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INT-2390
JÍIKAR
Latinoamericano d e
ficación Económica y Social
Santiago, enero de 1965
ututo
'.N MFCQIJE DE LA PLANIFICADlOM DEL SECTOR PUBLICO'
Preparado por el Sr, Ricardo Cibotti»
Versión para discusión»
NOTA
Muchas de l a s i d e a s , conceptos j p r o c e d i m i e n t o s O c l u i d o s en e s t e
t r a b a j o son e l f r u t o de l a e x p e r i e n c i a de p l a n i f i c a c i ó n acumulada en
Colombia d u r a n t e 1959 y I 9 6 0 , por e l grupo de e x p e r t o s de Naciones
Unidas aue colaboró en l a e l a b o r a c i ó n d e l Plan de D e s a r r o l l o de dicho
país.
Una primera s i s t a m a t i z a c i d n de l a misjna s e realia-ó en 1961 y
f u e publicada b a j o e l t i t u l o de "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s
y l o s problemas p r á c t i c o s d e l d e s a r r o l l o económico",
GEPAL, E/GK:12/584,
en donde se p r e s t a b a espccia,! a t e n c i ó n a l a programación p r e s u p u e s t a r i a
y a l a de l a s i n v e r s i c n e s púr licat;»
E l t r a b a j o e s t á d i v i d i d o en dos p a r t e s .
La priiriera c o n t i e n e 'ui
a n á l i s i s de l o s problemas c o n c e p t u a l e s que i m p l i c a e s t e enfoque de l a
programación d e l S e c t o r P ú b l i c o y sus c o n s e c u e n c i a s en l a asi¿,.'ación de
recursos a l a s d i s t i n t a s actividades del Sector,
La segunda descrll-3
e l p r o c e s o de p l ^ i n i f i c a c i ó n , p r i n c i p a l m e n t e mediante l a i d e n t i f i c a c i ó n
de l o s problemas que se e n f r e n t a n en cada e t a p a de dicho proceso»
E s t e documento no p r e t e n d e a g o t a r e l terna.
Por e l c o n t r a r i o ,
sólo
se l o c o n s i d e r a un i n t e n t o de a b o r d a r l o y c l a r i f i c a r su p r o b l e m á t i c a .
UIÍ ENFOQUE DE LA PLANIFICACION DEL SECTOR PUBLICO
INDICE
M'SS.
PRBJERA PARTE
ASPECTOS C0NC3PTUALSS DE LA PROGRAMA.CION DEL SECTOR PUBLICO
1
Introducción
1
Capítulos
I - LA PROBLEMATICA DE LA PLiüaFICAGION DSL SECTOR PUBLICO
1,
4
La d e l i m i t a c i 6 n doJ. r.í,npo de I a p? a n i f i c a c i d n d e i
Sector Público
4
a ) Las a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estacio
5
b) Lap. e n t i d a d e s p ú b l i c a s
9
n) S I Gasto Público
ÍC
d) C a r a c t e r i s t i c a s d e l S e c t o r P ú b l i c o en e3. p r o c e s o
de p l a j i i f i c a c i d n 2,
3.
11
A n á l i s i s c!e l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o
13
a ) Las c l a s i f i c a c i o n e s de l a t acc3.ones d i r e c t a s
del Estado
14
b) E l n i v e l de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s
d e l Estado
21
c) E l n i v e l de í-otividad ds l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l
E s t a d o y e l producto b r u t o
24
P l a n i f i c a c i ó n g l o b a l , p r e s u p u e s t a r i a y d e l S e c t o r P ú b l i c o 25
a ) E l g a s t o p ú b l i c o en l a p l a n i f i c a c i ó n g l o b a l
26
b) E l g a s t o p ú b l i c o en l a programación p r e s u p u e s t a r i a
2Ô
c ) Esquema g r á f i c o da l a v i n c u l a c i ó n e n t r e l o s t r e s t i p o s
ds p l a n e s
jq
4.
F a c t o r e s c o n d i c i o n a n t e s d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n
del Sector Público
34
a ) La e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a
35
b) Exceso de P e r s o n a l
3Ô
c) E l manejo de l a o f e r t a r e empleo p ú b l i c o
40
d) A c t i t u d e s de l a b u r o c r a c i a
41
/II -
LA
- ii -
Capítulos
Págs.
I I - LA ASIGNACION DE RMIURSOS EN LA PHOGRAMACION DEL SE(
FIJHLICO
45
1,
Consideraciones Generales
45
2,
Los recursos comprometidos
1,6
a) Los recursos compronetidos para l a inv-ersxón pública
4Q
b) La "atomización" de un sistema de inversión pública
52
c) Sstiinación de l o s recursos necesarios para concluir
proyectos en ejecución
55
64
d) Las prioridades de los pro;/ectos en ejecticióu
e) I.OS recursos com;):.'orrietidos par?, e l g?.sto de
funcionamienfco
6ó
f ) Los recursos compre metidos y ].a varic.br.e Dk'icroeconóiiilca GasHo Público
70
3.
La afectó.ción especificr, de ingresos del Sector Público
71
4,
La combinación de f a c t o r e s de rigidez
75
5.
La capacidad ope r a t i v a de l a s entidades públicas
SO
a) El concepto de capacidad cperaxiva
b) Procedimientos para l a medición de l a capacidad
operativa
80
8¿
6.
Los jnsumos c r i t i c o s
86
7»
Otros f a c t o r e s de rigidez
B3
3,
Los f a c t o r e s de rigideü y e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n
90
SEGUMDA PARTE
EL PROCESO DE PLANIFICACION DEL SECTOR PUBLICO
Introducción
94
I I I - EL DIÁGIíOSTIGO'
98
94
1,
.
Dos aspectos fundaiaentales de l a prob3.emática
del d3.agnóstico
98
2,
El Sector Público on e l proceso de desarrollo
99
a) Análisis Global
100
b) La p a r t i c i p a c i ó n dol i^eotor público en l a economía
103
106
c) A n á l i s i s de l a s acclc-.es públicas
/d) Análisis
- íii Págs.
3»
4o
d) A n á l i s i s r e g i o n a l d e i Gasto P ú b l i c o
110
e ) Anâ-lisis d e i Gesto P ú b l i c o por j u r i s d i c c i o n e s
administrativp.s
112
Fuentes de i n f o r m a c i d n p a r a e l d i a g n ó s t i c o
117
a ) D i a g n ó s t i c o g e n e r a l de I a economia y programación
del desarrollo
117
b) Cuentas n a c i o n a l e s y c u e n t a s d e l S e c t o r P ú b l i c o
?.lá
c) S e r i e s e s t a d í s t i c a s sobre i n v e r s i o n e s y l a
e>d.stencia de c a p i t a l f i j o
llâ
Encuesta t é c n i c a a l a s e n t i d a d e e p ú b l i c a s
Jl-?
a ) D e s c r i p c i ó n de l?.s activid^^^d-;'- que r e a l i z a la Qr[bid.ad 119
b) Financiaraiento de i a e n t i d a d
119
c) Gastos e i n v e r s i o n s e f e c t u a d o s por l a e n t i d a d
3.20
d) Bienes y s e i ' v i c i c s p r o d u c i d o s per l a e n t i d a d
120
e ) U t i l i z a c i ó n de bdenes y s e r v i c i o s y sus c o s t o s
unitarios
121
f ) Dotación de p<^rsonal
121
g) Dotación de equipo de c a p i t a l
121
h ) P l a z o s de e j e c u c i ó n ds proy??ctofc de ii..^ersión
122
i ) Asignación mínima de r e c u r s o s
122
j ) P r o y e c t o s en e j e c u c i ó n
122
k) Planes d e c i d i d o s por l a s e n t i d a d e s
123
l ) P l a n e s de f i n a n c i a n . i e n t o
123
m) Estjjnación de l a s n e c e s i d a d e s de s e r v i c i o s
123
n) C r i t e r i o s de p r i o r i a a d y p o l í t i c a s e g u i d a por l a
entidad
124
T\l - LA FOMDIACION DEL PLM
1.
C a r a c t e r í s t i c a s generales del plan del Sector Público
125
a ) Las metas de un p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o
125
b) La o p e r a t i v i d a d d e l plan
12?
c) Los p l a z o s d e l p l a n
128
. . d) La imagen de un p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o
2,
13 O
El. proceso de formulación: d e l planv
133
a ) Asignación p r e l i r i i n a r de r e c u r s o s
134
b) E l p l a n p r e l i m i n a r d e l S e c t o r P ú b l i c o
135
/ c ) Los
-
XV
-
Págs.
V-
c) Los planes y programas de l a s entidades
136
d) Los aspectos de largo y corto plaao
137
3 , La formulación del Plan del Sector Público sin e l
. apoyo de l a Programación Global
138
4« La asignación de recursos a l o s "sectores económicos"
y a l o s "sectores sociales"
140
EJECUGICÍs^ GOiSraOL I"- R£VI3im DS. PI.âN
Ib La prograjnación del Sector Público como labor perma. mente y ci:)ntinue
145
26 El a j u s t e anual del Pla.:i
147
3»
Objetivos y t a r c a s ael control de l a ejecución
149
a) Los objstivor- dal control
149
b) Las tarej,s del control
150
La revisión y reforniulación dwl Plan
153
a) La periodicidad de l a s revisiones
154
b) El problema de l a adaptación del plan f r e n t e a
una reducción de los recursos
155
4«
ANEXO IJo 1
PRCXmAMAGIGN DE LA EJECUCION DE O m S PuHLIC ¡.i
153
ANEXO K" 2 LA PROIECCIOK DEL GASTO PUBLICO DEDICADO A
EDUCACION
172
PRIMEPJl PARTE
ASPECTCS CONCEPTlilLbS UE Ui PRÓGRAiacICN DEL SECTOR PIBLICO
Introd'.ccior'
Los países latinoane^-'icanos enfrentan desde l a s décadas posteri'Jies
a 1930 ima prr.bleaática de deat. - r o l l o que ha tenido entre o t r a s , i a
consecuencia de transfnrroarlcs e;i economics mixtas. La parti.cipación d e l
Estado en l a generación del rruducto Macinnal Bruto ha crecido c a s i sin
iiitericitencias. Dicha p a r t i c 'pación, s i se l a enfoca en térroinos de3. .
proceso de d e s a r r o l l o , revela una iii-iportancia aín iiayor que l a derivada
de l a sola coMposición s e c t o r i a l del Producto,
Al rompsrse l a s bases que austentaban los p i l a r e s del "crecimiento
hacia afuera" y ante la necesidad de reacondicionar l a econoiri.a para
a j u s t a r s e a otro modelo de crecimiento, e l Estado tuvo no sólo que responder con una p o l í t i c a económica que fomentara l a industri.^lización y l a
substitución de iraportaciones, sino que debió temar a su cargo l a
r e a l i z a c i ó n de actividades esenciales para acelerar e l rj-tmo de crecimientt o , CO rao por ejenplo l a s indi:isti':^as básicas, 7 crear l a i n f r a e s t r u c t u r a
económica y s o c i a l que permitiera una riiejor integi-aclôn nacional y
atendiera a l a s crecientes demandas de servicios sociales de l a población,
que se concentra en núcleos urbanos y crece a tasas nunca igualadas.
En e s t e proceso, los p a í s e s latinoamericarios han tenido éxitos y
f r a c a s o s , en algunos l a substitución de ir/iportaciones ha Jlegado c a s i a l
máximo, en otros todavía es i n c i p i e n t e . El cambio de l a i n f r a e s t r u c t u r a
ha sido acelerado en algunas épocas, en especial en aquellas en que se
presentaban buenas condiciones del comercio e x t e r i o r , en o t r a s
prácticamente nulo, pero en ¿-enerc l todavía existen grandes problem-r-s que
se r e f l e j a n en vastos t e r r i t o r : . o a no jjicorporados a l a economía nacional,
en sistemas educativos a veces a r i a ô n i c o s f r e n t e a l a realidad s o c i a l de
/ l o s países.
~ 2 -
l o s p a í s e s , en s i s t e m a s de t e n e n c i a de l a t i e r r a con f r a n c o predociinio d e l
l a t i f u n d i o y m i n i f u n d i o , en c o n c e n t r a c i o n e s u r b a n a s con á r e a s p e r i f é r i c a s
de b a j i s i m a s c o n d i c i o n e s h a b i t a c i o n a l e s , en p r o v i s i ó n de insuinos
d i f u n d i d o s ( t r a n s p o r t e y e n e r g í a ) que s u e l e acixsar grandes d e f i c i e n c i a s ,
etc.
E s t a s i t u a c i ó n , s i n t é t i c a m e n t e esbosada^, icpone un enfoque e s p e c i a l
de l a economí.a p ú b l i c a de n u e s t r o s paJ.ses f r e n t e a l problsiaa d e l d e s a r r o llo.
No e s p o s i b l e . v i s u a J á z a r s o l a a e n t e a l p r o c e d o de i n g r e s o s y g a s t o s
p ú b l i c o s ccmo un mecanisiao que t i e n d e a prod.ucir un i a p a c t o d e t e r r d n a d o
en l a demanda, g l o b a l e f e c t i v ? . da un p a í s , de modo t a l que se j-ogre una
e s t a b i l i d a d oconómica en t é r m i n o s d e l n i v e l p r e c i o s y p l e n o e a p l e o , s i n o que
debe ademar.' p r o p e n d e r , d e n t r e de l o s plaz-^s menores p o s i b l e s , a una nueva,
d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o y le. r i q u e z a , a una laayor s a t i s f a c c i ó n de l a s
demandas s o c J ^ l e s y a lin n i v e l y dxvere i f i o a c i ó n de l a producción qus
c o n s u l t e l a p r o b l e a i á t i c a d e l d e s a r r o l l o econ&nico y s o c i a l de L a t i n o a m é r i c a ,
En o t r a o p a l e b r e s , e l Estado no s ó l o t i e n e que c r e a r c o n d i c i o n e s
p r o p i c i a s pa,ra e l incremento y d i v e r s i í ' i c a c i ó n de l a producción y p a r a
asegí:;rar una mejor d i s t r i b u c i ó n d e l ingreso., a t r a v é s de l a s medidas de
p o l í t i c a económica.
P a r a l e l a m e n t e a e s t o y mediante a c t i v i d a d e s que toma
d i r e c t a m e n t e a s u c a r g o , t i e n e que p r o d u c i r b i e n e s y p r e s t a r s e r v i c i o s a
un n i v e l y con una. composición t ^ ' l
s e c o n s t i t u y a en uno de l o s
p r i n c i p a l e s f a c t o r e s d e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o .
E l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l de l o s p a í s e s de econornías m i x t a s de
América L a t i n a impone a l Estado vxia. c o n d i c i ó n a d i c i o n a l a l a de o r i e n t a r y
r e c t i f i c a r e l p r o c e s o económico que r e s u l t a de la. a c c i ó n de l a s f u e r z a s
que concUn-en a l mercado.
E s t a c o n d i c i ó n a d i c i o n a l s e puede s i n t e t i z a r en
l a a c e p c i ó n de "Estado P r o d u c t o r " , p a r a c o n t r a p o n e r l a a l a de "Estado
Consumidor" que subyace en l a concepción de l a rjoderna t e o r í a l i b e r a l de
l a función del Estado,
E l E s t a d o como p r o d u c t o r , debe r e s p o n d e r a l o s r e q u e r i i n i e n t o s d e l
p r o c e s o de d e s a r r o l l o , cc::i30 c u a l q u i e r o t r o s e c t o r de. l a economía.
Por
van l a d o s e n e c e s i t a qué s u e f i c i e n c i a , en l a s a c t i v i d a d e s de p r o d u c c i ó n ,
s e a l a mayor p o s i b l e , en o t r a s palabrr-.s que l l e v e a cabo e s t a f u n c i ó n con
/la m&dLma
- 3 -
l a náxim productividad. Por o t r o , q1 resultaxio de su actividad de
producción, es d e c i r , e l voltunen y composición de los bienes y s e r v i c i o s
que pone a disposición de l a comunidad, deben s e r t a l e s que respondan a
la-s necesidades del d e s a r r o l l o del p a i s , o l o mismo que aseglaren e l
máximo crecimiento de los demás s e c t o r e s y de l a economía en su conjvinto.
De l a roisma forma, e l proceso de ingresos y gastos públicos, además de
ciançilir con los r e q u i s i t o s que l e impone .la p o l í t i c a f i s c a l en e l proceso
de desaiTo3.1o, t i e n e tarcbién que dar s a t i s f a c c i ó n a l a s dos condiciones
apuntadas.
La introducción, en forma e x p l i c i t a , de é s t a s dos condiciones on e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n del dssarrol].o, iíqolica caíiple-iieixtar los a n á l i s i s
que s<3 requieren para e l diseño 'a l a p o l í t i c a f i s c a l con un eiifoquo de
los ir3¿;resi5s y gastos públicos desde e l punto de v i s t a de l a capacidad de
o f e r t a de bienes y s e r v i c i e s d e l Estado.
S i definimos al Sector xú.blicc como e l mecanismo que t i e n e a su
cargo l a proui.icción de bienes y servicios públicos, una t a r e a sustantiva
de l a p l a n i f i c a c i ó n del d e s a r r o l l o consiste en establecer una adecuación
entre los requerimientos que e l proceso de d e s a r r o l l o impone a l Estado, en
térmiiíos de producción de bienes y s e r v i c i o s , y l a p o s i b i l i d a d de dar
s a t i s f a c c i ó n a dichos requerimientos, desde e l punto de v i s t a de l a
capacidad de o f e r t a de e s t e Sector.
Esta tai^ea sustantiva es l a que defina l a problemátj.ca sse.icial da
la p l a n i f i c a c i ó n de l a s actividades d i r e c t a s del Estado o p l a n i f i c a c i ó n
del Sector Público, Como veremos ir4s adelante, adeaás de condicionar e l
volu!3,en y composición de los gastos públicos y dado que se relaciona con
l a capacidad de o f e r t a del Sector, t i e n e estrecha conexión con l a
estructura administrativa e i n s t i t u c i o n a l dc3 Estado,
/CAPITULO I
-
k"
CAPITULO I
IÁ mOBLEK-U'ICA DE IA PIANIFIGACION DEL SECTOR PUBLICO
l a deljiiiitací6n del campo de l a planifloación del Sector Público
En l a s páginas a n t e r i o r e s se esbozó una d i f e i a n c i a c i ó n de l a s
funciones d e l Estado en dos grandes categorías. Por un lado 3a tíistijngue
l a función de orientación del proceso económico d e l p a í s , mediante r..\
sistema de regulaciones que t i e n e por objeto inducir a un determiaaáo
couportajidento de los agentes econóaiicos» Estas regul.acioneá perciLten
co-cTegir l a condxicta de dichos agentes, ceL^ivada de 3 a acción del
mercado. Este t i p o de funcic:i se e j e r c e no sólo en e l carapo economLco,
sino tamlTj.eri en e l caiúpo p o l í t i c o j S'OCial,
De o-ra pai'ca, se encuentran aquel3.as funciones que llamreKLOS
acciones d i r e c t a s d e l Estado, que tienen por objeto l a producción de
bienes y ser'.ácios, y que por 1j tanto importan actividades de producción
Y no de regulación.
Esta diferenciación, se expone a l solo e f e c t o de plantear l a
^-problemática de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l Sector Público y c i r c u n s c r i b i r su
campo de apli^Abilidad, No pretenda, por l o t a n t o abar?.ar todos los
enfoqnee'a que puede soíneterse una c l a s i f i c a c i ó n de l a s ftincionss del
Estado, Reconocemos, entonces, dos t i p o s p r i n c i p a l e s de funciones, l a s
que denominamos acciones d i r e c t a s y l a s regiü.aciones o medidas de
p o l í t i c a económica, o para s i m p l i f i c a r , l a s acciones i n d i r e c t a s del
Estado,
Ambas funciones se interaccionan, c i e r t a s medidas de p o l í t i c a
influyen sobre l a s acciones d i r e c t a s , como por ejemplo, l a regiilación del
t i p o de cambio puede encarecer l o s insumes importados necesarios para
l l e v a r a cabo l a producción de bienes por p a r t e de algíln orgcinismo
público, restándole posibilidad de e c p l i a r dicha producción, A su vez l a
r e a l i z a c i ó n por p a r t e del Sstado de obras básicas para fomentar e l
d e s a r r o l l o de un á r e a , debe generc-lrúente complementarse con medidas de
/exención impositiva
- 5 -
exención
impositiva, o de otorgamiento de c r é d i t o s p a r a obtener e l
e s t a b l e c i m i e n t o de a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s en dicha r e g i ó n .
A veces,
vina medida que t i e n d a , por ejemplo, a l r a c i o n a m i e n t o de c i e r t ' j s
a r t í c u l o s induce a l Estado a c r e a r vin organismo que s e ocupe de l a
c o m e r c i a l i z a c i ó n de l o s mismos.
En o t r a s , l a p o l í t i c a de s u b s t i t u c i ó n de
impoi'taciones i m p l i c a l a n e c e s i d a d de c r e a r una eHçiresa p ú b l i c a p, i^a l a
producción n a c i o n a l d© b i e n e s impoHados.,
etc.
Sin eiribargo, es conveniente mantener e s t a d i v i s i ó n , que como
puede obs3rva,r t i e n e f r o n t e r a s no p e r f e c t a m e n t e d e t e r m i n a d a s , para
c i r c u n s c r i b i r e l ámbit.:) de l a p l a n i f i c a c : i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o .
Le o t r a
manera dicho ámbito s e conf-undiría con a:, qrxe es p r o p i o de l a programación g e n e r a l y do o t r o ? secboi-es j sé to:-, .a^-ia íjnposlble e l diseño de
procediiHientos o p e r a t i v o s para e3- t r a t a m i e n t o d n l S e c t o r Fí,?lico en e l
proceso ds programaciôú del. d e s a r r o l l o ^
Delimitaremos e l campo de l a
p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r Publj.^o a l abarcado por l a s acciones d i r e c t a s d e l
Estado,
I'as acciones d"irectas d e l Estado
E s t a s t i e n e n c a r a c t - ^ r í s t i c a s i n t e r e s a i i t e s de d e s t a c a r par-a
p e r f e c c i o n a r 3-a d e l i m i t a c i ó n enunciada.
E l é x i t o o f r a c a s o de vina accif'n de e s t e t i p o depende f u n d a m e n t a l mer.'->e de l a capacidad d e l organismo que debe l l e v a r l a £ cabo,.
No es e l
caso de Das acciones i n d i r e c t a s , que a l i n d u c i r un coiaporta/.liento d e l
s e c t o r p r i v a d o e s t á n i n f l u e n c i a d a s por elementos e x t r a ñ o s a l S e c t o r
P ú b l i c o y suelen depender de l a a c e p t a c i ó n que l o g r e l a r e g u l a c i ó n
respectiva.
La producción de b i e n e s y l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s p ú b l i c o s e s t á
condicionada por l a c u a n t í a de r e c u r s o s que ].as e n t i d a d e s g'-ibernarufontales
posean para d e s t i r ^ r a esos f i n e s y por l a o r g e n i z a c i ó n y e f i c a c i a
a d m i n i s t r a t i v a de l a s mismas o s e a por l a productivido-d en e l uso de
esos r e c i i r s o s .
En g e n e r a l , l a consecución de l a s metas de l a s a c c i o n e s
d i r e c t a s d e l Estado e s t á en estroc^ia r e l a c i ó n con l o s r e c u r s o s que e s t e
disponga»
/ t ó s aún.
- 6 -
Ms aún, toda acción d i r e c t a presupone una asignación de rectirsos a l
igtml que cxialquicrr otra actividad de producción y podemos suponer que
exi.ste una c i e r t a proporcionalidad e n t r e l a s metas que persigiian l a s
acciones d i r e c t a s d e l Estado y j.a cU£.ntía de recursos asignados, s i se
asume que se mantengan invariables l a s técnicas de producción u t i l i z a d a s .
De l o a n t e r i o r se deduce que toda acción d5,recta presupone un gasto
público, enfocado é s t e como el yolumfcn de recursos raonctarioc. nece.>arios
para movilizar los reciirsos reales asignados a dicha acción.. De la misma
forma, podemos sellalar una relación de proporcionalidad entre e l volumen
d e l gasto ptlblico 7 l a s motas de l a accT':! correspondientso
Esta rf^lación de proporcionalidad exJ-re laetas y góstos no se observa
en e l caso óe l a s acciones ixi'ilrectas. Ur.'.. regulación del crédito o del
t i p o de cambio ro jjiiplica, prácticamente, r.ingún gasto adicional d i l e c t o
de l a entidíid correspondiente, aunque tengan un grc.n impacto con elL
comportamiento del sistema económico.
Se ha puesto e l acento en la r e l a c i ó n de proporcionalidad pues en
esto reside l a d i f e r e n c i a entre l a s acciones d i r e c t a s y l a s regulaciones,
f r e n t e a l gasto público^ Pero., para que e l Estado puedr. establecer normas
de regulación necesita de una organización que reciuiere asignación de
recurfíos» Por ejemplo, l a f i j a c i ó n de los precios de los productos
agrícolas se r e a l i z a a través del M i i i s t e r i o de Economía o de
Agricultura según l a organización administrativa de cade- país<, De
m n e r a que t a l función implica un gasto, Pero e s t e gasto sa r e a l i z a r í a
de todas maneras cualquiera sea l a regulación, es un gasto que debe
imputarse a l a s funciones de administración general del Estado y e s t a s
funciones se incluyen también dentro del concepto de l a s acciones
d i r e c t a s . 3 i se decide extender e l campo de regul.aciones del Estado, a
nuevas á r e a s , será necesario equipar a l a administración pública con
nuevos recursos para l l e v a r a cabo esas nuevas funciones y aparece nuevamente l a r e l a c i ó n de proporcionalidad antes a p u n t a d a , ^
1/ Más adelante veremos que es necesario condicionar esta relación de
proporc ionalidad,
/ S i bien
S i bien afirmamos que toda acción d i r e c t a del Estado e s t á
estrechamente ligp.da a l gasto público^ no s i g n i f i c a esto qus todo
gasto público impliqtie una a c t i v i d a d de producción de bienes j
prestación de s e r v i c i o s . Constituyen ejemplos de e s t e •filt - Jilo caso l a s .
t r a n s f e r e n c i a s a l sector -privado y los subsidios a l a s actividades de
producción o consumó.
Entre ].as t r a n s f c r m c i a s ocupan un l " g a r de importancia los p^-gos
de previsión s o c i a l que suelen movilizar., en álgirjnos ptoses, eriormos
volixnenes de recursos firancierosò En geoeral, e l sisteim de prevision
s o c i a l puedfc oonsidera^'.-3a' como un mscanis.ao p a r a l e l o a l de ingreeofí y
gastos públicos, puss t i s n e sus propios lecursos obtenidos por i n t e r medio de fornias particu'i ares ds recaudaci'Sri y destinados a f i n e s
perfectamente diferenciados de los del r e s t o de los ingresos públicos.
La exclusión del sistema ds p/.evisión s o c i a l de l a problenática de l a
p l a n i f i c a c i ó n de l a s accioneo d i r e c t a s del Estadoj no signifi^ia de
ninguna manera desconocer su .iiiportancia en e l campo dul financiamienbo
genera-l del d e s a r r o l l o , todia vez cjue son crecientes l a s pres5.ones que se
observan en 3os países latinoarericanos para l a extensión de dichos
sistemas. En algunos casos e l mecanismo de pre-zisión s o c i a l ro
comprende solamente l a t r a n s f e r e n c i a de recursos financieros a l a s
feunij-ias, s i no que incluye por ejenç-lo, -prestaciones d3 r^ervicios
médicos» Se genera a s i xana acción d i r e c t a que debe ser consicsrada
dentro del Sector Público y programada atendiendo a l a s relacd.ones de
complementaridad que t i e n e con l a s demás actividades públicas médicosanitarias .
La situación que presentan los subsidios es d i f e r e n t e . Estos se
financian generalmente con ingresos públJ.cos cuyo dest.ii;o puede ser
cualquier acción d i r e c t a , de manera que t i e n e una i n f l u e n c i a e s p e c i f i c a
en l a programación de l a s mismas. Una f o r m de enfocar e s t e problema
consiste en considerar a l o s subsidios como ingresos negativos o
también como -una reducción de l a s recaudaciones impositivas, en l a
medida en que e l otorgamiento de los ¡aismos no inplique una actividad
que dependa de l a capacid8-d de "an organismo público, en términos de
/asignación de
- 8 -
a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s r e a l e s .
S i no es a s í , l o s s u b s i d i o s operan como
l a s escenciones i m p o s i t i v a s .
Atendiendo a l a s liBiitaciones que henos apuntado y d e n t r o d e l
enfoque que a q u i s e l e da a l a p l a n i f i c s . c i 6 n de3. S e c t o r P ú b l i c o , l a
prograríHCi6n de l a s acciones d i r e c t a s d e l Estado s e i d e n t i f i c a con l a
programación, de Ib. v a r i a b l e macroeconónAca Gasto PúblD.co, considerado
é s t e como e l monto de r e c u r s o s f i n a u c i e r o s n e c e s a r i o s para moviH/^-ar l o s
r e c u r s o s r'ísales o insfmos de dichas a c c i o n e s , es d e c i r , v i c u a l i a a c o como
un f a c t o r determinsjite de l a o f e r t a de b i e n e s y servicios
públicos.
Para comprender mejor l a s c a r a c t e r f - s b i c a e que p r e s e n t a n tinas y o t r a s
a c c i o n e s d e l E-stado, se puedsn t o n a r en considex-aci6ri l o s s i g u i e n t e s
e l e n e n t o s que l a s t i p i f i c a n ;
l o s o b j e t i v o s que p e r s i g u e n , a l t i p o de
e n t i d a d que coiiopromebe su e j e c u c i ó n , e l e i e c t o que producían sobre e l
Gasto P ú b l i c o y l o s f a i r t o r e s que condicionan aus r e s u l t a r l o s .
En e l
siguieí/.te esqueiia s e v i s u a l i z a n l o s a s p e c t o s s e ñ a l a d o s .
Elementos oAie c a r a c t e r i z a n l a s acciones d e l Estado
Acciones
Directas
Acciones
Objetivos
Entidad Comprometida E f e c t o s sobre
e l Gasto Público
Producción
de b i e n e s
y servicios
Oi'ganisjflo P ú b l i c o
(Ministerios,
empresas, e t c , )
I n d u c i r un
determinado
comportamiento
de l a economía
en s u c o n j u n t o
o de un s e c t o r
de e l l a
l a economía en s u
No implican
c o n j u n t o o un s e c t o r n e c e s a r i a en p a r t i c u l a r
mente g a s t o
público
I n p l i c a n un
gasto pdbliro
RssttLtados
Son una
í'onción de
la eficiencj.a y de l o s
recursos del
organismo
respectivo
Dependen d e l
mayor o menor cumplimiento que
s e l o dé a
l a norma
dictada
/ b ) Las e n t i d a d e s
- 9 -
b ) lias e n t i d a d e s p ú b l i c a g
En e l esqueiioa a n t e r i o r a p a r e c e o t r o elemento cjje p^riinite
d e l i n d t a r e l campo de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P d b l i c o ds ima manera
más c o n c r e t a .
Se t r a t a de l a s e n t i d a d e s que t i e n e n a su cargo l a
producción de b i e n e s y l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s p ú b l i c o s »
Evidenteaiente una a c t i v i d a d se. Xa pueda c o n s i d e r a r p ú b l i c a cuando l a
l l e v a a cabo una e n t i d a d d e l SstadOj; de naxiera que l a d e l i m i t a c i d i d e l
S e c t o r c o n s i s t e en e s t a b l e c e r e l c o n j u n t o de e n t i d a d e s p ú b l i c a s de vin
país,
Sn muchos cases e l t i p c de? p e r s o n a j u r í d i c a de una eniidt-d es de
f á c i l deteruLinación, a s í o c u r r e con los í l ' . n i s t e r i o s 7 dependencias
centralizadavS d e l ü-obier.ao Naciona'J^ estEc.^^l o l o c a l , .
Sin embargo, l a
n o t a b l e expansión que han t e n i d o l a s fuaici^ries de t i p o econoaiico d e l
Estado se ha l l e v a d o a cabo^ en p a r t e c o n s i d e r a b l e , a t r a v ó s de
organiza';:'ones eix.pi-'esariales do orden p ú b l i c o o s e m i e s t a t a l e s ,
Este..^
que ha s i d o una c a r a c t e r í s t i c a r e l e v a n t e en l a s t a r e a s de t i p o econóndco
d e l E s t a d o , s e ha j i i s t i f i c a d o a t e n d i e n d o a que e l E s t a d o no r e s u l t a s e r
un buen a d j a i n i s t r a d o r o e m p r e s a r i o , cuando a c t ú a a t r a v é s de sf.s f r g a n o s
tradicionales,
Coao su i n t e r v e n c i ó n r e s u l t a i m p r e s c i n d i b l e , ha p a r e c i d o
que l a adopción de l a e s t r u c t u r a d e l t i p o de empresa p r i v a d a .'^-segrora una
0/
mayor agili.dad y p r o d u c t i v i d a d a e&'. c.s Trncioneso"'^
E s t e hecho co.nplica l a d e l i m i t a c i ó n d e l S e c t o r PúbÜcOv
Fs
f r e c u e n t e que l a l e y o r g á n i c a o e s t a t u t o de c o n s t i t u c i ó n de e s a s
e n t i d a d e s no establesscan clarainente e l t i p o de p e r s o n a j u r í d i c a a que
queda a s i m i l a d a , es d e c i r s i es de derecho p r i v a d o o p ú b l i c o .
Puede
o c u r r i r , a l g u n a s v e c e s , que c i e r t a s norms,s j u r í d i c a s que han dado
nacimiento a una e n p r e s a p ú b l i c a , la. hayan indepeiidizado de t a l rorma d e l
Gobierno, que en l a p r á c t i c a s e a d i f í c i l c o n s i d e r a r l a como un. e n t e
i n t e g r a n t e d e l S e c t o r P ú b l i c o , p a r a s o m e t e r l a a l a progrejuación de sus
actividades.
Por e s t a s razones c o n v i e n e , p a r a d e l i m i t a r e l S e c t o r P ú b l i c o , además
de a t e n d e r a l t i p o de persona j v r l d i c a de l a s i n s t i t u c i o n e s ,
TJ Ver:
Sección 4 - a ) de e s t e C a p í t u l o .
considerar
/ d o s elementos
- 10 -
dos elementos a d i c i o n a l e s , e l f i n a n c i e r o y e l adiiiinigtrativo.
E l elemento f i n a n o i e r o se refiei-'e a l origen de los ingresos, con
que TKia entidad f i n a n c i a sus gastos.
Es conveniente i n c l u i r dentro d e l
Sector Público a toda entidad que consticuya, aunque parcialmente, sus
ingresos t o t a l e s ( c o r r i e n t e s y de c a p i t a l ) con ingresos públicos.
Estos
pueden tomar l a forma de una t r a n s f e r e n c i a d e l t e s o r o contabilizada o no
en l o s prasupTiestos anuales, o de ircpuestos cuyo d e s t i n o e s p e c i f i c o sea
l a entidad en cuestión y que pueden ser recaudados dii'ecta;rie--jte por l a
entidad, o de c i e r t o s bipos de contribuciones forzosas como suceda sn e l
caso de l a s Acerías Pac d e l RJlo de Colombia cuj'-cs ir.-gresos de c a p i t a l se
forvüPn, en p a r t e , con un poz-centaje d e l iirpuesto a l a renta que l o s
ccntribiÇ'entes deben d e s t i n a r a l a ?dq"ú
ci6n de acciones a l portador,
a l valor nom.inal.
E l elemento administrativo se r e f i e r e a l caso de entidades que
presenten l a s fo-^uelidades propias do ma. empreea privada pct-o qua están
sometidas ¿erárquicameate a i a j u r i s d i c c i ó n o t u t e l a de -¡m mj.í:isterio o
de o t r a entidad públd.cav,
La aplicación de c r i t e r i o s como los apuntados
permite i n d i v i d u a l i z a r e l conjunto de i n s t i t u c i o n e s que conforma.n e l
Sector y l a s r e l a c i o n e s j e r á r q u i c a s y a d m i n i s t r a t i v a s que l£ts l i g a n , ^
c) E l Gasto Público
La delimitación del Sector, sugerida en l o s p'^ntos a n t e r i o r e s , .
impone a su vez 'ma. consideración e&p^cial d e l concepto de gasto público,
para que e s t e pueda t r a t a r s e como un f a c t o r determinante de l a o f e r t a de
bienes y s e r v i c i o s d e l Sector Público,
En l o s modelos de contabilidad nacional se computan como gastos d e l
gobierno l o s efectuados por ].os organismos públicos centralizados d e l
gobierno n a c i o n a l , de l o s .-¿obiernos estaduales y l o c a l e s .
Las
actividades d e l gobierno como empresario, es d e c i r aquellas r e l a t i v a s a
l a producci&i de bienes y prestación de s e r v i c i o s que r e a l i z a mediante
^
Para profundizar en e l a n á l i s i s de l a s entidades públicas y sus
c a r a c t e r í s t i c a s , ver "Análisis y Programación de l o s Presupuestos
Gubernamentales", Gonzalo l i a r t n e r . I n s t i t u t o Latinoamericano de
P l a n i f i c a c i ó n Económica y Socia-1, Santiago, Agosto 1964.
(liimeografiado). Capítulo V, I , 1, b, x ) - i i ) - ü i ) . .
/ s u s empresas
- 11 -
sus empresas y organismos d e s c e n t r a l i z a d o s , quedan i n v o l u c r a d a s d e n t r o
d e l s e c t o r de l a s empresas c o n j u n t á r o n t e con l a s denás e n t i d a d e s
productoras privadas.
E s t a forma de computar l a s t r a n s a c c i o n e s p ú b l i c a s , s e t r a d u c e en
l a deteriídnación de un volumen de g a s t o s que excluye l o s de o p e r a c i ó n
de l a s empresas p ú b l i c a s 7 l o s g a s t o s de c a p i t a l f i n a n c i a d o s con sus
propios recursos.
Aparecen como g a s t o s d e l Gobierno l o s g a s t o s de
c a p i t a l de d i c h a s empresas ciiando son f i n a n c i a d o s con a p o r t e s d e l t c r c r o
j l a s trans::'erencias c o i - r i e n t e s pax'a c u b r i r l o s d é f i c i t de e x p l o t a c i ó n .
Por e l l a d o de l o s i n g r e s o s l a sit^ ^ción e s a n á j
, ro i 3 jncluyen
como raigresos p ú b l i c o s t o d o s l o s que se d e r i v a n de l a e x p l o t a c i ó n de
dichas e n t i d a d e s , s i n o s o l a n e i i t s l a s utiZ.Mades de l a s empresas p ú b l i c a s .
S i s e a d o p t a r a t a l c r i t e r i o de c l a s i f : ' . c a c i ó n , , e l Scctor F l b l i c o
q u e d a r í a r e d u c i d o a l o que en l a c o n t a b i l i d a d n a c i o n a l &e l'L&ws. s e c t o r
g o b i e r n o y por l o t a n t o no e n t r a r í a n en e l p r o c e s o de p l a n ü i c a c i ó n d s
e s t e S e c t o r mi gran ntlmero de a c t i v i d a d e s que i n t e r e s a n por s u
p a r t i c u l a r i n c i d e n c i a en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l e >
Se volnere^rla e l
enfoque de "Estado P r o d u c t o r " que se p l a n t e ó a l p r i n c i p i o de é s t e
Capítulo.
Ca-t'^^cterísticas ¿ e l S e c t o r Pi^blico f;n el| proceeo de p l a n i f i c a c i ó n
En l o s puntos a n t e r i o r e s se ha d i s c u t i d o l a c . r l l n d t xción d e l
S e c t o r P ú b l i c o en r e l a c i ó n a l o s t r e s a s p e c t o s f i.indame:..tales que l o
definen, l a s acciones directab del Estado, l a s entidades públicas y e l
gasto público.
E s t a de3.1iiD.taci6n ha p e r m i t i d o i n d i \ ' i d u a l i z a r d e n t r o d e l complejo
económico un mecanismo p r o d u c t o r de b i e n e s y s e r v j . c i o s , formado por un
c o n j u n t o de i n s t i t u c i o n e s v i n c u l a d a s e n t r e s í por r e l a c i o n e s que
dependen, en p a r t e , de l a o r g a n i z a c i ó n p o l í t i c a d e l p a í s .
En l o s p a í s e s de o r g a n i z a c i ó n u n i t a r i a , s e d i n t i h g u e n l o s
siguientes niveles administrativos:
e l d e l gobierno c e n t r a l , e l de l a s
empresas p ú b l i c a s y e n t i d a d e s autónoiaas y e l de l o s g o b i e r n o s l o c a l e s o
municipales.
En e s t e caso l a s r e l a c i o n e s mencionadas son de t i p o
j e r á r q u i c o y por l o menos t e ó r i c a m e n t e e s p o s i b l e v i s u a l i z a r a l S e c t o r
/público como
- 12 -
Público como Tin con junto de unidades productores, con campos 'de actividad
d i f e r e n c i a d o s , sometidas a ima dirección c e n t r a l i z a d a que se coiicenbra en
l a más a l t a autoridad p o l í t i c a d e l país»
Cabe, s i n embargo, apur.tar e l hecho r e a l de cue no siemi^re l a s
empresas públicas y l a s entidades autônomas responden a dichas decisiones
c e n t r a l i z a d a s , como s u g e r i r í a l a organizac.-^ín adiajnistr--tiva d e l Estado.
Es coradn observar que actúan con p o l í t i c a s propias, muchas V3ces
desvinculadas de l a s de otra.s institucione-^ públicas que llevr.n a cabo
a c bividades c omplementax-:' as«
Esta fa.lta d-5 coordiración no debe considerarse como im ímp-^ídimento
para r;onceptualizar a l Sector i ÚK ico cerno vn mecanisiLo a l que se l e
reconoce una dirección ccntraliisada, sino q\ie es un probleioa que a f o c t a
a l procesos de progranación rae debe s e r contemplado y corx'cgi'.do por ese
mismo procetío.
En l o s países de organizacj.ón po3.ítzca f e d e r a l , se agre¿:?n l a s
autonoiiiías regionales o estaduules, a los n i v e l e s admjiiEtrati'/os
mencionados.
S i bien en muchco aspectos l o s gobiernos estaduales no
dependen de decisiones d e l gobierno c e n t r a l , tampoco deben ac+-ur..r
independientemente de é s t e , sino qiie e l d e s a r r o l l o de sns actividades
debe armonizarse' dentro d e l plan general d a l Sector Público, para toda
l a Ka.-iión.
En l o s países latinoamericanos de organización f e J e r a l ,
suelen e x i s t i r i:nos pocos Estados con una potencialidad econc;:.ica t a l
que los independicen de l a t u t e l a f i n a n c i e r a d e l gobierno f e d e r a l ; rnás
común es e l caso c o n t r a r i o en l o s que se observa que, por l o menos, gran
p a r t e de l a s a c t i v i d a d e s de creación de c a p i t a l se fin?5ncian con
t r a n s f e r e n c i a s d e l gobierno federal..
Esta si.tua.Gi6n, que por supuesto
no debiera l e s i o n a r l a s autonomías e s t a d u a l e s , c o n f i e r e , en l a p r á c t i c a ,
una c a r a c t e r í s t i c a de t i p o '•unitaria" a l funcionamiento del Sector Público,
E]. t i p o de proceso prograiná'^ico a que se somete e s t e Sector es
eminentemente "imperativo".
No se t r a t a de inducir un confortamiento
determinado de l a s d i f e r e n t e s entidi-des públicas a t r a v é s de
regulaciones, como sucede con l a s entidades d e l Sector Privado.
Las
decisiones que se adopten a l disefíar l a p o l í t i c a d e l gasto público deben
/responder a
13 -
responder a l a problemática d e l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l de l a
coiaunidad y c o n s t i t u i r normas para.la. acción a l a s entidades p ú b l i c a s .
De ninguna m n e r a se postula que dichas entidades no p a r t i c i p e n en eldiseño de esa p o l í t i c a ^ por e l c o n t r a r i o , l a tínica forma de asegiirar l a
necesaria coordinación d e l plan del Sector Público en s í mismo, con e l
Plan General de Desarrollo y con e l de l o s difer-'intes sectores depende
de que l a s decisiones r e s u l t e n de m exaren detenido de l a s perspectivas
de acción de, cada entxdad y ds cada nivel, a d m i r x s t r a t i / o , l.c que n?
contradice
e l c a r á c t e r "iraperatiro" d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l
Sector Público.
SI spcbor privado, en D-as econopidas ro.irbas latinea:iericajias, e s t á
sometido a un proceso prograr¡-¿ ico que fiTidenentalmenta induce a un
coTiportamento que r e c t i f i c a n i que se d e r i v a r í a de jA sola consideración
de l a s f u e r z a s del me_-cado, l o que por o t r a p a r t e indica que e s t a s f u e r z a s
son l a s que generan, er gpr-an /íifídida, Jas decisiones de acción de dicho
Sector,
El Estado, no reconoce a l mercado como e l generador c'.e l a s
decisiones de sus propias a c t i / i d a d e s , l o que además de estaba.ecer una
condición de "autonomía^' c a r a c t e r í s t i c a d e l Sector Público, también
requiere un proceso de programación de t i p o "imperativo"«
resumen, e l Sector Público f r e n t e a l proceso de plani:ficación se
l o considera como una unidad productora de bienes y se^^•lcios, cijyas
partes están relacionadas e n t r e s i , no sólo por l a l ó g i c a
complementaridad de todas l a s actividades de producción, sino por Z.azos
de autoridad, por condiciones de coordinación muy e s p e c í f i c a s y por l a s
modalidades que presentan en e l proceso programático,
2»
Análi.s3j3 de l a s acciones d i r e c t a s d e l Estado
Las actividades que l l e v a a cabo e l Sector Público presentan una
gran heterogeneidad.
El Estado, en l o s países de l a región, toma a su
cargo l a formación de mano de obra c a l i f i c a d a , l a educación general de
l a población, l a generación de e l e c t r i c i d a d , l a prc^ucción de acero, l a
sanidad pecuaria, l a lucha coijt;:-?! l a s enfermedades t r a n s m i s i b l e s , l a
exploración de recursos n a t u r a l e s , e t c .
Prácticamente no e x i s t e n
actividades o sectores de l a vida económica y s o c i a l de un p a í s donde no
estén presente l a s acciones d i r e c t a s d e l Estado.
heterogeneidad
1I
Esta heterogeneidad inpone que l o s procedimientos específicos de
programación que se apliquen á l a s diversas acciones directas sean
d i f e r e n t e s y adaptados a l.os t i p o s de bienes y s e r v i c i o s que se producen,
a l a s técnicas de producción de l o s mismos y a l a incidencic eme cada
acción tenga sobre e l proceso de desarrollo»
Desde e l punto de v i s t a dé l a p l a n i f i c a c i ó n del Sector Público
i n t e r e s a por una p a r t e , que dichas acciones se l l e v s n a nabo con l a
máxima productividad posible y por o t r a cue respondan a los rcquarimi.entos
d e l proceso de desarrollo^ segtin un sistema de prioridades que asegui-e e l
Eáxiff.o creci^dento econóau.co.
^) fes cla3i.f:lcacicines de l a s acciones d i r e c t a s o el_ Estado
Este conjunto de acciones heterogr'neas se si,:/ocinatlsa mediante
l a s c l a s i f i c a c i o n e s d e l gasto público y de l a s tr-insaccionec d e l gobierno
que se utill?,an en l a contabilidad f i s c a l y en l a yrograiración
presupuestaria, ün excuarm detallado de estas c l a s i f i c a c i o n e s se
encuentra en e l ^Ianual pai-a l a r^lasifá.cación de l a s transacciones d e l
Gobierno de l a s Naciones Unidas (doc.amento N^' 58 - XVI -Los c r i t e r i o s que a l l í se u t i l i z a n permiten agrupar e l gasto publico
segiSn 3.as j j i s t i t u c i o n e s que l o llevan a cabo ( c l a s i f i c a c i ó n por
institución)., según e l t i p o de adquisiciones o remuneraciones a que se
destine ( c l a s i f i c a c i ó n por objete del gasto), seg'ín se t r a t e de l e s
diversos t i p o s de gastos c o r r i e n t e s o de gastos de inversión
( c l a s i f i c a c i ó n económica), segán e l sector económico o social a que
e s t á destinado ( c l a s i f i c a c i ó n por programas).
Ectas c l a s i f i c a c i o n e s pueden combinarse de manera de presentar, por
ejemplo, una c l a s i f i c a c i ó n i n s t i t u c i o n a l - f i m c i o n a l que muestra e l
volumen de gasto que una determinada entidad pública deatina a
actividades a g r í c o l a s , de t r a n s p o r t e , de sanidad, e t c .
¿ / La metodología de l a s c l a s i f i c a c i o n e s se analiza con profimdidad en
Análisis y Proairamación de j.os presupuestos gubernamentales.
Cíonzalo Martner, I n s t i t u t o Latinoamericano de Planificación Económica
y Social. (Miiaeografiado)
/ E l uso
-
15-
El uso adecuado de e s t a s c l a s i f i c a c i o n e s p e r m i t e e l conocimiento de
l a e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o y de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado y
s i r v e n p a r a d e t e r m i n a r l a p o l í t i c a d e l Gobierno, en e s t a m a t e r i a ,
l&i
elemento de . j u i c i o de suma i m p o r t a n c i a que se e x t r a e d e l a n á l i s i s de
d i c h a s c l a s i f i c a c i o n e s es l a c o r r e s p o n d e n c i a que ha e:jdistido en un
p e r í c d o h i s t ó r i c o , e n t r e l a s n e c e s i d a d e s d e l proceso de desarrolIl.o y l a
p o l í t i c a del gasto público,
.De l a mJsma manera se puede ju/.gar dir-ha •
c o r r e s p o n d e n c i a en un proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
Por o t r a p a r t e , esí.e
agrupami.€nto d e l g a s t o f a c i l i t a e l e s t u d i o de l a i n c i d e n c i a de una
determinada composicj6n de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado en l a
demanda g l o b a l y on l a o f e r t a ^J-.obal de I n e c o n o M a ,
^ Para p r o f u n d i z a r en e l a - . r T i s i s de
acciones d i r e c t a s d e l
Estado y ext.raer concluci ¡nies que f a c i l i t e n t a n t o e l p l a n t e a m i e n t o de
l a p r o b l e m á t i c a de l a pü.Anif J cacion d e l S e c t o r P'áblico, como l a e l o c c i á n
de l ü s p r o c e d i m i e n t o s o p e r a t i v e s a a p l i c a r , es c o n v e n i e n t e ccraolementar
l o s c r i t e r i o r : a n t e r i o r e s con o t r o s que agrupen a d i c h a s a c c i o n a s d i r e c t a s
según su comportaiidento en e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o .
Habíamos v i s t o que l a p r o b l e m á t i c a f u n d a m e n t a l de l a p l a n i f i c a c i ó n
d e l Sector P ú b l i c o puede r e s u m i r s e en dos a s p e c t o s p r i n c i p a l e n ,
la
e l e v a c i ó n de l a p r o d u c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado y e l
ordenamiento de l a s misnias según l o s r e q u e r i m i e n t o s d e l p r o c e t o de
desarrollo.
E s t o s se i n d i v i d u a l i z a n y evalúan en e l p l a n de d e s a r r o l l o
d e l p a í s y se e s t a b l e c e n l o s r e q u i s i t o s de a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado,
n e c e s a r i o s pa.ra asegurar, a l cumplimiento de l a s metas de l o s s e c t o r e s
económicos y s o c i a l e s y. l a s metas g l o b a l e s d e l d e s a r r o l l o .
Fero evidentemente no t o d a s l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado se
pueden v i n c u l a r a metas de producción s e c t o r i a l e s y g l o b a l e s .
Algunas
e s t á n estrechamente c o n e c t a d a s , como e l s u m i n i s t r o de 3~,xía. p o t a b l e p a r a
consumo d o m i c i l i a r i o e i n d u s t i ' j . a l en una nueva- zona i n d u s t r i a l a
e s t a b l e c e r , o l a producción de e l e c t r i c i d a d p a r a a t e n d e r l a demanda que
g e n e r a r á una t a s a de c r e c i m i e n t o económico.
En e s t o s c a s o s l a
v i n c u l a c i ó n t i e n e dos a t r i b u t o s , :>e conoce e l t i p o de r e l a c i ó n que l i g a
una acción d i r e c t a d e l Estado con una meta de producción d e l p l a n de
/desarrollo y
- 16 -
d e s a r r o l l o y se puede cuaxitificar dicha r e l a c i ó n . En otros casos, es
d i f í c i l establecer tanto e l t i p o como l a medida de l a relacidn. Se
encuentran dentro de e s t a categoría un conjunto de acciones d i l e c t a s que
son esenciales para asegurar un "normal funcionamiento de l a comunidad",
como por ejemplo, l a s acciones que comprende l a administración general
d e l Estado, l a administracidn de j u s t i c i a , e l Hmntenimionto del ortí3n
p-oblico, l a s relaciones e x t e r i o r e s , l a defensa nacional,, e t c . Estas
acciones, no son extrañas a l proceso de planifica!, idn del desarrollo^ pues
requieren de recursos cuantiosos que tienen un uso alternat5.vo5 pero es
d i f í c i l establecer una relación cuanuific"ble entre un determinado juego
de metas de d e s a r r o l l o y 3,as motas de dichas acciones d i r e c t a s .
Podría afirmarse rue é s t a s son "autónuias" a l procedo de d e s a r r o l l o y
que su plai:dficación deba r e f e r i r s e principalmente a l a c.teí/.cicn de l o s
d é f i c i t e x i s t e n t e s ; cuando éstos son posibles de estimar, y a l a eluvación
de lo¿i paf-.i-ones de eficj.encia con que operan. Tal vez, es mas
conveniente someter a ecbas acciones d i r e c t a s a un pi^oceí-o de
racionalización a d u à n i s t r a t i v a . En muchos aspectos l a s metas de estas
acciones están influenciadas por variables que, por l o menos a corto y
mediano plazo, son datos para los planes de desarrollo^ como por ej';iuplo,
e l crecimiento de l a población y su d i s t r i b u c i ó n geográfica, para l o s
casos de l o s s e r v i c i o s de p o l i c í a y l a adKiinistración de j u s t i c i a ^
Como ya se indicó, estas acciones d i r e c t a s deben ser objeto d e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n y l o s recursos que impliquen deben ssr
contabilizados y analizados en los cuadros generales de asignación de
recursos para e l Sector Piíblico. La no consideración de l a s mismas
a t e n t a r í a contra e l principio de interdependencia de l a s actividades de
producción y vulneraría l o s postulados fundamentales de l a s técnicas de
p l a n i f i c a c i ó n global, que se basan en dicho p r i n c i p i o . Sin embargo,
cabe r e p e t i r , l a asignación de recursos a estas acciones d i r e c t a s no se
deriva de requerimientos de l a s metas d e l proceso de desarrollo, sino
más bien de medidas de racionalización y e f i c i e n c i a de estos s e r v i c i o s .
Otro grupo de acciones dir 3'"'-s del Estado se vincula estrechamente
a l o s objetivos y propósitos de la p o l í t i c a s o c i a l d e l gobierno. Es e l
caso de l a s actividades de salud pública, educación general y c u l t u r a ,
/vivienda, etc.
- 17 -
vivienda, e t c .
D e f i n i d o s a q u e l l o s o b j e t i v o s , l a s metas de e s t a s a c c i o n e s
dependerán p r i n c i p a l m e n t e de l a cápacidad de l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s
que l a s l l e v a n a cabo y de l a s m o d i f i c a c i o n e s a d i c h a capacidad que debe
también s e r o b j e t o d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o .
No
se excliçre, en e s t o s c a s o s , l a p r o b l e m á t i c a de e f i c i e n c i a y p r o d u c t i v i d a d
que evidentemente abarca a t o d a s l a s a c t i v i d a d e s de p r o d u c c i á n .
Las
metas de e s t a s acciones no son i n d e p e n d i e n t e s de l a n metas g e n e r a l e s d e l
d e s a r r o l l o n i de l a e s t r a t e g i a que se adopte p a i a a c e l e r a r o l proceso de
crecindento;, como sucede., en c i e r t a medida, con e l grupo a n t e r i o r m e n t e
descrito.
Sin embargo, no e.:dx'ten r e l a c i ' : n e s c n a n t i f i c a b l e ? entre., por
ejemplo, una t a s a de d e s a r r o l l o 7 l a s n e c e s a r i a s accior.ss en m a t e r i a de
salud g e n e r a l de l a población»
La d i s t i n c i ó n que he pr '^ende establecex" es l a s i g u i e n t e »
Se
reconoce que l a s accione^ d i r e c t a s d e l E s t a d o , que caen en e l campo
s o c i a l tj.enen un e f e c t o sobre e l proceso de d e s a r r o l l o econérr.lco y l a
r e l a c i ó n de v i n c u l a c i ó n puede s e r mác o .ajenos b i e n d e f i n i d a , s.L s s
observan l a s c o r r e l a c i o n e s e n t r e e l grado de d e s a r r o l l o de l o s p a í s e s y
l a c u a n t í a de r e c u r s o s que s e a s i g n a n a e s t a s a c c i o n e s .
Pero no e x i s t e ,
por l o menos a l n i v e l alcanzado por l a s i n v e s t i g a c i o n e s ciue se ocupan de
e s t a m a t e r i a , una medida de l a r e l a c i ó n e n t r e l a t a s a de c r e c i m i e n t o
econcniioo j e l r i t m o a que deben l l e v a r s e a cabo d i c h a s a c c i o n e s d i r e c t a s .
Más aún, muchas de e s t a s a c c i o n e s corresponden a n e c e s i d a d e s
p ú b l i c a s que d e n t r o de c i e r t o s l í m i t e s son " r j i e l á s t i c a s " a l a t a s a de
c r e c i m i e n t o de l a economía.
Así, por ejemplo, l a f i j a c i ó n de una meta de
educación g e n e r a l mínima de l a p o b l a c i ó n , depende p r i n c i p a l m e n t e de l a
c u a n t í a de r e c u r s o s d i s p o n i b l e s y no d e l ritano de c r e c i m i e n t o económico,
aunque lógicamente cuanto mayor s e a é s t e , más p o s i b i l i d a d e s t e n d r á un
p a í s de e l i m i n a r e l . d é f i c i t de a l f a b e t i z a c i ó n .
Debe a g r e g a r s e que l a s metas de a l g u n a s de e s t a s a c c i o n e s d i r e c t a s
se l o g r a n en p l a z o s que generalmente r e b a s a n l o s de l o s p l a n e s de
d e s a r r o l l o , l o que c o n s t i t u y e o t r o problema a d i c i o n a l para c u a n t i f i c a r
l a r e l a c i ó n m a r g i n a l mencionada.
Para s o s l a y a r e s t a s d i f i c u l t s u d e s se
r e c u r r e a l e x p e d i e n t e de est'-.olecer metas a l t e r n a t i v a s p a r a e s t a s a c c i o n e s .
/ d e manera
- lÔ
de manera que se f a c i l i t e Xa elección de una de e l l a s a l a luz de l o s
recursos disponibles y en función d e l grado de s a t i s f a c c i ó n de
necesidades que se logre con dichas alternatí.vas^ Es de común aceptación
p a r t i r de una a l t e r n a t i v a mínima que s i g n i f i q u e no d e t e r i o r a r l a
situación e x i s t e n t e , - ^
Cada sector s o c i a l debe f i j a r e l critex'-io que defina ese nivel
mínimo. En e l caso de l a s acciones de salud., e l c r i t e r i o fundamental
consiste en ol manteniiin.onto del n i v e l de salud aidstent.e en un ái^ea, a l
rfiomento d e l diagnóstico. Si en e l pronóstico correspondiente, dicho
nive3- mejora, es decir s i con los reciorsos? para salud que dispone e.L área
se espora ima elevación del njve.. de salud, l a a l t e r n a t i v a míaima
c o n s i s t i r á en sostener ese mejoi-aniiento. Si, por e l contrario, e l
pronostico indica un,a tendencia a l d e t e r i o r o , l a alternative, mínirra
deberá corregir esa tendei^cie para mantener e l n i v e l de partida^--^
Lfti t e r c e r grupo de acciones d i r e c t a s del Estado lo forma.1 aquellas
que t i e n e n por objeto fundamental l a creación o incremento de 3capacidad productiva d e l p a í s . Esta capacidad es una función de l a
cuantía y t i p o d e l c a p i t a l instalado, de l a calidad y car.tidad de l a
f u e r z a de t r a b a j o y de l o s recursos n a t u r a l e s conocidos, en explotación,
Pero ti.enen i n f l u e n c i a preponderante en e l incremento de l a misma, l a s
actividades que se destinan a l a prestación de s e r v i c i o s oconórrdcos qae
generalmente constituyen "insumes difimdidoe" del complejo de producción
d e l país y l a s que se relacionan con l a invectigaciõh c i e n t í f i c a y
técnica.
5/ Este tema se d e s a r r o l l a con más amplitud en e l Capítulo IV, Sección 4.
§ J Ver "Problemas conceptuales y metodológicos de l a programación de l a
salud", Capíttilo I I I , CEMDES O&P - Caracas, Venezuela.
/Esquematizando lo
- 19 -
Esquematizando l o a n t e r i o r ae pueden agrupar e s t a s acciones
d i r e c t a s , que suele vincularse a l concepto de "gastos de d e s a r r o l l o " , en
los sigiiientes puntos í
i ) Destinadas a l a creación de c a p i t a l y a l a prestación de
servicios econoniiccs;
i i ) Destinadas a l a creación de capacidad humana;
i i i ) Destinadas a l a ampliación del conociJaiento de Jos recursoii
naturales;
i v ) Destinadas a l a ampliación d e l conocimiento c i e n t í f i c o y t é c n i c o .
Las primeras incluj'-on l a construcción de c a r r e t e r a s , l a i n s t a l a c i ó n
y operación de plantas de energía, l a vacunación a n t i a f t o s a para mejorar
e l c o e f i c i e n t e de productividad del títock ganadero, e t c . La formación de
cuadros técnicos y profesionales., eü ujn, ejemplo del ssgundc t i p o de
accicnesc La ubicación y cubicación de yacimientos minerales, e l
, .
relevamiento geológicc del t e r r i t o r i o naciona]., e l aforo de lor i^íos, e t c . ,
están comprendidos en l a t e r c e r a c a t e g o r í a . Las t a r e a s de investigación
de semillas mejoradas const i t
un ejemplo d e l último grupo.
