1. No category

Europeiska
unionens råd
Bryssel den 8 mars 2017
(OR. en)
7084/17
JAI 210
COPEN 71
DROIPEN 25
FIN 179
FÖLJENOT
från:
inkom den:
till:
Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens
generalsekreterare
7 mars 2017
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska
unionens råd
Komm. dok. nr:
COM(2017) 115 final
Ärende:
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH
EUROPAPARLAMENTET Rapport om efterhandsutvärderingen av
programmet Straffrätt (2007–2013)
För delegationerna bifogas dokument – COM(2017) 115 final.
Bilaga: COM(2017) 115 final
7084/17
/ub
DG D 2B
SV
EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 7.3.2017
COM(2017) 115 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET
Rapport om efterhandsutvärderingen av programmet Straffrätt (2007–2013)
SV
SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
_Toc467681077
1
INLEDNING ............................................................................................................... 3
1.1
SYFTET MED RAPPORTEN .................................................................................... 3
1.2
METODER OCH INFORMATIONSKÄLLOR ......................................................... 3
1.3
ÖVERSIKT ÖVER PROGRAMMET ........................................................................ 3
2
3
RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN ....................................................................... 8
2.1
PROGRAMMETS RELEVANS ................................................................................. 8
2.2
SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET ........................................... 10
2.3
ÄNDAMÅLSENLIGHET ......................................................................................... 13
2.4
HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET ........................................................... 16
2.5
EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLING ..................................... 19
2.6
EUROPEISKT MERVÄRDE ................................................................................... 24
SLUTSATSER .......................................................................................................... 28
2
3
1
INLEDNING
1.1
SYFTET MED RAPPORTEN
Enligt beslutet om inrättande av programmet Straffrätt ska kommissionen överlämna en
efterhandsutvärdering för perioden 2007–2013 1. Efterhandsutvärderingen 2 utfördes av en oberoende
extern utvärderare, med stöd från kommissionens avdelningar.
Denna rapport har utarbetats på grundval av denna utvärdering. Rapporten är strukturerad enligt de
huvudsakliga utvärderingskriterierna och motsvarande frågor. Dessa inbegriper relevans,
samstämmighet och komplementaritet, ändamålsenlighet, verkan och hållbarhet, effektivitet och
utrymme för förenkling, samt mervärde för EU.
1.2
METODER OCH INFORMATIONSKÄLLOR
Denna slutliga utvärdering av programmet Straffrätt grundar sig på följande:
•
•
•
•
•
•
•
1.3
En omfattande granskning av den tillgängliga dokumentationen för 284 verksamhetsbidrag
och 50 administrationsbidrag som finansierats via programmet Straffrätt 2007–2013.
En granskning av programdokumentation, exempelvis beslutet om inrättande, årliga
arbetsprogram och förslagsinfordringar avseende både bidrag och offentliga
upphandlingskontrakt.
En granskning av EU:s policydokument, beslut om inrättande av relaterade EU-program osv.
En kvantitativ analys av 334 projekt inom ramen för programmet Straffrätt
(verksamhetsbidrag och administrationsbidrag).
En analys av 97 svar på webbenkäten från bidragsmottagarna.
Redogörelserna av 33 uppföljande intervjuer med samordnare för projekt/organisationer som
tar emot bidrag inom ramen för programmet Straffrätt 2007–2013 och som även besvarade
webbenkäten.
Intervjuer med tjänstemän från kommissionen som deltagit i programmet.
ÖVERSIKT ÖVER PROGRAMMET
Programmet Straffrätt inrättades i enlighet med rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007
som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter. Programmet genomfördes
under sju år, från 2007–2013. Programmet är en fortsättning på ramprogrammet om polissamarbete
och straffrättsligt samarbete (Agis) (2003–2007).
Programmet Straffrätt behandlade ett av de fyra mål som ingick i programmet om säkerhet och skydd
av friheter, dvs. behovet av att främja straffrättsligt samarbete och skapa ett område med verklig
straffrättslig rättvisa i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande. Det inrättades även i syfte
att upprätta ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister.
Programmet Straffrätt har, såsom anges i artikel 2 i beslutet, följande fem allmänna mål:
1
Artikel 16.3 d, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet
och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV
2
Rapporten om efterhandsutvärderingen av en extern utvärderare har offentliggjorts här: Huvudrapport:
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf, bilagor:
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_1_quantitative_analysis.pdf,
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_2.pdf
Rapporten om halvtidsutvärderingen av en extern utvärderare har offentliggjorts här:
http://ec.europa.eu/justice/funding/jpen/interim_evaluation_report_2011_en.pdf
4
•
Främja rättsligt samarbete i syfte att bidra till skapandet av ett europeiskt område med verklig
straffrättslig rättvisa, baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende.
•
Främja kompatibiliteten mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna när detta är nödvändigt
för att förbättra det rättsliga samarbetet.
•
Främja en minskning av sådana rättsliga förhållanden som hindrar det rättsliga samarbetet från
att fungera väl, för att kunna stärka samordningen av utredningar och öka kompatibiliteten
mellan rättsväsendena i Europeiska unionens medlemsstater för att möjliggöra en rimlig
uppföljning av utredningar som genomförs av medlemsstaternas brottsbekämpande
myndigheter.
•
Förbättra kontakterna och utbytet av information och bästa praxis mellan rättsliga och
administrativa myndigheter och juristkåren (advokater och andra yrkesutövare inom
domstolsväsendet), främja fortbildningen inom domstolsväsendet, för att öka det ömsesidiga
förtroendet.
•
Förbättra det ömsesidiga förtroendet ytterligare för att säkerställa skyddet av brottsoffers och
tilltalades rättigheter.
Programmet Straffrätt har, såsom anges i artikel 3 i beslutet, följande särskilda mål:
•
Gynna straffrättsligt samarbete.
•
Förbättra de ömsesidiga kunskaperna om medlemsstaternas lagstiftning och domstolsväsen på
det straffrättsliga området samt främja och stärka nätverkskontakter, ömsesidigt samarbete,
utbyte och spridning av information, erfarenheter och god praxis.
•
Säkra ett korrekt genomförande och en korrekt och konkret tillämpning och utvärdering av
EU-rättsakter som rör straffrättsligt samarbete.
•
Förbättra informationen
domstolsprövning.
•
Främja fortbildning i EU- och EG-rätt för domare, advokater och andra yrkesutövare inom
domstolsväsendet.
•
Utvärdera de allmänna villkor som krävs för att utveckla ömsesidigt förtroende.
•
Utveckla och genomföra ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och
stödja undersökningar i syfte att utveckla andra typer av informationsutbyte.
om
rättssystemen
i
medlemsstaterna
och
tillgång
till
För att uppnå dessa mål finansierades verksamhet via programmet genom tre olika typer av finansiellt
stöd, nämligen verksamhetsbidrag, administrationsbidrag och upphandling 3.
Verksamhetsbidrag beviljades för särskilda gränsöverskridande projekt av intresse för
Europeiska unionen som helhet, nationella projekt som förbereder för eller kompletterar
gränsöverskridande projekt eller unionsåtgärder, samt nationella projekt som bidrar till utvecklingen
av innovativa metoder och/eller teknik som har förutsättningar att kunna överföras.
3
Artikel 7, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och
skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV
5
Administrationsbidrag beviljades antingen till icke-statliga organisationer eller andra organ som
eftersträvar mål av allmänt intresse för EU på det straffrättsliga området eller det europeiska nätverket
för rättslig utbildning, i synnerhet för att samfinansiera utgifter i samband med deras ständiga
arbetsprogram för rättslig utbildning 4.
Kommissionen använde även finansieringen enligt programmet Straffrätt för att få fram särskilda
åtgärder av betydelse för kommissionen. I dessa åtgärder ingick undersökningar och forskningsarbeten
samt utformning och genomförande av särskilda projekt på IT-området för att underlätta utbyte och
spridning av information.
2010 års årliga arbetsprogram inbegrep särskilda verksamhetsbidrag för att samfinansiera projekt för
europeisk e-juridik. 2013 offentliggjordes en särskild förslagsinfordran för att finansiera projekt för
rättslig utbildning.
Programmet syftade till att stödja följande målgrupper: rättstillämpare, företrädare för organ som
arbetar med stöd till brottsoffer, andra yrkesutövare inom domstolsväsendet, nationella myndigheter
och unionsmedborgarna i allmänhet.
Den totala planerade budgeten för programmet Straffrätt för januari 2007 till december 2013 uppgick
till 196 miljoner euro (se Tabell 1-1 Planerad budgetfördelning för programmet Straffrätt 2007–
2013) 5.
Tabell 1-1 Planerad budgetfördelning för programmet Straffrätt 2007–2013
Verksamhetsbidrag
Administrationsbidra
6
g
Upphandling
Totalt
Värde (i EUR)
Värde (i EUR)
Värde (i EUR)
Värde (i EUR)
2007
22 000 000
5 900 000
1 300 000
29 200 000
2008
18 800 000
6 000 000
5 000 000
29 800 000
2009
14 900 000
8 500 000
7 000 000
30 400 000
2010
17 000 000
5 000 000
4 000 000
26 000 000
2011
14 500 000
6 500 000
6 000 000
26 500 000
2012
13 450 000
7 500 000
6 000 000
26 950 000
2013
15 210 000
7 660 000
4 640 000
27 510 000
Totalt
114 860 000
49 560 000
31 940 000
196 360 000
Källa: programmet Straffrätt — årliga arbetsprogram (2007–2013)
Merparten av det finansiella stödet inom ramen för budgeten för programmet Straffrätt tilldelades
verksamhetsbidrag (64 %). Administrationsbidrag för att samfinansiera icke-statliga organisationers
årliga arbetsprogram och utgifter i samband med det europeiska nätverket för rättslig utbildnings
4
Artikel 6, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och
skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV
5
Enligt artikel 13 i rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om
säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013 ska ”[d]e budgetmedel som tilldelas de
åtgärder som omfattas av programmet [...] föras in i de årliga anslagen för Europeiska unionens allmänna budget. De anslag som står till
förfogande för varje budgetår skall godkännas av budgetmyndigheten inom ramen för budgetplanen.”
6
Administrationsbidragen inbegriper även anslagna medel till monopol och ramavtal om partnerskap.
6
ständiga arbetsprogram motsvarade 20 % av den totala programbudgeten. Resten av budgeten
tilldelades offentliga upphandlingskontrakt 7.
Såsom beskrivs ovan erhölls finansieringen enligt programmet Straffrätt genom verksamhetsbidrag
och administrationsbidrag, ramavtal om partnerskap och offentliga upphandlingskontrakt. I Tabell 1-2
sammanfattas hur många olika åtgärder som finansierats varje år under programmets
genomförandeperiod. Förslagsinfordringar för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag
fördelades per år under 2011 och 2012.
