COM(2017) 115 final
Europeiska unionens råd Bryssel den 8 mars 2017 (OR. en) 7084/17 JAI 210 COPEN 71 DROIPEN 25 FIN 179 FÖLJENOT från: inkom den: till: Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare 7 mars 2017 Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska unionens råd Komm. dok. nr: COM(2017) 115 final Ärende: RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Rapport om efterhandsutvärderingen av programmet Straffrätt (2007–2013) För delegationerna bifogas dokument – COM(2017) 115 final. Bilaga: COM(2017) 115 final 7084/17 /ub DG D 2B SV EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 7.3.2017 COM(2017) 115 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Rapport om efterhandsutvärderingen av programmet Straffrätt (2007–2013) SV SV INNEHÅLLSFÖRTECKNING _Toc467681077 1 INLEDNING ............................................................................................................... 3 1.1 SYFTET MED RAPPORTEN .................................................................................... 3 1.2 METODER OCH INFORMATIONSKÄLLOR ......................................................... 3 1.3 ÖVERSIKT ÖVER PROGRAMMET ........................................................................ 3 2 3 RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN ....................................................................... 8 2.1 PROGRAMMETS RELEVANS ................................................................................. 8 2.2 SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET ........................................... 10 2.3 ÄNDAMÅLSENLIGHET ......................................................................................... 13 2.4 HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET ........................................................... 16 2.5 EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLING ..................................... 19 2.6 EUROPEISKT MERVÄRDE ................................................................................... 24 SLUTSATSER .......................................................................................................... 28 2 3 1 INLEDNING 1.1 SYFTET MED RAPPORTEN Enligt beslutet om inrättande av programmet Straffrätt ska kommissionen överlämna en efterhandsutvärdering för perioden 2007–2013 1. Efterhandsutvärderingen 2 utfördes av en oberoende extern utvärderare, med stöd från kommissionens avdelningar. Denna rapport har utarbetats på grundval av denna utvärdering. Rapporten är strukturerad enligt de huvudsakliga utvärderingskriterierna och motsvarande frågor. Dessa inbegriper relevans, samstämmighet och komplementaritet, ändamålsenlighet, verkan och hållbarhet, effektivitet och utrymme för förenkling, samt mervärde för EU. 1.2 METODER OCH INFORMATIONSKÄLLOR Denna slutliga utvärdering av programmet Straffrätt grundar sig på följande: • • • • • • • 1.3 En omfattande granskning av den tillgängliga dokumentationen för 284 verksamhetsbidrag och 50 administrationsbidrag som finansierats via programmet Straffrätt 2007–2013. En granskning av programdokumentation, exempelvis beslutet om inrättande, årliga arbetsprogram och förslagsinfordringar avseende både bidrag och offentliga upphandlingskontrakt. En granskning av EU:s policydokument, beslut om inrättande av relaterade EU-program osv. En kvantitativ analys av 334 projekt inom ramen för programmet Straffrätt (verksamhetsbidrag och administrationsbidrag). En analys av 97 svar på webbenkäten från bidragsmottagarna. Redogörelserna av 33 uppföljande intervjuer med samordnare för projekt/organisationer som tar emot bidrag inom ramen för programmet Straffrätt 2007–2013 och som även besvarade webbenkäten. Intervjuer med tjänstemän från kommissionen som deltagit i programmet. ÖVERSIKT ÖVER PROGRAMMET Programmet Straffrätt inrättades i enlighet med rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter. Programmet genomfördes under sju år, från 2007–2013. Programmet är en fortsättning på ramprogrammet om polissamarbete och straffrättsligt samarbete (Agis) (2003–2007). Programmet Straffrätt behandlade ett av de fyra mål som ingick i programmet om säkerhet och skydd av friheter, dvs. behovet av att främja straffrättsligt samarbete och skapa ett område med verklig straffrättslig rättvisa i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande. Det inrättades även i syfte att upprätta ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister. Programmet Straffrätt har, såsom anges i artikel 2 i beslutet, följande fem allmänna mål: 1 Artikel 16.3 d, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV 2 Rapporten om efterhandsutvärderingen av en extern utvärderare har offentliggjorts här: Huvudrapport: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf, bilagor: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_1_quantitative_analysis.pdf, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_2.pdf Rapporten om halvtidsutvärderingen av en extern utvärderare har offentliggjorts här: http://ec.europa.eu/justice/funding/jpen/interim_evaluation_report_2011_en.pdf 4 • Främja rättsligt samarbete i syfte att bidra till skapandet av ett europeiskt område med verklig straffrättslig rättvisa, baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende. • Främja kompatibiliteten mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna när detta är nödvändigt för att förbättra det rättsliga samarbetet. • Främja en minskning av sådana rättsliga förhållanden som hindrar det rättsliga samarbetet från att fungera väl, för att kunna stärka samordningen av utredningar och öka kompatibiliteten mellan rättsväsendena i Europeiska unionens medlemsstater för att möjliggöra en rimlig uppföljning av utredningar som genomförs av medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. • Förbättra kontakterna och utbytet av information och bästa praxis mellan rättsliga och administrativa myndigheter och juristkåren (advokater och andra yrkesutövare inom domstolsväsendet), främja fortbildningen inom domstolsväsendet, för att öka det ömsesidiga förtroendet. • Förbättra det ömsesidiga förtroendet ytterligare för att säkerställa skyddet av brottsoffers och tilltalades rättigheter. Programmet Straffrätt har, såsom anges i artikel 3 i beslutet, följande särskilda mål: • Gynna straffrättsligt samarbete. • Förbättra de ömsesidiga kunskaperna om medlemsstaternas lagstiftning och domstolsväsen på det straffrättsliga området samt främja och stärka nätverkskontakter, ömsesidigt samarbete, utbyte och spridning av information, erfarenheter och god praxis. • Säkra ett korrekt genomförande och en korrekt och konkret tillämpning och utvärdering av EU-rättsakter som rör straffrättsligt samarbete. • Förbättra informationen domstolsprövning. • Främja fortbildning i EU- och EG-rätt för domare, advokater och andra yrkesutövare inom domstolsväsendet. • Utvärdera de allmänna villkor som krävs för att utveckla ömsesidigt förtroende. • Utveckla och genomföra ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och stödja undersökningar i syfte att utveckla andra typer av informationsutbyte. om rättssystemen i medlemsstaterna och tillgång till För att uppnå dessa mål finansierades verksamhet via programmet genom tre olika typer av finansiellt stöd, nämligen verksamhetsbidrag, administrationsbidrag och upphandling 3. Verksamhetsbidrag beviljades för särskilda gränsöverskridande projekt av intresse för Europeiska unionen som helhet, nationella projekt som förbereder för eller kompletterar gränsöverskridande projekt eller unionsåtgärder, samt nationella projekt som bidrar till utvecklingen av innovativa metoder och/eller teknik som har förutsättningar att kunna överföras. 3 Artikel 7, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV 5 Administrationsbidrag beviljades antingen till icke-statliga organisationer eller andra organ som eftersträvar mål av allmänt intresse för EU på det straffrättsliga området eller det europeiska nätverket för rättslig utbildning, i synnerhet för att samfinansiera utgifter i samband med deras ständiga arbetsprogram för rättslig utbildning 4. Kommissionen använde även finansieringen enligt programmet Straffrätt för att få fram särskilda åtgärder av betydelse för kommissionen. I dessa åtgärder ingick undersökningar och forskningsarbeten samt utformning och genomförande av särskilda projekt på IT-området för att underlätta utbyte och spridning av information. 2010 års årliga arbetsprogram inbegrep särskilda verksamhetsbidrag för att samfinansiera projekt för europeisk e-juridik. 2013 offentliggjordes en särskild förslagsinfordran för att finansiera projekt för rättslig utbildning. Programmet syftade till att stödja följande målgrupper: rättstillämpare, företrädare för organ som arbetar med stöd till brottsoffer, andra yrkesutövare inom domstolsväsendet, nationella myndigheter och unionsmedborgarna i allmänhet. Den totala planerade budgeten för programmet Straffrätt för januari 2007 till december 2013 uppgick till 196 miljoner euro (se Tabell 1-1 Planerad budgetfördelning för programmet Straffrätt 2007– 2013) 5. Tabell 1-1 Planerad budgetfördelning för programmet Straffrätt 2007–2013 Verksamhetsbidrag Administrationsbidra 6 g Upphandling Totalt Värde (i EUR) Värde (i EUR) Värde (i EUR) Värde (i EUR) 2007 22 000 000 5 900 000 1 300 000 29 200 000 2008 18 800 000 6 000 000 5 000 000 29 800 000 2009 14 900 000 8 500 000 7 000 000 30 400 000 2010 17 000 000 5 000 000 4 000 000 26 000 000 2011 14 500 000 6 500 000 6 000 000 26 500 000 2012 13 450 000 7 500 000 6 000 000 26 950 000 2013 15 210 000 7 660 000 4 640 000 27 510 000 Totalt 114 860 000 49 560 000 31 940 000 196 360 000 Källa: programmet Straffrätt — årliga arbetsprogram (2007–2013) Merparten av det finansiella stödet inom ramen för budgeten för programmet Straffrätt tilldelades verksamhetsbidrag (64 %). Administrationsbidrag för att samfinansiera icke-statliga organisationers årliga arbetsprogram och utgifter i samband med det europeiska nätverket för rättslig utbildnings 4 Artikel 6, rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=SV 5 Enligt artikel 13 i rådets beslut nr 2007/126/RIF av den 12 februari 2007 om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet ”Straffrätt” för perioden 2007–2013 ska ”[d]e budgetmedel som tilldelas de åtgärder som omfattas av programmet [...] föras in i de årliga anslagen för Europeiska unionens allmänna budget. De anslag som står till förfogande för varje budgetår skall godkännas av budgetmyndigheten inom ramen för budgetplanen.” 6 Administrationsbidragen inbegriper även anslagna medel till monopol och ramavtal om partnerskap. 