El prim.er t i p o de acciones tienen relaciones d e f i n i d a s y mensurables
con l a s t a s a s de crecimiento global y s e c t o r i a l e s , dentro de l o s l í m i t e s
de aproximación que permiten Ir-S .técnicas de prograrnación. En situación
parecida se encuentran l a s correspondientes a l a segunda categoría^ De
manera t a l que l a s metas de esas actividades se deduceix de l o s o b j e t i v o s
del p3-an de d e s a r r o l l o . Son en realidad r e q u i s i t o s para e l crecimiento
de otros sectores de producción, que se c u a n t i f i c a n en l o s modelos
dinámilcos de program-ación.
Las actividades públicas destinédas a l conocirniento de l o s recursos
naturales y a l a investigación tienen ima importancia no siempre bien
valorada en e l proceso de d e s a r r o l l o . . Sus -efectos sobre e l incremento de
l a capacidad de producción del país suelen evidenciarse a plazos l a r g o s y
por l o tanto es d i f í c i l vincularlas a l a problemática de d e s a r r o l l o a
corto plazo o con l a coyuntura. T a r ü ó n aquí podría establecerse una
especie de "Inelasticidad" entre e l crecimiento económi-co inmediato y e l
/ritmo de
- 20 -
ritmo de ejecuci<5n de esas acciones. Los presupuestos gubernamentales
de l o s países látinoamericanos contemplan asignaciones de recursos miijr
limitadas para e s t a s actividades, l o que evidentemente vulnera l a
capacidad de d e s a r r o l l o f u t u r o .
I n d i v i d u a l i z a m o s a s í , e n t r e l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado
v i n c u l a d a s e s t r e c h a m e n t e a l aumento de l a capacidad p r o d u c t i v a d e l p a í s ,
un c o n j u n t o de a c t i v i d a d e s cuyo r i t m o de e j e c u c i ó n no depende, en e l
c o r t o p l a z o , de l a s metas de p r o d u c c i á n d e l p l a n de d e s a r r o l l o , s i n o de
una i n t e r p r e t a c i ó n de e s t e proceso en e l l a r g o p l a z o y de l a
estrategia
que se e l i j a .
F i n a l m e n t e , conviene d i f e r e n c i a r o t r o grupo de a c c i o n e s d i r e c t a s
que se c o n c e n t r a n en a q u e l l a s a c t i v i d a d e s p á b l i c a s de producción y
d i s t r i b u c i ó n de b i e n e s y s e r v i c i o s 'lue se t r a n s a n en e l mercado d e una
marera anáJ.oga a l a producción d e l s e c t o r privado^
S« t r a t a de a c c i o n e s
l l e v a d a s a cabo pc.r empresas p í i b l i c a s , como por e j e m p l o , l a producción
de a c e r o , a l t r a n s p o r t e urbana o i n t e r u r h i r . o de p a s a j e r o s , l a e.-sctracjxón
y b e n e f i c i o de miuierales, e l monopolio p a r a l a i m p o r t a c i ó n o e x p o r t a c i ó n
de p r o d u c t o s e s p e c í f i c o s , l a producción y d i s t r i b u c i ó n de c i e r t a s
bebidas alcohólicas,
etc.
El elemento p r i n c i p a l que determina l a s metas de dichas acciones es
e l volumen ds l a demanda por esos productos f i n a l e s o intermedios y per
l o tanto están sujetas> en e s t e sentido, a l a s reglas de programación de
l a s a''-tividades privadas. Sin embarpp, e s t a s empresas públicas no se
rigen por l o s patrones de conducta de l a s empresas privadas, en especial
en lo referente a la fijación de los margenes ds u t i l i d a d , Michas veces
l o s precios se determinan sin considerar l a amortización del capj.tal y l a
necesidad de ampliaciones de l a capacidad de producción. La conducta de
esas entidades e s t á también en fmción por un lado de l a e s t r a t e g i a del
d e s a r r o l l o a largo plazo y por otro segt3n su incidencia en l o s problemas
de coyuntura que e n f r e n t a e l p a í s , como por ejemplo, una situación
inflacionaria.
En resumen, l a heterogeneidad que presenta e l Sector Biblico en
relación a l a diversidad de bienes y s e r v i c i o s que produce, también se
/ m a n i f i e s t a en
- 21 -
manifiesta en l o r e f e r e n t e a l tratamiento de sus actividades en e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o .
Por o t r a p a r t e , es posible establecer un nuevo agrupamiento de l a s
actividades públicas que consulte d i f e r e n t e s aspectos de 1?. capacidad de
o f e r t a del s e c t o r , lii bien o s e r v i c i o que e l Estado pone a disposición
de l a coffiuaiidad puede ser producido por una entidad e s t a t a l o adquirido
a vina empresa privada.
En e l primer caco l a capacidad de ofei'ta del sector está en función
de l o s recursos q\ie se destinan a l a entidad correspondiente j de l a
productividad en e l uso de l o s mismos» Sn e l segundo, e l prableiriE
adquiere una connotacion especialc- No depende solaaiente de una capacidad
productiva del propio Sector Público, sino de l a habilidad de é s t e para
e jercer t a r e a s de control y sv^^ervisión con e l
de ^.segurar e l
curaplimianto de especificaciones técnicas y,normas de calidad. En e s t e
caso l a capacidad de o f e r t a e s t á estrechamente ligada a l a o:dstenríia,
en e l sector privado, da l a capacidad productiva corr?üpondi-.inte,
Al t r a t a r e l problema de l a s rigideces del Sector Público.,' se
abundará en consideraciones sobre este tema.
Como se habrá podido observar, ios c r i t e r i o s de c l a s i f i c a c i ó n de
l a s acciones d i r e c t a s del Estado u t i l i z a d o s en l a contabilí.dad f i s c a l ,
deb^n complementarse con l o s que r e s u l t a n de consultar e l d Í 3 t i n t o
comportamento de l a s acciones d i r e c t a s en relación a l a s técnicas de
programación d e l d e s a r r o l l o . En, este pijnto sólo se han esb ozado dichos
c r i t e r i o s , no se ha pretendido establecer una metodología de
c l a s i f i c a c i ó n . Sin embargo, e l a n á l i s i s realizado, permite v i s u a l i z a r ' '
l a complejidad d e l problema de l a p l a n i f i c a c i ó n del sector debido a l a
heterogeneidad de l a s actividades que l l e v a a cabo.
b ) El n i v e l de actividad de l a s acciones dA.recr,3.!j d e l Estado
El ritmo de ejecución, de l a s acci ones d i r e c t a s d e l Estado> o
l o mismo, l a s metas que e s t a s deben alcanzar en plazos dados, se
establecen a p a r t i r de l o s r e q u i s i t o s de activá.dades públicas necesarios
para conseguir l a s t a s a s de c.-^ó'-jimiento de producción de l o s sectores, de
l a p o l í t i c a s o c i a l d e l ^ótíeruo. de lo^ problemas de coyuntura económica
¡Y de
- 22-
y de l a e s t r a t e g i a para e l d e s a r r o l l o a l a r g o plazo, según hemos v i s t o en
l o s puntos precedentes.
llia l a b o r s u s t a n t i v a de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l Sector Ptíblico c o n s i s t e
en determinar dicho ritmo o esas metas, para cada accidn d i r e c t a .
A
primera v i s t a p a r e c e r í a lógico d e f i n i r e l ritmo de una acción d i r e c t a
segiSn e l volijmen de gasto pi3b3.ico que implica.
Sin erfri-rgoj no siempre
puede procederse a s í , ]3ues es posible v a r i a r e l volumen d e l gasto s i n
modificar l a cuantía de bienes j s e r v i c i o s producidos.
Tal es e l caso
de un aumento de sueldos d e l personal docente d e l sistema educativo, l o
que no redunda necesariamente en una amp3-r'ación de l a prestación d© ese
s e r v i c i o o en un mejoramiento de su ca3.idad.
Ejemplos como e s t e indican l a conveniencia de i d e n t i f i c a r l a s metas
o e l ritmo de l a s acciones d i r e c t a s d e l Estado con l o que denoiiiinareiaos
" n i v e l de a c t i v i d a d " de dichas acciones.
Este n i v e l de actividad se
raido por e l volumen de bienes y s e r v i c i o s producidos en un pci^'^'.odo dado,
comúnmente
año.
La rae,lición en têxTaincc f í s i c o s de l a producción d e l
Sector e s t a r í a representada por una medición en términos r e a l e s , o a
p r e c i o s constantes, d e l gasto público»
Sin embargo, cualquier v a r i a c i ó n
en l a t é c n i c a de producción de un bien o ser-'.'i.cio público, iniplicaría
una v a r i a c i ó n en e l gasto público, aún medido en términos r e s l e s , que
no r e f l e j a r í a necesariamente una variación análoga en e l n i v e l de
actividad.
For o t r a p a r t e , l a determinación de l a v a r i a b l e macroeconômica
g a s t o público está s u j e t a a muchos o t r o s f a c t o r e s , a p a r t e d e l n i v e l de
a c t i v i d a d de- l a s acciones d i r e c t a s del Estado, en e s p e c i a l en l a
e s t r i i c t u r a c i c n de una p o l í t i c a de c o r t o p l a z o .
Puede acontecer que se
l a considere como un elemento impulsor de l a demanda d e l sector privado
o como un f a c t o r de e s t a b i l i z a c i ó n económj.ca.
En aiabos casos se
m o d i f i c a r á , por ejemplo, e l n i v e l de l o s sueldos de l o s agentes públicos
s i n que v a r í e , dentro de c i e r t o s l í m i t e s , e l n i v e l de a c t i v i d a d .
Supongamos una s i t u a c i ó n i n f l a c i o n a r i a 7 una d e c i s i ó n d e l gobierno de
congelar l o s sueldos de l a administración.
El gasto público
correspondiente, medido en términos r e a l e s descenderá progresivamente.
/ s i n que
- 23 s i n que pueda a f i r m a r s e l o mismo d e l n i v e l de a c t i v i d a d .
Sin embargo, un
descenso muy pronunciado de l a remuneración de c i e r t o s a g e n t e s p ú b l i c o s
puede a f e c t a r l a c a l i d a d de l o s b i e n e s y s e r v i c i o s producidos por e l
Sector,
Como puede o b s e r v a r s e , s i b i e n l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o
i m p l i c a n g a s t o p ú b l i c o , no e x i s t e e n t r e e l n i v e l de a c t i v i d a d de l a s
mismas y d i c h a v a r i a b l e macroeconóm:lca una e s t r i c t a r e l a c i ó n de
p r o p o r c i o n a l i d a d , como se h a b í a i n s i n u a d o anteriormente..
Esta
complicación a d i c i o n a l i n d u c e a un enfoque de l a programación d e l S e c t o r
P á b l i c o , p r i n c i p a l m e n t e a t r a v é s d e l n i v e l de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s
d i r e c t a s d e l Estado y d e d u c i r a s í l a c u a i i l í a d e l g a s t o p ú b l i c o n e c e s a r i a
p a r a a s e g u r a r , d u r a n t e e l p i a s e d e l p l a n , ,7.os insumes f í s i c o s p a r a
a l c a n z a r l a s metas de p r o d u c c i ó n de 3as dx'^'ersas e n t i d a d e s pU^blicas.
Esto i u p l i c a que para cada a c c i ó n d i r e c t a se debe d e f i n i r , cou l a
mayor p r e c i s i ó n posible^ su xi"lvel de a c t i v i d a d , l o que r e q u i e r e , a su
vez, una pre-via i d e n t i f i c a c i ó n de l a s unidades de medida de l a producción
de l o s b i e n e s y s e r v i c i o s
correspondientes.
E s t e problema se d i s c u t e y a n a l i z a con p r o f u n d i d a d en l a s t é c n j . c a s
de f o r m u l a c i ó n d e l presupuesto~programa.
La medición de l o s c o s t o s y de
l o s r e s u l t a d o s de 3.a g e s t i ó n p r e s u p u e s t a r i a i m p l i c a l a deterrrdnación de
t a l e s unidades para cada programa, f u n c i ò n o a c t i v i d a d en que ¿e
c l a s i f i c a e l presupuesto público,
Hs c o n v e n i e n t e d e s t a c a r que t a l e s
u n i d a d e s , además da s e r l a s que mejor r e p r e s e n t e n a l a a c c i ó n
c o r r e s p o n d i e n t e deben p e r m i t i r su v i n c u l a c i ó n con l a meta de producción
s e c t o r i a l o con l a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o , de l a s c u a l e s se d e r i v a e l
n i v e l de a c t i v i d a d ,
- • ti
•
'
La' e s t r u c t u r a c i ó n d e l g a s t o p ú b l i c o que corresponde a un p l a n d e l
S e c t o r Público deberá además a j u s t a r s e a l a s c o n d í d o n e s g e n e r a l e s que
p l a n t e a l a p r o b l e m á t i c a de d e s a r r o l l o , como es e l caso de l a c r e a c i ó n de
i n c e n t i v o s para o r i e n t a r l a e s t r u c t u r a o c u p a c i o n a l d e l p r o p i o s e c t o r ,
r e d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o , e l fomeiito a c i e r t a s a c t i v i d a d e s p r i v a d a s
que proveen insumos a l E s t a d o , l o s problemas que e n f r e n t a e l
f i n a n c i a m i e n t o g e n e r a l d e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o ,
etc.
/ c ) El nivel
la
- 24 -
c ) E l n i v e l de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s á e l Estado y e l
producto bruto
E l p r o d u c t o b r u t o generedo por e l S e c t o r Gobierno de l a
c o n t a b i l i d a d n a c i o n a l , se mide por e l g a s t o en que s e i n c u r r e p a r a
l l e v a r a cabo lf»s s e r v i c i o s a su c a r g ó , debido a que se c o n s i d e r a n
s e r v i c i o s f i n a l e s que a l no t r a n s a r s e en e l mercado no se l e puede
imputar un p r e c i o »
De manera que e l producto generado por e l conjrcito
de a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o , e s mayor que e l que a p a r e c e en l a s
c u e n t a s n a c i o n a l e s , pues a l i g u a l que l o que o c u r r e con e l g a s t o
p ú b l i c o , d i c h a s c u e n t a s i n c l u y e n en e l s e c t o r de l a s empresas una
s e r i e de e n t i d a d e s que son p a r t e d e l S e c t o r P ú b l i c o , según l a s
d e f i n i c i o n e s y p r e m i s a s de ].ad c u a l e s heaos p a r t i d o , .
Eota s i t u a c i á u
d i f i c u l t a e l e s t a b l e c i m i e n t o de una a n a l o g í a e n t r e n i v e l de a c t i v i d a d
de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado y l a particip-'3ciÓn d e l gobierno e:i l a
generacd.dn d e l Producto n a c i o n a l B r u t o ,
Además, e s t a p a r t i c i p a c i ó n puede
m o d i f i c a r s e , s i n que cambie e l n i v e l de a c t i v i d a d , mediante una v a r i a c i ó n
en e l p r e c i o de l o s insumos o de l a t é c n i c a de p r o d u c c i í n , t a l como en e l
caso d e l gasto público.
De acuerdo con l o a n t e i ' i o r , p a r a c o m p a t i b i l i z a r l a e^qjrosián de l a
v a r i a b l e macroeconémica g a s t o púb3.ico (G) en l a e c u a c i ó n g e n e r a l de l a
o f e r t a y demandai
P ^ M
Cp -í I p -5 G 4 X
donde P es e l P i o d u c t o Nacional Bruto, M í a s i m p o r t a c i o n e s ,
e
si
consumo y l a i n v e r s i o n p r i v a d a , y X l a s e x p o r t a c i o n e s , con l a s c i f r a s
que r e s u l t a n de l a c o n t a b i l i d a d n a c i o n a l e s n e c e s a r i o i n c l u i r l a
i n v e r s i ó n que r e a l i z a n l a s empresas e s t a t a l e s d e n t r o d e l v a l o r de G y
d e s c o n t a r l a s d e l de I p ,
Con e s t a m o d i f i c a c i ó n s e t e n d r í a , p a r a un año dado, y b a j o e l
s u p u e s t o de no m o d i f i c a c i ó n de l a s t é c n i c a s de producción de l a s
a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , evaluado e l impacto de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l
E s t a d o en e l Producto N a c i o n a l B r u t o , o más p r e c i s a m e n t e e l componente de
l a demanda t o t a l que se l e debfl i m p u t a r a l S e c t o r P ú b l i c o .
/La proyección
- 25 La p r o y e c c i ó n de e s t é . v a l o r de G e s e l que resume, aunque s i n
perder de v i s t a ls.s l i i r d t a c i o n e s a p u n t a d a s , l a p r o b l e m á t i c a de
p l a n i f i c a c i ó n d e l Sector Público.
Por un l a d o debe r e s p o n d e r a l a s
condiciones que l e impone un modelo de programación g l o b a l en r e l a c i ó n
con l a s demás v a r i a b l e s macroeconômicas, por o t r o , t i e n e que p e r m i t i r
un n i v e l de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado c o m p a t i b l e s
con l a s metas de producción s e c t o r i a l e s y con l a capacidad de o f e r t a
d e l Sector P ú b l i c o .
3«
P l a n i f i c a c i ó n ploja?]., p r e s u p u e s t a r i a y d e l S e c t o r Pt'iblico
Para c o n c l u i r con e l a n á l i s i s le l a p r o b l e m á t i c a de l a p l a n i f i c a c i ó n
d e l Sector p ú b l i c o y s i s t e i r a t i z a r l a s j d e s s e x p u e s t a s en l a s P^GCcionos
a n t e r i o r e s , es conveniante prof u n d i z a r e l e o t u d i o de J.as relevei ones que
e x i s t e n e n t r e e l plan g e n e r a l de d e s a r r o l l o , e l p r e s u p u e s t o pilblico y l a
programación de l e s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Eotado.
Este estudio
p e r m i t i r á , además, e x t r a e r c o n c l u s i o n e s r e l a t i v a s a l a u b i c a c i ó n y
t a r e a s d e l equipo que se dedique a l o s t r a b a j o s de l a programación de
e s t e S e c t o r , en l a s o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n .
Los n i v e l e s de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o , se
derivan de l a s n e c e s i d a d e s y problemas que e n f r e n t a e l p r o c e s o de
d e s a r r o l l o económico y s o c i a l .
I^as jaetas a 3.ograr con d i c h a s a c c i o n e s ,
que generalmente responden a l o s p l a z o s que
incJiijye e]. p l a n de
desarro3.1c, c o n s t i t u y e n e l f a c t o r de r e f e r e n c i a p r i n c i p a l p a r a
e s t r u c t u r a r e l ordenamiento de l a e j e c u c i ó n de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s ,
o b j e t o de l a programación p r e s u p u e s t a r i a .
Se o b s e r v a , en c o n s e c u e n c i a , l a í n t i m a v i n c u l a c i ó n e n t r e l o s t r e s
t i p o s de p l a n e s .
El d e l S e c t o r P ú b l i c o opera como una e s p e c i e , d e puente
que une a l a p l a n i f i c a c i ó n que se ocupa de l a s v a r i a b l e s macroeconômicas
y de l a e s t r a t e g i a d e l cambio, con l a programación de l a s a c t i v i d a d e s
p ú b l i c a s en s u s a s p e c t o s de c o r t o p l a z o y de e j e c u c i ó n , .
IMa forma p r á c t i c a de a b o r d a r e : a n á l i s i s de e s t a v i n c u l a c i ó n
c o n s i s t e en e s t a b l e c e r l ã s c o n d i c i o n e s que cada t i p o de p l a n i f i c a c i ó n
/impone a
~ 26
impone a l a v a r i a b l e macroeconômica g a s t o p ú b l i c o , y a que evidentemente
é s t a coxistituye e l p r i n c i p a l nexo de unión e n t r e l o s t r e s p l a n e s ,
a ) EL ^ a s t o p ú b l i c o en l a p l a n i f i c a c i ó n g l o b a l
En l o s modelos de programación g l o b a l , l a v a r i a b l e g a s t o
p ú b l i c o debe cumplir con l a s c o n d i c i o n e s que l e imponen l a s ecuaciones
de e q u i l i b r i o g e n e r a l e n t r e l a s v a r i a b l e s macroeconômicas, como por
ejemplo l a que e s t a b l e c e l a i g u a l d a d e n t r e Ls. d i s p o n i b i l i d a d t o t a l y l a
u t i l i z a c i ó n de l o s b i e n e s y s e r v i c i o s :
P 4. M -- C 4- T A- a A- X
P
y a comentada en l a Seccjón anterior-.,
P
T'a-nhién e l g a s t o p ú b l i c o se l o
somete a c o n d i c i o n e s d e r i v a d a s de ecuaci.orjes de comportamiento, en l a
que se v i n c u l a a l Prodncbo con e l Gasto P¿r.'.Lico mediante un parámetro
estimado sobre l a b a s e de l a r e l a c i ó n observada en vin p e r í o d o h i s t ó r i c o .
La forma de e s t e t i p o de e c u a c i o n e s es G
P.
Asimismo se coiiSideran
e c u a c i o n e s de comportam:.ento p a r a e l g a s t o desagregado en consumo
p ú b l i c o (C ) e i n v e r s i ó n p ú b l i c a ( l ) y v i n c u l a d o s a l a s v a r i a b l e s
consryno t o t a l (C.^.) e i n v e r s i ó n t o t a l ( l ^ ) según S3 i n d i c a a c o n t i n u a c i ó n .
Los parámetx-os f ^ y J ^ r e p r e s e n t a n l a p a r t i c i p a c i ó n d e l consumo y l a
i n v e r s i o n p ú b l i c o s en e l consumo e i n v e r s i ó n t o t a l »
En l o s modelos de f i n a n c i a m i e n t o e l g a s t o p ú b l i c o s u e l e c o n s i d e r a r s e
como una f u n c i ó n d e l t i p o G
^g
^
C^ e s e l consumo
t o t a l , Ap e l a h o r r o p r i v a d o , A^ e l a h o r r o d e l g o b i e r n o , ^ ^ l a
p a r t i c i p a c i ó n d e l consumo p ú b l i c o en e l consumo t o t a l
^^ P^^'^®
a h o r r o p r i v a d o que se d e s t i n a a f i n a n c i a r l a i n v e r s i ó n públicao
De l a
misma forma se e s t a b l e c e n r e l a c i o n e s e n t r e e l Gasto P ú b l i c o y l o s i n g r e s o s
d e r i v a d o s d e l s i s t e m a i m p o s i t i v o , que c o n s u l t a n , por ejemplo, l a
p o l í t i c a d e l g o b i e r n o en m a t e r i a de e s t a b i l i d a d económica.
En resumen, l o s modelos de programación g l o b a l permiten c u a n t i f i c a r
e l v a l o r de l a s v a r i a b l e s macroeconômicas, e n t r e e l l a s e l Gasto P ú b l i c o ,
/ c o m p a t i b l e s con
~ 27 -
c o m p a t i b l e s con una meta de d e s a i - r o l l o , generalmente expresada en
t é r m i n o s de una t a s a de c r e c i a r i e n t o d e l p r o d u c t o .
Por o t r a p a r t e ,
en
d i c h a s c u a n t i f i c a c i o n e s e s t á n p r e s e n t e s l a s l í n e a s que d e f i n e n l a
e s t r a t e g i a d e l d e s a r r o l l o , que se m a n i f i e s t a n en l a p o l í t i c a
salarial,
en l a de d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o , en l a de comercio e x t e r i o r , en l a de
canalización del ahorro t o t a l , e t c .
Asimismo i n t e r v i e n e n , aunq^ue a
veces en for-ma i n d i r e c t a , l o s p r o p ó s i t o s d e l gobierno en r e l a c i ó n a l o s
s e c t o r e s s o c i a l e s , educación, v i v i e n d a , p r e v i s i ó n y a s i s t e n c i a
social,
etc.
Ese c o n j u n t o de v a l o r e s de l a s v a r i a b l e s macroeconômicas impone
c o n d i c i o n e s a l c r e c i m i e n t o de l o s s e c t o r e s de producción, que se
e s t a b l e c e n mediante l a determá-nación de IOK componentes de l a demanda
f i n a l y demandas deriv^r'-as i r A p l í c i t o s en l a s t a s a s de incremento de
dichas v a r i a b l e s , ' ^
En o t r a s palabras^ l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l e ,
expresada en e l mcdelo globaD.^^ d e t e r m i n a e l comportajiiiento de .'i.os
s e c t o r e s de producci.ón compatible con e s a p o l í t i c a .
Se deducen a s í
l a s metas de producción s e c t o r i a l e s cue se deben a l c a n z a r en l o s p l a z o s
que contemp3.a e l modelo g l o b a l ,
Pero p a r a l o g r a r e s a s metas, e s n e c e s a r i o
que se l l e v e n a cabo a c t i v i d a d e s , l o que i m p l i c a por vir: l a d o , un c o n j u n t o
de r e g u l a c i o n e s que f a c i l i t e n y o r i e n t e n l a s a c t i v i d a d e s p r i v a d a s en e l
s e n t i d o adecuado y por o t r o qi^e e l Estado también r e a l i c e l a s a c c i c n e s
directas correspondientes.
Se puede, en c o n s e c u e n c i a , a f i r m e r que dado
un si&tema de metas g e n e r a l e s y s e c t o r i a l e s y e s t a b l e c i d a ilna ¿ " i v i s i i n
de f u n c i o n e s e n t r e e l s e c t o r p r i v a d o y p ú b l i c o , e s p o s i b l e e s t a b l e c e r
el
c o n j u n t o de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , que son r e q u i s i t o s ps,ra e l cumplimiento
de d i c h a s m e t a s .
Aparece de nuevo e l g a s t o p ú b l i c o en e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n que
estamos exponiendo, pero no c o n s i d e r a d o como una v a r i a b l e ' v i n c u l a d a a l a s
o t r a s v a r i a b l e s macroeconômicas a t r a v é s de un p a r á m e t r o , s i n o como l a
7 / E n t r e l o s i n s t r u m e n t o s que se u t i l i z a n p a r a la. d e t e r m i n a c i ó n de
d i c h a s demandas s e d e s t a c a n los c o e f i c i e n t e s de e l a s t i c i d a d y l o s
modelos de instano-producto.
/ e x p r e s i ó n de
- 28 -
e x p r e s i ó n de un c o n j u n t o de a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o v i n c u l a d a s
e s t r e c h a m e n t e a metas de producción s e c t o r i a l e s j c i ^ o s n i v e l e s de
a c t i v i d a d s e d e r i v a n de e s a s m e t a s .
E s t a forma de v i s u a l i s a r e l g a s t o
p ú b l i c o f u e t r a t a d a con amplitud en l a s p á g i n a s s a r t e r i o r e s ^ donde se
exponía e l enfoque de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P d b l i c o desde e l
punto de v i s t a de l a o f e r t a .
Cabe r e c a l c a r que e s t a s dos i n t e r p r e t a c i o n e s d e l G&sto Piislico no
son i n d e p e n d i e n t e s , s i n o que a raedida que e l p r o c e s o de form-alaciòn de
p l a n e s d e s c i e n d e a n i v e l e s de mayor d e t a l l e a p a r e c e n nuevas
c o n s i d e r a c i o n e s y a s p e c t o s que son n e c e s a r i o s t o m a r l o s en cuenta p a r a
asegurar l a consistencia del prcceso.
Iba p r i m e r a prueba de c o n s i s t e n c i a s e r e f i e r e a l a ' . e r i f i c a c i o n de
l a eq-oivalencia e n t r e e l g a s t o p ú b l i c o r e s u l t a n t e . d e l o s n i v e l e s de
a c t i v i d a d de l a s accionerj d i r e c t a s d e l Estado y d e l o b t e n i d o como
v a r i a b l e macroeconômica en l o s modelos g l o b a l e s y de financlanc-.^ntoc
Los r e s u l t a ã o a de t a l v e r i f i c a c i ó n pueden d e t e r m i n a r un.& r e v i s i o n de l a s
metas de d e s a r r o l l o y un a j u s t e e n t r e ambas e s t i m a c i o n e s d e l g a s t o
p ú b l i c o mediante un proceso de aproximacior4.es s u c e s i v a s .
Como complemento de l o a n t e r i o r , se debe e s t a b l e c e r l a p o s i b i l i d a d
d e l S e c t o r P ú b l i c o p a r a a l c a n z a r l o s n i v e l e s de a c t i v i d a d d e r i v a d o s de
l a s metas s e c t o r i a l e s , p u e s , como y a hemos v i s t o , no exxsbs e s t r i c t a
p r o p o r c i o n a l i d a d e n t r e volumen de g a s t o y n i v e l de a c t i v i d a d .
SI
a n á l i s i i ; de l o s f a c t o r e s que determinan l a " c a p a c i d a d " d e l S e c t o r
P ú b l i c o e s o b j e t o de una d i s c u s i ó n e x h a u s t i v a eh e l c a p í b u l o I I .
También en e s t e caso e s p o s i b l e que a p a r e z c a un d e s a j u s t e que
i m p l i q u e un proceso de r e v i s i ó n , h a s t a f i n a J j n e n t e l o g r a r un n i v e l y
composición d e l g a s t o p ú b l i c o que cumpla con l o s r e q u i s i t o s de l a
programación g l o b a l , de l a s metas s e c t o r i a l e s y de l o s n i v e l e s de
a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o .
b ) KL j^asto p ú b l i c o en l a programación p r e s u p u e s t a r i a
E s t e g a s t o p ú b l i c o a'il e s t j - u c t u r a d o , debe e x p r e s a r s e en
t é r m i n o s de l o s p r e s u p u e s t o s aiT.jal.-^s oe acuerdo con l a s t é c n i c a s de l a
programación p r e s u p u e s t a r i a .
En ébtLS juegan un p a p e l de i m p o r t a n c i a
/las
condiciones
- 29 -
l a s c o n d i c i o n e s que impone l a e j e c u c i ó n i n m e d i a t a de l a s a c t i v i d a d e s
públicas.
Es p o s i b l e c o n c e b i r que e l ordenamiento d e l g a s t o según l a s
n e c e s i d a d e s de l a programación a medicino y l a r g o p l a z o , no c o i n c i d a con
e l que debe r e s p o n d e r a l o s problemas de e j e c u c i ó n a n u a l .
Supongamos
e l caso de l a s acti^ádades- de i n v e r s i ó n en e l s i s t e m a v i a l .
El plan
d e l S e c t o r F d b l i c o debe c o n t e n e r una a s i g n a c i ó n a n u a l que i m p l i q u e un
n i v e l de a c t i v i d a d de c o n s t r u c c i ó n y c o n s e r v a c i ó n de c r r r é t e r a o ^
concordante con l a p o l í t i c a y 3.ás metas d e l s e c t o r t r a i n s p o r t e y con l a
p o s i b i l i d a d e f e c t i v a de e j e c u c i ó n de l a s i n s t i t u c i o n e s
correspondientes-
públicas
Pero, en e l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o d i c h a a s i g n a c i ó n
debe o r g a n i z a r s e de acuerdo con l a s modalidades de l a a d m i n i s t r a c i ó n
v i a l , d i s t r i b u i r s e segiiri l a s zonas o d i s t r i t o s v i a l e s en que se d i v i d e
a l p a í s , c l a s i f i c a r s e en c o n c t r u c c i ó n y coíiservación s i e s t a s a c t i v i d a d e s
son Dievadas a cabo con i n d e p e n d e n c i a una de o t r a o á g r u p a r s e -si en cada
d i s t r i t o l o s r e c u r s o s de equipó y ma.no de obra se usan i n d i s t i n t a m o x i t e
para ambos f i n e s ,
etc.
Además e l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o , que debe s e r o b j e t o de l a s a n c i ó n
d e l Poder L e g i s l a t i v o debe r e u n i r una s e r i e de r e q u i s i t o s que l e
impone l a J . e g i s l a c i o n r e s p e c t i v a .
Se t r a t a de una l e y
l a Nación y
no solamente de un. documento q^ue resuiie un plan^
I,os problemas de f i n a n c i f u í i i e n t o a c o r t o p l a z o i n f l i a v e n en forrtía
d e c i í . i v a en l a e s t r u c t u r a c i ó n d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o y en e s t j s e n t i d o
es p o s i b l e que tsjnbién deba r e c u r r i r s e a un p r o c e d i m i e n t o de a j u s t e s
s u c e s i v o s e n t r e l a programación g l o b a l y d e l s e c t o r públj-co que operan en
e l mediano y l a r g o p l a z o y l a prõgrei:ación p r e s u p u e s t a r i a que l o hace en
e l corto plazo.
Finalmente cabe d e s t a c a r un a s p e c t o s u s t a n t i v o que r e l a c i o n a l o s
t r e s t i p o s de p l a n e s , y a i n s i n u a d o en l o s p á r r a f o s a n t e r i o r e s .
El
contenido p r o g r a m á t i c o de l a p l a n i f i c a c i ó n de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l
Estado s e deduce d e l p l a n g l o b a l de d e s a r r o l l o y de l o s p l a n e s
Así también, e l c o n t e n i d o p r o g r a m á t i c o d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o ,
determina p r i n c i p a l m e n t e e l plaj? d e l S e c t o r P ú b l i c o ,
sectoriales.
lo
S i no se e s t a b l e c e
e s t e "puente" que t r a d u c e l a s metas de mediano y l a r g o ijlazo d e l p l a n de
d e s a r r o l l o en n i v e l e s de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o ,
/ s e compromete
- 30 -
s e compromete l a c o h e r e n c i a que necesariamente
debe e x i s t i r e n t r e e l
p l a n de d e s a r r o l l o y l o s p r e s u p u e s t o s p ú b l i c o s a n u a l e s ,
c ) Esquema g r á f i c o de l a v i n c u l a c i ó n e n t r e l o s t r e s t i p o s de p l a n e s
Las v i n c u l a c i o n e s comentadas pueden e x p r e s a r s e mediante un
esquema g r á f i c o que p e r m i t e v i s u a l i z a r l a u b i c a c i d n y f u n c i o n a l i s m o d e l
S e c t o r Públino en e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o .
Las f l e c h a s d e l g r á f i c o que t i e n e n d o b l e s e n t i d o i n d i c a n l a
p o s i b i l i d a d de l o s p r o c e s o s de aproximaciones s u c e s i v a s a que hemos
hecho r e f e r e n c i a »
Con A y A. se s i m b o l i z a n l a s
P
g
actividades
p r i v a d a s y p ú b l i c a s n e c e s a r i a s para a s e g u r a r e l compoj-tablento de J,C3
s e c t o r e s económicos y s o c i a l e s impuesto por l a s metas de d e s a r r o l ] , c
contempladas en e l mode? o g l o l . a l .
Como puede o b s e r v a r s e e l S e c t o r Públj.co agrupa e l c o n j u n t o de
a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Ss'-ado, l a s a n a l i z a en c o n j u n t o , e s t a b j e c e l o s
n i v e l e s de acti'vj.dad coi respoi^dlentes^, c o o r d i n a l o s p l a z o s de ?je?i<.:,lón
p a r a a d e c u a r l o s a l o s rl^'^.-aos de producción de l o s s e c t o r e s y formula
a s í un p3^n que se -vincula con e l modelo g l o b a l p r i n c i p a l m e n t e a t r a v é s
de l a v a r i a b l e Go
Pero, e v i d e n t e m e n t e , e l Sector P ú b l i c o p a r a cumplir con é s t e p a p e l
en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o no s ó l o debe p r o c e d e r a l a f i j a c i ó n p r e c i s a
de l o s n i v e l e s de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s p ú b l i c a s .
d e b e r á a c o n d i c i o n a r s e p a r a cumplir su cometido.
E l mismo S e c t o r
En o t r a s palí-.oras j u n t o
a l a s metas de producción d e l S e c t o r P ú b l i c o , e l p3.an debe contemplar vina
s e r i e de medidas que caen d e n t r o d e l campo de l a r a c i o n a l i z a c i ó n
a d m i n i s t r a t i v a , de l a e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l d e l E s t a d o , e t c . , que l e
p e r m i t e n a b s o r b e r l o s r e q u i s i t o s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s con l a mayor
a g i l i d a d posible»
Los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s e s t á n s u j e t o s a f r e c u e n t e s cambios en l a
o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a d e l E s t a d o , como l a c r e a c i ó n de nuevos
organismos, l a i n s t a l a c i ó n de nuevas autonomías, r e f o r m a s en l a
l e g i s l a c i ó n de l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , e t c .
E s t o s cambios y
r e e s t r u c t u r a c i o n e s deben r e a l i z a r s e a l a l u z de un p r o c e s o p r o g r a m á t i c o ,
que i d e n t i f i q u e con c l a r i d a d e l p a p e l d e l S e c t o r P ú b l i c o en e l d e s a r r o l l o
y l o v i n c u l e a l a s metas y e s t r a t e g i a de ese p r o c e s o .
/ G r á f i c o N® 1
- 31 -
M
Cp
líodelo
Global de
Desarrollo
G
X
^
•
Sectores
Econômicos^
y
Sociales
Sector
Agrícola
/ \
Ap
Ag
Sector
InduEtrial
/\
Ap
Ag
beccor
Transporte
Sector
LMucací.onal
Sector
Sp.:.ad
\
Ap
Ap
Ap
/
/
.Sector
Público
I fsi.
1
ílezi d e i
Sec-':.or b í b l i c o
Presupuesto
Público Amai.
/El análisis
j g
- 32 -
E l a n á l i s i s de l a s actividaxies p ú b l i c a s en c o n j u n t o y l a
d e t e r m i n a c i ó n de l o s r e q u i s i t o s p a r a e l "acondicionamiento" d e l S e c t o r
debe c o n s t i t u i r l a r e s p o n s a b i l i d a d e s p e c í f i c a de un equipo que forme
p a r t e i n t e g r a n t e de l a o f i c i n a c e n t r a l de p l a n i f i c a , c i ó n de 'on p a í s .
E s t a s t a r e a s no se r e a l i z a n espontáneamente, como un subproducto de l o s
t r a b a j o s que l l e v a n a ca.bo l o s equipos de programación g e n e r a l y
s e c t o r i a l e s que s u e l e n c o n s t i t u i r d i c h a s o f i c i n a s .
BJl g r á f i c o a n t e r i o r s u g i e r e l a n a t u r a l e z a da l a s t a r e a s de e s t e
equipo.
Las o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n t i e n e n una o r g m i z a c i o n que
r e p r o d u c e , en c i e r t o s a s p e c t o s , e l proceso de programación.
Al n i v e l
más a],to se e n c u e n t r a n l o s llaniados equipos de programación g e n e r a l , que
s e ocupan d e l aná2i.sis y proj'-ección de l a s v a r i a b l e s agregadas y d e l
e s t a b l e c i m i e n t o de l a s c c a d i c i o n e s de e q u i l i b r i o macroeconc-iico.
A un
n i v e l i n f e r i o r se i n d i v i d u a l i r . a n l o s equipos de prograjjs-ciíjn de l o s
s e c t o r e s económicos y s o c i a l e s que e s t u d i a n con d e t a l l e l a f? .pación de
l a s metas de producción., l o s progrsmrs de i n v e r s i o n e s n e c e s a r i o s y l a s
medidas de p o l í t i c a e s p e c í f i c a de cada s e c t o r .
El equj.po d e l S e c t o r Público se u b i c a en una p o s i c i ó n i n t e r m e d i a
pues, por l a h e t e r o g e n e i d a d de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , t i e n e r e l a c i ó n
con p r á c t i c a j i i e n t e t o d o s l o s s e c t o r e s económicos y s o c i a l e s y además
maneja a s p e c t o s s u s t a n t i v o s de l a d e t e r m i n a c i ó n de m a v a r i a b l e
macroeconômica.
Podríamos d e c i r que e s t e S e c t o r se s i t ú a en vn c o r t e
h o r i z o n t a l a l organograma t í p i c o de una o f i c i n a c e n t r e i de p l . a n i f i c a c i ó n . ^
Debe e x i s t i r también una e s t r e c h a v i n c u l a c i ó n e n t r e e s t e equipo y l a
o f i c i n a de p r e s u p u e s t o .
En algunos p a í s e s (Costa Rica y Panamá) l a s
f u n c i o n e s de e s t a o f i c i n ? , e s t á n i n t e g r a d a s en l a e n t i d a d c e n t r a l de
planificación.
La. t r a d u c c i ó n d e l Plan d e l S e c t o r P ú b l i c o en programaos de
e j e c u c i ó n a n u a l , l a f i j a c i ó n de l a s metas a n u a l e s d e t a l l a d a s , e l c o n t r o l
de l a ejecución
de las
a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , e t c . , son t a r e a s que s e
r e a l i z a n con l a i n t e r v e n c i ó n d e l equipo d e l S e c t o r P ú b l i c o de l a O f i c i n a
C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n y de l a O f i c i n a de P r e s u p u e s t o .
^
Ver C a p í t u l o 17 - Sección 2 .
/de esta
La o r g a n i z a c i ó n
-$3de e s t a t a r e a c o n j u n t a depende de s i t u a c i o n e s p a r t i c u l a r e s de l o s p a í s e s ,
de l a s e x p e r i e n c i a s a d q u i r i d a s ' por e l equipo mencionado, e t c .
íki
C a p í t u l o s p o s t e r i o r e s cuando se d e s c r i b a n l a s e t a p a s d e l p r o c e s o de
p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , se v o l v e r á sobre e s t e te:úa,Cabe una c o n s i d e r a c i ó n f i n a l s o b r e l a s met£-s de l a s a c t i v i d a d e s
públicas.
Según se desprende d e l g r á f i c o , l a s i n i c i a t i v a s p r i m e r a s p a r a
l a d e t e r m i n a c i ó n de e s t a s metas se generen a l n i v e l de l a programa::ion
g l o b a l y de l o s p l a n e s s e c t o r i a l e s . .
El Sector Público i n t e r v i e n e
para adecuar dich.as metas a l a s p o s i b i l i d a H e s r e a l e s de
l o s n i v e l e s de act.iiádad de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o .
E s t e ha
s i d o e l esquilma b á s i c o que ha s u s t e n t a d o e l enfoque de l a p l a n i f i c a c i ó n
d e l S e c t o r P ú b l i c o que hemos d e s a r r o l l a d o =
Sin embargo, a l p r o c e d e r a l
a n á l i s i s de e s t a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E¿;':ado, en l a Sección a n t e r i o r ;
habíannos i n d i v i d u a l i z a d o un c u n j u n t o de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s que
d i f í c i l m e n t e son c o n s i d e r a d a s en d e t a l l e en l a p l a n i f i c a c i ó n g l o b s l ,
debido a que sus p l a z o s de riiad-oración..son mucho raás e x t e n s o s que IOÜ
p e r í o d o s de prograrüacion de l o s p l a n e s de d e s a r r o l l o , o que son
independienr^os de l a s metas y e s t r a t g g i a d e l p r o c e s o , o simplemente,
podemos a g r e g a r , por i m p e r f e c c i o n e s d e l p l a n g l o b a l . a l no a b a r c a r e l
c o n j u n t o de s e c t o r e s • e c o n ó m i c o s y s o c i a l e s d e l p a í s .
En e s t o s c a s o s
3.a i n i c i a t i v a en l a d e t e r m i n a c i ó n de l a s metas c o r r e s p o n d i e n t e s r e c a e
sobre e l S e c t o r P ú b l i c o ,
E s t e no cumple en e l proceso de p l a . i i f i c a : - i ó n
un p a p e l t a n p a s i v o como s u g i e r e e l esquema g r á f i c o .
Tampoco debe d e s c a r t a r s e l a p o s i b i l i d a d de que l a p l a n i f i c a c i ó n de
l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado no cuenten con l a b a s e de s u s t e n t a c i ó n
de un p l a n de d e s a r r o l l o .
La i n s t a l a c i ó n de w. proceso de p l a n i f i c a c i ó n
en uii p a í s , t i e n e un s e n t i d o e s p e c i a l de u r g e n c i a p a r a l a programación
de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s .
La n e c e s i d a d i n m e d i a t a de imponer nuevas
t é c n i c a s presupuestarias y d a r l e s contenido programático, e l c a r á c t e r
i m p e r a t i v o de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r p ú b l i c o , l a s i t u a c i ó n f i s c a l
que se observa en c a s i t o d o s l o s p a í s e s d e l á r e a , son m a n i f e s t a c i o n e s de
e s a premura.
No á e r í a e x t r a ñ o ^ue e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l
S e c t o r Públicas, deba r e n d i r sue f r u t o s c a s i inmediatamente, s i n poder
/ e s p e r a r que
34 -
e s p e r a r que e l p l a n g e n e r a l de d e s a r r o l l o s e e n c u e n t r e en un avanzado
grado de formulación*
E s t e problema que puede e n u n c i a r s e con e l
i n t e r r o g a n t e ¿Cuáles son l o s r e q u i s i t o s mínimos que debe cumplir l a
programación g l o b a l p a r a que pueda e s t r u c t u r a r s e un plan d e l s e c t o r
pi5blico?, s e r á encarado más a d e l a n t e .
F a c t o r e s c o n d i c i o n a n t e s d » l proceso de p l a n i f i c a o i d n d e l Sector
p-iblj-cc^
Hasta aquí se ha r e a l i z a d o un planteamiento que t i e n e poj;
objeto p r e s e n t a r l a probleroática de p l a n i f i c a c i ó n d e l Sector Pál.i:...co y a l
mismo tiempo c i r c u n s c r i b i r ,el cairpo de a p l i c a c i ó n de e s t a p l a n i f i c a c i ó n .
Hornos v i s t o que l a c a r a c t e r í s t i c a .f unda^DGribal que dei.ríe d i c h a
proble3!nática sxjxge de l a necesidad de es-ztablecer una prueba oe
c o n s i s t e n c i a d e l plsin de d e s a r r o l l o ^ en e l s e n t i d o de ana3-izar l o s
r e q u e r i m j e a t o s de a c t i v i d a d o 3 piSblicas de dicho p l a n y l a s '-c^ipaoidades"
d e l Sector Público para s a t i s f a c e r l o s .
E s t e a r i á l i s i s supone, por un l a d o , l à i n d i v i d u a l i z a c i ó n de l o s
f a c t o r e s . q u e p o d r í a n oponerse a l a r e a l i z a c i ó n de una p o l í t i c a d e l
g a s t o p ü b i i c o consecuente con e l proceso de d e s a r r o l l o y por o t r o l a
d e t e r m i n a c i ó n de l a modalidad y grado de i n c i d e n c i a de l o s ndsmos.
E s t o s f a c t o r e s pueden agruparse en dos grandes c a t e g o r í a s .
En
primer término so t i e n e n aquell.os que pueden s e r manejados d e n t r o ¿ e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P d b l i c o , es d e c i r que fccwan p a r t e
de su p r o b l e m á t i c a e s p e c í f i c a .
El plan d e l Sector los incluye,
evaluando su i n c i d e n c i a en l a capacidad d e l S e c t o r , determinando su.
i m p o r t a n c i a y diseñando procedimientos para n e u t r a l i z a r l o s .
Dichos
procedimientos forman p a r t e de l a mecánica d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n
y conforman también, cbjetivr^s d e l mismo.
E n t r e e s t o s f a c t o r e s ; que
denominaremos " f a c t o r e s de r i g i d e z " , se d e s t a c a , l o s r e c u r s o s
comprometidos por d e c i s i o n e s p r e v i a s a l p l a n , l a a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a
de l o s i n g r e s o s d e l Sector P d b l i c o , l a capacidad o p e r a t i v a de l a s
^
E s t a s e c c i ó n f u e elaborada en c o l a b o r a c i ó n con e l S r , F r a n c i s c o C,
W e f f o r t , de l a D i v i s i ó n de Programación S o c i a l d e l I n s t i t u t o
Latinoamericano de P l a n i f i c a c i ó n Económica y S o c i a l ,
/ e n t i d a d e s ptiblicas
- 35 entidades publicas, e t c .
Todos e l l o s s e r á n a n a l i z a d o s en e l c a p í t u l o
siguiente.
En segundo l u g a r , se e n c u e n t r a n f a c t o r e s de m a í n d o l e t a l que
escapan a l a p o s i b i l i d a d de un t r a t a m i e n t o d i r e c t o en l a mecá-nlca d e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o y p o d r í a n c o n s i d e r a r s e ,
hasta
c i e r t o punto, como f a c t o r e s c o n d i c i o n a n t e s ^ ^ de d i c h o p r o c e s o .
En e s t a Sección se p r e s e n t a n a n a l i : , a n b r e v e n e n t e algunos de a ^ t o s
f a c t o r e s c o n d i c i o n a n t e s , con e l o b j e t o de c a r a c t e r i z a r e l c o n t e x t o d e n t r e
d e l c u a l se desenvuelve l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , en l o s
países latinoamericanos.
La i d e n t i f i c a c i ó n y e j i á l i s j . s de e s t o s f a c t o r e s t i e n e , además, l a
f i n a l i d a d de d e t e r m i n a r l a p o s i b i l i d a d de una a f f p l i a c i c n d e l campo de
l a p l a n i f i c a c i ó n del sector público^ hasta donde estos f a c t o r e s
sean m a n e j a b l e s
en e l caso más d e s f a v o r a b l e ^ i n d i c a r l a
e x i s t e n c i a de l o s m:;.s:noo p e r a que sean i n c l u i d o s d e n t r o de l a
p l a n i f i c a c i ó n de o t r o s e - p e c t o s d e l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l .
De t o d a s maneras l a e x i s t e n c i a de e s t o s f a c t o r e s t i e n e n
consecuencjafí sobre l a e s t r a t e g i a d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l '
Sector P ú b l i c o y deben s e r t e n i d o s en cuenta aún cuando no sé pueda,
d e n t r o de l o s l í m i t e s de e s t e t r a b a j o y d e l conocimiento d i s p o n i b l e ,
d e f i n i r l o s d-^ manera más p r e c i s a .
La c o n s i d e r a c i ó n de e s t o s dos órdenes de f a c t o r e s , unos qv:e i n c i d e n
en l a mecánica d e l p r o c e s o y o t r o s que l o hacen s o b r e I d estr^'' 3 g i a ,
p e r m i t e a m p l i a r e l h o r i z o n t e de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l s e c t o r y a l mismo
tiempo v i s u a l i z a r nuevos .canpos de i n v e s t i g a c i ó n que evidentemente deben
r e c i b i r im t r a t a m i e n t o
interdisciplinario,
a ) La e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a
Se observa en l o s p a í s e s de América L a t i n a muchas e n t i d a d e s
p ú b l i c a s que d e s a r r o l l a n t a r e a s s i m i l a r e s y cuyas f i m c i o n e s t i e n e n
1 0 / E l s e n t i d o que se da a e s t a p a l a b r a excluye l a i d e a de f a c t o r e s
puramente exógenos, s i n o qu'^ se t r a t a de f a c t o r e s que no r e a c c i o n a n
solamente f r e n t e a l uso áe h e r r a m i e n t a s t é c n i c a s ,
/ o b j e t i v o s análogos.
36 -
objetivos análogos.
E s t a s i t u a c i ó n se p r e s e n t a con mayor c l a r i d a d
cuando se comparan l a s f u n c i o n e s de e n t i d a d e s a u t á r q u i c a s ^
empresas
p ú b l i c a s , i n s t i t u c i o n e s autónomas, e t c . , con l a s f u n c i o n e s de l o s
organismos c e n t r a l i z a d o s de l a a d m i n i s t r a c i ó n .
E s t e c o n j u n t o de i n s t i t u c i o n e s que en algijnos p a í s e s se l a s
denomina S e c t o r P ú b l i c o I n d e p e n d i e n t e t i e n e . , e n t r e o t r a s , dos
c a r a c t e r í s t i c a s comunes de s i g n . i f i c a c i 6 n p a r a e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
Por un l a d o gozan de un s i s t e i r a de i n g r e s o s que l e s p e r m i t e una g e s t i ó n
f i n a n c i e r a un t a n t o d e s v i n c u l a d a d e l s i s t e m a i m p o s i t i v o j o t r a s formas de
i n g r e s o d e l t e s o r o n a c i o n a l , l o que evidentemente l e s f a c i l i t a l a a c c i ó n ,
dado que en g e n e r a l ese s i s t e m a de ingreo.-s s u e l e s e r menos a f e c t a d o por
l a s v a r i a c i o n e s de coyuntura que e l s i s t e n a í j n p o s i t i v o .
Por o t r o l a d c
gozan de una mayor independexicia en cuanto a l a s r e g u l a c i o n e s y
c o n t r o l e s de l a s c o n t a d u r í a s n a c i o n a l e s y ¿e l o s parlamentóse
Generalmente e s t a s i n s t i t u c i o n e s e s t á n v i n c u l a d a s a l poder c e n t r a l
a t r a v é s de un m i n i s t e r i o y mediante e3. e^qjediente de c o l o c a r a l
m i n i s t r o coi-respondiente en l a p r e s i d e n c i a de l a j u n t a d i r e c t i v a de l a
entidad.
En o t r o s c a s o s l a v i n c u l a c i ó n se hace d i r e c t a m e n t e con e l
P r e s i d e n t e de l a R e p ú b l i c a a l c u a l se s u b o r d i n a l a máidma a u t o r i d a d de
l a entidado
E.5tcs t i p o s de e n t i d a d e s han s u r g i d o , en muchos c a s o s , como
d e s p r e n d i m i e n t o de algunaa de l a s f u n c i o n e s de organismos c e n t r a l e s ,
sin
que l a s f u n c i o n e s c o r r e s p o n d i e r t e s se hayan e l i m i n a d o totalmen'i-e e n t r e
l a s t a r e a s a d e s a r r ' J l l a r por a q u e l l o s .
Es d e c i r , e s t e proceso de
c r e a c i ó n de nuevas e n t i d a d e s no f u e acompañado de una c l a r a r e d e f i n i c i ó n
de f u n c i o n e s .
Se p r e s e n t a en consecuencia una forma de d u p l i c a c i ó n de
f u n c i o n e s que además de sus i n c o n v e n i e n t e s r e l a t i v o s a l aumento g e n e r a l
de l o s c o s t o s de l a a d m i n i s t r a c i ó n , d i f i c u l t a l a a s i g n a c i ó n do
r e s p o n s a b i l i d a d e s en l a f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n de un p l a n .
Por o t r a
p a r t e , e s t a s i t u a c i ó n puede c o n s t i t u i r s e en f u e n t e s de c o n f l i c t o , en e l
s e n t i d o que v a r i a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s con f u n c i o n e s que se superponen,
aunque p a r c i a l m e n t e , pueden a d o p t a r p o l í t i c a s d i s t i n t a s o aún
contrapuestas.
/otra
característica
- 37 -
Otra c a r a c t e r í s t i c a que se observa en l a g e n e r a l i d a d de e s t a s
i n s t i t u c i o n e s , e s que operan d e n t r o d e l S e c t o r P ú b l i c o , muchas v e c e s , y
en s e n t i d o f i g u r a d o , como " f e u d o s " de sus r e s p e c t i v o s cuerpos
directivos^
E l p r e s t i g i o que t i e n e n d e n t r o de l a A d m i n i s t r a c i ó n
P ú b l i c a , e l t i p o de problema que e n f r e n t a n , l a e s t a b i l i d a d de s u s
f m c i o n a r i o s y e l r e l a t i v o mayor voltimen de r e c u r s o s l e p e r m i t e n
mantener una p o s i c i ó n de i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a l o s organismos c e n t r a l e s
t r a d i c i o n a l e s , más a l l á de l e s l í m i t e s f i j a d o s por l a a u s e n c i a de c i e r t o s
controles contables y parlamentarios.
De manera que muchas v e c e s ,
la
p o s i c i ó n de poder de sus e j e c u t i v o s es más e f e c t i v a que l a de l o s
m i n i s t r o s que p r e s i d e n l a s j u n t a s d i i - a c t i v a s .
De l o a n t e r i o r se desprendo l a n e c e s i d a d de e s t a b l e c e r en l a b a s e
misma de l a reforma a d m i r . i s t r a t l v a una claru, d e f i n i c i ó n de
r e s p o n s a b i l i d a d e s e v i t a n d o ' l a s u p e r p o s i c i ó n de funciones^ y l a
i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n de l o s r^ecanismos de c o o r d i n a c i ó n que sean
adecuados a l o s f i n e s de l a p í a - x i f i c a c i ó n .
El. hecho fundamental que d e t e r m i n a l a c r e a c i ó n de e s t a s e n t i d a d e s es
e l r e c o n o c j m e n t o , por p a r t e d e l poder p o l í t i c o , de l a i n e f i c i e n c i a de
l o s organism::s c e n t r a l i z a d o s t r a d i c i o n a l e s y l a d e s c o n f i a n z a en l a
p o s i b i l i d a d de un mejoramiento e f e c t i v o de e s t o s organismos.
Existe
por l o t a n t o una i n t e n c i ó n , muchas veces coronada por e l éxit^., de
dinairdaar l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a a t r a v é s de e s t o s or.^anisirr-s.
P3ro
e s t a s r a z o n e s d e t e r m i n a n , en goneraQ, que e l mecanismo de c o c r d i n a c i ó n
que se e s t a b l è c e e n t r e e l l o s y l o s organismos c e n t r a l i z a d o s , sea mi^y
d é b i l y más aún, muchas v e c e s , s e desconoce a d i c h o mecanismo, como
una forma de a s e g u r a r su e f i c i e n c i a .
E l é x i t a r e l a t i v o d s e s t a s e n t i d a d e s ha f a v o r e c i d o s u
p r o l i f e r a c i ó n , de modo t a l que f r e n t e a nuevos pr-oblemas e l Estado ha
respondido en g e n e r a l con l a c r e a c i ó n de organismos de e s t e t i p o ,
Al
aumentar c o n s i d e r a b l e m e n t e e l número de e s t a s e n t i d a d e s autónomas s e
p e r d i e r o n , s i n embargo, a l g u n a s de s u s v e n t a j a s comparativas f r e n t e a
l o s organismos c e n t r a l i z a d o s .
A s í , por ejemplo, l a p o s i b i l i d a d de c o n t r a t a r p e r s o n a l con s u e l d o s
/superiores a
- 3Ô -
s u p e r i o r e s a l o s de l o s organismos c e n t r a l e s p e r m i t i ó l a formación de
cuadros t é c n i c o s completos y e f i c i e n t e s , generalmente drenándolos de
e s t o s organisnloso
Pero en l a medida en que se m u l t i p l i c a r o n e s t a s
p o s i b i l i d a d e s , l a c a r e n c i a de r e c u r s o s humanos de a l t a
especialización
determinó que l a competencia por p e r s o n a l t é c n i c o s e c o n c e n t r a r á e n t r e
l o s mismos erganismos autónomos.
Por o t r a p a r t e , l a p r o l i f e r a c i ó n
a p u n t a d a , que ha r e s p o n d i d o a s i t u a c i o n e s de co^runtura, e x p l i c a l a
p é r d i d a de p r e s t i g i o de a l g u n a s de e s t a s e n t i d a d e s en e l t r a n s c u r s o
d e l tiempo y l a c o n s i g u i e n t e " b u r o c r a t i z a o i ó n " de l o s mismos».
Además, e l s i s t e m a c'e f i n a n c i a m i e n t o de e s t o s organismos ha
s u f r i d o también mi t i p o de r e g u l a c i ó n o r i g i n a d a por l a s i t u a c i ó n
i n f l a c i o n a r i a de muchos de l o s p a í s e s de l a r e g i ó n .
I¿is t a r i f a s y l o s
p r e c i o s de l o s b i e n e s y s e r \ i c i o s que pre lucen se mant:;,enen por d e b a j o '
d e l n i v e l g e n e r a l de p r e c i o s o no aumentaxi en l a misma p r o p o r c i ó n como
una medida de contencj.ón d e l proceso i n f l a c i o n a r i o , l o que r e s u l t a en
una t e n d e n c i a h a c i a e l d é f i c i t de e x p l o t a c i ó n o por l o m.enos a no
obtener l a s u t i l i d a d e s necesarias para reponer e incrementar e l c a p i t a l
instalado.
En e s t e punto se ha comentado uno de l o s problemas que p r e s e n t a l a
e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a a l a form'olación de una p o l í t i c a r a c i o n a l d e l
gasto pilblico.
Como puede o b s e r v a r s e ailín desde é s t e ángulo U m i t a d o ,
el
p e r f o c c i o n a m i e n t o d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l Sect-.ir P ú b l i c o debe i r
acompañado uon una r e f o r m a adjiiinistx-ativa que contemple l o s problemas
p l a n t e a d o s a n t e r i o r m e n t e y o t r o s no mencionados, de moüc t a l que t i e n d a
a e s t a b l e c e r una e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a que responda a una p o l í t i c a
d e l g a s t o p u b l i c o que a su vez r e f l e j e una p r o b l e m á t i c a e s p e c í f i c a de
desarrollo.
Excsso de P e r s o n a l
E l exceso de p e r s o n a l que s o b r e c a r g a a l a Administración
Pílblica de l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s p r e s e n t a a l g u n a s c a r a c t e r í s t i c a s
i n t e r e s a n t e s de d e s t a c a r a l o s e f e c t o s de e s t e t r a b a j o , .
En g e n e r a l , e s t a s i t u a c i ó n que en t é r m i n o s económicos s e a s i m i l a a l
/ c o n c e p t o de
- 39 -
concepto de desocupación d i s f r a z a d a , e s t á e s t r e c h a m e n t e v i n c u l a d o ,
al
hecho de que t r a d i c i o n a l m e n t e en n u e s t r o s p a í s e s e l a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o
es una f u e n t e i m p o r t a n t e de empleo, s i t u a c i ó n que se agrava con e l
estancamiento económico y con l a c o n c e n t r a c i ó n d e m o g r á f i c a en l o s
n ú c l e o s urbajios y en e s p e c i a l en l a s ciudades c a p i t a l e s .
E s t e exceso de p e r s o n a l , que opera a todos l o s n i v e l e s de l a
A d m i n i s t r a c i ó n , p a r e c e s e r , S3.n embargo, ir.as n o t a b l e en a q u e l l a s
f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s g e n e r a l e s y deubr,' de elJ.as, en l o s c a r g o s
de menor j e r a r q u í a , e s d e c i r e n l a b a s e de l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a ,
lo
que l ó g i c a m e n t e s j . g n i f i c a una p l é t o r a de p e r s o n a l de muy b a j a s
calificacionss técnicasc
E s t a s i t u a c i ó n t l s n e a l g u n a s conexiones o b v i a s
c^n c i e r t o s r a s g o s de l a polXt3r>a en l a ma,^or£a de n u e s t r o s p a í s e s .