Tabell 1-2 Antal finansierade åtgärder per år
2007
2008
2009
2010
Verksamhetsbidrag
56
41
32
49
Särskilda
verksamhetsbidrag
-
-
2
Administrationsbidrag
5
7
TOTALT
61
48
2011
2012
2012
2013
TOTALT
53
-
49
280
-
2
-
-
4
13
8
-
10
7
50
47
57
55
10
56
334
Anm.: Tabellen avviker från antalet projekt som analyserats för denna utvärdering eftersom dokumentation inte fanns tillgänglig
för alla projekt.
Projekt inom ramen för programmet Straffrätt drevs i första hand av nationella myndigheter, till
exempel justitieministerier/inrikesministerier (22 % av alla ledande organisationer), och därefter
nationella
icke-statliga
organisationer/plattformar/nätverk
(18 %),
europeiska
nätverk/plattformar/forum (17 %) och andra institut för utbildning/fortbildning (10 %).
Detta överensstämmer med vad som anges i beslutet om inrättande, om att programmet ska stå öppet
för organisationer.
Verksamhetsbidrag beviljades till organisationer som samarbetar i ett partnerskap. Partnerskapens
sammansättning visar att de vanligaste partnerna var nationella icke-statliga organisationer, däribland
nationella plattformar och nätverk, universitet och nationella myndigheter. Sådana partner motsvarade
19 %, 16 % respektive 15 % av den totala siffran. Partnerskapens sammansättning nämns inte särskilt i
beslutet om inrättande 8.
I Figur 1-1 nedan visas de huvudsakliga typer av åtgärder som verksamhetsbidragen (vänster) och
administrationsbidragen (höger) inom ramen för programmet Straffrätt avsåg. De flesta av de projekt
som finansierades med verksamhetsbidrag var inriktade på medvetandehöjande åtgärder, information
och spridning (22 %) och därefter analysverksamhet (22 %), ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis,
samarbete (21 %) samt utbildning (19 %).
De huvudsakliga verksamheter som genomförts med hjälp av administrationsbidrag var
medvetandehöjande åtgärder, information och spridning (18 %) och därefter stöd till nyckelaktörer
(17 %), ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete (15 %) samt utbildning (15 %).
7
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 2
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
8
Ibid, s. 4.
7
Övrigt: stöd- och
rådgivningstjänster
6%
Stöd till
nyckelaktörer
1%
Övrigt:
Installation av
hårdvara /
programvara
9%
Fortbildning
19 %
Ömsesidigt
lärande, utbyte av
god praxis,
samarbete
21 %
Övrigt:
Installation av
hårdvara /
programvara 9 %
Analysverksamhet
22 %
Övrigt: stöd- och
rådgivningstjänster
13 %
Medvetandehöjan
de åtgärder,
information och
spridning
22 %
Analysverksamhet
13 %
Fortbildning
15 %
Medvetandehöjan
de åtgärder,
information och
spridningn
18 %
Stöd till
nyckelaktörer
17 %
Ömsesidigt
lärande, utbyte av
god praxis,
samarbete
15 %
Figur 1-1 Verksamhetsbidrag inom ramen för programmet Straffrätt efter huvudsaklig verksamhet (vänster) och
administrationsbidrag inom ramen för programmet Straffrätt efter huvudsaklig verksamhet (höger)
De offentliga upphandlingskontrakten var inriktade på tre huvudsakliga verksamheter, såsom
undersökningar, anordnande av evenemang och möten samt tillhandahållande av IT-tjänster.
Offentlig upphandling användes också för underhåll av den europeiska e-juridikwebbplatsen.
Upphandlingen av tjänster användes även för experttjänster inom ramen för samarbets- och
kontrollmekanismen för Rumänien och Bulgarien 9.
9
Ibid, s. 4.
8
2
RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN
2.1
PROGRAMMETS RELEVANS
Ett programs relevans bedöms efter i vilken grad dess åtgärder tar itu med programmets målsättningar,
de generella behoven inom EU-politiken och målgruppernas behov på ett logiskt sätt.
En analys av programmets mål och prioriteringar visar att dessa till stor del var specifika, uppnåeliga
och realistiska, men att de inte var mätbara eller (i de flesta fall) tidsbundna. Fler detaljer
tillhandahölls i allt större omfattning i förslagsinfordringarna med avseende på förväntningarna på
finansierade projekt (i förhållande till olika prioriteringar). Målen för de flesta av de prioriterade
områdena överensstämde med EU:s mål och politik, framför allt under den andra hälften av
programmet 10.
Relevansen för dessa mål och för de generella prioriteringarna inom EU-politiken var ett viktigt
urvalskriterium i varje förslagsinfordran för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag En
bedömning av de operativa mål som eftersträvas av verksamhetsbidragens och
administrationsbidragens mottagare visar att projektens operativa mål överensstämmer med projektens
mål. En analys av verksamhetsbidragen och administrationsbidragen visar dessutom att alla åtgärder
som finansierades med verksamhetsbidrag och de flesta av de åtgärder som finansierades med
administrationsbidrag låg helt i linje med programmets prioriteringar 11.
De typer av verksamheter som omfattades av programmet var också högst relevanta för programmets
mål och i linje med artikel 4 (stödberättigande åtgärder) i rådets beslut nr 2007/126/RIF om
programmet Straffrätt. Ett stort antal åtgärder som valts ut för bidrag eller i upphandling från 2007 till
2013 tillhörde följande kategorier:
•
•
•
•
•
Fortbildningsverksamhet, huvudsakligen för domstolsväsendet eller rättstillämpare.
Ömsesidigt lärande/utbyten mellan myndigheter/organisationer i medlemsstaterna (t.ex.
genom symposier, seminarier och spridning av god praxis).
Utveckling och/eller installation av maskinvara/programvara för att underlätta rättsliga
förfaranden och tillgång till information om rätt på EU-nivå och/eller nationell nivå (ejuridik).
Support- och rådgivningstjänster (inklusive information och webbplatser för rådgivning).
Forskningsarbeten och analysverksamhet som bedömde tillämpningen av unionsrätten i
medlemsstaterna eller kartlade nationella lagstiftningsramar i syfte att bedöma förenligheten
med EU:s lagstiftning. I denna verksamhet undersöktes även metoder för att genomföra olika
rättsformer (t.ex. reparativ rättvisa eller alternativ till kvarhållande) och/eller så analyserades
hinder för rättvisan i EU. En del inbegrep bedömningar av hinder för genomförandet av
unionsrätten och ömsesidigt förtroende 12.
Bidrag beviljades dessutom till många av de nyckelorganisationer som medverkar i främjandet av ett
gemensamt europeiskt område med rättvisa. Bidrag gick bland annat till stora europeiska nätverk och
icke-statliga organisationer som arbetar med utbildning (t.ex. det europeiska nätverket för rättslig
utbildning), skyddstillsyn (den europeiska sammanslutningen för skyddstillsyn), laglig rätt (AIRE,
Advice on Individual Rights in Europe), stöd till brottsoffer (VSE, Victim Support Europe), skydd för
10
Ibid, s. 5.
11
Ibid, s. 7.
12
Ett projekt bestående av en rådgivande panel med juridiska experter diskuterade exempelvis hinder för rättsligt samarbete/ömsesidigt
förtroende i EU och rekommenderade metoder för att förbättra detta.
9
misstänkta och tilltalade (Fair Trials) och reparativ rättvisa (EFRJ, European Forum for Restorative
Justice) 13.
Eftersom programmet Straffrätt var inriktat på att förbättra det rättsliga samarbetet och det ömsesidiga
förtroendet (och syftade till att främja skapandet av ett EU-övergripande rättsligt område) var det
också mycket viktigt att programmet involverade partner och slutmottagare från olika EUmedlemsstater. Programmet Straffrätt inbegrep även nationella åtgärder (40 av 284
verksamhetsbidrag, se nedan, 2.6.2 Mervärde för EU och bidragsmottagarna). Dessa åtgärder var
relevanta för programmet.
2.1.1
Prioriteringar som fastställts i förslagsinfordringarna och utvalda åtgärder samt deras
relevans för politiken
De huvudsakliga lagstiftningsinstrument som tillämpas och som införts under den berörda
tidsperioden omfattade instrument som innehöll bestämmelser om ömsesidigt erkännande av
medlemsstaters rättsliga avgöranden, instrument som innehöll bestämmelser om alternativ till
kvarhållande, instrument till stöd för rättsligt samarbete vid överlämnande av bevis till andra
medlemsstater, instrument om införande av bestämmelser om processuella rättigheter och instrument
för att stödja brottsoffer och skydda deras rättigheter.
De årliga prioriteringarna inom ramen för programmet Straffrätt återspeglar förändringar i EUpolitiken om straffrätt 14.
Kommissionen införde och främjade olika praktiska instrument för att stödja de huvudsakliga
lagstiftningsinstrumenten. Syftet var att förbättra det rättsliga samarbetet och det ömsesidiga
erkännandet av domar, och även att öka allmänhetens tillgång till domstolsprövning. Dessa praktiska
instrument inbegrep 15
•
•
•
•
den europeiska e-juridikportalen – en informationswebbplats som riktar sig mot
allmänheten, företag, rättstillämpare och domstolsväsendet och som samlar information
om rättigheter, tillgängliga tjänster och verktyg som tillgodoser deras olika behov,
det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) –
ett datoriserat system som inrättats för att åstadkomma ett effektivt utbyte av information
om brottmålsdomar mellan EU-länder,
det europeiska rättsliga nätverket – ett nätverk för att främja straffrättsligt samarbete
mellan EU-länder,
rättslig utbildning.
Från och med 2010 blev de prioriteringar som anges i förslagsinfordringarna och arbetsprogrammen
”SMARTare” genom att bli mer specifika avseende det förväntade innehållet i de projekt som
behandlar prioriteringen. De blev också mer mottagliga för politik och lagstiftning. Dessa förbättringar
var resultatet av institutionella förändringar vid kommissionen efter det att Lissabonfördraget trädde i
kraft, där kommissionen gavs större befogenheter på området rättsliga och inrikes frågor. 2010 delades
generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet (JLS) dessutom upp i GD Inrikes frågor och GD
Rättsliga frågor (programmet Straffrätt faller därmed under nya GD Rättsliga frågor), vilket innebar att
båda generaldirektoraten fick ett större ansvar 16.
De åtgärder som finansierades genom verksamhetsbidrag och administrationsbidrag syftade
huvudsakligen till att främja genomförandet av befintlig lagstiftning 17. Utvalda åtgärder främjade även
13
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 9
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
14
Ibid, s. 11.
15
Ibid, s. 10–11.
16
Ibid, s. 11.
17
Ibid.
10
indirekt utvecklingen av ny politik i den mån de underlättade utbytet av idéer och diskussioner om
hinder för rättvisa/samarbete inom EU mellan justitieministerier och domare/rättstillämpare i EU. Av
de 334 bidragen ledde 16 till planering och framläggande av politiska rekommendationer 18.
Det faktum att de prioriterade områdena i förslagsinfordringarna åtföljdes av en beskrivning av
projektens förväntade innehåll gjorde dem mer specifika och hjälpte bidragssökandena att säkerställa
att deras projekt var relevanta för EU:s mål. Eftersom de prioriterade områdena följde målen för
programmet och EU:s politik så nära var det dessutom lätt att även rikta in de utvalda åtgärderna på
dessa mål.