6 ständiga arbetsprogram motsvarade 20 % av den totala programbudgeten. Resten av budgeten tilldelades offentliga upphandlingskontrakt 7. Såsom beskrivs ovan erhölls finansieringen enligt programmet Straffrätt genom verksamhetsbidrag och administrationsbidrag, ramavtal om partnerskap och offentliga upphandlingskontrakt. I Tabell 1-2 sammanfattas hur många olika åtgärder som finansierats varje år under programmets genomförandeperiod. Förslagsinfordringar för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag fördelades per år under 2011 och 2012. Tabell 1-2 Antal finansierade åtgärder per år 2007 2008 2009 2010 Verksamhetsbidrag 56 41 32 49 Särskilda verksamhetsbidrag - - 2 Administrationsbidrag 5 7 TOTALT 61 48 2011 2012 2012 2013 TOTALT 53 - 49 280 - 2 - - 4 13 8 - 10 7 50 47 57 55 10 56 334 Anm.: Tabellen avviker från antalet projekt som analyserats för denna utvärdering eftersom dokumentation inte fanns tillgänglig för alla projekt. Projekt inom ramen för programmet Straffrätt drevs i första hand av nationella myndigheter, till exempel justitieministerier/inrikesministerier (22 % av alla ledande organisationer), och därefter nationella icke-statliga organisationer/plattformar/nätverk (18 %), europeiska nätverk/plattformar/forum (17 %) och andra institut för utbildning/fortbildning (10 %). Detta överensstämmer med vad som anges i beslutet om inrättande, om att programmet ska stå öppet för organisationer. Verksamhetsbidrag beviljades till organisationer som samarbetar i ett partnerskap. Partnerskapens sammansättning visar att de vanligaste partnerna var nationella icke-statliga organisationer, däribland nationella plattformar och nätverk, universitet och nationella myndigheter. Sådana partner motsvarade 19 %, 16 % respektive 15 % av den totala siffran. Partnerskapens sammansättning nämns inte särskilt i beslutet om inrättande 8. I Figur 1-1 nedan visas de huvudsakliga typer av åtgärder som verksamhetsbidragen (vänster) och administrationsbidragen (höger) inom ramen för programmet Straffrätt avsåg. De flesta av de projekt som finansierades med verksamhetsbidrag var inriktade på medvetandehöjande åtgärder, information och spridning (22 %) och därefter analysverksamhet (22 %), ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete (21 %) samt utbildning (19 %). De huvudsakliga verksamheter som genomförts med hjälp av administrationsbidrag var medvetandehöjande åtgärder, information och spridning (18 %) och därefter stöd till nyckelaktörer (17 %), ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete (15 %) samt utbildning (15 %). 7 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 8 Ibid, s. 4. 7 Övrigt: stöd- och rådgivningstjänster 6% Stöd till nyckelaktörer 1% Övrigt: Installation av hårdvara / programvara 9% Fortbildning 19 % Ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete 21 % Övrigt: Installation av hårdvara / programvara 9 % Analysverksamhet 22 % Övrigt: stöd- och rådgivningstjänster 13 % Medvetandehöjan de åtgärder, information och spridning 22 % Analysverksamhet 13 % Fortbildning 15 % Medvetandehöjan de åtgärder, information och spridningn 18 % Stöd till nyckelaktörer 17 % Ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis, samarbete 15 % Figur 1-1 Verksamhetsbidrag inom ramen för programmet Straffrätt efter huvudsaklig verksamhet (vänster) och administrationsbidrag inom ramen för programmet Straffrätt efter huvudsaklig verksamhet (höger) De offentliga upphandlingskontrakten var inriktade på tre huvudsakliga verksamheter, såsom undersökningar, anordnande av evenemang och möten samt tillhandahållande av IT-tjänster. Offentlig upphandling användes också för underhåll av den europeiska e-juridikwebbplatsen. Upphandlingen av tjänster användes även för experttjänster inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen för Rumänien och Bulgarien 9. 9 Ibid, s. 4. 8 2 RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN 2.1 PROGRAMMETS RELEVANS Ett programs relevans bedöms efter i vilken grad dess åtgärder tar itu med programmets målsättningar, de generella behoven inom EU-politiken och målgruppernas behov på ett logiskt sätt. En analys av programmets mål och prioriteringar visar att dessa till stor del var specifika, uppnåeliga och realistiska, men att de inte var mätbara eller (i de flesta fall) tidsbundna. Fler detaljer tillhandahölls i allt större omfattning i förslagsinfordringarna med avseende på förväntningarna på finansierade projekt (i förhållande till olika prioriteringar). Målen för de flesta av de prioriterade områdena överensstämde med EU:s mål och politik, framför allt under den andra hälften av programmet 10. Relevansen för dessa mål och för de generella prioriteringarna inom EU-politiken var ett viktigt urvalskriterium i varje förslagsinfordran för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag En bedömning av de operativa mål som eftersträvas av verksamhetsbidragens och administrationsbidragens mottagare visar att projektens operativa mål överensstämmer med projektens mål. En analys av verksamhetsbidragen och administrationsbidragen visar dessutom att alla åtgärder som finansierades med verksamhetsbidrag och de flesta av de åtgärder som finansierades med administrationsbidrag låg helt i linje med programmets prioriteringar 11. De typer av verksamheter som omfattades av programmet var också högst relevanta för programmets mål och i linje med artikel 4 (stödberättigande åtgärder) i rådets beslut nr 2007/126/RIF om programmet Straffrätt. Ett stort antal åtgärder som valts ut för bidrag eller i upphandling från 2007 till 2013 tillhörde följande kategorier: • • • • • Fortbildningsverksamhet, huvudsakligen för domstolsväsendet eller rättstillämpare. Ömsesidigt lärande/utbyten mellan myndigheter/organisationer i medlemsstaterna (t.ex. genom symposier, seminarier och spridning av god praxis). Utveckling och/eller installation av maskinvara/programvara för att underlätta rättsliga förfaranden och tillgång till information om rätt på EU-nivå och/eller nationell nivå (ejuridik). Support- och rådgivningstjänster (inklusive information och webbplatser för rådgivning). Forskningsarbeten och analysverksamhet som bedömde tillämpningen av unionsrätten i medlemsstaterna eller kartlade nationella lagstiftningsramar i syfte att bedöma förenligheten med EU:s lagstiftning. I denna verksamhet undersöktes även metoder för att genomföra olika rättsformer (t.ex. reparativ rättvisa eller alternativ till kvarhållande) och/eller så analyserades hinder för rättvisan i EU. En del inbegrep bedömningar av hinder för genomförandet av unionsrätten och ömsesidigt förtroende 12. Bidrag beviljades dessutom till många av de nyckelorganisationer som medverkar i främjandet av ett gemensamt europeiskt område med rättvisa. Bidrag gick bland annat till stora europeiska nätverk och icke-statliga organisationer som arbetar med utbildning (t.ex. det europeiska nätverket för rättslig utbildning), skyddstillsyn (den europeiska sammanslutningen för skyddstillsyn), laglig rätt (AIRE, Advice on Individual Rights in Europe), stöd till brottsoffer (VSE, Victim Support Europe), skydd för 10 Ibid, s. 5. 11 Ibid, s. 7. 12 Ett projekt bestående av en rådgivande panel med juridiska experter diskuterade exempelvis hinder för rättsligt samarbete/ömsesidigt förtroende i EU och rekommenderade metoder för att förbättra detta. 9 misstänkta och tilltalade (Fair Trials) och reparativ rättvisa (EFRJ, European Forum for Restorative Justice) 13. Eftersom programmet Straffrätt var inriktat på att förbättra det rättsliga samarbetet och det ömsesidiga förtroendet (och syftade till att främja skapandet av ett EU-övergripande rättsligt område) var det också mycket viktigt att programmet involverade partner och slutmottagare från olika EUmedlemsstater. Programmet Straffrätt inbegrep även nationella åtgärder (40 av 284 verksamhetsbidrag, se nedan, 2.6.2 Mervärde för EU och bidragsmottagarna). Dessa åtgärder var relevanta för programmet. 2.1.1 Prioriteringar som fastställts i förslagsinfordringarna och utvalda åtgärder samt deras relevans för politiken De huvudsakliga lagstiftningsinstrument som tillämpas och som införts under den berörda tidsperioden omfattade instrument som innehöll bestämmelser om ömsesidigt erkännande av medlemsstaters rättsliga avgöranden, instrument som innehöll bestämmelser om alternativ till kvarhållande, instrument till stöd för rättsligt samarbete vid överlämnande av bevis till andra medlemsstater, instrument om införande av bestämmelser om processuella rättigheter och instrument för att stödja brottsoffer och skydda deras rättigheter. De årliga prioriteringarna inom ramen för programmet Straffrätt återspeglar förändringar i EUpolitiken om straffrätt 14. Kommissionen införde och främjade olika praktiska instrument för att stödja de huvudsakliga lagstiftningsinstrumenten. Syftet var att förbättra det rättsliga samarbetet och det ömsesidiga erkännandet av domar, och även att öka allmänhetens tillgång till domstolsprövning. Dessa praktiska instrument inbegrep 15 • • • • den europeiska e-juridikportalen – en informationswebbplats som riktar sig mot allmänheten, företag, rättstillämpare och domstolsväsendet och som samlar information om rättigheter, tillgängliga tjänster och verktyg som tillgodoser deras olika behov, det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) – ett datoriserat system som inrättats för att åstadkomma ett effektivt utbyte av information om brottmålsdomar mellan EU-länder, det europeiska rättsliga nätverket – ett nätverk för att främja straffrättsligt samarbete mellan EU-länder, rättslig utbildning. Från och med 2010 blev de prioriteringar som anges i förslagsinfordringarna och arbetsprogrammen ”SMARTare” genom att bli mer specifika avseende det förväntade innehållet i de projekt som behandlar prioriteringen. De blev också mer mottagliga för politik och lagstiftning. Dessa förbättringar var resultatet av institutionella förändringar vid kommissionen efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft, där kommissionen gavs större befogenheter på området rättsliga och inrikes frågor. 2010 delades generaldirektoratet för rättvisa, frihet och säkerhet (JLS) dessutom upp i GD Inrikes frågor och GD Rättsliga frågor (programmet Straffrätt faller därmed under nya GD Rättsliga frågor), vilket innebar att båda generaldirektoraten fick ett större ansvar 16. De åtgärder som finansierades genom verksamhetsbidrag och administrationsbidrag syftade huvudsakligen till att främja genomförandet av befintlig lagstiftning 17. Utvalda åtgärder främjade även 13 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 9 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 14 Ibid, s. 11. 15 Ibid, s. 10–11. 16 Ibid, s. 11. 