Klage over reguleringsplan for Valmyra motorpark i
Vår dato: 22.02.2017 «MOTTAKERNAVN» «ADRESSE» «POSTNR» «POSTSTED» Deres dato: «REFDATO» Vår ref.: 2016/5013 Arkivkode:421.4 Deres ref.: «REF» Klage over reguleringsplan for Valmyra motorpark i Nærøy kommune kommunens vedtak stadfestes Sammendrag Saken gjelder klager over reguleringsplan for Valmyra motorpark. Fylkesmannen har gjennomgått saken og kommet til at den vedtatte reguleringsplanen er behandlet i samsvar med plan- og bygningsloven med tilhørende regelverk. For øvrig mener Fylkesmannen at kommunens skjønnsanvendelse er saklig og begrunnet i reguleringsmessige hensyn. Klagene på reguleringsvedtaket har ikke ført fram og vedtaket om reguleringsplan blir å stadfeste. --Fylkesmannen viser til Nærøy kommune sin oversendelse hit av 23. november 2016 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven § 1-9 femte ledd og delegering fra overordnet departement. Sakens bakgrunn Fylkesmannen har tidligere behandlet klagesak vedrørende reguleringsplan for Valmyra motorpark, jf. vår sak 2014/6672. Kommunestyrets vedtak av 8. mai 2014 ble ved vårt vedtak av 3. desember 2015 opphevet som ugyldig. Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med historikken i saken knyttet til Nærøy kommunestyre sitt vedtak av 8. mai 2014, samt vårt opphevelsesvedtak. Vi gjengir derfor ikke ytterligere av sakshistorikken her. Vi viser for øvrig til gjennomgangen av sakens bakgrunn i vår sak 2014/6672. Etter at Fylkesmannen i Nord-Trøndelag opphevet kommunestyrets planvedtak besluttet utvalg for drifts- og utviklingssaker i møte den 10. februar 2016, jf. utvalgssak 13/16, at planprosessen skulle fortsette. Det ble besluttet at en ville gå videre med det samme planforslaget, men at en i den nye planprosessen skulle ivareta tilbakemeldingene Fylkesmannen hadde gitt i sitt vedtak av 3. desember 2015 og utbedre mangler. Fylkesmannens opphevelsesvedtak var vedlagt saksutredningen og for øvrig var det i saksframlegget redegjort for de manglene Fylkesmannen hadde avdekket i sin klagebehandling. Ved delegert vedtak av 27. mars 2016 besluttet rådmannen at forslag til reguleringsplan for Valmyra motorpark, herunder plankart av 22. april 2014 med bestemmelser av 22. mars 2016, skulle sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Innledningsvis redegjorde rådmannen for sakshistorikken og utredningene som var gjennomført. Konklusjonene i konsekvensutredningen ble gjengitt og det ble opplistet planlagte avbøtende tiltak. Postadresse: Postboks 2600 7734 Steinkjer [email protected] Besøksadresse: Statens hus Strandveien 38 www.fylkesmannen.no/nt Telefon: 74168000 Org.nr.: 974 772 108 Saksbehandler: Elisabeth Marø Holand 74 16 80 77 [email protected] Side 2 av 13 Rådmannens vurdering var at det forelå tilstrekkelig grunnlag for et videre planarbeid med tanke på etablering av motorparken og at avbøtende tiltak kunne gjennomføres. Kommunen hadde utarbeidet en revidert planbeskrivelse (udatert), samt revidert ROS-analyse datert 22. mars 2016. Sametinget, kommunens landbruksavdeling og Statens vegvesen hadde ved uttalelser av henholdsvis 6. april 2016, 11. april 2016/19. mai 2016 og 12. april 2016 ingen merknader til planforslaget. Nord-Trøndelag fylkeskommune hadde i høringsuttalelse av 20. april 2016 ingen planfaglige merknader til planforslaget. Fylkesmannens landbruksavdeling, miljøvernavdeling, reindriftsavdeling og kommunalavdeling uttalte seg til planforslaget ved brev av 18. mai 2016. Det ble foreslått noen mindre presiseringer i bestemmelsene. For øvrig ble det bedt om at kommunen vurderte om forholdet til naturmiljø var tilstrekkelig utredet og at planlagte støyvoller ble utarbeidet i samarbeid med det berørte reinbeitedistriktet. Aksjonsgruppa mot Valmyra motorpark avga høringsuttalelse ved brev av 6. mai 2016. Uttalelsen er omfattende og Fylkesmannen gjengir ikke detaljene i denne her. Aksjonsgruppa ba primært om at planforslaget ikke ble vedtatt. Subsidiært ba aksjonsgruppa om at alternative lokaliseringer ble utredet. Dersom ikke dette ble hørt av kommunen, ba aksjonsgruppa om at det måtte utarbeides en ny og bedre støyrapport. Vedlagt var aksjonsgruppas forslag til alternativ lokalisering av motorsportanlegget. Fylkesmannen viser til uttalelsen i sin helhet. Forslaget til reguleringsplan ble revidert av administrasjonen og lagt fram for utvalg for driftog utviklingssaker i møte den 31. mai 2016. Utvalgets innstilling var sammenfallende med rådmannens innstilling som var at kommunestyret skulle vedta det reviderte planforslaget. I formannskapets behandling den 13. juni 2016 ble det fremmet et utsettelsesforslag, men forslaget falt etter votering. Det samme utsettelsesforslaget ble fremmet under kommunestyrets behandling, men forslaget falt også her. Den 21. juni 2016 ble reguleringsplanen, herunder planforslag datert 22. april 2014 med bestemmelser sist revidert den 23. mai 2016, vedtatt av Nærøy kommunestyre, jf. sak 57/16. Høringsuttalelsene fra april og mai 2016 var gjengitt og kommentert av kommunen i saksframlegget. Når det gjaldt uttalelsen fra aksjonsgruppa, viste kommunen til at det gjennom planprosessen var avklart at det ikke forelå noe behov for utredning av alternative lokaliteter. Gjennomførte konsekvensutredninger viste at lokaliteten på Valmyra hadde begrensede negative virkninger for miljø og samfunn og i så måte var det lite behov for å utrede alternativer. For øvrig viste kommunen til Fylkesmannens vurdering av dette spørsmålet i opphevelsesvedtaket av 3. desember 2015. Også i kommentar til aksjonsgruppa sine anførsler knyttet til støy viste kommunen til Fylkesmannens opphevelsesvedtak