Nästan alla organisationer som skapade denna output var viktiga europeiska plattformar eller ickestatliga organisationer som har en ledande roll i övervakningen av särskilda aspekter av straffrättslig
lagstiftning i EU, nämligen den europeiska sammanslutningen för skyddstillsyn, Rådet för
advokatsamfunden i Europeiska unionen (CCBE), den europeiska organisationen för fängelser och
kriminalvårdsinrättningar (EuroPris), Fair Trials International, International Juvenile Justice
Observatory, VSE och Irish Council for Civil Liberties.
Eftersom ovannämnda organ är nätverk med översikt över EU och en gedigen sakkunskap på dessa
områden är de väl lämpade att tillhandahålla politiska rekommendationer.
Tjänster som upphandlats genom finansiering inom ramen för programmet Straffrätt var också
relevanta för programmets mål och EU:s allmänna mål, eftersom de huvudsakligen var inriktade på
utvecklingen av e-juridikportalen och dess moduler, eller på konsekvensanalyser och andra
undersökningar till stöd för den fortsatta utvecklingen av lagstiftning och politik för inrättande av ett
gemensamt europeiskt straffrättsligt område 19.
2.1.2
Programmets relevans för målgruppens behov
Totalt 70 av de 97 personer som svarade på webbenkäten uppgav att de utförde behovsbedömningar
för att stödja utformningen och utvecklingen av deras projekt. Ytterligare analys av
projektdokumentationen i 16 ansökningsformulär visade dock att endast sex av dem hade utvecklats
på grundval av en behovsbedömning. Det fanns visserligen inget särskilt krav på att utföra och
tillhandahålla bevis till stöd för en behovsbedömning. Om bidragssökandena hade gjort detta skulle
det dock ha gett en mycket tydligare fingervisning om deras projekts relevans, höjt kvaliteten på deras
undersökning och gett en utgångspunkt för att vid en senare tidpunkt bedöma hur framgångsrikt
projektet är. Projekt som inte är baserade på behovsbedömning kan fortfarande vara relevanta för
målgruppernas behov men att inte lägga fram någon behovsbedömning innebär en risk för att mer
relevanta metoder eller medel för att stödja målgrupperna hade kunnat utvecklas 20.
Av de 97 personer som svarade på webbenkäten uppgav 69 (81,2 %) att de hade fått positiva
reaktioner från sin(a) målgrupp(er) på projektets relevans. Ett av skälen till den rapporterade höga
andelen (81 %) positiva reaktioner från målgrupperna kan vara att den (typ av) aktör som genomför
projektet var samma som de aktörer som gynnas av projektet. Det kan antas att yrkesutövare inom
domstolsväsendet, rättstillämpare osv. ansökte om att tillhandahålla utbildning för sina egna kollegor
parallellt med de från andra medlemsstater eller om att organisera möten med kollegor/experter från
andra medlemsstater. Likaledes ansökte nationella myndigheter om bidrag som kunde hjälpa dem att
inrätta kriminalregistersystem som är kompatibla med Ecris och/eller andra instrument för e-juridik för
att harmonisera deras rättsväsenden med andra medlemsstaters rättsväsenden 21.
18
Ibid.
19
Ibid, s. 5.
20
Ibid, s. 13–14.
21
Ibid, s. 14.
11
2.2
SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET
2.2.1
Komplementaritet med andra EU-program
I artikel 12 i rådets beslut nr 2007/126/RIF om inrättande av programmet Straffrätt anges utrymmet för
komplementaritet och för att skapa synergi med andra av EU:s finansiella instrument, nämligen
programmet Civilrätt, programmet Förebyggande och bekämpande av brott, programmet Beredskap
och konsekvenshantering när det gäller terrorism och andra säkerhetsrelaterade risker, programmet
Solidaritet och hantering av migrationsströmmar (kallas även Solidfonderna) och gemenskapens
statistikprogram.
Andra EU-instrument som kan komplettera eller överlappa programmet Straffrätt inbegrep Daphne IIIprogrammet, programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap, handlingsprogrammet för
livslångt lärande, det sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling och Horisont 2020, det nya
europeiska programmet för forskning och innovation.
Dessa program liknande programmet Straffrätt vad gäller mål och teman. Det faktum att målen med
programmet Straffrätt var specifika gjorde det dock lättare att undvika överlappning med andra
program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor, vilka skiljde sig från programmet
Straffrätt när det gäller följande aspekter:
•
Det rättsområde som omfattas – programmet Straffrätt omfattar straffrätt, programmet
Civilrätt omfattar civilrätt och programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap
omfattar grundläggande rättigheter.
•
Inriktning – alla program var inriktade på brottsoffer, men programmet Förebyggande av och
information om narkotikamissbruk och Daphne III-programmet behandlade särskilda grupper
av brottsoffer och beaktade förebyggande av skada och stöd efter skada. Programmet
Förebyggande av och information om narkotikamissbruk och Daphne III-programmet var
även mer inriktade på behandling och skydd än programmet Straffrätt, som var mer inriktat på
brottsoffrets väg genom det straffrättsliga systemet.
•
Målgrupper eller resultat – som i fallet med programmet Förebyggande och bekämpande av
brott, Daphne III-programmet och programmet Förebyggande av och information om
narkotikamissbruk.
Dessutom har de program som förvaltas av GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och sjunde
ramprogrammet för forskning och utveckling mål som är sammanhängande men som inte
nödvändigtvis överlappar programmet Straffrätt 22.
Progressprogrammet och Europeiska socialfonden finansierade också fortbildning för
domstolsväsendet, men båda kompletterade programmet Straffrätt. Progressprogrammet finansierade
utbildning i jämställdhet och antidiskriminering för domstolsväsendet (vilket inget av de andra
programmen för rättsliga frågor gör), och Europeiska socialfonden finansierade huvudsakligen
nationell utbildning.
Mervärdet av den fortbildning som finansierats genom programmet Straffrätt låg däremot i att det
alltid var gränsöverskridande (eftersom deltagarna gynnades av att lära sig om andra medlemsstater
och av ökat gränsöverskridande samarbete).
I Tabell 2-1 nedan visas utrymmet för samstämmighet och komplementaritet hos målen och
temaområdena för programmet Straffrätt med de utvalda finansieringsprogrammen på EU-nivå.
Tabell 2-1 Utrymme för komplementaritet och överlappning av mål: programmet Straffrätt och EU-program
Rättsligt
samarbete
22
Främjande av
lagstiftningens
kompatibilitet
Utbyte av information
och bästa praxis (inom
straffrätten)
E-juridik
Ibid, s. 16.
12
Fortbildning
för
domstolsvä
sendet
Skydd av
brottsoffers och
tilltalades
rättigheter
Straffrätt
Programm
et
Straffrätt
Programmet
Straffrätt
Programm
et Civilrätt
Programmet
Civilrätt
Programmet
Straffrätt
Programm
et
Grundlägg
ande
rättigheter
och
medborga
rskap
Program
met
Straffrätt
Program
met
Straffrätt
Program
met
Civilrätt
Program
met
Civilrätt
Programmet
Grundlägga
nde
rättigheter
och
medborgars
kap
Programmet
Förebyggande och
bekämpande av brott
Sjunde ramprogrammet
för forskning och
utveckling/Horisont 202
0
GD
Kommunika
tionsnät,
innehåll och
teknik
Daphne III
Programmet
Straffrätt
Programmet
Förebyggande
och bekämpande
av brott
Daphne III
Progra
mmet
Straffr
ätt
Program
met
Förebyg
gande
och
bekämpa
nde av
brott
Vid utarbetandet av de årliga arbetsprogrammen ökades komplementariteten och samstämmigheten
mellan de program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor genom samråd mellan
kommissionens avdelningar och avdelningsövergripande grupper, där komplementaritet och
potentiella överlappningar i programplaneringen diskuterades med andra generaldirektorat.
Kommissionen presenterade det årliga arbetsprogrammet och dess prioriteringar för
programkommittén så att medlemsstaterna kunde identifiera eventuella problem med
komplementariteten och samstämmigheten med andra EU-initiativ eller nationella initiativ 23.
2.2.2
Komplementaritet på projektnivå
Under valet av projekt samt under programcykelns övervaknings- och rapporteringsstadium tillämpade
kommissionen inte några mekanismer för att förbättra komplementariteten, förutom att dela resurser
(dvs. e-juridikportalen) med programmet Civilrätt.
På projektnivå försökte bidragsmottagare skapa synergier med kollegor eller andra organisationer som
genomför projekt som finansierats av programmet Straffrätt eller av andra EU-program och/eller med
projekt som finansieras genom nationella eller internationella mekanismer.
Nästan två tredjedelar av de som svarade på webbenkäten uppgav att någon form av synergier hade
skapats med andra projekt inom ramen för programmet Straffrätt (29 %), andra EU-program (20 %),
nationella program (20 %) eller internationella program (5,5 %) 24. Dock lämnade inte alla
23
Ibid, s. 20.
24
26 av de personer som svarade på enkäten (eller 27 % av alla som svarade) uppgav att inga synergier hade skapats och elva svarade ”Jag
vet inte”. Det finns ett smärre metodologiskt problem med dessa uppgifter: Inte alla de som svarade på enkäten hade möjlighet att svara ”nej”
eller ”jag vet inte” eftersom dessa två kategorier lades till först efter att enkäten hade påbörjats. Totalt 17 av de uppgiftslämnare som beaktas
13
uppgiftslämnare exempel på de synergier som de hade skapat, och det var därför inte alltid möjligt att
bekräfta dessa rapporterade uppgifter.
Bidragsmottagarna försökte öka effekterna av deras projekt som finansierats av programmet Straffrätt
genom att utgå från slutsatserna av andra projekt, utforma projektet kring god praxis som fastställts
inom ramen för andra program och sprida resultaten av projekten till nätverk som inrättats inom ramen
för andra projekt.
En av dessa stödmottagare rapporterade att den hade spridit projektets resultat till slutanvändarmöten
för ett annat projekt som finansierats inom ramen för GD Forsknings sjunde ramprogram. En annan
uppgiftslämnare förklarade att den hade använt en del av de verktyg som utvecklats inom ramen för ett
projekt som finansierats av handlingsprogrammet för livslångt lärande. Resultat av projekt inom
ramen för programmet Straffrätt spreds också vid konferenser som anordnats med finansiering från
andra EU-program 25.
2.3
ÄNDAMÅLSENLIGHET
Ett program är ändamålsenligt i den mån det har uppnått sina mål. Framgången med programmet
Straffrätt kan också mätas mot bakgrund av i vilken utsträckning individuella projekt inom ramen för
programmet Straffrätt lyckades med att uppnå sina egna mål.
2.3.1
Programmets uppnådda resultat
Totalt sett har de genomförda åtgärderna tagit itu med programmets mål, i synnerhet de särskilda
målen avseende fortbildning för domstolsväsendet och rättsligt samarbete. Det är svårt att bedöma i
vilken utsträckning projektens output uppnåddes (i jämförelse med planerad output). Detta beror på att
ett krav för bidragssökande att identifiera ett mätbart mål för deras output infördes först mot slutet av
programperioden. Enligt bidragsmottagarnas självrapportering tycks det som om de flesta projekten
(omkring 70 %) var effektiva när det gäller att uppnå den output som föreslagits, medan nästan två
tredjedelar lyckades uppnå all sin output och alla resultat 26.