17 Ibid. 10 indirekt utvecklingen av ny politik i den mån de underlättade utbytet av idéer och diskussioner om hinder för rättvisa/samarbete inom EU mellan justitieministerier och domare/rättstillämpare i EU. Av de 334 bidragen ledde 16 till planering och framläggande av politiska rekommendationer 18. Det faktum att de prioriterade områdena i förslagsinfordringarna åtföljdes av en beskrivning av projektens förväntade innehåll gjorde dem mer specifika och hjälpte bidragssökandena att säkerställa att deras projekt var relevanta för EU:s mål. Eftersom de prioriterade områdena följde målen för programmet och EU:s politik så nära var det dessutom lätt att även rikta in de utvalda åtgärderna på dessa mål. Nästan alla organisationer som skapade denna output var viktiga europeiska plattformar eller ickestatliga organisationer som har en ledande roll i övervakningen av särskilda aspekter av straffrättslig lagstiftning i EU, nämligen den europeiska sammanslutningen för skyddstillsyn, Rådet för advokatsamfunden i Europeiska unionen (CCBE), den europeiska organisationen för fängelser och kriminalvårdsinrättningar (EuroPris), Fair Trials International, International Juvenile Justice Observatory, VSE och Irish Council for Civil Liberties. Eftersom ovannämnda organ är nätverk med översikt över EU och en gedigen sakkunskap på dessa områden är de väl lämpade att tillhandahålla politiska rekommendationer. Tjänster som upphandlats genom finansiering inom ramen för programmet Straffrätt var också relevanta för programmets mål och EU:s allmänna mål, eftersom de huvudsakligen var inriktade på utvecklingen av e-juridikportalen och dess moduler, eller på konsekvensanalyser och andra undersökningar till stöd för den fortsatta utvecklingen av lagstiftning och politik för inrättande av ett gemensamt europeiskt straffrättsligt område 19. 2.1.2 Programmets relevans för målgruppens behov Totalt 70 av de 97 personer som svarade på webbenkäten uppgav att de utförde behovsbedömningar för att stödja utformningen och utvecklingen av deras projekt. Ytterligare analys av projektdokumentationen i 16 ansökningsformulär visade dock att endast sex av dem hade utvecklats på grundval av en behovsbedömning. Det fanns visserligen inget särskilt krav på att utföra och tillhandahålla bevis till stöd för en behovsbedömning. Om bidragssökandena hade gjort detta skulle det dock ha gett en mycket tydligare fingervisning om deras projekts relevans, höjt kvaliteten på deras undersökning och gett en utgångspunkt för att vid en senare tidpunkt bedöma hur framgångsrikt projektet är. Projekt som inte är baserade på behovsbedömning kan fortfarande vara relevanta för målgruppernas behov men att inte lägga fram någon behovsbedömning innebär en risk för att mer relevanta metoder eller medel för att stödja målgrupperna hade kunnat utvecklas 20. Av de 97 personer som svarade på webbenkäten uppgav 69 (81,2 %) att de hade fått positiva reaktioner från sin(a) målgrupp(er) på projektets relevans. Ett av skälen till den rapporterade höga andelen (81 %) positiva reaktioner från målgrupperna kan vara att den (typ av) aktör som genomför projektet var samma som de aktörer som gynnas av projektet. Det kan antas att yrkesutövare inom domstolsväsendet, rättstillämpare osv. ansökte om att tillhandahålla utbildning för sina egna kollegor parallellt med de från andra medlemsstater eller om att organisera möten med kollegor/experter från andra medlemsstater. Likaledes ansökte nationella myndigheter om bidrag som kunde hjälpa dem att inrätta kriminalregistersystem som är kompatibla med Ecris och/eller andra instrument för e-juridik för att harmonisera deras rättsväsenden med andra medlemsstaters rättsväsenden 21. 18 Ibid. 19 Ibid, s. 5. 20 Ibid, s. 13–14. 21 Ibid, s. 14. 11 2.2 SAMSTÄMMIGHET OCH KOMPLEMENTARITET 2.2.1 Komplementaritet med andra EU-program I artikel 12 i rådets beslut nr 2007/126/RIF om inrättande av programmet Straffrätt anges utrymmet för komplementaritet och för att skapa synergi med andra av EU:s finansiella instrument, nämligen programmet Civilrätt, programmet Förebyggande och bekämpande av brott, programmet Beredskap och konsekvenshantering när det gäller terrorism och andra säkerhetsrelaterade risker, programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar (kallas även Solidfonderna) och gemenskapens statistikprogram. Andra EU-instrument som kan komplettera eller överlappa programmet Straffrätt inbegrep Daphne IIIprogrammet, programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap, handlingsprogrammet för livslångt lärande, det sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling och Horisont 2020, det nya europeiska programmet för forskning och innovation. Dessa program liknande programmet Straffrätt vad gäller mål och teman. Det faktum att målen med programmet Straffrätt var specifika gjorde det dock lättare att undvika överlappning med andra program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor, vilka skiljde sig från programmet Straffrätt när det gäller följande aspekter: • Det rättsområde som omfattas – programmet Straffrätt omfattar straffrätt, programmet Civilrätt omfattar civilrätt och programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap omfattar grundläggande rättigheter. • Inriktning – alla program var inriktade på brottsoffer, men programmet Förebyggande av och information om narkotikamissbruk och Daphne III-programmet behandlade särskilda grupper av brottsoffer och beaktade förebyggande av skada och stöd efter skada. Programmet Förebyggande av och information om narkotikamissbruk och Daphne III-programmet var även mer inriktade på behandling och skydd än programmet Straffrätt, som var mer inriktat på brottsoffrets väg genom det straffrättsliga systemet. • Målgrupper eller resultat – som i fallet med programmet Förebyggande och bekämpande av brott, Daphne III-programmet och programmet Förebyggande av och information om narkotikamissbruk. Dessutom har de program som förvaltas av GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling mål som är sammanhängande men som inte nödvändigtvis överlappar programmet Straffrätt 22. Progressprogrammet och Europeiska socialfonden finansierade också fortbildning för domstolsväsendet, men båda kompletterade programmet Straffrätt. Progressprogrammet finansierade utbildning i jämställdhet och antidiskriminering för domstolsväsendet (vilket inget av de andra programmen för rättsliga frågor gör), och Europeiska socialfonden finansierade huvudsakligen nationell utbildning. Mervärdet av den fortbildning som finansierats genom programmet Straffrätt låg däremot i att det alltid var gränsöverskridande (eftersom deltagarna gynnades av att lära sig om andra medlemsstater och av ökat gränsöverskridande samarbete). I Tabell 2-1 nedan visas utrymmet för samstämmighet och komplementaritet hos målen och temaområdena för programmet Straffrätt med de utvalda finansieringsprogrammen på EU-nivå. Tabell 2-1 Utrymme för komplementaritet och överlappning av mål: programmet Straffrätt och EU-program Rättsligt samarbete 22 Främjande av lagstiftningens kompatibilitet Utbyte av information och bästa praxis (inom straffrätten) E-juridik Ibid, s. 16. 12 Fortbildning för domstolsvä sendet Skydd av brottsoffers och tilltalades rättigheter Straffrätt Programm et Straffrätt Programmet Straffrätt Programm et Civilrätt Programmet Civilrätt Programmet Straffrätt Programm et Grundlägg ande rättigheter och medborga rskap Program met Straffrätt Program met Straffrätt Program met Civilrätt Program met Civilrätt Programmet Grundlägga nde rättigheter och medborgars kap Programmet Förebyggande och bekämpande av brott Sjunde ramprogrammet för forskning och utveckling/Horisont 202 0 GD Kommunika tionsnät, innehåll och teknik Daphne III Programmet Straffrätt Programmet Förebyggande och bekämpande av brott Daphne III Progra mmet Straffr ätt Program met Förebyg gande och bekämpa nde av brott Vid utarbetandet av de årliga arbetsprogrammen ökades komplementariteten och samstämmigheten mellan de program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor genom samråd mellan kommissionens avdelningar och avdelningsövergripande grupper, där komplementaritet och potentiella överlappningar i programplaneringen diskuterades med andra generaldirektorat. Kommissionen presenterade det årliga arbetsprogrammet och dess prioriteringar för programkommittén så att medlemsstaterna kunde identifiera eventuella problem med komplementariteten och samstämmigheten med andra EU-initiativ eller nationella initiativ 23. 2.2.2 Komplementaritet på projektnivå Under valet av projekt samt under programcykelns övervaknings- och rapporteringsstadium tillämpade kommissionen inte några mekanismer för att förbättra komplementariteten, förutom att dela resurser (dvs. e-juridikportalen) med programmet Civilrätt. På projektnivå försökte bidragsmottagare skapa synergier med kollegor eller andra organisationer som genomför projekt som finansierats av programmet Straffrätt eller av andra EU-program och/eller med projekt som finansieras genom nationella eller internationella mekanismer. Nästan två tredjedelar av de som svarade på webbenkäten uppgav att någon form av synergier hade skapats med andra projekt inom ramen för programmet Straffrätt (29 %), andra EU-program (20 %), nationella program (20 %) eller internationella program (5,5 %) 24. Dock lämnade inte alla 23 Ibid, s. 20. 24 26 av de personer som svarade på enkäten (eller 27 % av alla som svarade) uppgav att inga synergier hade skapats och elva svarade ”Jag vet inte”. Det finns ett smärre metodologiskt problem med dessa uppgifter: Inte alla de som svarade på enkäten hade möjlighet att svara ”nej” eller ”jag vet inte” eftersom dessa två kategorier lades till först efter att enkäten hade påbörjats. Totalt 17 av de uppgiftslämnare som beaktas 13 uppgiftslämnare exempel på de synergier som de hade skapat, och det var därför inte alltid möjligt att bekräfta dessa rapporterade uppgifter. Bidragsmottagarna försökte öka effekterna av deras projekt som finansierats av programmet Straffrätt genom att utgå från slutsatserna av andra projekt, utforma projektet kring god praxis som fastställts inom ramen för andra program och sprida resultaten av projekten till nätverk som inrättats inom ramen för andra projekt. En av dessa stödmottagare rapporterade att den hade spridit projektets resultat till slutanvändarmöten för ett annat projekt som finansierats inom ramen för GD Forsknings sjunde ramprogram. En annan uppgiftslämnare förklarade att den hade använt en del av de verktyg som utvecklats inom ramen för ett projekt som finansierats av handlingsprogrammet för livslångt lärande. Resultat av projekt inom ramen för programmet Straffrätt spreds också vid konferenser som anordnats med finansiering från andra EU-program 25. 