og kommunens tidligere vurderinger av dette. Fylkesmannen viser for øvrig til kommunens vedtak i sin helhet, jf. kommunestyrets vedtak av 21. juni 2016, utvalgssak 57/16. Kommunestyrets vedtak ble den 27. juli 2016 påklaget av Einar Palmer Aarlie. Som hjemmelshaver til eiendom 26/50 ville den planlagte motorparken ha en avstand på ca. 750 meter fra hans eiendom. Etter hans vurdering var Valmyra en lite egnet lokalitet for et slikt anlegg. Planområdet bestod av et platå ovenfor bygda og med fjell rundt. Lyden fra anlegget ville derfor virke som en støykanon og være fullstendig ødeleggende for bygda. Aksjonsgruppa mot Valmyra motorpark påklaget vedtaket ved brev av 5. august 2016. Klagen var inndelt i seks underpunkter. For det første anførte aksjonsgruppa at det var en saksbehandlingsfeil at Fylkesmannens opphevelsesvedtak ikke var vedlagt Side 3 av 13 saksframstillingen til kommunestyrets behandling den 21. juni 2016. Videre ble det anført at planforslaget var i strid med plan- og bygningsloven §§ 1 og 3-1. Planen la ikke til rette for god forming av bygde omgivelser og bomiljø, og planen ville ikke forebygge risiko for tap av liv og skade på helse, miljø, viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Det måtte også anses som en feil at relevante og realistiske alternative lokaliseringer verken var utredet eller beskrevet i planen. Det forelå heller ingen konsekvensutredning knyttet til miljøgifter i grunnen. Aksjonsgruppa påpekte at det tidligere hadde vært skytebane i planområdet og det forelå ingen utredning knyttet til forurensningsforskriften. Støyrapporten som Sweco hadde utarbeidet var også mangelfull på flere områder. Endelig anførte aksjonsgruppa at flere av de punktene Fylkesmannen hadde bedt om ytterligere kommentar til eller vurdering av, jf. opphevelsesvedtaket av 3. desember 2015, ikke var fulgt opp av kommunen i den nye planprosessen. Vedlagt klagen fantes underskriftsliste fra medlemmene av aksjonsgruppa, kopi av aksjonsgruppas høringsuttalelse av 6. mai 2016, informasjon knyttet til tidligere skytebane, samt rapport om grunnforurensning ved skytebaner. Aksjonsgruppa ba om at klagen ble gitt oppsettende virkning. I notat av 30. september 2016 utførte Sweco AS, på vegne av Nærøy kommune, en vurdering av anførslene aksjonsgruppa hadde fremmet i forhold til støy. Sweco kommenterte anførslene fra aksjonsgruppa punktvis. Fylkesmannen viser til notatet i sin helhet. Klagene ble behandlet av Nærøy kommunestyre i møte den 17. november 2016, jf. sakene 90/16 og 91/16. Når det gjaldt klagen fra Aarlie påpekte kommunen at avstanden til motorsportanlegget var minst 1,2 km i luftlinje, og ikke 750 meter slik Aarlie hevdet. Eiendommen til Aarlie lå for øvrig langt utenfor grensene for gul støysone. Kommunen var ellers ikke enig i at planområdet kunne betegnes som et platå og mente det var en uriktig påstand at motorsportanlegget ville virke som en støykanon. Kommunen hadde ellers bedt om at Sweco, som støyfaglig konsulent for kommunen, vurderte de delene av klagene som hadde anførsler knyttet til støy. Sweco opplyste at støyrapporten bygget på de veiledninger som var gitt av Miljødirektoratet. Beregningene hadde tatt utgangspunkt i de mest støyende aktivitetene og andre underklasser av aktiviteter ville derfor gi lavere støynivå enn det rapporten viste. For øvrig forelå det ikke godkjente referanseverdier med hensyn til aktiviteten drifting, men Sweco bekreftet at den hadde et betydelig potensiale for støysjenanse. Avbøtende tiltak måtte derfor være å begrense utøvelsen av drifting til klart definerte tidsrom. Støyvurderinger var for øvrig beheftet med usikkerhet, men denne usikkerheten ble ivaretatt ved at støyberegningene tok høyde for den kraftigste lydutbredelsen til omgivelsene og at emisjonsverdiene fra Miljødirektoratet var noe høyere enn normalbruken av kjøretøy tilsa. Slik fikk man en sikkerhetsmargin i beregningene. Konklusjonen i støyrapporten var at to eiendommer ble liggende i gul støysone. Etterfølgende målinger kunne avgjøre om det var behov for ytterligere støydempende tiltak. Sweco understreket avslutningsvis at støyen fra motorsportanlegget ville være hørbar utenfor grensene for gul støysone. Når det gjaldt klagen fra aksjonsgruppa, avviste kommunen at det var en saksbehandlingsfeil at Fylkesmannens opphevelsesvedtak ikke var vedlagt til kommunestyrets behandling av planen den 21. juni 2016. Det var referert til vedtaket i sin helhet i forbindelse med utvalgssak 13/16 og vedtaket var heller ikke å anse som et saksdokument til den nye planprosessen. Kommunen kunne heller ikke se at planforslaget var i strid med pbl. §§ 1 og 3-1. Saksbehandlingsreglene for reguleringsplanen var fulgt og det var gjennom konsekvensutredningen avklart at planen hadde begrensede konsekvenser for nærmiljøet. For øvrig var det fastsatt avbøtende tiltak for de ulempene som planen medførte. Kommunen understreket også at medvirkningsbestemmelsene ikke ga den enkelte noen rett til å få gjennomslag for sine synspunkter. Side 4 av 13 Når det gjaldt anførsler vedrørende alternativ lokalisering, viste kommunen til sin tidligere redegjørelse. Med bakgrunn i private og kommunale områdevurderinger, uttalelser og vedtak, hadde kommunestyret som planmyndighet, kommet til at Valmyra skulle være kommunens område for motorsportbane. Krav om utredning av alternativ lokalisering ville etter kommunens vurdering medføre en unødvendig utsettelse av planprosessen. Kommunen viste på nytt til konsekvensutredningen som tilsa at planen hadde begrensede negative konsekvenser. Kommunen var ellers kjent med at det innenfor planområdet hadde vært skytebane