På det hela taget gav verksamhetsbidragen och administrationsbidragen inom ramen för programmet
Straffrätt output och positiva resultat, i synnerhet när det gäller följande 27:
•
•
•
•
•
Fortbildning för domstolsväsendet, som bidrog till att stärka det ömsesidiga förtroendet, även
om dess omfattning inte kunde mätas, och som gynnade nästan 26 000 domare, åklagare och
andra yrkesverksamma i nästan alla medlemsstater.
Förbättrat samarbete mellan domstolsväsendet och medlemsstaternas justitieministerier, vilket
medförde att närmare tusen partnerskap skapades, varav de flesta var bilaterala.
Bättre kompatibilitet mellan regler (eller bättre förståelse av skillnaderna) genom
undersökningar, ömsesidigt lärande och främjande av god praxis i syfte att harmonisera regler.
Detta främjade även ett (bättre) genomförande av EU-lagstiftningen genom att öka kunskapen
och kompetensen hos de som tillämpar den på nationell nivå.
Hantering av olika hinder för det nuvarande rättsliga samarbetet genom att utveckla tjänster,
forskning, ömsesidigt lärande och nätverkskontakter som lämpar sig för ändamålet. De typer
av hinder som hanterats inbegriper brist på förståelse och kunskap, kommunikationskanaler
och samarbetsplattformar, språkliga skillnader m.m.
Ökning av kapaciteten hos organisationer som ger stöd till brottsoffer och tilltalade.
i denna rapport hade inte denna valmöjlighet och därför skulle 17 av de 33 personer som inte lämnade något svar på denna fråga ha kunnat
svara ”nej” eller ”jag vet inte” om de hade fått valmöjligheten.
25
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 21
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
26
Ibid, s. 22.
27
Ibid, s. 45.
14
Programmet Straffrätt hade en avsevärd effekt på förbättringen av det rättsliga samarbetet mellan
domstolsväsendet och medlemsstaternas justitieministerier, inte minst tack vare antalet bilaterala
partnerskap som skapades genom det. Minst 947 partnerskap bildades, varav 826 var mellan
medlemsstater. Viss output och vissa resultat av gränsöverskridande projekt har innefattat följande 28:
•
•
•
En förbättring av det bilaterala samarbetet mellan medlemsstaters åklagare när det gäller
gemensamma utredningsgrupper i gränsöverskridande fall.
Ökad sakkunskap om behandlingen av EU-medborgare som anklagas för brott i en annan
medlemsstat.
En gemensam dialog om vanliga problem, också genom att inrätta gränsöverskridande
arbetsgrupper i EU, såsom den rådgivande panelen med juridiska experter.
Programmet Straffrätt främjade påtagligt det rättsliga samarbetet och kompatibiliteten mellan
medlemsstaternas regler, och bidrog även till att minska vissa rättsliga hinder.
Programmet främjade kompatibiliteten mellan medlemsstaternas regler genom att 29
•
•
•
•
öka kunskapen om skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning/praxis och identifiera
möjliga lösningar för att minska dessa skillnader,
främja god praxis och ökad harmonisering,
utöka dialogen mellan de som ansvarar för att upprätthålla och ändra reglerna om straffrätt,
inbegripet skapandet av arbetsgrupper mellan medlemsstaterna för att diskutera och identifiera
lösningar för att undanröja hinder vid genomförandet av EU-lagstiftningen,
främja ett (bättre) genomförande av EU-lagstiftningen genom att öka medlemsstaternas
kunskap om den och förmåga att genomföra den.
För att minska de språkliga hindren fastställdes tillgången till tolktjänster som en prioriterad fråga för
finansiering enligt programmet Straffrätt, och bidrag för språkutbildning för domare och åklagare och
utvärdering av språktjänster i medlemsstaterna beviljades. Med tanke på språkutbildningens
begränsade omfattning är det inte sannolikt att den hade någon större betydelse för minskningen av
språkliga hinder. Den bidrog dock till fortbildningen för domstolsväsendet och främjade
språkutbildning av rättstillämpare 30, vilket är en av kommissionens prioriteringar 31.
En av de viktigaste typerna av finansierade åtgärder (47 verksamhetsbidrag plus tio
upphandlingskontrakt som uppgick till 4,2 miljoner euro) var stöd till medlemsstater i arbetet med att
ändra deras kriminalregistersystem för att göra dem kompatibla på EU-nivå i syfte att möjliggöra
utbyte av uppgifter i registren via Ecris. Trots att projektpartner konstaterade vissa
genomföranderelaterade problem med inrättandet av Ecris i medlemsstaterna inrättades Ecris med
lyckat resultat 2012, vilket innebär att åtgärderna inom ramen för programmet Straffrätt var
framgångsrika åtminstone delvis på detta område 32.
I den utsträckning som åtgärderna i programmet Straffrätt stödde förbättringen av dialoger och
utbyten mellan medlemsstater och främjandet av rättsligt samarbete har programmet förbättrat
kontakter och utbyte av information och god praxis mellan rättsliga, judiciella och administrativa
myndigheter. Minst 187 finansierade åtgärder (av 334) hade ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis
och samarbete införlivat i sina projekt. Dessa åtgärder bidrog till utbyte av information och fler
kontakter mellan nationella medlemmar av domarkåren. Nationella myndigheter från 21
medlemsstater 33 ledde ett eller flera bidrag inom ramen för programmet Straffrätt, däribland 15
28
Ibid, s. 26.
29
Ibid, s. 27.
30
Ibid, s. 27–28.
31
Se 2011 års meddelande om att skapa förtroende för en EU-övergripande rättvisa: en ny dimension för den europeiska rättsliga
utbildningen http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:SV:PDF.
32
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 28
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
33
Samtliga utom Belgien, Cypern, Danmark, Ungern, Malta, Sverige och Slovakien.
15
justitieministerier. Många av dessa bidrag användes för att ändra nationella kriminalregistersystem för
att göra dem kompatibla med det europeiska systemet (Ecris) 34.
Utöver åtgärder som finansierades genom bidrag användes finansieringen av programmet Straffrätt för
upphandling av kontrakt med konsulter som utvecklade och underhöll e-juridikportalen 35.
Totalt 93 bidrag inom ramen för programmet Straffrätt till ett värde av mer än 44 miljoner euro (26 %
av den totala planerade budgeten för programmet för perioden 2007–2013) gick specifikt till
fortbildning för domstolsväsendet och rättstillämpare. Denna fortbildning gynnade 25 863 domare,
åklagare och andra yrkesverksamma under den utvärderade perioden, med ett genomsnitt på 3 695
stödmottagare per år. I Figur 2-1 visas antalet rättstillämpare som deltar i denna fortbildning varje år.
Detta omfattar fortbildning som finansierats genom verksamhetsbidrag, ramavtal om partnerskap och
administrationsbidrag till det europeiska nätverket för rättslig utbildning.
Figur 2-1 Antal deltagare som gynnades av EU-juridisk fortbildning 2007–2013 som finansierades av programmet
Straffrätt
8000
6000
4000
2000
5381
2067 2518
4095
5731
2509
3562
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Kommissionen har fastställt mål om att fortbilda hälften av alla EU:s rättstillämpare (uppskattningsvis
700 000) senast 2020. För att uppnå detta måste minst 5 % av alla rättstillämpare i varje medlemsstat
utbildas varje år fram till 2020, oavsett om utbildningen anordnas på lokal, nationell eller europeisk
nivå eller av lokala eller nationella aktörer eller aktörer på EU-nivå 36. En rapport från kommissionen
från 2014 om europeisk rättslig utbildning visade att målet för domare 2013 hade uppnåtts (se det övre
diagrammet i Figur 2-2), medan målet för årlig utbildning för åklagare uppnåddes i 19 medlemsstater.
Figur 2-2 Antal domare och åklagare som 2013 deltog i fortlöpande utbildning i sin egen medlemsstat och (för
åklagare) utomlands
34
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 27
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
35
Ibid, s. 28.
36
COM(2011) 551 final ”Skapa förtroende för en EU-övergripande rättvisa: en ny dimension för den europeiska rättsliga utbildningen”
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:SV:PDF.
16
Källa: Europeisk rättslig utbildning 2014. Siffrorna omfattar utbildning som finansierats genom andra EU-program eller EUorgan, t.ex. Progressprogrammet, programmet Civilrätt och programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap.
En stor andel av bidragen inom ramen för programmet Straffrätt gick till projekt som direkt eller
indirekt var inriktade på brottsoffers och tilltalades rättigheter. Ett av de huvudsakliga sätt som
programmet Straffrätt bidrog på till att skapa ömsesidigt förtroende om brottsoffers och tilltalades
rättigheter i EU var att finansiera plattformar på EU-nivå som är verksamma inom dessa områden, i
synnerhet följande:
•
Fair Trials International, som bland annat har som syfte att engagera och stödja en
internationell rörelse (ett nätverk) av försvarare av en rättvis rättegång (personer med
yrkesmässiga kunskaper om de mänskliga rättigheterna), och
•
Victim Support Europe (VSE), som är ett nätverk av nationella brottsofferorganisationer som
arbetar för att fastställa och utveckla brottsoffers rättigheter och tjänster i hela Europa 37.
2.3.2
Projektresultat
De flesta projekten (omkring 70 %) var effektiva när det gällde att uppnå den output som föreslagits
och när det gäller att uppfylla projektmålen. Nästan en tredjedel var dock inte lika ändamålsenliga
eftersom de inte uppfyllde alla sina mål (se Tabell 2-2). Endast i ett fåtal fall (omkring 5 % av alla
slutförda projekt) påverkade detta avsevärt uppfyllandet av projektets operativa mål. Även om en del
av de hinder som stötts på berodde på oförutsedda yttre faktorer skulle en del av dem ha kunnat
identifieras och mildras som ett led i en riskbedömningsstrategi.
Tabell 2-2 Orsaker till de genomföranderelaterade problem som uppkommit under projekten
Orsak till problemet
Antal projekt som
påverkats
Personal som slutat/otillräcklig personal
5
37
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 28
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
17
Tidsbrist
21
Oförutsett (yttre) hinder
17
Finansiella problem/brist på medel
12
Tekniska skäl (t.ex. problem med digitala system eller e- 5
juridikrelaterad programvara)
Omständigheter som borde ha identifierats som en del av den 15
logiska modellen (t.ex. brist på uppgifter, låg utnyttjandegrad hos
stödmottagarna, tidsaspekter, samstämmighet med politisk
utveckling m.m.)
Förseningar från Europeiska kommissionens sida
2
Ändringar av den logiska modellen
7
Källa: all projektdokumentation har kartlagts av ICF (n = 334)
Mer än två tredjedelar av de slutförda projekten genomfördes som planerat, medan det i en tredjedel
gjordes åtminstone en del ändringar av projektens/arbetsprogrammens genomförande i förhållande till
den ursprungliga utformningen 38.