2.3 ÄNDAMÅLSENLIGHET Ett program är ändamålsenligt i den mån det har uppnått sina mål. Framgången med programmet Straffrätt kan också mätas mot bakgrund av i vilken utsträckning individuella projekt inom ramen för programmet Straffrätt lyckades med att uppnå sina egna mål. 2.3.1 Programmets uppnådda resultat Totalt sett har de genomförda åtgärderna tagit itu med programmets mål, i synnerhet de särskilda målen avseende fortbildning för domstolsväsendet och rättsligt samarbete. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning projektens output uppnåddes (i jämförelse med planerad output). Detta beror på att ett krav för bidragssökande att identifiera ett mätbart mål för deras output infördes först mot slutet av programperioden. Enligt bidragsmottagarnas självrapportering tycks det som om de flesta projekten (omkring 70 %) var effektiva när det gäller att uppnå den output som föreslagits, medan nästan två tredjedelar lyckades uppnå all sin output och alla resultat 26. På det hela taget gav verksamhetsbidragen och administrationsbidragen inom ramen för programmet Straffrätt output och positiva resultat, i synnerhet när det gäller följande 27: • • • • • Fortbildning för domstolsväsendet, som bidrog till att stärka det ömsesidiga förtroendet, även om dess omfattning inte kunde mätas, och som gynnade nästan 26 000 domare, åklagare och andra yrkesverksamma i nästan alla medlemsstater. Förbättrat samarbete mellan domstolsväsendet och medlemsstaternas justitieministerier, vilket medförde att närmare tusen partnerskap skapades, varav de flesta var bilaterala. Bättre kompatibilitet mellan regler (eller bättre förståelse av skillnaderna) genom undersökningar, ömsesidigt lärande och främjande av god praxis i syfte att harmonisera regler. Detta främjade även ett (bättre) genomförande av EU-lagstiftningen genom att öka kunskapen och kompetensen hos de som tillämpar den på nationell nivå. Hantering av olika hinder för det nuvarande rättsliga samarbetet genom att utveckla tjänster, forskning, ömsesidigt lärande och nätverkskontakter som lämpar sig för ändamålet. De typer av hinder som hanterats inbegriper brist på förståelse och kunskap, kommunikationskanaler och samarbetsplattformar, språkliga skillnader m.m. Ökning av kapaciteten hos organisationer som ger stöd till brottsoffer och tilltalade. i denna rapport hade inte denna valmöjlighet och därför skulle 17 av de 33 personer som inte lämnade något svar på denna fråga ha kunnat svara ”nej” eller ”jag vet inte” om de hade fått valmöjligheten. 25 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 21 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 26 Ibid, s. 22. 27 Ibid, s. 45. 14 Programmet Straffrätt hade en avsevärd effekt på förbättringen av det rättsliga samarbetet mellan domstolsväsendet och medlemsstaternas justitieministerier, inte minst tack vare antalet bilaterala partnerskap som skapades genom det. Minst 947 partnerskap bildades, varav 826 var mellan medlemsstater. Viss output och vissa resultat av gränsöverskridande projekt har innefattat följande 28: • • • En förbättring av det bilaterala samarbetet mellan medlemsstaters åklagare när det gäller gemensamma utredningsgrupper i gränsöverskridande fall. Ökad sakkunskap om behandlingen av EU-medborgare som anklagas för brott i en annan medlemsstat. En gemensam dialog om vanliga problem, också genom att inrätta gränsöverskridande arbetsgrupper i EU, såsom den rådgivande panelen med juridiska experter. Programmet Straffrätt främjade påtagligt det rättsliga samarbetet och kompatibiliteten mellan medlemsstaternas regler, och bidrog även till att minska vissa rättsliga hinder. Programmet främjade kompatibiliteten mellan medlemsstaternas regler genom att 29 • • • • öka kunskapen om skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning/praxis och identifiera möjliga lösningar för att minska dessa skillnader, främja god praxis och ökad harmonisering, utöka dialogen mellan de som ansvarar för att upprätthålla och ändra reglerna om straffrätt, inbegripet skapandet av arbetsgrupper mellan medlemsstaterna för att diskutera och identifiera lösningar för att undanröja hinder vid genomförandet av EU-lagstiftningen, främja ett (bättre) genomförande av EU-lagstiftningen genom att öka medlemsstaternas kunskap om den och förmåga att genomföra den. För att minska de språkliga hindren fastställdes tillgången till tolktjänster som en prioriterad fråga för finansiering enligt programmet Straffrätt, och bidrag för språkutbildning för domare och åklagare och utvärdering av språktjänster i medlemsstaterna beviljades. Med tanke på språkutbildningens begränsade omfattning är det inte sannolikt att den hade någon större betydelse för minskningen av språkliga hinder. Den bidrog dock till fortbildningen för domstolsväsendet och främjade språkutbildning av rättstillämpare 30, vilket är en av kommissionens prioriteringar 31. En av de viktigaste typerna av finansierade åtgärder (47 verksamhetsbidrag plus tio upphandlingskontrakt som uppgick till 4,2 miljoner euro) var stöd till medlemsstater i arbetet med att ändra deras kriminalregistersystem för att göra dem kompatibla på EU-nivå i syfte att möjliggöra utbyte av uppgifter i registren via Ecris. Trots att projektpartner konstaterade vissa genomföranderelaterade problem med inrättandet av Ecris i medlemsstaterna inrättades Ecris med lyckat resultat 2012, vilket innebär att åtgärderna inom ramen för programmet Straffrätt var framgångsrika åtminstone delvis på detta område 32. I den utsträckning som åtgärderna i programmet Straffrätt stödde förbättringen av dialoger och utbyten mellan medlemsstater och främjandet av rättsligt samarbete har programmet förbättrat kontakter och utbyte av information och god praxis mellan rättsliga, judiciella och administrativa myndigheter. Minst 187 finansierade åtgärder (av 334) hade ömsesidigt lärande, utbyte av god praxis och samarbete införlivat i sina projekt. Dessa åtgärder bidrog till utbyte av information och fler kontakter mellan nationella medlemmar av domarkåren. Nationella myndigheter från 21 medlemsstater 33 ledde ett eller flera bidrag inom ramen för programmet Straffrätt, däribland 15 28 Ibid, s. 26. 29 Ibid, s. 27. 30 Ibid, s. 27–28. 31 Se 2011 års meddelande om att skapa förtroende för en EU-övergripande rättvisa: en ny dimension för den europeiska rättsliga utbildningen http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:SV:PDF. 32 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 28 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 33 Samtliga utom Belgien, Cypern, Danmark, Ungern, Malta, Sverige och Slovakien. 15 justitieministerier. Många av dessa bidrag användes för att ändra nationella kriminalregistersystem för att göra dem kompatibla med det europeiska systemet (Ecris) 34. Utöver åtgärder som finansierades genom bidrag användes finansieringen av programmet Straffrätt för upphandling av kontrakt med konsulter som utvecklade och underhöll e-juridikportalen 35. Totalt 93 bidrag inom ramen för programmet Straffrätt till ett värde av mer än 44 miljoner euro (26 % av den totala planerade budgeten för programmet för perioden 2007–2013) gick specifikt till fortbildning för domstolsväsendet och rättstillämpare. Denna fortbildning gynnade 25 863 domare, åklagare och andra yrkesverksamma under den utvärderade perioden, med ett genomsnitt på 3 695 stödmottagare per år. I Figur 2-1 visas antalet rättstillämpare som deltar i denna fortbildning varje år. Detta omfattar fortbildning som finansierats genom verksamhetsbidrag, ramavtal om partnerskap och administrationsbidrag till det europeiska nätverket för rättslig utbildning. Figur 2-1 Antal deltagare som gynnades av EU-juridisk fortbildning 2007–2013 som finansierades av programmet Straffrätt 8000 6000 4000 2000 5381 2067 2518 4095 5731 2509 3562 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kommissionen har fastställt mål om att fortbilda hälften av alla EU:s rättstillämpare (uppskattningsvis 700 000) senast 2020. För att uppnå detta måste minst 5 % av alla rättstillämpare i varje medlemsstat utbildas varje år fram till 2020, oavsett om utbildningen anordnas på lokal, nationell eller europeisk nivå eller av lokala eller nationella aktörer eller aktörer på EU-nivå 36. En rapport från kommissionen från 2014 om europeisk rättslig utbildning visade att målet för domare 2013 hade uppnåtts (se det övre diagrammet i Figur 2-2), medan målet för årlig utbildning för åklagare uppnåddes i 19 medlemsstater. Figur 2-2 Antal domare och åklagare som 2013 deltog i fortlöpande utbildning i sin egen medlemsstat och (för åklagare) utomlands 34 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 27 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 35 Ibid, s. 28. 36 COM(2011) 551 final ”Skapa förtroende för en EU-övergripande rättvisa: en ny dimension för den europeiska rättsliga utbildningen” http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:SV:PDF. 16 Källa: Europeisk rättslig utbildning 2014. Siffrorna omfattar utbildning som finansierats genom andra EU-program eller EUorgan, t.ex. Progressprogrammet, programmet Civilrätt och programmet Grundläggande rättigheter och medborgarskap. En stor andel av bidragen inom ramen för programmet Straffrätt gick till projekt som direkt eller indirekt var inriktade på brottsoffers och tilltalades rättigheter. Ett av de huvudsakliga sätt som programmet Straffrätt bidrog på till att skapa ömsesidigt förtroende om brottsoffers och tilltalades rättigheter i EU var att finansiera plattformar på EU-nivå som är verksamma inom dessa områden, i synnerhet följande: • Fair Trials International, som bland annat har som syfte att engagera och stödja en internationell rörelse (ett nätverk) av försvarare av en rättvis rättegång (personer med yrkesmässiga kunskaper om de mänskliga rättigheterna), och • Victim Support Europe (VSE), som är ett nätverk av nationella brottsofferorganisationer som arbetar för att fastställa och utveckla brottsoffers rättigheter och tjänster i hela Europa 37. 