Así
se o b s e r v a , por ejenplO;, que lot; cambios de g o b i e r n o operan ensanchando
l a b a s e d e l empleo p ú b l i c o y removiendo f u n c i o n a r i o s de a l t a
jerarquía,
l o que t i s n e una i n f l u e n c i a c'^blements n e g a t i v a en l a c a l i d a d de 3.a
Administración P ú b l i c a p'-ies además de a g r a v a r e l problema d e l exceso de
p e r s o n a l i m p o s i b i l i t a una c o n t i n u i d a d en l a f u n c i ó n t é c n i c a d e l E s t a d o .
Dentro de l a s m ú l t i p l e s c o n s e c u e n c i a s que t i e n e e s t e fenómeno en
r e l a c i ó n a l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o merece d e s t a c a r s e , además
d e l e f e c t o c o n t r a p r o d u c e n t e que t i e n e sobre l o s c o s t o s g e n e r a l e s de l a
a d m i n i s t r a c i ó n , una t e n d e n c i a h a c i a un d e s e q u i l i b r i o en l a
del gasto público.
estructura
En e f e c t o , l a b a j a c a l i f i c a c i ó n técr.r.ca que
c a r a c t e r i z a a l exceso de personp.l, como se p u n t u a l i z ó a n t e r i o r r ú e n t e , y
e l hecho de que e s t e fenómeno se c o n c e n t r e en c i e r t o s t i p o s de
i n s t i t u c i o n e s que cumplen f u n c i o n e s de a d m i n i s t r a c i ó n g e n e r a l no
c o n e c t a d a s d i r e c t a m e n t e con l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s con a l g ú n grado
de e s p e c i a l i z a c i ó n o con l a producción de b i e n e s , i m p l i c a una a a l a
distribución del gasto.
En t é r m i n o s de una empresa p r i v a d a se p o d r í a
a f i r m a r que l o s g a s t o s f i j o s de l a a d i i d n i s t r a c i ó n son r e l a t i v a m e n t e
grandes en desmedro de l o s g a s t o s d i r e c t o s de o p e r a c i ó n .
Ejemplos de
e s t e t i p o se e n c u e n t r a n compara:'3o l o s g a s t o s de l a a d m j j a i s t r a c i õ n
general d e l s i s t e m a e d u c a t i v o y l o s g a s t o s d i r e c t a m e n t e v i n c u l a d o s a l a s
actividades docentes.
/por otra
- 40 -
Por o t r a p a r t e , e s t e fenómeno t i e n e i m p l i c a c i o n e s en l a o p e r a t i v i d a d
de una reforma a d m i n i s t r a t i v a .
E l manejo j r e d i s t r i b u c i é n d e l p e r s o n a l
s e t o r n a d i f i c u l t o s o t a n t o por e l a s p e c t o c u a n t i t a t i v o coíno c u a l i t a t i v o
de e s t e exceso.
En g e n e r a l se l e p l a n t e a n a una r e f o n a a a d m i n i s t r a t i v a
condiciones l i m i t a n t e s que r e t a r d a n l o s e f e c t o s de l a misma.
La p o l í t i c a de empleo d e l S e c t o r P ú b l i c o , n e c e s a r i a para conducir
e s t e problema a términos m a n e j a b l e s , debe e s t a r evidentemente v i n c i ü a d a
a l a p o l í t i c a g e n e r a l d e l empleo d e l p a í s qi-s a su vez es uno de l o s
f a c t o r e s p r i n c i p a l e s d e l proceso de desarro],lo económico,
^)
^JL-iâ.
eyta, de empleo
priblico
Como se ha dicho, se observa que l a Admj.nistracion P d b l i s a
ap?.rece como una import?,rite fr.ç n t e de eiiip.l&o p a r t i c u l a r m e n t e en a q u e l l o s
p a í s e s con un b a j o n i v e l g e n e r a l de empleo y c i e r t o grado de
estaacamj.ente económico.
En e s t o s c a s o s , un proceso acele^oado de
u r b a n i z a c i ó n conduce a que un grsn p o r c e n t a j e de l a población
económicamente a c t i v a pueda mariejarse p o l í t i c a m e n t e , l o que se faciLl-vta
por l a capacidad que t i e n e e l Estado mismo de o f r e c e r empleo»
Por o t r o
l a d o e s t e manejo s e ve f a v o r e c i d o por l a permanencia de c i e r t o s h á b i t o s
t r a d i c i o n a l e s de l a sociedad en e l s e n t i d o de no d i f e r e n c i a r de manara
n í t i d a l a f u n c i ó n con l a persona encargada de l l e v a r l a a cabo, e x p r e s i ó n
de C9stun±)res de t i p o p a t e r n a l i s t a s en l a r e l a c i ó n de empleador a
empleado.
En e f e c t o , se observa en algunos p a í s e s que e s t a s costumbres
t r a d i c i o n a l e s s e t r a d u c e n en, además de l a f e u d a l i z a c i ó n comentada en e l
caso de l a s e n t i d a d e s autcnornas, en una " p o l í t i c a de c l i e n t e l a " de
vastas proporciones.
En e s t a s condiciones es normal que e l empleo p ú b l i c o se conotiti;çra
en una i m p o r t a n t e f u e n t e de p r e s t i g i o p e r s o n a l p a r a a q u e l l o s que e s t á n
en s i t u a c i ó n de o f r e c e r l o , de modo t a l que e l e j e r c i c i o de e s t e manejo es
m raedio p a r a o b t e n e r poder p o l í t i c o o de p r e s e r v a r l o .
E n t r e l a s consecuencias da e s t o s h á b i t o s p o l í t i c o s se d e s t a c a n e l
ensanchamiento de l a base d e l '¿i.;pleo p ú b l i c o y l a remoción de f u n c i o n a r i o s
de a l t a s j e r a r q u í a s , a que se h i z o r e f e r e n c i a en p á r r a f o s a n t e r i o r e s .
/ E s t e manejo
- 41 -
E s t e manejo que se puede c o n s i d e r a r comín e n t r e l o s cuadros
p o l í t i c o s a s o c i a d o s a l g o b i e r n o asume una i m p o r t a n c i a p a r t i c u l a r desde
e l punto de v i s t a de la. programación cuando es p r a c t i c a d o por l o s
icáximos e j e c u t i v o s p o l í t i c o s d e l p a í a .
En e s t o s c a s o s d i c h o manejo
puede s e r una de l a s c a u s a s p r i n c i p a l e s d e l exceso de p e r s o n a l c i ^ a s
c a r a c t e r í s t i c a s se a n a l i z a r o n a n t e r i o i m e n t e „
La p r o g r a m e i on d e l S e c t o r P ú b l i c o que inevitab]_emente t i e n d e a
l a r e d u c c i ó n d e l uao a r b i t r a r i o d e l poder que i m p l i c a e2. manejo a n t e s
i n d i c a d o , .puods en c i e r t a s c i r c u n s t a n c i a s e n c o n t r a r r e s i s t e n c i a s
o mem^s c o n s i d e r a b l e s .
Además l a p r e s e n c i a de e s t a s i t u a c i ó n es uno
de l o s c o n d i c i o n a n t e s de i m p o r t a n c i a p a r a l a e s t r u c t u r a c i ó n d e l g a s t o
p u b l i c o , t a n t o en e l s e n t i d s de que puede l l e v a r a r e b i S a r l o s l í m i t e s
p r e v i s t o s p a r a l a admisión- de pex^sonal, cuiao también e j e r c e r p r e s i o n e s
sobre a s p e c t o s t a l e s como n i v e l de s a l a r i o s , condiciones de t r a b a j o ,
b e n e f i c i o s s o c i a l e s , etc^
Además c o n s t i t u y e un elemento que d i f i c i o l t a
l a o p e r a t i v i d a d de una r e f o r m a de l a a d m i n i s t r a c i ó n , e s p e c i a l m e n t e en l o
r e l a t i v o a l a i m p l a n t a c i ó n de s i s t e m a s de admisión y promoción d e l
personal.
4) A c t i t u d e s de l a b u r o c r a c i a
Desde e l punto de v i s t a de l a e x p e r i e n c i a d e l p l a n i f i c a d o r en l o o
p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , se puede a f i r m a r que l a b u r o c r a c i a no
c o n s t i t u y e solamente un mecanisDio de e j e c u c i ó n de l a p o l i t i c e c e l
g e b i e n i o y de a p l i c a c i ó n de normas de a d m i n i s t r a c i ó n , s i n o que e l l a
adopta de d i v e r s a s formas, a l g u n a p o s i c i ó n f r e n t e a e s t a s normas y
política.
Aunque e s t a adopción de p o s i c i o n e s no e s c l a r a m e n t e
d i s c e r n i b l e y a veces h a s t a c o n t r a d i c t o r i a , l a merxionada e x p e r i e n c i a
i n d i c a que l a b u r o c r a c i a no e s un i n s t r u m e n t o n e u t r o ds l a s
políticas,
S5JIO
directivas
que r e a c c i o n a a n t e é s t a s como s i f u e r a un " c o n j u n t o
s o c i a l " con c a r a c t e r í s t i c a s más o menos autónomas..
La c o n f r o n t a c i ó n de
l o s i n t e r e s e s de l a b u r o c r a c i a como " c o n j u n t o s o c i a l " y e l d e l E s t a d o
como s í n t e s i s de l a s a s p i r a d o r í3 g e n s r a l e s de l a comunidad pone de
m a n i f i e s t o l a e x i s t e n c i a de una a::,rlgaedad
que c a r a c t e r i z a e l a p a r a t o
/administrativo y
- 42
-
a c j m i n i s t r a t i v o y t i e n e c o n s e c u e n c i a s sobre l a e s t r a t e g i a de l a
planificación del Sector Público.
En l a s c o n d i c i o n e s a c t u a l e s de América L a t i n a e l emp3.e?5 p'iíblico
c o n s t i t u y e en g e n e r a l un e x p e d i e n t e p a r a api-opiarse de una p a r t e d e l
excedente económico, d i f í c i l de c o n s e g u i r , p a r a c i e r t a s
estratos
s o c i a l e s , f u a r a de l a b u r o c r a c i a , debido a l a c o n c e n t r a c i d n de l a
p r o p i e d a d c a r a c t e r í s t i c a s de e s t o s p a í s e s .
Se o b s e r v a a s í que e l emplee p ú b l i c o e s t á piãncipa"!jaente formado
p o r individiií^a p e r t e n e c i e n t e s a l a s capas i n t e r m e d i a s a i n f e r i o r e s de
l a s c l a s e j madias.
En l a medida en que l a s c l a s e s ;nedias l a t i n o a m e r i c a n a s no han
podido a c c e d e r con autonomía a l o s n i v s l e s p o l í t i c o s de d e c i s i ó n , pi'^r
d i v e r s a s r a z o n e s e n t r e J.as qus .;e destaca,, l a f a l t a g e n e r a l i z a d a de una
e s t r u c t u r a de pequeña p r o p i e d a d , qxie l e p e r m i t i e r a posicici:ííS p o l í t i c a s
p r o p i a s f r o n t e a l a e s t r u c t u r a t r a d i c i o n a l , l a a d m i n i s t r a c i ó n piíblJ'ía
r e s u l t ó e l camino más adecuado p a r a l a p a r t i c i p a c i ó n aunque i n d i r e c t a y
a v e c e s muy d é b i l y d i f u s a , en l a s d e c i s i o n e s
del E s t a d c ,
E s t e " c o n j u n t o s o c i a l " , d e l c u a l s u s p a r t i c i p a n t e s no t i e n e n c l a r a
c o n c i e n c i a y que p o r o t r a p a r t e e s amorfo en e l s e n t i d o que c o n s t i t u y e
un c o r t e más b i e n v e r t i c a l de l a s d i s t i n t a s c a p a s s o c i a l e s , e n c i e r r a l a
ambigSTedad de por un l a d o e s t a r a l s e r v i c i o de l e s i n t e r e s e s g e n e r a l e s
d e l p a í s a t r a v é s d e l Estado y p o r o t r o de s a t i s f a c e r s u s p r o p i o s
i n t e r e s e s que f r e c u e n t e m e n t e no sobrepasan l o s l í r n i t e s d e l i n t e r é s
individual.
E l peso r e l a t i v o de ambos a s p e c t o s depende de v a r i o s c o n d i c i o n a n t e s
h i s t ó r i c o s y de l a conformación d e l empleo p ú b l i c o y de l a s c o n d i c i o n e s
de acceso a l mismo.
Un a n á l i s i s de e s t e t i p o p e r m i t i r í a
individualizar
d e n t r o de l a b u r o c r a c i a , f a c t o r e s o a s p e c t o s que c o n s t i t u y a n elementos
de r e s i s t e n c i a o coadyugantes d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
Se puede c o n s i d e r a r l a e x i s t e n c i a dé s e c t o r e s dê l a b u r o c r a c i a en
l o s c u a l e s se p e r c i b a l a acentcf.-^ión de una t e n d e n c i a h a c i a un
comportamiento o r i e n t a d o p o r i o s i n t e r e s e s g e n e r a l e s d e l p a í s , que p o d r í a
/ e x p l i c a r s e por
- 43 -
e x p l i c a r s e por e l acceso a l a a d m i n i s t r a c i ó n de amplios s e c t o r e s s o c i a l e s
que a t r a v é s d e l s e r v i c i o p ú b l i c o p r e s e r v a n su p r o p i o p r e s t i g i o s o c i a l y
a l mismo tiempo d i g n i f i c a n l a 1'unción p ú b l i c a «
La p r e s e n c i a de a c t i t u d e s
como é s t a s f a c i l i t a r í a n l a i n t r o d u c c i ó n de una mayor r a c i o n a l i d a d a l a s
funciones públicas.
Un caso c o n t r a r i o s e r i a e l d e r i v a d o de l a c a r e n c i a
de un s i s t e m a r a c i o n a l de admisión y promoción de l e s a g e n t e s p ú b l i c s^
a l c u a l se a s o c i e un manejo d e l empleo con un s e n t i d o elect<:<ralista y
p a t e r n a l i s t a , t a l como se apimtó a n t e r i o r m e n t e , c o n d i c i o n e s é s t a s o,ue
pueden fomeiitar en e l f u n c i o n a r i o una v i s i ó n de su a c t i v i d a d que l o
a l e j e de a c t i t u d e s de s e r v i c i o p ú b l i c o y l o v i n c u l e a o t r a s c r i e n t c d a s
por e l i n t e r é s p e r s o n a l r
l a e x i s t e n c i a de e s t a ambigüedad a b r e l a p o s i b i l i d a d , a t r a v é s de l a
p l a n i f i c a c i ó n , de i n c o r p o r a r a l a b u r o c r a c i a o a algunos de sus s e c t o r e s
como f a c t o r dinámico de l a c o n c r e c i ó n de p l a n e s en l a medida que é s t o s se
c o n s t i t u y e a en l a j u s t i f i c a c i ó n de l a f u n c i ó n s o c i a l de e s t e " c o n j u n t o
social".
Esta
p o s i b i l i d a d debe s e r eva3.uada seg'ín c i r c u n s t a n c i a s
c o n c r e t a s , que evidentemente c o n d i c i o n a r á n a l proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
En l a s p á g i n a s a n t e r i o r e s s ó l o se han comentado algunos de l o s
f a c t o r e s que i n f l u y e n en l a e s t r a t e g i a de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r
Público.
®tro3,
Un a n á l i s i s más d e t e n i d o de e s t a p r o b l e m á t i c a d e b e r í a
incluir
t a l e s como l a p e r m e a b i l i d a d de l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s e
i n t e r e s e s de orden p a r t i c u l a r i s t a , l a d i s t o r s i ó n y demora en l a e j e c u c i ó n
de l a s d e c i s i o n e s r e s u l t a n t e s de v i c i o s d e l a p a r a t o b u r o c r á t i c o ,
r u p t u r a s en l a c o n t i n u i d a d de l a f u n c i ó n t é c n i c a d e l E s t a d o ,
las
la
r e s i s t e n c i a a l o s cambios de normas de a d m i n i s t r a c i ó n y e j e c u c i ó n ,
exceso de c o n t r o l e s m ú l t i p l e s ,
el
etc^
Los f a c t o r e s expuestos t i e n e n además de l a s c o n s e c u e n c i a s comentadas,
o t r a s de I n d o l e más g e n e r a l que l l e v a n a p u n t u a l i z a r l a i d e a comúnmente
a d m i t i d a r e l a t i v a a l b a j o p r e s t i g i o d e l Estado como i n s t i t u c i ó n capaz de
dinamizar l a s o c i e d a d en un p r o c e s o de d e s a r r o l l o , l o que se contrapone
con l a condición de motor de dicho p r o c e s o que se l e a t r i b u y e en l o s
planes.
E s t a d u a l i d a d debe e n c o n t r a r su s o l u c i ó n en l a p l a n i f i c a c i ó n
/mima,
que
~ 44 -
miaña, que debe tender no s ó l o a e s t a b l - c e r metas f í s i c a s de" producción del
s e c t o r , sino también a f a c i l i t a r y promover l a t r a n s f o r m a c i ó n d e l Estado
en una i n s t i t u c i ó n s o c i a l dinámica que s3a've de ejemplo de
comportamiento t é c n i c o y s o c i a l a l a comunidad t o d a .
Por o t r o lado e s menester t e n e r c o n c i e n c i a de que l a s condiciones oue presenta e l Estado es una expresión de otras socioeconómicas más amplias,
oue abarcan a l a sociedad en su conjunto,
oue puechi limitarlas posMIidades de
modernización d e l a p a r a t o i n s t i t u c i o n a l a e l E s t a d o ,
Pero aún dentro de
e s t o s lími.tesj e l Estado t i e n e mdrgenes qsie l e perrrdten a c t u a r como
dinamizador, márgenes é s t o s que su p r o p i a a c c i ó n r a c i o n a l debe am.p3.iar.
/CAPITULO
I I
- 45 -
CAPITULO I I
LA ASICaíÀCION DE RECURSOS '^JK LA PROGRAMACION D JL SSCTO^t PUj3LIC0
^•
Consideraciones Generales
Kablanos d e s t a c a d o cue un a s p e c t o s u s t a n t i v o de l a p r o b l e m á t i c a
do l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o se r e l a c i o n a con e l a n á l i s i s de
sus pocibi-lidades
p a r a l l e v a r a cabo l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l listado
qu3 i'Tiijir.a un proceso de d e s a r r o l l o .
5n oti-as p a l a b r a s , se t r a t a de e n f o c a r é l e s t u d i o de uno de l o s
elementos d e t e r m i n a n t e s de l a f a c t i b i l i d a d de un plan de d e s a r r o l l o .
Por
un l a d o , é s t e no puede c o n t e n e r metas g l o b a l e s o s e c t o r i a l e s cue impongan
a l S e c t o r P ú b l i c o r e o u i s i t o s de comportamiento i m p o s i b l e s de c m p l i r en
plazos dados.
Por o t r o , es n e c e s a r i o o b t e n e r i n d i c a c i o n e s p r s c i s a s que
permit8.n f o r m u l a r una s e r i e de medidas cue aseguren l a mejor a d a p t a c i ó n
d e l f u n c i o n a m i e n t o d e l S e c t o r ? Xos rsi-'uerlriientos d e l proceso de d e s a r r o l l o .
Un a n á l i s i s de e s t e t i p o r s c u i e r e , en c o n s e c u e n c i a , v a r i o s momentos.
E l primero c o n s i s t e en i n d i v i d u a l i z a r y ponderar c u á l e s son l o s f a c t o r e s
que e n t o r p e c e r í a n un cambio de comportamianto d e l S e c t o r P ú b l i c o .
E l segundo,
l a c o n f r o n t a c i ó n de l o s r e n u i s i t o s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s d e l plan de d e s a r r o l l o con l a s p o s i b i l i d a d e s de a b s o r c i ó n de l o s j::isinos one permiten dichos
f a c t o r e s y f i n a l m e n t e , e l e s t u d i o de l a s medidas p a r a p e r f e c c i o n a r l a adec u a c i ó n e n t r e ambos p l a n e s .
La a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s en l a programación
de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado e s t a r á condicionada por l o s
resultados
oue a r r o j e e l a n á l i s i s p l a n t e a d o .
P a r a abordar e l problema, supondremos oue un p r o c e s o de d e s a r r o l l o
p l a n i f i c a d o r e o u e r i r á d e l S e c t o r Público un n i v e l y composición de l a s
a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , d i f e r e n t e s a l observado en e l p a s a d o .
l a e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o deberá s u f r i r m o d i f i c a c i o n e s .
Es d e c i r que
S=;ta nueva
e s t r u c t u r a de producción d e l S e c t o r deberá a l c a n z a r s e en l o s p l a z o s que
i n d i c u e e l p l a n de d e s a r r o l l o ,
/Además, e l
- 46 -
Además, e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o i m p l i c a r á n e c e s a r i a m e n t e un aumento
de l a p r o d u c t i v i d a d de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , p r o d u c t i v i d a d concebida
como l a r e l a c i ó n e n t r e volumen de producción p o r u n i d a d de insumos.
S i bien e s t e a s p e c t o d e l problema no l o t r a t a r e m o s con d e t a l l e pues
depende d e l t i p o e s p e c í f i c o de a c t i v i d a d que se c o n s i d e r e , veremos que l a
reir.oción de l o s f a c t o r e s oue impiden un cambio de l a e s t r u c t u r a d e l g a s t o
p ú b l i c o , c r e a r á c o n d i c i o r e s p r o p i c i a s pare, e l mejoi-arniento de l a p r o d u c t i v i d a d .
A c o n t i n u a c i ó n examinaremos como a c t ú a n d i c h o s f a c t o r e s , que llamaremorj
" f a c t o r s de r i g i d e z " y a n a l i z a r e m o s l o s p r o c e d i m i e n t o s para v a l u a r su i n ciíív>nci.-'„
S I a n á l i s i s , como s e d i j o , p a r t e d e l supuesto de l a necesidad
de csjíibi -r e i s i s t e m a de p r i o r i d a d e s e x p l í c i t o o i m p l í c i t o , v i g e n t e en un
período h i s t ó r i c o .
2.
Los r e c u r s o s comprometidos
'
La p o s i b i l i d a d de un CPiabio de comportamiento d e l S e c t o r P ú b l i c o ,
que s e t r a d u c e en una nueva e s t r u c t u r a o c...Anposici<5n d e l g a s t o p ú b l i c o ,
e s t a r á d e t e r m i n a d a , en p a r t e , p o r e l monto de l o s r e c u r s o s , qus por d e c i s i o n e s p r e v i a s a l p l a n , ya e s t á n a s i g n a d o s d u r a n t e e l p e r í o d o de programación.
Supongamos un caso s i m p l e , en a l c u a l e l g a s t o p ú b l i c o s e ha d i v i d i d o
en dos c a t e g o r í a s , por un l a d o l a correspondient'-; a l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s
y a l a c r e a c i ó n de c a p i t a l y p o r o t r o , l a a r ú o r t i z a c i ó n e i n t e r e s e s de l a deuda p ú b l i c a v i g e n t e , a l momento de i n i c i a r s e e l p l a n .
S i e l proceso de d e s a r r o l l o r e c u i e r ? tm incremento d e l n i v e l de s e r v i c i o s p ú b l i c o s y de l a i n v e r s i ó n , l o s r e c u r s o s t o t a l e s n e c e s a r i o s para c u m p l i r
con e s t o s r e q u i s i t o s dependerán de l a s c u a n t í a s a n u a l e s d e s t i n a d a s a s e r v i r
l a deuda p t í b l i c a .
Los g r á f i c o s ?ro 2 y N»3 i n d i c a n dos s i t u a c i o n e s i d e a l e s d i f e r e n t e s .
En ambos e l año O e s e l año inmediato a n t e r i o r a l pl=!ji^que s e l o supone de
c i n c o años, l a s ordenadas
ã ^ c o n s i g n a n los recursos a destinar al servicio
de l a deuda y l a s ordenadas b , c l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a a t e n d e r l o s
r e q u e r i m e n t o s d e l p l a n de d e s a r r o l l o . ^ En e l p r i m e r caso l o s r e c u r s o s
1 1 / En e s t o s ejemplos no s e toma en cuenta l a forma de f i n a n c i a j u i e n t o de l o s
recursos t o t a l e s .
/necesarios para
- 47 -
n e c e s a r i o s p a r a s e r v i r l a deuda son menores, que en e l segundo, l o que
determina una c u a n t í a también menor de r e c u r s o s t o t a l e s p a r a cumplir
con l a s metas a n u a l e s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s ,
G r á f i c o N° 2
G r á f i c o N°. 3
5.Años
0
1
2
3
S i no se c u e n t a con una p r o y e c c i ó n t a n elevada de r e c u r s o s
4
5 Años
totales
como l a s consignadas en l o s g r á f i c o s , debido a c o n s i d e r a c i o n e s que caen en
e l ámbito de l o s e s t u d i o s de f i n a n c i a j n i e n t o del p l a n de d e s a r r o l l o en su
c o n j u n t o , se p l a n t e a e l problema de l a adopción c.: medidas p a r a mantener s i n
v a r i a c i o n e s l a s metas de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s deri.vadas de e s e mismo p l a n
de d e s a r r o l l o ,
â s l l a r e f i n a n c i a c i ó n de l a deuda p ú b l i c a a p a r e c e como im-
p o s t e r g a b l e , y l o s l í m i t e s a que debe l l e g a r t a l r e f i n a n c i a c i ó n se e x t r a e n
de un a n á l i s i s de e s t a n a t u r a l e z a »
Puede suporjT^rse l a s i t u a c i ó n eictrema
de que no puedan a l c a n z a r s e l a s metas a n u a l e s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , aún
después de ensayarse medidas como l a i n d i c a d a .
Se p r e s e n t a entonces un
caso en que l a p r e s e n c i a de e s t e f a c t o r de r i g i d e z d e t e r m i n a una r e v i s i ó n
de d i c h a s m e t a s , l o oue a su vez i m p l i c a una remodelación d e l programa globed
de desarrolJLo,
En e l ejemplo a n t e r i o r , hemos expuesto un t i p o de r e c u r s o s comprometido
para una c l a s e de g-"sto, oue t i e n e p r i o r i d a d sobre l o s demás t i p o s de g a s t o s
públicos.
No siempre l a s s i t u a c i o n e s se p r e s e n t a n t a n c l a r a s y l a p r i o r i d a d
/no depende
4Ô -
no depende de una d i s p o s i c i ó n l e g a l , sino que deberá d i s c u t i r s e en f u n c i ó n
de c o n s i d e r a c i o n e s económicas.
a ) Los r e c u r s o s comprometidos para l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a
Abordemos e l problema de l o s r e c u r s o s comprometidos derivados de l a s
a c t i v i d a d e s de formación de c a p i t a l .
E l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o contiene t r e s t i p o s de g a s t o s de i n v e r s i ó n .
Los que corresponden a p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n a l momento de i n i c i a r s e e l
p l a n j — ' ^ l o s r e l a t i v o s a nuevos p r o y e c t o s ~ 4 ^ l o s que a t i e n d e n l o s t r a b a j o s
de cons ;rvación y mantenimiento d e l c a p i t a l i n s t a l a d o y a instalar^^e.
Fv>r c o n s i d e r a c i o n e s s i m i l a r e s a l a s r e a l i z a d a s en e l punto a n t e r i o r
es n e c e s a r i o conocer e l volumen de r e c u r s o s que d e b e r á dJ.sponerse en cada
año d e l p e r í o d o de programación para c o n t i n u a r l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n ,
s i s e supone, como primera apro^cimación, que e s t o s son e s e n c i a l e s para e l
proceso de d e s a r r o l l o .
En consecuencia s e podrá c o n s t r u i r un g r á f i c o seme-
j a n t e a l o s a n t e r i o r e s pero r e f e r i d o a l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a solamente.
E l á r e a d e l g r á f i co corre; pendiente a i o s r e c u r s o s comprcnetidos se
subdividirá, en l a s r e l a t i v a s a l a conservací.ón y a l a de proyectos de
arrastre.
G r á f i c o N° U
m
oto I
l o s PS'^^
o
0)
íti
Çons^vacxon
"•o
o
Años'
1 ^ / E s t o s p r o y e c t o s deben i n c l u i r l a s obras complementarias y l o s g a s t o s de
habilitación,
/La ordenada
- 49 -
La. ordenada a^c^ r e p r e s e n t a e l monto d e l g a s t o de l a i n v e r s i ó n
en e l año inmediato a n t e r i o r a l p l a n , l a s demás o r d e n a d a s a c , l o s r e cursos comprometidos.
Los d e s t i n a d o s a l a c o n s e r v a c i ó n s e han supuesto
c r e c i e n t e s p a r a a t e n d e r l o s g a s t o s d e r i v a d o s de l a c o n s e r v a c i ó n de l o s
p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n en e l año c e r o , oue se h a b i l i t a n d e n t r o d e l período
de programación.
S i s e c u e n t a con una p r o y e c c i ó n de l o s r e c u r s o s t o t a l e s p a r a i n v e r s i ó n , l a s o r d e n a d a s d e l á r e a rayada i n d i c a r á n l o s montos a n u a l e s d i s p o n i b l e s p e r a nuevos p r o y e c t o s .
C.0210 puede o b s e r v a r s e e l problema eme p r e s e n t a l a d e t e r m i n a c i ó n de
e s t e T a c t o r de r i g i d e z r e s i d e en l a v a l u a c i ó n d e l costo de t e r m i n a c i ó n
de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n y en l a c u a n t i f i c a c i ó n de l o s g a s t o s de
conservación.
S u e l e s e r muy común en l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s que l a s a s i g n a c i o n e s a n u a l e s no aseguren una c o n s e r v a c i ó n adecuada d e l c a p i t a l p ú b l i c o
i n s t a l a d o y por l o t a n t o l a cian'a que consigna l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s a
e s t e f i r ; , deberá e l e v a r s s h a s t a a l c a n z a r uua a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s conv e n i e n t e s p a r a c o r r e g i r e s t a s i t u a c i ó n y a t e n d e r a l a d e l nu3Vo c a p i t a l
que se h a b i l i t e .
E s t o i m p l i c a o t o r g a r p r i o r i d a d a e s t e t i p o de g a s t o .
E l c á l c u l o de e s t o s r e c u r s o s d i b e
- i z a r e 3 en fun-^ión de
i n v e s t i g a c i o n e s que muestren e l e s t a d o de maiiteui'ü l e n t o de l o s b i e n e s de
c a p i t a l p a r a e v a l u a r e l p o s i b l e d é f i c i t y de l a s mrnias t á c n i c a s que r i g e n
l a s t a r e a s de conservación»
La e s t i m a c i ó n d e l c o s t o de t e r m i n a c i ó n de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n
y l a d i s t r i b u c i ó n de l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s en. l o s años d e l
t a n problemas que se s i n t e t i z a n
plan, presen-
a continuación,.
En p r i m e r t é r m i n o cabe p r e g u n t a r s e c u á l es e l l í m i t e d e l "compromiso"
d e l Estado en e s t a m a t e r i a .
En algunos c a s o s e l problema t i e n e una s o l u c i ó n i n m e d i a t a .
Si al i n i -
c i a r s e un p l a n , e s t á en c o n s t r u c c i ó n un h o s p i t a l , l o s r e c u r s o s comprometidos
son l o s n e c e s a r i o s para c o n c l u i r l o y e o u i p a r l o .
La d i s t r i b u c i ó n anual de
dichos r e c u r s o s d e b e r á r e a l i z a r s e de acuerdo con l o s r e q u e r i m i e n t o s t é c n o l ó r á e o s de l a e j e c u c i ó n de e s a o b r a ,
/Más complicado
_ 50 -
Más complicado e s e l caso de p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n de gran e n v e r g a dura donde e s n e c e s a r i o d e f i n i r un l i m i t e que correBponda a l concepto de
r e c u r s o s comprometidos por d e c i s i o n e s p r e v i a s a l plan^.
Supóngase un p a í s que e s t á l l e v a n d o a cabo l a c o n s t r u c c i ó n de una
r u t a de su r e d t r o n c a l o;.;e l o a t r a v i e s a de n o r t e a s u r .
Admitamos'que
d i c h a i'uta AB ha s i d o ya c o n s t r u i d a desde A h a s t a E y que e l c o n t r a t o v i g e n t e
A
con l a empresa consti*uctora i n c l u y a e l tramo EP
E
!
/
/
" n^
a r e a l i z a r s e en l o s dos próximos años ( l o s dos p r i \
meros d e l p l a n ) ^
^^
I
V a r i a s son l a s a l t e r n a t i v a s que
se p r e s e n t a n p a r a e s t i m a r l o s r e c u r s o s comprometidos,
— ^ D Una s e r l a l a s o l a c o n s i d e r a c i ó n d s l compromiso con\
/
\
\
/
\
t r a c t u a l d e l Estado f r e n t e a l a empresa c o n s t r u c t o r a ^
l o que a r r o j a r í a como r e c u r s o s comprometidos l o s
n e c e s a r i o s para l a e j e c u c i ó n d e l tramo SF,
Otra c o n s i s t i r í a en tomar cono comprometidos t o d o s l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a l a tèrmins-.dón t c t a . l de l a o b r a , es decir;, e l costo de l a e j e c u ción d e l tramo EB,
Una t e i - c e r a a l t e r n a t i v a c o n s i s t i r í a en c a l c u l a r como
r e c u r s o comprometido e l c o s t o d e l tramo EG ya que, en e s t e ejemplo s i m p l e ,
solamente a l l l e g a r a AG la. r u t a en c u e s t i ó n e s t a b l e c e una v i n c u l a c i ó n e f e c t i v a con l a c a r r e t e r a CD l o que redundará en un p e r f e c c i o n a m i e n t o d e l s i s t e m a
de t r a n s p o r t e v i a l .
S i s e a d o p t a r a l a p r i m e r a a l t e r n a t i v a de e s t a r í a expuesto a c o n s i d e r a r
como r e c u r s o comprometido y por l o t a n t o , de p r i o r i d a d en e l p l a n , l o que
r e s u l t e de l a modalidad de c o n t r a t a c i ó n de l a e n t i d a d p ú b l i c a
correspondiente,
que s u e l e i n s p i r a r s e en c o n s i d e r a c i o n e s dadas por l a t é c n i c a de c o n s t r u c c i ó n
de l a s o b r a s y por s i t u a c i o n e s c i r c u n s t a n c i a l e s ^
De t o d a s maneras l o s r e -
c u r s o s comprometidos aue se c a l c u l e n no pueden s e r i n f e r i o r e s a l o s que
r e s u l t e n de i n s t r u m e n t o s l e g a l e s , es d e c i r é s t o s c o n s t i t u y e n e l mínimo.
La segunda a l t e r n a t i v a corresponde a l o s r e c u r s o s comprometidos máximos.
La a p l i c a c i ó n e s t r i c t a de e s t e c r i t e r i o p o d r í a a r r o j a r r e s u l t a d o s i n m a n e j a b l e s desde e l punto de v i s t a d e l p l a n .
Se puede l l e g a r a d e d u c i r que l o s
r e c u r s o s comprometidos son t o d o s l o s n e c e s a r i o s p a r a c o n c l u i r l a r e d v i a l
d e l p a í s , l o que evidentemente supondría e l i m i n a r l a p o s i b i l i d a d de o p e r a r
/un plan
~ 51 un p l a n de t r a n s p o r t e que, en c i e r t o a s p e c t o , c o n s i s t e en o r d e n a r , en
e l tiempo, l a e j e c u c i ó n de v í a s de comunicación.
La t e r c e r a a l t e r n a t i v a o f r e c e l a . v e n t a j a de d a r p r i o r i d a d a l a e j e c u ción de l a obra h a s t a un punto en oue s e a s e g u r a e l f u n c i o n a m i e n t o d e l
c a p i t a l ya i n s t a l a d o , pero d e j a l i b r e , p a r a a n a l i z a r en f u n c i ó n de l a s
m«tas d e l p l a n de d e s a r r o l l o , l a c o n v e n i e n c i a de prolongar l a e j e c u c i ó n
de l a c a r r e t e r a ÂB más a l l á d e l punto G o d e d i c a r r e c u r s o s a c o n s t r u i r ,
por ejemplo, e l tramo CG,
Con •; •íte c a s o , por demás s i m p l i f i c a d o r de 3.as s i t u a c i o n e s r e a l e s ,
se
ha pret :-ndido p l a n t e a r uno de l o s problemas que se p r e s e n t a n a l d e f i n i r
l o s r e c u r s o s comprometidos por p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n .
Casos s i m i l a r e s s e
e n c o n t r a r á n p a r a grandes o b r a s de r e g a d í o , g e n e r a c i ó n y d i s t r i b u c i ó n de
e n e r g í a e l é c t r i c a , a b a s t e c i m i e n t o de agua p o t a b l e y desagües de grandes
ciudades,
etc.
€e desprende de l o a n t e r i o r que e s n e c e s a r i o d e f i n i r eb?pas que p e r mitan l i m i t a r e l c á l c u l o de IOB r e c u r s o s comprometidos.
El c r i t e r i o a
a p l i c a r conviene o u e ' c o n s u l t e , por un lado, l u s compromisos c o n t r a c t u a l e s
e x i s t e n t e s , y por o t r o , e l r e n d i m i e n t o aunnue mínimo, d e l c a p i t a l ya i n s t a lado,
En muchos casos e s t a s e t a p a s c o r r e s p o n d e r á n a l a s que se s u e l e n e s t a -
b l e c e r en l o s mismos p r o y e c t o s p a r a su e j e c u c i ó n p a u l a t i n a .
con e s t e a n t e c e d e n t e debe i n s i s t i r s e
S i no s e c o n t a r a
en que loó organismos p ú b l i c o s a cargo
de t a l e s p r o y e c t o s d i s c u t a n coa l a o f i c i n a de p l a r d f i c a c i S n l o s c r i t e r i o s
p a r a e s t a b l e c e r l o s , no d e j á n d o s e de c o n s i d e r a r , l ó g i c a m e n t e , e l c o n j u n t o de
o b r a s complementarias a l p r o y e c t o en c u e s t i ó n .
La e j e c u c i ó n de l a s e t a p a s
s i g u i e n t e s d e l p r o y e c t o se d e c i d i r á a l f o r m u l a r l a s p r i o r i d a d e s d e l . p l a n
de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s donde se e v a l u a r á n c o n j -ntsmente con l o s p r o y e c t o s
nuevos,
Hasta a q u í s e ha a n a l i z a d o e l problema de d e l i m i t a r l a e x t e n s i ó n de
l o s r e c u r s o s comprometidos en o b r a s o p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n ,
mente l o s de g r a n e n v e r g a d u r a .
particular-
Pero es n e c e s a r i o f i j a r c r i t e r i o s p a r a
d e f i n i r qué e s im p r o y e c t o en e j e c u c i ó n , o m e j o r d i c h o , c u á l e s e l punto
de p a r t i d a p a r a c o n s i d e r a r que l o s r e c u r s o s que r e q u i e r e l a
construcción
de un p r o y e c t o c o n s t i t u y e n un f a c t o r de r i g i d e z ,
/No o f r e c e n
52 -
Wo o f r e c e n dudas l o s c a s o s de l o s p r o y e c t o s cuya e j e c u c i ó n ha s i d o
i n i c i a d a y de l a s o b r a s complementarias de l o s p r o y e c t o s e x i s t e n t e s .
Se p r e s e n t a n problemas cuando e x i s t e n p r o y e c t o s que son o b j e t o de
una a u t o r i z a c i ó n l e g i s l a t i v a para su e j e c u c i ó n , pero c a r e c e n a v e c e s ,
h a s t a de l o s e s t u d i o s t é c n i c o s c o r r e s p o n d i e n t e s .
Una s i t u a c i ó n como é s t a
s u e l e o b s e r v a r s e en p a í s e s , donde p o r l a a u s e n c i a de un proceso de p l a n i f i c a c i ó n , l a s o b r a s p ú b l i c a s s e deciden en f u n c i ó n de n e c e s i d a d e s p ú b l i c a s
c a p t a d a s p - r e l poder l e g i s l a t i v o .
Un r e l e v a m i e n t o de todos e s t o s p r o y e c t o s ,
con in.'ii.cación de sus f u e n t e s de f i n a n c i a m i e n t o y d e l e s t a d o de sus estudior.
t é c n i c o s , s e r v i r á p a r a o b t e n e r una ifea aproximada d e l monto de r e c u r s o s
n s c e s a r l o s p a r a l l e v a r l o s a cabo.
La i n c l u s i ó n d e n t r o de l a c a t e g o r í a de
recur-sos comprometidos dependerá entonces de l a s p r á c t i c a s l e g i s l a t i v a s de
cada p a i s , en e l s e n t i d o de l a mayor o menor f u e r z a que tengan e s t a s d i s p o s i c i o n e s en l a s d e c i s i o n e s d e l Poder E j e c u t i v o .
Un caso a l que debe p r e s t a r s e a t e n c i ó n es e l de l o s pivc/ectos no
i n i c i a d o s s u j e t o s a un f i n a n c i a n i i e n t o e s p e c i a l , ya s e a i n t e r n o o e x t e r n o .
E l grado de avance da l a t r a m i t a c i ó n de di';ho i ' i n a n c i a m i a n t o es e l c r i t e r i o
b á s i c o p a r a l a c a r a c t e r i z a c i ó n de l o s r e c u r o o s que r e q u i e r e n ,
b) La " a t o m i z a c i ó n " de un s i s t e m a de i n v e r s i ó n pública,
Un problema e s p e c i a l en l a d e t e r m i n e c i ó n de l o s r e c u r s o s comprometidos
se p r e s e n t a en un s i s t e m a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a qv.o m u e s t r a a s i g n a c i o n e s
a n u a l e s s e n s i b l e m e n t e más b a j a s que l a s n e c e s a r i a s p a r a que l a s obras se
c o n s t r u y a n en p l a z o s n o r m a l e s .
E s t a " a t o m i z a c i ó n " de un s i s t e m a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a , puede o b s e r v a r s e
en p a í s e s que han s u f r i d o un descenso de sus r e c u r s o s para e s t e t i p o de g a s t o
y no han l i m i t a d o l a i n i c i a c i ó n de nuevos p r o y e c t o s , de manera aue deben
d i s t r i b u i r anualmente lina c u a n t í a s i m i l a r de r e c u r s o s e n t r e un número c r e c i e n t e
de o b r a s .
E l a l a r g a m i e n t o d e l p e r í o d o de maduración de l a s o b r a s a l e j a e l momento
en que l a i n v e r s i ó n produce l o s e f e c t o s que determinaron su e j e c u c i ó n , l o
que evidentemente i n c i d e d e s f a v o r a b l e m e n t e en e l p r o c e s o d e l d e s a r r o l l o .
Al
mismo tiempo s e m a n t i e n e improductivo un c a p i t a l i n s t a l a d o por ixn l a p s o
mayor aue e l n e c e s a r i o , l o que t i e n d e a p r o d u c i r xma r e d u c c i ó n d e l c o e f i c i e n t e
/producto-capital
- 53 -
p r o d u c t o - c a p i t a l d e l S e c t o r P ú b l i c o y por ú l t i m o , e l c o s t o de l a s o b r a s
s e e l e v a en l a medida en que se e x t i e n d e e l p e r í o d o de e j e c u c i ó n .
La atomización de un s i s t e n a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a c o n s t i t u y e un
f a c t o r de r i g i d e z , p u e s , en e l c a s o en que se d e c i d a a t e n d e r a l a s obras
p ú b l i c a s con r e c u r s o s s u f i c i e n t e s para su n o m a l d e s a r r o l l o , s e e l e v a r á
considerablemente e l monto de r e c u r s o s comprometidos, r e s t á n d o s e p o s i b i l i d ? i
p a r a f i n a n c i a r nuevos p r o y e c t o s .
La c o n c e n t r a c i ó n de r e c u r s o s en o b r a s de a r r a s t r e con e l o b j e t o de
a c e l e r a r e l ritmo de e j e c u c i ó n de l a s mismas p e r m i t e " s a n e a r " un s i s t e m a
de r.nve.'-'sión p ú b l i c a s o b r e c a r g a d o de o b r a s en r e l a c i ó n a l o s r e c u r s o s f i n a n c i e r o s y p o s i b i l i t a r á , en e l f u t x j r o , l a a b s o r c i ó n de nuevos p r o y e c t o s ,
s i n r e c a e r en e l p e l i g r o de l a a t o m i z a c i ó n .
La d e t e r m i n a c i ó n d e l grado de a t o m i z a c i ó n de un s i s t e m a de i n v e r s i ó n
p ú b l i c a se _uede r e a l i z a r m e d i a n t e v a r i o s
procedimientos.
Uno c o n s i s t e en e l a n á l i s i s de l o s p i a c o s de e j e c u c i ó r do l a s o b r a s
en un p e r i o d o h i s t ó r i c o i n m e d i a l j a n t e r i o r 7 su c o n p a r a c i ó n con l o s p l a z o s
nomaleso
Para l a determinación de é s t o s se puede r e c u r r i r a l o s p l a z o s
consignados en l o s c o n t r a t o s de e j e c u c i ó n con l a s empresas c o n s t r u c t o r a s o
a l p e r í o d o de maduración de o b r a s s i m i l a r e s , que se c o n s i d e r a n s e e j e c u t a r o n
t a r o n a un r i t m o adecuado.
Otro procedimiento c o n s u l t a l a c o n f r o n t a c i ó n d e l c o s t o de l a unidad
c a r a c t e r í s t i c a de una obra y l a a s i g n a c i ó n a n u a l p i ' e s u p u ' - s t a r i a c o r r e s p o n diente,
E s t a comparación p e r m i t i r á e s t i m a r 3.os p l a z o s de e j e c u c i ó n de l a s
obras de a r r a s t r e en un momento dado, s i no se cainbia d i c h a a s i g n a c i ó n , o
c u á l s e r i a ese p l a z o f r e n t e a v a r i a c i o n e s de l a a s i g n a c i ó n anualo
Los r e -
s u l t a d o s de un a n á l i s i s de e s t e t i p o s e pres-¡ntan a c o n t i n u a c i ó n .
E l a n á l i s i s e s t á basado &n d a t o s c o n t e n i d o s en e l Plan C u a t r i e n a l
de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s N a c i o n a l e s 1961-64 d e l Consejo Nacional de P o l í t i c a
Económica y Planeaòión de Colombia,
Se r e f i e r e a 29 tramos de c a r r e t e r a s
de l a r e d s e c u n d a r i a n a c i o n a l cue e s t a b a n en e j e c u c i ó n en I 9 6 0 ,
De l a comparación e n t r e l a s a s i g n a c i o n e s p r e s u p u é s t a l e s de I96O y l o s
c o s t o s por k i l ó m e t r o de l o s tramos c o n s i d e r a d o s se deducen l a s s i g u i e n t e s
conclusiones:
/CUADRO
1
- 54 -
CUADRO M® 1
CCÍLOMBIA: RITKO DE EJECUCION DE lA RED SECUNDARIA KÀCIOKAL
Núnero de
tramos
Kms, a c o n s t r u i r
p a r a cada tramo
(en promedio)
Menos de 5
13
28.0
de 5 , 1 a 8,0
10
6
43.9
Hittf!» que s e pueden
c o n s t r u i r por año
con l a a s i g n a c i ó n
p r e s u p u e s t a r i a de
I960
de S , 1 a lOoO
50.0
F u e n t e ; E s t i m a c i ó n r e a l i z a d a sobre l a b a s e d e l Cuadro 21-V d e l Plan C u a t r i e n a l
de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s N a c i o n a l e s 1961-64.
El cuadro a n t e r i o r m u e s t r a un ejempl.c de atomización»
La a s i g n a c i ó n
p r e s u p u e s t a r i a de I 9 6 0 p e r m i t í a un avance en l a c o n s t r u c c i ó n de menos de
5 km/año en 13 t r a m o s .
Como l a l o n g i t u d promedio a c o n s t r u i r en e s o s t r a -
mos, e r a de 28 kms, e l p e r í o d o de maduración e r a de c i n c o a ñ o s , como mínimo.
Los dos d a t o s s i g u i e n t e s muestran una s i t u a c i ó n s i m i l a r »
s i s t e m a dd e j e c u c i ó n
En resumen, e l
de c a r r e t e r a s n a c i o n a l e s de l a r e d s e c u n d a r i a e s t a b a
o r g a n i z a d o de t a l modo que d u r a n t e cinco años no se h a b i l i t a b a ningún tramo
en c o n s t r u c c i ó n y p r á c t i c a m e n t e se c o n c l u í a n t o d o s en e l ouinto o s e x t o año
a p a r t i r de I 9 6 0 , s i s e m a n t e n í a una c u a n t í a de r e c u r s o s a n á l o g a s a l a de
dicho año.
S i en l u g a r de e s t e ordenamiento de l a e j e c u c i ó n de l a s o b r a s se l a s
h u b i e r a n i n i c i a d o escalonadamente concentrando l o s r e c u r s o s en unas p o c a s ,
c o n c l u y é n d o l a s en p l a z o s normales y l u e g o encarando o t r a s , s e h u b i e r a podido
o b t e n e r un r e n d i m i e n t o mucho mayor d e l c a p i t a l i n s t a l a d o . Cuando se d e t e c t a
una s i t u a c i ó n como l a e j o n p l i f i c a d a y en e l s u p u e s t o que d i c h a s o b r a s son
n e c e s a r i a s a l p r o c e s o de d e s a r r o l l o , l a s o l u c i ó n que debe a d o p t a r s e e s l a
de i n c r e m e n t a r l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s a e s t o s p r o y e c t o s a f i n de a c e l e r a r
su e j e c u c i ó n y " s a n e a r " e l s i s t e m a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a ,
/ c ) Estimación
- 55 -
c) E s t i m a c i d n de l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s para c o n c l u i r p r o y e c t o s en
e.1ecuci($n
La e s t i m a c i d n de l o s r e c u r s o s oue se r e o u i e r e n o a r a c o n c l u i r p r o y e c t o s
13/
en e j e c u c i ó n debe h a c e r s e p a r a cada o b r a . — ' E l procediniiento aue en t e o r í a
es más a c o n s e j a b l e c o n s i s t e en d e d u c i r d e l v a l o r d e l presupuesto o r i g i n a l ,
l o i n v e r t i d o h a s t a l a . f e c h a de i n i c i a c i ó n d e l p l a n , h a b i d a cuenta de l o s
r e c u r s o s a d i c i o n a l e s para l a h a b i l i t a c i ó n d e l p r o y e c t o , s i no e s t u v i e r a n ya
computados, e i n t r o d u c i e n d o l o s a j u s t e s de c o s t o s que s e hubieran e f e c t u a d o ,
Z,\ l a p r á c t i c a s u e l e n p r e s e n t a r s e d i f i c u l t a d e s p a r a a p l i c a r e s t e p r o cedimiento,
No siempre e x i s t e i n f o m a c i d n s u f i c i e n t e a c e r c a de l o s cambios
i n t r o d u c i d o s en l o s p r o y e c t o s p r i m i t i v o s , o solamente s e han presupuestado
o adjudicado l a s obrais por p a r t e s .
A. veces r e s u l t a sumamente engorroso v a l u a r
a p r e c i o s a c t u a l e s l o s volúmenes de obras ya e j e c u t a d a s , en p a r t i c u l a r en
p a í s e s que s u f r e n un proceso i n f l a c i o n a r i o agudo y para a q u e l l a s obras de
l a r g o período de maduración,
Otr-o procedimiento • c o n s i s t e en estimar directamente e l vclumen
de o b r a que f a l t a e j e c u t a r y
valuarla a l e s precios actuales.
Dichos
p r e c i o s pueden o b t e n e r s e de l o s c o n t r a t o s más r e c i e n t e s a p l i c a d a s a p r o y e c t o s s i m i l a r e s o mediante una i n v e s t i g a c i ó n d i r e c t a .
E s t a forma de e s t i m a -
ción que es l a más recomendable, s e complica cuando l a s obras son numerosas
y cuando no s e c u e n t a con proyectos de i n g e j ' i e r l a completos sino que abarcan
sólo una p a r t e de e l l a s , como suele suceder por ejemplo con l a s
carreteras
y obras de r i e g o .
Puede r e c u r r i r s e a e v a l u a c i o n e s aproximadas d e l costo de t e r m i n a c i ó n
de p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n , cue s i b i e n t i e n e n l a d e s v e n t a j a de s u m i n i s t r a r
solamente un orden de magnitud ds l o s recurs-^s coiT>prometidos, permiten o b t e nerlos rápidamente,
P a r a i l u s t r a r e s t e t i p o de procedimiento se p r e s e n t a a c o n t i n u a c i ó n
e l método seguido en Colombia p a r a e s t i m a r e l costo de t e r m i n a c i ó n de 82
tramos de c a r r e t e r a s n a c i o n a l e s en e j e c u c i ó n a p r i n c i p i o s de 1 9 6 0 , ^ ^
1 3 / Los procedimientos cue se i n d i c a n a c o n t i n u a c i ó n f u e r o n ya expuestos
en e l documento "La E x p e r i e n c i a de l o s Grupos Asesores y l o s Problemas
P r á c t i c o s d e l D e s a r r o l l o Económico". CSPAL, B/GN,12/584.
IV
Plan C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s Nacionales 1961-1964,
/Se d i s p o n í a
^ 56 -
Se d i s p o n í a de l o s p r o y e c t o s de l a s p a r t e s d© l o s tramos que h a b l a n
s i d o o b j e t o de c o n t r a t o s de c o n s t r u c c i ó n , f a l t a b a n , p o r l o t a n t o , l o s
p r o y e c t o s de l a s p a r t e s r e s t a n t e s .
La e l a b o r a c i ó n de l o s p r o y e c t o s de
i n g e n i e r í a c o r r e s p o n d i e n t e s h u b i e r a demandado un t i e m p o demasiado l a r g o ,
por l o c u a l se d e c i d i ó o b t e n e r e l c o s t o de t e r m i n a c i ó n de l o s mismos,
mediante un método que o f r e c í a r e s u l t a d o s aproximados.
Se comenzó por d e t e r m i n a r l a l o n g i t u d minima de l o s tramos que
r e s p o n d í a a l concepto de r e c u r s o comprometido.
P a r a d e c i d i r e s t o , se
a c e p t e vTíl c r i t e r i o de que una obra v i a l debe e s t a b l e c e r una v i n c u l a c i ó n
e f e c t i - A e n t r e dos c e n t r o s poblados o e n t r e un c e n t r o poblado y o t r a c a r r e t e : : a , o sei i r de e n l a c e e n t r e dos r e d e s v i a l e s d e s v i n c u l a d a s .
Así s e
obtuvo una e s t i m a c i ó n de l a l o n g i t u d de l o s t r a m o s oue c o n s t i t u í a n p r o y e c t o s
de i n v e r s i ó n i n d i v i s i b l e s , a l o s e f e c t o s de p r o d u c i r e l s e r v i c i o en c o n d i ciones normales.
Se d e d u j o de e s t a e s t i m a c i ó n l a l o n g i t u d ya e j e c u t a d a y
se d e t e m i n ó l a que f a l t a b a p o r e j e c u t a r .
E s t a l o n g i t u d d e c í a t r a d u c i r s e en voi.iinenes de obra a r e a l i z a r p a r a
l o c u a l SG e s t a b l e c i e r o n e s p e c i f i c a c i o n e s f-5gún l a t o p o g r a f i a d e l t e r r e n o :
montañoso, ondulado y p l a n o , y de acuerdo con l o s anchos de banca, en t r e s
medidas u s u a l e s en e s e p a í s .
P a r a cada una de e s a s e s p e c i f i c a c i o n e s s e
e s t i m ó e l volumen promedio de .obra por km.
En e l cuadro N''2 s e m u e s t r a n
l o s volúmenes de o b r a s p o r km. de c a r r e t e r a según un juego de nueve e s p e c i f i c a c i o n e s , l a s que r e s u l t a n de computar p ' r a cada ancho de baaica, t r e s
t i p o s de t e r r e n o s .
Cada uno de l o s 82 tramos i n v e s t i g a d o s se a j u s t ó a una de e s t a s nueve
especificaciones,
Para d e t e r m i n a r e l v a i o r de I-a o b r a por e j e c u t a r se e s t a b l e c i e r o n t r e s
c o s t o s u n i t a r i o s que s e a p l i c - r o n a t o d o s l o s ti'amos.
Estos costos r e f l e j a b a n
d i s t i n t a s c o n d i c i o n e s de e j e c u c i ó n : c a l i d a d de t e r r e n o s , p r o v i s i ó n de m a t e r i a l e s , . d i s p o n i b i l i d a d de c o h t r a t i s t a s en l a zona y d i s p o n i b i l i d a d de mano
de o b r a .
En e l cuadro N° 3 se p r e s e n t a n l o s c o s t o s u n i t a r i o s p a r a cada una
de l a s c l a s e s t í p i c a s de t r a b a j o s de l a i n v e r s i ó n
vial.
Los r e s u l t a d o s o b t e n i d o s m e d i a n t e e s t e p r o c e d i m i e n t o se compararon
con l o s c o s t o s de tramos r e c i é n i n i c i a d o s y s e comprobó que l a s d i f e r e n c i a s
e r a n r e l a t i v a m e n t e pequeñas, s o b r e todo s i s e tomaba en cuenta e l d e s t i n o de
dichas
estimaciones,
fLa. i n v e s t i g a c i ó n
- 57 -
La i n v e s t i g a c i d n r e v e l ó que l o s compromisos era^- r e l a t i v a m e n t e
a l t o s comparados con l a s a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s que se d e s t i n a b a n
a ese f i n , en e l p e r í o d o h i s t ó r i c o inmediato,.
ojAmo N® 2
COI^.ÍEI;.: CAMTIDAD DE OBRA POR KIUMETIffl DE CARRETERA
Tlpt> d.3 ob,?à
ürddad
de medida
Ancho de banca:
12 metros afirolado:
10 X 0.25m anoho
pavimento: 7»30m
en terreno
pj^^
pj^jk) Monta- Ondúño so
lado
Anoho de banca:
8.50 metros afirmado: 7® ^ 0.25m
anoho pavimento:
é.lOm en terreno
Ancho de banca:
6 metros sflunado:
5n X 0.25m • sin
pavimento en
terreno
Monta- Ondañoso
lado
Monta» Ondúño so
lado
2 000
70 000
kO 000 3 000
100 000
12 000 15 000
1. Expla„naoton
m^
30 000
2« Tewapj.an (compactpoifSn)
jn3
5 000
7 500 9 000
10 000
12 000
13 000
3» DarruE^ss
m3
é 000
2 500
-
l^t- 000
1+ 000
-
Alcantarillas
de tubo
N»
10
6
3
10
5* Obras menores
de concreto
N®
2
2
Subbase material
seleccionado
w?
1 250
25 000
1 250 1 250
50 000
20 000
If 000
17 000
000
10
1 750
1 750
1 750
2 500
2 500
2 500
7« Base triturado
m^
-
7 000
7 000
7 000
8 100
8 100
.8 100
8. Base d3 grava
y piedra pai>tida
m2
-
7 000
7 000
7 000
8 100
8 100
8 100
9. In^riinaclín
m^
-
6 100
6 100
é 100
7 300
7 300
7 300
m2
-
6 100
6 100
6 100
7 300
7 30a
7 300
10. Pavimento
Puente; Comisión de Estudios de Planeaoitfn del Ministerio de Obras Públicas de Colombia*
/CUADRO N®3
- $8 CUADRO NO 3
COhCmU: PRECIOS UimARlOS PARA CONSTHOCCION DE CáfílETíEâS
(En pesos de I960)
Tipo de obra
lo ExpXarñcAán
(cortes)
2, Terraplén
Unidad de
medida
pícil
Regular
Diffcit
b3
2«00
3.00
5.00
m3
1.05
1,20
2,00
1,00
1»20
1.50
100.00
120,00
ll40,00
3o üernsi'.bes
. ¡To A'.cantarlllados
de tubo
5 a Obí-as menores
de oonoreio
o/u
6 000,00
8 000,00
60 Sub™t-.is8 (materiel selecclonado)
m3
?«oo
11,00
llt.oo
7« Base de Xi-it'orados
m2
5.00
5.50
15 000,00
8» Base de grava y
piedras partidas
3 oc
ifo5o
5, Imprlnaeiôi
o 60
0,70
0,80
3.20
12,00
(espesor 8,5")
3.50
10» Concreto asfalto
(mezola en planta}
10 00
3.00
11, Triple riego
12, Hezcla ea vía
(gradiBoián densa)
13, Concreto de cemento
5.00
(espesor 0,2m)
5.00
m2
(espesor 6cm)
25.00
Puente; Comisión de Estudios de Haneaolón del Ministerio de 0brs,s lMblieaa„
/ten e l
- 59
En e l cuadro s i g u i e n t e se s i n t e t i z a n
-
algunos de l o s r e s u l t a d o s
o b t e n i d o s p a r a Colombia p a r a cinco t i p o s de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s .
CUADRO N° 4
COLOXEIA:
R3CUIÍ.S0Ü íHíC-i'S.^RIOo PARA TSIMNiiR OBRAS EN PR0CS50 DE ^JÍCUCIOÍj
( e n m i l l o n e s de p e s o s )
Tipo de o b r a s
Recursos f i n a n c i e r o s
necesarios para t e r minar l a s o b r a s en
ejecución, a p a r t i r
del 1/IA961.
Promedio a n u a l
aproximado de
i n v e r s i ó n en e l
p e r í o d o 1957/59
Carreteras
870,0
Hospitales
60.0
4.0
A^.ropnertos
52.7
24.0
Acueductos
49.0
25 cO
9.0
4.5
Alcantarillados
Fuente;
Plan Cuatrienal de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s ICicicnales 1961-64,
La i n v e s t i g a c i ó n p a r a estiriiar e l c o s t o de t e r m i n a c i ó n de l o s h o s p i t a l e s ,
a e r o p u e r t o s , acueductos y a l c a n t a r i l l a d o s s e r e a l i z ó mediante e l procedimiento
de c a l c u l a r d i r e c t a m e n t e d i c h o c o s t o p a r a cada o b r a .
Compruébese e l grado de a t o m i z a c i ó n de l a i n v e r s i ó n v i a l y en e d i f i c i o s
de h o s p i t a l e r »
En l o s d^más cavscs l a s i t u a c i ó n gra más f a v o r a b l e aunque
debe d e s t a c a r s e que no se tomaron en c u e n t a , en e s t a e s t i m a c i ó n , l a s o b r a s
de acueductos y a l c a n t a r i l l a d o s de l a s grandes c i u d a d e s .
E l c á l c u l o de l o s r e c u r s o s comprometidos p a r a t e r m i n a r l a s obras en
e j e c u c i ó n , debe complementarse con l a d i s t r i b u c i ó n a n u a l de d i c h o s r e c u r s o s
en e l p e r í o d o d e l p l a n .