2.4
HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET
Utvärderarna analyserade huruvida de resultat, utfall och effekter som uppnåtts genom projekten var
hållbara även efter det att projektets finansieringsperiod tog slut. Följande tre hållbarhetsnivåer
identifierades i utvärderingen:
1. Hållbarhet på kort sikt – uppnås främst genom spridning av projektens resultat.
2. Hållbarhet på medellång sikt – vilket innebär en fortsättning av projektresultaten och/eller
partnerskapen.
3. Hållbarhet på längre sikt – uppnås främst genom överföring av projektens resultat till andra
sammanhang, organisationer och medlemsstater med begränsad eller ingen ytterligare
finansiering.
2.4.1
Fortsättning av projektverksamhet samt output och spridning
För de 121 slutförda projekt som visade på en viss hållbarhet i slutrapporterna angavs i 39 (32 %)
slutrapporter att man skulle fortsätta projektet till fullo eftersom man hade kunnat säkra ytterligare
finansiering. Dessa 39 projekt omfattade utvecklingen av verktyg som Ecris, tjänster riktade mot
brottsoffer och program för reparativ rättvisa. De omfattade därmed system eller tjänster som hade
utvecklats och som skulle kräva ytterligare finansiering för att kunna fortsätta genomföras. Detta
gällde dock inte för alla projekt inom ramen för programmet Straffrätt. Om verksamhetsbidraget eller
administrationsbidraget var inriktat på forskning skulle projektet inte nödvändigtvis kräva finansiering
för att kunna fortlöpa. På samma sätt skulle projekt som var inriktade på fortbildning eller ömsesidigt
lärande endast kräva ytterligare finansiering om fortbildningen skulle utökas till nya deltagare 39.
För ytterligare 28 projekt uppgavs det i slutrapporterna att projektet skulle fortlöpa delvis, t.ex. när
aspekter av utbildningen fortsätter eller när resultaten av projektet används för att utveckla eller bidra
till nya projekt. I dessa fall kan det antas att finansiering har fastställts för denna delvisa fortsättning.
38
Ibid, s. 31.
39
Ibid, s. 36.
18
Resultaten av webbenkäten visade att de flesta bidragsmottagarna (71 %, eller 61 av 86
uppgiftslämnare) skulle behöva ytterligare finansiering för att kunna fortsätta projektet/verksamheten.
I uppföljande intervjuer uppgav 25 av de 33 intervjuade att ytterligare finansiering behövdes för
uppföljning av projekten, exempelvis fortbildning och översättningar, provning av de utvecklade
produkterna och genomförande av metoder.
20 av de 33 intervjuade uppgav emellertid även att aspekter såsom spridningsverksamhet och
medvetandehöjande åtgärder kunde fortsätta utan ytterligare finansiering 40.
Kommissionens spridning av projektens resultat var generellt sett begränsad eftersom kommissionen i
första hand förlitade sig på att dess stödmottagare skulle sprida projektens output direkt till sina
målgrupper, medan kommissionens egen personal framför allt skulle ansvara för den ekonomiska
förvaltningen. Det förekom en del publicering av utbildningsmaterial, och övervakningen av
projektutgifter och budgetar prioriterades framför resultatövervakning. Bara viss output från
utbildningsprojekt offentliggjordes på e-juridikportalen. Utbildningsmaterialen laddades bara upp på
e-juridikportalen i de fall där produkterna var omfattande, relevanta och fyllde en lucka i täckningen
(huvudsakligen seminarier anordnade av Europeiska institutet för offentlig förvaltning, länkar till
webbplatser för det europeiska nätverket för rättslig utbildning och projektet för att skapa ömsesidigt
förtroende 41) 42.
Spridning var ett krav i förslagsinfordringarna och uppmuntrades av kommissionen. I
förslagsinfordringarna för verksamhetsbidrag uppmanades bidragssökandena att presentera en plan för
spridning. De som ansökte om administrationsbidrag behövde inte utforma en strategi för spridning.
Av de 95 som besvarade webbenkäten uppgav 92 % (87 uppgiftslämnare) att de hade en tydlig plan
för att sprida resultaten av sina projekt/verksamheter. En analys av 12 ansökningsformulär för
verksamhetsbidrag som omfattar alla prioriterade områden och programår visar att strategierna för
spridning varierade i kvalitet 43.
Den kvantitativa analysen av dokumentationen av 334 bidrag inom ramen för programmet Straffrätt
visar att minst 197 (59 %) av alla bidragsmottagare genomförde medvetandehöjande åtgärder eller
spridningsåtgärder som en del av sina projekt/arbetsprogram. Den analys av projektens output (se
Figur 2-3) som rapporterades i bidragsmottagarnas slutrapporter visar att de huvudsakliga medlen för
spridning var evenemang, nyhetsbrev eller broschyrer och annan output. Några bidragsmottagare
upprättade även webbplatser för att sprida projektinformation men vid utvärderingen konstaterades det
att en del projektwebbplatser inte längre underhölls när projektfinansieringen hade upphört.
Figur 2-3 Output för spridning och medvetandehöjande åtgärder (n = 221)
40
Ibid.
41
Projektet stöder språkutbildning för rättstillämpare.
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 33–34
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
42
43
Ibid, s. 34.
19
Output för spridning, information och
medvetandehöjande åtgärder
Publicerat material (nyhetsbrev, broschyrer)
61
Presskonferencer, lanseringar
16
Strategipresentationer
2
Annat material (böcker, filmer, informationsmaterial)
51
Evenemang (konferenser, seminarier etc.)
149
Kampanjer
22
0
20
40
60
80
100
120
Källa: analys av 221 bidrag för vilka slutrapporter fanns tillgängliga.
Det faktum att verksamheten var effektiv när det gällde att dra till sig uppmärksamhet från
beslutsfattare och öka kontakterna mellan myndigheter i olika medlemsstater tyder emellertid på att
spridningen var effektiv åtminstone till viss del. Totalt 44 av de som besvarade webbenkäten
rapporterade att de redan hade genomfört sin output i andra medlemsstater än sin egen med lyckat
resultat. 29 personer rapporterade även att resultaten av projekten/verksamheten hade införlivats i
politiska verksamheter i ett eller flera andra länder 44.
2.4.2
Fortsättning av partnerskap efter det att projektet avslutats
Enligt informationen i slutrapporterna skulle 17 partnerskap som tjänar till att genomföra bidrag inom
ramen för programmet Straffrätt fortsätta antingen helt eller delvis efter det att projektet upphört.
Antalet partnerskap som fortsatte var dock sannolikt högre, eftersom 71 av de 91 personer som
besvarade webbenkäten (78 %) uppgav att deras partnerskap redan fortsatte eller troligen skulle
fortsätta efter det att projektet hade avslutats. En annan faktor var att bidragsmottagare som intervjuats
och deltagit i webbenkäten rapporterade positivt om fördelarna med de partnerskap som bildats inom
ramen för programmet Straffrätt. Bevis från de uppföljande intervjuerna med bidragsmottagarna
visade att vissa av dessa partnerskap hade bildats redan innan projektet inleddes. Denna tidigare
erfarenhet av partnerskap bidrog till att underlätta teambyggande, teamkommunikation och
problemlösning, och gjorde det lättare att knyta inledande kontakter inom ramen för det nya
projektet 45. Uppgifter om skälen till varför partnerskapen inte fortsatte samlades inte in.
2.4.3
Potentiell hållbarhet och överförbarhet för output
Att sprida output och resultat till en bred målgrupp kan öka deras hållbarhet. Viss output var redan
utformad för att användas på EU-nivå (utbildningen inom ramen för det europeiska nätverket för
rättslig utbildning utformades exempelvis för deltagare från flera medlemsstater och e-juridikportalen
utformades för att användas av målgrupper i alla medlemsstater). En del som inte var utformad för att
tillämpas i hela EU var utformad på andra sätt för att kunna överföras till andra medlemsstater.
Det var svårt för bidragsmottagarna att visa hållbarheten hos deras projekt i den slutliga rapporten.
Detta beror på att det bara var två eller tre månader mellan projektets avslutande och det sista datumet
för rapportering, vilket egentligen inte är tillräckligt med tid för att kunna uppvisa hållbarhet.
Många av de projektpartner som intervjuats för utvärderingen uppgav att de hade utformat sina projekt
kring tydliga produkter, eller output, varav många skulle eller kunde överföras till andra
medlemsstater. Totalt 70 av de 89 personer som besvarade webbenkäten framförde även att alla eller
viss output kunde användas utan ändringar i mer än ett land, medan ytterligare 22 rapporterade att
output kunde överföras till mer än ett land med vissa mindre ändringar. Mer än två tredjedelar (61
44
Ibid, s. 35.
45
Ibid, s. 36.
20
140
160
uppgiftslämnare) rapporterade även att resultaten av projekten/verksamheten kunde införlivas i
politiska verksamheter i ett eller flera andra länder 46.
Faktorer som kunde utgöra ett hinder för att överföra resultatet fullt ut identifierades också av de
intervjuade. Dessa faktorer inbegrep anpassning till länders särskilda lagstiftning, översättningskrav,
utvecklingsnivån hos andra medlemsstaters rättssystem, prioritetsnivån för en särskild fråga på en viss
medlemsstats dagordning och behovet av särskild projektoutput (dvs. verktyg eller metod för
utbildning).
2.5
EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLING
I detta avsnitt bedöms programmets effektivitet vad gäller följande aspekter:
•
Huruvida den tillgängliga finansieringen var tillräcklig och effektiv.
•
Huruvida det belopp som spenderats är lämpligt i förhållande till de positiva resultat som
uppnåtts.
•
Den utsträckning i vilken tilldelningen av medel bland de olika finansieringsinstrumenten var
lämplig och tillräcklig för att genomföra projektets mål.
I detta avsnitts bedöms även hur pass effektivt kommissionen förvaltade programmet och huruvida det
finns utrymme för att förenkla förvaltningen av programmet.
2.5.1
Den tillgängliga finansieringens tillräcklighet och effektivitet
Analysen visade att den budget som gjorts tillgänglig för att uppnå målen var tillräcklig, med tanke på
att programmets mål hade uttryckts väl och inte var överambitiösa. Bidragsmottagarna rapporterade
också att bidragen i stort sett var tillräckliga för att de skulle kunna uppfylla sina mål och göra skillnad
på sitt område.
En jämförelse av anslagna medel med (slutligen) utnyttjade medel tyder på att
underutnyttjande var vanligt i början av programmet. Antalet åtaganden per
förslagsinfordran var konsekvent lägre än de ursprungliga anslagen, även om en del
förbättringar skedde i senare förslagsinfordringar (se
Figur 2-4). Skälet till denna inledande diskrepans var att programmet Straffrätt var ett nytt program
som riktade sig till en intressentgrupp som var relativt oerfaren när det gäller bidragsansökningar. De
finansieringsinstrument som användes följde en tydlig logik och utnyttjades på det hela taget effektivt.