2.3.2 Projektresultat De flesta projekten (omkring 70 %) var effektiva när det gällde att uppnå den output som föreslagits och när det gäller att uppfylla projektmålen. Nästan en tredjedel var dock inte lika ändamålsenliga eftersom de inte uppfyllde alla sina mål (se Tabell 2-2). Endast i ett fåtal fall (omkring 5 % av alla slutförda projekt) påverkade detta avsevärt uppfyllandet av projektets operativa mål. Även om en del av de hinder som stötts på berodde på oförutsedda yttre faktorer skulle en del av dem ha kunnat identifieras och mildras som ett led i en riskbedömningsstrategi. Tabell 2-2 Orsaker till de genomföranderelaterade problem som uppkommit under projekten Orsak till problemet Antal projekt som påverkats Personal som slutat/otillräcklig personal 5 37 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 28 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 17 Tidsbrist 21 Oförutsett (yttre) hinder 17 Finansiella problem/brist på medel 12 Tekniska skäl (t.ex. problem med digitala system eller e- 5 juridikrelaterad programvara) Omständigheter som borde ha identifierats som en del av den 15 logiska modellen (t.ex. brist på uppgifter, låg utnyttjandegrad hos stödmottagarna, tidsaspekter, samstämmighet med politisk utveckling m.m.) Förseningar från Europeiska kommissionens sida 2 Ändringar av den logiska modellen 7 Källa: all projektdokumentation har kartlagts av ICF (n = 334) Mer än två tredjedelar av de slutförda projekten genomfördes som planerat, medan det i en tredjedel gjordes åtminstone en del ändringar av projektens/arbetsprogrammens genomförande i förhållande till den ursprungliga utformningen 38. 2.4 HÅLLBARHET OCH ÖVERFÖRBARHET Utvärderarna analyserade huruvida de resultat, utfall och effekter som uppnåtts genom projekten var hållbara även efter det att projektets finansieringsperiod tog slut. Följande tre hållbarhetsnivåer identifierades i utvärderingen: 1. Hållbarhet på kort sikt – uppnås främst genom spridning av projektens resultat. 2. Hållbarhet på medellång sikt – vilket innebär en fortsättning av projektresultaten och/eller partnerskapen. 3. Hållbarhet på längre sikt – uppnås främst genom överföring av projektens resultat till andra sammanhang, organisationer och medlemsstater med begränsad eller ingen ytterligare finansiering. 2.4.1 Fortsättning av projektverksamhet samt output och spridning För de 121 slutförda projekt som visade på en viss hållbarhet i slutrapporterna angavs i 39 (32 %) slutrapporter att man skulle fortsätta projektet till fullo eftersom man hade kunnat säkra ytterligare finansiering. Dessa 39 projekt omfattade utvecklingen av verktyg som Ecris, tjänster riktade mot brottsoffer och program för reparativ rättvisa. De omfattade därmed system eller tjänster som hade utvecklats och som skulle kräva ytterligare finansiering för att kunna fortsätta genomföras. Detta gällde dock inte för alla projekt inom ramen för programmet Straffrätt. Om verksamhetsbidraget eller administrationsbidraget var inriktat på forskning skulle projektet inte nödvändigtvis kräva finansiering för att kunna fortlöpa. På samma sätt skulle projekt som var inriktade på fortbildning eller ömsesidigt lärande endast kräva ytterligare finansiering om fortbildningen skulle utökas till nya deltagare 39. För ytterligare 28 projekt uppgavs det i slutrapporterna att projektet skulle fortlöpa delvis, t.ex. när aspekter av utbildningen fortsätter eller när resultaten av projektet används för att utveckla eller bidra till nya projekt. I dessa fall kan det antas att finansiering har fastställts för denna delvisa fortsättning. 38 Ibid, s. 31. 39 Ibid, s. 36. 18 Resultaten av webbenkäten visade att de flesta bidragsmottagarna (71 %, eller 61 av 86 uppgiftslämnare) skulle behöva ytterligare finansiering för att kunna fortsätta projektet/verksamheten. I uppföljande intervjuer uppgav 25 av de 33 intervjuade att ytterligare finansiering behövdes för uppföljning av projekten, exempelvis fortbildning och översättningar, provning av de utvecklade produkterna och genomförande av metoder. 20 av de 33 intervjuade uppgav emellertid även att aspekter såsom spridningsverksamhet och medvetandehöjande åtgärder kunde fortsätta utan ytterligare finansiering 40. Kommissionens spridning av projektens resultat var generellt sett begränsad eftersom kommissionen i första hand förlitade sig på att dess stödmottagare skulle sprida projektens output direkt till sina målgrupper, medan kommissionens egen personal framför allt skulle ansvara för den ekonomiska förvaltningen. Det förekom en del publicering av utbildningsmaterial, och övervakningen av projektutgifter och budgetar prioriterades framför resultatövervakning. Bara viss output från utbildningsprojekt offentliggjordes på e-juridikportalen. Utbildningsmaterialen laddades bara upp på e-juridikportalen i de fall där produkterna var omfattande, relevanta och fyllde en lucka i täckningen (huvudsakligen seminarier anordnade av Europeiska institutet för offentlig förvaltning, länkar till webbplatser för det europeiska nätverket för rättslig utbildning och projektet för att skapa ömsesidigt förtroende 41) 42. Spridning var ett krav i förslagsinfordringarna och uppmuntrades av kommissionen. I förslagsinfordringarna för verksamhetsbidrag uppmanades bidragssökandena att presentera en plan för spridning. De som ansökte om administrationsbidrag behövde inte utforma en strategi för spridning. Av de 95 som besvarade webbenkäten uppgav 92 % (87 uppgiftslämnare) att de hade en tydlig plan för att sprida resultaten av sina projekt/verksamheter. En analys av 12 ansökningsformulär för verksamhetsbidrag som omfattar alla prioriterade områden och programår visar att strategierna för spridning varierade i kvalitet 43. Den kvantitativa analysen av dokumentationen av 334 bidrag inom ramen för programmet Straffrätt visar att minst 197 (59 %) av alla bidragsmottagare genomförde medvetandehöjande åtgärder eller spridningsåtgärder som en del av sina projekt/arbetsprogram. Den analys av projektens output (se Figur 2-3) som rapporterades i bidragsmottagarnas slutrapporter visar att de huvudsakliga medlen för spridning var evenemang, nyhetsbrev eller broschyrer och annan output. Några bidragsmottagare upprättade även webbplatser för att sprida projektinformation men vid utvärderingen konstaterades det att en del projektwebbplatser inte längre underhölls när projektfinansieringen hade upphört. Figur 2-3 Output för spridning och medvetandehöjande åtgärder (n = 221) 40 Ibid. 41 Projektet stöder språkutbildning för rättstillämpare. Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 33–34 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 42 43 Ibid, s. 34. 19 Output för spridning, information och medvetandehöjande åtgärder Publicerat material (nyhetsbrev, broschyrer) 61 Presskonferencer, lanseringar 16 Strategipresentationer 2 Annat material (böcker, filmer, informationsmaterial) 51 Evenemang (konferenser, seminarier etc.) 149 Kampanjer 22 0 20 40 60 80 100 120 Källa: analys av 221 bidrag för vilka slutrapporter fanns tillgängliga. Det faktum att verksamheten var effektiv när det gällde att dra till sig uppmärksamhet från beslutsfattare och öka kontakterna mellan myndigheter i olika medlemsstater tyder emellertid på att spridningen var effektiv åtminstone till viss del. Totalt 44 av de som besvarade webbenkäten rapporterade att de redan hade genomfört sin output i andra medlemsstater än sin egen med lyckat resultat. 29 personer rapporterade även att resultaten av projekten/verksamheten hade införlivats i politiska verksamheter i ett eller flera andra länder 44. 2.4.2 Fortsättning av partnerskap efter det att projektet avslutats Enligt informationen i slutrapporterna skulle 17 partnerskap som tjänar till att genomföra bidrag inom ramen för programmet Straffrätt fortsätta antingen helt eller delvis efter det att projektet upphört. Antalet partnerskap som fortsatte var dock sannolikt högre, eftersom 71 av de 91 personer som besvarade webbenkäten (78 %) uppgav att deras partnerskap redan fortsatte eller troligen skulle fortsätta efter det att projektet hade avslutats. En annan faktor var att bidragsmottagare som intervjuats och deltagit i webbenkäten rapporterade positivt om fördelarna med de partnerskap som bildats inom ramen för programmet Straffrätt. Bevis från de uppföljande intervjuerna med bidragsmottagarna visade att vissa av dessa partnerskap hade bildats redan innan projektet inleddes. Denna tidigare erfarenhet av partnerskap bidrog till att underlätta teambyggande, teamkommunikation och problemlösning, och gjorde det lättare att knyta inledande kontakter inom ramen för det nya projektet 45. Uppgifter om skälen till varför partnerskapen inte fortsatte samlades inte in. 2.4.3 Potentiell hållbarhet och överförbarhet för output Att sprida output och resultat till en bred målgrupp kan öka deras hållbarhet. Viss output var redan utformad för att användas på EU-nivå (utbildningen inom ramen för det europeiska nätverket för rättslig utbildning utformades exempelvis för deltagare från flera medlemsstater och e-juridikportalen utformades för att användas av målgrupper i alla medlemsstater). En del som inte var utformad för att tillämpas i hela EU var utformad på andra sätt för att kunna överföras till andra medlemsstater. Det var svårt för bidragsmottagarna att visa hållbarheten hos deras projekt i den slutliga rapporten. Detta beror på att det bara var två eller tre månader mellan projektets avslutande och det sista datumet för rapportering, vilket egentligen inte är tillräckligt med tid för att kunna uppvisa hållbarhet. Många av de projektpartner som intervjuats för utvärderingen uppgav att de hade utformat sina projekt kring tydliga produkter, eller output, varav många skulle eller kunde överföras till andra medlemsstater. Totalt 70 av de 89 personer som besvarade webbenkäten framförde även att alla eller viss output kunde användas utan ändringar i mer än ett land, medan ytterligare 22 rapporterade att output kunde överföras till mer än ett land med vissa mindre ändringar. Mer än två tredjedelar (61 44 Ibid, s. 35. 45 Ibid, s. 36. 20 140 160 uppgiftslämnare) rapporterade även att resultaten av projekten/verksamheten kunde införlivas i politiska verksamheter i ett eller flera andra länder 46. Faktorer som kunde utgöra ett hinder för att överföra resultatet fullt ut identifierades också av de intervjuade. Dessa faktorer inbegrep anpassning till länders särskilda lagstiftning, översättningskrav, utvecklingsnivån hos andra medlemsstaters rättssystem, prioritetsnivån för en särskild fråga på en viss medlemsstats dagordning och behovet av särskild projektoutput (dvs. verktyg eller metod för utbildning). 2.5 EFFEKTIVITET OCH UTRYMME FÖR FÖRENKLING I detta avsnitt bedöms programmets effektivitet vad gäller följande aspekter: • Huruvida den tillgängliga finansieringen var tillräcklig och effektiv. • Huruvida det belopp som spenderats är lämpligt i förhållande till de positiva resultat som uppnåtts. • Den utsträckning i vilken tilldelningen av medel bland de olika finansieringsinstrumenten var lämplig och tillräcklig för att genomföra projektets mål. I detta avsnitts bedöms även hur pass effektivt kommissionen förvaltade programmet och huruvida det finns utrymme för att förenkla förvaltningen av programmet. 