tidligere. Ytterligere vurderinger knyttet til dette ville bli gjort i forbindelse med byggesaken. Forurensningsforskriftens kap. 2 kom først til anvendelse ved opparbeidelse av selve tiltaket. Med hensyn til anførsler knyttet til støy, viste kommunen til Sweco sin vurdering (gjengitt ovenfor). Kommunen var heller ikke enig i at Fylkesmannens merknader i opphevelsesvedtaket ikke var fulgt opp av kommunen. Den hadde utbedret feilene som var grunnlag for Fylkesmannens opphevelsesvedtak og det var tatt inn bestemmelser til planen som klargjorde forholdet til støy bedre. På bakgrunn av dette ble klagen fra aksjonsgruppa ikke tatt til følge. Klagen ble ikke gitt oppsettende virkning. Klagesaken ble den 23. november 2016 oversendt Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for avgjørelse. Fylkesmannen bemerker En reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser, jf. pbl. § 12-1(1). Kommunen skal i henhold til pbl. § 12-1(2) sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplaner for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for det. Plan- og bygningsloven har i §§ 12-8 til 12-12 saksbehandlingsregler for utarbeidelse og vedtakelse av reguleringsplaner. Gjennom en omfattende planprosess skal ulike løsninger utredes og konsekvenser for området kartlegges. Det endelige vedtaket fattes på bakgrunn av denne prosessen, men er likevel underlagt et betydelig skjønn fra kommunens side. Etter plan- og bygningsloven er det kommunestyret som er planmyndighet. Det er altså kommunestyret som avgjør hvilke arealer som skal inngå i planen og hva disse arealene skal brukes til. Dette skjer på bakgrunn av en omfattende vurdering av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende innenfor planområdet, og under forutsetning av at det ikke foreligger innsigelser mot den vedtatte reguleringsplanen fra myndigheter som nevnt i pbl. § 5-4. Ved utarbeidelse av reguleringsplaner vil det alltid kunne diskuteres hvilken løsning som er den beste. Det er derfor viktig å påpeke at reguleringsmyndigheten er lagt til kommunen, og at planprosessen skal sikre at areal- og ressursbruken blir til størst mulig gavn for den enkelte og for samfunnet som helhet. Dette vil innebære at ulike hensyn må veies mot hverandre, men at det er opp til reguleringsmyndighetenes skjønn å avgjøre hvilken ressursbruk som er mest hensiktsmessig. Her som ellers må imidlertid vurderingene være saklige og i samsvar med reguleringslovgivningens formål, samt bygge på en forsvarlig saksbehandling og et riktig faktisk grunnlag. Ingen kan sies å ha krav på at et område skal reguleres eller ikke til et bestemt formål. Fylkesmannen kan som klageinstans prøve alle sider av saken, men det gjelder visse begrensninger i Fylkesmannens kompetanse til å gjøre endringer i reguleringsplanen. Ved prøving av det frie skjønnet skal det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34(2). Side 5 av 13 Vilkår for klage Det er på det rene at Nærøy kommunestyre sitt vedtak av 21. juni 2016 om reguleringsplan for Valmyra motorpark er å anse som et «enkeltvedtak», jf. forvaltningsloven § 28 første ledd første punktum. Videre er klagene på vedtaket framsatt innenfor klagefristen, jf. forvaltningsloven § 29 første og fjerde ledd. Fylkesmannen mener også at klagerne har «rettslig klageinteresse» etter lovens § 28 første ledd første punktum. Vilkårene for å behandle klagene foreligger dermed, jf. forvaltningsloven § 34 første ledd. Innledende bemerkninger Klagen fra Aarlie inneholder i all hovedsak anførsler knyttet til støy. Forholdet til støy står også sentralt i klagen fra aksjonsgruppa. I det følgende behandler Fylkesmannen klagene samlet. I klagen fra aksjonsgruppa er det fremmet anførsler som Fylkesmannen allerede har vurdert og tatt stilling til i opphevelsesvedtaket av 3. desember 2015. Etter vår vurdering foreligger det ingen endringer i reguleringsplanen, klagen eller de faktiske omstendigheter som tilsier at disse anførslene må underlegges en fullstendig ny vurdering. I det følgende vil vi dermed vise til vurderinger gjort i vedtaket av 3. desember 2015. Fylkesmannens opphevelsesvedtak som vedlegg til kommunestyret Aksjonsgruppa anfører innledningsvis at det er en saksbehandlingsfeil at Fylkesmannens opphevelsesvedtak ikke inngikk som et eget vedlegg til saksframleggene til den politiske behandlingen av planforslaget. I kommunens klagebehandling er det konkludert med at dette ikke kan anses som en saksbehandlingsfeil. Kommunen viser til at vedtaket ikke er å anse som en del av plandokumentene og at de sentrale og relevante delene av vedtaket er gjengitt i forbindelse med politisk behandling. Plan- og bygningsloven § 12-12 første ledd, første og andre punktum, lyder som følger: «Når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det fram for kommunestyret til vedtak, eventuelt i alternativer. Av saksframlegget skal det framgå hvordan innkomne uttalelser til planforslaget og konsekvensene av planen har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt.» Foruten et krav om at det i saksframlegget er kommentert hvordan høringsuttalelsene og konsekvensene av planen er vurdert, oppstilles det ingen krav til innholdet i saksframlegget eller til eventuelle vedlegg til planen. Fylkesmannen anser det dermed som klart at den anførte feilen ikke er å anse som noen saksbehandlingsfeil etter plan- og bygningsloven. I praksis vil det være administrasjonen som sorterer ut og avgjør hvilke vedlegg som skal følge saksframlegget til kommunestyret. Det vil deretter være opp til kommunestyret, ved behandling av planforslaget, å vurdere og avgjøre om denne, ut fra de framlagte