En una primera aproximación l a a s i g n a c i ó n a n u a l
p a r a cada obra debe contemplar además de sus c a r a c t e r í s t i c a s t é c n i c a s , l a
capacidad de l a s empresas c o n t r a t i s t a s p a r a a b s o r b e r r e c u r s o s y l a p o s i b i l i d a d
de l a e n t i d a d p ú b l i c a de o p e r a r e l r i t m o de e j e c u c i ó n que r e s u l t e »
/Con é s t a
- 60 -
Con e s t a e s t i m a c i ó n se podrá d i s e ñ a r l a c u r v a de r e c u r s o s COTiprometidos según s e i n d i c o en l o s g r á f i c o s de l a s p á g i n a s a n t e r i o r e s .
S i se p a r t e de una s i t u a c i ó n en extremo atomisada es p o s i b l e que
l a curva de r e c u r s o s cornprometidos no r e s u l t e d e c r e c i e n t e de i z q u i e r d a
a derecha,, coir.o BG supuso en a q u e l l o s g v á f i c o s ^ s i n o que primero se
eleve p?^ra adecuar l.>s a s i g n a c i o n e s a l o s r i t m o s normales de e j e a u c i ó n
y l u e g o d a c r e s c a a medida que l a s o b r a s s e concluyan.
S I G r á f i c o N®5
i l u s t r a , e l programa de c o n s t r u c c i o n e s de h o s p i t a l e s
d i s e ñ e ' . p o r e l M i n i s t e r i o de S a l u d P ú b l i c a de Colombia p a r a e l Plan Cuatrá.onal de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s Nacionales 1 9 6 1 / 6 4 .
Gr-áfico N" 5
/CUAimO N»5
- 61 CUADRO N° 5
COLOMBIA:
GASTOS DEL MIIJISTEEIO DE SALUD PUBLICA
PARA COIISTRUCGIONES DS HOSPITALES
(en m i l l o n e s de p e s o s
1959
I960
1961
1962
1963
lo8
7,6
17.0
23.5
16,2
18.7
37.0
52.2
42.2
53,2
52.2
Teij;áns,rión y d o t a c i ó n
h o 3 p i t i j . e s en
cor.atiMcción
C o n s t r u c c i ó n nuevos
hospitales
Total
1.8
Fuente;
a/
17 oO
7.6
1964
P l a n C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s Pdblicp.s N a c i o n a l e s 1961-64.
A p a r t i r de I 9 6 0 , a p r e c i o s c o n s t a n t e s ¿e dicho a ñ o .
Como puede o b s e r v a r s e durante l o s años 1961, 62 y 63 se p r o y e c t a b a
t e r m i n a r l a s o b r a s en e j e c u c i d n a l momento de i n i c i a r s e e l p l a n y en 1962
se comenzaban nuevas c o n s t r u c c i o n e s , ,
La
ds todos l o s r e c u r s o s
d i s p o n i b l e s p a r a a c e l e r a r l a s o b r a s en e j e c u c i d n no r e s u l t a b a f a c t i b l e por
c o n s i d e r a c i o n e s que caen d e n t r o d e l c ampo de l o s r e q u i s i t o s t e c n o l ó g i c o s
d e l avance de l a s o b r a s .
E s t e t i p o de a n á l i s i s debe r e a l i z a r s e p a r a cada e n t i d a d p ú b l i c a que
t i e n e a su cargo a c t i v i d a d e s de i n v e r s i ó n , . p u e s es x á c i l comprender que
l a s i t u a c i ó n puede d i f e r i r s u s t a n c i a l m e n t e »
E l ¿rado de a t o m i z a c i ó n puede
s e r d i f e r e n t e y además a q u e l l a s que encaren p r o y e c t o s cuya n a t u r a l e z a implique
p e r i o d o s de maduración e x t e n s o s p r e s e n t a r á n en g e n e r a l , r e c u r s o s compromet i d o s relativamente mayores.
Los r e s u l t a d o s d e l caso de Colombia p a r a l a t o t a l i d a d d e l P l a n C u a t r i e n a l
dé I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s 1961-64 se i n d i c a en e l cuadro íí® 6 , en e l c u a l se
e s t i m a r o n l o s r e c u r s o s que se n e c e s i t a r í a n en e l c u a t r i e n i o p a r a :
i)
las
- 62 -
i ) l a s t r a n s f e r e n c i a s de c a p i t a l de l a Nación a l o s Departamentos,
según l a l e g i s l a c i d n v i g e n t e ;
i i ) l a conservación del c a p i t a l instalado y l o s recursos necesarios
p a r a l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s i n c l u i d o s en dicho p l a n ;
i i i ) l a t e m ; : ' n a c i ó n de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n a l I / I / 6 I y
i v ) l o s proyectos nuevos.
En l a h i p ó t e s i s u t i l i z a d a en l a i n v e s t i g a c i ó n , l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s aumentaban seg-on una t a s a a c u m u l a t i v a a n u a l de c e r c a d e l 7 p o r c i e n t o .
CUADRO N" 6
COLOMBIAí DETERMINACION DE LOS RECURSOS FINANCIEROS COMPROMETIDOS
(En p o r c i e n t o s )
Transferer'" i a s
ds c a p i t a l a
d e p a r t aanentos
Afio
Total
ursos para
Recursos p a r a Recursos
de r e l a |.restacióa
tei'a;inar obi-as l i b r e s
para i n i cursos
de pervi.cios
en proceso d
c i a r nuevos p r e v i s t o j
pare, a t e n d e r
ejecución
proyectos o
a l a conservaservicios
ción d e l c a p i t a l instalado
T>
16 a
1963
7,3
7.3
9.4
1964
10 „2
1961
1962
24.2
17.7
34oB
40.2
17.5
24c 4
46^7
16.8
18o7
100.0
100.0
100.0
100.0
F u e n t e ; P l a n C u a t r i e n a l ce I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s N a c i o n a l e s I 9 6 I •64,
Se comprueba que l o s g a s t o s de c o n s e r v a c i ó n de c a p i t a l y a t e n c i ó n de
s e r v i c i o s permanentes, a b s o r b í a n d u r a n t e e l p e r í o d o , a l r e d e d o r d e l 17 por
c i e n t o de l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s y que l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a t e r minar o b r a s en p r o c e s o de e j e c u c i ó n r e p r e s e n t a b a n en 1961 - p r i m e r año d e l
p l a n - algo más de l a m i t a d de á q u e l l o s y que t r e s años más t a r d e , l a s o b r a s
i n i c i a d a s a n t e s de I 9 6 I t o d a v í a e s t a r í a n absorbiendo a l r e d e d o r de una q u i n t a
p a r t e de l o s r e c u r s o s t o t a l e s d i s p o n i b l e s p a r a i n v e r s i ó n .
N** ó
^
(Véase e l G r á f i c o
/Gráfico m 6
- 63 G r á f i c o N» 6
COLOMBIA : DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DEL PLAN CUATRIENAL DE INVERSIONES PUBLICAS NACIONALES
1961-1964
Escala n a t u r a l
M U o n e s de p e s o s
1961
1962
1963
1964
/En c o n s e c u e n c i a .
-64-
En c o n s e c u e n c i a , s i se descuentan l a s t r a n s f e r e n c i a s de c a p i t a l
p a r a l o s Deparbamentos que en dicho p a í s e s t á n e s t a b l e c i d a s por l e y ,
l o s r e c u r s o s d i s p o n i b l e s pai>a i n i c i a r nuevos p r o y e c t o s constxtxaían, en
e l p r m e r afío d e l p l a n , s ó l o una c u a r t a p a r t e d e l t o t a l de r e c u r s o s d i s p o n i b l e s ^ y t r e s años d e s p u é s , s e h a b r í a n elevado a p r e c i a b l e m e n t e , aunque
s ó l o ropresenba'^an v).i % p o r c i e n t o d e l t o t a l de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a .
El a n á l i s i s pctr e n t i d a d e s que se e f e c t u ó en r e l a c i ó n con esa exper i e n c i a . , d e i m e s t r a que l o s cranpromisos p a r a l a t e r m i n a c i ó n de obras en
curso '"3 e j e c u c i ó n e r a n mucho más elevados en l a s e n t i d a d e s
dependientes
d e l .'"ü-iisterio de Obras P ú b l i c a s , pues se estimó que s ó l o e l 3 por c i e n t o
de l o s recur&os d i s p o n i b l e s en 1961 podrán d e s t i n a r s e a nuevos p r o y e c t o s ,
s i s e daba p f e l a c i ó n a l a t e r m i n a c i ó n de l a s o b r a s de a r r a s t r e , en l o s
plazos
establecidos,
I'as p r i o r i d a d e s de l o s p r o y e c t o s en e.jecución
La d e t e r m i n a c i ó n de l o s r e c u r s o s comprometidos, t a l como se ha p l a n -
t e a d o h a s t a a h o r a , p a r t e de l a c o n s i d e r a c i ó n de que l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n
son e s e n c i a l e s a l p r o c e s o de descirrollo»
"^MJ o b r a s palabras,, que é s t o s
tie-
nen p r i o r i d a d sobre l o s nuevos p r o y e c t o s a ^n-^luir en e l p l a n .
E s t a c o n d i c i ó n i m p l i c a l a c o n t i n u a c i ó n de- t o d o s l o s proyectos en e j e cución a l r i t m o máximo compatible con l a capacidad de l a s
instituciones.
Se c o n s i d e r a c o n v e n i e n t e , en e s p e c i a l on l e s p r i m e r o s momentos de
un proceso de d e s a r r o l l o p l a n i f i c a d o , r e a l i a a r l a e s t i m a c i ó n de r e c u r s o s
comprometidos b a j o l a c o n d i c i ó n a p u n t a d a , a l s ó l o e f e c t o de determinar l a
i m p o r t a n c i a de e s t e f a c t o r de r i g i d e z .
S i n embargo, l a d e c i s i ó n s o b r e l a p r i o r i d a d de t a l e s o b r a s no puede
escapar a l procedimiento
g e n e r a l de e v a l u a c i ó n da p r o y e c t o s c
S i n p.-etender a b o r d a r l a p r o b l e m á t i c a de e s t e tema, de por s i muy
a m p l i a , expondremos a l g u n o s elementos a c o n s i d e r a r en l o s c a s o s de p r o y e c t o s
en e j e c u c i ó n .
Conviene c i r c u n s c r i b i r e l problema a l a e v a l u a c i ó n dentro de cada
s e c t o r o d e n t r o de cada i n s t i t u c i ó n p ú b l i c a .
Es d e c i r , se t r a t a de com- ,
p a r a r nuevos caminos con o t r o s en e j e c u c i ó n , nuevos e s t a b l e c i m i e n t o s educat i v o s c o n . o t r o s en e j e c u c i ó n , nuevas obras de i r r i g a c i ó n con o t r a s en p r o ceso, e t c .
E s t a r e s t r i c c i ó n e s l ó g i c a t o d a vez que en primer l u g a r l o s
/ r e c u r s o s comprometidos
- 65 -
r e c u r s o s comprometidos operan d e n t r o de e s a s l i m i t a c i o n e s .
Más a d e l a n t e
se h a r á r e f e r e n c i a a l problema en t é m i n o s i n t e r s e c t o r i a l e s , r e f e r i d o a
l a e s t r u c t u r a d e l Gasto P ú b l i c o .
P a r a e s t a b l e c e r l a r e l a c i ó n b e n e f i c i o - c o s t o que e s t á en l a e s e n c i a
d e l p r o c e d i m i e n t o de e v a l u a c i ó n , es m e n e s t e r d i f e r e n c i a r l o s c r i t e r i o s
paía. d e t e r m i n a r l o s c o s t o s de un p r o y e c t o nuevo y l o s c o s t o s a c o n s i d e r a r
en un p r o y e c t o en e j e c u c i ó n .
E s t o s c o s t o s s e d i v i d e n en l o s de i n s t a l a c i ó n
y de funcionamientoc
Í í s d e e l punto de v i s t a d e l pLan de d e s a r r o l l o , l o s c o s t o s de i n s t a l a ciori de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n corresponden a l o s de l a p a r t e no e j e c u tadao
De manera t a l cfüe l a r e l a c i ó n b e n e f i c i o - c o s t o de un p r o y e c t o en
ejecución s e r i a del t i p o general
B
C
^e^ * ^ f
6
e l c o s t o de l a s o b r a s ya
donde C^ es e l c o s t o t o t a l ,
r e a l i z a d a s y C^ e l c o s t o de f u n c i o n a m i e n t o d e l p r o y e c t o .
Para l a valuac5.òn de lo& b e n e f i c i o s y l o s c o s t o s , se del;en emplear
l o s c r i t e r i o s y procedlíT-ientos cae e s t á n d e t a l l a d o s en p u b l i c a c i o n e s s o b r e
l a materia
S i e l p r o y e c t o en e j e c u c i ó n e s t á r e c i é n comenzado, l a r e l a c i ó n a n t e r i o r se asemeja a l a de un p r o y e c t o nuevo, l o mismo o c u r r e , s i e l C^ e s
a p r e c i a b l e m e n t e s u p e r i o r a l de i n s t a l a c i ó n ,
Er. e s t o s casos e l elemento
p r i n c i p a l p a r a l a d e t e r m i n a c i ó n de l a p r i o r i d a d es e l b e n e f i c i o .
No sucede a s í cuando e l p r o y e c t o en e j e c u c i ó n e s t á .my avanzado y
r e q u i e r e un g a s t o de f u n c i o n a m i e n t o r e d u c i d o ,
Sn e s t a sir^uaciór., puede
t e n e r p r i o r i d a d s o b r e un p r o y e c t o nuevo, aunque l o s b e n e f i c i o s sean s e n s i blemente menores.
C o n s i d e r a c i o n e s de e s t e t i p o p e r m i t i r á n d e l i n e a r , en una primera
aproximación, l a s p r i o r i d a d e s de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n y c o n c l u i r en
l a p a r a l i z a c i ó n de algunos y l a c o n t i n u a c i ó n de o t r o s con d i v e r s o s r i t m o s
de c o n s t r u c c i ó n .
Para e l caso de l o s p r o y e c t o s de a r r a s t r e cuya e j e c u c i ó n ha s i d o
c o n t r a t a d a , l a p a r a l i z a c i ó n i m p l i c a un g a s t o a d i c i o n a l , e l de poner t é r m i n o
anticipado a l correspondiente contrato.
E s t e g a s t o a d i c i o n a l puede c o n s i -
d e r a r s e como una disminución de l o s r e c u r s o s t o t a l e s p a r a e l programa de
i n v e r s i o n e s , que se h a r á e f e c t i v o generalmente en e l primer año d e l p l a n , l o
que a su vez comprometerá l a p o s i í j i l i d a d de i n i c i a r nuevos p r o y e c t o s .
V e r ' t o n u a l de P r o y e c t o s de D e s a r r o l l o Económico", " Naciones Unidas.
México, D . F . , diciembre 1 9 5 8 .
Aa definición
- 66 -
La d e f i n i c i á n de un r i t m o de c o n s t r u c c i ó n de l o s p r o y e c t o s en
e j e c u c i ó n d e t e r m i n a r á e l r i t m o c o r r e s p o n d i e n t e p a r a l o s p r o y e c t o s nuevos,
s i s e supone dada una p r o y e c c i ó n de r e c u r s o s t o t a l e s .
Por l o t a n t o ,
el
problema puede encararsre comparando l o s b e n e f i c i o s t o t a l e s de l o s p r o y e c t o s
nuevos y en e j e c u c i ó n , que s e o b t e n d r í a n en e l p e r í o d o de programación
considerando d i v e r s o s r i t m o s , con l a l ó g i c a a t e n c i ó n a l a s
que imponen l a s co?:.d.icion3s t é c n i c a s de e j e c u c i ó n .
que r i n d a un b e n e f i c i o mayor.
En e l Anexo
restricciones
Se e l i g i r á e l r i t m o
2 se expone un procedimiento
p a r a t r i s a r e l i t i n e r a r i o de p r o y e c t o s a t e n d i e n d o e s t e problema.»
SÓID
S i bien
sr. r e f i e r e a nuevas r e a l i z a c i o n e s , e l método admite l a i n c o r p o r a c i ó n
da o b r a s de a r r a s t r e .
Finalmente conviene a p u n t a r que e l problema de l a c o n t i n u a c i ó n de
p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n e s t á r e l a c i o n a d o con d e c i s i o n e s de í n d o l e p o l í t i c a ,
que muchas v e c e s d e r i v a n de c o n s i d e r a c i ó n de l a s s i t u a c i o n e s l o c a l e s que
p l a n t e a r í a l a p a r a l i z a . c i ó n o e l abandono de una obra p ú b l i c a ^
e ) T..OS r e c u r s o s »"omproroe-':.i,.ir-s p a r a el ,g,as'bo de funcio.i)s::iii-snto
l i i s t a a q u í hemos d i s c u t i d o e l concep'.'o y ii-s f o r m a s de i n c i d e n c i a de
e s t e f a c t o : , de r i g i d e z p a r a e l caso de l a i n v e r s i ó n y l a deuda p ú b l i c a .
I n t e n t a r e m o s e x t e n d e r e l a n á l i s i s p a r a e l caso de l o s g a s t o s de f u n c i o n a m i e n t o , con l a a d v e r t e n c i a que e l campo que aborde.-.os no p r e s e n t a c a r a c t e r í s t i c a s t a n d e f i n i d a s como l o s p r e c e d e n t e s E l r e c u r s o comprometido por m p r o y e c t o en ejecuci-'-n t i e n e una d e l i m i tación bastante precisa.
Se t r a t a de c o n c l u i r l o o a d e l a i i t a r l o h a s t a una
e t a p a , segi5n se d i s c u t i ó en p á g i n a s a n t e r i o r e s .
La e s t i i a a c i ó n de l o s r e c u r s o s
a d e s t i n a r a l a a m o r t i z a c i ó n e j . n t e r e s e s de l a deuda p ú b l i c a también pueden
d e t e r m i n a r s e con mucha a p r o x i m a c i ó n .
En ambos c a s o s son f á c i l m e n t e d e t e c -
t a b l e s l a s d e c i s i o n e s p r e v i a s a l p l a n que e s t a b l e c e n e s o s r e c u r s o s comprom e t i d o s p a r a t o d o e l p e r í o d o de programación.
Para e n c a r a r e l tema conviene p l a n t e a r una d i f e r e n c i a c i ó n e n t r e l o s
g a s t o s de f u n c i o n a m i e n t o .
Por un l a d o se t i e n e n l o s l l a m a d o s " g a s t o s de
d e s a r r o l l o " , es d e c i r á q u e l l o s que operan s e r v i c i o s econóiiiicos y s o c i a l e s ,
oue e s t á j i v i n c u l a d o s con metas de un p l a n de d e s a r r o l l o y por o t r o , l o s
gastos administrativos
generales,
/Una c a r a c t e r í s t i c a
- 67 -
Una c a r a c t e r í s t i c a ccantín a ambos, que l o s d i s t i n g u e de l o s de
formación de c a p i t a l , a l o s e f e c t o s de n u e s t r o , p r o b l e m a , c o n s i s t e en
que generalmente son "gastos, permanentes", e s d e c i r que no t i e n e n p l a z o s
de e j e c u c i ' ^ n d e l i m i t a d o s »
En c o n s e c u e n c i a , no puede a s i m i l a r s e e l con-
cepto de r e c u r s o compronatido con e l de c o s t o de t e r m i n a c i ó n , como l o
hacíamos para l a i n v e r s i ó n p ü b l i c a .
Para obviar e s t a d i f i c u l t a d v i n c u l a -
romos, p a r a e l caso de g a s t o s de d e s a r r o l l o , e l concepto de r e c u r s o contprometidc a l de r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a un determinado n i v e l de a c t i v i d a d
de l o s í a r v i c i o s económicos y s o c i a l e s , t a l como f u e d e f i n i d o en e l C a p í t u l o I ,
E l p r e c ierna s e t r a s l a d a , por l o t a n t o , a l a d e t e r m i n a c i ó n d e l n i v e l de a c t i v i i a d do d i c h o s s e r v i c i o s que responden a d e c i s i o n e s p r e v i a s a l p l a n .
S i suponemos que e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o i m p l i c a una r e e s t r u c t u r a c i ó n de l o s n i v e l e s r e l a t i v o s de a c t i v i d a d de e s o s s e r v i c i o s , l a p o s i b i l i d a d
de c o n c r e t a r e s t e nuevo orden de p r i o r i d a d e s s e r á una f u n c i ó n de l a p r o y e c ción de l o s r e c u r s o s t o t a l e s para e s t e o b j e t o y d e l monto anuai. de r e c u r s o s
comprometidos c o r r e s p o n d i e n t e s „
LüS p r o c e d i m i e a t o s a uír.iM^ar p a r a l a c u a ? 3 t i f i c a c i ó n ds e s t e t i p o
de r e c u r s o comprometido dependerán de l a s o a r a c t e r i s t i c a s de l o s d i v e r s o s
s e r v i c i o s económicos y s o c i a l e s .
Un c r i t e r i o g e n e r a l e s e l de suponer que e l Estado t i e n e l a o b l i g a c i ó n
de no d e t e r i o r a r l a s i t u a c i ó n de un s e r v i c i o d u r a r t e e l p e r í o d o d e l p l a n ,
s i t u a c i ó n que deberá" en l o p o s i b l e e v a l u a r s e en téinninos c u a n t i t a t i v o s y
cualitativos,
Tomando e l c a s o de un s e r v i c i o p ú b l i c o p a r a e l c u a l l a s n e c e s i d a d e s
que debe s a t i s f a c e r c r e c e r a l mz.smo r i t m o que e l dí^í l a p o b l a c i ó n o que e l
de un e s t r a t o de l a p o b l a c i ó n , l a a p l i c a c i ó n del c r i t . ^ i t i o a n t e r i o r s e c o n c r e t a r l a en una c u a n t í a do recui-eos que a s e g u r e e l mismo g a s t o sinual p o r
h a b i t a n t e d u r a n t e e l p e r í o d o d e l p l a n , que en e l año inmediato a n t e r i o r .
S e r l a e s t e e l caso d e l s e r v i c i o de educación p r i m a r i a , l a e x i s t e n c i a m a t e m o i n f a n t i l , l a p r o v i s i ó n de agua p o t a b l e a c e n t r o s u r b a n o s , etc,.
O t r a forma de a p l i c a r e l c r i t e r i o g e n e r a l enunciado c o n s i s t e en d e t e r minar e l d é f i c i t de un s e r v i c i o en e l año inmediato a n t e r i o r a l p l a n y
c a l c u l a r l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a a s e g u r a r oue dicho d é f i c i t se mantenga
/ c o n s t a i n t e en
- 68 -
c o n s t a n t e en e l p e r í o d o de programación.
E s t e p r o c e d i m i e n t o puede a p l i -
c a r s e a l o s s e r v i c i o s a n t e s enumerados y t a m b i é n a á q u e l l o s cuya "demanda"
dependa de o t r a s v a r i a b l e s , por ejemplo, e l i n g r e s o por h a b i t a n t e , o e l
n i v e l de o t r a a c t i v i d a d económica o s o c i a l .
T a l e s e l caso d e l s u m i n i s t r o
de e n e r g í a e l é c t r i c a p a r a e l c o n s m o d o m é s t i c o .
Para e l caso do c i e r t o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s , es conveniente complement a r e l c r i t e r i o a x i t n r i o r con o t r o nue s e r e f i e r e a l a u t i l i z a c i í S n d e l
capita]- i n s t a l a d o p a r a l a p r e s t a c i ó n de d i c h o s
servicios»
J.,f-3 g a s t o s de f u n c i o n a m i e n t o mínimo d u r a n t e e l p e r í o d o d e l p l a n ,
ser'jam áqueU.os que permitan una u t i l i z a c i ó n adecuada d e l c a p i t a l
instalado
aJ. m-;msnto de i n i c i a r s e e l p l a n y d e l que se i n s t a l e de acuerdo con e l
i t i n e r a r i o de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n .
Un c r - i t e r i o s i m p l i f i c a d o r , a l que puede r e c u r r i r s e p a r a e v i t a r l a
coruplejidad de l o s c á l c u l o s que supone l a a p l i c a c i ó n de l o s a n t e r i o r e s ,
es e l de computar
CGJT.O
r e c u r s o s comprometidos l o s n e c e s a r i o ?
sostener
l a t e n d e n c i a h i s t ó r i c a , d e l g a p t o de func?'.'"::-aaiiento de l o s s e i ' . I c i o s económicos y s o c i a l e s ,
Fara activid^.des d e l t.-v-o de i n v e s t i g a c i ó n ,
extensión
a g r í c o l a , e t c . , e s t e ú l t i m o c r i t e r i o e s de gran u t i l i d a d .
Es i n n e c e s a r i o d e s t a c a r que en c u a l q u i e r a de l o s casos mencionados
deben i n c o r p o r a r s e a l c á l c u l o de r e c u r s o s comprometidos, l o s que se d e s t i n e n
a f i n a n c i a r e l aumento de g a s t o s de funcion-amic:.nto derivados de l a h a b i l i t a c i ó n de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n .
E l c r i t e r i o de l a e x t r a p o l a c i ó n de l a t e n d e n c i a h i s t ó r i c a puede uti-l i z a r s e también p a r a e s t i m a r l o s r e c u r s o s comprometidos c o r r e s p o n d i e n t e s a
l o s g a s t o s de a d m i n i s t r a c i ó n g e n e r a l .
En t o d o s l o s c a s o s c i t a d o s conviene temar e:^ c o n s i d e r a c i ó n que e l
volumen de r e c u r s o s n e c e a a r i o s para o p e r a r un determinado n i v e l de a c t i v i d a d
de l o s s e r v i c i o s e s t á en e s t r e c h a r e l a c i ó n con l o que podríamos l l a m a r e l
grado de r a c i o n a l i z a c i ó n de dichos s e r v i c i o s .
Es muy común o b s e r v a r en l o s
p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s c o s t o s u n i t a r i o s muy elevados p a r a l a p r e s t a c i ó n de
s e r v i c i o s , un exceso de p e r s o n a l a d m i n i s t r a t i v o , e t c .
Cabe en consecuencia
p r e g u n t a r s e s i l a e s t i m a c i ó n de r e c u r s o s comprometidos d e b e r í a h a c e r s e s o l a mente después de que s e c o n c r e t e n l a s r e d u c c i o n e s de l o s c o s t o s u n i t a r i o s
d e r i v a d a s de un p r o c e s o de r a c i o n a l i z a c i ó n .
/En l a
- 69 -
En l a p r á c t i c a e s t a c o n d i c i ó n puede r e s u l t a r i n o p e r a n t e ,
EL proceso
de r a c i o n a l i z a c i d n a d m i n i s t r a t i v a y e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n son p a r a lelos y simultáneos.
Cuando se e n f r e n t a a l problema de e v a l u a r l a impor-
t a n c i a de un f a c t o r de r i g i d e z como e l que estamos t r a t a n d o , es d i f í c i l
que e l proceso de r a c i o n a l i s a c i ó n haya t e n i d o s u s f r u t o s .
dependerán, en j:..-.rte,
Justamente éstos
de l a s medidas que se adopten en e l p l a n que aún
no s e ha formiü.adOn
S i n embargo, l a e s t i m a c i ó n de l o s r e c u r s o s comprometidos p a r a g a s t o s
de f u n c i o n a m i e n t o debe i n c o r p o r a r t o d a s l a s p r e v i s i o n e s que en m a t e r i a de
c o s t o s pueden s u m i n i s t r a r l e l o s e s t u d i o s sobre r a c i o n a l i z a c i ó n .
Al d e t e r m i n a r e s t e f a c t o r de r i g i d e z de l o s l i n e a m i e n t o s esbozados
en l o s p á r r a f o s a n t e r i o r e s , debe p r e s t a r s e a t e n c i ó n a un problema que s u e l e
p r e s e n t a r s e en l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s .
Se t r a t a d© l o s casos en que
l a s a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s a n u a l e s p a r a e l f u n c i o n a m i o n t o de una a c t i vid.id p ú b l i c a son s e n s i b l e m e n t e menores cue l a s r e q u e r i d a s p-^ra un f u n c i o namientü normal de l a misma,
luede o c u r r i r que s i l a a s i g n a c i ó n p r e s u p u e s t a l
e s t á po.r d e b a j o de c i c r t o l í m i t e , l a a c t i v ? latí no produce e f e c t o alguno s o b r e
e l problema que e n f r e n t a .
De manera t a l que podríamos a f i r m a r que desde
un punto de v i s t a t é c n i c o l a e x i s t e n c i a de l a a c t i v i d a d depende de s i l a
a s i g n a c i ó n p r e s u p u e s t a l e s t á por encima de e s e l í i r d t e .
Es f.-.oil i n t i á r l a i m p o r t a n c i a que ti^iue
conocimiento de s i t u a c i o n e s
como é s t a s p a r a l a d e t e m ã n a c i ó n de l o s rocui-scs compromo^idos.
Es a d m i s i -
b l e suponer que e l monto a n u a l de e s o s r e c u r s o s no debe s e r i n f e r i o r a l a
" a s i g n a c i ó n mínima p r o d u c t i v a " que d e f i n e e l U n i t e a n t e s i n d i c a d o .
E l problema c o n s i s t e en l a d e t e r m i n a c i ó n de dicha a s i g n a c i ó n mínima.
No s e desconoce e l t i p o de d i f i c c l t a d e s que e n c i e r r a l a medición y e x p r e sión en t é r m i n o s m o n e t a r i o s d e l n i v e l mínimo de a c t i v i d a d oue j u s t i f i q u e
l a e x i s t e n c i a de l a misma.
S i n embargo, se e s t i m a c o n v e n i e n t e por xm l a d o
i n t e n t a r v a l u a c i o n e s aproximadas p a r a l o s c a s o s que indu^.can a sospecha y
por o t r o , i n t r o d u c i r e s t e concepto que p e r m i t i r á l a mejor a s i g n a c i ó n de
r e c u r s o s , aunque no pueda t r a d u c i r s e en c o e f i c i e n t e s p r e c i s o s para su d i s tribución,
/ E j e m p l o s de
- 70 -
Ejemplos de e s t e t i p o de s i t u a c i o n e s s u e l e n c o n c e n t r a r s e en l a s
a c t i v i d a d e s r e l a c i o n a d a s con e l conocimiento y c o n s e r v a c i ó n de r e c u r s o s
n a t u r a l e s y en e l s e c t o r a g r í c o l a .
P a r a e s t e ú l t i m o , c o n s t i t u y e n casos
s i g n i f i c a t i v o s l a sanidad a n i m a l , sanidad v e g e t a l , l a e x t e n s i ó n a g r i c o l a ,
etc.
Los o t r o s t i p o s de g a s t o s p ú b l i c o s h a s t a ahora no a n a l i z a d o s , t r a n s f e r e n c i a s c o r r i e n t e r j a l s e c t o r p r i v a d o y s u b s i d i o s , pueden e n c u a d r a r s e en
l o s c r i t e r i o s a n t e r i o r e s p a r a l a d e t e r m i n a c i ó n de r e c u r s o s comprometidos,
no o f r - c ;n c a r a c t e r í s t i c a s e s p e c i a l e s que i n d i q u e n l a v e n t a j a de un a n á l i s i s
particrlariüado»
f ) Los r e c u r s o s comprometidos y l a v a r i a b l e macroeconômica Gasto P ú b l i c o
En l o s g r á f i c o s que u t i l i z a m o s p a r a abordar e l a n á l i s i s de e s t e f a c t o r
de r i g i d e z , s e mostraba c l a r a m e n t e que e l n i v e l d e l g a s t o p ú b l i c o , en e l
p e r i o d o d e l p l a n , dependé por un l a d o , de l a forma de l a curva de l o s r e c u r s o s
comprometidos y p o r o t r o de l a i.-ecesidad de e n c a r a r nuevos prr.,;/oetos o de
m o d j J i c a r e l n i v e l de prestac:.':n de l o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s o
En o t r a s p a l a -
b r a s , l a c u a n t í a de r e c u r s o s a i.-istinar cf.- f-,asto p ú b l i c o es una f u n c i ó n
de l o s r e q u i s i t o s de comportamiento que e l p.-oceso de d e s a n - o l l o impone
a l s e c t o r p ú b l i c o y de l o s r e c u r s o s que é s t e t i e n e comprometidos por d e c i siones previas a l plan.
Veremos que no solamente e l n i v e l de ].os r e c u r s o s comprometidos'es
uno de l o s f a c t o r e s d e t e r m i n a n t e s d e l n i v e l del G, s i n o quo también l o
ee l a composición o e s t r u c t u r a de d i c h o s r e c u r s o s compro:..t;tidos.
La composición de l o s r e c u r s o s comprometidos ptxade s e r p r e s e n t a d a
según una c l a s i f i c a c i ó n s e c t o r i a l o i n s t i t u c i o n a l .
sectorial.
Tomemos l a
distribución
Cada s e c t o r puede t e n e r un t i p o de cur-'a r e p r e s e n t a t i v a de
d i c h o s r e c u r s o s con p e n d i e n t e s d i v e r s a s .
E s t a s p e n d i e n t e s v a r i a r a n según
l a composición económica de l o s g a s t o s de cada s e c t o r , segúji l a atomización
de l a s a c t i v i d a d e s que comprenda y de acuerdo con e l p e r i o d o promedio de
maduración de l a s i n v e r s i o n e s que e n c a r e .
E s t a b l e c i d a é s t a composición s e c t o r i a l , una comparación con l a
estruc-
t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o que r e q u i e r e l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l o permite o b s e r var l a s coincidencias o divergencias
correspondientes.
/Si existen
- 71
S i e x i s t e n grandes d i v e r g e n c i a s , por e j a a p l o , s i l a p r i o r i d a d r e c a e
en l o s s e c t o r e s que t i e n e n menos r e c u r s o s comprometidos, e l volumen d e l
g a s t o p ú b l i c o t o t a l p a r a c o n c r e t a r esa p o l í t i c a de d e s a r r o l l o deberá n e cesariamente s e r mayor que s i e x i s t e , en p r i n c i p i o , una c o i n c i d e n c i a en
l a composición s e c t o r i a l ,
Lü que se t r a t a de demostrar e s que s i l a p o l í t i c a de gasto p ú b l i c o
del p e r í o d o h i s t ó r i c o inme.diato a n t e r i o r a l p l a n , ha s i d o s i m i l a r a l a
que debe operar en e l período d e l p l a n , se habrán generado r e c u r s o s comprometi'i.cs que. s o s t i e n e n t a l p o l í t i c a .
En caso c o n t r a r i o , l a d i f e r e n c i a
de orl-.iitaciones i m p l i c a r á una mayor c u a n t í a de r e c u r s o s para e l g a s t o
públ±10.
Un a n á l i s i s s i m i l a r debe h a c e r s e no ya en términos
intersectoriales
s i n o también i n t r a s e c t o r i a l , pues puede haber una c o i n c i d e n c i a g e n e r a l ,
pero d i f e r i r l a s p o l í t i c a s d e n t r o de cada s e c t o r en p a r t i c u l a r ^
Ai d i s c u t i r más a d e l a n t e , o t r o s f a c t o r e s de r i g i d e z v e r x ' o s que l a
concli'.sión a que hemos a r r i b a d o r.e puede g-^neralizar.
La v a r i a b l e macro-
econciiiicd O depende no s ó l o ds '.'.as condic:'.0!ie3 que se e s t a b l e z c a n en e l
modalo g l o b a l y de l o s r e q u e r i m i e n t o s de ii-c'-ividades p ú b l i c a s de l a s metas
s e c t o r i a l e s , sino también de l a s r i g i d e c e s d e l S e c t o r P ú b l i c o .
3•
La a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a de i n g r e s o s •i'.el c-;rtor P ú b l i c o
Es e v i d e n t e que un s i s t e m a de i n g r e s o s d e l S e c t o r P ú b l i c o cue muestre
una a l t a proporción de sus f u e n t e s de r e c u r s o s d e s t i n a d a s a f i n a n c i a r d e t e r minadas i n s t i t u c i o n e s o a c t i v i d a d e s , c o n s t i t u i r á una r-igidez que e n t o r p e c e r í a
un e v e n t u a l cambio de l a e s t i ' u c t u r a de l a produr.cd.cn d e l s e c t o r .
La medida
más g e n e r a l d e l grado de a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a úm l o s i n g r e s o s d e l s e c t o r
p ú b l i c o es e l p o r c e n t a j e de r e c u r s o s a f e c t a d o s , en r e l a c i ó n a l o s r e c u r s o s
totales.
Cabe d e s t a c a r que e s t e f a c t o r de r i g i d e z es conceptualmente muy s i m i l a r
a l a n a l i z a d o en e l punto a n t e r i o r .
Los r e c u r s o s a f e c t a d o s c o n s t i t u y e n tam-
bién r e c u r s o s comprometidos p o r d e c i s i o n e s p r e v i a s a l p l a n .
En e s t e c a s o ,
dichas d e c i s i o n e s se c o n c r e t a n en una l e g i s l a c i ó n que f i j a e l comportamiento
de l a s d i f e r e n t e s f u e n t e s de f i n a n c i a m i e n t o d e l S e c t o r P ú b l i c o , o que
/ e s t a b l e c e que
- 72 -
e s t a b l e c e que una determinada p r o p p r c i í n de l o s r e c u r s o s p r o v e n i e n t e s de
un c o n j u n t o de f u e n t e s s e deberá d e s t i n a r a un t i p o de a c t i v i d a d p ú b l i c a .
Es común e n c o n t r a r en l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , l e y e s que e s t i p u l a n que un determirxc"do impuesto por e j e m p l o , un s o b r e p r e c i o a l consumo
de c o m b u s t i b l e s para a u t o m o t o r e s , se d e s t i n e â l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s
de c o n s t r u c c i ó n y c o u s e r v a c i ó n v i a l .
También e x i s t e n l e y e s que ordenan
que d e l t o t a l de l o s i n g r e s o s d e l p r e s u p u e s t o f i s c a l s e a s i g n e una propor~
c i ó n f i j a a una a c t i v i d a d a d a d a .
Es e l caso de Colombia donde a p a r t i r
de 195'^' se d e s t i n a a educación e l 10 por c i e n t o de l o s i n g r e s o s t o t a l e s
d e l prebupi;:.3sto n a c i o n a l .
Tenemos a s i i n d i v i d u a l i z a d o s dos t i p o s d i f e r e n t e s de a f e c t a c i ó n espec i f i c a , e l que corresponde a l o s i n g r e s o s i m p o s i t i v o s y e l derivado de
d i s p o s i c i o n e s s o b r e u t i l i z a c i ó n de r e c u r s o s .
P a r a i l u s t r a r e l p r i m e r caso expondremos l o s r e s u l t a d o s d e l a n á l i s i s
r e a l i z a d o por e l I n s t i t u t o Nacional de P l a n i f i c a c i ó n d e l Perú p a r a e l p e r í o d o
1957/63.
CUADRO N® 7
PERU:
GRADO DE APSCTACION DE LOS INGEEÍOS TRIBUTARIOS
(en m i l l o n e s de s o l e s c o r r i e n b e ^ )
Afios
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
Total Ingresos
•
4.859
4.984
5.918
8.021
9.127
9.730
12.873
T o t a l de
Impuestos a f e c t a d o s
2JJ3
2„1S2
2.822
3.229
3.481
3.523
4.637
Grado de
afectación
X
43.9
45;0
47.7
403
38.1
36.2
37.0
FjaenU: I n s t i t u t o Nacional de P l a n i f i c a c i ó n d e l P e r ú , D i r e c c i ó n d e l S e c t o r
Público.
/Los impuestos
- 73 -
Los impuestos a f e c t a d o s que aparecen en l a t e r c e r a columna d e l
Cuadro f u e r o n determinados a p a r t i r de un i n v e n t a r i o de t o d a s l a s l e y e s
que d e s t i n a b a n i n g r e s o s a f i n e s e s p e c í f i c o s .
Como puede o b s e r v a r s e e l
grado de a f e c t a c i d n , en e l p e r í o d o es d e l orden d e l 40 por c i e n t o .
Sólo
un 60 por c i e n t o , en promedio, de l o s i n g r e s o s t r i b u t a r i o s t e n í a n l i b r e
destilacicn^
Otra - s t e g o r í a importante de a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a l a c o n s t i t u y e n
l o s inf'.rf-'sos de o p e r a c i ó n de l a s empresas p ú b l i c a s .
E s t o s i n g r e s o s se
d2stir: '.ii a l f i n a n c i a m i e n t o de l o s g a s t o s de o p e r a c i ó n y e l . r e m a n e n t e a
inc-'-emertar e l patrimonio de l a s empresas.
En g e n e r a l no e x i s t e , en l o s
pí.ínes l¿,tinoainericanos, l a o b l i g a c i ó n de i n t e g r a r . e l s u p e r á v i t de e x p l o t a c i ó n de l a s empresas p ú b l i c a s a l t e s o r o n a c i o n a l c
Aún en l o s casos en
que l a d i s p o s i c i ó n l e g a l a s í l o e s t a b l e z c a , l a p r á c t i c a observada es l o
contrario.
S i t u a c i ó n s i m i l a r se t i e n e para l a s e n t i d a d e s aijitónornas d e l
Sector Público,
E s t a s obtienen sus i n g r e s o s de l a a p l i c a c i d u de t a s a s ,
como c o n t r a p a r t e de l o 3 r e r v i c ; o 3 oue pret'^an j en muchos casos r e c i b e n
a p o r t e s dfel t e s o r o n a c i o n a l par?, c u b r i r urt d é f i c i t de e x p l o t a c i ó n o p a r a
extender su p a t r i m o n i o .
Como s e comprende e s t a s e n t i d a d e s que oper^^n dentro d e l S e c t o r y
que deben a j u s t a r s e a lana p o l í t i c a general d e l giicto púM.ico, ,p;oE;an de un
sistema de f i n a n c i a m i e n t o que coT.promete recursot- para l a s a c t i v i d a d e s
que e s t á n a su cargo y per l o t a n t o , en p r i n c i p i u ^ d i f i c ' , i . t a r í a n una nueva
e s t r u c t u r a c i ó n del g a s t o según e l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s derivado de un
p l a n de d e s a r r o l l o .
Los i n g r e s o s de c a p i t a l o b t e n i d o s a t r a v é s de e m p r é s t i t o s i n t e r n o s
o c r é d i t o s e x t e r n o s , sueL^n tambú/ín c o n t e n e r afestí'.oicnes e s p e c í f i c a s .
Los
r e c u r s o s p r o v e n i e n t e s de e m p r é s t i t o s i n t e r n o s suelen responder a l e y e s
a u t o r i z a n t e s que f i j a n e l d e s t i n o de l o s mismos.
Los c r é d i t o s e x t e r n o s se
suelen a p l i c a r a p r o y e c t o s d e t e r m n a d o s , de manera t a l que se produce una
doble a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a , l a de l o s r e c u r s o s e x t e r n o s obtenif.los por
e s t a v í a , más l a a f e c t a c i ó n de l o s r e c u r s o s i n t e r n o s que a c t ú a n como c o n t r a pajrte de l o s externos para f i n a n c i a r g a s t o s l o c a l e s ,
/Para e l
- 74 -
P a r a e l caso de l a I n v e r s i á n P ú b l i c a Nacional de Colombia se ha
confeccionado un cuadro que muestra e l grado de a f e c t a c i ó n de l o s r e c u r s o s ,
CUADRO N" B
COLOMBIA:
FCRMiVOION DE LOS RECURSOS PARA LA INVERSION PUBLICA NACIONAL
(en p o r c i e n t o d e l t o t a l )
Ario
Ef^ourscs
L~püsitivos
Aportes de
Departamentos
y Mimicipios
Total
Recursos p r o p i o s
Recursos Recursos
delas entidades
del
del
descentralizadas
crédito crédito
e impuestos con
interno externo
afectación especifica
1959
52.3
1,5
22^4
15 c 4
8.4
100,0
I960
60.4
0,7
2L,0
10,4
4.5
100.0
1961
59,1
1.6
20.5
7,7
5.1
100,0
Fuente: "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s d e l
d e s a r r o l l o económico". CEPAL, E/CN,12/584, Elaborado s^^giín dátos,
d e l Plan C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s Públicr?,3 Nacionales 1961/64.
Los únicos r e c u r s o s que no c o n t e n í a n afectacionee
l o s consignados en l a primera columna.
e s p e c í f i c a s son
E s t o s se e l e v a n aproximf.damente
a l 60 por c i e n t o d e l t o t a l en e l período c o n s i d e r a d o .
De l a misma forma que en e l caso d e l faci,or de r i g i d e z analizado en
l a Sección a n t e r i o r , el, grado de a i c c t a c i ó n e s p e c í f i c a de l o s i n g r e s o s d e l
S e c t o r P ú b l i c o es uno de l o s elementos deteraiiriantes de l a proyección de
l a v a r i a b l e macroeconômica G,
E l s i s t e m a de f i n a n c i a m i e n t o , a l c r e a r a f e c t a c i o n e s e s p e c í f i c a s ,
determina una c i e r t a composición d e l g a s t o p ú b l i c o f u t u r o »
Per l o t a n t o
l a c u a n t í a t o t a l de r e c u r s o s para a s e g u r a r un comportamiento d e l S e c t o r
dado por l a s n e c e s i d a d e s de un proceso de d e s a r r o l l o , dependerá de l a mayor
o menor c o i n c i d e n c i a
e n t r e l a e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o se.gíin e l p l a n
/de d e s a r r o l l o
- 75 -
de d e s a r r o l l o y segijn l a que impone e l s i s t e m a de f i n a n c i a m i e n t o .
S i por
e j e m p l o l a l e g i s l a c i ó n e s t a b l e c e a f e c t a c i o n e s e s p e c í f i c a s de r e c u r s o s p a r a
i n s t i t u c i o n e s cuyas a c t i v i d a d e s son de b a j a p r i o r i d a d , l a . c u a n t í a de r e c u r s o s t o t a l e s n e c e s a r i a p a r a o p e r a r e l p l a n d e l s e c t o r p ú b l i c o s e r á mayor
que s i sucede l o coivórar5.o.
La e v a l u a c i ó n de e s t e f a c t o r de r i g i d e z p e n n i t i r á , s i f u e s e n e c e s a r i o , fiindamentsJ' una r e v i s i ó n d e l s i s t e m a de f i n a n c i a m i e n t o d e l s e c t o r
p u b l i c o , en e l s e n t i d o a q u i i n d i c a d o .
No debe d e s c a r t a r s e e l hecho de
que e l f.;istema de f i n a n c i a m i e n t o e s t á e s t r e c h a m e n t e ixnido a una e s t r u c t u r a
i n s t i t u í i ; . n a l d e l S e c t o r P ú b l i c o y que r e m o d e l a r a'quel, s i g n i f i c a t ambién
reracr'slar a é ^ t a .
S i p o r ejemplo l a g r a n c a n t i d a d de e m p r e s a s p ú b l i c a s de
vin j a i s no p e r m i t e una adecuada m o v i l i d a d de l o s r e c u r s o s p ú b l i c o s h a c i a
l o s f i n e s de más a l t a p r i o r i d a d , e s p o s i b l e que un cambio en e l s i s t e m a
ds f i n a n c i a m i e n t o i s i p l i q u e l a r e v i s i ó n a fondo de l o s e s t a t u t o s de d i c h a s
emprtv'.as y aún l a e l i m i n a c i ó n de a l g u n a s , l o que e v i d e n t e m e n t e debe a n a l i z a r s e 01.1 e l c o n t e x t o i n a t i t u c i i j n a l g l o b a l d e l S e c t o r ,
Analogarieate sucede
con l a s autonomías l o c a l e s , que t a m b i é n s.LgnÍAÍcan a f e c t a c i o n e s de r e c u r s o s
a a c t i v i d a d e s que s e l l e v a n a cabo en l a s á r s a s
correspondientes«
En c o n s e c u e n c i a l a e v a l u a c i ó n de e s t e f a c t o r de r i g i d e z r e q u i e r e un
a n á l i s i s d e l movimiento f u t u r o de l a s f u e n t e s de r e c u r s o s que c o : i t i e n e n
a f e c t a c i o n e s e s p e c i f i c a s y un d e t a l l e d e l dci;ti".:í de ta3.t>-3 a f e e i , a c i o n e s ,
Como s u e l e p r e s e n t a r s e e l c a s o de que a l g u n a s CIÍ; l a s trar.-;R?reiic;.as i n t e n s a s
d e l S e c t o r P ú b l i c o (Nación a p r o v i n c i a s , t e s o r o a e m p r e s a s , e t c „ ) c a e n d e n t r o
de e s t e t i p o de r e c u r s o s a f e c t a d o s , l o s a n á l i s i s c o r r e s p o n d i e n t e s deben r e a l i z a r s e con l a s e s t a d í s t i c a s de i n g r e s o s y g a s t o s p ú b l i c o s no c o n s o l i d a d o s .
Se estima c o n v e n i e n t e i n s j n u ¿ i r a q u í una l í n e a de i n v e s t i g a c i ó n
resante,
inte-
Se t r a t a r í a de l a i n t r o d u c c i ó n de e s t e f a c t o r de r i g i d e z en l o s
modelos g l o b a l e s de f i n a n c i a m i e n t o p a r a e v a l u a r e l impacto que t e n d r í a l a
p e r m a n e n c i a o remoción de e s t e f a c t o r en l o s r e s u l t a d o s de d i c h o s m o d e l o s .
A«
La combinación de f a c t o r e s de r i g i d e z
Los dos f a c t o r e s de r i g i d e z h a s t a a h o r a a n a l i z a d o s pueden c o m b i n a r s e
para determinar su e f e c t o conjvinto.
/Habíamos v i s t o
-76-
Habíamos v i s t o que ambos f a c t o r e s t i e n e n como consecuencia l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s a d e t e r m i n a d a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , en e l p e r í o d o d e l
plan.
De manera t a l que s i se c u e n t a con l a p r o y e c c i ó n de l o s r e c u r s o s
t o t a l e s p a r a e l S e c t o r P ú b l i c o , e l e f e c t o combinado dé ambos f a c t o r e s p e r m i t i r á e l c á l c u l o de l o s r e c u r s o s " l i b r e s " , es d e c i r d e l monto d i s t r i b u i b l e
en f u n c i ó n de l a a p r i o r i d a d e s d e l p l a n .
P r e s e n t a r e m o s un caso t e ó r i c o p a r a i l u s t r a r un ejemplo de combinación,
r e f e r i d o solamente a l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a , con e l s o l o f i n de no complicar
innocerariamente l o s cálculos.
Supondremos que e l p l a n t e o se r e a l i z a p a r a
l a I . í r a í i l a c i ó n de un p l a n de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s para e l p e r í o d o 1965-68,
En e l Cuadro
9 se expone e l r e s í i l t a d o de l a i n v e s t i g a c i ó n de
l o s r e c u r s o s comprometidos p a r a t e r m i n a r p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n y a t e n d e r
a l a s t a r e a s de c o n s e r v a c i ó n d e l c a p i t a l
instalado.
E l s i s t e m a de i n v e r s i ó n se l o ha c l a s i f i c a d o en c i n c o t i p o s de s e r v i c i o s if d a n t r o de cada uno se han d i f e r e n c i a d o l o s r e c u r s o s p ^ r a p r o y e c t o s en
e j e c u c i ó n y p a r a conservación.,
Eíi l e columna (1) se conslt^na e l presi¡.puesro t o t a l actucálizado de l o s
p r o y e c t o s i n i c i a d o s a n t e s d e l 1 / 1 / 5 5 y cu^a e j e c u c i ó n c o n t i n ú a en e l p e r í o d o
d e l plana
En l a colttmna ( 2 ) se i n d i c a n l o s montos i n v e r t i d o s . c o n cargo a
l o s p r e s u p u e s t o s de l a columna a n t e r i o r , h a s t a 1963 i n c l u s i v e »
La columna
( 3 ) p r e s e n t a l a s p r e v i s i o n e s de i n v e r s i ó n ccn r e s p e c t o a e s o s mismos p r o y e c t o s
d u r a n t e I 9 6 4 , año en que se r e a l i z a l a i n v e s t a d ^ u n á s
de l a a p r o p i a -
ción para l a conservación durante ese año.
E l c o s t o de t e r m i n a c i ó n de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n ( l )
s e d i s t r i b u y e en e l p e r i o d o d e l p l a n según se i r d i c a en l a s columnas ( 4 ) y
siguientes.
Se ha s u p u e s t o cue t o d a s l a s o b r a s en e j e c u c i ó n concluyen en
1967,
Los r e c u r s o s d e s t i n a d o s a c o n s e r v a c i ó n s e han s u p u e s t o c o n s t a n t e s
en e l p e r í o d o d e l p l a n y l i g e r a m e n t e s u p e r i o r e s a l o s de 19ó4, l o que p e r m i t e contemplar un p o s i b l e d é f i c i t i n i c i a l de c o n s e r v a c i ó n y a b s o r b e r l a
que s e d e r i v e de l o s p r o y e c t o s que s e h a b i l i t a n .
/ È 1 Cuadro N^IO
- 77 -
E l Cuadro N® 10 m u e s t r a e l r e s u l t a d o d e l r e l e v a m i e n t o de l a s f u e n t e s
de r e c u r s o s p a r a l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a que c o n t i e n e n a s i g n a c i o n e s e s p e c í f i c a s y su d i s t r i b u c i ó n
sectorial.
Se ha s u p u e s t o , p a r a s i m p l i f i c a r , que d u r a n t e e l p e r í o d o d e l p l a n ,
todos l o s r e c u r s o s a f e c t a d o s c r e c e n a una t a s a aciamulativa a n u a l d e l 5 por
ciento'.
En un caso r e a l deberá h a c e r s e una e s t i m a c i ó n p r e c i s a de l a p r o -
yección de cada uno de l o s r e c u r s o s a f e c t a d o s , l o c u a l e n t r a ñ a d i f i c u l t a d e s
en e s p e c i a l cuando se t r a t a de l o s i n g r e s o s de e x p l o t a c i ó n de l a s empresas
püblic
.
E i Cuadro K® 11
consigna e l t o t a l de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a f e c t a d o s
ser;vn l a combinación de l o s cuadros a n t e r i o r e s .
Se c o n s t r u y e tomando p a r a
cada s e r v i c i o y cada año e l mayor de l o s r e c u r s o s comprometidos por ambos
f a c t o r e s de r i g i d e z »
CUADRO N»' 9
CttIPRCMISOS FIKAN-.ríERCB DEír/ADOS DE LA CONTETOáCICSN DE LOS PROYECTOS
EII £íUOl!OIO^! Y .r..v. LA CÔK3HRVAC i';" DüL OVPITAL
Prcf i'puesto
totái de lüs do al
nes pre»
proyeotoEr en 3X-XI1-63 vistas
I56U
ejecución
Servicios Pej?erales
Prífj'ectos en ejecuolán
Consei-vaeién
Servicios Cooniímicos
FrcDrectos en ejecución
conserva oiín
Servicios Sociales
Proyectos en ejecuclín
Conservaoián
Servicios Comunales
Prí^yectos en ejeoiioiín
Conservación
Otros Servicios
Proyectos en ejecución
Conservación
Total Reo» Compr,
(1)
(2)
200
1'40
800
Uoo
1365
1?66
19^7
19^8
(3)
(if)
(5)
(0
(7)
M
ij.;)
ÍO
12
AE
2,2
1?.
12
30
10
250
200
500
loo
200
250
80
12
12
2¿
iSl
100
80
20
-
55
¿2
55
yo
55
Í2
30
22
55
22
22
22
22
22
160
150
30
22
60
22
21
21
JO
33
u
20
10
.
33
n
-
33
n
«r
11
11
11
11
393
283
152
121
50
Uoo
Compromisos furiiu-os del Plan
120
100
20
¿20
IK)
33
11
>
-
/CUADRO N* 10
~ 78
-
CUAmO B" 10
RECURSOS AFECTADOS SEGUN EL SISTEMA DE FINANCIAMISNTO VIGENTE
1965
Servicios Generales
-
1966
•
1967
1968
-
~
S e r v i c i o s Económicos
70.0
73.5
77.0
81.0
85.0
Ss:.-'Vic
30.0
31.5
33.0
34.5
36.0
80.0
84.0
88,0
92.0
97.0
Sociales
Serv-I.cici? Comunales
O'i/X'os S e r v i c i o s
-
-
T o t a l Recursos Compr«
180,0
189.0
...
-
198,0
207 „ 6
-
218.0
CÜADRO N" 11
TOTíU. BE RECURSOS
PBAIÍC15R0S
AFECTADOS
1964
1965
iváá
¿267
1968
Servicios Generales
40
42,0
12.0
12 „0
12.0
S e r v i c i o s Económicos
250
155.0
135.0
61.0
85.0
Servicios Sociales
120
92.0
52.0
36.0
S e r v i c i o s Comunales
180
93.0
24.5
92.0
30
11,0
11.0
11.0
11,0
395.0
298.0
229.5
241.0
Otros
Total
620,0
97.0
Se observa que en l o s primeros años d e l p l a n l o s r e c u r s o s comprometidos
e s t á n formados por l o s montos a d e d i c a r a l a t e r m i ñ a c i d n de obras en e j e c u c i ó n ,
p e r o h a c i a e l f i n a l d e l p e r i o d o y en l a medida en que d i c h o s p r o y e c t o s s e
concluyan, l o s r e c u r s o s comprometidos responden a l a s a f e c t a c i o n e s e s p e c i f i c a s .
/En e l
- 79 -
En e l G r á f i c o N° 1 ¡ se m u e s t r a c l a r a m e n t e l o a n t e r i o r .
G r á f i c o N° 7
tD
O
05
í!
o
o
Qi
Recursos
totales
í.rea Recursojs L i b r e s
Recursos
Proyec, a j e e .
" c i ó l éspecifica
64
65
66
67
6S
Años
S i suponemos conocida l a pr'oyección de recu^'ios t o t a l e s so puede
determinar e l á r e a de r e c u r s o s l i b r e s .
En c o n s e c u e n c i a l a s i t u a c i ó n más d e s f a v o r a b l e en l a combinación
de e s t o s f a c t o r e s de r i g i d e z se produce cuando l o s r e c u r s o s con a f e c t a c i ó n e s p e c i f i c a s e c o n c e n t r a n en l o s s e c t o r e s que p r e s e n t a n l e
menores
r e c u r s o s comprometidos p a r a l a t e m i n a c i ó n de p r o y e c c i o n e s en e j e c u c i ó n ,
o viceversa,
/5.
La,
- 80 -
5.
La capacidad o p e r a t i v a de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s
Abordaremos a h o r a e l a n á l i s i s de o t r o f a c t o r de r i g i d e z de una n a t u -
r a l e z a d i s t i n t a a l a de l o s a n t e r i o r a s .
H a s t a a q u í hemos e s t u d i a d o l o s
problemas que p r e s e n t a l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a l o s d i v e r s o s
usos d e l g a s t o público^ f r e n t e a un cambio d e l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s que
i m p l í c i t a o e x p l í c i t s n e n t e ha r e g i d o en e l p e r i o d o h i s t ó r i c o .
Resulta a s i
que una deterrrrinada i n s t i t u c i ó n p ú b l i c a c o n t a r á en e l p e r í o d o d e l p l a n , con
una c u a n t í a de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a n u a l e s que l e p e r m i t i r á c o n t i n u a r con
l a e j e r ;ción de l o s p r o y e c t o s de a r r a s t r e o mantener un c i e r t o volumen de
p r e j t a c i ó n de s e r v i c i o s y e n c a r a r nuevos p r o y e c t o s o m o d i f i c a r ese volumen
de p i - s í t a c i ó n según e l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s d e l p l a n g e n e r a l de d e s a r r o l l o .
E s t a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s a l a s e n t i d a d e s se apoya en un s u p u e s t o
f u n d a m e n t a l , e l de una e s t r e c h a p r o p o r c i o n a l i d a d e n t r e d i s p o n i b i l i d a d de
r e c u r r . r ? f i n a n c i e r o s por p a r t e de una i n s t i t u c i ó n y e l n i v e l
actividad
de l a misma,.
DJ.ycutiremos en e s t e p u r t o l o s problemas que surgen cuando ese c r i t e r i o
no e s Válido, o l o e s p a r c i a l - i s u t e ,
S i l a p r o p o r c i o n a l i d a d apuntada no e x i s t e , en o t r a s p a l a b r a s , s i p o r
ejemplo, e l aumento d e l n i v e l de a c t i v i d a d medido en t é r m i n o s r e a l e s , no
responde a un aumento de l o s r e c u r s o s financieros^^ deberá c o r r e g i r s e
a s i g n a c i ó n o s e i n c u r r i r á en un d e s p e r d i c i o de r'=;r.ursoSo
tal
Se o b s e r v a , en
c o n s e c u e n c i a que l a d i s t r i b u c i ó n de l o s llasau^dos " r e c a r s o s l i b r e s "
estimados
en l o s puntos a n t e r i o r e s , e s t á condicionada por l a p o s i b l e p r e s e n c i a de
e s t e nuevo f a c t o r de r i g i d e z .
a ) E l concepto de capaci'J id o p e r a t i v a
En una p r i m e r a apr-vximacj.ón, d e f i n i r e i a o s Í. l a capacidad o p a r a t i v a de
una i n s t i t u c i ó n como l a capacidad p a r a u t i l i z a r mayores r e c u r s o s f i n a n c i e r o s
que l o s empleados en un p e r í o d o pasado i n m e d i a t o y t r a n s f o r m a r l e s en un
incremento p r o p o r c i o n a l de su n i v e l de a c t i v i d a d , medido en t é r m i n o s r e a l e s .
Las p r i o r i d a d e s de un p l a n de d e s a r r o l l o pueden c o n c e n t r a r s e en l a s
a c t i v i d a d e s de c i e r t a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s , que p r e s e n t a n c a p a c i d a d e s
o p e r a t i v a s d i f í c i l e s de i n c r e m e n t a r en e l c o r t o p l a z o .
tancias será necesario
En e s t a s c i r c u n s -
r e v e r l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s p a r a
a d e c u a r l a a e s t a s i t u a c i ó n , h a s t a t a n t o s u r t a n e f e c t o l a s medidas que se
adopten p a i a m e j o r a r l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a de e s a s
instituciones.
/No cabe
No cabe duda cíue e l problema p l a n t e a d o no t i e n e l a
para t o d o s l o s t i p o s de i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s .
misma
importancia
En e l caso de l a s i n s t i -
t u c i o n e s cuya f u n c i ó n es e l o t o r g a m i e n t o de c r é d i t o o en g e n e r a l l o s orga^
nismos f i n a n c i e r o s d e l E s t a d o , e s d i f í c i l e n c o n t r a r una f a l t a de p r o p o r c i o n a l i d a d e n t r e l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s y e l n i v e l de a c t i v i d a d , a no s e r
que e l incremento de r e c u r s o s en e l c o r t o plaKo s i g n i f i q u e un aumento d e s mesurado s o b r e e l volumen operado en e l pa£s.do.