2.5.1 Den tillgängliga finansieringens tillräcklighet och effektivitet Analysen visade att den budget som gjorts tillgänglig för att uppnå målen var tillräcklig, med tanke på att programmets mål hade uttryckts väl och inte var överambitiösa. Bidragsmottagarna rapporterade också att bidragen i stort sett var tillräckliga för att de skulle kunna uppfylla sina mål och göra skillnad på sitt område. En jämförelse av anslagna medel med (slutligen) utnyttjade medel tyder på att underutnyttjande var vanligt i början av programmet. Antalet åtaganden per förslagsinfordran var konsekvent lägre än de ursprungliga anslagen, även om en del förbättringar skedde i senare förslagsinfordringar (se Figur 2-4). Skälet till denna inledande diskrepans var att programmet Straffrätt var ett nytt program som riktade sig till en intressentgrupp som var relativt oerfaren när det gäller bidragsansökningar. De finansieringsinstrument som användes följde en tydlig logik och utnyttjades på det hela taget effektivt. Figur 2-4 Total tilldelad, anslagen och aktuell betald finansiering samt totalt överskott/underskott av åtaganden och underutnyttjande per förslagsinfordran inom ramen för programmet Straffrätt (verksamhetsbidrag ovan, administrationsbidrag nedan) 46 Ibid, s. 37. 21 28,95 Miljoner 30 25 20 15 10 5 14 14 12 15,21 14 14 10 10 9,11541289 9 8,9 8 8,2 8 8 7 7,30788783 7,121306926,8 6 6 5,88720472 5,29510402 5 5 3,837497744,46386837 2 1,64435446 0,61198898 0 -5 -28% 22% -23% -26% 2007 AG 2007 AG CR 2008 AG 2008 AG CR -20% -24% -22% -29% -23% 0 0 0 0 -10 -15 -20 Anslag Åtaganden 2009 AG 2009 AG CR Betalningar 2010 AG 2010 AG 2011-2012 2012 AG 2013 AG* AG* EJT* EJ* 14,5 Miljoner 15 13 10 10 8,5 3 3 7,66 8 7 6 5,9 5 Under-/överåtaganden Underutnyttjande^ 5 2 3 1 7 4 2 0 - 20% -40% -29% -12% -22% -22% -5 -10 2007 OG Anslag 2008 OG Åtaganden 2009 OG Betalningar 2010 OG 2011 - 2012 OG Underutnyttjande^ 2013 OG Under-/överåtaganden Notera: Siffrorna för finansieringen av administrationsbidrag innefattar även ramavtalen om partnerskap och administrationsbidragsmonopol. Siffrorna för anslag och projekt som finansierats under åren 2011–2012 har slagits ihop. Underutnyttjande beräknas som skillnaden mellan anslagna och betalda medel för alla slutförda projekt. * Alla projekt har inte slutförts (siffrorna för utgifter och underutnyttjande avser endast slutförda projekt). CR – kriminalregister, EJ – e-juridik, EJT – europeisk rättslig utbildning. 2.5.2 Belopp som använts i förhållande till de effekter som uppnåtts Programmet Straffrätt tillhandahöll 131 miljoner euro för att finansiera 334 huvudsakligen gränsöverskridande projekt motsvarande fler än 1 200 ledande organisationer och partnerorganisationer 47. Med ytterligare 21 miljoner euro finansierade programmet Straffrätt i slutändan 174 anskaffade projekt. Detta bidrog också till programmets allmänna och särskilda mål, genom att till exempel stödja utarbetandet av lagstiftning, sammanföra experter för att diskutera vissa hinder och kommunicera viktiga budskap 48. 47 Denna siffra tar inte hänsyn till dubbelräkning av organisationer som fick mer än ett bidrag. Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 45 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 48 22 De förväntade effekterna av programmet Straffrätt var att bidra till framväxten av ett europeiskt område med straffrättslig rättvisa, baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende. De förväntade utfallen avsåg förstärkning av det rättsliga samarbetet, stöd till europeiska nätverk som arbetar för att främja EU:s straffrätt, ytterligare utveckling av gränsöverskridande fortbildning för yrkesverksamma och stärkande av det ömsesidiga förtroendet för att skydda brottsoffers och tilltalades rättigheter 49. Även om de förväntade effekterna visserligen var ambitiösa och utmanande har finansieringen genom programmet Straffrätt, även om det är svårt att mäta, bidragit något till EU:s allmänna mål om att skapa ett europeiskt område med rättvisa genom att lägga till ett särskilt finansieringssystem som kompletterade en rad andra medel (t.ex. lagstiftning, politik, EU-organ). Programmet hjälpte även kommissionen att uppfylla flera av EU:s mål som hör till ett europeiskt område med rättvisa 50. Analysen av de slutförda projekt för vilka information tillhandahölls visar att så mycket som 73 % av de slutförda 51 verksamhetsbidragen och administrationsbidragen har bevis för erhållna utfall och effekter, medan endast 16 % inte hade några bevis för detta 52. Även om de bevis som samlats in som en del av utvärderingen fortfarande inte är tillräckliga för att kunna dra slutsatsen att de medel som använts till programmet var rimliga i förhållande till de utfall och effekter som erhållits 53 tyder utfallen och effekterna med säkerhet på att utgifterna var rimliga, om man beaktar programmets uppnådda resultat, såsom redan rapporterats enligt kriteriet om ändamålsenlighet 54. 2.5.3 Lämplighet vid tilldelningen av medel bland de olika finansieringsinstrumenten Enligt de årliga arbetsprogrammen uppgick det totala budgetanslaget för att genomföra programmet Straffrätt 2007–2013 till 196 miljoner euro, det vill säga i genomsnitt 28 miljoner euro per år. Den största andelen av finansieringen tilldelades till verksamhetsbidrag (115 miljoner euro eller 58 % av programmets totala värde), följt av administrationsbidrag (50 miljoner euro eller 25 %). Offentlig upphandling tilldelades ursprungligen 32 miljoner euro, eller 16 % av det totala beloppet. När man granskar de belopp som tilldelats genom förslagsinfordringarna tilldelades verksamhetsbidrag dock totalt 123 miljoner euro, vilket är omkring 8 miljoner euro mer än vad som ursprungligen planerades i de årliga arbetsprogrammen (se Tabell 1-1 och Error! Reference source not found.) 55. Det relativt låga antalet ansökningar per förslagsinfordran och de höga antalet ansökningar som antogs i synnerhet för de första förslagsinfordringarna för verksamhetsbidrag (67 % för 2007 års verksamhetsbidrag, 87 % för 2007 verksamhetsbidrag för kriminalregister – CR, 48 % för 2008 års verksamhetsbidrag och 77 % för 2008 års verksamhetsbidrag för CR) tyder återigen på att programmets synlighet inledningsvis var relativt låg och att det fanns svårigheter i att locka intressenter att lämna in ansökningar (se Figur 2-5). Figur 2-5 Utvalda bidrag som en andel av det totala antalet ansökningar per förslagsinfordran 49 Ibid, s. 45. 50 Ibid. 51 Totalt anses 210 verksamhetsbidrag och 50 administrationsbidrag vara nästan eller helt slutförda. För de återstående projekten fanns inga tydliga bevis tillgängliga, eller så saknades det uppgifter. 53 Även med hänsyn till att omkring en tredjedel av de finansierade åtgärderna fortfarande inte hade slutförts och att det tar tid för vissa utfall och effekter att förverkligas. 52 54 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 45 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 55 Ibid, s. 40. 23 250 35 30 200 25 150 20 15 100 10 50 0 67% AG 87% 48% AG CR AG 2007 77% 50% AG CR AG 2008 47% AG CR 2009 53% 42% AG AG EJ 2010 21% 22% 33% AG AG EJT AG 20112012 2012 2013 81% 5 0 [VALUE]0% 23% 88% 59% 54% OG OG OG OG OG OG 2 007 2 008 2 009 2 010 2 012 2 013 Andel godkända ansökningar Andel godkända ansökningar Om man beaktar utnyttjandegraden för verksamhetsbidrag och administrationsbidrag (dvs. betalningar som en andel av åtagandena) verkar det som om den beviljade budgeten på det hela taget var något högre än vad bidragsmottagaren kunde utnyttja och leverera med lyckat resultat. Den genomsnittliga utnyttjandegraden var 76 % för verksamhetsbidrag och 80 % för administrationsbidrag. Administrationsbidragen visade också en del tecken på förbättring med tiden och därav ett minskat underutnyttjande. Av de 32 miljoner euro som ursprungligen tilldelades anslogs 21 miljoner euro för upphandling. Detta tyder på att den finansiering som ställdes till förfogande på det hela taget var tillräcklig 56. Med tanke på de särskilda intressentgrupper som man riktade sig till finns det dessutom en risk för att man uppnår deras fulla utnyttjandekapacitet för denna typ av finansiering. Det finns två skäl till detta: • Det relativt begränsade antalet sådana intressenter (i motsats till program som Daphne III, för vilket efterfrågan är mycket högre till följd av ett mycket bredare utbud av och större antal tillfrågade intressenter). • För många är utnyttjandet av bidraget något som görs utöver den dagliga verksamheten. 2.5.4 Kommissionens förvaltning och utrymme för förenkling Enligt resultaten av webbenkäten ansågs kraven för bidragssökande för att få tillgång till finansiering inom ramen för programmet Straffrätt vara lämpliga på det hela taget, såsom beskrivs i Figur 2-6 nedan. Figur 2-6 Svar på webbenkäten om hur kommissionens stöd under ansökningsförfarandet har upplevts 56 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 42 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 24 Vi har fått ett bra stöd från kommissionen under ansökningsförfarandet (N=86) 30% 59% De tekniska system / IT-lösningar som tillhandahållits via kommissionens verktyg har gjort det möjligt för oss att arbeta effektivt (N=89) 38% 39% 8% 2% 4% 15% 3% Förfarandet för att lämna in en ansökan var lätt att använda (N=97) 51% 36% 3% 9% 1% Informationen i förslagsinfordran var tydlig och lättbegriplig (N=97) 49% 38% 5% 7% 0% Instämmer helt Instämmer delvis Vet ej/ingen uppfattning 20% 40% 60% Inte instämmer delvis 80% 100% Inte instämmer helt Källa: undersökning för efterhandsutvärderingen av de fem program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor 2007–2013. Fråga 36: Kommentera följande påstående när det gäller kommissionens förvaltning av de fem programmen, inbegripet kommissionens övervakning och utvärdering av ditt projekt eller din verksamhet: [påståenden i diagrammet] Informationen i förslagsinfordringarna var okomplicerad under hela finansieringsperioden och innehöll förklaringar av ansökans olika delar. Dokumentet blev dock mer innehållsrikt med tiden, delvis beroende på den ökade detaljnivå som krävdes i ansökningsformuläret, antalet prioriteringar som presenterades och införandet av IT-systemet Priamos under 2008. Informationen i förslagsinfordringarna var tydlig och lätt att förstå enligt de flesta av dem som besvarade webbenkäten (dvs. 87 % svarade ”instämmer helt” och ”instämmer” på båda dessa påståenden). För 2013 års förslagsinfordran hade den gemensamma ansökningshandboken införts, vilken omfattar de fem program som förvaltas av GD Rättsliga frågor samt programmet Förebyggande och bekämpande av brott och Progressprogrammet. Den gemensamma handboken bidrog till förenkling och effektivitet för sökande som lämnade in förslag avseende olika projekt 57. Under hela programperioden uppmanades de sökande i ansökningsformuläret att beskriva projektet med allmän information om projektet, genomförande, ekonomisk förvaltning, resultat, utvärdering och spridning. Dessutom behövde sökandena fylla i budgetuppskattningsformulär, en analys av personalkostnader och en partnerskapsförklaring. Från 2010 uppmanades sökande även att tillhandahålla indikatorer för bedömning av resultat, tillhandahålla bevis för tidigare programerfarenheter och lämna mer detaljerade uppgifter om partnerna och arbetsflödena. Detta ökade potentialen för kvalitet i projekten genom att motivera sökandena att ta fram en mer utförlig plan och kostnadsberäkning för var och en av deras verksamheter. En övervägande majoritet av uppgiftslämnarna tycktes ha varit relativt nöjda med ansökningsförfarandet (dvs. inlämningen av ansökan och informationen i förslagsinfordringarna). När uppgiftslämnarna fick frågan om de hade bett om hjälp från personer med särskild expertis och kunskap om förfarandena var det dock bara 45 % som inte instämde helt eller delvis. 