opplysningene, er tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan fattes, jf. kravet i forvaltningsloven § 17 om at saken skal være så «godt opplyst som mulig» før vedtak fattes. Fylkesmannen bemerker at en plansak som regel vil bestå av en omfattende mengde saksdokumenter. Det kan derfor neppe oppstilles noe krav om at samtlige saksdokumenter i plansaken blir framlagt for kommunestyret. Dette er også lagt til grunn av Sivilombudsmannen, jf. sak 2011/709, hvor det uttales at «Det kan neppe kreves at alle opplysninger i enhver sak uavkortet tilflyter kommunestyret. En del av administrasjonens oppgaver er å tilrettelegge saken slik at den blir oversiktlig og håndterbar.» Side 6 av 13 I den foreliggende saken er Fylkesmannen ikke i tvil om at det nåværende kommunestyret har vært kjent med vårt opphevelsesvedtak. Saken har vært omstridt lokalt, mye omtalt i media og også mye omtalt i saksframleggene fra administrasjonen. Etter Fylkesmannens vurdering har administrasjonen i dette tilfellet sørget for å tilrettelegge saken for politisk behandling på en oversiktlig og håndterbar måte. Fylkesmannens vedtak består av 26 sider med gjennomgang av kompliserte planrettslige problemstillinger. Vår vurdering er at administrasjonens framstilling av vedtaket, med henvisninger og sitater, trolig har bidratt til at kommunestyret har forstått opphevelsesvedtaket bedre enn dersom det var forutsatt at vedtaket i sin helhet skulle gjennomgås av kommunestyret og at kommunestyret selv skulle sortere ut de relevante delene. Fylkesmannen vil også framheve at opphevelsesvedtaket i all hovedsak konstaterer at saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven er fulgt. Det er således kun en mindre del av vårt vedtak som inneholder opplysninger og vurderinger som kan anses relevant for den nye reguleringsplanen. Disse opplysningene og vurderingene vil etter Fylkesmannens oppfatning hovedsakelig være relevant for politikerne i oppstartsfasen, slik at en unngår å gjenoppta planprosessen med de samme manglene, herunder å sende planen på ny høring uten nødvendige endringer. Opphevelsesvedtaket i sin helhet inngikk da også som vedlegg til saksframstillingen for utvalg for drifts- og utviklingssaker i møte den 10. februar 2016, jf. utvalgssak 13/16. Vedtaket ble gjennomgått for å orientere utvalget om hvilke feil og mangler Fylkesmannen hadde avdekket og det ble redegjort for hvilke utbedringer som var påkrevd dersom utvalget ønsket å fortsette planarbeidet. Det er etter vår vurdering ikke tvilsomt at utvalget var godt orientert om bakgrunnen for at det første planvedtaket ble opphevet som ugyldig. Fylkesmannen kommer etter det ovennevnte til at det ikke var nødvendig for sakens opplysning at vårt opphevelsesvedtak i sin helhet ble framlagt for kommunestyret i møte den 21. juni 2016. Saksbehandlingsfeil og urimelig skjønn Aksjonsgruppa anfører at kommunen ikke har foretatt noen vurdering etter pbl. § 3-1, alternativt at det er en saksbehandlingsfeil at denne vurderingen ikke framgår av vedtakets begrunnelse. Videre anføres det at kommunens skjønnsutøvelse med hensyn til denne bestemmelsen er urimelig. I klagebehandlingen viser kommunen til at det under planprosessen er tatt hensyn til formålsbestemmelsene og at dette ikke kan anses som en feil. Fylkesmannen bemerker at plan- og bygningsloven § 3-1 supplerer den alminnelige formålsbestemmelsen i pbl. § 1-1 når det gjelder planlegging etter loven. Bestemmelsen angir de viktigste hensynene som skal ivaretas ved planlegging, samt de viktigste samfunnsoppgavene planleggingen skal bidra til å løse. Bestemmelsen har i likhet med andre formålsbestemmelser en vid og generell formulering og vil i liten grad på selvstendig grunnlag ha bindende materiellrettslig betydning. Den rettslige betydningen av bestemmelsen vil derfor være som tolkningsbidrag ved tolkning av bestemmelsene i lovens plandel og ved forvaltningens skjønnsutøvelse i medhold av bestemmelsene i plandelen. Fra bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 178 hitsettes: «Paragrafen vil ha betydning ved tolkningen av lovens bestemmelser. Mye av innholdet i paragrafen er generelt formulert. Senere paragrafer i loven inneholder mer presise regler om de forskjellige spørsmål som berøres, og har dermed en klarere rettslig betydning. Paragrafen angir de viktigste hensynene som skal ivaretas med planlegging etter loven, og gjør det tydeligere hva loven skal være et virkemiddel for å oppnå, og hva som er de viktigste Side 7 av 13 samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. Uttrykkene som er valgt skal forstås i vid betydning, og er heller ikke en uttømmende liste over relevante formål og hensyn i forståelsen av loven.» Fylkesmannen anser det ut fra det ovennevnte som klart at det ikke er en feil ved reguleringsplanen at det ikke er foretatt noen eksplisitt drøfting av formålsbestemmelsene i planvedtaket. Formålsbestemmelsene skal hensyntas ved kommunens skjønnsanvendelse, men det kan ikke kreves at kommunen i sitt planvedtak gjennomgår og drøfter hver enkelt formålsbestemmelse konkret. Når det gjelder kommunens skjønnsutøvelse, vil pbl. § 3-1 i seg selv ikke sette noen rettslig skranke for hvilke planer som kan vedtas eller ikke. Bestemmelsen vil imidlertid ha betydning i forhold til hvilke hensyn forvaltningen plikter å ta i betraktning ved utarbeiding og behandling av planforslag. Aksjonsgruppa har i sin klage ikke presisert hvilke deler av kommunestyrets skjønnsanvendelse som må anses som urimelig. Slik Fylkesmannen oppfatter klagen mener aksjonsgruppa at kommunestyrets skjønnsanvendelse må anses urimelig all den tid det er vedtatt et planforslag