En l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s cuya f u n c i ó n e s l a producción
bienes o l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s econcinicos, s o c i a l e s o a d m i n i s t r a t i v o s ,
e s t e problema t i e n e mucha impo-"tan c i a ,
educación p r i m a r i a .
S u - j n g a s e e l caso d e l s e r v i c i o de
E s t e podrá a b s o r b e r ma^vores r e c u r s o s f i n a n c i e r o s y
e x t e n d e r l a p r e s t a c i ó n p a r a reducii* d é f i c i t c u a n t i t a t i v o s o m e j o r a r l o s
a s p e c t o s c u a l i t a t i v o s ds l a enseñanza, en l a iaedida que c u e n t e con l o s
r e c u r s o s huiiianos y f í s i c o s p a r a r e a l i z a r t a l t a r e a »
S i por e.iemplo e l
s i s t e m a de educación prirnaria c a r e c e d e l n^Smero de maestros graduados p a r a
i n c r e m e n t a r su n i v e l de a c t i v i d a d , no podrá u t i l x i . a r e s o s mayores recux'sos
a menos que i n t e n s i f i q u e su programa de f o r m a c i ó n de m a e s t r o s , l o que d e manda un c i e r t o t i e m p o .
Puede, por o t r a p a r t e , i n c o r p o r a r m a e s t r o s no
graduados y r e s o l v e r e l problema, pero e s t a s o l u c i ó n I m p l i c a a t e n t a r c o n t r a
e l n i v e l y l a c a l i d a d de l a e n s e ñ a n z a .
Del s e n c i l l o ejemplo a n t e r i o r se deduce que l a e v a l u a c i ó n de l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a de una i r i s t i t u c i ó n t i e n e que r e a l i z a r s e a t e n d i e n d o a un
p a t r ó n de e f i c i e n c i a .
tal
S i n é s t e término d e r e f e r e n c i a s e r i a c a s i i m p o s i b l e
evaluación.
Es f á c i l asimismo imaginar ejemplos que p e r m i t a n e x p l i c a r l a capacidad
o p e r a t i v a de i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s d e s t i n a d a s a l a e j e c u c i ó n de obraa por
"administración".
La p o s i b i l i d a d de l l e v a r a cabo un núniero mayor de i n v e r -
s i o n e s que en e l pasado dependerá de su capacidad de producción no u t i l i z a d a ,
o del plazo necesario para incrementarla.
Cuando se t r a t a de i n s t i t u c i o n e s
que c o n t r a t a n con empresas p r i v a d a s l a e j e c u c i ó n de o b r a s p ú b l i c a s , l a c a p a cidad o p e r a t i v a debe a n a l i z a r s e de acuerdo con l a p o s i b i l i d a d de f i s c a l i z a ción t é c n i c a de l a marcha de l a s o b r a s , con l a p o s i b i l i d a d de c o n f e c c i o n a r
l o s p r o y e c t o s de i n g e n i e r í a c o r r e s p o n d i e n t e , e t c .
También en e s t e c a s o
debe d e f i n i r s e con p r e c i s i ó n e l p a t r ó n de e f i c i e n c i a de r e f e r e n c i a para
poder e n c a r a r l a e v a l u a c i ó n de l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a ,
/Hemos v i n c u l a d o
82 -
Hemos v i n c u l a d o e l concepto de c a p a c i d a d o p e r a t i v a a un incremento
de l o s r e c u r s o s f i n a n c i e r o s .
Pero no debe d e s c a r t a r s e de ninguna manera
e l hecho de cue una e n t i d a d pueda aumentar en e l f u t u r o s a n i v e l de a c t i vidad con un volumen de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s s i m i l a r a l d e l pasado inmediato,
Se t r a t a de un caso de im^alide?. d e l c r i t e r i o fundamental a n t e s
enunciado, p e r o en e l s e n t i d o opuesto a l m a í i i f e s t a d o h a s t a a h o r a , p r o d u c i d o
p o r una f a l t a de r a c i o n a l i d a d de l a a c t i v i d a d en c u e s t i ó n .
E s t a f a l t a de r a c i o n a l i d a d se s u e l e m a n i f i s t a r en elevados c o s t o s
u n i t a r i o s o en p l a z o s de e j e c u c i ó n demasiado e x t e n s o s , y su o r i g e n debe
b u s c a r s e en una d e f e c t u o s a o i ' g a n i s a c i ó n adrainistrativ,-., que r e s p a l d a l a
a c t i v i d a d o en e l uso de t é c n i c a s i-isdecuadas.
Una
más se pone de
m a n i f i e s t o l a n e c e s i d a d de vi:.-icular e l coucepto y l a medición de l a capac i d a d opei-ativa con un p a t r ó n de e f i c i e n c i a .
En e l caso o.ue nos ocupa, l a a s i g n a c i ó n do r e c u r s o s debe responder
no s ó l o a l aumento d e l n i v e l de a c t i v i d . i d oue r e q u i e r e e l programa de d e s a r r o l l o , s i n o también a l a s garjancias de p r o d u c t i v i d a d que s e obtengan a l
a p l i c a r medidas de r a c i o n a l i z a c i ó n de e s a s a c t i v i d a d e s .
De l o a n t e r i o r puede i n f e r i r s e mxe, en un e s t r i c t o s e n t i d o t e ó r i c o ,
l a e v a l u a c i ó n de l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a s ó l o puede r e a l i z a r s e después de
a g o t a r l a a p l i c a c i ó n de p r o c e d i m i e n t o s de r a c i o n a l i z a c i ó n . , en o t r a s p a l a b r a s , después de a s e g u r a r s e que e x i s t e l a májcima p r o d u c t i v i d a d p o c i b l e en
e l uso de l o s r e c u r s o s .
Debemos, s i n embargo, a c e p t a r e l hecho de que s i no se ha operado
t a l r a c i o n a l i z a c i ó n , o s i e s t á en v í a s de o p e r a r s e , s u b s i s t e siempre e l
problema de s o b r e c a r g a r con r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a una e n t i d a d cue no
pueda e m p l e a r l o s y en c o n s i d e r a c i ó n a e s t o esbozaremos algunos p r o c e d i m i e n t o s
de medición de d i c h a capacidad o p e r a t i v a ,
b) P r o c e d i m i e n t o s p a r a l a medición de l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a
Cabe a c l a r a r que es muy d i f í c i l e s t a b l e c e r una medida ú n i c a y p r e c i s a
de l a capacidad o p e r a t i v a de una i n s t i t u c i ó n , s o l a m e n t e es p o s i b l e e x p r e s a r
un j u i c i o s o b r e su m a g n i t u d , l o que se e s t i m a s u f i c i e n t e p a r a a n a l i z a r un
s i s t e m a de p r i o r i d a d e s de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s en r e l a c i ó n a l a s c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s de l o s organismos que deben l l e v a r l a s a cabo.
Para o b v i a r
Aa dificultad
- 03 -
l a d i f i c u l t a d de e s t a b l e c e r un i n d i c a d o r ú n i c o , se r e c u r r e a l a e s t i m a ci<5n y a n á l i s i s de una s e r i e de elementos o f a c t o r e s aue tomados en c o n j u n t o permiten o b t e n e r e l j u i c i o i n d i c a d o .
S I volumen de g a s t o s a n u a l e s . d e l p e r í o d o pasado inmediato^ c o n s t i t u y e
un primer f a c t o r a tomar en c u e n t a .
En e l caso que por e f e c t o de l a a p l i c a -
ción d e l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s de un p l a n de d e s a r r o l l o , una i n s t i t u c i ó n
p ú b l i c a deba en e l c o r t o p l a z o , aumentar d r á s t i c a m e n t e su n i v e l de a c t i v i dad, conviene ase.gurarse de que dispone de s u f i c i e n t e c a p a c i d a d , pues se
reconoce e l hecho de que una i n s t i t u c i ó n p ú b l i c a "se acomoda" a un n i v e l
de g a s t o
más ^ún s i é s t e ha p e r s i s t i d o d u r a n t e un p e r i o d o un t a n t o p r o -
longado,
De manera t a l cue l a comparación que se i n d i c a c o n s t i t u y e una
guia p a r a o r i e n t a r e l a n á l i s i s de l a s c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s y c e n t r a r l o
en donde es mayor l a p o s i b i l i d a d que s u r j a n problemas.
En e s t e s e n t i d o , e s de u t i l i d a d c o n f r o n t a r p a r a un período h i s t ó r i c o ,
l o s r e c u r s o s a n u a l e s p r e v i s t o s g a s t a r por una i n s t i t u c i ó n y l o s e f e c t i v a mente g a s t a d o s , a f i n de o b t e n e r una i d e a de l a s o b r e v a l u a c i ó n de l a capacidad o p e r a t i v a de l o s p r o p i o s organismos e j e c u t o r e s , en e l caso en que
l o s primeros r e c u r s o s s e a n s u b s t a n c i a l m e n t e s u p e r i o r e s a l o s s e g u n d o s .
Este
a n á l i s i s puede r e a l i z a r s e r e c u r r i e n d o a l a s c u e n t a s de i n v e r s i ó n de l a Contralor.*a p a r a l o s organismos c e n t r a l i z a d o s .
P a r a l a s empresas p ú b l i c a s que
no r e a l i z a n p r e s u p u e s t o s p r e v e n t i v o s s i n o b a l a n c e s , debe r e c u r r i r o e a l anál i s i s de l o s a c t i v o s l i q u i d e s d e p o s i t a d o s en i n s t i t u c i o n e s f i n a n c i e r a s .
Asimismo conviene com.plementar l a c o n f r o n t a c i ó n a n t e r i o r con un a n á l i s i s
de l a composición d e l g a s t o p r e v i s t o y d e l e f e c t i v a m e n t e r e a l i z a d o .
Una d i s -
t o r s i ó n pronunciada s u b i e r e t a n t o un c?mbio en l o s o b j e t i v o s de l a e n t i d a d
debido a una i n c a p a c i d a d para plasmar l o p r e v i s t o y en consecuencia se p r o cede a l a c o n c e n t r a c i ó n d e l g a s t o en r u b r o s que o f r e c e n una l i n e a de menor
r e s i s t e n c i a , como por e j e m p l o , l a s a d o u i s i c i o n e s de m a t e r i a l e s , o l a f o r m a ción de r p ^ e r v a s p a r a u t i l i z a r en e l año próximo.
Lad c o n s i d e r a c i o n e s a n t e r i o r e s t i e n e n v i g e n c i a p a r a a q u e l l o s c a s o s en
que no se ha i n s t a l a d o un p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n o que é s t e se h a l l a en
sus primeros momentos.
La i m p l a n t a c i ó n de l a s modernas t é c n i c a s p r e s u p u e s -
t a r i a s que deben siempre acompañar a un p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l g a s t o
público pueden t o r n a r i n n e c e s a r i o s l o s a n á l i s i s indicados»
/En e l
~ 84
En e l c o r t o p l a z o , l a capacidad o p e r a t i v a de una i n s t i t u c i d n puede
e s t a r condicionada p o r l a c a r e n c i a de e s t u d i o s b á s i c o s i n d i s p e n s a b l e s p a r a
e n c a r a r nuevas i n v e r s i o n e s o m o d i f i c a r e l n i v e l de p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s .
Durante e l tiempo que demore l a r e a l i z a c i ó n de e s t o s e s t u d i o s , l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s se v e r á lógicamente l i m i t a d a ;
de l o s mismos no p r o d u c i r í a e f e c t o a l g u n o .
un incremento
Por e j e m p l o , un programa de
nuevas c o n s t r u c c i o n e s e s c o l a r e s no puede i n i c i a r s e s i s e c a r e c e d e l e s t u d i o
de l o c a l i z a c i ó n de l a s nuevas e s c u e l a s .
En e s t e s e n t i d o se c o n s i d e r a im-
p o r t a n t e a n a l i z a r , en un momento dado, l a e x i s t e n c i a o " s t o c k " de e s t o s
e s t u d i e s b á s i c o s aue o b r a n en poder de una e n t i d a d , y l a capacidad de p r o ducción de l o s mismos, a t e n d i e n d o lógicamente a l tiempo n e c e s a r i o p a r a su
realización.
Para a q u e l l a s i n s t i t u c i o n e s oue l l e v a n a cabo i n v e r s i o n e s , l a capacidad
de l a ' ' o f i c i n a de p r o y e c t o s " s u e l a s e r l a d e t e r m i n a n t e de l a p c ^ i b i l i d a d de
a b s o r c i ó n de r e c u r s o s en e l c o r t o p l a z o .
Una i n v e s t i g a c i ó n r a f e r i d a a l a
d o t a c i ó n de p e r s o n a l t é c n i c o de dicha f i r m a , d e l volumen y calid^^d de p r o j e . i t o s de i n g e n i e r í a r e a l i z a d o s en e l pasado y d e l p l a z o mínimo de c o n f e c c i ó n de l o s p r o y e c t o s t í p i c o s , p e r m i t i r á e v a l u a r esa c a p a c i d a d y o b t e n e r
un j u i c i o s o b r e l a p o s i b i l i d a d de a b s o r c i ó n de r e c u r s o s por p a r t e de l a
entidad^
Actualmente e s común l a p r á c t i c a de c o n t r a t a r con f i m a s
especializadas
l a c o n f e c c i ó n de l o s p r o y e c t o s de r e a l i z a c i o n e s de g r a n envergadura; en
e s p e c i a l en l o s c a s o s en que e l f i n a n c i a m e n t o c o r r e s p o n d i e n t e provenga de
fuentes externas.
E s t a manara de o p e r a r e l i m i n a en p a r t e e l problema d e
una b a j a capacidad de l a " o f i c i n a de p r o y e c t o s " .
S i n embargo, c a t s con-
s i d e r a r que s i e s t e proced:ÜTd.ento se g e n e r a l i z a , e l Estado p i e r d e un t a n t o
e l c o n t r o l s o b r e l a s evSpecificaciones t é c n i c a s de s u s r e a l i z a c i o n e s y a s i mismo se ve l i m i t a d o en l a e l e c c i ó n de a l t e r n a t i v a s t e c n o l ó g i c a s de p r o d u c c i ó n de sus p r o p i a s a c t i v i d a d e s .
En e s t o s c a s o s e s p o s i b l e e s p e r a r un
auir.erito de l o s c o s t o s u n i t a r i o s de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s o l a
ción de t é c n i c a s y normas que no c o i n c i d e n con l a mejor
l o s recursos del p a í s .
utiliza-
u t i l i z a c i ó n de
En c o n s e c u e n c i a , convendría un a n á l i s i s de l a s
v e n t a j a s r e l a t i v a s que en s i t u a c i o n e s como é s t a , r e p o r t a r í a una c o n c e n t r a c i ó n
de r e c u r s o s p a r a aumentar l a capacidad o p e r a t i v a de l a s i n s t i t u c i o n e s en
e s t e t i p o de t a r e a s ,
/También p a r a
- 85 -
También p a r a e l caso de l a s i n s t i t u c i o n e s d e d i c a d a s a a c t i v i d a d e s
de i n v e r s i ó n e s i m p o r t a n t e tomár en c u e n t a e l tiempo que t r a n s c u r r e e n t r e
l a d e c i s i ó n de i n v e r t i r y í a i n i c i a c i ó n de l o s t r a b a j o s .
Este período
ccwiprende l o s p l a z o s n e c e s a r i o s p a r a l a e l a b o r a c i ó n de l o s p r o y e c t o s ,
llamado a l i c i t a c i ó n , l a a d j u d i c a c i ó n , e t c .
el
Un examen municioso de l a
o r g a n i z a c i ó n de e s t a s t a r e a s p e r m i t i r á e s t a b l e c e r p l a z o s promedios t í p i c o s
que deberán c o n s u l t a r s e p a r a l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s .
En algunos casos
e s t o s p l a z o s pueden e x t e n d e r s e a más de un a ñ o .
Uno de l o s f a c t o r e s que más i n c i d e n en l a l i m i t a c i ó n de l a capacidad
o p e r a t i v a de l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s es l a i n s u f i c i e n t e d o t a c i ó n de p e r sonal c a l i f i c a d o .
E s t e f a c t o r i n f l u y e en forma d e c i s i v a en l o s s e r v i c i o s
cuya p r e s t a c i ó n se o r g a n i z a en t o r n o a un t i p o e s p e c í f i c o de p r o f e s i o n a l ,
médico, agrónomo, educador, e t c „
La ampliación de l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a
e s t á en f u n c i ó n de l a p o s i b i l i d n c l de aumentar e l número de dicUoò p r o f e s i o n a l e s y de l o g r a r una d i s t r i b u c i ó n r e g i o n a l adecuada,
A estos efectos
s u e l e r e c u r r i r s e a l a r e a l i z a c i ó n de programas i n t e n s i v o s de e n t r e n a m i e n t o
o de formación a c e l e r a d a p a r a s u p l i r l a s d e f i c i e n c i a s más a p r e m i a n t e s .
Sin
embargo, cabe como s o l u c i ó n permanente, tina e s t r u c t u r a c i ó n de l a s metas de
p r e s t a c i ó n de e s o s s e r v i c i o s que se conjugue con l a s metas de lo.-5 pro,gramas
regala:'.'es d.e formación de esos p r o f e s i o n a l e s .
Pueden p r e s e n t a r s e casos en
que l a d e í i c i e n c i a de p e r s o n a l e s p e c i a l i z a d o no r e s u l t e de un d d f i c i t de
l o s mismos en e l âmbito n a c i o n a l , s i n o debido a que l a s c o n d i c i o n e s de remun e r a c i ó n que o f r e c e n l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s no son a t r a c t i v a s p a r a l a i n c o r poración de e s t o s p r o f e s i o n a l e s .
La m o d i f i c a c i ó n de e s t a s c o n d i c i o n e s de
rejíiunerc-oión se t o r n a d i f í c i l s i e s t á s u j e t a a normas g e n e r a l e s p;^,ra t o d a
l a Administración P ú b l i c a ,
A e s t o obedece e l hecho de que e s t e f a c t o r l i m i -
t a n t e se o b s e r v a más comúnmente en l o s organismos c e n t r a l i z a d o s que en l a s
empresas p ú b l i c a s .
Como ya se d i j o , una a p r e c i a c i ó n c o n j u n t a de f a c t o r e s l i m i t a n t e s como
l o s d e s c r i t o s p e r m i t e o b t e n e r un j u i c i o s o b r e l a s magnitudes de l a s c a p a c i dades o p e r a t i v a s de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s y o b t e n e r a s í un t é r m i n o de r e f e r e n c i a p a r a l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s .
E l a n á l i s i s de l a s c a u s a s que d e t e r -
minan e s t o s f a c t o r e s y l a c o n c r e c i ó n de l a s medidas n e c e s a r i a s p a r a removerlos
debe t r a d u c i r s e en programas e s p e c í f i c o s en e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o ,
/6p
Los
- 86 -
6,
Los Insumos c r í t i c o s
Consideraremos o t r o f a c t o r liniitarAe de l a a p l i c a c i ó n de un s i s t e m a
de p r i o r i d a d e s , que se r e l a c i o n a p r i n c i p a l m e n t e con l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a .
Un cambio en e l n i v e l y e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o r e q u e r i r á n e c e s a r i a mente una v a r i a c i ó n en l a composición de l o s insumos. de modo t s J . que l a
p o s i b i l i d a d de l l e v a r a l a p r á c t i c a ese cambio dependerá de l a s d i s p o n i b i l i d a d e s de l o s insumos c o r r e s p o n d i e n t e s .
Lo que a q u í s e p l a n t e a no es
e x t r a ñ o a l a p r o b l e m á t i c a de l a s t é c n i c a s de p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o .
Por e l c o n t r a r i o d i c h a s t é c n i c a s se basan en a n á l i s i s e x h a u s t i v o s de l a s
c o n d i c i c n e s de o f e r t a de insumos y r e c u r s o s p a r a a l c a n z a r l o s o b j e t i v o s
Q8 l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l o .
Sin embargo, creemos conveniente r e p l a j i t e a r e l problema en r e l a c i ó n
a l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a para;, por un l a d o , o r i e n t a r l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s
f i n a n c i e r o s y por o t r o , e v i t a r l a p o s i b l e i n c i d e n c i a de e s t e f a c t o r de
rigidez.
S i se c u e o t a con una c u a n t i f i c a c i ó n de insumos u n i t a r i o s p a r a l a s
d i v e r s a s a c t i v i d a d e s de i n v e r s i ó n y d i f e r e n t e s a l t e r n a t i v a s t e c n o l ó g i c a s ,
s e r á p o s i b l e r e a l i z a r un a n á l i s i s de f a c t i b i l i d a d de l o s r e o u i s i t o s que
un p l a n de d e s a r r o l l o impone a l g a s t o p ú b l i c o en m a t e r i a de i n v e r s i ó n .
E s t a c u c r j . t i f i c a c i ó n de insiimos u n i t a r i o s se debe l l e v a r a cabo a l
estruc-
t u r a r s e l o s programas y p r o y e c t o s que comprende e l F r e s u p u e s t o - P r o g r a m a ,
en e s p e c i a l a l d e t e r m i n a r l o s c o s t o s u n i t a r i o s de l o s misrios, como también
a l c o n f e c c i o n a r s e t a b l a s de insumo-producto.
Se puede f a c i l i t a r l a t a r e a de i n v e s t i g a c i ó n de insumos, concentrando
e l e s f u e r z o solamente en a o u e l l o s c a l i f i c a d o s como " c r í t i c o s " , e¿: d e c i r , en
l o s 0U3 p r e s e n t a n problemas muy agudos de o f e r t a .
Cabe d e s t a c a r que e l concepto de insumo c r i t i c o no siempre e s e q u i valíante a l d e l insumo que s e u t i l i z a en mayor p r o p o r c i ó n , s i n o que e l e l e mento qu'j l o c a r a c t e r i z a e s l a escasez r e l a t i v a de o f e r t a que puede l l e g a r
a l i m i t a r e l ribmo de e j e c u c i ó n de una a c t i v i d a d .
C i e r t o s t i p o s de mano
de obra e s p e c i a l i z a d a , i n d i c a d a s en e l punto a n t e r i o r como c o n d i c i o n a n t e s
de l a capacidad o p e r a t i v a de una i n s t i t u c i ó n , pueden a s i m i l a r s e a l concepto
de insumo c r i t i c o ,
/La i n v e s t i g a c i ó n
- S7 -
La i n v e s t i g a c i d n p a r a determinai- e s t o s insumes debe contemplar l a
e x p e r i e n c i a de l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s en e l s e n t i d o de e s t a b l e c e r
s i l a p r o v i s i ó n de m a t e r i a l e s ha c o n t r i b u i d o a l i m i t a r l a expansión de
l a s i n v e r s i o n e s y a l mismo tiempo c o n á i d e r a r l a c a p a c i d a d de p r o d u c c i ó n
a c t u a l y p r o y e c t a d a de l a s i n d u s t r i a s r e l a c i o n a d a s con l a s a c t i v i d a d e s
de i n v e r s i ó n o de p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s d e l Gobierno,
particulp.rmente
de algunos m a t e r i a l e s de uso d i f u n d i d o que s u e l e n o r i g i n a r p u n t o s de e s t r a n g u l a m i e n t o s , como e l cemento, e l h i e r r o ,
etc.
E n t r e l o s insuruos c r í t i c o s merecen d e s t a c a r s e los' importados, en
o t r a s p a l a b r a s , e l c o n t e n i d o de i m p o r t a c i o n e s de i n v e r s i ó n p ú b l i c a y de
los servxcios ¿el Estado,
La i n v e s t i g a c i ó n debe a b a r c a r e l conterádo
d i r e c t o e i n d i r e c t o de i m p o r t a c i o n e s p a r a e v a l u a r e l impacto de un p l a n
en e l b a l a n c e de p a g o s .
Los modelos de insumo-producto,
confeccionados
sobre l a base de d a t o s e s t a d í s t i c o s y o t r o s o b t e n i d o s mediante e s t u d i o s
t é c n i c o s e s p e c í f i c o s , p o d r í a n s e r l o s i n s t r u m e n t o s adecuados p a r a e s t i m a r
e l c o n t e n i d o importado,
'Jen r e l a c i ó n a l o s insumos importados s e e s t i m a c o n v e n i e n t e f o r m u l a r ,
como complemento d e l p l a n de i n v e r s i o n e s , e l p r e s u p u e s t o de d i v i s a s que e s t e
plan implica.
Se t r a t a de c o n s i g n a r p a r a cada uno de l o s años de3. p l a n
l o s r e q u e r i m i e n t o s de d i v i s a s , diseminada según l a procedon-^ia de l o s i n sumos d i r e c t o s e i n d i r e c t o s y v e r i f i c a r l a p o s i b i l i d a d de su e j e c u c i ó n de
acuerdo con l a s proyecciones d e l balance de p a g o s .
A dicho p r e s u p u e s t o ,
se l e puede a g r e g a r e l monto en moneda e x t r a n j e r a . q u e r e q u i e r e l a i m p o r t a ción de b i e n e s de c a p i t a l p a r a l a s i n s t i t u c i o n e s d e l S e c t o r P ú b l i c o según
l o i n d i q u e e l mismo p l a n y f i n a l m e n t e e l monto de l a s d i v i s a s que insume
l a e j e c u c i ó n d e l p l a n de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s por l o s s e r v i c i o s o remuner a c i o n e s que por d i v e r s o s conceptos se pagan a l a s empresas c o n t r a t i s t a s
extranjeras.
La suma de e s t o s montos a n u a l e s c o n s t i t u y e e l impacto .que
sobre e l balance de pagos t i e n e un p l a n de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s .
Si los
r e c u r s o s e.vternos proyectados no son s v i f i c i e n t e s p a r a a t e n d e r a l o s r e q u e r i i n i e n t o s d e l p l a n , se t e n d r á una p r i m e r a o r i e n t a c i ó n p a r a a t a c a r e l p r o blana ya sea mediante la. u t i l i z a c i ó n de d i f e r e n t e s t e c n o l o g í a s de producción
en l a s a c t i v i d a d e s de i n v e r s i ó n , o cambiando l a p o l í t i c a r e l a t i v a a l a s
/empresas c o n t r a t i s t a s
empresas c o n t r a t i s t a s e x t r a n j e r a s o i n t r o d u c i e n d o v a r i a c i o n e s a l n i v e l
y e s t r u c t u r a de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a .
Cabe una c o n s i d e r a c i ó n más con r e l a c i ó n a l a u t i l i z a c i ó n de insumes
en l o s p l a n e s de inversior^es p ú b l i c a s .
Se o b s e r v a con f r e c u e n c i a e l caso
<Se e x i s t e n c i a de m a t e r i a l e s abundantes en c i e r t a s zonas cue son a p t o s p a r a
l a s c o n s t r u c c i o n e s p ú b l i c a s pero no se u t i l i z a n , porque no s e han he.cho
l o s e s t u d i o s t é c n i c o s n e c e s a r i o s o porque no e j c i s t e n normas de comercial i z a c i ó n y de p r e p a r a c i ó n de e s t a s m a t e r i a l e s , que además de e s t i m u l a r
su a p l i c a c i ó n r e b a j a r í a n l o s c o s t o s de l a i n v e r s i ó n .
E s t e problema d e b i e r a
a n a l i z a r s e desde uñ punto de v i s t a r e g i o n a l , pues s u e l e n desaprovecharse
v e n t a j a s l o c a l e s , a causa de d i s p o s i c i o n e s de c a r á c t e r g e n e r a l o de h á b i t o s
de l a s i n s t i t u c i o n e s que a p l i c a n normas i d ê n t i c a s en t o d o e l p a i s .
7.
O t r o s f a c t o r e s de r i g i d e z
Además de l o s apvintados s e observan o t r o s f a c t o r e s de r i g i d e z que
condicionan l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s . f i n a n c i e r o s , que a c t ú a n i n d i v i d u a l mente o a t r a v é s de I p s ya enuirierados.
E x i s t e n c i e r t a s l e y e s o. r e g u l a c i o n e s que i m p o s i b i l i t a n o demoran
l a e j e c u c i ó n de una a c t i v i d a d , l o que i m p l i c a una r e s t r i c c i c S n a l a
operativa.
capacidad
Es e l c a s o d e l Fondo N a c i o n a l de l a Vivienda de Perú que en
1963 no pudo i n v e r t i r l o s r e c u r s o s a s i g n a d o s , debido a l a l e n t a t r a m i t a c i ó n que i m p l i c a l a e x p r o p i a c i ó n de l o s p r e d i o s u r b a n o s .
A v e c e s , l a r e g u l a c i ó n de l a s l i c i t a c i o n e s p ú b l i c a s p r e s e n t a t a l
grado de complejidad que r e t r a s a notablemente l a p u e s t a en marcha de c i e r t o s
proyectos.
En g e n e r a l , l a c a p a c i d a d o p e r a t i v a de l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s
está,
en p a r t e , determinada p o r l a a g i l i d a d de l a o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a .
Un
exceso de c o n t r o l e s , o una C e n t r a l i z a c i ó n e x c e s i v a de d e c i s i o n e s no fundament a l e s , d i f i c u l t a r á e l ritmo de e j e c u c i ó n de l a s a c t i v i d a d e s ,
P e r o , no cabe
dud-x, que e s t e t i p o de problema e s t á e s t r e c h a m e n t e vinculado a l a
organización
g e n e r a l d e l E s t a d o , a su e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l y en último t é r m i n o a l a
f i l o s o f i a p o l í t i c a que l o i n s p i r a .
E x i s t e por l o t a n t o una v i n c u l a c i ó n e n t r e
e s t o s a s p e c t o s más g e n e r a l e s de l a o r g a n i z a c i ó n e s t a t a l y l a a s i g n a c i ó n de
/recursos y
- Ô9
r e c u r s o s y l a a b s o r c i ó n de un s i s t e m a de p r i o r i d a d e s , t'-il como l a hemos
planteado.
S i e l p l a n i f i c a d o r debe tomar como d a t o un d e t e m i n a d o t i p o
de o r g a n i z a c i ó n e s t a t a l , e n c o n t r a r á , s i n duda, más r e s t r i c c i o n e s que en
e l caso c o n t r a r i o .
I n c l u s i v e , puede l l e g a r a c o n c l u i r que una e s t r u c t u r a ,
i n s t i t u c i o n a l . d e l E s t a d o no s e condice con una determinada p o l í t i c a
gasto p ú b l i c o .
del
En e l capíti£Lo a n t e r i o r se abordó l a d i s c u s i ó n g e n e r a l
de e s t e t e m a .
Retomando e l p l a n t e o i n i c i a l , admitiremos comõ o t r o f a c t o r de r i g i d e z
l a p o s i b l e d i s c r e p a n c i a de l o s d i r e c t i v o s de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s con
l a s l i n e a s de a c c i ó n que deben s e g u i r e s a s e n t i d a d e s según e l s i s t e m a de
p r i o r i d a d e s d e l p l a n de d e s a r r o l l o .
E s t e problema se p r e s e n t a con.más
f r e c u e n c i a en l o s primeros momentos de un proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
Si
partòjnos d e l s u p u e s t o que d i f i c i l m e n t e puede l l e v a r s e a l a p r á c t i c a un p l a n
que no cuente con un mínimo de a c e p t a c i ó n de l o s e j e c u t o r e s , ec s v i d e n t e
que l a s p r i o r i d a d e s d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o r e s u l t a r á n d e l corapromiso
e n t r e l o s r e q u e r i m i e n t o s d e l programa g e n e r a l de d e s a r r o l l o y 1?.3 p o l í t i c a s
de l a s p r o p i a s e n t i d a d e s .
E s t e hecho es d i f í c i l o b s e r v a r l o en un p r o c e s o
de p l a n i f i c a c i ó n dado cue d i c h o compromiso muchas veces s e l l e v a a cabo a l
n i v e l de l o s programas s e c t o r i a l e s .
En l a medida que e l mecanismo de p l a n i -
f i c a c i ó n no mantenga un e s t r e c h o c o n t a c t o con l a A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a ,
a todos suu n i v e l e s , pueden a p a r e c e r problemas como l o s apuntados„
Asi-
mismo s e observ'a l a d i s c r e p a n c i a i n d i c a d a , en a q u e l l o s casos en l o s c u a l e s
e l S e c t o r P ú b l i c o c u e n t a con numerosas empresas con g r a n autonomía en l a s
decisiones,
E l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s d e r i v a d o de un p l a n de des^arrollo puede
i m p l i c a r l a conveniencia de un cambio" en l a d i s t r i b u c i ó n g e o g r á f i c a d e l
gasto público.
No debe o l v i d a r s e que c a s i todos l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s
e n f r e n t a n problemas de e x c e s i v a c o n c e n t r a c i ó n r e g i o n a l y han e s t a b l e c i d o
p o l í t i c a s de d e s c e n t r a l i z a c i ó n de l a s a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s , de i n c o r p o r a ción de nu'^vas á r e a s ,
etc.
Sir: embargo, l a c r i s t a l i z a c i ó n de t a l cambio, en m a t e r i a de g a s t o
p ú b l i c o , puede v e r s e d i f i c u l t a d a por f a c t o r e s d i v e r s o s .
/En p r i m e r
~
% -
En primer tériaino e l sistema de f i n a n c i a m i e n t o puede c o n t e n e r
r i g i d e c e s en t é r m i n o s r e g i o n a l e s , t a l como vimos o c u r r i a en r e l a c i ó n
con s e c t o r e s o e n t i d a d e s .
Dichas r i g i d e c e s s u e l e n s e r a p r e c i a b l e s s i
s e t r a t a de paise,^ de o r g a n i z a c i ó n f e d e r a l o en l o s casos en que e x i s t a n
i n s t i t u c i o n e s de fomento r e g i o n a l e s que s u e l e n contar e n t r e s u s r e c u r s o s
con c i e r t o s impuestos e s p e c í f i c o s y con t r a n s f e r e n c i a s d e l Gobierno C e n t r a l .
S i l a p o l í t i c a de gasto que o r i e n t a l a a c c i ó n de e s a s i n s t i t u c i o n e s
o unidades a d m i n i s t r a t i v a s , no se i n s p i r a en c o n s i d e r a c i o n e s que abarquen
e l d e s a r r o l l o g e n e r a l d e l p a í s , s u r g i r á n problemas de inadecuación e n t r e
l a n e c e s a r i a e s t r u c t u r a g e o g r á f i c a d e l gasto p ú b l i c o y l a que e f e c t i v a m e n t e
se puede l l e v a r a l a p r á c t i c a .
Además de esta incompatibilidad de l a s p o l í t i c a s , que se complica con
l a r i g i d e z d e l sistema de financiamiento, e x i s t e otro elemento cue puede
actuar en e l sentido indicado.
Se t r a t a de l a s funciones espe>-\Liicas que
desarrollan l a s autonomías regionales que pueden ser de naturaleEa t a l
que no Se ubiouen en l o s 3.ugares destacados de l a e s c a l a de prioridades
nacionales.
Es e v i d e n t e oue e s t o s f a c t o r e s de r i g i d e z a c t u a r á n con una i n c i d e n c i a
mayor en l a medida en que l o s mecanismos de c o o r d i n a c i ó n d e l s i s t e m a de
p l a n i f i c a c i ó n sean menos e f i c i e n t e s .
Debe tarabién tomarse en c o n s j d e r a c i ó n ,
para una p o l í t i c a de d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e l g a s t o p ú b l i c o , l a i n f l u e n c i a que
a t r a v é s de grupos de p r e s i ó n o de l a acción p a r l a m e n t a r i a , tengan l a s r e giones más d e s a r r o l l a d a s d e l p a l s .
Lo3 f a c t o r e s de rif;idez y e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n
Hasta a q u í hemos a n a l i z a d o una s e r i e de f a c t o r e s que i n c i d e n en l a
a s i g n a c i ó n de l o s r e c u r s o s f i n a n c i e r ò s p a r a l a programación de l a s a c t i v i dades d i r e c t a s del E s t a d o .
E s t o s f a c t o r e s , según vimos
constituyen " r i g i -
de';es'' del S e c t o r Público que d i f i c u l t a n l a a b s o r c i ó n de l o s r e q u e r i m i e n t o s
que l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l o impone a l s e c t o r .
3 1 a n á l i s i s e f e c t u a d o t i e n e una connotación p a r t i c u l a r , se r e f i e r e . , a
l o s primeros momentos de un proceso de p l a n i f i c a c i ó n , . o más e s t r i c t a m e n t e ,
a l a f o r m u l a c i ó n de un primer p l a n d e l s e c t o r p ú b l i c o .
Por o t r a p a r t e ya
/ s e insinuó
~
91 -
se i n s i n u ó que l a remoción de dichos f a c t o r e s es p a r t e de l o s l o g r o s d e l
plan mismo, de manera que t e ó r i c a m e n t e se puede suponer que en l a medida
que e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n se a f i a n z e y a d q u i e r a p e r s i s t e n c i a y c o n t i nuidad, s e t e n d r á un S e c t o r más apto p a r a cumplir con l o s r e q u i s i t o s que
l e impone l a programación d e l d e s a r r o l l o .
Eliininada, por ejemplo, l a atomización de l o s programas de i n v e r s i ó n ,
se e s t a r á en m e j o r e s c o n d i c i o n e s p a r a cambiar l a e s t r u c t u r a de é s t a ,
a s i se l o r e q u i e r e .
si
A su vez un s i s t e m a f i n a n c i e r o no t r a b a d o por un exceso
de a f e c t a c i o n e s e s p e c i f i c a s p e r m i t i r á o r i e n t a r más f á c i l m e n t e l a composición
d e l g a s t o p ú b l i c o y a d e c u a r l a a l a s c o n d i c i o n e s que impongan l a s s u c e s i v a s
r e v i s i o n e s d e l p l a n de d e s a r r o l l o .
La a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s a l a s d i s t i n t a s
a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s se i n s p i r a r á c a s i únicamente en l a s n e c e s i d a d e s de a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado que se d e r i v e n de l o s o b j e t i v o s s o c i a l e s del p l a n
y en l a s metas da producción s e c t o r i a l e s .
Algunos de l o s f a c t o r e s apuntados pueden s e r de remoción más o menos
i n m e d i a t a , dependiendo de l a s causas que l o o r i g i n a n .
La e l e v a c i ó n de l a
capacidad o p e r a t i v a de una i n s t i t u c i ó n puede l l e v a r s e a cabo en un p l a z o
x-educido s i depende d e l cambio de una l e g i s l a c i ó n ó de l a o b t e n c i ó n de mano
de obra e s p e c i a l i z a d a e x i s t e n t e en e l p a i s .
En o t r o s casos s ó l o s e l o g r a
a mediano o l a r g o p l a z o , s i , por ejemplo,, dicha mano de obra no exj.ate y
debe f o r m a r s e .
Cuando l o s f a c t o r e s de r i g i d e z dependen de c o n d i c i o n e s g e n e r a l e s de
l a e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a e i n s t i t u c i o n a l d e l Gobierno, l a remoción d e penderá de que se operen t r a n s f o r m a c i o n e s en e s e c^tmpo, l o c u a l puede r e a u e r i r planos p r o l o n g a d o s .
C:.'eoraos conveniente d e s t a c a r que se deben d i s t i n g u i r dos t i p o s de
r i g i d e c 3 s en r e l a c i ó n con e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
Por un l a d o a q u e l l o s
f a c t o r e s que a f e c t a n l a e f i c i e n c i a de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , como, p o r
ejemplo^ e l ya mencionado caso de l a atomización de l o s programas de i n v e r síó'n, por o t r o , l o s f a c t o r e s que s i n l e s i o n a r mayormente l a e f i c i e n c i a imp o b i b i l i t a n l a d i s t r i b u c i ó n de l o s r e c u r s o s según un s i s t e m a de p r i o r i d a d e s
dado.
Se t r a t a por ejemplo d e l caso de l a s a f e c t a c i o n e s ' e s p e c í f i c a s de r e -
c u r s o s o de g a s t o s .
/ E l primer
~ 92 -
E l p r i m e r t i p o de f a c t o r e s debe s e r removido, l o más rápidamente
p o s i b l e , por e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o .
E l segundo solamente c o n s t i -
t u i r á una r i g i d e z en l a medida que e n t o r p e z c a l a a s i g n a c i ó n • d e r e c u r s o s
más c o n v e n i e n t e , en o t r a s p a l a b r a s l a c a l i f i c a c i ó n de r i g i d e z dependerá
de l o s o b j e t i v o s de l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l o .
Podemos, por e:;tensión de l o e x p u e s t o , d i s t i n g u i r dos t i p o s de
" a p t i t u d e s " d e l S e c t o r P ú b l i c o f r e n t e a l a p r o b l e m á t i c a de p l a n i f i c a c i ó n
del desarrollo.
En p r i m e r término e l S e c t o r debe a t r a v é s d e l p r o c e s o
de p l a n i f i c a c i ó n , i n c r e m e n t a r l a p r o d u c t i v i d a d de sus a c t i v i d a d e s
l o que Iznplica, e n t r e o t r a s , l a s medidas d e r i v a d a s de l a
directas,
racionalización
a d m i n i s t r a t i v a e, En segundo l u g a r , debe s e r capaz de e s t r u c t u r a r su p r o d u c c i ó n de acuerdo con l a s n e c e s i d a d e s d e l proceso de d e s a r r o l l o , l o que s i g n i f i c a l a remoción de l o s f a c t o r e s de r i g i d e z apuntados en l a s p á g i n a s a n t e riores,
S i n embargo, e s t a acoracdación d e l S e c t o r a una determinada p o l í t i c a
de d e a a r r o U o , a t r a v é s d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o , puede, por
l o menos t e ó r i c ? m e n t e g e n e r a r nuevos f a c t o r e s de r i g i d e z , s i e l p r o c e s o d e
p l a n i f i c a c i ó n a c o n s e j a , en alguna de l a s r e v i s i o n e s d e l p l a n , un cambio de
l a p o l í t i c a del gasto público.
S i reducimos e l a n á l i s i s a l caso de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a se re con
c l a r i d a d aue l a s d e c i s i o n e s adoptadas en l a f o r m u l a c i ó n d e l p l a n , van a
g e n e r a r r e c u r s o s compi-ometidos, que pueden d i f i c u l t a r e l cambio ele l a e s t r u c t u r a de l a i n v e r s i ó n en e l momento de una r e v i s i ó n .
Supongamos un p l a n de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s de s e i s a ñ o s , que se r e v i s a
a l cabo d e l t e r c e r año de e j e c u c i ó n .
La curva de l o s r e c u r s o s comprometidos
p a r a t e r s i i n a r l o o proj/ectos en e j e c u c i ó n a l i n i c i a r s e dicho p l a n e s t á dada
por l a s o r d e n a d a s del á r e a I d e l G r á f i c o
.
En e l p r i m e r año d e l p l a n
s e i n i c i a n nuevos p r o y e c t o s que r e o u i e r e n , en d i c h o año, una i n v e r s i ó n r e p r e s e n t a d a por a^b^ y en l o s años s u c e s i v o s por
hasba l a h a b i l i t a c i ó n de l o s mismos.
De manera t a l que l a s á r e a s I I ,
III,
r / i n d i c a n l a s a s i g n a c i o n e s a n u a l e s n e c e s a r i a s p a r a t e r m i n a r todos l o s
p r o y e c t o s i n i c i a d o s d u r a n t e l o s t r e s p r i m e r o s años del p l a n . . La curva HH
es l a curva de r e c u r s o s comprometidos p a r a e l nuevo p l a n de s e i s a ñ o s , que
s e a p l i c a r á a p a r t i r d e l t e r c e r año de e j e c u c i ó n d e l primer p l a n .
Si estos
r e c u r s o s comprometidos i m p l i c a n una e s t r u c t u r a d e l g a s t o de i n v e r s i ó n muy
d i f e r e n t e a l a que r e s u l t a de l a r e v i s i ó n d e l p l a n se h a b r á generado un
f a c t o r de r i g i d e z ,
/ G r á f i c o N» S
~ 93 -
Gráfico li' Ô
11
12
Años
En o t r a s p a l a b r a s ^ s i por e f e c t o de una v a r i a c i ó n en l a s c o n d i c i o n e s
g e n e r a l e s que i n s p i r a r o n un p l a n , l a r s v i s i ó n d e l mismo determina un cambio
en l a p o l í t i c a d e l g a s t o , es muy p o s i b l e que se p r e s e n t e n f a c t o r e s de r i g i d e z ,
Extendiendo e l razonamiento a n t e r i o r , es l ó g i c o suponer que para f a c i l i t a r l a e j e c u c i ó n de un p l a n s e promueva l a e l e v a c i ó n de l a c apacidad o p e r a t i v a Je d e t e m i n a d a s e n t i d a d e s , se a j u s t e e l s i s t e m a de f i n a n c i a m i e n t o
para a g i l i z a r l a s a c t i v i d a d e s p r i o r i t a r i a s , s e ataque a l a e s c a s e z de o f e r t a
de l o s insumes c r í b í c o s más i m p o r t a n t e s , e t c .
Nuevamente, se podrán g e n e r a r
a s i f a c t o r e s que l i m i t a n un cambio e v e n t u a l en e l s i s t e m a de p r i o r i d a d e s de
l ? s a c t i v i d a d e s d i r e c t a s d e l Estado»
La p r o b l e m á t i c a que p l a n t e a n l a s r i g i d e c e s e s t á p r e s e n t e a t r a v é s
de todo vjJ. p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n y no solamente c i r c u n s c r i t a a l a f o r mulación d e l p r i m e r p l a n .
/CAPU'ÜLO I I I
~
94 -
SEGüI®Ã PãlTE
EL PROCESO DE PLANIFICACION DEL SECTOR PUBLICO
Introducción
Sn e l Capitiilo I , a l p l a n t e a r l a v i n c u l a c i ó n e n t r e l a plana •^icación
g l o b a l y l a d a l S e c t o r P ú b l i c o , se s u g i r i ó , mediante un esquema g r á f i c o ,
un t i p o de r e l a c i ó n cue i m p l i c a una s e c u e n c i a e n t r e gmbas p l a n i f i c a c i o n e s .
Parece l ó g i c o suponer l a n e c e s i d a d de d i s p o n e r , p r e v i a m e n t e , d e l c o n j u n t o
de r e q u i s i t o s que e l p l a n de d e s a r r o l l o impone a l S e c t o r P ú b l i c o , para
luego proceder a d e t e r m i n a r l o s n i v e l e s de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o , en f u n c i ó n de a n u e l l o s y de l a s " c a p a c i d a d e s " d e l S e c t o r ,
a n a l i z a d a s en e l C a p i t u l o I I ,
K4s aún, p a r e c i e r a i n d i s p e n s a b l e p a r a e v a l u a r
d i c h a s c a p a c i d a d e s conocer eso c o n j u n t o de r e c u i i s i t o s ya cue e n t r e ambos
e ; c i s t e una mutua i n t e r a c c i ó n .
Sin embargo, e s t a s e c u e n c i a se d e r i v a de una i n t e r p r e t a c i ó n un t a n t o
m e c a n i c i s t a d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
E s t e s e r e a l i z a mediante e l
avance en v a r i o s f r e n t e s s i m u l t á n e o s , e l oue corresponde a l n i v e l más a g r e gado, e l r e l a t i v o a l o s s e c t o r e s de p r o d u c c i ó n , e l oue se r e f i e r e a l o r d e namiento de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , a l a concreción de medidas g e n e r a l e s
de p o l í t i c a económica, e t c .
La simultaneid3.d es una c a r a c t e r í s t i c a d e l
proceso de p l a n i f i c a c i ó n y é s t a se ve r e f l e j a d a en l a o r g a n i z a c i ó n adiriinist r a t i v a y f o m a s de t r a b a j o de un?! o f i c i n a de p l a n i f i c a c i ó n ,
3 1 p l a n t e a m i e n t o r e a l i z a d o en e l C a p í t u l o I t i e n e por o b j e t o v i s u a l i z a r 1--S v i n c u l a c i o n e s e x p u e s t a s , pero ahora es n e c e s a r i o r e p l a n t e a r
el
problema en t é r m i n o s d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
Se a c e p t a comúnmente d i v i d i r a l proceso de p l a n i f i c a c i ó n en l a s
e t a p a s de dia<];nóstico, f o r m u l a c i ó n d e l p l a n , e j e c u c i ó n , c o n t r o l y r e v i s i ó n .
E s t a ú l t i m a e t a p a abre e l camino para p r o c e d e r a l a f o r m u l a c i ó n d e l p l a n
r o v i s a d o y a s i c o n t i n ú a e l p r o c e s o de manera i n d e f i n i d a .
La o b s e r v a c i ó n de l a e x p e r i e n c i a acumulada en l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , i n d i c a l a c o n v e n i e n c i a de a n a l i z a r también e l p r o c e s o tomando en
cuanta o t r a s u b d i v i s i ó n r u e corresponde a dos f a s e s : l a f o r m u l a c i ó n del
/ p r i m e r plan
A,
- 95 - .
primer p l a n y l a f o r m u l a c i ó n de l o s demás p l a n e s s u c e s i v o s .
Esta subdivi-
s i ó n no p r e t e n d e a t e n t a r c o n t r a e l p r i n c i p i o de c o n t i n u i d a d d e l proceso
de p l a n i f i c a c i ó n , s i n o cue reconoce e l hecho de oue l a f o r m u l a c i ó n de un
primer p l a n se r e a l i z a en c o n d i c i o n s s t a l e s oue d i f i e r e n de l a s nue imperan
a l e n c a r a r s e l a s r e v i s i o n e s f u t u r a s , l a s que se l l e v a n a cabo d e n t r o d e l
marco de un proceso ya en f u n c i o n s j n i e n t o , aunoue con i m p e r f e c c i o n e s .
La f o r m u l a c i ó n d e l p r i m e r p l a n a d q u i e r e una c o n n o t a c i ó n e s p e c i a l o t o r gada fundamentalmente por l a e t a p a d e l d i a g n ó s t i c o c
Es en e s t a e t a p a donde
se toma c o n t a c t o con l a r e a l i d a d a p l a n i f i c a r y s e i n i c i a e l p r o c e s o de
planificación.
3n l a s r e v i s i o n e s s u c e s i v a s se vuelven a p l a n t e a r muchos de
l o s i n t e r r o g a n t e s cue c a r a c t e r i z a n a l a primera f a s e , pero con una laodalidpd
distinta.
La i n t e r p r e t a c i ó n de l a n a t u r a l e z a d e l problema que e n f r e n t a e l
p l a n i i i c a d o r es d e f i n i d a en l a primera f a s e , e l d i a g n ó s t i c o a n a l i z a y c a r a c t e r i z a dicha naturaleza y a l forrnolarse e l primer.plan se,detor;.ãnan l a s
l í n e a s fundamentales de l a e s t r a t e g i a d e l p r o c e s o .
Las r e v i s i o n e s p o s t e -
r i o r e s c o n s t i t u y e n a j u s t e s de l o s l i n e ? j i i i e n t o s t r a z a d o s en funció;-: de l o s
result:„dos de l a e j e c u c i ó n y de l a p e r s i s t e n c i a o v a r i a c i o n e s r'e l a s c o n d i ciones g e n e r a l e s que i n s p i r a r o n a l primer p l a n .
De ninguna manera p o d r í a p e n s a r s e oue un p r o c e s o de p l a n i f i c p c i ó n se
debe c o n s i d e r a r e s t a b l e c i d o y p e r f e c c i o n a d o con l a f o r m u l a c i ó n de un primer
piano
Muy por e l c o n t r a r i o , e l p e r f e c c i o n a m i e n t o y a f i a n z a m i e n t o de e s t e
p r o c e s o , toma un lar^^o tiempo y l a s r e v i s i o n e s d e l p l a n pueden c o n s i d e r a r s e ,
con un c r i t e r i o amplio, como un e x p e d i e n t e p a r a m e j o r a r y c o r r e g i r t a n t o a l
proceso como a l mecanismo a d m i n i s t r a t i v o que l o s u s t e n t a .
P e r o , e'vldente-
mente, s i e l priiaer p l a n c o n t i e n e e r r o r e s en l o s a s p e c t o s b á s i c o s , s i por
ejemplo, e l d i a g n ó s t i c o s u b v a l ú a l a i m p o r t a n c i a de un f a c t o r n e g a t i v o y
e l p l a n no l o c o n s i d e r a debidamente, e s e v i c i o i n c i d i r á en e l p r o c e s o de
p l a n i f i c a c i ó n , creándose un problema más a l o s eme l a r e v i s i ó n , de por
si,
debe e n f i ' s n t a r , problema?• ue h a s t a c i e r t o punto debe i m p u t á r s e l e a l proceso
mis-jao o
!3stas razones i n d i c a n l a c o n v e n i e n c i a de a n a l i z a r e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o desde e l punto de v i s t a de l a f o r m u l a c i ó n
de un primer p l a n , en l u g a r de s i t u a r s e en o t r o momento p o s t e r i o r d e l p r o c e s o ,
/Este análisis
~ 96 -
E s t e a n á l i s i s c o n s i d e r a por separado cada una de l a s e t a p a s a n t e s mencion a d a s , s i n embargo, es b i e n conocido e l hecho de cue l o s l í r ^ i t e s
entre
e l l a s no pueden f i j a r s e con p r e c i s i ó n , e s d i f í c i l e s t a b l e c e r en c;ué punto
s e t r a s p a s a l a f r o n t e r a d e l d i a i ^ ó s t i c o y s e e n c a r a l a f i j a c i ó n de metas
y medios-.
En l a e l a b o r a c i ó n d e l d i a g n ó s t i c o ya se est--^,n considerando metas
p r e l i m i n a r e s a l t e r n e t i v a s y s e l e c c i o n a n d o p o s i b l e s medios de a c c i ó n , l o
mismo, l a r e a l i z a c i ó n d e l c o n t r o l i m p l i c a un avance s o b r e l a r e v i s i ó n ,
etc.
S i n embw.rgo, e l t r a t a m i e n t o p a r t i c u l a r i z a d o de cada e t a p a p e r m i t e p r e c i s a r
l a p r o b l e m á t i c a de cada una y f a c i l i t a l a p r e s e n t a c i ó n de l o s p r o c e d i m i e n t o s
de a n á l i s i s eme l e son -propios*
Las c a r a c t e r í s t i c a s p r i n c i p a l e s de cada una de e s t a a e t a p a s son l a s
sigixientes:
En e l d i a R n ó s t i c o podemos d i s t i n g u i r t r e s p a s o s p r i n c i p a l e s :
la
d-3Bcripción, que s i g n i f i c a o b t e n e r un conocimiento s i s t e m a t i z a d o de l a
si-
t u a c i ó n cue p r e s e n t a e l s u j e t o de l a p l a n e a c i ó n j l a e x p l i c a c i ó n de l a s
c a u s a s oue d e t e i m i n a r o n t a l s i t u a c i ó n y f i n a l m e n t e l a e v a l u a c i ó n , oue en
e s e n c i a c o n s i s t e en una comparación e n t r e l a s i t u a c i ó n r e a l dfescrita y
e x p l i c a d a aoateriormente y una s i t u a c i ó n i d e a l o n o r m a t i v a oue es l o oue
se p i e n s a d e b i e r a s e r e l s u j e t o de l a p l a n i f i c a c i ó n .
E s t a comparación supone,
por l o t a n t o , c o n t a r con un modelo a n a l í t i c o y un modelo n o r m a t i v o .
se ai'irma, por e j e m p l o , cue l o s i n d i c a d o r e s d e l e s t a d o de l a s a l i ó
Cuando
de una
comunidad o l o s i n d i c a d o r e s oue d e f i n e n l a s i t u a c i ó n e d u c a t i v a (modelo
a n a l í t i c o ) son d e f i c i e n t e s , se e s t á pensando, i m p l í c i t a m e n t e , en o t r o juego
de i n d i c a d o r e s (modelo n o r m a t i v o ) .
E l p r o c e s o r a c i o n a l de l a p l a n i f i c a c i ó n
impone l a necesidad de d e f i n i r e l modelo n o r m a t i v o , oue es un r.uxiliax va~
l i o s o para l a s e l e c c i ó n de o b j e t i v o s y también p a r a e l i m i n a r l o s elementos
emocionales n i e muchas veces c o n s t i t u y e n l o s f a c t o r e s p r i n c i p a l e s de d e c i s i ó n en l a s a c t i v i d r . d e s ,
Sitma i m p o r t a n c i a t i e n e e l c a r á c t e r dinámico de l a e v a l u a c i ó n .
La
comparación que é s t a m p l i c a no debe r e d u c i r s e a l o a c t u a l , s i n o que debe
prov:;ct='.rse h a c i a e l f u t u r o a t e n d i e n d o a l d e s a r r o l l o n a t u r a l no p l a n i f i c a d o
del s u j e t o ,
Esta f a s e d e l diagnóstico suele denominársela pronóstico,
/Programación propiamente
Progranxación propiamente t a l .
í í b j e t i v o s y l o s medios.
En e s t a e t a p a se s e l e c c i o n a n l o s
Las t é c n i c a s que se emplean p a r a e s t e o b j e t o
deben a s e g u r a r l a s c o n d i c i o n e s de co:iiplementaridad y c o m p a t i b i l i d a d e n t r e
l o s o b j e t i v o s j l o s medios.
Comprende también e s t a e t a p a l a . f o r m u l a c i ó n
d e l p l a n o de plá'ties a l t e r n a t i v o s que deben s e r d i s c u t i d o s en l a s i n s t a n c i a s j e r á r q u i c a s s u p e r i o r e s , p a r a que é s t a s adopten una d e c i s i ó n .
Cabe, s i n embargo, d e s t a c a r que también deben s e r o b j e t o , d e d i s c u s i ó n
l o s r e s u l t a d o s d e l d i a g n ó s t i c o , pues no hay duda de que pueden s e r d i s t i n t a s l a s o p i n i o n e s , p o r e j e m p l o , en m a t e r i a de i d e n t i f i c a c i ó n de l o s f a c t o r e s d e t e r m i n a n t e s d 3 l modelo a n a l í t i c o .
E j e c u c i ó n , C o n t r o l y Revisi'^n,
s i t o s a l a f o r m u l a c i ó n d e l miemo.
La e j e c u c i ó n de un p l a n impone r e q u i -
En e l caso de l a p l a n i f i c a c i ó n de un
s e c t o r , e l p l a n debe c o n t a r p a r a e l año s i g u i e n t e a l de su f o r m u l a c i ó n con
un c o n t e n i d p de d e t a l l e s no n e c e s a r i o s p a r a l o s últimí^s años d e l p e r í o d o
que abarqvc-.
Las t a r e a s p r o p i a s de e s t a b l e c e r e s o s d e t a l l e s deben s e r p r e -
v i a s a l a f a s e de e j e c u c i ó n propiamente d i c h a ,
S I c o n t r o l t i e n e por f i n a l i d a d , conç)arar lç>s r e s u l t a d o s de l a e j e c u c i ó n
en un p e r í c a o dado con l o s p r e v i s t o s »
E s t a comparación p e r m i t e o b t e n e r e x -
p e r i e n c i a p a r a l a r e v i s i ó n d e l p l a n que se f o r m u l a r á nuevamente, agregando,
en g e n e r a l , un apo a l p e r í o d o abarcado p o r e l p r i m e r p l a n y descontado e l
año t r a n s c u r r i d o .
La e v a l u a c i ó n debe c o n t e n e r tainbién ,un a n á l i s i s sobre l a s condj.ciones
g e n e r a l e s que i n s p i r a r o n e l p l a n f o r m u l a d o .
Si é s t a s han v a r i a d o , l a r e v i -
s i ó n será, más p r o f u n d a que l a d e r i v a d a solamente de l a e v a l u a c i ó n de l a
ejecución.
/CAPITULO
I I I
~
98 -
CHPITÜLO I I I
EL DIAGNOSTICO
Dos a s p e c t o s f u n d a m e n t a l e s de l a p r o b l e m á t i c a d e l d i a g n ó s t i c o
En los
p á r r i i f o s a n t e r i o r e s • s e p r e s e n t a r o n en f o n n a s i n t é t i c a
las
c a r a c t e r í s t i c a s g e n e r a l e s de e s t a e t a p a d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
A
manera de complemento debe r e c a l c a r s e un a s p e c t o s u s t a n t i v o , que podríamos
i d e n t i f i c a r m e d i a n t e l a d i f e r e n c i a que debe e x i s t i r e n t r e un d i a g n ó s t i c o
y un e s t u d i o m o n o g r á f i c o .
í í i e n t r a s é s t e no s o b r e p a s a l o s l i t i i t e s de l a
d e s c r i p c i ó n y de l a e x p l i c a c i ó n de la, s i t u a c i ó n d e s c r i t a , a q u e l debe t m b i é n
i n c l u i r n e c e s a r i a m e n t e l a e v a l u a c i ó n o comparación e n t r e l o cue se llamó e l
modelo normativo y e l modelo a n a l í t i c o .
En o t r a s p a l a b r a s , e l . j u i c i o que
i m p l i c a t o d o d i a g n ó s t i c o , no s e d e r i v a s o l a m e n t e d e l a n á l i s i s de una e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a , s i n o cue fundamentalmente s e e l a b o r a s o b r e l a b a s e de l o
que debe o c u r r i r an e l f u t u r o .
De e s t a manera s e a s e g u r a que e s t a e t a p a
d e l p r o c e s o c o n s t i t u y a l a f u a n t o p r i n c i p a l de " i n s p i r a c i ó n " d e l p l a n .
d i a g n ó s t i c o s e r e a l i z a "mirando h a c i a a d e l a n t e " , e n f o c a n d o e l proceso
r i c o como c o n d i c i o n a n t e
Un
histó-
de l a conformación a c t u a l y en su p r o y e c c i ó n f u t u r a ,
modelo n o n n a t i v o cue s i r v e de punto de r e f e r e n c i a p a r a e s e e n f o r u e p r o y e c t i v o , s s e l p a p e l oue e l S e c t o r P ú b l i c o debe j u g a r en una economia con un
a c e l e r ? d o c r e c i m i e n t o económico, e l modelo a n a l í t i c o l o constiti;ç^e e l S e c t o r
P ú b l i c o t a l como es en l a a c t u a l i d a d , con s u s c a r a c t e r í s t i c a s f o r m a l e s y
f u n c i o n a l e s . Pero p a r a comprender a c a b a l i d a d a e s t e S e c t o r P ú b l i c o a c t u a l
e s necesr.i'io r e m i t i r s e a un a n á l i s i s de e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a , e l que n o s
f a c i l i t a r á a p r e c i ? , r h a s t a cué p u n t o c i e r t o s e l e m e n t o s de e s t e S e c t o r aue no
s e c o n s i d e r a n b e n e f i c i o s o s p a r a e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o , son de f á c i l
minación o t r a n s f o r m a c i ó n .
eli-
E l a n á l i s i s h i s t ó r i c o p u e s t o a l s e r v i c i o de l a
v i s i ó n p v c y e c t i v a d e l d i a g n ó s t i c o dará a l j u i c i o r e s u l t a n t e una mayor s o l i d e z
y coiisistencia.