35 % av de svarande kände till organisationer/projekt/tillämpare som inte besvarade förslagsinfordringarna på grund av de komplexa/svåra kraven, i jämförelse med endast 21 % som uppgav att de inte kände till några sådana organisationer/projekt/tillämpare. På det hela taget ansågs rapporteringskraven (för både de finansiella aspekterna och de icke-finansiella aspekterna av projekten) vara lämpliga av en övervägande majoritet av uppgiftslämnarna (81 av 95 eller 85 %) 58. Kommissionens övervakningsåtgärder sågs åtminstone delvis som positiva och användbara under genomförandet av projektet/verksamheten av omkring 79 % av de personer som besvarade 57 Ibid, s. 49. 58 Ibid. 25 webbenkäten (71 av 90 eller 79 %), medan 21 % inte var helt nöjda (skälen är att de finansiella reglerna är ganska komplicerade, vilket innebär att den finansiella rapporteringen blir komplicerad för stödmottagarna, att övervakningsförfarandet är alltför byråkratiskt och att kommissionens avdelningar ibland gav olika svar under projektets löptid). Kravet på att lämna in en lägesrapport infördes i förslagsinfordran för 2011–2012. Detta gjorde rapporteringen mer effektiv. Slutrapporten var en relativt enkel uppgift, som bestod av en skriftlig beskrivning av projektets resultat inbegripet problem som uppkommit och metoder som använts 59. Kommissionens förvaltning blev på det hela taget mer effektiv med tiden tack vare inrättandet av den gemensamma enheten med ansvar för programförvaltning, publiceringen av en handbok för kommissionens tjänstemän och, indirekt, genom spridningen av en handbok om programförvaltning i samband med 2011 års förslagsinfordran. På det hela taget var bidragsmottagarnas erfarenhet av samarbetet med kommissionen positiv. Kraven för bidragsansökan följde ett förfarande som liknar det i andra program som förvaltas centralt av kommissionen och innebar att det krävdes mer detaljerad information från och med 2010 års förslagsinfordran, vilket påverkade kvaliteten hos ansökningarna och projekten positivt. Förändringarna i rapporteringen skapade också en mer balanserad syn på den ekonomiska motiveringen å ena sidan, och utvärderingen/bedömningen av projektens faktiska resultat och potentiella effekter å andra sidan 60. 2.6 EUROPEISKT MERVÄRDE Med europeiskt mervärde avses den utsträckning i vilken programmets EU-karaktär ger ett värde till sina intressenter och den utsträckning i vilken EU har en komparativ fördel gentemot nationella och internationella aktörer som är verksamma på området. I första hand diskuteras programmets EUkaraktär och geografiska täckning. Detta är en utgångspunkt för att fastställa ett mervärde för EU. Mervärdet för EU analyseras därefter vad beträffar output som bidrog med värde till EU och stödmottagarna. Det har dock fortfarande inte varit möjligt att fastställa och mäta mervärde för EU när det gäller effekter. Programmet Straffrätt hade en stark gränsöverskridande dimension. Detta bekräftas av programmets mål och de typer av åtgärder som betraktas som stödberättigande, såsom betonas i rådets beslut från 2007. I artikel 4 i beslutet fastställs att stöd ska ges genom programmet Straffrätt till ”särskilda gränsöverskridande projekt av intresse för Europeiska unionen som läggs fram av minst två medlemsstater eller åtminstone en medlemsstat och ett annat land, som antingen kan vara ett anslutande land eller ett kandidatland”. Programmet Straffrätt omfattade även ett stort antal EUplattformar. De stödberättigande åtgärderna omfattade även nationella projekt. 2.6.1 Geografisk täckning och medlemsstaternas deltagande Alla medlemsstater deltog i programmet Straffrätt. På det hela taget var den geografiska täckningen av åtgärderna inom hela EU relativt god. Vissa medlemsstater fick fler bidrag och deltog i ett större antal finansierade partnerskap än andra. I Figur 2-7 nedan anges det geografiska läget för organisationer som deltog i projekt inom ramen för programmet Straffrätt per medlemsstat. De ledande organisationerna var koncentrerade till följande fyra medlemsstater: Italien, Belgien, Förenade kungariket och Tyskland. Tillsammans drev dessa medlemsstater 48 % (161) av samtliga projekt. Många EU-nätverk/plattformar är registrerade i Belgien. Inga projekt drevs av organisationer med säte i Kroatien. Om man tittar på partnerorganisationerna är medlemsstaternas deltagande mer jämnt fördelat: av samtliga medlemsstater deltog 15, vilket omfattar fler än 25 partnerorganisationer. 59 Ibid, s. 39. 60 Ibid. 26 Figur 2-7 Totalt antal organisationer per medlemsstat som deltog i programmet Straffrätt, inbegripet ledande organisationer (vänster) och partnerorganisationer (höger) Även om ledande organisationer i genomsnitt utvecklade ett större antal partnerskap med organisationer från sin egen medlemsstat än med organisationer från andra EU-medlemsstater 61 utvecklades upp till 826 gränsöverskridande partnerskap till följd av programmet 62. Det genomsnittliga antalet gränsöverskridande partnerskap per medlemsstat var något färre än 32 då organisationer med säte i Belgien, Tyskland, Italien, Spanien och Förenade kungariket var och en ingick partnerskap med fler än 100 organisationer från andra EU-medlemsstater. Vad gäller partnerskapsstruktur var Tyskland, Spanien, Förenade kungariket, Belgien och Italien de medlemsstater vars organisationer ingick partnerskap med organisationer i flest antal olika medlemsstater. Var och en av dessa medlemsstater hade organisationer som ingick partnerskap med jämlika organisationer i 21–26 olika EU-länder 63. I Figur 2-8 nedan redovisas partnerskapsstrukturen för projekt som drevs av Tyskland, Italien och Förenade kungariket, eftersom dessa tre medlemsstater hade det högsta antalet ledande organisationer. Tyska ledande organisationer ingick partnerskap med 26 olika EU-medlemsstater (förutom Tyskland), medan organisationer från Förenade kungariket ingick partnerskap med 23 andra medlemsstater och organisationer från Italien ingick partnerskap med 21. Figur 2-8 Partnerskapsstruktur för de tre främsta medlemsstaterna när det gäller ledande organisationer 61 Detta är särskilt påfallande för Italien. Italienska ledande organisationer ingick exempelvis partnerskap med 28 italienska partner, 21 spanska partner och 13 franska partner. Ledande organisationer från Förenade kungariket ingick partnerskap med 14 nederländska partner, 13 partner från Förenade kungariket och 12 spanska partner. Tyska ledande organisationer ingick partnerskap med tolv tyska partner, elva spanska partner och nio österrikiska partner. 62 Baserat på beräkningen av antalet icke-nationella partner som varje ledande organisation ingick partnerskap med. Siffran är troligtvis alltför hög eftersom den inte tar hänsyn till partnerskap som involverar samma organisationer som användes för fler än ett projekt. 63 Efterhandsutvärdering av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 54 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 27 SE AT UK BE 20 18 ES SE BG 14 SI 12 10 SK 6 RO PL NL MT LU IE IT AT 20 BE 18 ES LV IT IE HU HR CY 12 10 CZ 8 6 RO DE GR BG 14 SK FR LT Storbritannien 16 SI FI LU GR HU EE 0 MT DE UK DK 4 NL FR SE 6 PL FI LV CZ 8 PT EE 0 LT CY 10 2 2 PT HR 12 RO DK 4 BG 14 SK CZ 8 BE 16 SI CY AT 20 18 ES HR 16 UK DK 4 2 PT EE 0 PL FI NL FR MT DE LU GR LT 2.6.2 LV IT IE HU Tyskland Mervärde för EU och bidragsmottagarna Programmets europeiska mervärde för bidragsmottagarna består av det faktum att det gav dem tillgång till finansiering för att hjälpa dem att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, t.ex. genom utbildning, verktyg och forskning för att fastställa hur hinder för genomförandet av unionsrätten kan minskas, men också för att få den kunskap om god praxis som behövs för att hjälpa sina stödmottagare på plats. Programmet underlättade också rättsligt samarbete, vilket gynnar de nationella myndigheter och yrkesutövare inom domstolsväsendet som kan behöva arbeta med gränsöverskridande fall eller fall som gäller EU:s straffrättsliga lagstiftning. Programmet stödde även ömsesidigt lärande mellan medlemsstater 64. I Figur 2-9 visas resultaten av webbenkäten om bidragsmottagarnas synpunkter på fördelarna med gränsöverskridande partnerskap inom ramen för programmet Straffrätt. Figur 2-9 Aspekter som de gränsöverskridande partnerskapen bidrog med till de organisationer som genomförde projekt inom ramen för programmet Straffrätt 64 Ibid, s. 57. 28 Italien Ett nätverk bestående av internationella partner 70 Mer kunskap/expertis inom ämnesområdet 75 Mer kunskap om relevant EU-lagstiftning 46 Mer kunskap om relevant EU-politik 37 Mer kunskap om politik och praxis i andra länder Övrigt 70 3 Källa: undersökning för efterhandsutvärderingen av de fem program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor 2007–2013. N = 59. Fråga 29c: Vad bidrog det gränsöverskridande partnerskapet med till din organisation? (Du kan kryssa för flera alternativ.) Den gränsöverskridande dimensionen i programmet Straffrätt var också i viss mån beroende av de goda arbetsförbindelser som inrättats inom ramen för partnerskapen. Samrådet visade att partnerna på det hela taget var nöjda med det partnerskap som bildats inom ramen för projekt under programmet Straffrätt. Uppgiftslämnarna var i synnerhet nöjda med fördelningen av uppgifter mellan partner, antalet organisationer som deltog i genomförandet av projekten, utbytet av erfarenheter och lärdomar samt den övergripande kommunikationen. Mer än hälften av uppgiftslämnarna (62 %) uppgav i själva verket att det skulle ha varit lämpligt att inkludera fler organisationer från andra medlemsstater, och det stämmer att detta kunde ha multiplicerat de positiva effekterna. Av 282 verksamhetsbidrag var 40 nationella. Av dessa 40 bidrag var 33 inriktade på att inrätta kriminalregistersystem som skulle vara kompatibla med Ecris. Tre projekt hade som syfte att tillhandahålla innovativa sätt att hantera EU-frågor (dvs. en permanent stödstruktur för domare som arbetar med de europeiska arresteringsorderna, nya metoder för att tolka EU-domar och -brott och ett system för förebyggande av självmord för fängelseanläggningar) och fyra projekt var undersökningar som kartlade tillämpningen av EU:s lagstiftning eller utbildning. Projektens output spreds i hela EU och hade ett tydligt mervärde för EU 65. Slutligen kan det antas att en stor del av den verksamhet som utvecklats inom ramen för programmet Straffrätt inte skulle ha utvecklats om programmet inte hade existerat, eftersom programmet skapade en efterfrågan på nya verksamheter. De organisationer som deltog hade svårt att hitta nationella finansieringsmöjligheter för att bibehålla sin verksamhet – i synnerhet efter den nyligen inträffade finansiella och ekonomiska krisen – eller att utveckla andra projekt på rättsområdet. De flesta projekten/verksamheterna fick inte någon fortsatt finansiering från andra instrument. Dessutom uppgav 77 % av de som svarade på webbenkäten att projekten/verksamheterna inte skulle ha genomförts utan EU-finansiering. Endast sex personer (6 %) uppgav att de skulle ha genomförts oavsett om man hade fått EU-finansiering eller inte 66. 