som lokalbefolkninga er sterkt uenig i. Fylkesmannen bemerker at spørsmålet om medvirkning i planprosessen ble grundig drøftet i vårt opphevelsesvedtak av 3. desember 2015. Vi har der lagt til grunn at de som berøres av et planforslag har rett til å uttale seg og til å fremme sine synspunkter til planforslaget. Adgangen til medvirkning gir imidlertid ikke de berørte partene noen rett til å få gjennomslag for sine synspunkter. I en planprosess vil det ikke sjelden oppstå interessekonflikter hvor kommunestyret må foreta en avveining mellom ulike hensyn og interesser. At den ene siden i interessekonflikten ikke når fram med sine synspunkter, medfører ikke at kommunestyrets skjønnsutøvelse må anses som urimelig. Aksjonsgruppa har særlig framhevet pbl. § 3-1 bokstav e og h som hjemmel for at kommunestyrets skjønnsanvendelse må anses urimelig. Av bestemmelsens bokstav e framgår det at planer etter plan- og bygningsloven skal «legge til rette for god forming av bygde omgivelse, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet». I henhold til forarbeidene, jf. Ot.prp.nr. 32 (2007-2008) s. 179 og 180, innebærer ordlyden at den estetiske og funksjonelle utformingen av omgivelsene er viktig ved utarbeiding av planer. Med gode bomiljøer siktes det både til en god boligdekning og en god kvalitet i boligene og i nærmiljøet. Boligene skal ikke bare være gode i seg selv, men også ha beliggenhet i forhold til tilgjengelighet, utemiljø, grønnstruktur i byggesonen mv. Ved å markere gode oppvekstsvilkår tas det sikte på å understreke planleggingens betydning for å ivareta interessene til barn og unge. Etter Fylkesmannens vurdering har kommunen, i den utstrekning den nevnte bestemmelsen er relevant i denne plansaken, tatt disse hensynene i betraktning i planprosessen. Kommunen har blant annet utarbeidet støykart for å avdekke støyvirkningene planen medfører og har funnet at støyvirkningene er begrenset. Videre har kommunen hensyntatt barn og unge i planleggingen. Som kommunen uttaler, er planforslaget i seg selv et tiltak for barn og unge. Etter bokstav h skal planlegging etter loven «fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap, liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.» Etter det Fylkesmannen kan se er det i konsekvensutredningen av planen ikke framkommet opplysninger som tilsier at disse hensynene blir tilsidesatt som følge av planen. Det er også Side 8 av 13 utarbeidet en ROS-analyse i tråd med kravet i pbl. § 4-3 første ledd. Denne viser også begrensede negative virkninger som følge av planen og videre har kommunen har fastsatt nødvendige avbøtende tiltak. Fylkesmannen mener for øvrig at kommunens skjønnsanvendelse i denne saken er tilstrekkelig begrunnet etter forvaltningsloven § 25 tredje ledd. Av bestemmelsen framgår det at «De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.» Kommunen har under planprosessen gitt en utførlig begrunnelse for hvorfor den har valgt å vedta planforslaget, herunder hvorfor høringsuttalelsene fra aksjonsgruppa og øvrige klagere ikke har ført til at planforslaget har blitt forkastet. Ut fra de utredningene som er gjort i saken har kommunen konstatert at ulempene for miljø og samfunn vil bli så begrenset at den kan akseptere reguleringsplanen. Kommunen mener således at de overordnede hensynene i formålsbestemmelsene er ivaretatt. I den foreliggende saken er det åpenbart stor uenighet mellom kommunestyret og aksjonsgruppa med hensyn til ulemper for miljø og samfunn. Etter vår vurdering har kommunestyret gjort en forsvarlig og saklig skjønnsvurdering i denne saken. Vi viser til at kommunestyret har bygget sin skjønnsvurdering på gjennomførte konsekvensutredninger. Anførselen fra aksjonsgruppa kan etter dette ikke føre fram. Utredning av forurenset grunn Aksjonsgruppa anfører at reguleringsplanen ikke er tilstrekkelig opplyst som følge av at det ikke er gjort noen utredninger knyttet til forurensning i grunnen. Det er i klagen vist til at det tidligere har vært skytebane innenfor planområdet og at grunnen må antas å være forurenset. Spørsmålet i det følgende blir om det er en feil at det i planprosessen ikke er gjort noen nærmere undersøkelser knyttet til potensiell grunnforurensning. Fylkesmannen bemerker at potensialet for forurenset grunn i planområdet har vært kjent under planprosessen. I planbeskrivelsen av 15. august 2013 opplyses det under punktet «landskap» at området tidligere har vært benyttet til blant annet grustak, søppelbrenning og skytebane. I den reviderte planbeskrivelsen uttales det følgende: «For flere tiår tilbake var etablert skytebane i deler av område, som igjen kan medføre div. krav knyttet til Forurensningsloven med tanke på framtidig opparbeidelse av området (krav til tiltak i forurenset grunn ved bygge- og anleggstiltak.» I høringsuttalelse fra Fylkesmannens miljøvernavdeling av 17. desember 2013 uttales det at: «Anlegget planlegges i et område der det tidligere kan ha vært skytebane. Vi har forsøkt å få av- eller bekreftet dette av kommunen, men har ikke lyktes med det. Dersom det er tilfellet, minner vi om at forurensningsforskriftens kap. 2, som omhandler opprydding i forurenset grunn ved bygge- og gravearbeider, kan komme til anvendelse. Kommunen har myndighet etter disse bestemmelsene.» I forbindelse med ny høring i mars 2016 har Fylkesmannens miljøvernavdeling ikke fremmet merknader knyttet til den aktuelle skytebanen. I notat av 31. januar 2017 opplyser imidlertid Miljøvernavdelingen at den ikke anså det som aktuelt å stille krav om ytterligere utredning av forurenset grunn under planprosessen. Miljøvernavdelingen framholder at innsigelsesinstituttet