Podemos a s i d e f i n i r l o s dos a s p e c t o s f u n d a m e n t a l e s d e l a p r o b l e m á t i c a
del diagnóstico del Sector PúblicoÍ
/i) Por
~ 99 -
i ) Por un l a d o se debe a n a l i z a r l a s i g n i f i c a c i ó n cue ha t e n i d o en
un periodo h i s t ó r i c o e l n i v e l y e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o , , con e l
f i n de p r e c i s a r s i ha c o n s t i t u i d o o no un f a c t o r p o s i t i v o a l proceso
de d e s a r r o l l o y l a s causas "ue han a c t u a d o en uno u o t r o s e n t i d o ,
i i ) De o t r a p a r t e ^ s e deben d e t e r m i n a r l o s f a c t o r e s cue d i f i c u l t a r í a n
a l S e c t o r P ú b l i c o o p e r a r un n i v e l y e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o que c o rresponda a l o s o b j e t i v o s d e l p l a n de d e s a r r o l l o y l o s cambios a i n t r o d u c i r p a r a e l i m i n a r dichos f a c t o r e s .
E s t e seçuíido problema puede r e f o r m u l a r s e en e l s e n t i d o de d e t e r m i n a r
l a capac:l.dñd d e l S e c t o r P ú b l i c o p a r a a b s o r b e r l o s r e n u i s i t o s de comportamiento cue l e impone un p l a n de d e s a r r o l l o , con e l f i n de f a c i l i t a r l a
e s t r u c t u r a c i ó n de un p l a n de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s nue, además de t o m i r
en cuenta dicha c a p a c i d a d , e s t a b l e z c a l a s a c c i o n e s n e c e s a r i a s p a r a i n c r e mente,ría y a d e c u a r l a .
E l t r a t a m i e n t o de e s t e a s p e c t o d e l d i a g n ó s t i c o ya se esbozó en e l
C a p í t u l o a n t e r i o r a l d i s c u t i r l o s f a c t o r e s de ri-^idez oue condicionan l a
a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s para e l g a s t o p ú b l i c o ,
Sn e l se d e t a l l a r o n l o s
procedirflientos para e v a l u a r dichos f a c t o r e s y se a n a l i z a r o n sus n o d a l i d a d e s
y formas de a c t u a c i ó n .
Por l o t a n t o centraremos l a - t e n c i ó n en l a d i s c u -
s i ó n d e l primer p r o b l e m a .
2•
E l S e c t o r P ú b l i c o en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o
E l comportamiento
d e l S e c t o r P ú b l i c o en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o se
debe a n a l i z a r dentro d e l marco d e l dia.gnóstico económico y s o c i a l ,
consti-
t u y e un a s p e c t o de dicho d i a g n ó s t i c o , e s t á c o n t e n i d o , en sus p u n t o s e s e n c i a l e s , en l a " e x p l i c a c i ó n " de l a e v o l u c i ó n económica de un p a í s .
P a r a abordar e s t e a n ^ í l i s i s conviene d e s d o b l a r l o en uno de t i p o g l o b a l
o de l a s v a r i a b l e s ac^regadas c a r a c t e r í s t i c a s d e l S e c t o r . y en un a n á l i s i s
r e l a t i v o a l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s más r e p r e s e n t a t i v a s .
No se p r e t e n d e , de nin-^ún modo p r e s e n t a r un escuema e x h a u s t i v o que
contenga l a t o t a l i d a d de l o s a n á l i s i s oue r e q u i e r e un e s t u d i o d e l comportamiento d e l s e c t o r p ú b l i c o en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o .
Sólo s e indic^^rán
alí^unos t i p o s de i n v e s t i g a c i o n e s y de c o n c l u s i o n e s a l a s nue es f a c t i b l e
/ a r r i b a r , con
- 100 -
a r r i b a r , con e l o b j e t o de i l u s t r a r sobre l a s modalidades y a c t i t u d e s que
requiere esta t a r e a .
Muchas veces es p e l i g r o s o d e f i n i r un esquema r í g i d o
de a n á l i s i s , s i n tomar en c o n s i d e r a c i ó n l a s condiciones p r o p i a s de l o s
p a í s e s y c i r c u n s t a n c i a s a l e s c u a l e s se a p l i c a n , a menos que s e cuente
con e l r e s u l t a d o de i n v e s t i g a c i o n e s p r o f u n d a s cue prueben l a bondad de
una u o t r a " r e c e t a " »
De o t r o l a d o , ya s e d i j o oue gran p a r t e de l o s a n á l i s i s contenidos
en e s t a Sección p e r t e n e c e n , y a s í sucede en l a p r á c t i c a , a l campo d e l d i a g n ó s t i c o g e n e r a l de l a econoiTiáa, de modo t a l oue e l verdadero problema cons i s t e en cidaptarlos a l o s f i n e s de l a p r o b l e m á t i c a de l a p l a n i f i c a c i ó n del
s e c t o r p ú b l i c o , según s e expuso anteriormente»
a ) A n á l i s i s Global
Para e f e c t u a r e s t e a n á l i s i s es común r e c u r r i r a l e s t u d i o de l a evolu^
ción de l a s v a r i a b l e s a g r e g a d a s d e l S e c t o r Público y de s u s r e l a c i o n e s con
l a s v . ^ r i í b l e s macroeconónicas c o r r e s p o n d i e n t e s .
Así p o r ejemplo se vinculan
s e r i e s e s t ? , d i s t i c a s d e l g a s t o piiblico t o t f i l , de l a i n v e r s i ó n p u b l i c a , de l o s
gastos c o r r i e n t e s , de l o s de f u n c i o n a m i e n t o , de lf;s t r a n s f e r e n c i a s ,
etc.,
e n t r e s i y con e l Producto Bruto I n t e r n o , l a i n v e r s i ó n b r u t a fij-^. t o t a l ,
e l g a s t o de consumo n a c i o n a l , e t c .
DI a n á l i s i s de e s t a s r e l a c i o n e s r e s u l t a
en una i d e n t i f i c a c i ó n de l a p o l í t i c a d e l gobierno en e s t e aspectO;, pero
como ya se d i j o , l a s i g n i f i c a c i ó n de e s t e comport'-imiento a n i v e l -global sólo
puede p r e c i s a r s e e n - f u n c i ó n de una i n t e r p r e t a c i ó n d e l p r o c e s o h i s t ó r i c o de
desarrollo del país.
Sólo a s í podrá a f i r m a r s e s i e l g a s t o público o alguno
de sus componentes ha sí.do adecuado,'^bajo o a l t o .
Las comparaciones i n t e r n a -
c i o n a l e s c o n s t i t u y e n e3.ementos a u x i l i a r e s v a l i o s o s , en l a medida que se
demuestro l a p o s i b i l i d a d de l a comparación.
E s t o s a n á l i s i s deben d e t e r m i n a r , en l o p o s i b l e , l a e:cistsncia de
r e l a c i o n e s de t i p o e s t r u c t u r a l e s e n t r e l a s v a r i a b l e s mencionadas y e s t u d i a r
l o s e f e c t o s de l a s medidas de p o l í t i c a nue s e han adoptado.
Es de sumo
i n t e r e s p?»ra e l proceso de p l a , n i f i c a c i ó n conocer e l é x i t o o fraCc,so de l a s
p o l í t i c a s a p l i c a d a s en e l período h i s t ó r i c o en c o n s i d e r a c i ó n , para e v i t a r
l a r e p e t i c i ó n de e r r o r e s o para i n s i s t i r , en caso c o n t r a r i o .
El estudio
c o r r e s p o n d i e n t e r e b a s a e l campo d e l solo a n á l i s i s e s t a d í s t i c o para i n t e r n a r s e
en o t r o s a s p e c t o s en l o s c u a l e s l a a p r e c i a c i ó n d e l p l a n i f i c a d o r y su buen
j u i c i o adquieren i m p o r t a n c i a s u s t a n t i v a ,
A'as r e l a c i o n e s
- 101 -
Las r e l a c i o n e s que son de mayor u t i l i d a d g e n e r a l , p a r a e s t o s
e f e c t o s son d e l t i p o s i g u i e n t e :
i ) R e l a c i ó n e n t r e e l g a s t o p ú b l i c o t o t a l y e l Producto B r u t o I n t e r n o ,
que m u e s t r a l a i m p o r t a n c i a d e l S e c t o r en l a generación d e l Producto y c o n s t i t u y e una medida, aunque i m p e r f e c t a , d e l grado de su p a r t i c i p a c i ó n en l a
economia en su c o n j u n t o ;
i i ) R e l a c i ó n e n t r e l o s p r i n c i p a l e s componentes d e l g a s t o p ú b l i c o , a
s a b e r , g a s t o s de consumo, i n v e r s i ó n b r u t a f i j a y t r a n s f e r e n c i a s , y e l
Gasto p ú b l i c o t o t a l y e l . P r o d u c t o ,
Permite a p r e c i a r l o s cambios de e s -
t r u c t u r a del g i s t o , a este n i v e l agregado.
Es necesario.; p a r a e l d i a g n ó s t i c o ,
e x p l i c a r d i c h o s cambios y s u s e f e c t o s sobre l a economia,
•
i i i ) R e l a c i ó n e n t r e i n v e r s i ó n p ú b l i c a e i n v e r s i ó n t o t a l , consumo p ú b l i c o
y consumo t o t a l .
E s t a s r e l a c i o n e s v i n c u l a d a s con l a s a n t e r i o r e s i n d i c s í i
l o s t i p o s de p o l í t i c a s adoptadas p o r l o s g o b i e r n o s , p o r ejemplo., una p o l i t i c a a n t i c i c l i c a basada en l a e x p a n s i ó n d e l g a s t o p ú b l i c o , se r s f l e j a en
e s a s s a r i e s comparadas.
De l a s cuentas de f u e n t s s y usos d e l S e c t o r s e e x t r a e n r e l a c i o n e s
ú t i l e s p a r a conocer l a e s t r u c t u r a d e l s i s t e m a de f i n a n c i a m i e n t o de l o s
g a s t o s c o r r i e n t e s y de c a p i t a l .
v) La c l a s i f i c a c i ó n económica, d e l g a s t o p ú b l i c o permite e s t a b l e c e r
r e l a c i o n e s que muestran l a i n c i d e n c i a de l a s remuneraciones d e l S e c t o r en
l e s s a l a r i o s t o t a l e s y e l impacto de l a s a d o u i s i c i o n e s de b i e n e s y s e r v i c i o s
no p e r s o n a l e s en l a demanda e f e c t i v a t o t a l ,
etc.
Debe a c l a r a r s e que s e r í a una t a r e a - i m p r o v a d e t a l l a r t o d a s l a s p o s i b l e s
relr.cioneô a e s t a b l e c e r a l n i v e l "global".
Las i n d i c a d a s a n t e r i o r r j e n t e cons-
t i t u y e n rna guia que s e r v i r á p a r a r e s o l v e r l a s i t u a c i ó n pax^ticular que
p r e s e n t e cada p a i s .
A s i , por ejemplo, en e l caso de Colombia se u t i l i z ó
una r e l a c i ó n e n t r e e l P r o d u c t o , la- i n v e r s i ó n p ú b l i c a y l a p r i v a d a que
demostraba, como se d e t a l l a en e l cuadro s i g u i e n t e , una v a r i a c i ó n que
dc^pota mía p o l í t i c a a n t i c i c l i c a d e l g o b i e r n o a p a r t i r de 1955, S-ño
que e l p r e c i o d e l c a f é , p r i n c i p a l p r o d u c t o de e x p o r t a c i ó n de ese p a í s ,
s u f r i ó un descenso c o n s i d e r a b l e .
Las c i f r a s d e l Cuadro permiten f o r m a r s e una i d e a de l a magnitud de l o s
movimientos de e^qjansión y c o n t r a c c i ó n de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a o c a s i o n a d o s
/ p r i n c i p a l m e n t e por
~ 102 -
p r i n c i p a l m e n t e por l a s f l u c t u a c i o n e s d e l s e c t o r e x t e r n o .
Muestran, como
se d i j o una c l a r a p o l í t i c a a n t i c í c l i c a t e n d i e n t e a m o r i g e r a r l a s v a r i a c i o n e s de l a i n v e r s i ó n t o t a l a t r a v é s de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a « i ^ /
E s t e ejemplo nos p e r m i t e r e a f i r m a r l a n e c e s i d a d de lana i n t e r p r e t a c i ó n
d e l d e s a r r o l l o h i s t ó r i c o d e l p a í s , p a r a poder o b t e n e r c o n c l u s i o n e s de l o s
análisis
planteados,
CUADRO N»
COLOTBIA; PT«)DÜCTO
Produa to bmto
interno a
precios de
meroado
At^o
E INVERSION
12
PUBLICA Y PRIVADA,
Inversión bruta fija
ilíones do pesos constantes
da
Pdblica
1550-1959
Coefioiente de inversión
respecto al producto
bruto interno
(porofv-^ajes)
1958)
Pi'ivada
Total
pdblica
ri-i^ada
Total
1950
Ik 580,8
502.0
2 221.*^
2 723.4
3.5
15,2
18.7
1351
1"+ 969.3
586.0
2 129.9
2 714-9
3.9
14.2
18.1
1952
15 976.1
565.1
2 386.5
2 951.6
3.5
15.0
18.5
1953
16 923.3
3 144.6
3 891.1
4., 4
l8,.é
23.0
18 150.6
1 0U3.5
3 678.2
4 721.4
5.8
20.2
26.0
1955
18 682.0
1 2'+1+.8
3 658.3
4 903.1
6.6
19-4
26,0
195á
19 391.*+
1 245.3
3 441.1
4 669.4
6.4
17.8
24.2
1557
20 019.6
951.7
2 534.2
3 W5.9
4.7
12.7
17.4
1959
20 1^70,8
903.3
2 446.2
3 349.9
4.4
11.9
16.3
1959
21 687.7
2 592.3
3 609.5
4.7
11.9
16.6
1 017.2
Coiisíjo Nacional de Política Soonámica y Planeaoiín; Departajaento Administrativo de ?lane¿
ció -), y Servicios Técnicos. Plan Cua'irienal de Inversiones Píblioas Nacionales 196I-6Í4.
Ver "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas D r á c t i c o s
d e l d e s a r r o l l o económico". G : Í P A L , E / C M , 1 2 / 5 8 / ) . .
/b)
La
- 103 -
b)
La p a r t i c i p a c i ó n d e l S e c t o r Piíblico en l a economía
E s t a p a r t i c i p a c i ó n se puede v i s u a l i z a r a . t r a v é s de l a r e l a c i ó n d e l
Producto generado por e l S e c t o r P ú b l i c o y e l Producto T o t a l .
Ya mencio-
namos oue é s t e es un indicr.dor g l o b a l que p r e s e n t a i m p e r f e c c i o n e s pues
nada nos d i c e de l a e s t r u c t u r a de d i c h a p a r t i c i p a c i ó n .
E l problema que s e t r a t a en e s t e punto es uno de l o s más r e l e v a n t e s
en l a p r o b l e m á t i c a de p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o .
Se t r a t a de e m i t i r un
j u i c i o sobre e l n i v e l y e s t r u c t u r a de l a p a r t i c i p a c i ó n que s u s t e n t e l a p o l í t i c a d e l p l a n en é s t e s e n t i d o .
Debe tomarse en c o n s i d e r a c i ó n qué cambios
en e s t a e s t r u c t \ \ r a conctitu^ren t r a n s f o r m a c i o n e s en un a s p e c t o fundamental
de l a conformación i n s t i t u c i o n a l de un p a í s , l o cue evidentemente debe j u z g a r s e en un contexto oue desborde l o s l i m i t e s de una a p r e c i a c i ó n p u r m e n t e
económica d e l problema,
Sn e s t e punto haremos a b s t r a c c i ó n de e s t a ú l t i m a
c o n s i d e r a c i ó n e i n t e n t a r e m o s s u m i n i s t r a r i n s t r u m e n t o s para e s t e
análisis,
p r i n c i p a l m e n t e en cuanto s e r e f i e r e a l a medición de e s t a p a r t i c i p a c i ó n y
a su e v o l u c i ó n .
L¿i raedida de l a p a r t i c i p a c i ó n p a r t e de l a c o n c e p t u a l i z a c i ó n d e l S e c t o r
Público como productor de b i e n e s y s e r v i c i o s , de manera que l a p r o p o r c i ó n
de l a d i s p o n i b i l i d a d de l o s b i e n e s y s e r v i c i o s a cargo d e l E s t a d o en l a
d i s p o n i b i l i d a d t o t a l de l a economía es l a medida más agrsgada de d i c h a p a r t i cipación,
La d e s a g r e g a c i ó n c o r r e s p o n d i e n t e puede e f e c t u a r s e apelando a una
c l a s i f i c a c i ó n s e c t o r i a l , en l a cual se d e s t a o u e e l p o r c e n t a j e d e l producto
generado por e l S e c t o r P ú b l i c o en cada uno de l o s s e c t o r e s económicos y
s o c i a l e s en cue se ha c l a s i f i c a d o l a economía d e l p a í s .
Es p o s i b l e r e p r e -
s e n t a r e s t a d e s a g r e g a c i ó n m e d i a n t e un g r á f i c o según se i n d i c a a c o n t i n u a c i ó n i
A p T t i r . d e un c e n t r o o se t r a z a n segmentos s e p a r a d o s por án5';ulos i g u a l e s (i£^r.45®í en e l caso d e l ejemplo) cuyas l o n g i t u d e s repi*esentan, en c i e r t a e s c a l a , e l producto generado por cad-rí uno de l o s s e c t o r e s en cue se ha c l a sificado
l a economía (ocho s e c t o r e s en n u e s t r o . c a s o ) , de manera que e l á r e a
t o t ' l deliií-itada por l a s l í n e a s cue unen l o s extremos de d i c h o s s e ^ n e n t o s e s
proporcio^ial a l Producto T o t a l de l a economía.
Dentro de e l l a se i n d i c a n ,
a p a r t i r d e l o r i g e n , l o s v a l o r e s de l o s p r o d u c t o s generados por l a s
activi-
dades d i r e c t a s d e l S s t a d o l o oue r e s u l t a en un á r e a l i m i t a d a por l a s
rectas
/ G r á f i c o N' 9
- 104 -
Gráfico K» 9
p u n t e a d a s , cue
su vez es r e p r e s e n t a t i v a d e l p r o d u c t o generado por e l
S e c t o r Ptíblico,
Sn algunos casos l a p•^rticlpaci(5n de e s t s s e c t o r es t ? l
que ocupa l a tot?l3.dad de un s s g n e n t o , como podria s e r e l caso de l o s s e r v i c i o s de p r e v i s i ó n de agua t o t a l m e n t e a car,go del S s t a d o , en o t r o s s o l a mente abarca una peoueña p a r t e d e l segmento c o r r e s p o n d i e n t e .
S I a n á l i s i s de l a e v o l u c i ó n económica de un paa's p e r m i t i r á e s t a b l e c e r
para d i s t i n t o s p e r í o d o s , d i f e r e n t e s g r á f i c o s cue e n c e r r a r á n un árf^a crec i e n t e , s i e l p a í s s e ha d e s a r r o l l a d o o m o s t r a r á n una s u p e r f i c i e constante
s i ha pei'Eianecido e s t a n c a d o .
Pero también, l a forma' d e l g r á f i c o v a r i a r á
según l o s c r e c i m i e n t o s r e l a t i v o s de l o s d i s t i n t o s s e c t o r e s .
Lo mismo ocu-
r r i r á con e l áre?, r e p r e s e n t a t i v a d e l producto generado por e l S e c t o r Público
cue a d o u i i r l r í a d i f e r e n t e tamaño y forma según haj^-a s i d o l a p o l í t i c a d e l
gobierno y l a s c i r c u n s t a n c i a s oue l a hayan determinado,
3 s t e enfocue d e l a n á l i s i s p r e s e n t a problemas e s t a d í s t i c o s e s p i n o s o s
P a r a cue -la p a r t i c i p a c i ó n pueda desa^gregarss h a s t a un grado oue p e r m i t a
l a f o r m u l a c i ó n de un j u i c i o sobre l a misma, debe d e t a l l a r s e en e l s e n t i d o
/ d e accmodar
~ 105 de acomodar l a c l a s i f i c a c i ó n s e c t o r i a l de l a economía a l a c l a s i f i c a c i ó n
s e c t o r i a l de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s l o que no siempre es f á c i l 7a que
é s t a ú l t i m a s u e l e s e r mucho más d e s a g r e g a d a ,
 SU vez s e r á n e c e s a r i o con-
t a r con l a e s t i m a c i ó n de l o s p r o d u c t o s generados por cada s e c t o r desagregado
y l a comparación c o r r e s p o n d i e n t e , l o que, como vimos en e l Capitiü.o I ,
sue-
l e a d o l e c e r de d i s t o r s i o n e s .
Para e v i t a r e s t a s p o s i b l e s complicaciones s e puede r e c u r r i r a l a
utili-
zación de d i s t i n t a s unidades de medida de l a p a r t i c i p a c i ó n en cada s e c t o r ,
unidades cue deben s e r r e p r e s e n t a t i v a s de l a a c t i v i d a d cue se c o n s i d e r e .
En l a t é c n i c a de l o s p r e s u p u e s t o - p r o g r a m a s se e s t u d i a n e s t a s u n i d a d e s , de
manera oue es f a c t i b l e o b t e n e r un cuadro o un g r á f i c o cue contenga l o s
siguientes elementos:
Ci:?.dro R e p r e s e n t a t i v o de l a Par'..' c i p a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o en l a Sconomía
Sector
Unidad de medida
de
la
participación
Total Nacional
Total
Sector Público
Porcentaje
de l a p a r t i cipación
del Sector
P'blico
.L
2
3
S s t i a foriTias de v i s u a l i z a r l a p a r t i c i p a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o en l a
economía i e l p a l s f a c i l i t a n a r r i b a r a c o n c l u s i o n e s oue fundamenten una p o l í t i c a en e s t e a s p e c t o v i n c u l a d a a l a p r o b l e m á t i c a de d e s a r r o l l o de un p a í s .
¿Esta p a r t i c i p a c i ó n ha agudizado l o s problemas de d e s a r r o l l o d e l p a í s ?
¿Cuál
s e r í a l a forma y tamaño d e l á r e a r e p r e s e n t a t i v a d e l S e c t o r P ú b l i c o , d e n t r o
/ d e l área
- 106 -
d e l á r e a t o t a l , que i m p l i c a una p o l í t i c a de d e s a r r o l l o ?
¿La imagen c o -
r r e s p o n d i e n t e s i g n i f i c a un cambio brusco con r e l a c i ó n a l a s d e l p e r i o d o
h i s t ó r i c o , ó solamente c o n s t i t u y e un?, e x t r a p o l a c i ó n de l a t e n d e n c i a o b s e r vada?
¿Qué c o n s e c u e n c i a s s e p r e v e e n en l a d i s t r i b u c i ó n de l o s r e c u r s o s
t o t a l e s entre el Sector Público y el Privado?
E s t o s y o t r o s i n t e r r o g a n t e s , deben n e c e s a r i a m e n t e c o n t e s t a r s e a l
n i v e l d e l d i a g n ó s t i c o g e n e r a l de l a economia, l o oue r e q u i e r e una i n v e s t i g a c i ó n j a n á l i s i s e s p e c í f i c o de e s t e problema.
De ninguna manera es
a c o n s e j a b l e f i j a r un volumen de g a s t o p ú b l i c o , cuyo n i v e l y composición
e s t á Intfjnajuente v i n c u l a d o a l a p a r t i c i p a c i ó n d e l S e c t o r en l a economia,
s i n tomar en considere.ción l o s problemas p l a n t e a d o s ,
c) A n á l i s i s .de l a s a c c i o n e s p ú b l i c a s
Las r e s p u e s t a s oue se d á n ' a l p r i m e r o de l o s i n t e r r o g a n t e s p l a n t e a d o s
en e l p á r r a f o a n t e r i o r , c o n s t i t u y e e l e j e a l r e d e d o r d e l c u a l i-a;? de g i r a r
n e c e s a r i a m e n t e l a de l o s o t r o s .
Para f a c i l i t a r su búsqueda es conveniente
p r o c e d e r a un a n á l i s i s h i s t ó r i c o de cada una de l a s p r i n c i p a l e s a c c i o n e s
Uirsc: as d e l E s t a d o , oue tome simultáneamente en cuenta e l voluanen d e l g a s t o
a p l i c a d o a e l l a , l a p a r t i c i p a c i ó n de l a a c t i v i d a d en e l t o t a l
correspondiente
y l a evolución y s i t u a c i ó n a c t u a l obsei-nrada.
Centremos, en primer t é r m i n o , e l a n á l i s i s en un s e r v i c i o p ú b l i c o p a r a
e l c u a l es p o s i b l e e s t a b l e c e r una "demanda" m e n s u r a b l e .
Se t r a t a de s e r v i -
c i o s cuyo n i v e l de a c t i v i d a d es r e q u e r i d o , por e j e m p l o , por e l incremento
de l a p o b l a c i ó n o de un e s t r a t o demográfico o por o t r o s f a c t o r e s i n t i m a mente v i n c u l a d o s con e l d e m o g r á f i c o , como e l s e r v i c i o de educaci.ón p r i m a r i a ,
e l a b a s t e c i m i e n t o de a5,ua paxa consumo d o m i c i l i a r i o , e l t r a n s p o r t e urbano,
e t c o Sn e s t o s casos es p o s i b l e i d e n t i f i c a r un " d é f i c i t " en l a p r e s t a c i ó n
de dicho s e r v i c i o .
Tal d é f i c i t puede h a b e r s e i n c r e m e n t a d o , permanecido
e s t a c i o n a r i o o d e c r e c i d o e n á . p e r í o d o h i s t ó r i c o de a n á l i s i s , l o c u a l const i t u y e una c l a r a i n d i c a c i ó n de l a i n s u f i c i e n c i a o adecuación d e l monto de
raoni-sos d e s t i n a ' i o s a t a l t i p o de s e r v i c i o ,
Pero l a i n t e r p r e t a c i ó n debe
c o n s i d e r a r o t r o s a s p e c t o s además de l o s c u a n t i t a t i v o s .
Los f a c t o r e s de
c a l i d ? d son i m p o r t a n t e s p a r a d e f i n i r una s i t u a c i ó n y poder e m i t i r un j u i c i o .
No siempre e s t o s f a c t o r e s son f á c i l m e n t e i d e n t i f i c a b l e s , en algunos c a s o s
/ s e han
- 107 -
se han determinado, con p r e c i s i ó n , pri.trones de c a l i d a d que t o r n e n p o s i b l e
l a comparación e n t r e una s i t u a c i ó n r u e se e l i g e como base y l a
evolución
posterior.
I n t e r e s a n t e en e s t o s t i p o s de s e r v i c i o s e s l l e g a r a determinar c u á l
de l o s m ú l t i p l s s a s p e c t o s cue componen xana a c t i v i d a d es é l cue ha i n c i d i d o
p r i n c i p a l m e n t e en I n evolución o b s e r v a d a .
d e l s e r v i c i o de educación p r i m a r i a .
Póngase por caso l a p r s s t a c i ó n
Se puede e s t i m a r l a evolución d e l
d é f i c i t c u a n t i t a t i v o de l a m a t r í c u l a y supongamos cue é s t a ha p e m a n e c i d o
estacionaria.
Puede e.firm?,rse cue e l volumen de g a s t o dedicado a e s t a
a c t i v i d í \ d no ha s i d o l o s u f i c i e n t e m e n t e elevado como p a r a m e j o r a r l a
c i ó n , o simplemente que e l g a s t o no ha e s t a d o bien d i s t r i b u i d o .
situa-
S i se
observa que e l programa de forma.ción de m a e s t r o s permite un voluraen de
e.gresados que no es p o s i b l e a b s o r b e r l o p o r f a l t a de r e c u r s o s p a r a a b r i r
nuevas p l a z a s , o por f a l t a de nuevas c o n s t r u c c i o n e s e s c o l a r e s , se puede
a f i m i a r que l a composición d e l •];asto no responde a l a s n e c e s i d a d e s de
expansión d e l s e r v i c i o .
Puede d a r s e e l caso de nue una d i s t r i b u c i ó n de
l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s a un sei-vicio p r e s e n t e t a l grado de i n a d e c u a c i ó n
para o p e r a r una r e d u c c i ó n d e l d é f i c i t , cue e l s o l o mejoramiento de é s t a
puede p r o d u c i r r e s u l t a d o s
inmediatos
PerOj evidentemente, p a r a l l e g a r a un r e s u l t a d o d e l t i p o d e l i n d i c a d o ,
se n e c e s i t a c o n t a r con un e s t u d i o oue i m p l i c a un d i a g n ó s t i c o b a s t a n t e comp l e t o d e l s e r v i c i o en c u e s t i ó n y no s ó l o e l a n . í l i s i s de un conjunto de i n d i cadores.
En o t r a s p a l a b r a s , e s t e t i p o de t r a b a j o debe comp-.rtlrse con e l
s e c t o r i a l i s t a r e s p e c t i v o , e l j u i c i o sobre e l comportamiento d e l S e c t o r Público
con r e l a c i ó n a sus p r i n c i p a l e s a c c i o n e s debe e l a b o r a r s e sobre 1?, base de l o s
diaíiaósticos s e c t o r i a l e s
correspondientes.
Por o t r a p a r t e l a d e t e r m i n a c i ó n de un " d é f i c i t " i m p l i c a , como c o n d i ción n e c e s a r i a , l a comparación e n t r e l a evolución d e l "modelo a n a l í t i c o " y
l a f i j a c i ó n de un "modelo noraiativo", t a l corao se expuso a n t e r i o r m e n t e .
Concretar e l modelo normativo es una de l a s t a r e a s b á s i c a s d e l proceso de
p l a n i f i c a c i ó n , cuya r e s p o n s a b i l i d a d debe r e c a e r p r i n c i p a l m e n t e en l o s e s p e cialistas sectoriales.
Lo nue no e s a d m i s i b l e es e l e n j u i c i a m i e n t o d e l
comportamiento d e l S e c t o r P d b l i c o s i n e l r e c u i s i t o de e s t a b l e c e r previamente
dicho modelo n o r m a t i v o .
/En algunos
- loa ~
Sn aXgtinos cr-.sos l a d e t e r m i n a c i ó n d e l d é f i c i t a d c u i e r e i m p o r t a n c i a
s u s t a n t i v a no s o l o p a r a e l d i a g n ó s t i c o s i n o también p a r a e t a p a s p o s t e r i o r e s
d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
Para a q u e l l o s s e r v i c i o s cuya demanda c r e c e
de acuerdo con l a p o b l a c i ó n , l a s a t i s f a c c i ó n de nuevas n e c e s i d a d e s i m p l i c a
incrementos a n u a l e s d e l g a r t o d e l orden d e l '2$ a l
m i e n t r a s que l a
eli-
minación de un d é f i c i t acu.aulado puede r e q u e r i r , en e l p l a z o en cue se
opere dicha e l i m i n a c i ó n , aumentos mucho mayores de l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s
a tal finalidad,
Algimos ejemplos numéricos tomados de l a e x p e r i e n c i a colombiana pueden
ilustrar al r e s p e c t o S e
e s t i m a cue h a c i a I 9 6 0 e l d é f i c i t de v i v i e n d a s
en c e n t r o s urbanos se e l e v a b a a 250.000 u n i d a d e s , m i e n t r a s que e l
creci-
miento anual de l a demanda p o t e n c i a l , por aumento d e l nútiero de f a m i l i a s
a l c a n z a b a a 45.000 por a ñ o .
En educación p r i m a r i a se estimaba un d é f i c i t
de 25c"'00 a u l a s , en t a n t o cue e l c r e c i m i e n t o de l a p o b l a c i ó n e s c o l a r r e q u e r i a
un volumen de aproximadamente 2,000 a u l a s por año.
E s t o s c a s o s m u e s t r a n e l hecho de cue l a p o l í t i c a d e l g a s t o p ú b l i c o
con r e l a c i ó n a t a l e s s e r v i c i o s y también e l modelo normativo deben f i j a r s e
p r i n c i p a l m e n t e en a t e n c i ó n a una meta de r e d u c c i ó n d e l d é f i c i t y no s ó l o
de s a t i s f a c c i ó n , d e l c r e c i m i e n t o de l a demanda .18/
Hasta a q u i , hemos p l a n t e a d o e l caso de s e r v i c i o s cuyas demandas son
mensurables y hemos e j e m p l i f i c a d o l o s comentarios r e a l i z a d o s con s e c t o r e s
sociales.
P a r a muchos s e r v i c i o s económicos l a s c o n s i d e r a c i o n e s sen i d é n -
t i c a s y muchas veces p r e s e n t a n l a v e n t a j a de poder e x p r e s a r l a demanda
con ma;''or p r e c i s i ó n cue en l o s p r i m e r o s .
T a l e s l a s i t u a c i ó n de l o s s e r v i -
c i o s de p r o v i s i ó n de e n e r g í a o de o t r o s rue t i e n e n e l carf'.cter de insumos, en
l o s rue l-í, doiaand?. es d e r i v a d a de volúmenes de producción s e c t o r i a l e s y péra
l a s c u a l e s e x i s t e n pritrones de comparabilidad de -aceptación m.ás o menos unánime.
Dentro de e s t o s mãsmos t i p o s de s e r v i c i o s se deben d e s t a c a r a q u e l l o s
cuya p'f i E t a c i ó n no c o r r e s p o n d e solamente a l Estado s i n o cue p a r t i c i p a también
e l s e c t o r p r i v a d o , t a l e s como e l t r a n s p o r t e urbano, l a m e d i c i n a a s i s t e n c i a l .
1 7 / Véase "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s
d e l d e s a r r o l l o económico". C S P A L , E / G N . I 2 / 5 8 4 ,
1 8 / Ver Anexo N» 2 ,
a,
. ,
Aa provisión
-logi a p r o v i s i ó n de e n e r g i a , e t c .
En e s t o s c a s o s e l j u i c i o cue i m p l i c a e l
d i a g n ó s t i c o debe d e s t a c a r e l comporteinÍ3nto de ambos s e c t o r e s y en d e f i n i t i v a e s c l a r e c e r c u á l de e l l o s ha s i d o e l f a c t o r dinámico o de e s t a n c a miento.
Sn e s t e caso e s - d e u t i l i d a d a p e l a r a un a n á l i s i s h i s t ó r i c o de
l a p a r t i c i p a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o en e l t o t a l de l a a c t i v i d a d , t a l como
se i n d i c ó en e l punto a n t e i á o r .
Una p é r d i d a r e l a t i v a de p a r t i c i p a c i ó n
combinada con un d e t e r i o r o en l a p r e s t a c i ó n d e l s e r v i c i o i n d i c a r í a una
d e f i c i e n c i a en l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s p a r a e l s e c t o r p ú b l i c o , más aún
s i e s t e d e t e r i o r o s e produce a p e s a r de un i n c r e m e n t o en t é r m i n o s a b s o l u t o s
d e l n i v i l de a c t i v i d a d c o r r e s p o n d i e n t e d e l s e c t o r
privado.
Como puede o b s e r v a r s e , son v a r i a s l a s a l t e r n r t i v a s cue s e pueden
presentar para e l a n á l i s i s .
Una de s i g n i f i c a c i ó n es a q u e l l a en que l a
a c c i ó n p r i v a d a e s t á r e g i i a d a y s e observa un b a j o c r e c i m i e n t o o r e t r a i miento de l a mism?, l o cue c o n d u c i r í a a una e s t i m a c i ó n d e l vo3.unien de
g a s t o p ú b l i c o n e c e s a r i o p a r a d i v e r s o s r i t m o s de c r e c i m i e n t o de dicha a c t i v i d a d , s i se mantienen l a s normas de r e g u l a c i ó n , l a s que pueden s e r impuestas
por C''~nsideraGÍones de p o l í t i c a g e n e r a l oue l a s t o r n a n i n a m o v i b l e s .
Conviene h a c e r o t r o t i p o de d i s t i n c i ó n e n t r e l a s a c c i o n e s a c a r g o d e l
E s t a d o , en e l s e n t i d o de que a l g u n a s abarcan solamente l a fortr."ción d e l c a p i t a l
n e c e s a r i o p a r a l l e v a r a cabo una a c t i v i d a d , m i e n t r a s cue o t r a s también
incluyen l a operación c o r r e s p o n d i e n t e .
E n t r e l a s primeras se destacan
l a s i n v e r s i o n e s en t r a n s p o r t e s como l a c o n s t r u c c i ó n v i a l , l a s iriVersiones
en e l s e c t o r a g r í c o l a como l o s s i s t e m a s de r i e g o y en g e n e r a l l a s i n v e r s i o n e s en i n f r a e s t r u c t u r a oue c o n s t i t u y e n formas de c r e a c i ó n de economías
externas,
^n e s t e caso s e debe también r e c u r r i r a l a e v a l u a c i ó n d e l compor-
t a m e n t o d e l S e c t o r Público de manera análoga a l a i n d i c a d a p a r a l o s
ser-
v i c i o s coifipartidos con e l s e c t o r p r i v a d o , se t r a t a en r e a l i d a d de un a s p e c t o de dicha c o p a r t i c i p a c i ó n .
L? p e r s i s t e n c i a o d i s m i n u c i ó n de c i e r t o s d é f i c i t o e s t r a n g u l a m i e n t o s
puede d'cbsrse a una i n e f i c i e n t e d o t a c i ó n de c a p i t a l p o r p a r t é d e l Estado
o a una i n s u f i c i e n c i a de l a s a c t i v i d a d e s cue caen b a j o l a
responsabilidad
del sector privado,
/En g e n e r a l
- 110 -
En g e n e r a l e l problema de l a i n f r a e s t r u c t u r a e s c r u c i a l para e l
proceso de d e s a r r o l l o y una mala o r i e n t a c i ó n de l a misma produce e f e c t o s
r e t a r d a t o r i o s de dicho p r o c e s o .
Un e x p e d i e n t e , que puede conducir a
r e s u l t a d o s f r u c t í f e r o s de e s t e t i p o de a n á l i s i s c o n s i s t e en un e s t u d i o
de l a e s t r u c t u r a s e c t o r i a l de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a en un p e r í o d o h i s t ó rico.
S i se c o n s t a t ? l a c o n c e n t r a c i ó n de l a i n v e r s i ó n en c i e r t o s t i p o s
de a c t i v i d a d e s y aún s e o b s e r v a n d e f i c i e n c i a s en l o s mismos, debidas a
l a formación de c a p i t a l i n s u f i c i e n t e , s e e s t á en p r e s e n c i a de un c l a r o
i n d i c a d o r de un b a j o n i v e l de i n v e r s i ó n p ú b l i c a .
Cabe f i n a l m e n t e , r e c a l c a r una c o n s i d e r a c i ó n i m p o r t a n t e p l a n t e a d a
a l comienzo de e s t a S e c c i ó n ,
Los a n á l i s i s esbozados en e s t e p u n t o , r e f e -
r i d o s a a c c i o n e s p ú b l i c a s e s p e c i f i c a s permiten o r i e n t a r un j u i c i o sobre
e l comportamiento d e l S e c t o r en cada uno de esos a s p e c t o s p a r t i c u l a r e s .
Pero p;ira a r r i b a r a una c o n c l u s i ó n s o b r e e l S e c t o r en su conju:,>:bo con e l
o b j e t o de fundamentar e l d i a g n ó s t i c o , e s n e c e s a r i o ponder.-^r dichos j u i c i o s
p a r c i a l e s a t r a v é s de una i n t e r p r e t a c i ó n de l a e v o l u c i ó n econónica d e l
país
e l p e r í o d o de a n á l i s i s .
La o b s e r v a c i ó n de l a p e r s i s t e n c i a o agrava-
ción de un d é f i c i t en un determinado s e r v i c i o a d c u i e r e p l e n o s i r n i f i c a d o
s i s e conoce e l p a p e l rue juega e s e s e r v i c i o en e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o
d e l p a í s , s ó l o a t r a v é s de e s t a rjnplia v i s i ó n puede c a r a c t e r i z i , r 3 8 e l comportamiento del Sector Público,
En o t r a s p a l a b r a s , e l n i v e l de a c t i v i d a d
de a c c i o n e s d i r e c t a s d e l 2 s t a d o y por l o t a n t o e l volumen y composición
d e l g a s t o p ú b l i c o deben s e r o b j e t o de un j u i c i o de c o n j u n t o cue p a r t a de
la. comparación e n t r e ese volumen y composición y l a s n e c e s i d a d e s de d e s a r r o l l o ; , se r e a f i r m a a s í cue e s t e a s p e c t o d e l d i a g n ó s t i c o d e l S e c t o r P ú b l i c o
e s t á íntiraaraente v i n c u l a d o a l d i a g n ó s t i c o g e n e r a l de l a economía,
d) A n á l i s i s r e r g f i n a l d e l Gasto P ú b l i c o
Complementario d e l a n á l i s i s a n t e r i o r e s e l r e l a c i o n a d o con l a
bución r e g i o n a l d e l g a s t o p ú b l i c o .
distri-
Üna c l a s i f i c a c i ó n c r u z a d a d e l g a s t o
por s e c t o r e s y por r e g i o n e s , que abarque e l p e r í o d o h i s t ó r i c o d e l d i a g n ó s t i c o , pei-mitirá e x t r a e r c o n c l u s i o n e s s o b r e e l comportamiento d e l S e c t o r
en r e l a c i ó n a l a promoción de á r e a s no i n c o r p o r a d a s , a l a
descentralización
de l a s a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s , a l a d o t a c i ó n de i n f r a e s t r u c t u r a ,
etc.
/El diagnóstico
- Ill -
E l d i a g n ó s t i c o debe p r o p o r c i o n a r elementos que permitan h a c e r una
e v a l u a c i ó n de dicho comportamiento y p l a n t e a r l o s problemas que se p r e s e n t a r í a n eventualmente a n t e un cambio dé l a e s t r u c t u r a r e g i o n a l d e l
gasto público
A c o n t i n u a c i ó n s e i n d i c a n algimos dé l o s a n á l i s i s b á s i c o s cue se
deben e f e c t u a r :
i ) D i s t r i b u c i ó n r e g i o n a l de l a d o t a c i ó n de c a p i t a l j
i i ) D i s t r i b u c i ó n r e g i o n a l de l a s i n v e r s i o n e s r e a l i z a d a s j d e l n i v e l
de a c t i v i d a d de a c c i o n e s d i r e c t a s en un p e r i o d o h i s t ó r i c o ,
vincu-
l á n d o l o s a l a e s t m a c i ó n de d é f i c i t según r e g i o n e s ;
i i i ) Costos u n i t a r i o s c a r a c t e r í s t i c o s de l o s d i f e r e n t e s t i p o s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , por r e g i o n e s ;
i v ) Problemas cue p l a n t e a l a e s t r u c t u r a a d m i n i s t r a t i v a y f i n a n c i e r a
a n t e l a e v e n t u a l i d a d de i n t r o d u c i r cambios en l a
distribución
r e g i o n a l de l o s r e c u r s o s ,
F.ste ú l t i m o punto es muy i m p o r t a n t e , pues l a s r e g i o n e s m¿s d e s a r r o l l a d a s 3on a su vez l a s coie cuentan con mayores r e c u r s o s , p r o p i o s o d e r i vados de p a r t i c i p a c i o n e s en l o s i n g r e s o s n a c i o n a l e s , en v i r t u d de acuerdos
o disposiciones l e g i s l a t i v a s .
En c o n s e c u e n c i a , un cambio en l a
c i é n de l o s r e c u r s o s , caiè p u d i e r a s e r c o n v e n i e n t e , e x i g i r l a
dxstribu-
decisiones
p r e v i a s de c a r á c t e r p o l í t i c o y l e g i s l a t i v o .
Se p r e s e n t a n d i f i c i i l t a d e s de n a t u r a l e z a e s t a d í s t i c a y c o n c e p t u a l p a r a
p r e p a r a r l a i n f o r m a c i ó n b á s i c a que r e o u i e r e e s t e a n á l i s i s .
Es d i f í c i l , en
muchos c a s o s , a s i g n a r un g a s t o p ú b l i c o a determinada r e g i ó n e s p e c í f i c a a u n cue se r e c u r r a a l e x p e d i e n t e s i m p l i f i c a d o r de u b i c o r l o en e l l u g a r donde se
c o n c r e t a n l o s pagos c o r r e s p o n d i e n t e s , en vez de c o n s i d e r a r e l e f e c t o que
t i e n e l a a c t i v i d a d p ú b l i c a oue r e p r e s e n t a , que puede a b a r c a r un aiibito muy
diferente.
T a l es e l caso de l o s g a s t o s de o p e r a c i ó n de un p u e r t o y en
g e n e r a l d e l sistema de t r a n s p o r t e .
Tiste t i p o de a n á l i s i s debe t r a t a r de e s t a b l e c e r l o s c o s t o s d i f e r e n c i a l e s
p a r a l a f o r m a c i ó n de c a p i t i l y l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s en l a s d i v e r s a s r e g i o n e s , l o que c o n s t i t u i r l a un v a l i o s o a p o r t e p a r a l a determinación de l o s
c o s t o s g e n e r a l e s cue i m p l i c a n p o l í t i c a s a l t e r n a t i v a s de d e s c e n t r a l i z a c i ó n .
19/
Véase "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s
d e l d e s a r r o l l o económico", CEPAL, E/CN,12/584.
^
/ÜiS CL6
-
- 112
Es de p a r t i c u l a r i n t e r é s c o n c r e t a r e l a n á l i s i s r e g i o n a l p a r a l a
i n v e r s i ó n p ú b l i c a y l a c r e a c i ó n de i n f r a e s t r u c t u r a d u r a n t e un p e r í o d o
h i s t ó r i c o en e l s e n t i d o de e v a l u a r e l " e f e c t o d e s c e n t r a l i z a d o r " de l a
p o l í t i c a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a a car^o d e l gobierno n a c i o n a l ,
mente en l o s p a í s e s de o r g a n i z a c i ó n f e d e r a l .
especial-
Es l ó g i c o suponer que l a s
j u r i s d i c c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s más poderosas concentren una g r a n proporc i ó n d e l t o t a l de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a e s t a d u a l y m u n i c i p a l , de manera
que e l e f e c t o mencionado s e a p r a c i a a t r a v é s de l a comparación e n t r e l a
d i s t r i b u c i ó n r e g i o n a l de l a i n v e r s i ó n d e l gobierno n a c i o n a l y de l a que
queda a c-nrgo de d i c h a s j u r i s d i c c i o n e s .
en 1959, e l
A s í , p o r e j ^ n p l o , en Co3.ombia
de l a i n v e r s i ó n d e l gobierno n a c i o n a l y sus e n t i d a d e s
d e s c e n t r a l i z a d a s s e concentraba en l o s c u a t r o departamentos más i m p o r t a n t e s
oue a su vez t o t a l i z a b a n e l í l S de l a i n v e r s i ó n d e p a r t a m e n t a l y m u n i c i p a l , ^ /
e ) A n á l i s i s d e l gasto púb" ico por . j u r i s d i c c i o n e s
administr-tivas
Como veremos más a d e l a n t e , m a s p e c t o f u n d a m e n t a i . d e l a
elaboración
d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o , c o n s i s t e en l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s y r e s p o n s a b i j . . l a d e s a l a s d i f e r e n t e s e n t i d a d e s que comprende e l S e c t o r ,
El c a r á c t e r
o p e r a t i v o que debe t e n e r e s t e p l a n i n d i c a l a c o n v e n i e n c i a de no a b - r c a r s o l a mente t i p o s de a s i g n a c i o n e s s e c t o r i ? l . e s o f u n c i o n a l e s , pues l a e j e c u c i ó n se
opera a t r a v é s de organismos p e r f e c t a m e n t e i d e n t i f i c a b l e s ,
P-ín 1?. e t a p a del d i a g n ó s t i c o , por l o t a n t o , ' s e debe r e c u r r i r a l e s t u d i o
de l a evolución h i s t ó r i c a d e l g a s t o r e f e r i d o a l a s e n t i d a d e s oue l o l l e v a r o n
a C3bo, con l a f i n a l i d a d de e x p l o r a r e l comportamiento adoptado en e s t e s e n t i d o y en l o p o s i b l e e v a l u a r l a p o s i b i l i d a d de o p e r a r un cambio s i r s s u l t a r t
convsniente.
Además, e s t e t i p o de a n á l i s i s , f a c i l i t a e l e s t u d i o de l a c a p a -
c i d a d opei-r'tiva
de l a s i n s t i t u c i o n e s p o l í t i c a s , s e g ú n s e apuntó en e l Capi-
tulo anterior.
Para a b o r d a r e s t e r)roblema debe r e c u r r i r s e a l a c l a s i f i c a c i ó n i n s t i t u c i o n a l d e l Gasto P ú b l i c o y su combinación con t o d a s l a s o t r a s c l a s i f i c a c i o n e s ,
f u n c i o n a l , económica,
etc.
2 0 / Ver "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s d e l
d e s a r r o l l o económico", G^P^^, S/CN.12/584,
/ P a r a un
- 113 -
Para un mejor ordenamiento d e l a n á l i s i s conviene n a r t i r de c l a s i f i c a c i o n e s aue se r e f i e r a n , en p r i m e r t é r m i n o , a l o s n i v e l e s a d m i n i s t r a t i v o s
generales, nivel nacional central y n i v e l nacional descentralizado,
nivel
regional central y descentralizado y nivel local central y descentralizado.
Cada uno de e s t o s n i v e l e s p r e s e n t a una s u e r t e de e s p e c i a l ! s a c i d n en
e l t i p o de a c t i v i d a d e s a su c a r ç o , de manera cue l a e s t r u c t u r a f u n c i o n a l
d e l g a s t o p ú b l i c o as en p a r t e una r e s u l t a n t e de l a evolución cue s e observe
en l a i m p o r t a n c i a r e l a t i v a oue a d n u i e r e n en e l g a s t o t o t a l ,
A su vez esa
evolución debe s o s t e n e r s e en una consecuente e s t r u c t u r a de f i n a n c i a m i e n t o
y a l misLio tiempo se a p l i c a a r e g i o n e s g e o g r á f i c a s oue dependen d e l cpxipo
de a c t i v i d a d de dichos n i v e l e s .
Como puede o b s e r v a r s e , un a n á l i s i s de e s t e t i p o , complementando con
l a d e t e r m i n a c i ó n de l a s causas cue han i n c i d i d o en l a e v o l u c i ó n observada
permit,5 f o r m a r s e un j u i c i o Kobrc l a r i g i d e z de l a e s t r u c t u r a d e l g a s t o y
sobi-9 l o s elementos e s t r a t é ^ r i c o s p a r a o p e r a r un cambio.
E l s i s t e m a de i n g r e s o s cue r e s p a l d a a e s t a composición
institucional
d3l g- Tto, c o n s t i t u y e una de I h s f u e n t e s de a n á l i s i s más f r u c t í f e r a s .
v a r i a r e s t a composición y a d e c u a r l a a un ordenamiento de p r i o r i d a d e s
Para
será
n e c e s a r i o i n c i d i r sobre dicho s i s t e m a y t r a n s f o r m a r l o , a f i n de p o s i b i l i t a r
e l din?jrásno de a o u e l l o s n i v e l e s que respondan de acuerdo con ÜUS abribuciones_,
a 1p3 p r i o r i d a d e s d e l p l a n .
El a n á l i s i s de l a t e n d e n c i a de l a e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a constitu¿'-e una
g u í a oue p e r m i t e e x t r a p o l a r l a composición f u t u r a d e l g a s t o s i no se toman
medidas de c o r r e c c i ó n .
En muchos casos e s t a t e n d e n c i a es muy c l a r a , s e observa uii?. conaent r a c i 5 n d e l g a s t o en l a s entid-^.des autónomas j' una disminución r e l a t i v a
en e l gobierno c e n t r a l .
En e l cuadro s i g u i e n t e s e e j e m p l i f i c a 1?, e v o l u c i ó n
d e l g a s t o en Costa Rica en e l p e r í o d o 1950-58.
/CÜADRO N»
13
-114-
CUADRO N" 13
COSTA RICâ:
GASTOS DSL SECTOR PUBLICO SSGÜÍI NIV12L ADMINISTRATIVO
(Porcentajes)
Gobierno C e n t r a l
Municipalidades
Instituciones
Autónomas
Total
1950
69 »0
4,1
26.9
100,0
1951
66.4
4.4
29.2
100.0
1952
67,4
4,1
2Ô.5
100.0
1953
65,3
4.0
30.7
100,0
1954
64,2
4.7
31.1
100.0
1955
61.4
4.6
34.0
100.0
1956
54.5
4.7
40.8
100 „0
1957
55,0
4.4
40,6
100.0
1958
53,7
4.5
41.8
100.0
Año
F u e n t e : P r o y e c t o de i n v e s t i g a c i ó n d e l d e s a r r o l l o económico tí,3 Costa R i c a .
Lógicamente e s t a t e n d e n c i a es también e l p r o d u c t o de t r a n s f o r m a c i o n e s
a d m i n i s t r a t i v a s en e l s e n t i d o de c r e a c i ó n de e n t i d a d e s autónomas y empresas
l o ú b l i c a s — / l a s oue como vimos a n t e r i o r m e n t e t i e n e n formas de f i n a n c i a m i e n t o
p r o p i a s , i n d e p e n d i e n t e s en p a r t e d e l s i s t e m a i m p o s i t i v o .
Una s i t u a c i ó n seme^lante s e observa en e l caso de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a
de Colorr/'-áa, d u r a n t e e l p e r í o d o 1950-1959, según se m u e s t r a en e l Cuadro
sií^uiente»
21/VéaE,a: " E s t u d i o d e l S e c t o r P ú b l i c o l ' P u b l i c a c i o n e s de l a Universidad de
Costa P d c a , S e r i e Económica y E s t a d í s t i c a ,
/CUADRO N" 14
- 115 -
CUADRO N® 14
COLOMBIA: DISTRIBUCION DE LA IIVÍVSRSIOK SJCTUI-Í JURASDIGCIÜN ADMIIUÓTR.ATIVA
1950-1959
(Sn p o r c i e n t o s d e l t o t ^ i l )
Año
Gobierno
•nacional
Institutos
descentralizados
y empresas públic,as
Departamentos
Municipios
Total
y
1950
30.4
52.0
1951
1952
39.7
37.6
1953
1954
1955
1956
44.4
40.5
3S.e
36.0
30.0
27.8
1957
1953
1959
44.8
12.6
12.2
100.0
32 „8
S.4
9.2
l?.,-,2
100.0
18.3
15 5
100.0
100.0
32.8
36.0
29.2
15.7
12.7
11.2
100.0
14,0
36„ü
100.0
38.0
10,9
10.7
12.7
15.9
15.0
15.2
39.7
14.5
18„0
100.0
34.1
34.1
35.0
100.0
100.0
100.0
F u e n t e : P l a n C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s N a c i o n a l e s I96I-64.
a/
Dependientes d e l gobierno n a c i o n a l ,
L--,s v a r i a c i o n e s oue consignan
principa3.es.
c i f r a s se d e b i e r o n a dos c a u s a s
Por ima p a r t e l a p o l í t i c a d e l i b e r a d a d e l Gobierno en e l
s e n t i d o de f o r t a l e c e r l a a c c i ó n de l o s i n s t i t u t o s d e s c e n t r a l i z a d o s y de
l o s dspart-amentos y m u n i c i p i o s , y , p o r o t r a , e l a j u s t e de l a i n v e r s i ó n
p ú b l i c a con motivo ce l a e v o l u c i ó n d e s f a v o r a b l e d e l s e c t o r e x t e m o , a p a r t i r
de 1955, cue i n c i d i ó p a r t i c u l a r m e n t e en l o s i n g r e s o s p a r a i n v e r s i o n e s de
l a s entidades nacionales descentralizadas,
1-íientras oue l o s i n g r e s o s d e l
p r e s u p u e s t o dependen, en gran medida, d e l monto de l a s e x p o r t a c i o n e s e
/importaciones,
los
- 116 -
impojrtaciones, l o s de l a s e n t i d a d e s d e s c e n t r a l i z a d a s se i n t e g r a n en p a r t e ,
con i n g r e s o s propios de sus a c t i v i d a d e s y l o s r e c u r s o s de l o s municipios
y departamentos, con impuestos d i r e c t o s e i n d i r e c t o s que no s u f r e n e l
e f e c t o inmediato de una v a r i a c i ó n en l a s condiciones d e l comercio e x t e r i o r ,
Además de e s t e t i p o de a n á l i s i s por n i v e l a d m i n i s t r a t i v o , se debe
e n c a r a r un e s t u d i o s i m i l a r para cada i n s t i t u c i ó n p ú b l i c a .
Un t r a t a m i e n t o
e s p e c i a l debe d a r s e a l a c l a s i f i c a c i ó n f u n c i o n a l de l a s a c t i v i d a d e s de
l a s i n s t i t u c i o n e s como medio de o b t e n e r un j u i c i o s o b r e l a p o l í t i c a seguida
en e l período h i s t ó r i c o y l a s p r i o r i d a d e s que l a i n s p i r a r o n .
Sin embargo,
e s t a s c:i.aFÍficaciones t i e n e n que s e r a b i e r t a s en un njmero mayor de i t e m s ,
que abarouen s u b t i p o s de a c t i v i d a d e s , d i v e r s a s c a l i f i c a c i o n e s t é c n i c a s de
l o s proyectos de i n v e r s i ó n y en g e n e r a l un d e t a l l e que permita o b t e n e r
el resultado indicado.
Como i l u s t r a c i ó n puede c i t a r s e e l caso del I n s t i t u t o
de C r é d i t o T e r r i t o r i a l de Colomcia cuya a c t i v i d a d se r e l a c i o n a con l a c o n s t r u c c i ó n de unidades de v i v i e n d a cue e n t r e g a a l o s benefici&rioG mediante
v a r i a d o s sistemas de f i n a n c i a c i ó n c r e d i t i c i a a l a r g o p l a z o ,
B-3ta e n t i d a d ,
duranto e l periodo 1957/59, d i s t r i b u y ó sus r e a l i z a c i o n e s según se i n d i c a
en e l cuadro s i g u i e n t e ;
CUADRO N° 15
COLOIEIA: REALIZACIOIÍES DEL ICT EN EL P3RI0B0 1957/59
Destino de l a s Viviendas
Rea"! i zaciones
ICT
Distribución del
d é f i c i t do vivienda
56.2
56,0
Clase Media Baja
9.3
14.0
Cías3 Media Media
21.6
26,0
Clase Media A l t a
12,9
4,0
%
C l a s e Baja
Fuente:
%
Plan C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s Nacionales 1961/64,
2 2 / Véase "La e x p e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s
d e l d e s a r r o l l o económico", CEPiUL, E/CN.12/584.
/Gomo puede
- 117 -
Como puede a p r e c i a r s e e x i s t i ó una s u e r t e de c o i n c i d e n c i a e n t r e l a
d i s t r i b u c i ó n de v i v i e n d a s y l a s r e a l i z a c i o n e s de l a e n t i d a d , l o que i m p l i c a
una p o l í t i c a i m p l í c i t a o e x p l í c i t a en e s t e s e n t i d o ,
Pero p a r a c a p t a r l a
o r i e n t a c i ó n de e s a p o l í t i c a f u e n e c e s a r i o r e c u r r i r a una c l a s i f i c a c i ó n
"ad hoc" y a l a comparación c o r r e s p o n d i e n t e »
Ejemplos como é s t e i n d i c a n
l a n e c e s i d a d de adecuar l o s p r o c e d i m i e n t o s g e n e r a l e s de a n á l i s i s a l a s
c o n d i c i o n e s p r o p i a s de cada e n t i d a d p ú b l i c a , l o que se l o g r a a t r a v é s . d e
un e s t u d i o e x h a u s t i v o de l o s problemas que e n f r e n t a cada una de e l l a s .
Finalmente es n e c e s a r i o r e a l i z a r xin e s t u d i o de l a s
responsabilidades
que l a ¿ nox'Kias l e g a l e s l e c o n f i e r e n a cada i n s t i t u c i ó n y e s t a b l e c e r l a coinrc i d e n c i a e n t r e é s t a s y l a p o l í t i c a de l a e n t i d a d .
S i e l plan de d e s a r r o l l o
i m p l i c a una v a r i a c i ó n de e s a p o l í t i c a e s conveniente conocer h a s t a qué
p i m t o . d i c h a s normas c o n s t i t u y e n un o b s t á c u l o p a r a l a c o n c r e c i ó n de l a
mirtiPia,
3o
Fuentes de i n f o r m a c i ó n p a r a e l d i a g n ó s t i c o
2 3/
E l a n á l i s i s c o n c e p t u a l r e a l i z a d o en l a s Secciones a n t e r i o r e s s o b r e 1 os
temas p r i n c i p a l e s que comprende un d i a g n ó s t i c o d e l S e c t o r P ú b l i c o ha p u e s t o
de m a n i f i e s t o l a gran v a r i e d a d y c a n t i d a d de d a t o s de c a r á c t e r
cuantitativo
y c u a l i t a t i v o n e c e s a r i o s p a r a una e v a l u a c i ó n adecuada de dicho S e c t o r con
m i r a s a i e s t a b l e c i m i e n t o de un p r o c e s o de programacióno
Afinque s e ha señalado en cada uno de l o s p u n t o s l a n a t u r a l e z a de l a s
p r i n c i p a l e s i n f o r m a c i o n e s b á s i c a s que se r e q u i e r e n , s e . h a c e a q u í , a modo
de s í n t e s i s , su c l a s i f i c a c i ó n y s e t r a t a en p a r t i c u l a r una e n c u e s t a d i r e c t a
a l a s e n t i d a d e s , como f u e n t e e s p e c í f i c a de p r i m o r d i a l u t i l i d a d p a r a l a obtención do d a t o s .