65 Ibid. 66 Ibid, s. 57–58. 29 3 SLUTSATSER Programmets relevans 67 • • • • • Programmet särskilda mål och prioriteringar var till stor del specifika, uppnåeliga och realistiska, men de var inte alltid mätbara eller tidsbundna. Det faktum att de prioriterade områdena i förslagsinfordringarna åtföljdes av en beskrivning av projektens förväntade innehåll gjorde dem mer specifika och hjälpte bidragssökandena att säkerställa att deras projekt var relevanta för EU:s mål. Eftersom de prioriterade områdena följde målen för programmet och EU:s politik så nära var det dessutom lätt att även rikta in de utvalda åtgärderna på dessa mål. Tjänster som upphandlats med hjälp av finansieringen enligt programmet Straffrätt var också mycket relevanta för programmet och EU:s allmänna mål eftersom de huvudsakligen var inriktade på utvecklingen av e-juridikverktyg (i synnerhet e-juridikportalen och dess moduler), eller forskning till stöd för den fortsatta utvecklingen av lagstiftning och politik. En analys av formulär för bidragsansökan och information som samlats in genom samråd med bidragsmottagare visar att många bidragsmottagare antingen inte utformade sina projekt på grundval av en behovsbedömning eller inte tillhandahöll tillräckligt med bevis för att underbygga sin bedömning av behov i formuläret för bidragsansökan. Detta medför en risk för att mer relevanta eller användbara tillvägagångssätt för att uppfylla projektets mål kunde ha varit tillgängliga. Trots detta visar bidragsmottagarnas rapportering att slutmottagarna ställde sig positiva till projekten, och uppgav att de ansåg att åtgärderna var relevanta. Det är dock inte möjligt att bekräfta detta utan att samla in oberoende synpunkter från slutmottagarna. Samstämmighet och komplementaritet • • • För programmet Straffrätt uppnåddes komplementaritet med andra EU-program och insatser nästan fullt ut, även om ett fåtal projekt riskerade att överlappa andra EU-insatsers verksamhet. Komplementaritet uppnåddes med hjälp av mekanismer som kommissionen införde under utformningen av programmet och under utformningen av förslagsinfordringarna. Under valet av projekt samt under programcykelns övervaknings- och rapporteringsstadium tillämpade kommissionen inte några mekanismer för att förbättra komplementariteten, förutom att dela resurser (dvs. e-juridikportalen) med programmet Civilrätt. Ändamålsenlighet • • • • 67 Totalt sett tog de genomförda åtgärderna itu med programmets mål, i synnerhet de särskilda målen avseende fortbildning för domstolsväsendet och rättsligt samarbete. Projekt där beslutsfattare deltog i projektet genom samråd under utformningen, genomgångar och möten, eller genom att delta i projektets styrelse, bidrog till att uppnå programmets avsedda resultat, dvs. att beslutsfattare använder projektoutput för att forma ny politik eller lagstiftning eller anpassa befintlig sådan. Det är svårt att bedöma i vilken utsträckning projektens output uppnåddes (i jämförelse med planerad output). Detta berodde på att kravet på att bidragssökande skulle fastställa ett mätbart mål för sin output infördes av kommissionen först i slutet av programperioden, och slutrapporter ännu inte finns tillgängliga för dessa projekt. På grundval av bidragsmottagarnas självrapportering (i slutrapporter och genom samråd som ägt rum för denna utvärdering) tycks det dock som om de flesta projekten (omkring 70 %) var effektiva när det gäller att uppfylla den output som föreslagits, men nästan en tredjedel var inte lika effektiva eftersom de inte uppfyllde alla sina mål. Ibid, s. 59–61. 30 Hållbarhet • • • • Kommissionens insatser för att sprida resultaten av projekten var på det hela taget begränsade förutom när det gäller utbildningsmaterial, varav en del offentliggjordes på den europeiska ejuridikwebbplatsen. Kommissionen förlitade sig i första hand på att dess stödmottagare skulle sprida projektens output direkt till sina målgrupper, medan dess egen personal framför allt skulle ansvara för den ekonomiska förvaltningen. Det är svårt att till fullo bedöma hur pass effektiva bidragsmottagarnas spridningsåtgärder var utan att samråda med målgruppen. Informationen om hur många användare och målgrupper som har nåtts i den slutliga rapporten är inte fullständig eftersom rapporteringen av sådan information inte var en skyldighet enligt programmet. Det faktum att verksamheten var effektiv när det gällde att dra till sig uppmärksamhet från beslutsfattare och öka kontakterna mellan myndigheter i olika medlemsstater tyder emellertid på att spridningen var effektiv åtminstone till viss del. Av de 219 kartlagda verksamhetsbidrag och administrationsbidrag för vilka slutrapporter fanns tillgängliga uppvisade 121 (55 %) vissa bevis för hållbarhet, antingen eftersom ytterligare projektfinansiering hade säkrats, vissa verksamheter skulle fortsätta, partnerskapet skulle fortsätta (helt eller delvis) eller eftersom projektets output och resultat skulle fortsätta att utnyttjas. Andelen projekt (32 %) som fastställde ytterligare finansiering för att fortsätta projektet (enligt slutrapporterna) betraktas som särskilt positiv. Detta är dock inte förvånande med tanke på att den output som erhållits till följd av projekt inom ramen för programmet Straffrätt ofta riktade sig mot nationella myndigheter och offentliga tjänster, vilka är väl lämpade att hitta uppföljande finansiering för användbar output. Effektivitet • • • • Den finansiering som gjorts tillgänglig för programmet Straffrätt var tillräcklig och kunde eventuellt ha varit mindre för både verksamhetsbidrag och administrationsbidrag, med tanke på att det var ett ”nytt” program med inriktning på en ”ny” och relativt oerfaren intressentgrupp. Antalet åtaganden har konsekvent varit lägre än antalet ursprungliga tilldelningar, även om de har visat en del tecken på förbättring. Baserat på den information som finns tillgänglig om finansieringen verkar det som att det har funnits tillräckligt med pengar för att bidragen ska uppfylla sina syften. När det gäller utrymme för förenkling blev kommissionens förvaltning mer effektiv med tiden och bidragsmottagarnas erfarenhet av samarbetet med kommissionen var positiv. Den detaljnivå som krävdes i ansökningsformuläret ökade från och med 2010 års förslagsinfordran, vilket gynnade både kommissionen (vad gäller rapporternas kvalitet och användbarhet) och sökandena (genom att göra det möjligt för dem att planera och uppskatta sin verksamhet mer exakt). Denna ökade detaljnivå innefattade införandet av arbetsflöden. Rapporteringskraven (för både de finansiella och de icke-finansiella aspekterna av projekten) ansågs vara lämpliga av en övervägande majoritet av uppgiftslämnarna (85 %). Kommissionens övervakningsåtgärder betraktades åtminstone delvis som positiva och värdefulla under genomförandet av projektet/verksamheten av omkring 79 % av de som besvarade webbenkäten. Mervärde för EU • EU-karaktären hos programmet Straffrätt var närvarande genom en stark gränsöverskridande dimension som omfattar alla EU-medlemsstater. • De gränsöverskridande partnerskapen bidrog också till att uppfylla programmets mål, t.ex. att förbättra det gränsöverskridande samarbetet och bidra till utarbetandet och spridningen av god praxis, samt, i mindre utsträckning, mer kunskap om relevant EU-lagstiftning och EU-politik. 31 • Programmets europeiska mervärde för bidragsmottagarna består också av det faktum att programmet gav dem tillgång till finansiering för att hjälpa dem att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten. Det var lämpligt att EU uppmuntrade och underlättade fullgörandet av dessa skyldigheter – och uppfyllandet av EU:s mål – genom denna finansiering. Centrala rekommendationer • Prioriteringarna bör definieras: Kommissionen bör lägga mer tid och personalresurser på att fastställa prioriteringar för att säkerställa att prioriteringarna kan uppnås i tillräcklig utsträckning inom ramen för en öronmärkt budget. • Realistiska bedömningar av projektrisker och bättre riskreduceringsstrategier: Kommissionen bör förbättra övervakningen av risker under projektets löptid, t.ex. genom att begära kortfattade lägesrapporter i vilka eventuella risker fastställs när de uppkommer under projektets genomförande. • Man bör öka inriktningen på konsekvensanalyser på alla nivåer och inte enbart på output när det gäller övervakning och utvärdering. Detta går hand i hand med behovet av att samla in, analysera och använda oberoende och objektiva bevis för att utföra utvärderingar av projekt och program. Man bör öka inriktningen på bedömning av de behov som varje projekt har som syfte att ta itu med. • Sätt att öka utnyttjandet av projektoutput, resultat och bästa praxis av andra organisationer bör utforskas, även i andra medlemsstater, däribland mer resurser för översättningar, kommunikation och spridning. • Programmets interventionslogik bör skärpas: Utöver programmets tillämpningsområde och dess allmänna och särskilda mål och prioriteringar, typer av åtgärder och finansieringsformer och typer av genomförande ska kommissionen sträva efter att skärpa finansieringslogiken 68 och göra relationerna mellan den logiska grunden, målen, input, output, stödmottagare, förväntade utfall och effekter tydliga, exakta och konkreta i en eventuell framtida fortsättning av programmet. 68 Se till exempel efterhandsutvärderingen av fem program som genomförts enligt budgetplanen för 2007–2013. Utvärdering av särskilt program: programmet Straffrätt, ICF, 28 juli 2015, s. 1–2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf 32
© Copyright 2024