Figur 2-4 Total tilldelad, anslagen och aktuell betald finansiering samt totalt överskott/underskott av åtaganden och
underutnyttjande per förslagsinfordran inom ramen för programmet Straffrätt (verksamhetsbidrag ovan,
administrationsbidrag nedan)
46
Ibid, s. 37.
21
28,95
Miljoner
30
25
20
15
10
5
14
14
12
15,21
14
14
10
10
9,11541289
9
8,9
8
8,2 8
8 7
7,30788783
7,121306926,8
6
6
5,88720472
5,29510402
5
5
3,837497744,46386837
2
1,64435446
0,61198898
0
-5
-28%
22%
-23%
-26%
2007 AG
2007 AG
CR
2008 AG
2008 AG
CR
-20%
-24%
-22%
-29%
-23%
0
0
0
0
-10
-15
-20
Anslag
Åtaganden
2009 AG
2009 AG
CR
Betalningar
2010 AG
2010 AG 2011-2012 2012 AG 2013 AG*
AG*
EJT*
EJ*
14,5
Miljoner
15
13
10
10
8,5
3
3
7,66 8
7
6
5,9
5
Under-/överåtaganden
Underutnyttjande^
5
2
3
1
7
4
2
0
- 20%
-40%
-29%
-12%
-22%
-22%
-5
-10
2007 OG
Anslag
2008 OG
Åtaganden
2009 OG
Betalningar
2010 OG
2011 - 2012 OG
Underutnyttjande^
2013 OG
Under-/överåtaganden
Notera: Siffrorna för finansieringen av administrationsbidrag innefattar även ramavtalen om partnerskap och
administrationsbidragsmonopol. Siffrorna för anslag och projekt som finansierats under åren 2011–2012 har slagits ihop.
Underutnyttjande beräknas som skillnaden mellan anslagna och betalda medel för alla slutförda projekt. * Alla projekt har inte
slutförts (siffrorna för utgifter och underutnyttjande avser endast slutförda projekt). CR – kriminalregister, EJ – e-juridik, EJT
– europeisk rättslig utbildning.
2.5.2
Belopp som använts i förhållande till de effekter som uppnåtts
Programmet Straffrätt tillhandahöll 131 miljoner euro för att finansiera 334 huvudsakligen
gränsöverskridande projekt motsvarande fler än 1 200 ledande organisationer och
partnerorganisationer 47. Med ytterligare 21 miljoner euro finansierade programmet Straffrätt i
slutändan 174 anskaffade projekt. Detta bidrog också till programmets allmänna och särskilda mål,
genom att till exempel stödja utarbetandet av lagstiftning, sammanföra experter för att diskutera vissa
hinder och kommunicera viktiga budskap 48.
47
Denna siffra tar inte hänsyn till dubbelräkning av organisationer som fick mer än ett bidrag.
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 45
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
48
22
De förväntade effekterna av programmet Straffrätt var att bidra till framväxten av ett europeiskt
område med straffrättslig rättvisa, baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende. De
förväntade utfallen avsåg förstärkning av det rättsliga samarbetet, stöd till europeiska nätverk som
arbetar för att främja EU:s straffrätt, ytterligare utveckling av gränsöverskridande fortbildning för
yrkesverksamma och stärkande av det ömsesidiga förtroendet för att skydda brottsoffers och tilltalades
rättigheter 49.
Även om de förväntade effekterna visserligen var ambitiösa och utmanande har finansieringen genom
programmet Straffrätt, även om det är svårt att mäta, bidragit något till EU:s allmänna mål om att
skapa ett europeiskt område med rättvisa genom att lägga till ett särskilt finansieringssystem som
kompletterade en rad andra medel (t.ex. lagstiftning, politik, EU-organ). Programmet hjälpte även
kommissionen att uppfylla flera av EU:s mål som hör till ett europeiskt område med rättvisa 50.
Analysen av de slutförda projekt för vilka information tillhandahölls visar att så mycket som 73 % av
de slutförda 51 verksamhetsbidragen och administrationsbidragen har bevis för erhållna utfall och
effekter, medan endast 16 % inte hade några bevis för detta 52.
Även om de bevis som samlats in som en del av utvärderingen fortfarande inte är tillräckliga för att
kunna dra slutsatsen att de medel som använts till programmet var rimliga i förhållande till de utfall
och effekter som erhållits 53 tyder utfallen och effekterna med säkerhet på att utgifterna var rimliga, om
man beaktar programmets uppnådda resultat, såsom redan rapporterats enligt kriteriet om
ändamålsenlighet 54.
2.5.3
Lämplighet vid tilldelningen av medel bland de olika finansieringsinstrumenten
Enligt de årliga arbetsprogrammen uppgick det totala budgetanslaget för att genomföra programmet
Straffrätt 2007–2013 till 196 miljoner euro, det vill säga i genomsnitt 28 miljoner euro per år. Den
största andelen av finansieringen tilldelades till verksamhetsbidrag (115 miljoner euro eller 58 % av
programmets totala värde), följt av administrationsbidrag (50 miljoner euro eller 25 %). Offentlig
upphandling tilldelades ursprungligen 32 miljoner euro, eller 16 % av det totala beloppet. När man
granskar de belopp som tilldelats genom förslagsinfordringarna tilldelades verksamhetsbidrag dock
totalt 123 miljoner euro, vilket är omkring 8 miljoner euro mer än vad som ursprungligen planerades i
de årliga arbetsprogrammen (se Tabell 1-1 och Error! Reference source not found.) 55.
Det relativt låga antalet ansökningar per förslagsinfordran och de höga antalet ansökningar som antogs
i synnerhet för de första förslagsinfordringarna för verksamhetsbidrag (67 % för 2007 års
verksamhetsbidrag, 87 % för 2007 verksamhetsbidrag för kriminalregister – CR, 48 % för 2008 års
verksamhetsbidrag och 77 % för 2008 års verksamhetsbidrag för CR) tyder återigen på att
programmets synlighet inledningsvis var relativt låg och att det fanns svårigheter i att locka
intressenter att lämna in ansökningar (se Figur 2-5).
Figur 2-5 Utvalda bidrag som en andel av det totala antalet ansökningar per förslagsinfordran
49
Ibid, s. 45.
50
Ibid.
51
Totalt anses 210 verksamhetsbidrag och 50 administrationsbidrag vara nästan eller helt slutförda.
För de återstående projekten fanns inga tydliga bevis tillgängliga, eller så saknades det uppgifter.
53
Även med hänsyn till att omkring en tredjedel av de finansierade åtgärderna fortfarande inte hade slutförts och att det tar tid för vissa utfall
och effekter att förverkligas.
52
54
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 45
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
55
Ibid, s. 40.
23
250
35
30
200
25
150
20
15
100
10
50
0
67%
AG
87%
48%
AG CR
AG
2007
77%
50%
AG CR
AG
2008
47%
AG CR
2009
53%
42%
AG
AG EJ
2010
21%
22%
33%
AG
AG EJT
AG
20112012
2012
2013
81%
5
0
[VALUE]0%
23%
88%
59%
54%
OG
OG
OG
OG
OG
OG
2 007
2 008
2 009
2 010
2 012
2 013
Andel godkända ansökningar
Andel godkända ansökningar
Om man beaktar utnyttjandegraden för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag (dvs. betalningar
som en andel av åtagandena) verkar det som om den beviljade budgeten på det hela taget var något
högre än vad bidragsmottagaren kunde utnyttja och leverera med lyckat resultat. Den genomsnittliga
utnyttjandegraden var 76 % för verksamhetsbidrag och 80 % för administrationsbidrag.
Administrationsbidragen visade också en del tecken på förbättring med tiden och därav ett minskat
underutnyttjande. Av de 32 miljoner euro som ursprungligen tilldelades anslogs 21 miljoner euro för
upphandling. Detta tyder på att den finansiering som ställdes till förfogande på det hela taget var
tillräcklig 56.
Med tanke på de särskilda intressentgrupper som man riktade sig till finns det dessutom en risk för att
man uppnår deras fulla utnyttjandekapacitet för denna typ av finansiering. Det finns två skäl till detta:
•
Det relativt begränsade antalet sådana intressenter (i motsats till program som Daphne III, för
vilket efterfrågan är mycket högre till följd av ett mycket bredare utbud av och större antal
tillfrågade intressenter).
•
För många är utnyttjandet av bidraget något som görs utöver den dagliga verksamheten.
2.5.4
Kommissionens förvaltning och utrymme för förenkling
Enligt resultaten av webbenkäten ansågs kraven för bidragssökande för att få tillgång till finansiering
inom ramen för programmet Straffrätt vara lämpliga på det hela taget, såsom beskrivs i Figur 2-6
nedan.
Figur 2-6 Svar på webbenkäten om hur kommissionens stöd under ansökningsförfarandet har upplevts
56
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 42
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
24
Vi har fått ett bra stöd från kommissionen under
ansökningsförfarandet (N=86)
30%
59%
De tekniska system / IT-lösningar som tillhandahållits via
kommissionens
verktyg har gjort det möjligt för oss att arbeta effektivt (N=89)
38%
39%
8% 2%
4%
15% 3%
Förfarandet för att lämna in en ansökan var lätt att använda (N=97)
51%
36%
3% 9% 1%
Informationen i förslagsinfordran var tydlig och lättbegriplig (N=97)
49%
38%
5% 7%
0%
Instämmer helt
Instämmer delvis
Vet ej/ingen uppfattning
20%
40%
60%
Inte instämmer delvis
80%
100%
Inte instämmer helt
Källa: undersökning för efterhandsutvärderingen av de fem program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor
2007–2013. Fråga 36: Kommentera följande påstående när det gäller kommissionens förvaltning av de fem programmen,
inbegripet kommissionens övervakning och utvärdering av ditt projekt eller din verksamhet: [påståenden i diagrammet]
Informationen i förslagsinfordringarna var okomplicerad under hela finansieringsperioden och
innehöll förklaringar av ansökans olika delar. Dokumentet blev dock mer innehållsrikt med tiden,
delvis beroende på den ökade detaljnivå som krävdes i ansökningsformuläret, antalet prioriteringar
som presenterades och införandet av IT-systemet Priamos under 2008. Informationen i
förslagsinfordringarna var tydlig och lätt att förstå enligt de flesta av dem som besvarade webbenkäten
(dvs. 87 % svarade ”instämmer helt” och ”instämmer” på båda dessa påståenden). För 2013 års
förslagsinfordran hade den gemensamma ansökningshandboken införts, vilken omfattar de fem
program som förvaltas av GD Rättsliga frågor samt programmet Förebyggande och bekämpande av
brott och Progressprogrammet. Den gemensamma handboken bidrog till förenkling och effektivitet för
sökande som lämnade in förslag avseende olika projekt 57.
Under hela programperioden uppmanades de sökande i ansökningsformuläret att beskriva projektet
med allmän information om projektet, genomförande, ekonomisk förvaltning, resultat, utvärdering och
spridning.
Dessutom behövde sökandena fylla i budgetuppskattningsformulär, en analys av personalkostnader
och en partnerskapsförklaring. Från 2010 uppmanades sökande även att tillhandahålla indikatorer för
bedömning av resultat, tillhandahålla bevis för tidigare programerfarenheter och lämna mer detaljerade
uppgifter om partnerna och arbetsflödena.