skal benyttes i tilfeller der det er nødvendig, og det er ikke ansett å være tilfelle i denne saken. Side 9 av 13 Etter det ovennevnte anser Fylkesmannen det som klart at kommunen har vært kjent med at det har vært en skytebane i planområdet og at dette forholdet kan utløse krav i forurensningsforskriften kap. 2. Kommunen har imidlertid lagt til grunn at dette temaet skal utredes nærmere ved gjennomføringen av planen og i forbindelse prosjekteringen av motorsportanlegget. Fra kommunens klagebehandling hitsettes: «Som klager også viser til vil Forurensningsforskriftens kap. 2 komme til anvendelse ved opparbeidelse av tiltak. Det må derfor i forkant av «bygge- og anleggsprosessen» gjennomføres undersøkelser av området. Her vises bl.a. til vedlegg til forskriften ang. Miljødirektoratets normverdier, tilstandsklasser, samtidig som det også forutsettes utarbeidet tiltaksplaner.» Fylkesmannen bemerker at bestemmelser vedrørende opprydning av forurenset grunn finnes i forurensningsforskriften kapittel 2. Som det framgår av overskriften til kapittelet kommer bestemmelsene til anvendelse ved «bygge- og gravearbeider». Dette framgår også av forskriftens § 2-2 hvor det i første ledd uttales at kap. 2 gjelder ved «terrenginngrep» i områder hvor det har vært virksomhet som kan ha forurenset grunnen. Med ordlyden «terrenginngrep» menes «graving, planering, masseuttak, utfylling og andre inngrep», jf. forskriftens § 2-3 bokstav c. I veileder til forurensningsforskriften kapittel 2 fra Klima- og forurensningsdirektoratet (TA 2913-2012) framgår det også klart at kravet om undersøkelser utløses «(…) ved oversending av melding eller søknad til kommunen etter plan- og bygningsloven.» Ut fra det ovennevnte kan Fylkesmannen slutte seg til kommunens standpunkt om at kravene i forskriften ikke utløses før terrenginngrepene skal foretas, altså ved gjennomføringen av tiltaket som reguleringsplanen åpner for. Det er imidlertid klart at kommunen, dersom den anser det som nødvendig for sakens opplysning, kan kreve slike forhold utredet også i planprosessen. Etter fvl. § 17 første ledd skal kommunen sørge for at planforslaget er «så godt opplyst som mulig» før reguleringsplanen vedtas. Det generelle utredningsprinsippet i forvaltningsloven § 17 er konkretisert i den nå opphevede forskrift om konsekvensutredninger (FOR-2009-0625-855) § 9 hvor det framgår at «Konsekvensutredningen (…) ta utgangspunkt i foreliggende kunnskap og nødvendig oppdatering av denne.» Det hvor slik kunnskap ikke foreligger om viktige forhold skal det «i nødvendig grad innhentes ny kunnskap.» Videre følger det av forskriftens vedlegg III bokstav b at konsekvensutredningen «i nødvendig utstrekning» skal gi en beskrivelse og vurdering av virkningene som planen eller tiltaket kan få for miljø og samfunn, herunder «forurensning av jordbunn». Som Fylkesmannen har framhevet i vedtaket av 3. desember 2015 ligger det i stor grad til kommunestyrets skjønn å avgjøre når en reguleringsplan er tilstrekkelig opplyst og i hvilke tilfeller det skal innhentes ny kunnskap i en konsekvensutredning, jf. den skjønnsmessige ordlyden «nødvendig». Utredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad må tilpasses den enkelte plantype og det konkrete behovet for avklaringer. I den foreliggende saken er Fylkesmannen i utgangspunktet enig med aksjonsgruppa i at det foreligger hensyn som trekker i retning av at grunnforholdene skulle vært undersøkt nærmere allerede i planprosessen. En begrenset og foreløpig undersøkelse som skissert i forurensningsforskriften § 2-4 kunne gitt kommunestyret verdifull informasjon med hensyn til om det faktisk finnes grunnforurensning innenfor planområdet og eventuelt omfanget av denne. Som aksjonsgruppa framhever vil det uten en slik undersøkelse kunne være en risiko for at kommunestyret har vedtatt en reguleringsplan som blir for kostnadskrevende å få gjennomført. Side 10 av 13 På den annen side mener Fylkesmannen at det også kan foreligge gode grunner for å utsette slike undersøkelser til gjennomføringen av planen. Forurenset grunn vil sjelden være til hinder for at et areal brukes slik kommunen ønsker, jf. Miljødirektoratets veiviser i kommunal miljøforvaltning. Forurenset grunn kan medføre økonomiske og tidsmessige kostnader for et prosjekt, men dette kan ikke være avgjørende hensyn i en planprosess, hvor det sentrale er å ta stilling til arealbruken og om denne lar seg gjennomføre. Noen konsekvensutredning av grunnforurensning under planprosessen kan således neppe anses som en «nødvendig» forutsetning for planen. Videre er detaljprosjekteringen av det planlagte tiltaket ikke gjennomført og det foreligger ingen konkret informasjon om hvilke terrenginngrep som skal foretas. Etter Fylkesmannens vurdering er det først når slik informasjon foreligger, herunder at man er kjent med om og hvilke terrenginngrep som skal foretas, at en faktisk kan konstatere hvorvidt kravene i forurensningsforskriften utløses eller ikke og om det er «nødvendig» med grunnundersøkelser. Videre er det i denne saken tale om et tiltak som i seg selv i liten grad er ømfintlig for grunnforurensning. Utredning av grunnforurensning vil etter Fylkesmannens vurdering være av større betydning i tilfeller hvor det er planlagt boligbebyggelse, barnehager og andre tilsvarende tiltak. Etter vår vurdering har kommunen i denne saken gitt en tilstrekkelig begrunnelse for sin skjønnsvurdering om at grunnundersøkelser kan utsettes til byggesaken, jf. fvl. §§ 24 og 25. Fylkesmannen ser i denne saken at det foreligger hensyn som taler både for og imot at grunnforurensning skulle vært utredet under planprosessen. Etter en konkret