Las p r i n c i p a l e s f u e n t e s de i n f o r m a c i ó n son l a s
siguientes:
D i a g n ó s t i c o g e n e r a l de l a economía y programación d e l d e s a r r o l l o
E l problema de m e l i f i c a r determinado n i v e l d e l g a s t o ' p ú b l i c o y su
c o r r e s p o n d i e n t e composición s ó l o p o d r í a p l a n t e a r s e d e n t r o d e l c u a d r o . g e n e r a l
d e l d i a g n ó s t i c o de l a economía y de sus p o s i b i l i d a d e s de c r e c i m i e n t o .
^ E s t a S e c c i ó n y l a s i g u i e n t e c o n s t i t u y e n una a d a p t a c i ó n d e l C a p í t u l o V
de '!La e s q j e r i e n c i a de l o s grupos a s e s o r e s y l o s problemas p r á c t i c o s d e l
d e s a r r o l l o económico," CEPAL, E/CN.12/584,
/Cuanto más
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Cuanto más d e t a l l a d o y p r e c i s o sea e l conocimiento de l o s o b s t á c u l o s
que impiden e l d e s a r r o l l o de un p a í s y de l a s metas que s e p o d r í a n l o g r a r ,
t a n t o más d e t a l l a d o y p r e c i s o s e r á e l d i a g n ó s t i c o d e l S e c t o r P ú b l i c o ,
E l hecho e v i d e n t e de que, por ejemplo, l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a es i n s u f i c i e n t e y debe aumentarse s ó l o se podrá c u a n t i f i c a r en e l cuadro de una
e v a l u a c i ó n g e n e r a l de l o s r e c u r s o s d e l p a í s y d e . s u s p e r s p e c t i v a s y p o s i b i l i d a d e s de c r e c i m i e n t o , g l o b a l e s y s e c t o r i a l e s .
No e s p o s i b l e formular
un programa de i n v e r s i ó n p ú b l i c a s i n disponer de l a s conclusiones fundament a l e s d e l d i a g n ó s t i c o g e n e r a l de l a economía y de l a p o l í t i c a de d e s a r r o l l o ,
ELlo no jiTipide que en l o s primeros pasos no s ea conveniente e i m p r e s c i n d i b l e
d e l i n e a r un p l a n de o r i e n t a c i ó n g e n e r a l a mediano p l a z o , p a r a e l cual no es
n e c e s a r i o d i s p o n e r de t o d o s l o s d e t a l l e s de programas y proyectos e s p e c í f i c o s
de aue se encargará l a a c t i v i d a d p r i v a d a y p ú b l i c a en l o s años próximos.
Cuentas n a c i o n a l e s y cuentas del S e c t o r P ú b l i c o
Conviene d i s p o n e r de s e r i e s de cuentas n a c i o n a l e s o , a l menos, de e s t i maciones de l a s p r i n c i p a l e s v a r i a b l e s macroeconômicas - prodiicho, i n g r e s o ,
consTir.jj i n v e r s i ó n , etc,, - para v a r i o s años d e l pasado inmediato.
Las c u e n t a s d e l S e c t o r Público d e b i e r a n c o n t e n e r e l mayor d e t a l l e p o s i b l e
en l o s c o n c e p t o s de i n g r e s o s , g a s t o s y t r a n s f e r e n c i a s .
También s e r í a d e s e a b l e
que c u b r i e r a n un l a r g o p e r í o d o h i s t ó r i c o , aunque solamente f u e r a con datos
globales o consolidados.
Las c l a s i f i c a c i o n e s más importantes que s e r e q u e r i r í a n s e r i e n l a s s i guientes;
i ) Cuentas c o n s o l i d a d a s p a r a todo e l s e c t o r p ú b l i c o ;
i i j Cuentas p a r t i c u l a r e s de l a j u r i s d i c c i ó n n a c i o n a l , p r o v i n c i a l o
departamental y municipal, y
i i i ) Cuentas i n d i v i d u a l e s de cada una de l a s e n t i d a d e s d e s c e n t r a l i z a d a s o ,
como mínimo, de t o d a s a q u e l l a s oue t i e n e n im.portante p a r t i c i p a c i ó n
como e j e c u t o r a s de i n v e r s i o n e s o a car^^o de s e r v i c i o s económicos
y sociales.
c) '?eries e s t a d í s t i c a s sobre i n v e r s i o n e s y l a e x i s t e n c i a de c a p i t a l f i . j o
Las s e r i e s e s t a d í s t i c a s sobre i n v e r s i o n e s debieran compilarse por t i p o s
de b i e n e s y s e r v i c i o s y por s e c t o r e s económicos de d e s t i n o .
También s e r i a
/ ú t i l contar
- 1X9 -
ú t i l c o n t a r c o n t a r con una c l a s i f i c a c i ó n a d i c i o n a l por j u r i s d i c c i o n e s admin i s t r a t i v a s y s u b c l a s i f i c a c i o n e s por e n t i d a d e s y t i p o s de b i e n e s »
Más a d e l a n t e s e i n d i c a cue buena p a r t e de e s t a i n f o r m a c i d n se p o d r í a
o b t e n e r Junto con o t r a s , a t r a v é s de una e n c u e s t a d i r i g i d a a l a s e n t i d a d e s
administrativas.
Es conveniente t r a t a r de c o m p i l a r s e r i e s s o b r e l a s e x i s t e n c i a s de
c a p i t a l formado con l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a mediante medición d i r e c t a , o u t i l i zando e l procedimiento de acumular i n v e r s i o n e s a n u a l e s ,
Eiiruesta t é c n i c a a 1?J e n t i d a d e s p ú b l i c a s
P a r a f o r m u l a r un d i a g n ó s t i c o adecuado d e l S e c t o r P ú b l i c o no es s u f i c i e n t e l a i n f o r m a c i ó n de c a r á c t e r g e n e r a l o más p a r t i c u l a r d e r i v a d a de l o s
e s t u d i o s de c o n j u n t o de l a e c o n c a í a , de l a s c u e n t a s n a c i o n a l e s o d e l S e c t o r
Ftiolirío;
Se recnaiore además un rumeroso.
ministrativo, técnico, financiero
conjunto de d a t o s de c,.':rácter a d -
y económico de cada una de l a s e n t i d a d e s ,
a s i coino d e s c r i p c i o n e s de sus p l a n e s y o b j e t i v o s .
En consecuerLcia se p o d r i a
s o l i c i t a r esa i n f o r m a c i ó n de un modo o r g á n i c o a l a s mismas e n t i d a d e s mediante
l a r e a l i z a c i ó n de l a e n c u e s t a a n t e s mencionada.
En e l l a s e d e b e r í a n c u b r i r e l
mayor número p o s i b l e de e n t i d a d e s de t o d a s l a s j u r i s d i c c i o n e s
administrativas^
A c o n t i n u a c i ó n se enuncian l o s temas más i m p o r t a n t e s Ciue ¿eber.ía comrprender l a e n c u e s t a .
La l i s t a s e ha preparado tomando en c u e n t a j r.or un
l a d o , l a conocida e s c a s e z de d a t o s y de e s t u d i o s t é c n i c o s en l a s
entidades,
y , por e l o t r o , l a conveniencia - de que en e l menor p l a z o p o s i b l e s e obtenga
un mínimo de i n f o r m a c i ó n b á s i c a ,
3-) H o s c r i p c i c n d". l a s a c t i v i d a d e s oue r e a l i z a l a e n t i d a d
Se p e d i r á oue l a e n t i d a d d e s c r i b a s u s a c t i v i d a d e s a t r a v é s de una enunc i a c i ó n de l o s programas o p r o y e c t o s e s p e c í f i c o s que r e a l i z a .
En p a r t i c u l a r ,
convendría que i n d i c a s e l a s c l a s e s de b i e n e s y s e r v i c i o s que p r o d u c e ,
como sus
riñstinos
así
principales,
r.lnancj.-^miento de l a entj.dad
Recra-sos a n u a l e s de l a e n t i d a d en un período de v a r i o s años, i n d i c a n d o
las f u e n t e s , a saber:
/i)
presupuesto
- 120 -
i ) presupuesto nacional;
i i ) presupuestos provinciales y municipales;
i i i ) impuestos con a f e c t a c i ó n e s p e c í f i c a ;
i v ) r e c u r s o s de e x p l o t a c i ó n ;
v) r e c u r s o s d e l c r é d i t o i n t e r n o ;
vi) recursos del crédito externo;
v i i ) v e n t a s de a c t i v o s ,
etc.
En e s t e punto como en l o s s i g u i e n t e s , s e i n t e n t a r í a o b t e n e r l o s d a t o s
con e s p e c i f i c a c i o n e s o c l a s i f i c a c i o n e s u n i f o r m e s para t o d a s l a s e n t i d a d e s , a
f i n de qu.e s e puedan p r e p a r a r cuadros de c o n j u n t o »
Bsta información sobre
f i n a n c i a m i e n t o complementa l o s e s t a d o s de c o n t a b i l i d a d que c o r r i e n t e m e n t e
llevan l a s entidades.
Como e s n a t u r a l , l a s p r e g u n t a s y f o r m u l a r i o s de l a
e n c u e s t a deberán c o n f e c c i o n a r s e de modo t a l que l o s d a t o s de f i n a n c i a s i i e n t o
puedan c o l o c a r s e d e n t r o . d e un esquema c o h e r e n t e con l o s de g a s t o s de f u n c i o namiento y de i n v e r s i ó n ,
c ) Gastos & i n v e r s i o n e s e f e c t u a d o s por l a e n t i d a d
Conviene que l o s e g r e s o s de l a e n t i d a d s e e s p e c i f i q u e n en l o p o s i b l e
por programas de a c t i v i d a d , separando l a s t r a n s a c c i o n e s de c a p i t a l , a s a b e r :
i ) g a s t o s dedicados a programas de i n v e r s i ó n ;
i i ) g a s t o s d e d i c a d o s a programas de f u n c i o n a m i e n t o ;
i i i ) transferencias a otras instituciones públicas o privadas;
i v ) f o m a c i ó n de r e s e r v a s , y
v) o t r o s e g r e s o s .
Los g a s t o s d e d i c a d o s a programas de i n v e r s i ó n deben p r e s e n t a r s e por
proyectos.
S i f u e r a n muy numerosos, p o d r í a n e n g l o b a r s e según l a s p r i n c i p a l e s
c l a s e s de p r o y e c t o s de i n v e r s i ó n .
Debe s e ñ a l a r s e que en e s t a p a r t e de l a
e n c u e s t a no se s u g i e r e un d e t a l l e de insumos de cada p r o y e c t o , pues e l l o
corresponde a o t r a i n v e s t i g a c i ó n que se c o n s i d e r a r á más a d e l a n t e ,
d) Bienes y s e r v i c i o s p r o d u c i d o s por l a e n t i d a d
Se s o l i c i t a r í a n s e r i e s a n u a l e s que deben c u b r i r p e r í o d o s de aproximadamente d i e z a ñ o s , con l a s c i f r a s de p r o d u c c i ó n en t é r m i n o s f í s i c o s de cada p r o grama, e s p e c i f i c a n d o l a s u n i d a d e s de medida u t i l i z a d a s ,
/Debiera i n c l u i r s e
-
121
-
Debiera i n c l u i r s e lana c l a s i f i c â c i ó n según e l d e s t i n o r e g i o n a l de l a
producción para l o c u a l s e r á c o n v e n i e n t e acompañar l a s i n s t r u c c i o n e s o
c r i t e r i o s que l a s e n t i d a d e s d e b e n a p l i c a r .
e ) U t i l i z a c i ó n de b i e n e s y sez-vicios y sus c o s t o s u n i t a r i o s
Se t r a t a r í a de una i n v e s t i g a c i ó n t é c n i c a que c o n s i s t e en d e f i n i r p a r a
unidades t i p l e a s de cada a c t i v i d a d , l o s volúmenes f i s i c o s de l o s insumos
y sus c o s t o s .
A s i , p o r ejemplo, p o d r í a n d e t e r m i n a r s e l a s c a n t i d a d e s y c o s t o s
de m a t e r i a l e s , mano de obra^, s e r v i c i o s p r o f e s i o n a l e s y u t i l i z a c i ó n de b i e n e s
de c a p i t a l por k i l ó m e t r o de camino, k i l o w a t i o
i n s t a l a d o , a u l a de e s c u e l a ,
cama de h o s p i t a l , l i t r o s de agua por h a b i t a n t e , e t c o
Los insumos s e p r e s e n t a r í a n c l a s i f i c a d o s según e l o r i g e n n a c i o n a l o
importado p a r a e s t i m a r e l c o s t o en d i v i s a s .
Por o t r a p a r t e , h a b r í a que d e f i n i r p a r a cada una de l a s u n i d a d e s t í p i c a s
de l a s a c t i v i d a d e s l a s e s c a l a s de p r o d u c c i ó n , l a c a l i d a d y o t r a s e s p e c i f i c a c i o n e s promedias de l a s mismas: a u l a s en e s c u e l a s de d i f e r e n t e tamaño, por
ejemplo.
Los f o m u l a r i o s o p l a n i l l a s de l a e n c u e s t a d e b e r í a n i r acompañados de
i n s t r u c c i o n e s , d e f i n i c i o n e s de unidades de medidas, e s p e c i f i c a c i o n e s de l a s
unidades t í p i c a s de p r o y e c t o s y o t r a s a c l a r a c i o n e s p a r a que l a s e n t i d a d e s
puedan c o n t e s t a r l a s p r e g u n t a s con l a mayor p r e c i s i ó n p o s i b l e .
S e r í a de
u t i l i d a d p r e v e r una c l a s i f i c a c i ó n \miforme de l o s insvimos.
f ) D o t a c i ó n de p e r s o n a l
Se i n c l u i r í a n dos p u n t o s : i n f o r m a c i ó n s o b r e e l p e r s o n a l ocupado, y
p r e g u n t a s sobre l o s problemas aue e n f r e n t a l a e n t i d a d en r e l a c i ó n con l a s
n e c e s i d a d e s de mano de o b r a e s p e c i a l i z a d a y p e r s o n a l t é c n i c o , a s a b e r :
i ) P e r s o n a l de l a e n t i d a d , c l a s i f i c a d o : p e r s o n a l t é c n i c o ,
personal
a d m i n i s t r a t i v o , y mano de obra c a l i f i c a d a y no c a l i f i c a d a ,
i i ) Necesidades de p e r s o n a l p a r a a t e n d e r l o s programas a c t u a l e s , con,
l a s especificaciones pertinentes.
g) Dotación de eouipo de c a p i t a l
I g u a l que en e l piinto a n t e r i o r se i n v e s t i g a r í a :
i ) e l eouipo de c a p i t a l e x i s t e n t e en l a e n t i d a d , i n d i c a n d o t i p o s de
b i e n e s , e s t a d o de c o n s e r v a c i ó n y eventualmente capacidad de p r o d u c c i ó n ;
/ü)
necesidades
- 122 -
i i ) n e c e s i d a d e s a d i c i o n a l e s de equipo p a r a cumplir de un modo más
r a c i o n a l con l o s programas a c t u a l e s , señalando l a s
especificaciones
p e r t i n e n t e s y l a f u e n t e n a c i o n a l o e x t r a n j e r a de l o s a b a s t e c i mientos ,
h) P l a z o s de e.jecucidn de proyectos de i n v e r s i ó n
I n t e r e s a r í a una i n f o r m a c i ó n d e t a l l a d a s o b r e l o s p l a z o s promedios que
s e han ranpleado en l o s ú l t i m o s años p a r a l a e j e c u c i ó n de l a s o b r a s , a s í como
a p r e c i a c i o n e s de l a e n t i d a d a c e r c a de l a normalidad de esos p l a z o s .
También
p o d r í a n r e c a b a r s e o p i n i o n e s sobre l a s c a u s a s de d i l a c i o n e s e v e n t u a l e s : p r o blemas de t r á m i t e s y c o n t r o l e s a d m i n i s t r a t i v o s , i n s u f i c i e n t e d o t a c i ó n de
equipos y de p e r s o n a l , d i f i c u l t a d e s de a b a s t e c i m i e n t o de m a t e r i a l e s y demoras
de l a s empresas c o n t r a t i s t a s ,
etc,
i ) Asignación mínima de r e c u r s o s
ü i e l caso de l a s e n t i d a d e s que se ocupan de l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s
económicos y s o c i a l e s , s e r í a ú t i l conocer sus o p i n i o n e s a c e r c a de l a a s i g n a n
ción mínima de r e c u r s o s por programas, p a r t i c u l a m e n t e cuando é s t e s e a e l
f a c t o r p r i n c i p a l de l a i n e f i c a c i a d e l s e r v i c i o ,
j ) P r o y e c t o s en e.lecución
E n u n c i a c i ó n de cada uno de l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n i n d i c a n d o t i p o
de p r o y e c t o , u b i c a c i ó n g e o g r á f i c a y o t r a s c a r a c t e r í s t i c a s p a r a d e f i n i r l o
con p r e c i s i ó n .
Se s o l i c i t a r í a n l a s s i g u i e n t e s i n f o r m a c i o n e s c o n c r e t a s :
i ) e s t i m a c i ó n d e l c o s t o de t e r m i n a c i ó n a l o s p r e c i o s a c t u a l e s ;
x i ) e s t i m a c i ó n de l o s g a s t o s de h a b i l i t a c i ó n ;
i i i ) p l a z o s de t e r m i n a c i ó n en c o n d i c i o n e s normales de e j e c u c i ó n y de
d o t a c i ó n de r e c u r s o s ;
i v ) e s t i m a c i ó n de l o s montos a n u a l e s de r e c u r s o s que se r e q u e r i r á n h a s t a
su t e n n i n a c i ó n ;
v) n e c e s i d a d e s a n u a l e s de d i v i s a s p o r d i v e r s o s c o n c e p t o s ;
v i ) e s t i m a c i ó n sobre l a s n e c e s i d a d e s a n u a l e s de m a t e r i a l e s o a l menos
s o b r e l o s que Se c o n s i d e r a n de a b a s t e c i m i e n t o c r í t i c o , en volumen
y valor,
A)
Planes
- 123 -
k) P l a n e s d e c i d i d o s por 3,as e n t i d a d e s •
Enunciación de cada uno de l o s p l a n e s e l a b o r a d o s por l a e n t i d a d con
i n d i c a c i ó n de l a n a t u r a l e z a de l a s a c t i v i d a d e s y p r o y e c t o s , y l a s c a r a c t e r í s t i c a s imprescindibles para d e f i n i r l a s .
S e r í a de inte:':-és l a s i g u i e n t e i n f o r -
mación c o n c r e t a :
i ) d a t o s o r e s e ñ a técnj.ca p a r a a p r e c i a r l a magnitud f í s i c a de cada
actividad;
i i ) costo t o t a l j
i i i ) p l a z o p r e v i s t o de e j e c u c i ó n , en l o s c a s o s
pertinentes;
i v ) n e c e s i d a d e s a n u a l e s de r e c u r s o s ;
v) n e c e s i d a d e s a n u a l e s de d i v i s a s por l o s d i v e r s o s conceptcs j
v i ) estimación s o b r e l o s r e q u e r i m i e n t o s a n u a l e s de m a t e r i a l e s ; ; o a l
menos de a q u e l l o s que se c o n s i d e r a n de a b a s t e c i m i e n t o c r í t i c o ,
en
volumen y v a l o r ,
1) Pla.nes de f i n a n c i a m i e n t o
P a r t i c u l a r m e n t e p a r a a o u e l l a s e n t i d a d e s oue t i e n e n d i v e r s a s f u e n t e s
de r e c u r s o s i n t e r e s a conocer l o s p l a n e s de f i n a n c i a m i e n t o que s e han f o r m u l a d o ;
en e s t e caso l a i n f o r m a c i ó n d e b i e r a p r o p o r c i o n a r s e con una c l a s i f i c a c i ó n s i s t e m á t i c a que p e r m i t a un t r a t a m i e n t o c o n j u n t o u l t e r i o r .
Además, convendría
c o n t a r con i n f o r m a c i ó n a c e r c a de l o s c r i t e r i o s con que l a e n t i d a d ha proyectado
sus r e c u r s o s , e s p e c i a l m e n t e por l o que r e s p e c t a a l o s impuestos con a f e c t a c i ó n
e s p e c í f i c a y a l o s i n g r e s o s de e x p l o t a c i ó n .
m) E s t i m a c i ó n de l a s n e c e s i d a d e s de s e r v i c i o s
A l a s e n t i d a d e s que se ocupan de l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s
económicos
y s o c i a l e s - por e j e m p l o , campañas a g r í c o l a s , educación y s a l u d -
convendría
p e d i r l e s e s t u d i o s t é c n i c o s cue i n d i a u a a l o
siguiente:
i ) volumen estimado de l a s n e c e s i d a d e s a c t u a l e s ;
i i ) producción de l a s e n t i d a d e s d e l g o b i e r n o y de l a s e n t i d a d e s p r i v a d a s ;
i i i ) magnitud de l a s n e c e s i d a d e s no s a t i s f e c h a s ;
i v ) p r o b a b l e evolución d e l d é f i c i t de s e r v i c i o s con l a t e r m i n a c i ó n de
l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n y l a r e a l i z a c i ó n de l o s p l a n e s ya e l a b o rados p o r l a s e n t i d a d e s ,
/Sería útil
- 124 -
S e r í a ú t i l . que e s t o s d a t o s se p r e s e n t a s e n con l a mayor d i s c r i m i n a c i ó n
regional posible,
n) C r i t e r i o s de p r i o r i d a d y p o l í t i c a s e g u i d a por l a e n t i d a d
Convendría c¡ue l a s e n t i d a d e s informasen s o b r e t o d o s a q u e l l o s a s p e c t o s
que han t e n i d o en c u e n t a p a r a l a f o r m u l a c i ó n de sus p l a n e s s c r i t e r i o s de
p r i o r i d a d j f a c t o r e s cue l l e v a r o n a l a s e l e c c i ó n de l o s t i p o s de p r o y e c t o s
cuando h u b i e r a s o l u c i o n e s a l t e r n a t i v a s ; p r i n c i p i o s que guian l a d i s t r i b u c i ó n
r e g i o n a l ; tamaño de p r o y e c t o s , e t c .
En l a p r á c t i c a , l a s p r e g u n t a s de e s t e
punto de l a e n c u e s t a d e b e r í a n f o r m u l a r s e en r e l a c i ó n con cada a c t i v i d a d .
También s e r í a de u t i l i d a d conocer l a s p e r s p e c t i v a s de a c c i ó n , l a
p o l í t i c a , . l o s o b j e t i v o s , e t c . de l a s e n t i d a d e s que no han e l a b o r a d o p l a n e s
concretos.
/CAPITULO IV
- 125 CAPITULO
17
lÁ FORICJIACION DEL PIAN
1.
C a r a c t e r í s t i c a s generales d e l plan d e l Sector Publico
E l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o que se formule de acuerdo con e l enfoque que
o r i e n t a a e s t e t r a b a j o , debe r e s p o n d e r a c i e r t a s c a r a c t e r í s t i c a s
interesantes
de p u n t u a l i z a r , a n t e s de a b o r d a r e l problema de l a f o r m u l a c i ó n propiamente
dicha.
Se t r a t a de d e s c r i b i r e l c o n t e n i d o fundamental de un p l a n de e s t e t i p o
y en e s t e s e n t i d o conviene r e c a l c a r que e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r
P ú b l i c o t i e n e p o r f i n a l i d a d e s e n c i a l m e j o r a r l a p r o d u c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s
d i r e c t a s d e l E s t a d o y l o g r a r que é s t a s se adecúen a l a s n e c e s i d a d e s d e l
proceso de d e s a r r o l l o .
La c o n c r e c i ó n de e s t a doble f i n a l i d a d se f a c i l i t a
con l a f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n de p l a n e s , debido p r i n c i p a l m e n t e a que t a l e s
o b j e t i v o s a p a r e c e n como p a r t e de l a p r o b l e m á t i c a e x p l í c i t a d e l p r o c e s o de
planificación.
En consecuencia e l c o n t e n i d o de un p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o
debe r e s p o n d e r a d i c h a s c o n s i d e r a c i o n e s y además i n c l u i r elementos que den
por r e s u l t a d o e l p e r f e c c i o n a m i e n t o d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n mismo.
a)
Las metas de un. p l a n d e l _Sect_or P ú b l i c o
De acuerdo a l o a n t e r i o r , e l p l a n debe c o n t e n e r d i f e r e n t e s t i p o s de
metas, que son i n t e r d e p e n d i e n t e s en e l s e n t i d o que se condicionan mutuamente.
Eá p r i m e r término se d i s t i n g u e n a q u e l l a s que son l a e x p r e s i ó n de l o s
n i v e l e s de a c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s p ú b l i c a s .
Se i d e n t i f i c a n con metas de
producción y deben e x p r e s a r s e , en l o p o s i b l e , en t é r m i n o s f í s i c o s según l a s
unidades t í p i c a s de l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s y de l a producción de b i e n e s .
E s t e t i p o de metas son l a s que p r e s e n t a n una e s t r e c h a r e l a c i ó n con l a
e s t r u c t u r a de r e q u e r i m i e n t o s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s p o r p a r t e de l o s p l a n e s
de l o s s e c t o r e s económicos y s o c i a l e s y en g e n e r a l con l a s n e c e s i d a d e s d e l
desarrollo.
Otro t i p o de metas se v i n c u l a con l a remoción de l a s r i g i d e c e s d e l
S e c t o r , según se p l a n t e ó en e l C a p í t u l o I I .
En e s t e caso l a s metas adq\iieren
características diferentes a las anteriores.
/ P o r un l a d o
- 126 -
Por un l a d o l a remoción de l o s f a c t o r e s de r i g i d e z e s t a b l e c e c o n d i c i o n e s a l a s metas de p r o d u c c i ó n , dado que, por e j a f l p l o , e s n e c e s a r i o a d e l a n t a r
l o más rápidamente p o s i b l e l o s p r o y e c t o s en e j e c u c i ó n para " d e s c a r g a r " a l
mecanismo d e i n v e r s i ó n de o b r a s de b a j a p r i o r i d a d , o e l i m i n a r e l e f e c t o de
l a a t o m i z a c i ó n de l o s programas.
En consecuencia e s t a a c c i ó n de remoción
se t r a d u c e en un ordenamiento e s p e c i a l de l a s metas de p r o d u c c i ó n .
De o t r a p a r t e , l a e l i m i n a c i ó n de f a c t o r e s que d e t e m i n a n \xna b a j a
capacidad o p e r a t i v a r e q u i e r e , muchas v e c e s , medidas que deben e s t a b l e c e r s e
en forma e x p l í c i t a .
E s t a s medidas son de muy v a r i a d a í n d o l e , a l g u n a s son
de t i p o a d m i n i s t r a t i v o , se r e f i e r e n a l a i n s t a l a c i ó n de nuevos p r o c e d i m e n t o s de t r a b a j o y normas t é c n i c a s , d i f e r e n t e s t i p o s de c o n t r o l de
a c t i v i d a d e s , r e f o r m a s de organismos p a r a a g i l i z a r l a g e s t i ó n e j e c u t i v a ,
et.
O t r a s s e r e l a c i o n a n con l a d o t a c i ó n de p e r s o n a l e s p e c i a l i z a d o , l o que
r e q u i e r e , por ejemplo, l a formación a c e l e r a d a de l o s mismos.
Cada una de e s t a s raedidas deben, no solamente e s t a r c o n t e n i d a s en
forma e x p l í c i t a en e l p l a n , s i n o que t i e n e n que s e r o b j e t o de un programa
que deteriuine l o s r e c u r s o s que r e q u i e r e n y l a diagramación de su implant a c i ó n d e s t a c a n d o l a s a c c i o n e s a n u a l e s que deben l l e v a r s e a cabo a l
efecto,
F i n a l m e n t e cabe d e s t a c a r e l hecho de que todo p l a n debe c o n t e n e r
elementos que p e r f e c c i o n e n e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n , a l mismo tiempo
que m e j o r e n l a e f i c i e n c i a d e l S e c t o r P ú b l i c o .
Se t r a t a , en g e n e r a l , de
a c c i o n e s de " n o r m a l i z a c i ó n " de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , que l ó g i c a m e n t e
r e q u i e r e n tarabién un p e r i o d o de mâduración.
Citaremos como ejemplos
r e l e v a n t e s l a s t r a n s f o r m a c i o n e s en l o s métodos de t r a b a j o de l a s
c o n t r a l o r l a s , en l a o f i c i n a de s v u a i n i s t r o , de p e r s o n a l ,
etc.
Como puede o b s e r v a r s e , a l g u n a s de e s t a s c l a s e s de metas r e s u l t a n
de e s t u d i o s d e l t i p o de r a c i o n a l i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a , o de o r g a n i z a c i ó n y métodos, no contemplados expresamente en e l proceso de
p l a n i f i c a c i ó n d e l g a s t o p ú b l i c o , pero que t i e n e n una i n f l u e n c i a d e c i s i v a en l a p r o d u c t i v i d a d d e l S e c t o r .
Sin embargo, l a s
conclusiones
de d i c h o s e s t u d i o s deben t r a n s f o r m a r s e en metas d e l p l a n d e l S e c t o r ,
/ d e b i d o a que
- 127 -
debido a que en é s t e t i e n e n que r e s u m i r s e t o d o s l o s i n s m o s de r e c u r s o s
p a r a poder p r e s e n t a r un cuadro c o h e r e n t e y t o t a l i z a d o r d e l o s mismos y p o r
o t r a p a r t e para a s e g u r a r e l cumplimiento de d i c h a s medidas y su v i n c u l a c i ó n
con l a s o t r a s metas de p r o d u c c i ó n ,
b)
La o p e r a t i v i d a d d e l p l a n
E s t a es una condición fundamental de todo p l a n .
Para e l caso d e l
Sector P ú b l i c o e s t e r e q u i s i t o se a t i e n d e p r i n c i p a l m e n t e por i n t e r m e d i o de
l a t é c n i c a d e l presupuesto-programa que organiza" l a a c c i ó n de e j e c u c i ó n en
e l c o r t o p l a z o y l a d i s t r i b u y e por i n s t i t u c i o n e s , f u n c i o n e s , a c t i v i d a d e s
y p r o y e c t o s , según c l a s i f i c a c i o n e s que son u s u a l e s en dicha t é c n i c a »
Pero,
e v i d e n t a n e n t e e l p l a n debe e s t a r formulado de manera que f a c i l i t e ese o r d e namiento y a l mismo tiempo p e r m i t a v i n c u l a r l o a l mediano y l a r g o p l a z o como
una forma de fundamentar l a a c c i ó n i n m e d i a t a .
Para a s e g u r a r e s t o , se estima
de suma u t i l i d a d que e l contenido de metas y r e c u r s o s de un p l a n en e l
mediano y l a r g o p l a z o se t r a d u z c a en t é r m i n o s i n s t i t u c i o n a l e s y no solamente
se desagregue a l n i v e l de s e c t o r e s económicos y s o c i a l e s .
En c i e r t o
sentido
e l plan g l o b a l d e l S e c t o r P ú b l i c o , a q u e l que se c o m p a t i b i l i z a con e l modelo
g l o b a l de c r e c i m i e n t o , debe s e r una s í n t e s i s de l o s p l a n e s de cada e n t i d a d
p ú b l i c a , aunque conuD veremos e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n r e c o r r e un camino
opuesto.
P a r a cada organismo t i e n e que e x i s t i r , en c o n s e c u e n c i a , una d e l i m i t a c i ó n
p r e c i s a de r e s p o n s a b i l i d a d e s , que e l i m i n e p o r un l a d o l a s s u p e r p o s i c i o n e s de
f u n c i o n e s en cuanto a l l o g r o de l a s metas y p u n t u a l i c e l a s a c c i o n e s complem e n t a r i a s de l á s o t r a s i n s t i t u c i o n e s , y por otro> e s t a b l e z c a
a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s d i s c r i m i n a d o s por f u e n t e s .
una c l a r a
E s p e c i a l c o n s i d e r a c i ó n debe
d a r s e a l o s c a s o s en que l a c o n c r e c i ó n de algunos reoaarsos depende de a c t i v i dades a cargo de l a i n s t i t u c i ó n como, por ejemplo, l a o b t e n c i ó n de f i n a n c i a OI
/
miento e x t e m o p r e v i o e s t u d i o y e v a l u a c i ó n de p r o y e c t o s de i n v e r s i ó n .
Una p r e s e n t a c i ó n de e s t e t i p o f a c i l i t a además e l c o n t r o l de l a e j e c u c i ó n
y l a r e v i s i ó n c o r r e s p o n d i e n t e , pues p e r m i t e i d e n t i f i c a r l o s organismos que
se a t r a s a n o a d e l a n t a n en e l cumplimiento de l a s metas p r e v i s t a s y d e t e c t a r
l a s causas r e s p e c t i v a s , cono también e s t í j n a r l a s c o n s e c u e n c i a s que t i e n e n
sobre e l cumplimiento d e l p l a n de o t r a s i n s t i t u c i o n e s y sus r e p e r c u s i o n e s
2 ^ C o n s t i t u y e una i n f o n n a c i ó n v a l i o s a l a p r e s e n t a c i ó n de t a b l a s de f u e n t e s
y usos de fondos p a r a cada e n t i d a d p ú b l i c a ,
/ e n e l mediano
- 128 -
en e l mediano jr l a r g o p l a z o .
c)
^ s plazos del plan
Según se ha v i s t o , e l p l a n d e l S e c t o r P u b l i c o debe r e s p o n d e r a l o s
p l a z o s que contempla e l p r o c e s o i n t e g r a l de p l a n i f i c a c i ó n .
Este plantea,
g e n e r a l m e n t e , t r e s plazos^ l a r g o , mediano y c o r t o , s i e n d o una c a r a c t e r í s t i c a
de l o s mismos l a mayor c o n c r e c i ó n , en t é r m i n o s o p e r a t i v o s , que a d q u i e r e e l
p l a n , en l a medida que e l p l a z o disminuye.
En e s t e punto nos proponemos d i s c u t i r un enfoque complementario de
e s t e problema.
Es común, en l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , o b s e r v a r l a
e x i s t e n c i a dé d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s que determinan l a f o r m u l a c i ó n de p l a n e s
d e l S e c t o r P ú b l i c o y más e s p e c í f i c a m e n t e de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s , p a r a
p l a z o s de cua,tro o c i n c o a ñ o s , l o s que c o i n c i d e n en g e n e r a l con e l p e r í o d o
c o n s t i t u c i o n a l de r e n o v a c i ó n d e l Poder E j e c u t i v o .
Se estima c o n v e n i e n t e d i f e r e n c i a r e s t e p e r í o d o c u a t r i e n a l o quinquenal
de o t r o que denominaremos "período de programación".
E s t e se d e f i n e como
e l p l a z o en e l c u a l una t é c n i c a de programacicn se puede a p l i c a r con mayor
p r o p i e d a d , l o que evidentemente l l e v a a d i s t i n g u i r d i f e r e n t e s p e r í o d o s p a r a
distintas actividcdes.
Así p o r e j e m p l o , se a c e p t a que e l p e r í o d o de p r o g r a -
mación de un p l a n de o b r a s h i d r á u l i c a s abarque aproximadamente d i e z a ñ o s ,
c i e r t o s a s p e c t o s de u n p l a n de educación deben p r o y e c t a r s e con p l a z o s mayores
aún,
etc.
Se p o d r í a , en c o n s e c u e n c i a , p a r t i r d e l s u p u e s t o que cada t i p o de a c t i -
v i d a d p ú b l i c a t i e n e un p e r í o d o óptimo de programación y que e l p l a n d e l S e c t o r
l o s i n c l u y e , de manera que g r á f i c a m e n t e se puede v i s u a l i z a r a e s t e p l a n ,
formado por t a n t o s p e r í o d o s como a c t i v i d a d e s
contiene.
S i suponemos un S e c t o r P ú b l i c o con c i n c o t i p o s de a c t i v i d a d e s d i f e r e n t e s tendremos:
P e r í o d o s de Programación
Actividad 1
2
10 años
6 años
15 años
3
Ô años
4
5 i1Año 1
5 años
Año 5
- 129 Un p l a z o quinquenal s i g n i f i c a por l o t a n t o un c o r t e v e r t i c a l a d i c h o s
p e r í o d o s con e l o b j e t o de d e j a r e x p l í c i t o s l o s r e s u l t a d o s que se l o g r e n en
ese l a p s o .
La d e l i r a i t á c i ó n de l o s p e r í o d o s de programación es u n a s u n t o que debe
i n v e s t i g a r s e conjuntamente con l o s e s p e c i a l i s t a s en l a s r e s p e c t i v a s f u n c i o nes p ú b l i c a s .
En algunos casos e l elemento de r e f e r e n c i a más l a p o r t a n t e
es e l p e r i o d o promedio de maduración de l o s p r o y e c t o s de una a c t i v i d a d , en
o t r o s , como en e l caso d e l s e c t o r e d u c a c i ó n , depende d e l c i c l o e d u c a t i v o
a t o d o s sus n i v e l e s , en e l caso de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l s e c t o r salud se
c o n s i d e r a óptimo un p e r í o d o de d i e z años pues d e n t r o de e s t e l a p s o maduran
l a s a c c i o n e s t e n d i e n t e s a l o g r a r l a s metas p a r a e l e s t a b l e c i m i e n t o de normas
en l a p r e s t , a c i ó n d e l s e r v i c i o ,
etc.
Dentro de im p e r í o d o de programación g e n e r a l p a r a una a c t i v i d a d ,
conviene d i f e r e n c i a r d i s t i n t o s s u b - p e r í o d o s .
Por e j e m p l o , c i e r t o s programas
d e l s e r v i c i o de educación, como e l de formación de m a e s t r o s r e q u i e r e p e r í o d o s
mayores que e l de c o n s t r u c c i o n e s e s c o l a r e s , en e l s e n t i d o de que e s t e ú l t i m o
se puede p a r c i a l i z a r en e t a p a s que contemplen l a e j e c u c i ó n de a u l a s segiln
e s t u d i o s de l o c a l i z a c i ó n que tengan en cuenta l a s i t u a c i ó n a c t u a l ,
las
previsiones demográficas inmediatas y l a s migraciones i n t e r n a s .
De l a misroa manera, se puede d i f e r e n c i a r un p l a n v i a l que contemple
l a s o l u c i ó n de red de c a r r e t e r a s de un p a í s , según p r i o r i d a d e s q u e operan
en e l l a r g o p l a z o y e l programa de c o n s t r u c c i ó n v i a l q u e , de acuerdo con
d i c h a s p r i o r i d a d e s , ordene l a e j e c u c i ó n en e l mediano p l a z o .
Como puede i n f e r i r s e e s t e a n á l i s i s de l o s p e r í o d o s de programación
de l a s a c t i v i d a d e s contempla también l o s p l a z o s d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
Es p o s i b l e e n c o n t r a r a s p e c t o s de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , que deben p r o gramarse a l a r g o p l a z o y que c o i n c i d e n con l a s c a r a c t e r í s t i c a s que e l p r o c e s o
t i e n e en e s e l a p s o , es d e c i r l a d e f i n i c i ó n de l a s l í n e a s g e n e r a l e s d e l
d e s a r r o l l o correspondiente, • Otros aspectos, r e l a t i v o s a funciones operat i v a s o de e j e c u c i ó n , por su misma n a t u r a l e z a t i e n e n que p r o g r a m a r s e a p l a z o s
medianos, p a r a e v i t a r l o s e f e c t o s de l o s f a c t o r e s de i n c e r t i d u m b r e .
Estos
ú l t i m o s son l o s que también deben p r e s u p u e s t a r s e p a r a l a a c c i ó n i n m e d i a t a ,
/ d ) La imagen
- 130 -
d) La jjnagen ele un p l a n de]. S e c t o r Pilblico
Hasta a q u í hemos p l a n t e a d o l a s c a r a c t e r í s t i c a s de xin p l a n d e l
S e c t o r P ú b l i c o d i f e r e n c i a n d o l o s d i s t i n t o s t i p o s de metas que comprende
y p u n t u a l i z a n d o e l contenido i n s t i t u c i o n a l d e l mismo.
Por o t r a p a r t e ,
s e d i s c u t i ó e l problema de l o s p l a z o s que debe a b a r c a r .
En l a imagen
g e n e r a l de un p l a n d e l S e c t o r , según d i c h a s c a r a c t e r í s t i c a s , se pueden
distinguir:
i ) Una p r i m e r a p a r t e que contenga l o s e l a n e n t o s macroeconômicos
d e l mismo, s u s v i n c u l a c i o n e s con e l modelo g l o b a l de d e s a r r o l l o
y l o s a s p e c t o s de e s t r - a t e g i a en e l c o r t o y l a r g o p l a z o ,
i i ) Una segunda p a r t e que e s t a b l e z c a l a s r e l a c i o n e s e n t r e l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s y l o s p l a n e s s e c t o r i a l e s , d e s t a q u e l a s metas
a l o g r a r y 3.os r e c u r s o s y medidas de todo t i p o , n e c e s a r i o s p a r a
e l cumplimiento de e s o s o b j e t i v o s ,
i i i ) l a p a r t e t e r c e r a se r e l a c i o n a con e l p l a n de cada i n s t i t u c i ó n
i n d i v i d u a l i z a d a , según se expusó en l o s p u n t o s a n t e r i o r e s , y
i v ) Una c u a r t a p a r t e que contenga l a s medidas g e n e r a l e s , no imputab l e s a ningún s e c t o r n i i n s t i t u c i ó n , que a s e g u r e e l cumplimiento
d e l p l a n y f a c i l i t e su mejor c o ; i t r o l y r e v i s i ó n .
Se debe
i n c l u s i v e l l e g a r a l d e t a l l e de l o s p r o y e c t o s de l e y e s y de o t r o s
t i p o s de r e g u l a c i o n e s .
Se d e s c u e n t a que en e s t a imagen completa se debe t r a t a r
al
g a s t o p ú b l i c o en su i n t e g r a l i d a d , e s ' d e c i r abarcando t o d o s sus a s p e c t o s ,
c o r r i e n t e s , de t r a n s f e r e n c i a s y de c a p i t a l y a t o d a s l a s e n t i d a d e s
p ú b l i c a s de cada n i v e l a d m i n i s t r a t i v o .
Sin embargo, muchas veces no s e l o g r a ,
en u n primer i n t e n t o , comple-
t a r e s t a imagen y se l a reduce a a l g u n o s a s p e c t o s que t i e n e n i m p o r t a n c i a
d e c i s i v a en e l proceso de d e s a r r o l l o .
La u r g a i c i a por p r o d u c i r un primer
p l a n , e l p l a z o p r o l o n g a d o que r e q u i e r e n c i e r t a s i n v e s t i g a c i o n e s b á s i c a s ,
l o s a n á l i s i s de r a c i o n a l i z a c i ó n a d i ^ i i n i s t r a t i v a que i m p l i c a n ,
etc,
inducen a l a f o r m u l a c i ó n de un p l a n p a r c i a l que a b a r q u e p r i n c i p a l m e n t e
e l a s p e c t o de formación de c a p i t a l , en a l g u n o s c a s o s r e f e r i d o solaraente
al nivel nacional.
Surgen a s í l o s p l a n e s de i n v e r s i ó n p ú b l i c a , como
e x p e d i e n t e s que p e r n ú t e n en p l a z o s r e l a t i v a m e n t e c o r t o s i n i c i a r e l
/ p r o c e s o de
- 131 -
proceso de p l a n i i i c a c i ó n d e l Sector P ú b l i c o , que se p e r f e c c i o n a r á con
e l tiempo, incluyendo en l a s r e v i s i o n e s s u c e s i v a s nuevos e l m e n t o s d e l
g a s t o p ú b l i c o y ampliando e l número de i n s t i t u c i o n e s
tratadas.
Dado e s t e c a r á c t e r de l o s p l a n e s de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s ,
c o n v e n i e n t e d e t e n e r s e en su a n á l i s i s .
es
En primer término s e d e s t a c a e l
hecho de que se r e c u r r e a l a f o r m u l a c i ó n de un p l a n de e s t e t i p o , por
l a s r a z o n e s anteriorDiente e x p u e s t a s y debido a que se c o n s i d e r a a e s t e
a s p e c t o d e l g a s t o p ú b l i c o como un f a c t o r d i r e c t a r a e n t e v i n c u l a d o a l a
p r o b l e m á t i c a de d e s a r r o l l o en e l c o r t o y mediano p l a z o ,
especialmente
conectados con l a t a s a de c r e c i m i e n t o d e l p r o d u c t o ,
Pero s i se a n a l i z a n con d e t e n i m i e n t o l a s d i v e r s a s c i a s e s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , se e n c o n t r a r á n muchas que o r d i n a r i a m e n t e no s e c l a s i f i c a n d e n t r o de l a c a t e g o r i a de forniación d e c a p i t a l y t i e n e n una
v i n c u l a c i ó n muy e s t r e c h a con d i c h a t a s a de c r e c i m i e n t o .
Ejemplos s i g n i -
f i c a t i v o s se e n c u e n t r a n en l a s a c t i v i d a d e s de s a n i d a d animal y v e g e t a l ,
en l a f o r m a c i ó n a c e l e r a d a de mano de obra e s p e c i a l i z a d a , en e l r e c o n o c i iBiento y e v a l u a c i ó n de c i e r t o s r e c u r s o s n a t u r a l e s , e t c .
De modo t a l que
se estiriia c o n v e n i e n t e a m p l i a r e l concepto de forraación de c a p i t a l e
i n c l u i r en e s t e t i p o de p l a n e s a q u e l l a s o t r a s - a c t i v i d a d e s cuya programac i ó n e s i m p r e s c i n d i b l e p a r a a s e g u r a r un i n c r o n e n t o de l a c a p a c i d a d
p r o d u c t i v a d e l p a í s , a c o r d e con l a t a s a de d e s a r r o l l o , en l o s p l a z o s
mencionados.
Aderaás, d i c h o s p l a n e s s i b i e n c e n t r a n l a a t e n c i ó n en. e s a s a c t i v i d a d e s , deben s u m i n i s t r a r un mínimo d e i n f o r m a c i ó n y a n á l i s i s s o b r e e l
r e s t o d e l g a s t o p ú b l i c o y s o b r e su f i n a n c i a m i e n t o .
Se concibe un t r a t a -
jrdento g l o b a l p a r a e l g a s t o de t r a n s f e r e n c i a y e l g a s t o c o r r i e n t e ,
pero
fundamentado en p r o y e c c i o n e s que c o n s i d e r e n por separado l o s p r i n c i p a l e s
rubros
de d i c h o s g a s t o s p a r a a s e g u r a r , h a s t a donde sea p o s i b l e ,
r e a l i s m o de l a s mismas.
el
Ko debe d e s c a r t a r s e e l hecho de que e l g a s t o
c o r r i e n t e t i e n e c a r a c t e r í s t i c a s de i n f l e x i b i l i d a d mucho mayores que e l
de formación de c a p i t a l de modo t a l que en l a p r á c t i c a , un d e f e c t o en
l a e s t i j u a c i ó n de a q u e l l o s s e a j u s t a mediante una r e d u c c i ó n de é s t e .
EL número y c l a s e de i n s t i t u c i o n e s que abarque un p l a n de i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s es i m p o r t a n t e . En g e n e r a l , conviene i n c l u i r , como mínimo,
/ a l o s organismos
132 ~
a los organismos centralizados ciei nivel nacional y sus principales
entidades autónomas, siempre que el monto de inversión que abarquen
constitijya un porcentaje relativamente alto del total.
En algunos casos
el presupuesto nacional financia vma alta proporción de las inversiones
del Sector Público, como eucedia en Colombia según se muestra en el
cuadro siguiente,
CUADRO
COLOMBIA:
16
CONTRIBUCION DEL PRESUPUESTO NACIONAL AL FINáNCIAMlEííTO DE LA
INVASION PUBLICA^^
(en millones de pesos
a precios corrientes)
Año
Inversión directa y
transferencia de capital
del Presupuesto Nacional
Q. organismos públicos
(A)
Inversión del
Sector Público Consolidado
iál 100
(B)
(B)
(O
195S
437.1
959.0
45.6
1959
670.4
1,161.0
57.7
i960
810.0
1.382.0
58.6
Fuente:
Plan Cuatrienal de Inversiones Públicas Nacionales I96I-64.
(1) Se trata de Inversión Bruta Fija,
En situaciones como ésta un plan que trate a mediano plazo las
actividades de inversión, financiadas a través del presupuesto, cumple
con la doble condición de producir un impacto efectivo en el ordenamiento
de este tipo de gasto público en función de necesidades del desarrollo
y constituye el primer escalón del proceso de planificación del Sector
Público,
/2«
El proceso
- 133 -
2c
£ 1 proceso de foriaula c i d n d e l p l a n
En l a programación de l a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , e s ú t i l a p l i c a r e l
procedimiento b i e n conocido de l a programación g l o b a l de o p e r a r por e t a p a s ,
de l o g e n e r a l a l o p a r t i c u l a r y v i c e v e r s a , según m p r o c e s o de a j t i s t e s
sucesivos.
Cada una de l a s t a r e a s que Implica un procediiiiiento de e s t e
t i p o debe c a e r b a j o l a j u r i s d i c c i ó n de las, e n t i d a d e s que conforEi£,-i e l
mecanismo de p l a n i f i c a c i ó n de modo t a l , que cada una de e l l a s r e s u e l v a
l o s problemas p a r a l o s c u a l e s e s t á mejor c a p a c i t a d a y a p o r t e l o s
criterios
y c o n d i c i o n e s que dan por resxiltado e l ordenamiento d e l g a s t o p ú b l i c o ,
A
e s t o s e f e c t o s , e s c o n v e n i e n t e i n d i v i d u a l i z a r en d i c h o mecanismo d i v e r s o s
n i v e l e s que responden a l a s f u n c i o n e s de d e c i s i ó n , f o r m u l a c i ó n de l a s
o r i e n t a c i o n e s g e n e r á l e s d e l p l a n y e l a b o r a c i ó n de l o s programas o p e r a t i v o s »
l a s f u n c i o n e s de d e c i s i ó n l a s concentraremos en l a wâs a l t a
jerarquía
a d m i n i s t r a t i v a , e s d e c i r en e l P r e s i d e n t e y su Gabinete de M i n i s t r o s ,
las
de f o r m u l a c i ó n de l a s o r i e n t a c i o n e s g e n e r a l e s d e l p l a n en l a O f i c i n a
C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n y l a s r e l a t i v a s a l a e l a b o r a c i ó n de l o s programas
en l a s o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s que supondremos
u b i c a d a s , como órganos a s e s o r e s , a l n i v e l de l o s d i r e c t i v o s de d i c h a s
entidades»
Dentro de l a O f i c i n a C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n deben taanbién i n d i v i dualizarse diferentes niveles.
Por un l a d o , e l más g e n e r a l que a b a r c a
l o s a s p e c t o s Eiacroeconómicos d e l p r o c e s o , de o t r o , l o s n i v e l e s
agrícola, industria, transporte, sectores sociales, etc.
sectoriales,
A su v e z ,
se
encuentran equipos que d e s a r r o l l a n t a r e a s que c o n s t i t i i y e n c o r t e s h o r i z o n t a l e s a dichos s e c t o r e s , e n t r e l o s cuales se destacan l o s correspondientes
a l S e c t o r P ú b l i c o , Prograiaación R e g i o n a l , Recursos Humanos, Recursos
N a t u r a l e s , e t c . , que i n c l u y e n en s u p r o b l e m á t i c a a s p e c t o s que p e r t e n e c e n
a todos a q u e l l o s .
Sin p r e t e n d e r e s t a b l e c e r e l organograma t i p o de una o f i c i n a c e n t r a l
de p l a n i f i c a c i ó n , l o a n t e r i o r puede r e p r e s e n t a r s e según e l esquema sigviiente:
/ N i v e l macroeconômico
~ 134 Nivel
cí
H
o
ü
M
cü
•H
TLO
Tí
C
f-,
O
-P
ü
-ojeo
f-i
Macroeconômico
Sector
Público
<D
t
O
a
Sector
~ Recursos
Humanos
to
fH
o
Sector
Programación
R e g i o n a l , etc.
o
-0-
Por o t r a p a r t e se supone cumplida l a e t a p a d e l d i a g n ó s t i c o y
o b t e n i d a s l a s c o n c l u s i o n e s y j u i c i o s c o r r e s p o n d i e n t e s , t a n t o en l o
r e f e r e n t e a l comportamiento d e l S e c t o r P ú b l i c o en e l p e r i o d o h i s t ó r i c o
de a n á l i s i s , como en l o que r e s p e c t a a sus c a p a c i d a d e s a c t u a l e s ,
a)
Asignación p r e l i m i n a r de r e c u r s o s
E l p r o c e s o de f o r m u l a c i ó n d e l p l a n se i n i c i a con l a a s i g n a c i ó n
p r e l i m i n a r de r e c u r s o s a l a s d i f e r e n t e s e n t i d a d e s y a c t i v i d a d e s d e l
Sector,
E s t a t a r e a a cargo d e l equipo d e l S e c t o r P ú b l i c o s e apoya en l o s
s i g u i e n t e s elementos:
i)
La e v a l u a c i ó n de l o s problemas de c r e c i m i e n t o y l a
estrategia
d e l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l dan una p r i m e r a v i s i ó n d e l
marco de r e f e r e n c i a p a r a e s t a a s i g n a c i ó n ,
A este nivel
macroeconômico, s e han d i s c u t i d o l a s o r i e n t a c i o n e s
relativas
a l a p a r t i c i p a c i ó n d e l s e c t o r en l a economia, l o s p r i n c i p a l e s
f a c t o r e s de e s t r a n g u l a m e n t o , e l c r e c i m i e n t o de l o s s e c t o r e s
de p r o d u c c i ó n , y s u s r e q u e r i m i e n t o s de i n v e r s i ó n , l a p o l í t i c a
d e l g o b i e r n o r e l a t i v a a l d e s a r r o l l o de l o s s e c t o r e s
ssciales,
etc.
ii)
También a l n i v e l macroeconômico se han d i s c u t i d o l o s p r o b l a n a s
de f i n a a c i a m i e n t o i n t e r n o y e x t e r n o , s e han f i j a d o p a u t a s que
deteriTiinan un monto aproximado de r e c u r s o s p ú b l i c o s e i n c l u s i v e
una e s t r u c t u r a t e n t a t i v a de l o s mismos.
/ i i i ) El diagnóstico
- 135 -
iii)
E l d i a g n ó s t i c o d e l S e c t o r P ú b l i c o p r o p o r c i o n a elementos
d e r i v a d o s de l a s r i g i d e c e s d e l S e c t o r p r i n c i p a l m e n t e en', t é r m i n o s
de r e c u r s o s comprometidos, c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s , insumos
críticos, etc.
Además e s t e d i a g n ó s t i c o ha c a p t a d o l a s p o l í t i c a s
s e g u i d a s por l a s e n t i d a d e s y l o s p l a n e s j a d e c i d i d o s .
En f u n c i ó n de e s t o s elementos s e p u a i e p r o c e d e r a una a s i g i i a c i ó n
p r e l i m i n a r de r e c u r s o s a l o s organismos p ú b l i c o s , donde s e i n c l u y a
además l a s l í n e a s de a c c i ó n que deben s e g u i r , o t r o s t i p o s de i n d i c a c i o n e s t a l e s como p r i o r i d a d e s de c i e r t o s programas y p r o y e c t o s ,
z a c i ó n de determinadas t e c n o l o g i a s ,
b)
utili-
etc„
El plan Preliminar del Sector Público
E s t a a s i g n a c i ó n debe s e r r e v i s a d a , d e n t r o de l a O f i c i n a C e n t r a l de
P l a n i f i c a c i ó n por l o s equipos que l a componen,
Al n i v e l macroeconômico
se e s t u d i a r á p r i n c i p a l m e n t e en f u n c i ó n de l o que importa en t é r m i n o s de
f i n a n e l a m i e n t e , t o t a l , i n t e r n o y e x t e r n o , y de l a e s t r u c t u r a por f u e n t e s
de r e c u r s o s .
Al n i v e l de l o s s e c t o r e s de p r o d u c c i ó n , a i f u n c i ó n de l a s
metas de c r e c i m i e n t o de l o s mismos.
Los equipos de p l a n i f i c a c i ó n
r e g i o n a l l a a n a l i z a r á n de acuerdo con l a s p o l í t i c a s y l i n c a m i e n t o s
adoptados en e s t e a s p e c t o d e l d e s a r r o l l o ,
etc.
Esta revisión enriquecerá a dicha asignación preliminar, l a dotará
de mayores d e t a l l e s j p e r m i t i r á p r e c i s a r l a o r i e n t a c i ó n p r e v i s t a p a r a
cada i n s t i t u c i ó n p ú b l i c a y en d e f i n i t i v a l a t r a n s f o r m a r á en e l Plan
P r e l i m i n a r d e l S e c t o r P ú b l i c o que r e s u l t a a s i e l f r u t o d e l a O f i c i n a
C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n en su c o n j u n t o .
E s t e P l a n P r e l i m i n a r debe s e r sometido a l a d i s c u s i ó n y a p r o b a c i ó n
d e l órgano máximo de d e c i s i ó n , e l P r e s i d e n t e y su G a b i n e t e , e l c u a l l a
juzga de acuerdo con l a s d i r e c t i v a s g e n e r a l e s de p o l í t i c a que r i g e n a
todo e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n .
Aprobado e s t e P l a n P r e l i m i n a r , se t r a n s f o r m a a s u vez en e l marco
de r e f e r e n c i a de l o s p l a n e s y programas de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s , de
manera que su c o n t e n i d o debe por un l a d o , p e r m i t i r e l j u i c i o a p r o b a t o r i o
del
Poder E j e c u t i v o y por o t r o , s e r v i r de o r i e n t a c i ó n a l a s e n t i d a d e s ,
l o que en d e f i n i t i v a i n i p l i c a r e s p o n d e r a l a imagen d e l p l a n , p r e s e n t a d a
en l a Sección a n t e r i o r .
/ c ) Los p l a n e s
- 136
c)
-
Los p l a n e s y proF,ra3gia3 de l a s e n t i d a d e s
Sobre e s t a b a s e l a s i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s p r o c e d e r á n , a t r a v é s de
sus o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n , a c o n c r e t a r l o s p l a n e s y programas de
cada una de l a s a c t i v i d a d e s que t i e n e n a su c a r g o .
Se genera a s i un nuevo c i c l o de a j u s t e s pues en l a medida que s e
avance en e s t a e l a b o r a c i ó n deberán c o n t e m p l a r s e s i t u a c i o n e s e s p e c i f i c a s
que pueden t e n e r r e p e r c u s i ó n , ya sea s o b r e l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s ,
s o b r e o r i e n t a c i o n e s r e l a t i v a s a l uso de t e c n o l o g í a s , s o b r e d i s t r i b u c i o nes r e g i o n a l e s de l a s a c t i v i d a d e s ,
etc.
Además, l a s e s t i i i a c i o n e s más precis3,3 que s e r e a l i c e n p a r t i c u l a r mente p a r a c a l c u l a r l a u t i l i z a c i ó n de insuinos c r í t i c o s , p e r s o n a l c a l i f i c a d o , c o n t e n i d o de i m p o r t a c i ó n d i r e c t a e i n d i r e c t a de l a s metas de p r o d u c c i ó n , i m p l i c a n l a n e c e s i d a d de p r o c e d e r a una nueva c o n s t a t a c i ó n ,
al
n i v e l macroeconômico, de l a s p o s i b i l i d a d e s r e a l e s de e j e c u c i ó n d e l
c o n j u n t o de e s t a s a c t i v i d a d e s .
Estos ültiiaos
a j u s t e s dan p o r r e s u l t a d o e l P l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o
en su forma d e f i n i t i v a .
Aparentemente, e l p r o c e s o d e s c r i t o , r e l e g a r í a a l a s
instituciones
p ú b l i c a s a l a e l a b o r a c i ó n de programas que deben r e s p o n d e r a un marco
de r e f e r e n c i a que no c o n t r i b u y e r o n a c o n s t r u i r , l o que i m p l i c a r í a
l e s i o n a r e l p r i n c i p i o de que e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o debe s e r e l
r e s u l t a d o de l a a c c i ó n c o n j u n t a de toda l a A d m i n i s t r a c i ó n ,
por e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n ,
orientada
P e r o , s i s e a n a l i z a con d e t e n i m i e n t o
l a i n t e r v e n c i ó n de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s en e l proceso de programación
es f á c i l desmentir l a afirmación a n t e r i o r »
Por m l a d o , e l d i a g n ó s t i c o contempla, e n t r e l a s i n v e s t i g a c i o n e s
que l e son p r o p i a s , l a i d e n t i f i c a c i ó n de l a s p o l í t i c a s que i n s p i r a n l a
a c c i ó n de e s t a s e n t i d a d e s y l o s p l a n e s ya d e c i d i d o s por l a s mismas, l o s
que a su vez c o n s t i t u y e n elementos que i n f l u y e n en l a a s i g n a c i ó n p r e l i minar de r e c u r s o s , como l o son taiabién l o s comprometidos por d e c i s i o n e s
previas a l plan.
Por o t r a p a r t e , l o s r e q u e r i m i e i i t o s de l o s p l a n e s
s e c t o r i a l e s en t é r m i n o s de a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s , dependen no s ó l o de l o s
e s t u d i o s que r e a l i z a n l o s e q u i p o s s e c t o r i a l e s de l a O f i c i n a C e n t r a l de
P l a n i f i c a c i ó n , s i n o de l o s que s e l l e v a n a cabo a l n i v e l de l a s o f i c i n a s
/de planificación
- 137 -
de p l a n i f i c a c i c S n de l a s e n t i d a d e s , estrechamente v i n c u l a d a s a d i c h o s
equipos.
F i n a l m e n t e , l a a p r o b a c i ó n d e l Plaxj, P r e l i m i n a r p o r e l P r e s i d e n t e
y su Gabinete p e r m i t e a l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s , a t r a v é s de s u s
a u t o r i d a d e s máximas ( l o s m i n i s t r o s ) , i n t r o d u c i r m o d i f i c a c i o n e s s u s t a n c i a ^
l e s que contemplen sus puntos de v i s t a ,
d)
Los a s p e c t o s de l a r g o y c o r t o p l a z o
E l proceso d e s c r i t o en forma g e n e r a l en l o s p u n t o s a n t e r i o r e s ,
i n d i c a l a "mecánica" de l a f o r m u l a c i ó n d e l p l a n y e s t á
sólo
implicitamente
c e n t r a d o en e l caso de un p l a n de mediano p l a z o .
Los a s p e c t o s de l a r g o p l a z o d e l Plan s e r e s u e l v e n con un p r o c e d i miento también s i m i l a r a l p l a n t e a d o , pero s i n i n c l u i r l o s d e t a l l e s que
se n e c e s i t a n para e l caso a n t e r i o r .