Detta ökade potentialen för kvalitet i projekten genom att motivera sökandena att ta fram en mer
utförlig plan och kostnadsberäkning för var och en av deras verksamheter.
En övervägande majoritet av uppgiftslämnarna tycktes ha varit relativt nöjda med
ansökningsförfarandet (dvs. inlämningen av ansökan och informationen i förslagsinfordringarna). När
uppgiftslämnarna fick frågan om de hade bett om hjälp från personer med särskild expertis och
kunskap om förfarandena var det dock bara 45 % som inte instämde helt eller delvis. 35 % av de
svarande kände till organisationer/projekt/tillämpare som inte besvarade förslagsinfordringarna på
grund av de komplexa/svåra kraven, i jämförelse med endast 21 % som uppgav att de inte kände till
några sådana organisationer/projekt/tillämpare. På det hela taget ansågs rapporteringskraven (för både
de finansiella aspekterna och de icke-finansiella aspekterna av projekten) vara lämpliga av en
övervägande majoritet av uppgiftslämnarna (81 av 95 eller 85 %) 58.
Kommissionens övervakningsåtgärder sågs åtminstone delvis som positiva och användbara under
genomförandet av projektet/verksamheten av omkring 79 % av de personer som besvarade
57
Ibid, s. 49.
58
Ibid.
25
webbenkäten (71 av 90 eller 79 %), medan 21 % inte var helt nöjda (skälen är att de finansiella
reglerna är ganska komplicerade, vilket innebär att den finansiella rapporteringen blir komplicerad för
stödmottagarna, att övervakningsförfarandet är alltför byråkratiskt och att kommissionens avdelningar
ibland gav olika svar under projektets löptid). Kravet på att lämna in en lägesrapport infördes i
förslagsinfordran för 2011–2012. Detta gjorde rapporteringen mer effektiv. Slutrapporten var en
relativt enkel uppgift, som bestod av en skriftlig beskrivning av projektets resultat inbegripet problem
som uppkommit och metoder som använts 59.
Kommissionens förvaltning blev på det hela taget mer effektiv med tiden tack vare inrättandet av den
gemensamma enheten med ansvar för programförvaltning, publiceringen av en handbok för
kommissionens tjänstemän och, indirekt, genom spridningen av en handbok om programförvaltning i
samband med 2011 års förslagsinfordran.
På det hela taget var bidragsmottagarnas erfarenhet av samarbetet med kommissionen positiv. Kraven
för bidragsansökan följde ett förfarande som liknar det i andra program som förvaltas centralt av
kommissionen och innebar att det krävdes mer detaljerad information från och med 2010 års
förslagsinfordran, vilket påverkade kvaliteten hos ansökningarna och projekten positivt.
Förändringarna i rapporteringen skapade också en mer balanserad syn på den ekonomiska
motiveringen å ena sidan, och utvärderingen/bedömningen av projektens faktiska resultat och
potentiella effekter å andra sidan 60.
2.6
EUROPEISKT MERVÄRDE
Med europeiskt mervärde avses den utsträckning i vilken programmets EU-karaktär ger ett värde till
sina intressenter och den utsträckning i vilken EU har en komparativ fördel gentemot nationella och
internationella aktörer som är verksamma på området. I första hand diskuteras programmets EUkaraktär och geografiska täckning. Detta är en utgångspunkt för att fastställa ett mervärde för EU.
Mervärdet för EU analyseras därefter vad beträffar output som bidrog med värde till EU och
stödmottagarna. Det har dock fortfarande inte varit möjligt att fastställa och mäta mervärde för EU när
det gäller effekter.
Programmet Straffrätt hade en stark gränsöverskridande dimension. Detta bekräftas av programmets
mål och de typer av åtgärder som betraktas som stödberättigande, såsom betonas i rådets beslut från
2007. I artikel 4 i beslutet fastställs att stöd ska ges genom programmet Straffrätt till ”särskilda
gränsöverskridande projekt av intresse för Europeiska unionen som läggs fram av minst två
medlemsstater eller åtminstone en medlemsstat och ett annat land, som antingen kan vara ett
anslutande land eller ett kandidatland”. Programmet Straffrätt omfattade även ett stort antal EUplattformar. De stödberättigande åtgärderna omfattade även nationella projekt.
2.6.1
Geografisk täckning och medlemsstaternas deltagande
Alla medlemsstater deltog i programmet Straffrätt. På det hela taget var den geografiska täckningen av
åtgärderna inom hela EU relativt god. Vissa medlemsstater fick fler bidrag och deltog i ett större antal
finansierade partnerskap än andra.
I Figur 2-7 nedan anges det geografiska läget för organisationer som deltog i projekt inom ramen för
programmet Straffrätt per medlemsstat. De ledande organisationerna var koncentrerade till följande
fyra medlemsstater: Italien, Belgien, Förenade kungariket och Tyskland. Tillsammans drev dessa
medlemsstater 48 % (161) av samtliga projekt. Många EU-nätverk/plattformar är registrerade i
Belgien. Inga projekt drevs av organisationer med säte i Kroatien. Om man tittar på
partnerorganisationerna är medlemsstaternas deltagande mer jämnt fördelat: av samtliga
medlemsstater deltog 15, vilket omfattar fler än 25 partnerorganisationer.
59
Ibid, s. 39.
60
Ibid.
26
Figur 2-7 Totalt antal organisationer per medlemsstat som deltog i programmet Straffrätt, inbegripet ledande
organisationer (vänster) och partnerorganisationer (höger)
Även om ledande organisationer i genomsnitt utvecklade ett större antal partnerskap med
organisationer från sin egen medlemsstat än med organisationer från andra EU-medlemsstater 61
utvecklades upp till 826 gränsöverskridande partnerskap till följd av programmet 62. Det genomsnittliga
antalet gränsöverskridande partnerskap per medlemsstat var något färre än 32 då organisationer med
säte i Belgien, Tyskland, Italien, Spanien och Förenade kungariket var och en ingick partnerskap med
fler än 100 organisationer från andra EU-medlemsstater.
Vad gäller partnerskapsstruktur var Tyskland, Spanien, Förenade kungariket, Belgien och Italien de
medlemsstater vars organisationer ingick partnerskap med organisationer i flest antal olika
medlemsstater. Var och en av dessa medlemsstater hade organisationer som ingick partnerskap med
jämlika organisationer i 21–26 olika EU-länder 63.
I Figur 2-8 nedan redovisas partnerskapsstrukturen för projekt som drevs av Tyskland, Italien och
Förenade kungariket, eftersom dessa tre medlemsstater hade det högsta antalet ledande organisationer.
Tyska ledande organisationer ingick partnerskap med 26 olika EU-medlemsstater (förutom Tyskland),
medan organisationer från Förenade kungariket ingick partnerskap med 23 andra medlemsstater och
organisationer från Italien ingick partnerskap med 21.
Figur 2-8 Partnerskapsstruktur för de tre främsta medlemsstaterna när det gäller ledande organisationer
61
Detta är särskilt påfallande för Italien. Italienska ledande organisationer ingick exempelvis partnerskap med 28 italienska partner, 21
spanska partner och 13 franska partner. Ledande organisationer från Förenade kungariket ingick partnerskap med 14 nederländska partner,
13 partner från Förenade kungariket och 12 spanska partner. Tyska ledande organisationer ingick partnerskap med tolv tyska partner, elva
spanska partner och nio österrikiska partner.
62
Baserat på beräkningen av antalet icke-nationella partner som varje ledande organisation ingick partnerskap med. Siffran är troligtvis
alltför hög eftersom den inte tar hänsyn till partnerskap som involverar samma organisationer som användes för fler än ett projekt.
63
Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet
Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 54
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
27
SE
AT
UK
BE
20
18
ES
SE
BG
14
SI
12
10
SK
6
RO
PL
NL
MT
LU
IE
IT
AT
20
BE
18
ES
LV
IT
IE
HU
HR
CY
12
10
CZ
8
6
RO
DE
GR
BG
14
SK
FR
LT
Storbritannien
16
SI
FI
LU
GR
HU
EE
0
MT
DE
UK
DK
4
NL
FR
SE
6
PL
FI
LV
CZ
8
PT
EE
0
LT
CY
10
2
2
PT
HR
12
RO
DK
4
BG
14
SK
CZ
8
BE
16
SI
CY
AT
20
18
ES
HR
16
UK
DK
4
2
PT
EE
0
PL
FI
NL
FR
MT
DE
LU
GR
LT
2.6.2
LV
IT
IE
HU
Tyskland
Mervärde för EU och bidragsmottagarna
Programmets europeiska mervärde för bidragsmottagarna består av det faktum att det gav dem tillgång
till finansiering för att hjälpa dem att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, t.ex. genom
utbildning, verktyg och forskning för att fastställa hur hinder för genomförandet av unionsrätten kan
minskas, men också för att få den kunskap om god praxis som behövs för att hjälpa sina stödmottagare
på plats. Programmet underlättade också rättsligt samarbete, vilket gynnar de nationella myndigheter
och yrkesutövare inom domstolsväsendet som kan behöva arbeta med gränsöverskridande fall eller fall
som gäller EU:s straffrättsliga lagstiftning. Programmet stödde även ömsesidigt lärande mellan
medlemsstater 64.
I Figur 2-9 visas resultaten av webbenkäten om bidragsmottagarnas synpunkter på fördelarna med
gränsöverskridande partnerskap inom ramen för programmet Straffrätt.
Figur 2-9 Aspekter som de gränsöverskridande partnerskapen bidrog med till de organisationer som genomförde
projekt inom ramen för programmet Straffrätt
64
Ibid, s. 57.
28
Italien
Ett nätverk bestående av internationella
partner
70
Mer kunskap/expertis inom ämnesområdet
75
Mer kunskap om
relevant EU-lagstiftning
46
Mer kunskap om relevant EU-politik
37
Mer kunskap om politik och praxis i andra
länder
Övrigt
70
3
Källa: undersökning för efterhandsutvärderingen av de fem program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor
2007–2013. N = 59. Fråga 29c: Vad bidrog det gränsöverskridande partnerskapet med till din organisation? (Du kan kryssa
för flera alternativ.)
Den gränsöverskridande dimensionen i programmet Straffrätt var också i viss mån beroende av de
goda arbetsförbindelser som inrättats inom ramen för partnerskapen. Samrådet visade att partnerna på
det hela taget var nöjda med det partnerskap som bildats inom ramen för projekt under programmet
Straffrätt. Uppgiftslämnarna var i synnerhet nöjda med fördelningen av uppgifter mellan partner,
antalet organisationer som deltog i genomförandet av projekten, utbytet av erfarenheter och lärdomar
samt den övergripande kommunikationen. Mer än hälften av uppgiftslämnarna (62 %) uppgav i själva
verket att det skulle ha varit lämpligt att inkludera fler organisationer från andra medlemsstater, och
det stämmer att detta kunde ha multiplicerat de positiva effekterna.