vurdering kommer vi imidlertid til at det ikke er å anse som en saksbehandlingsfeil at dette forholdet ikke er utredet nærmere. Vi legger her stor vekt på at Miljøvernavdelingen, som statlig fagmyndighet etter forurensningslovgivningen, ikke har ansett slike undersøkelser som nødvendig for planprosessen. Videre legger vi vekt på at disse undersøkelsene uansett må utføres før planen gjennomføres. Den manglende utredningen under planprosessen vil således ikke kunne medføre noen skadelige konsekvenser for miljøet. Forøvrig legger Fylkesmannen vekt på at vurderingen av hva som er «nødvendig» i den enkelte plansak hører inn under kommunestyrets frie skjønn. Fylkesmannens oppfatning er samtidig at det med fordel kunne vært klargjort tydeligere i reguleringsplanen at det foreligger potensiale for forurenset grunn i planområdet, og at dette krever ytterligere undersøkelser før planen gjennomføres. Det er i plansammenheng ikke unormalt at slike undersøkelser utsettes til byggesaken, men det er da fordelaktig at ansvaret klargjøres i bestemmelsene til planen. I henhold til rundskriv T-8/86 og brev fra Miljøverndepartementet av 16. januar 2004 (ref. 200302860-3/MT) har Fylkesmannen ved klagebehandling begrenset adgang til å gjøre endringer i reguleringsplanen. Forutsetningen for at Fylkesmannen kan gjøre endringer i planen er at kommunen er enig i endringen og at endringen kan anses å være mindre. Fylkesmannen har i denne saken foreslått ovenfor kommunen at det med hjemmel i pbl. § 12-7 nr. 12 inntas en bestemmelse til reguleringsplanen som klargjør at det gjelder et krav om nærmere undersøkelser med hensyn til grunnforurensning i planområdet før gjennomføring av planen. Utvalg for drift og utvikling har i møte den 10. februar 2017 samtykket i at det inntas en slik bestemmelse i reguleringsplanen. Med bakgrunn i det ovennevnte inntas følgende bestemmelse i reguleringsplanen: «Tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav a-m tillates ikke igangsatt før det er gjennomført grunnundersøkelser i planområdet for å få klarlagt mulig forurenset grunn og eventuelle nødvendig tiltak er gjennomført, jf. forurensningsforskriften §§ 2-4 til 2-9.» Side 11 av 13 Fylkesmannen forutsetter for øvrig at Nærøy kommune som planmyndighet og forurensningsmyndighet etter forurensningsforskriften kap. 2 tilser at kravene følges opp i det videre arbeidet. Utredning av alternativ lokalisering Aksjonsgruppa anfører på nytt at det er en saksbehandlingsfeil at det ikke er utredet alternative lokaliteter for motorsportanlegget. Fylkesmannen vil i den forbindelse vise til og fastholde den vurderingen som ble gjort i opphevelsesvedtaket av 3. desember 2015. Vi finner ikke grunn til å kommentere denne delen av klagen ytterligere. Støy Aksjonsgruppa anfører at støyrapporten fra Sweco bygger på mangelfulle opplysninger med hensyn til aktuelle aktiviteter, plassering av baner, valg av dekke, virkning av speakertårn, planlagte topografiske endringer. Videre anføres at det på flere punkter er manglende samsvar mellom støyrapportens driftsforutsetninger og reguleringsbestemmelsene. Aksjonsgruppa viser også til at retningslinje T-1442 ikke er fulgt opp og at påvirkning av ulike meteorologiske faktorer ikke er spesifisert eller vurdert. Når det gjelder utredningen av støy fra motorsportanlegget vil Fylkesmannen på nytt vise til at støyrapporten er utarbeidet et firma med tilstrekkelig fagkompetanse på området. Den ansvarlige for støyrapporten hos Sweco Norge AS og kommunens konsulent, Bernt Heggøy, har særlig kompetanse i forhold til støy fra motorsportbaner. Fylkesmannen viser i den forbindelse til Veilederen til retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442), dennes pkt. 7.6.9, hvor det flere ganger er vist til utredninger og rapporter fra Heggøy. Videre er det ved flere anledninger, senest i notat av 30. september 2016, bekreftet fra Sweco AS at støyrapporten av 12. mars 2014 er utarbeidet i tråd med gjeldende retningslinjer for støyrapporter i plansaker. Fylkesmannens miljøvernavdeling, som forurensningsmyndighet, har også vurdert støyrapporten i forbindelse med høring av planforslaget og ikke hatt merknader til denne. Slik Fylkesmannen ser det er det ut fra det ovennevnte ikke tvilsomt at kommunestyrets skjønnsvurdering om at støyforholdene er tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven § 17 første ledd og konsekvensutredningsforskriften må anses som saklig og forsvarlig. Fylkesmannen har for øvrig i vedtaket av 3. desember 2015 vurdert omfanget av den aktuelle støyrapporten og sluttet seg til kommunen skjønnsvurdering om at reguleringsplanen må anses som tilstrekkelig opplyst med hensyn til støy. Som Fylkesmannen der har framholdt kan det ikke kreves at det utarbeides støysonekart for enhver tenkelig aktivitet innenfor planområdet. Fylkesmannen finner ellers å kunne vise til den vurderingen kommunen og Sweco Norge AS har gjort i klagebehandlingen av 17. november 2016, jf. sak 90/16. Klagen fra aksjonsgruppa og Aarlie er der kommentert og gjennomgått punktvis. Fylkesmannen bemerker at Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (T-1442/2012) er lagt til grunn ved planleggingen. Anbefalte støygrenser ved planlegging av motorsportanlegg som støyende virksomhet er i henhold til retningslinjens pkt. 3.2 Lden 45 dB. Fylkesmannen anser det som klart at kommunen ikke er forpliktet til å utarbeide støykart med lavere støynivåer enn det som følger av anbefalingene. For øvrig har Sweco gjort det klart ovenfor kommunestyret at støyen vil være hørbar utenfor grensene for gul støysone. Det er ikke tvilsomt at kommunestyret var kjent med dette ved vedtakelsen av reguleringsplanen. I klagen fra aksjonsgruppa anføres for øvrig det følgende: Side 12 av 13 «Med de åpenbare svakheter som tidligere er nevnt, er støysonekartene som er utarbeidet, utført med manglende data ut i fra de aktiviteter som motorsportanlegget er tenkt benyttet til. Dersom alle påtenkte aktiviteter legges inn, er det saklig, og faglig grunn til å tro at overskridelsene blir betydelige.» Til dette vil Fylkesmannen bemerke at det i reguleringsplanens bestemmelse pkt. 2.3 er fastsatt at «Grenseverdier for støy for gul sone angitt i «retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging» (T-1442/2012) med tilhørende veiledning skal overholdes.» Bestemmelsen innebærer at det ikke tillates overskridelser over Lden 45 dB og L5AF 60 dB fra planområdet. Reguleringsbestemmelsene har således tatt høyde for noe usikkerhet i støymålingene. Dersom det viser seg at den faktiske støyen fra anlegget overstiger disse grensene, vil det måtte gjennomføres avbøtende tiltak. Dersom avbøtende tiltak ikke lar seg gjennomføre, vil bruken av anlegget måtte begrenses. Slik vi ser det har kommunen ivaretatt dette ytterligere ved å fastsette i bestemmelsene at «Det skal gjennomføres kontrollberegninger av støy fra ferdig anlegg, som også krever at banetraseer og støyvoller måles opp. I tillegg skal det foreligge rutiner for støymåling ved drift av området slik at de anbefalte øvre grenser i T-1442 ikke overskrides.» For øvrig har Fylkesmannen gjennomgått bestemmelsene til reguleringsplanen og kan konstatere at kommunen har utbedret de manglene som ble påpekt i vårt vedtak av 3. desember 2015, jf. vedtakets vurdering av støy. Det foreligger etter vår vurdering nå tilstrekkelig samsvar mellom beregningsforutsetningene i støyrapporten og den vedtatte planen. Vi viser til at kommunen i planbestemmelsenes § 6 har fastsatt et bruksreglement for motorsportanlegget som følger opp de fleste beregningsforutsetningene i støyrapporten. Det er fastsatt brukstider for trening og øvre antall konkurranser, krav om varsling av konkurranser og krav om jevnlige støymålinger. For øvrig er situasjonsplanen av 16. juli 2013 gjort juridisk bindende, jf. pkt. 1.2 i planbestemmelsene. Fylkesmannens vurdering er etter det ovennevnte at støyforholdene er tilstrekkelig utredet i denne saken og at planbestemmelsene nå i tilstrekkelig grad ivaretar støyproblematikk. Støyrapporten viser at den vedtatte reguleringsplanen vil ha begrensende «negative virkninger» i form av støy og at støyvirkningene ikke vil være «vesentlige» etter konsekvensutredningsforskriften § 12 tredje ledd. Fylkesmannen bemerker at vi har forståelse for at aksjonsgruppa er bekymret for støy fra det ferdige anlegget. Som vi har vist ovenfor er det imidlertid gitt bestemmelser til planen som sikrer at ingen omkringliggende bebyggelse skal bli utsatt for større støybelastning enn Lden 45 dB og L5AF 60 dB. Det er pålagt kontrollmålinger av støy for å sikre at disse grensene ivaretas. Dersom det ved gjennomføringen av planen viser seg at disse grensene overskrides vil det som nevnt måtte gjøres avbøtende tiltak. Klagen kan etter dette ikke føre fram. Konklusjon Som i mange plansaker har det i denne planprosessen foreligget motstridende interesser. Nærmiljøet til planområdet har vært særlig bekymret for støy fra motorsportanlegget. Fylkesmannen vil understreke at vi har forståelse for denne bekymringen. Som vi har framhevet innledningsvis ligger imidlertid avveiningen av motstridende interesser, herunder hvilke interesser som skal veie tyngst, innenfor kommunestyrets frie skjønn. Etter vår vurdering er kommunestyrets skjønnsanvendelse i denne saken saklig og forsvarlig. Kommunestyret må på et tidspunkt kunne slå seg til ro med at støyforholdene er tilstrekkelig utredet. Ut fra de opplysninger som foreligger i denne saken vil motorsportanlegget ikke medføre overskridelser av betydning. Som Fylkesmannen har framhevet ovenfor har kommunen også vedtatt bestemmelser som sikrer at eventuelle overskridelser blir avdekket. Side 13 av 13 Planforslaget har for øvrig vært på flere høringsrunder og det foreligger ikke innsigelser til planen fra statlige eller regionale høringsinstanser. Kommunen har også etter vår vurdering i tilstrekkelig grad vurdert og kommentert de anførslene som ble framsatt under reguleringsplanprosessen. Fylkesmannen kommer dermed til at reguleringsplanen for Valmyra motorpark er behandlet i samsvar med regler i plan- og bygningsloven, forvaltningsloven og konsekvensutredningsforskriften. Vi har utover det ovennevnte ingen merknader til saksbehandlingen, skjønnsanvendelsen og de fakta som er lagt til grunn ved behandlingen av planen På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Nærøy kommunes vedtak av 21. juni 2016 om reguleringsplan for Valmyra motorpark, jf. sak 57/16, stadfestes under forutsetning av at følgende bestemmelse tas inn i reguleringsplanen: «Tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav a-m tillates ikke igangsatt før det er gjennomført grunnundersøkelser i planområdet for å få klarlagt mulig forurenset grunn og eventuelle nødvendig tiltak er gjennomført, jf. forurensningsforskriften §§ 2-4 til 2-9.» Klagene har ikke ført fram. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. forvaltningsloven § 28. Med hilsen Ragnhild T. Grønvold(e.f.) Elisabeth Marø Holand Assisterende kommunaldirektør Kommunalavdelingen Seniorrådgiver Kommunalavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til: Nærøy kommune Einar Palmer Aarlie Aksjonsgruppa mot Valmyra motorpark v/Per Arne Sørli Strand Strand 7970 7970 7970 KOLVEREID KOLVEREID KOLVEREID
© Copyright 2024