Av 282 verksamhetsbidrag var 40 nationella. Av dessa 40 bidrag var 33 inriktade på att inrätta
kriminalregistersystem som skulle vara kompatibla med Ecris. Tre projekt hade som syfte att
tillhandahålla innovativa sätt att hantera EU-frågor (dvs. en permanent stödstruktur för domare som
arbetar med de europeiska arresteringsorderna, nya metoder för att tolka EU-domar och -brott och ett
system för förebyggande av självmord för fängelseanläggningar) och fyra projekt var undersökningar
som kartlade tillämpningen av EU:s lagstiftning eller utbildning. Projektens output spreds i hela EU
och hade ett tydligt mervärde för EU 65.
Slutligen kan det antas att en stor del av den verksamhet som utvecklats inom ramen för programmet
Straffrätt inte skulle ha utvecklats om programmet inte hade existerat, eftersom programmet skapade
en efterfrågan på nya verksamheter. De organisationer som deltog hade svårt att hitta nationella
finansieringsmöjligheter för att bibehålla sin verksamhet – i synnerhet efter den nyligen inträffade
finansiella och ekonomiska krisen – eller att utveckla andra projekt på rättsområdet. De flesta
projekten/verksamheterna fick inte någon fortsatt finansiering från andra instrument. Dessutom
uppgav 77 % av de som svarade på webbenkäten att projekten/verksamheterna inte skulle ha
genomförts utan EU-finansiering. Endast sex personer (6 %) uppgav att de skulle ha genomförts
oavsett om man hade fått EU-finansiering eller inte 66.
65
Ibid.
66
Ibid, s. 57–58.
29
3
SLUTSATSER
Programmets relevans 67
•
•
•
•
•
Programmet särskilda mål och prioriteringar var till stor del specifika, uppnåeliga och
realistiska, men de var inte alltid mätbara eller tidsbundna.
Det faktum att de prioriterade områdena i förslagsinfordringarna åtföljdes av en beskrivning
av projektens förväntade innehåll gjorde dem mer specifika och hjälpte bidragssökandena att
säkerställa att deras projekt var relevanta för EU:s mål. Eftersom de prioriterade områdena
följde målen för programmet och EU:s politik så nära var det dessutom lätt att även rikta in de
utvalda åtgärderna på dessa mål.
Tjänster som upphandlats med hjälp av finansieringen enligt programmet Straffrätt var också
mycket relevanta för programmet och EU:s allmänna mål eftersom de huvudsakligen var
inriktade på utvecklingen av e-juridikverktyg (i synnerhet e-juridikportalen och dess moduler),
eller forskning till stöd för den fortsatta utvecklingen av lagstiftning och politik.
En analys av formulär för bidragsansökan och information som samlats in genom samråd med
bidragsmottagare visar att många bidragsmottagare antingen inte utformade sina projekt på
grundval av en behovsbedömning eller inte tillhandahöll tillräckligt med bevis för att
underbygga sin bedömning av behov i formuläret för bidragsansökan. Detta medför en risk för
att mer relevanta eller användbara tillvägagångssätt för att uppfylla projektets mål kunde ha
varit tillgängliga.
Trots detta visar bidragsmottagarnas rapportering att slutmottagarna ställde sig positiva till
projekten, och uppgav att de ansåg att åtgärderna var relevanta. Det är dock inte möjligt att
bekräfta detta utan att samla in oberoende synpunkter från slutmottagarna.
Samstämmighet och komplementaritet
•
•
•
För programmet Straffrätt uppnåddes komplementaritet med andra EU-program och insatser
nästan fullt ut, även om ett fåtal projekt riskerade att överlappa andra EU-insatsers
verksamhet.
Komplementaritet uppnåddes med hjälp av mekanismer som kommissionen införde under
utformningen av programmet och under utformningen av förslagsinfordringarna.
Under valet av projekt samt under programcykelns övervaknings- och rapporteringsstadium
tillämpade kommissionen inte några mekanismer för att förbättra komplementariteten,
förutom att dela resurser (dvs. e-juridikportalen) med programmet Civilrätt.
Ändamålsenlighet
•
•
•
•
67
Totalt sett tog de genomförda åtgärderna itu med programmets mål, i synnerhet de särskilda
målen avseende fortbildning för domstolsväsendet och rättsligt samarbete.
Projekt där beslutsfattare deltog i projektet genom samråd under utformningen, genomgångar
och möten, eller genom att delta i projektets styrelse, bidrog till att uppnå programmets
avsedda resultat, dvs. att beslutsfattare använder projektoutput för att forma ny politik eller
lagstiftning eller anpassa befintlig sådan.
Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning projektens output uppnåddes (i jämförelse med
planerad output). Detta berodde på att kravet på att bidragssökande skulle fastställa ett mätbart
mål för sin output infördes av kommissionen först i slutet av programperioden, och
slutrapporter ännu inte finns tillgängliga för dessa projekt.
På grundval av bidragsmottagarnas självrapportering (i slutrapporter och genom samråd som
ägt rum för denna utvärdering) tycks det dock som om de flesta projekten (omkring 70 %) var
effektiva när det gäller att uppfylla den output som föreslagits, men nästan en tredjedel var
inte lika effektiva eftersom de inte uppfyllde alla sina mål.
Ibid, s. 59–61.
30
Hållbarhet
•
•
•
•
Kommissionens insatser för att sprida resultaten av projekten var på det hela taget begränsade
förutom när det gäller utbildningsmaterial, varav en del offentliggjordes på den europeiska ejuridikwebbplatsen. Kommissionen förlitade sig i första hand på att dess stödmottagare skulle
sprida projektens output direkt till sina målgrupper, medan dess egen personal framför allt
skulle ansvara för den ekonomiska förvaltningen.
Det är svårt att till fullo bedöma hur pass effektiva bidragsmottagarnas spridningsåtgärder var
utan att samråda med målgruppen. Informationen om hur många användare och målgrupper
som har nåtts i den slutliga rapporten är inte fullständig eftersom rapporteringen av sådan
information inte var en skyldighet enligt programmet. Det faktum att verksamheten var
effektiv när det gällde att dra till sig uppmärksamhet från beslutsfattare och öka kontakterna
mellan myndigheter i olika medlemsstater tyder emellertid på att spridningen var effektiv
åtminstone till viss del.
Av de 219 kartlagda verksamhetsbidrag och administrationsbidrag för vilka slutrapporter
fanns tillgängliga uppvisade 121 (55 %) vissa bevis för hållbarhet, antingen eftersom
ytterligare projektfinansiering hade säkrats, vissa verksamheter skulle fortsätta, partnerskapet
skulle fortsätta (helt eller delvis) eller eftersom projektets output och resultat skulle fortsätta
att utnyttjas.
Andelen projekt (32 %) som fastställde ytterligare finansiering för att fortsätta projektet (enligt
slutrapporterna) betraktas som särskilt positiv. Detta är dock inte förvånande med tanke på att
den output som erhållits till följd av projekt inom ramen för programmet Straffrätt ofta riktade
sig mot nationella myndigheter och offentliga tjänster, vilka är väl lämpade att hitta
uppföljande finansiering för användbar output.
Effektivitet
•
•
•
•
Den finansiering som gjorts tillgänglig för programmet Straffrätt var tillräcklig och kunde
eventuellt ha varit mindre för både verksamhetsbidrag och administrationsbidrag, med tanke
på att det var ett ”nytt” program med inriktning på en ”ny” och relativt oerfaren
intressentgrupp. Antalet åtaganden har konsekvent varit lägre än antalet ursprungliga
tilldelningar, även om de har visat en del tecken på förbättring.
Baserat på den information som finns tillgänglig om finansieringen verkar det som att det har
funnits tillräckligt med pengar för att bidragen ska uppfylla sina syften.
När det gäller utrymme för förenkling blev kommissionens förvaltning mer effektiv med tiden
och bidragsmottagarnas erfarenhet av samarbetet med kommissionen var positiv.
Den detaljnivå som krävdes i ansökningsformuläret ökade från och med 2010 års
förslagsinfordran, vilket gynnade både kommissionen (vad gäller rapporternas kvalitet och
användbarhet) och sökandena (genom att göra det möjligt för dem att planera och uppskatta
sin verksamhet mer exakt). Denna ökade detaljnivå innefattade införandet av arbetsflöden.
Rapporteringskraven (för både de finansiella och de icke-finansiella aspekterna av projekten)
ansågs vara lämpliga av en övervägande majoritet av uppgiftslämnarna (85 %).
Kommissionens övervakningsåtgärder betraktades åtminstone delvis som positiva och
värdefulla under genomförandet av projektet/verksamheten av omkring 79 % av de som
besvarade webbenkäten.
Mervärde för EU
•
EU-karaktären hos programmet Straffrätt var närvarande genom en stark gränsöverskridande
dimension som omfattar alla EU-medlemsstater.
•
De gränsöverskridande partnerskapen bidrog också till att uppfylla programmets mål, t.ex. att
förbättra det gränsöverskridande samarbetet och bidra till utarbetandet och spridningen av god
praxis, samt, i mindre utsträckning, mer kunskap om relevant EU-lagstiftning och EU-politik.
31
•
Programmets europeiska mervärde för bidragsmottagarna består också av det faktum att
programmet gav dem tillgång till finansiering för att hjälpa dem att fullgöra sina skyldigheter
enligt unionsrätten. Det var lämpligt att EU uppmuntrade och underlättade fullgörandet av
dessa skyldigheter – och uppfyllandet av EU:s mål – genom denna finansiering.
Centrala rekommendationer
•
Prioriteringarna bör definieras: Kommissionen bör lägga mer tid och personalresurser på att
fastställa prioriteringar för att säkerställa att prioriteringarna kan uppnås i tillräcklig utsträckning
inom ramen för en öronmärkt budget.
•
Realistiska bedömningar av projektrisker och bättre riskreduceringsstrategier: Kommissionen bör
förbättra övervakningen av risker under projektets löptid, t.ex. genom att begära kortfattade
lägesrapporter i vilka eventuella risker fastställs när de uppkommer under projektets
genomförande.
•
Man bör öka inriktningen på konsekvensanalyser på alla nivåer och inte enbart på output när det
gäller övervakning och utvärdering. Detta går hand i hand med behovet av att samla in, analysera
och använda oberoende och objektiva bevis för att utföra utvärderingar av projekt och program.
Man bör öka inriktningen på bedömning av de behov som varje projekt har som syfte att ta itu
med.
•
Sätt att öka utnyttjandet av projektoutput, resultat och bästa praxis av andra organisationer bör
utforskas, även i andra medlemsstater, däribland mer resurser för översättningar, kommunikation
och spridning.
•
Programmets interventionslogik bör skärpas: Utöver programmets tillämpningsområde och dess
allmänna och särskilda mål och prioriteringar, typer av åtgärder och finansieringsformer och typer
av genomförande ska kommissionen sträva efter att skärpa finansieringslogiken 68 och göra
relationerna mellan den logiska grunden, målen, input, output, stödmottagare, förväntade utfall
och effekter tydliga, exakta och konkreta i en eventuell framtida fortsättning av programmet.
68
Se till exempel efterhandsutvärderingen av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt
program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 1–2
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf
32