Se debe p r e s t a r más a t e n c i ó n a l a
f i j a c i ó n de o b j e t i v o s de c a r á c t e r g l o b a l p a r a cada e n t i d a d , s e r v i c i o y
v a r i a b l e s c a r a c t e r í s t i c a s d e l S e c t o r P ú b l i c o , a f i n de f a c i l i t a r l a
c o m p a t i b i l i z a c i ó n con e l modelo g l o b a l y a l mismo tiempo p e r m i t i r
o r i e n t a r a c c i o n e s de p l a z o s más r e d u c i d o s y e s t i m a r volúmenes de r e c u r sos t o t a l e s que d e f i n a n l a f a c t i b i l i d a d de a q u e l l o s o b j e t i v o s .
Los a s p e c t o s de c o r t o p l a z o d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o responden
también a un procedimiento s i m i l a r a l de mediano p l a z o , p e r o con l a
v a r i a n t e fundamental de que t a n t o en l a a s i g n a c i ó n p r e l i m i n a r de
r e c u r s o s ^ como en l a e l a b o r a c i ó n de l o s programas por p a r t e de l a s
e n t i d a d e s , debe i n t e r v e n i r a c t i v a m e n t e l a O f i c i n a Nacional de
Presupuesto«
E s t a no solamente tomará p a r t e en l a d i s c u s i ó n de l o s montos a
d i s t r i b u i r e n t r e l a s e n t i d a d e s s i n o que debe r e g l a m e n t a r l a f o r m u l a c i ó n
de l o s programas a n u a l e s p a r a a c o n d i c i o n a r l o s a l o s r e q u i s i t o s de l a
técnica del presupuesto-programa.
Por o t r a p a r t e , es n e c e s a r i o i n t r o d u c i r en e s t a f a s e d e l p r o c e s o ,
l a p o s i b i l i d a d de nuevos a j u s t e s ya que, s i b i e n en e l mediano p l a z o
se a s e g u r a l a c o m p a t i b i l i d a d e n t r e l a s metas y e l n i v e l y e s t r u c t i a r a
de l o s r e c u r s o s , e s t o no i m p l i c a l a e x i s t e n c i a de d i c h a c o m p a t i b i l i d a d
en e l c o r t o p l a z o .
E s t a s ó l o s e a s e g u r a a n a l i z a n d o e s t o s problemas a l a
l u z d e l P r e s u p u e s t o Económico N a c i o n a l , que s e c o n f e c c i o n a anualmente.
/Una forma
- 13Ô ~
Una forma de o p e r a r que se estijua c o n v e n i e n t e
consistiria,
después de forraular e l p i a n de mediano p l a z o , en c o n f e c c i o n a r e l
p l a n a n u a l , que i n c l u i r á a l P r e s u p u e s t o , mediante un procedimiento
que contemple l o s pasos i n d i c a d o s a n t e r i o r m e n t e , p e r o c o n c e n t r e l a
a t e n c i ó n en l a forimilacion de programas con m i r a s a l a e j e c u c i ó n
i n m e d i a t a y t e n g a en c u e n t a a l f i n a n e i a m i e n t o no s ó l o como e x p r e s i ó n
de l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s , s i n o también en t é r m i n o s de problemas
de f l u i r de f o n d o s , d i s p o n i b i l i d a d e s de c a j a ,
3•
etc.
La f o r m u l a c i ó n d e l P l a n d e l S e c t o r Pfiblico s i n e l apoyo de l a
Programación Global
En e l C a p i t u l o I , s e p l a n t e ó l a p o s i b i l i d a d de que e l proceso de
p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , no c o n t a r a , en s u s primeros momentos,
con e l apoyo de un P l a n General de D e s a r r o l l o en avanzado e s t a d o de
elaboración.
Se r e c o n o c i ó también, que e x i s t e iina u r g e n c i a e s p e c i a l en
l o s p a i s e s l a t i n o a m e r i c a n o s por l a f o r m u l a c i ó n de p l a n e s d e l S e c t o r
P ú b l i c o o de algunos de l o s a s p e c t o s d e l g a s t o p ú b l i c o p a r t i c u l a r m e n t e
e l de i n v e r s i ó n , de modo t a l que s e c o n s i d e r a n e c e s a r i o d i s c u t i r
el
p r o c e s o de f o r m u l a c i ó n d e l p l a n f r e n t e a una s i t u a c i ó n como l a e x p u e s t a .
En primer térraino, se debe r e c o n o c e r que l a d e t e r m i n a c i ó n de
i n i c i a r e l proceso de programación a t r a v é s d e l S e c t o r P ú b l i c o ,
implica
taiflbién e l comienzo d e l proceso de programación g l o b a l , por un camino
un t a n t o h e t e r o d o x o , pero que n e c e s a r i a m e n t e c o n d u c i r á a l p l a n t e a m i e n t o
de l a p r o b l e m á t i c a g e n e r a l d e l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l .
Tal vez
é s t a sea l a forma más c o n v e n i e n t e , a p a r t e d e l camino que comienza con
e l p l a n t e a m i e n t o de un modelo g l o b a l .
E l problema c o n s i s t e en e s t a b l e c e r h a s t a qué punto puede p r e s c i n d i r s e de l a programación g l o b a l y de sus c o n s e c u e n c i a s
sectoriales,
para ordenar e l gasto p ú b l i c o .
S i replanteamos l o s dos o b j e t i v o s f u n d a m e n t a l e s de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , nos encontramos con que e l r e l a t i v o a l
mejoraraiento de La p r o d u c t i v i d a d de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado
no t i e n e una v i n c u l a c i ó n muy e s t r e c h a con un modelo g l o b a l y s u s
/requisitos
sectoriales
- 139 r e q u i s i t o s s e c t o r i a l e s , en e l s e n t i d o cue c u a l q u i e r a sea a q u e l , l a p l a n i - .
ficacicSn d e l S e c t o r debe c o n t e n e r e n t r e sus p r o p ó s i t o s dicho aumento de
productividad,
I'Iás d i r e c t a m e n t e conectado con l a p l a n i f i c a c i ó n g l o b a l e s t á e l segundo
o b j e t i v o , dado que e l n i v e l y e s t r u c t u r a d e l g a s t o p ú b l i c o se determinan
según l a s p r i o r i d a d e s g e n e r a l e s y s e c t o r i a l e s d e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o ,
aunque como ya vimos, en l o s primeros momentos de e s t e p r o c e s o , l a
cuantía
de r e c u r s o s comprometidos l i m i t a l a p o s i b i l i d a d de contemplar a c a b a l i d a d
ese s i s t e m a de p r e l a c i o n e s .
Como argxomento g e n e r a l podemos a f i r m a r que l a p l a n i f i c a c i ó n de l a s
a c c i o n e s d i r e c t a s d e l E s t a d o , e s p e c i a l m e n t e l a s r e l a t i v a s a l a formación
de
c a p i t a l y a l aumento de l a capacidad p r o d u c t i v a d e l p a í s ,
requiere
l a i d e n t i f i c a c i ó n de l o s puntos de e s t r a n g u l a m i e n t o de l a economy
que
f r e n a n e l c r e c i m i e n t o y c i e r t o s e s t u d i o s b á s i c o s sobre l a s i t u a c i ó n de l o s
sectores
sociales.
Un a n á l i s i s de e s t o s problemas es r e l a t i v a m e n t e f á c i l h a c e r l o y s i n
duda son muchos l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s cue c u e n t a n con i n v e s t i g a c i o n e s
y e s t u d i o s s u f i c i e n t e s p a r a una i n t e r p r e t a c i ó n de e s t a n a t u r a l e z a .
Cobran e s p e c i a l i m p o r t a n c i a , en e s t e c a s o , a q u e l l a s
investigaciones
p l a n t e a d a s en l a e t a p a d e l d i a g n ó s t i c o r e l a t i v a s a l o s p l a n e s d e c i d i d o s
por l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s y l a s p o l í t i c a s que l o s i n s p i r a n , como f u e n t e
de inforraacióm b á s i c a para o b t e n e r un conocimiento s i s t e m á t i c o de l o s
problemas que e n f r e n t a e l S e c t o r y poder fundamentar un orden de p r i o r i d a d e s
para l a s p r i n c i p a l e s actividades públicas.
En g e n e r a l es c o n c e b i b l e que a p a r t i r de l a e n c u e s t a t é c n i c a a l a s
e n t i d a d e s p ú b l i c a s d e t a l l a d a en e l C a p i t u l o a n t e r i o r se l o g r e un cúmulo de
i n f o r m a c i ó n s u f i c i e n t e p a r a p r o c e d e r a un ordenamiento d e l g a s t o , que n e c e sariamente d e b e r á m o d i f i c a r s e y p e r f e c c i o n a r s e en l a medida que avance e l
p r o c e s o de f o r m u l a c i ó n d e l p l a n g l o b a l .
No se desconoce, s i n embargo, e l
r i e s g o de e s t a b l e c e r r i g i d e c e s que luego d i f i c u l t e n l a a b s o r c i ó n de un sfetema de p r i o r i d a d e s más e l a b o r a d o .
Un problema, e s p e c i a l se p r e s e n t a en l a d e t e r m i n a c i ó n de l a p r o y e c c i ó n
de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s p a r a e l S e c t o r ,
E s t e problema s e r e s o l v í a a p a r t i r
de un a n á l i s i s g e n e r a l d e l f i n a n c i a m i e n t o d e l d e s a r r o l l o y se encur?.draba d e n t r o
/ d e un
- 140
-
de un modelo g l o b a l que abarcaba t a n t o e l mediano como e l c o r t o p l a z o .
F r e n t e a l a i n e x i s t e n c i a de t a l p r o c e d i m i e n t o , es p o s i b l e l a proyección
de dichos r e c u r s o s p a r t i e n d o de e s t i m a c i o n e s de l a s p r i n c i p a l e s f u e n t e s ^
cuyo dinamismo debe e s t a b l e c e r s e según e l comportamiento pasado y apelando
a t é c n i c a s u s u a l e s en l o s e s t u d i o s de p o l í t i c a f i s c a l y f i n a n z a s p ú b l i c a s .
S i n embargo, debe r e c o n o c e r s e que t a l vez e s t e sea e l punto aue p r e s e n t a
una mayor d e b i l i d a d , en a u s e n c i a de l a programación g l o b a l p a r t i c u l a r m e n t e
p a r a e l caso de l o s r e c u r s o s
externos.
Cabe una ú l t i m a c o n s i d e r a c i ó n de c a r á c t e r g e n e r a l .
Hemos supuesto l a
i n e x i s t e n c i a d e l proceso de programación g l o b a l como punto de r e f e r e n c i a
p a r a l a d i s c u s i ó n , pero no p a r e c e muy r e a l i s t a b a s a r s e en tina s u p o s i c i ó n
t a n e x t r e m a , s i se o b s e r v a n l o s avances que en m a t e r i a de p l a n i f i c a c i ó n
g l o b a l han r e a l i z a d o l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s en l o s ú l t i m o s a ñ o s .
Más
aún, l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , como ya d i j i m o s , es un punto de
p a r t i d a para i n i c i a r ese p r o c e s o , e l que s i bien n e c e s i t a un tiempo r e l a t i v a m e n t e l a r g o p a r a e l a b o r a r un p l a n g e n e r a l de d e s a r r o l l o económico y
s o c i a l , p e r m i t e o b t e n e r c i e r t o s elementos de j u i c i o , de gran u t i l i d a d para
e l ordenamiento d e l g a s t o p ú b l i c o , en forma más o menos i n m e d i a t a .
4,
La a s i ^ a c i ó n de r e c u r s o s a l o s " s e c t o r e s económicos" y a l o s " s e c t o r e s
sociales"
E l problema de l a competencia p o r l o s r e c u r s o s t o t a l e s de l a economía,
e n t r e l o s llamados " s e c t o r e s económicos" y " s e c t o r e s s o c i a l e s " es uno de
l o s más e s p i n o s o s cue e n f r e n t a l a p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o y muchos de
l o s a s p e c t o s que e n c i e r r a s e r e f l e j a n d i r e c t a m e n t e en l a a s i g n a c i ó n de l o s
recursos del Sector Público.
La e x i s t e n c i a d e l problema t i e n e su o r i g e n en e l desconocimiento de l a
p o n d e r a c i ó n que n m e r o s o s f a c t o r e s t i e n e n en l a a c e l e r a c i ó n d e l proceso de
desarrollo,
"Recientemente se ha hecho p r e s e n t e l a t e n d e n c i a a conceder é n f a s i s
a l a i m p o r t a n c i a d e l ' c a p i t a l humano' en e l fomento d e l d e s a r r o l l o económico.
En e s t a forma, en un e s t u d i o r e a l i z a d o por l a S e c r e t a r í a de l a Comisión
/Económica p a r a
- l/a
Sconómica p a r a Europa, se e s t a b l e c i ó que, en e l c r e c i a i i e n t o de l o s p a í s e s
de Europa O c c i d e n t a l después de l a g u e r r a , l o s insumos de mano de obra
y de c a p i t a l e x p l i c a n solamente una p a r t e - y a menudo una p a r t e r e l a t i v a mente pequeña - d e l c r e c i m i e n t o y que f a c t o r e s más i n t a n g i b l e s ,
'técnica' ,
'organización'
llámense
o ' f a c t o r humano', desempeñan un p a p e l i m p o r t a n -
tísimo"
E l reconocimiento de una i n c i d e n c i a p r e p o n d e r a n t e de l o s s e c t o r e s
s o c i a l e s en e l proceso de d e s a r r o l l o c o n s t i t u y e ya un i m p o r t a n t e avance
en e s t a m a t e r i a , en e s p e c i a l s i se l e r e l a c i o n a con una i n t e r p r e t a c i ó n
que concebía a . l a e l e v a c i ó n de l a s c o n d i c i o n e s s a n i t a r i a s , d e l n i v e l de
educación, e t c , , . c o m o un subproducto de l a a c e l e r a c i ó n de l a t a s a de d e s a r r o l l o económico,
Pero e s t e r e c o n o c i m i e n t o l l e v ó e l problema, en forma
e x p l í c i t a , a l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n y en consecuencia se p l a n t e a l a
n e c e s i d a d de r e s o l v e r , mediante l a a p l i c a c i ó n de p r o c e d i m i e n t o s t é c n i c o s
l a d i s t r i b u c i ó n de r e c u r s o s a n t e s mencionada»
Muchas veces l a c u e s t i ó n
se t r a n s f o r m a en l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s e n t r e i n v e r s i o n e s "de d e s a r r o l l o
económico" e i n v e r s i o n e s "de d e s a r r o l l o s o c i a l " , e s p e c i a l m e n t e a l n i v e l
de l o s p r e s u p u e s t o s p ú b l i c o s , pero en d e f i n i t i v a se t r a t a de a s p e c t o s d e l
mismo a s u n t o ,
La d i f i c u l t a d p a r a e s t a b l e c e r c r i t e r i o s t é c n i c o s g e n e r a l e s de a s i g n a c i ó n ,
r e s i d e en e l hecho que no e s p o s i b l e v i n c u l a r a una t a s a de c r e c i m i e n t o d e l
Producto un volumen de r e c u r s o s p a r a l o s s e c t o r e s s o c i a l e s , que c o n s t i t u y a
un r e q u i s i t o i n d i s p e n s a b l e p a r a e l l o g r o de d i c h a t a s a , como sucede, d e n t r o
de c i e r t o s márgenes, p a r a l o s s e c t o r e s económicos.
Muchos a s p e c t o s d e
l o s s e r v i c i o s de e d u c a c i ó n , s a l u d , p r e v i s i ó n s o c i a l , v i v i e n d a , e t c » , , son
i n d e p e n d i e n t e s de l a t a s a de c r e c i m i e n t o d e l P r o d u c t o , aunque l a condicionan
a t r a v é s de l o s r e c u r s o s que r e o u i e r e n p a r a sus n i v e l e s de a c t i v i d a d .
En
g e n e r a l , se puede a f i r m a r que por l o menos en e l c o r t o y me.diano p l a z o , es
f a c t i b l e c a l c u l a r e l impacto " r e t a r d a t o r i o " que s o b r e l a meta de c r e c i m i e n t o
económico t i e n e n l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s a l o s s e c t o r e s s o c i a l e s - , p e r o e s
muy d i f í c i l estimar e l impacto " a c e l e r a d o r " de esos n i v e l e s de a c t i v i d a d .
"Programas de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s , E s t r a t e g i a de l a d i s t r i b u c i ó n " .
Economic B u l l e t i n f o r A s i a and t h e Far B a s t . Vol, X I I , N' 3 , diciembre
/Sxiste otro
- 142 -
E x i s t e o t r o elemento que agudiza l a d i f i c u l t a d mencionada.
Se r e l a -
V
c l o n a con l o s p l a z o s en l o s c u a l e s se m a n i f i e s t a n l o s b e n e f i c i o s de una
e l e v a c i ó n d e l n i v e l de a c t i v i d a d de l o s s e c t o r e s s o c i a l e s ,
Sn muchos c a s o s
e s t o s p l a z o s son muy p r o l o n g a d o s , como s u c e d e , con l a e d u c a c i ó n g e n e r a l ,
y c i e r t a s a c c i o n e s de s a l u d , de modo t a l que d e s b o r d a n l o s p e r í o d o s que
abarcan l o s p r o c e s o s de p l a n i f i c a c i ó n .
Lo a n t e r i o r e x p l i c a , en p a r t e , l a t e n d e n c i a a a s i g n a r a l o s s e c t o r e s
s o c i a l e s e l r e s t o de l o s r e c u r s o s p a r a i n v e r s i ó n , descontando previamente
l o s d e s t i n a d o s a l a s i n v e r s i o n e s económicas^ l o que l ó g i c a m e n t e ha i n c i d i d o
en l a c r e a c i ó n de d é f i c i t i m p o r t a n t e s en d i c h o s s e c t o r e s debido a l a b a j a
c a p a c i d a d de f o m a c i ó n de c a p i t a l de l o s p a í s e s de l a r e g i ó n , l o s que por
o t r a p a r t e , e n f r e n t a n una c r e c i e n t e demanda por e s o s s e r v i c i o s , producto
d e l d e s a r r o l l o mismo y de l a " r e v o l u c i ó n de l a s e x p e c t a t i v a s " .
E s t o ha 3Jlevado a l a n e c e s i d a d de que l o s g o b i e r n o s f o r m u l e n e x p l í c i tamente l o s p o s t u l a d o s <Tue deben r e g i r su p o l í t i c a s o c i a l p a r a s e r c o n s i d e r a d o s d e n t r o d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n , a v e c e s con un grado muy a l t o
de p r i o r i d a d ,
Pero e v i d e n t e m e n t e , e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n debe f a c i l i t a r l o s
e s t u d i o s y c o n c l u s i o n e s p r e l i m i n a r e s p a r a que s e pueda fundamentar una p o l í t i c a s o c i a l sobre b a s e s t é c n i c a s , que desborde e l t r a t a m i e n t o emocional
d e l problema, l o que nos a c e r c a o t r a vez a l punto de p a r t i d a .
Llevado e l problema a n t e r i o r a l n i v e l d e l S e c t o r P ú b l i c o , y s i n p r e t e n der e s t a b l e c e r c r i t e r i o s g e n e r a l e s y d e f i n i t i v o s que o r i e n t e n l a a s i g n a c i ó n
de r e c u r s o s a l o s s e r v i c i o s s o c i a l e s a cargo d e l E s t a d o , es p o s i b l e encont r a r p r o c e d i m i e n t o s que f a c i l i t e n una aproximación a s o l u c i o n e s a c e p t a b l e s .
En primer t é r m i n o e s n e c e s a r i o d i f e r e n c i a r l o s s e r v i c i o s s o c i a l e s , pues
s i b i e n t i e n e n muchos a s p e c t o s ccanunes se d i s t i n g u e n en cuanto a l a t e c n o l o g í a de p r e s t a c i ó n , e l t i p o de c a p i t a l que r e q u i e r e n , a l o s e s t r a t o s demog r á f i c o s a l o s cuales se destinan,
etc.
Una c o n s i d e r a c i ó n b á s i c a se r e f i e r e a l a s i t u a c i ó n a c t u a l de cada s e r v i cio.
E l p l a n no p u e d e , en l a p r á c t i c a , d e t e r m i n a r un d e t e r i o r o de d i c h a s i t u a -
c i ó n , l o que en t é r m i n o s r e l a t i v o s i m p l i c a g e n e r a l m e n t e , un incremento de
/los recursos
- 143 -
l o s r e c u r s o s en p r o p o r c i ó n s i m i l a r a l aumonto v e g e t a t i v o de l a s v a r i a b l e s
aue d e f i n e n l a demanda, es d e c i r , a q u e l atamanto que no i m p l i c a v a r i a c i ó n
del d é f i c i t .
Este; l í m i t e mínimo de a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s puede m o d i f i c a r s e
s u s t a n c i a l m e n t e s i se l o g r a n avances en l a e f i c i e n c i a en l a p r e s t a c i ó n de
l o s s e r v i c i o s , l o s cue en algunos casos s u e l e n s e r de magnitud t a l que
i m p l i c a n una r e d u c c i ó n de r e c u r s o s p a r a mantener e l mismo n i v e l de p r e s t a ción.—^
Por o t r a pai-t-e, no t o d a s l a s a c t i v i d a d e s de l o s s e r v i c i o s s o c i a l e s a
cargo d e l E s t a d o e s t á n s u j e t a s a l a des v i n e tila ción apuntada en r e l a c i ó n a
l a s metas económicas.
Muchos a s p e c t o s de l o s s e r v i c i o s de s a l u d , e d u c a c i ó n ,
s u m i n i s t r o de agua, e t c . , c o n s t i t u y e n a c t i v i d a d e s que proveen insumos a
o t r a s a c t i v i d a d e s de p r o d u c c i ó n de l o s s e c t o r e s económicos, como p o r ejemplo,
campañas s a n i t a r i a s en zonas a g r í c o l a s a i n c o r p o r a r , formación de mano de
obra c a l i f i c a d a , p r o v i s i ó n de agua p a r a e l consumo i n d u s t r i a l , e t c .
De
manera cue una p a r t e , a veces i m p o r t a n t e de d i c h o s s e r v i c i o s debe t r a t a r s e
en e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n como c u a l q u i e r oti'a a c t i v i d a d de l o s s e c t o r e s
económicos.
E s t a b l e c i d o e n t o n c e s e l n i v e l de r e c u r s o s cua no d e t e r i o r a l a s i t u a c i ó n
e x i s t e n t e , e x p l o r a d a s l a s p o s i b i l i d a d e s d e incremento de 3-a e f i c i e n c i a y
d e s c a r t a d a s l a s a c t i v i d a d e s v i n c u l a d a s d i r e c t a m e n t e a metas de p r o d u c c i ó n ,
e l problema de d e f i n i r r e c u r s o s p a r a cada s e r v i c i o s o c i a l se f a c i l i t a , mediante
e l a n á l i s i s de p l a n e s a l t e r n a t i v o s de cada uno de e l l o s .
Cada a l t e r n a t i v a debe e s t a b l e c e r con c l a r i d a d l a s metas que se p e r s i g u e n
y l o s r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a l o g r a r l a s , de manera t i l que una a s i g n a c i ó n
dada de r e c u r s o s implica necerariamenta
conocer e l " p r e c i o " que s i g n i f i c a
no e l e g i r o t r a a l t e r n a t i v a , e s d e c i r no l o g r a r metas más a m b i c i o s a s ,
À falta
de c r i t e r i o s más elrsborados, e s t a v i s i ó n d e l problema p e r m i t e una d i s t r i b u c i ó n
de r e c u r s o s más e q u i t a t i v a y r e a l i s t a .
La c o n s t r u c c i ó n de p l a n e s a l t e r n a t i v o s depende de cada s e r v i c i o , p a r a
algmios, como e l de Salud e x i s t e n p r o c e d i m i e n t o s que permiten con r e l a t i v a
f a c i l i d a d o f r e c e r divei sos n i v e l e s de o b j e t i v o s y l o s r e c u r s o s correspondiaritesi
S i t u a c i o n e s como é s t a s e han observado a l e f e c t u a r l a n o r m a l i z a c i ó n de l a s
a c t i v i d a d e s de l o s s e r v i c i o s de Salud en l a s e x p e r i e n c i a s de p l a n i f i c a c i ó n
que se han l l e v a d o a cabo en E l Salvador y a l g u n a s zonas de C h i l e ,
'22/
"Problemas c o n c e p t u a l e s y metódoló.^icos de l a programación de l a s a l u d " ,
CENDES - 03P - C a r a c a s , Venezuela,
/Eh o t r o s
~ 144 En o t r o s c a s o s s e puede a p e l a r a l a Kiedición d e l impacto en l o s g a s t o s
c o r r i e n t e s d e l pres\xpuesto n a c i o n a l , de d i v e r s o s n i v e l e s de i n v e r s i ó n p a r a
ampliar l a capacidad de p r e s t a c i ó n de un s e r v i c i o y a n a l i z a r l a p o s i b i l i d a d
de a b s o r c i ó n de dicho g a s t o c o r r i e n t e f r e n t e a una p r o y e c c i ó n de l o s i n g r e s o s
públicos.
En e l Anexo K° 2 se p r e s e n t a un procedimiento de e s t e t i p o ,
c i r c u n s c r i t o a l caso de l a educación p r i m a r i a »
O t r a forma de e s t a b l e c e r a l t e r n a t i v a s se r e l a c i o n a con e l d e s a r r o l l o
p r o b a b l e de l a capacidad o p e r a t i v a de l o s organismos p ú b l i c o s a cargo de
estos servicios.
Teóricamente es p o s i b l e i n d i v i d u a l i a a r uno o v a r i o s f a c -
t o r e s l i m i t a n t e s de d i c h a c a p a c i d a d , de manera ciue una a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s
debe p e r m i t i r e l uso má.s i n t e n s i v o p o s i b l e de l o s mismos, l o que Implica
a s e g u r a r una máxima p r o d u c t i v i d a d de l a capacidad e x i s t e n t e .
Las a l t e r n a -
t i v a s se fundamentarán en l o s d i v e r s o s r i t m o s a l o s c u a l e s puedan f o m e n t a r s e
e l d e s a r r o l l o de dichos f a c t o r e s l i m i t a n t e s .
S i se i n s e r t a n procedijtnientos como l o s d e s c r i t o s , en e l proceso de
f o r m u l a c i ó n del p l a n a n t e s e x p l i c a d o , s e r á p o s i b l e ayudar a l a concreción
de uxia p o l í t i c a r e l a t i v a a l o s s e c t o r e s s o c i a l e s , l a que evidentemente debe
también fundamentarse en una i n t e r p r e t a c i ó n d e l p r o c e s o h i s t ó r i c o de d e s a r r o l l o y d e l p a p e l cue en é l h r n jugado, y tomar en c o n s i d e r a c i ó n l a p r o b l e m á t i c a g l o b a l de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r ,
A p a r t i r de e s t a
se a j u s t a r á l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s a l o s s e c t o r e s
política,
sociales.
/CAPITULO ¥
- 145 -
CAPITULO V.
EJECUCION,. COKTROL Y HEVISION DEL P L A K ^
1,
La programación d e l S e c t o r P ú b l i c o , como l a b o r permanente y c o n t í n u a
Las c o n s i d e r a c i o n e s j a n á l i s i s l l e v a d o s a cabo én l a s p á g i n a s a n t e r i o r e s
e s t á n d i r i g i d o s p r i n c i p a l m e n t e a l a f o r m u i a c i ó n de un primer p l a n d e l
Público a mediano p l a z o .
Sector
En l a medida en o^ue e l proceso de programación se
consolide, d e n t r o de l a s Jabores normales de l a Á d m i n i s t r a c i ó n Pública^ gran
p a r t e de l o s e s t u d i o s que se d e t a l l a r o n no serán n e c e s a r i o s o m e j o r d i c h o ,
no t e n d r á n c a r á c t e r de e x t r a o r d i n a r i o s q u e r e v i s t e n cuando se t r a t a de poner
.en f u n c i o n a m e n t o un mecanismo e i n i c i a r un p r o c e s o .
Es muy conocida l a c o n d i c i ó n de permanencia y c o n t i n u i d a d i n h e r e n t e a l
proceso de progremacidn,
Mo t i e n e s e n t i d o l a f o r m u l a c i ó n de iin p l a n , l a
e n u n c i a c i ó n de o b j e t i v o s y medios como t a r e a e x c e p c i o n a l , s e g u i d a de m a
e t a p a de r e a l i z a c i ó n que abarque e l p o r í v d o de p r o y e c c i ó n .
T a l forma de
o p e r a r se opone a l a concepción de l a p l a n i f i c a c i ó n como h e r r a m i e n t a p a r à
m e j o r a r l a s d e c i s i o n e s de p o l í t i c a y e l e v a r l o s r e n d i m i e n t o s de l a a c t i v i d a d
pública.
E l pLün debe - e s t a r c o n s t a n t e m e n t e en r e v i s i ó n , mejorando l o s a n t e c e d e n t e s estc?,disticos, promoviendo l a adopción de t é c n i c a s más depuradas p a r a e l
a n á l i s i s y l a .programa,ci<5n, cstudi.?.ndo l a s c o n d i c i o n e s crj-abiantes de l a .
economía, rovisándo l o s c r i t e r i o s de p r i o r i d a d e s , a n a l i z a n d o l o s r e n d i m i e n t o s
en l a e j e c u c i ó n , e t c »
La forma t e ó r i c a generalmente a c e p t a d a para e s t a b l e c e r e s t a s c o n d i c i o n e s
de permanencia y c o n t i n u i d a d , e s l a de r e f o r m u l a r ' c a d a año e l pLan de moda
•que avance un año en e l p e r í o d o de p r o y e c c i ó n y r e v i s e l a s e s t i m a c i o n e s de l o s
añ»s comprendidos en e l plc?ja a n t e r i o r .
SI antecedente p r i n c i p a l para e s t a
r e v i s i ó n l o c o n s t i t u y e e l mismo p l a n a n t e r i o r , on r e l a c i ó n con l o s problemas
^ / í o e x i s t e en América L a t i n a una gran e x p e r i e n c i a acumulada sobre l o s temas
que c o n t i e n e e s t e C a p í t u l o , n i t ^ p o c o s e ha p r o f u n d i z a d o en e l a n á l i s i s
t e ó r i c o de l o s mismos. Por e s t a s r a z o n e s , e l t r a t a m i e n t o de e s t a e t a p a d e l
procoso de p l a n i f i c a c i ó n s o l o se c i r c u n s c r i b e a l a e n u n c i a c i ó n de conceptos y e l pl.iXiteo de c o n s i d e i ' a c i o n c s un t"-nto genar?.les, que p r e t e n d e n
m o s t r a r una problej-.^tica de i n v e s t i g a c i ó n ouc debe e n c a r a r s e con l a mayor
urgencia y e n e r g í a ,
/surgidos durante
~ 146 -
s u r g i d o s d u r a n t e su e j e c u c i d n y l o s e s t u d i o s de t i p o macroeconômicos y
a n á l i s i s áo l o s p r o b l e m s dol d e s a r r o l l o que d e t e r m i n a n e l nuevo marco
g e n e r a l de r e f e r e n c i a p a r a l a programación a mediano p l a z o .
palabras e l procedimiento
En o t r a s
c o n s i s t e en o r d e n a r p e r i o d i c a m e n t e l a a c c i ó n
de e j e c u c i ó n en e l c o r t o p l a z o t e n i e n d o en todo momento una v i s i ó n a
mediano p l a n o , que l a o r i e n t e y fiandamente.
Caben a l g u n a s c o n s i d e r a c i o n e s a l r e s p e c t o .
En l o s primeros pasos p a r a
e l e s t a b l e c i m i e n t o de un p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n d e l S e c t o r P ú b l i c o , deben
c o n t e m p l a r s e dos c o n d i c i o n e s que h a s t a c i e r t o punto son a n t a g ó n i c a s .
Por
un l a d o e l p r o c e s o debe p e n r d t i r una f l e x i b i l i d a d que pueda a b s o r b e r y c o r r e g i r l o s p o s i b l e s e r r o r e s e i m p r e c i s i o n e s que contenga un p l a n ,
originados
p r i n c i p a l m e n t e por l a e s c a s a e x p e r i e n c i a que e s dable suponer en e l mecanismo
de p l a n i f i c a c i ó n , t o d a vez que hemos otorgado a d i c h o p r o c e s o , l a f i n a l i d a d ,
e n t r o o t r a s , de p e r f e c c i o n a r a e s e mec3.nisr.io.
De o t r a p a r t e , debe e x i s t i r un grado de i n f l e x i b i l i d a d que aseglare que
l a e j e c u c i ó n y l o s p r o b l e m s que d e r i v e n de e s t a e t a p a , no sometan a l p l a n
a v a r i a c i o n e s t a l a s que t r a n s f o r m e n a l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n en un ejqped i e n t e p a r a c o n s i g n a r y J u s t i f i c a r e l r e c o r r i d o de l o s caminos que o f r e c e n
menores r e s i s t e n c i a s .
No debe o l v i d a r s e que l a p l a n i f i c a c i ó n impone nuevas
formas de o p e r a c i ó n , cambios en l a d i s t r i b u c i ó n t r a d i c i o n a l de r e c u r s o s y en
la" e s t r u c t u r a de p r o d u c c i ó n , m o d i f i c a c i o n e s en l a s c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s ,
etc.
La a s i g n a c i ó n de r e s p o n s a b i l i d a d e s a l a s d i v e r s a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s
se t r a n s f o r m a r í a en un hecho i n o p e r a n t e , de no e x i s t i r una c i e r t a i n f l e x i b i l i d a d qué c o n f i e r a a l p l a n e l c a r á c t e r de gula más o menos permanente de
l a a c c i ó n de l o s organismos p ú b l i c o s .
En c o n s e c u e n c i a , e s t a s dos c o n d i c i o n e s abonan, p o r un l a d o , e l p r o c e d i m i e n t o a n t e r i o r m e n t e ejq:)licado y p o r o t r o , l i m i t a n s u a p l i c a c i ó n ,
especial-
mente en e l s e n t i d o de c o n f e r i r l e a l a s metas a n u a l e s y t o t a l e s d e l p e r í o d o
de programación una c i e r t a e s t a b i l i d a d , a j e n a a l a s v i s i c i t u d e s de l a
ejecución.
E s t a s c o n s i d e r a c i o n e s t i e n e n i n f l u e n c i a en a l g u n o s a s p e c t o s de l a e t a p a
de e j e c u c i ó n , c o n t r o l y r e v i s i ó n a l o s que nos r e f e r i r e m o s en l o s p á r r a f o s
siguientes,
/2.
El
~ 147 -
2,
E l a.iuste a n u a l d e l P l a n
Durante e l p e r í o d o a n u a l de e j e c u c i d n d e l plan^ e s f a c t i b l e e s p e r a r
que se produzcan d e s a j u s t e s en e l r i t m o de e j e c u c i ó n p r e v i s t o p a r a l o s
programas y p r o y e c t o s .
Habrá algunos que se r e t r a s a r á n y o t r o s que s i
c o n t a r á n con mayores r e c u r s o s , p o d r í a n a c e l e r a r s e .
Se pueden p r o d u c i r
demoras c o n s i d e r a b l e s causadas por hechos f o r t u i t o s y también, pueden
a p a r e c e r nuevas n e c e s i d a d e s a p r e m i a n t e s que no admiten d i l a c i ó n p a r a su
satisfacción.
E l p l a n debe c o n t e n e r elementos de f l e x i b i l i d a d que l e p e r -
mitan a t e n d e r t o d a s e s t a s c o n t i n g e n c i a s »
La o p e r a c i ó n de un p r e s u p u e s t o , en l a forma t r a d i ç i o n a l , también se
e n f r e n t a con problemas s i m i l a r e s a l o s mencionados.
se r e c u r r e e s e l
E l e^q^ediente a que
t r a s l a d o de fondos e n t r e d i f e r e n t e s p a r t i d a s p r e s u p u e s -
t a r i a s , complementado con
l a c r e a c i ó n de nuevos r e c u r s o s con a s i g n a c i ó n
específica a aquellos progrfjaas o
i n s t i t u c i o n e s en donde se ha producido
una s i t u a c i ó n de emergencia o se ha p u e s t o de m a n i f i e s t o una i m p r e v i s i ó n ,
Eíi e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n caben t.ambión d i c h o s t r a s l a d o s , más
aún cuando t r a n s c u r r e un tiempo c o n s i d e r a b l e e n t r e l a f o r m u l a c i ó n d e l p l a n
y a l comienzo de l a e j e c u c i ó n .
En e l caso de Colombia, e l Plan C u a t r i e n a l de I n v e r s i o n e s P ú b l i c a s y
e l Proyecto de P r e s u p u e s t o deben p r e s e n t a r s e a l Congreso a n t e s d e l 30 de
Julio.
E l p r e s u p u e s t o , después de l a s m o d i f i c a c i o n e s que l e i n t r o d u z c a e l
Parlamento e n t r a r á en v i g e n c i a e l l ' ' de enero d e l año s i g u i e n t e , e s d e c i r
6 meses d e s p u é s .
E s t a s m o d i f i c a c i o n e s a l p r e s u p u e s t o i m p l i c a n cambios en e l
primer año d e l p l a n , poro de t o d a s maneras I q s t r a b a j o s y a n á l i s i s fxindamont a l e s p a r a l a c o n f e c c i ó n de l o s prograxia-s y p r o y e c t o s son r e a l i z a d o s en l o s '
meses de j u n i o y j x i l i o , e s d e c i r e n t r e 6 y 7 meses a n t e s de comenzar l a
v i g e n c i a y con una e j q ^ e r i e n c i a de e j e c u c i ó n d e l año a n t e r i o r de unos pocos
meses, l o s priraeros d e l a ñ o .
En consecuencia,,
en c a s o s como e s t e se agrega
a l a s razones a n t e d i c h a s , en f a v o r de un c i e r t o grado de f l e x i b i l i d a d ,
pe /
la
d e r i v a d a de l o s p l a z o s l e g a l e s que deben cumplir e s t o s documentos»--^
2 2 / S i t u a c i o n e s muy s i i i i i l a r e s en c u a n t o a f e c h a s de p r e s e n t a c i ó n d e l Proyecto
de P r e s u p u e s t o se e n c u e n t r a n en B r a s i l , B o l i v i a , C h i l e , Ecuador y P e r ú ,
/Las entidades
~ 148
Las e n t i d a d e s p ú b l i c a s deben t e n e r , por l o t a n t o , c i e r t a f l e x i b i l i d a d
p a r a r e a l i z f i r casibios áa a s i g n a c i o n e s e n t r e p r o y e c t o s y alln e n t r e programas.
Sin enibargo, s u r g e e l problema de que e s t o s cambios pueden l l e g a r a r a o d i f i c a r
la estructura prevista del plan.
E s t a s i t u a c i ó n no se p r e s e n t a r í a t a l v e i ,
en e l primor año de e j e c u c i ó n , p e r o a l c o r r e r e l t i e m p o , una e x c e s i v a
f a c i l i d a d p a r a e l cambio de a s i g n a c i o n e s
podría, insensiblemente,
transfornar
a l p l a n , adecuándolo a l a s l í n e a s de nonor r e s i s t e n c i a que t e n g a n que v e n c e r
l a s i n s t i t u c i o n e s , en l u g a r de a d o p t a r l a s n e d i d a s i n t e r n a s de r e o r g a n i z a c i ó n ,
equipai-iionto, e t c . , p a r a c u n p l i r con l o s l i n e a i a i e n t o s p r e e s t a b l e c i d o s .
Es
ú t i l , en c o n s e c u e n c i a , o t o r g a r a l p l a n una f l e x i b i l i d a d l i i a i t a d a e i n t r o d u c i r
d e n t r o d e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n , cono una de s u s t a r e a s r u t i n a r i a s ,
el
a n á l i s i s y d i s c u s i ó n de l o s t r a s l a d o s que l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s estiman
conveniente.
Uno de l o s p r o c e d i i s i e n t o s aás u s u a l e s p a r a l i n i t e t r l a f l e x i b i l i d a d ,
c o n s i s t e en o t o r g a r a cada e n t i d a d l a f a c u l t a d de r a o d i f i c a r e l volumen anual
de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a f e c t a d o s a l a s a c t i v i d a d e s a su c a r g o , d e n t r o de un
d e t e r m n a d o p o r c e n t a j e , que d e b e f i j a r s e en cada caso p e . r t i c u l a r ,
A su vez e s t a s m o d i f i c a c i o n e s deben, con su c o r r e s p o n d i e n t e j u s t i f i c a c i ó n ,
r e i H i t i r s e a l a O f i c i n a C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n p a r a s u a n á l i s i s desde e l
punto
de v i s t a de su i n c i d e n c i a en l a e s t r u c t u r a d e l p l a n y en l a d e l s i s t e o a
de p r i o r i d a d e s p r e e s t a b l e c i d o , a n t e s de a c o n s e j a r a l E j e c u t i v o l a aprobación
de l a s Eiismas,
en e l a ñ o ,
E s t a o p e r a c i ó n puede r e a l i z a r s e en dos o t r e s o p o r t u n i d a d e s
p a r a l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s en c o n j m t o , y c o n s t i t u y e e l mecanismo
de a j u s t e que p e r n i t e l a f l e x i b i l i d a d a n t e s a p u n t a d a .
Como veremos,
este
a j u s t e f a c i l i t a enoraeEiente l a t a r e a d e l c o n t r o l de l a e j e c u c i ó n .
E s t e p r o c e s o de r e a j u s t e s , debe a d a p t a r s e a l a s d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s
r e l a t i v a s a l a i n t e r v e n c i ó n d e l Parlamento en l a s v a r i a c i o n e s a i n t r o d u c i r
en l a s a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s .
/3.
Objetivos
~
3,
149 -
Ob . l e t i v o s y t a r e a s d e l c o n t r o l de l a e.jecución
Ya se h a b l a d i c h o , qtte -el p r i m e r año de un p l a n c o n s t i t u y e l a e t a p a
de e j e c u c i ó n a c o r t o p l a z o , de un p l a n a raediano p l a z o .
Por o t r a p a r t e ,
en e s t e primer año se r e q u i e r e que 3.os programas y p r o y e c t o s , p r e s e n t e n una
s e r i e de d e t a l l e s que son p r o p i o s de l a s t a r e a s de ejecuciión, como l a
determinación p r e c i s a d e l volumen de o b r a s o de s e r v i c i o s a r e a l i z a r ,
la
c u a n t i f i e a c i ó n de l o s iiisumos f i n a n c i e r o s y f í s i c o s , l o s c o s t o s u n i t a r i o s
de l o s d i s t i n t o s i t e m s que componen e l p r o y e c t o , e t c »
Sobre l a s d i f e r e n t e s o p e r a c i o n e s que i m p l i c a n l l e v a r a cabo e s t o s
programas y p r o y e c t o s so a p l i c a n d i s t i n t a s c l a s e s de c o n t r o l e s .
Los c o n t r o l e s que i n t e r e s a n , a l o s e f e c t o s de e s t e t r a b a j o , son l o s
p r o p i o s de l a o f i c i n a de p r e s u p u e s t o y l o s q u e deben e j e r c e r l a s o f i c i n a s
de p l a n i f i c a c i ó n .
E x i s t e n también l o s que r e a l i z a l a C o n t r a l o r í a G e n e r a l
que no tomaremos en c u e n t a , pero que deben a d a p t a r s e a l a s formas de
o p e r a c i ó n que i m p l i c a l a e j e c u c i ó n de un p l a n ,
a ) Los o b j e t i v o s d e l c o n t r o l
E l priiiier problema que i n t e r e s a d i s c u t i r r e l a t i v o a l c o n t r o l de l a
e j e c u c i ó n de un p l a n , e s e l qixe d e r i v a d e l o b j e t i v o mismo de t a l o p e r a c i ó n .
En o t r a s p a l a b r a s , qué elementos de j u i c i o y quê d a t o s debe s i a i i n i s t r a r e l
control.
Un p l a n a mediano p l a z o c o n s t i t u y e una unidad en s í misma, l a
discri-
minación a n u a l no s i g n i f i c a que un p l a n r e s u l t e de l a suma de e s t i m a c i o n e s
a n u a l e s , s i n o que l a s c i f r a s c o r r e s p o n d i e n t e s de cada año, deben e s t r u c t u r a r s e de acuerdo a d e c i s i o n e s , ó r d e n e s de p r i o r i d a d e s y c o n s i d e r a c i o n e s de
f l e x i b i l i d a d , p a r a todo e l p e r í o d o , de manera que e l c o n t r o l de l a e j e c u c i ó n
que se r e a l i z a en e l p r i m e r año d e l p l a n , debe s e r enmarcado d e n t r o d e l
cuadro de mediano p l a z o .
E s t e c o n t r o l , adomís de una medida d e l d e s a r r o l l o
de l a s t a r e a s de e j e c u c i ó n , debe p r o p o r c i o n a r una e v a l u a c i ó n de l a s p o s i b i l i d a d e s de cumpliiuiento de l a s metas d e l p l a n en e l período-"de p r o y e c c i ó n ,
a l a l u z de l a eiq^eriencia de l o qtte o c u r r o en e l p r l i i o r año d e l p e r í o d o .
S i , como se d i j o , e l p r i n c i p a l a n t e c e d e n t e p a r a l a R e v i s i ó n es e l p l a n
e x i s t e n t e , cuyo priraer año se c o n t r o l a , e s t e c o n t r o l debe t e n d e r a p r o p o r c i o n a r l o s elementos que determinen l a s c o d i f i c a c i o n e s que eventualmente
deben i n t r o d u c i r s e ,
/ S e pueden
~
150 -
Se pueden i n d i v i d u a l i z a r a s í , dos a s p e c t o s , de l a t a r e a de contjx>l.
E l r e l a t i v o a una conparacii5n, t a l vez laecSnica, de l a s raetas da e j e c u c i ó n
d e l primer año con l o s l o g r o s e f e c t i v o s y e l r e l a c i o n a d o con l a e v a l u a c i ó n
de l a e j e c u c i ó n p a r a e x t r a e r i o s elesientos de j u i c i o n e c e s a r i o s p a r a l a
revisión,
TÓLiese por e j e n p l o , e l caso de un p r o y e c t o de f o r e s t a c i ó n que implique
l a p l a n t a c i ó n de á r b o l e s en c a n t i d a d e s c r e c i e n t e s a p a r t i r d e l priraer año
del plan.
En e s t e afio s é p l a n t a r í a n t r e s Liil á r b o l e s y luego c a n t i d a d e s que
se d u p l i c a n anualmente h a s t a l l e g a r a un t o t a l , en c u a t r o a ñ o s , de 45«000
árboles.
Para e j e c u t a r e s t e p r o y e c t o se d e b e r á , e n t r e o t r a s c o s a s , p r e p a r a r
terrenos y disponer
de l a s e s t a c a s n e c e s a r i a s en cada a ñ o .
S i por c u a l q u i e r
d i f i c u l t a d s u r g i d a en l a provisi<5n de e s t a c a s en e l p r i m e r año, se l o g r a n
p l a n t a r solamente 1 , 5 0 0 á r b o l e s , é s t o no s i g n i f i c a l a r e d u c c i ó n p r o p o r c i o n a l
de l a s metas en e l p e r í o d o d e l p l a n .
La p r o v i s i ó n de e s t a c a s en e s t e p r i m e r año puede h a b e r f a l l a d o p o r
c a u s a s c o r r e g i b l e s t o t a l m e n t e o en p a r t e , una p l a g a , p o r e j e m p l o , de manera
que l a r e v i s i ó n d e l p r o y e c t o no dependerá t a n t o de l o que sucedió en e s t e
año s i no de l a s nuevas c o n d i c i o n e s estimadas p a r a l a p r o v i s i ó n de e s t a c a s
en todo e l período»
E s t e s e n c i l l o ejemplo muestra l a n e c e s i d a d de comple-
mentar l a s t a r e a s d e l c o n t r o l de l a s metas de producción con o t r o s a n á l i s i s
y c o n s i d e r a c i o n e s que l o s i t ú e n en e l p e r í o d o completo
del plan.
Es d e c i r
que e l c o n t r o l debe r e a l i z a r s e con ima v i s i ó n más amplia que e l que d e r i v a
d e l a n á l i s i s de uin primer año d e l p l a n .
I g u a l e s c o m e n t a r i o s pueden h a c e r s e en r e l a c i ó n con l a m o d i f i c a c i ó n de
l a c a p a c i d a d opjerativa de l a s e n t i d a d e s y de o t r a s medidas l i g a d a s e s t r e c h a mente a l cumplimiento de l a s metas d e l p l a n .
Nótese l a s v e n t a j a s que o f r e c e
a l conocimiento de s i t u a c i o n e s como l a p l a n t e a d a en e l a j u s t e a n u a l d e s c r i t o
en l a s e c c i ó n a n t e r i o r ,
b)
Las t a r e a s d e l c o n t r o l
En c o n s e c u e n c i a , e s de u t i l i d a d d i v i d i r l a s t a r e a s de c o n t r o l en dos
categorías:
l a s de contixil propiamente dicho y l a s de e v a l u a c i ó n d e l d e s a -
r r o l l o de l a e j e c u c i ó n .
/Las primeras
~ 151
-
Las p r i m e r a s son l a s que r e a l i z a n t r a d i c i o n a l m e n t e l a s , o f i c i n a s de
p r e s u p u e s t o , m o d i f i c a d a s por l a i n t r o d u c c i ó n de l a t é c n i c a de l o s p r e s u p u e s t o s por programas.
E s t a s se r e f i e r e n , en primer tárffiino> a un c o n t r o l
de t i p o f i n a n c i e r o de l o s g a s t o s f r e n t e ,a l a s a s i g n a c i o n e s , a l a s que
deben a g r e g a r s e c o n t r o l e s r e l a t i v o s a l o s demás elementos que c a r a c t e r i z a n
l o s programas de e j e c u c i ó n , t a l e s como,los insumes f í s i c o s , l o s c o s t o s
u n i t a r i o s , l o s n i v e l e s de a c t i v i d a d , e t c .
La e v a l u a c i ó n de l a e j e c u c i ó n se
apoya en l o s d a t o s a n t e r i o r e s pero a n a l i z a l a s causas que l o s d e t e r m i n a r o n ,
d i s c u t e l a s p o s i b i l i d a d e s f j i t u r a s de remoción de i n c o n v e n i e n t e s ,
traza
preventivamente una nueva p r o y e c c i ó n de l e s programas, a j u s t a sus e s t i m a c i o n e s sobre capacidad de o p e r a c i ó n , etc»
E l peso de e s t a s l a b o r e s debe r e c a e r sobre o f i c i n a s de p l a n e a c i ó n de
las entidades públicas.
E l l a s , son l a s que e s t á n en c o n t a c t o más í n t i m o con
l a s o f i c i n a s e j e c u t o r a s de cada organismo y pueden r e q u e r i r de é s t a s l o s •
d a t o s b á s i c o s y l a s i n v e s t i g a c i o n e s n e c e s a r i a s para e l c o n t r o l y e v a l u a c i ó n
y a l misao tiempo a s e s o r a r l a s en l a i m p l a n t a c i ó n de l o s p r o c e d i m i e n t o s de
r e c o p i l a c i ó n de e s t o s d a t o s b á s i c o s .
Conviene d e s t a c a r un a s p e c t o que t i e n e g r a n i m p o r t a n c i a p r á c t i c a y que
e s t á en r e l a c i ó n d i r e c t a con e l grado do p e r f e c c i o n a m i e n t o de l a e l a b o r a c i ó n
de l o s progrexias.
No se puede desconocer e l hecho de q u e en l o s primeros
tiempos de l a i a i p l a n t a c i ó n de un s i s t e m a de programación, e l mecanismo, a
c u a l q u i e r a de sus n i v e l e s , no ha a d q u i r i d o un a l t o grado de p e r f e c c i o n a miento,
E s t o se r e f l e j a en l a e l a b o r a c i ó n de l o s progr.amas que pueden con-
t e n e r e r r o r e s a p r e c i a b l e s de p r e v i s i ó n en l a s m e t a s , en l a capacidad d e - . •
o p e r a c i ó n , en e l requerimiento-
de insumos, e t c .
En c o n s e c u e n c i a ,
las
o p e r a c i o n e s de c o n t r o l . r e f e r i d a s a esas p r e v i s i o n e s puede r e s u l t a r i n c o n s e cuente
y t a l v e z , c a r e c e r de v a l o r p r á c t i c r .
A s í , r e s u l t a de l a e x p e r i e n c i a
que a l g u n a s a c t i v i d a d e s muestran t a l d i s c r e p a n c i a e n t r e e l n i v e l p r e v i s t o y
e l e f e c t i v o , que e s dable suponer que más que a f a l l a s de e j e c u c i ó n , e s a s
se
a d e f i c i e n c i a s en l a c o n f e c c i ó n misma.del programa.
No debe o l v i -
d a r s e que l o s organismos p ú b l i c o s t i e n e n más e x p e r i e n c i a en l a e j e c u c i ó n que
en l a f o r m u l a c i ó n de programas,
/Las operaciones
~ 152 Las o p e r a c i o n e s de c o n t r o l no deben d e s e n t e n d e r s e de e s t a
situación,
más b i e n deben c o n s i d e r a r l a como uno de l o s f a c t o r e s d e t e r m i n a n t e s y t r a n s f o r m a r , en c i e r t o s e n t i d o a l c o n t r o l en un proceso de r e v i s i ó n y m e j o r a miento de l a s t é c n i c a s de c o n f e c c i ó n de programas.
Enfocado a s í e l problema, e l c o n t r o l a p a r e c e como una t a r e a c o n t í n u a ,
p r i n c i p a l m e n t e a c a r g o de l a s o f i c i n a s de p l a n e a c i ó n de l o s organismos
públicos.
E s t a s deben, por l o t a n t o , e s t r u c t u r a r un s i s t e m a de i n f o r m a c i ó n
permanente sobre l a marcha de l o s programas, l o s r e c u r s o s f i n a n c i e r o s
u t i l i z a d o s , l o s insumos f í s i c o s i n c o r p o r a d o s a l a r e a l i z a c i ó n , e t c .
Estos
s i s t e m a s deberán l ó g i c a m e n t e a d a p t a r s e a l o s t i p o s do p r o y e c t o s y programas»
Para l o s que c o n s i s t e n en c o n s t r u c c i o n e s de o b r a s por c o n t r a t o s o por
a d m i n i s t r a c i ó n , os n e c e s a r i o a d a p t a r l o s s i s t e m a s e x i s t e n t e s a e s t a s nuevas
n e c e s i d a d e s y s o b r e todo p r o c i i r a r una p e r i o d i c i d a d adecuada de esa i n f o r m a ción,
Para l o s que c o n s i s t e n en campañas u o t r a s a c t i v i d a d e s s i m i l a r e s en
donde no e x i s t e un s i s t e m a de i n t e r v e n t o r i a p r e e s t a b l e c i d o , se d e b e r á montar
un mecanismo de i n f o r m a c i ó n que r e v e l e e l n i v e l do a c t i v i d a d e s de esos
proyectos y programas.
En g e n e r a l , e s t o s r e q u e r i m i e n t o s de i n f o r m a c i ó n deberán c o o r d i n a r s e con
l o s n e c e s a r i o s p a r a l o s e s t u d i o s y a n á l i s i s d e l campo e s p e c í f i c o de cada
i n s t i t u c i ó n de modo que p e r m i t a m e j o r a r l a c o n f e c c i ó n de l o s programas y
a l l e g a r nuevos elementos de guj.cio p a r a l a r e v i s i ó n de l o s p l a n e s e x i s t e n t e s .
Sobre l a b a s e de l a a c t i v i d a d que d e s a r r o l l a cada una de e s a s o f i c i n a s
de p l a n i f i c a c i ó n , l a O f i c i n a de P r e s u p u e s t o y e l Organismo C e n t r a l de
P l a n e a c i ó n podrán e l a b o r a r l o s i n f o r m e s p e r i ó d i c o s sobre l a marcha de l a
e j e c u c i ó n de l o s programas, en donde se debe e v a l u a r l a acción de cada
organismo en e l cumplijiáento d e l p l a n , de acuerdo con l a s c o n s i d e r a c i o n e s
que s e r e a l i z a r o n a n t e r i o r m e n t e .
Asimismo, e l Organismo C e n t r a l de P l a n e a c i ó n d e b e r á r e a l i z a r una
e v a l u a c i ó n g l o b a l d e l d e s a r r o l l o á e l Plan en su c o n j u n t o y a n a l i z a r s i l o s
lineaxuientos p r e v i s t o s deben c o n t i n u a r s e o m o d i f i c a r s e , seg&i l a esq^eriencia
d e r i v a d a d e l c o n t r o l de l a e j e c u c i ó n .
E s t a e v a l u a c i ó n debe poner en e v i d e n c i a no s ó l o l o s problemas i n t e r n o s
que determinan e l comportamiento de l a s e n t i d a d e s e j e c u t o r a s , s i n o tambión
a l o s d e r i v a d o s de f a c t o r e s no comprendidos d e n t r o d e l ámbito de l a s misivas,
/Para esto
~
153 -
Para e s t o será n e c e s a r i o complementar l a s i n f o r m a c i o n e s s u m i n i s t r a d a s por
l a s o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n con l o s datws y elementos que r e s u l t e n d e l
a n á l i s i s d e l d e s a r r o l l o de l a economía,
Al comienzo de e s t e punto se menciono
Contraloría General,
e l c o n t r o l que l l e v a a cabo l a
S i l a s d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s que r i g e n l a a c t i v i d a d
de e s t é organismo no son m o d i f i c a d a s en l a medida r e q u é r i d a por l a t é c n i c a
de l o s p r e s u p u e s t o s p o r programas, e s muy p o s i b l e que s u r j a n i n c o m p a t i b i l i dades d i f í c i l e s de s a l v a r .
La e j e c u c i ó n de p r o y e c t o s y programas r e q u i e r e c i e r t o grado de f l e x i b i l i d a d en e l manejo de l o s r e c t i r s o s f i n a n c i e r o s , e l que lógicamente debe
e s t a r en concordancia con l a nueva e s t r u c t u r a y d i s p o s i c i o n e s l e g a l e s p r e supuestarias.
Se e s t i m a c o n v e n i e n t e p u n t u a l i z a r l a n e c e s i d a d de a d a p t a r e l
c o n t r o l que r e a l i z a e s e organismo mediante m o d i f i c a c i o n e s en l a s normas que
rigen la materia.
4.
La r e v i s i ó n y r e f o r m u l a c i ó n d e l p l a n
Los a n t e c e d e n t e s f u n d a m e n t a l e s p a r a r e v i s a r e l p l a n en e j e c u c i ó n y
reformul.ar un nuevo p l a n que mantenga c o n s t a n t e e l p e r í o d o de programación,
SG d e r i v a n de l o s r e s u l t a d o s d e l c o n t r o l de l a e j e c u c i ó n , de l o s a n á l i s i s
cada vez mis p e r f e c c i o n a d o s que l a s o f i c i n a s de p l a n i f i c a c i ó n de l a s e n t i dades p ú b l i c a s r e a l i z a n de l o s problemas de su j u r i s d i c c i ó n y de l o s que
provengan de l o s e s t u d i o s sobre l a marcha d e l p l a n de d e s a r r o l l o y de l a s
c o n d i c i o n e s g e n e r a l e s de l a economía»
S i l a s c o n d i c i o n e s económicas y s o c i a l e s no han v a r i a d o y por l o t a n t o
e l p l a n g e n e r a l de d e s a r r o l l o mantiene sus l i n e a m i e n t o s y p r i o r i d a d e s
ini-
c i a l e s , l a r e f o r m u l a c i ó n d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o estará- p r i n c i p a l m e n t e
determinada por f a c t o r e s i n t e r n o s d e l S e c t o r . . E s t o s pueden demostrar l a
i c ç i o s i b i l i d a d d e l cumplimiento de a l g u n a s m e t a s , en e l mediano p l a z o , o l o s
e r r o r e s cometidos en l a f i j a c i ó n de o t r a s metas o en l a adopción de medidas
p a r a a g i l i z a r c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s , adecuar e l sistema de f i n a n c i a m i e n t o ,
a p l i c a r normas de f u n c i o n a m i e n t o , e t c .
La r e v i s i ó n impone, en c i e r t o s e n t i d o , l a r e a l i z a c i ó n de a n á l i s i s
s e m e j a n t e s a l o s que se p l a n t e a r o n en e l C a p í t u l o I I , p e r o con í a v a r i a n t e
s i g n i f i c a t i v a de que l a p r i n c i p a l r e f e r e n c i a l a c o n s t i t u y e e l p l a n en
e j e c u c i ó n y no solamente un e s t u d i o de comportamiento h i s t ó r i c o ,
/En e l
~
154 -
En e l caso en que l a s c o n d i c i o n e s e x t e r n a s d e l S e c t o r son l a s que
s u f r e n v a r i a c i o n e s de i m p o r t a n c i a , l a r e f o r m u l a c i á n d e l p l a n deberá a b s o r b e r l a s y r e e s t r u c t u r a r l a composición d e l Gasto P ú b l i c o p a r a a t e n d e r l a s
n e c e s i d a d e s d e l d e s a r r o l l o , como también e s t a b l e c e r o t r a s medidas que
a s e g u r e n e l acondicionamiento e f e c t i v o de l a s a c c i o n e s d i r e c t a s d e l Estado
a dichas necesidades.
Es l ó g i c o suponer que e s t e ú l t i m o t i p o de v a r i a -
c i o n e s , no s e produce f r e c u e n t e m e n t e s a l v o en s i t u a c i o n e s de extrema
i m p r e v i s i ó n por p a r t e d e l proceso g e n e r a l de p l a n i f i c a c i ó n o por l a a u s e n c i a
de á s t e .
En muchas o p o r t u n i d a d e s esos cambios se c o n c e n t r a n en m o d i f i c a -
c i o n e s de l a s p r o y e c c i o n e s de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s que pueden a f e c t a r a
a l g u n o s de l o s a s p e c t o s d e l Gasto P ú b l i c o o a su t o t a l i d a d , s i s e t r a t a ,
por ejaTiplo, de xana c a í d a en l a c u a n t í a de l o s r e c u r s o s e x t e r n o s p r e v i s t o s ,
a ) La p e r i o d i c i d a d de las^ r e v i s i o n e s
E l p r o c e s o de r e v i s i ó n y r e f o r m u l a c i d n d e l plcoi t i e n e
a n á l o g a s a l d e s c r i t o p a r a l a e l a b o r a c i ó n d e l primer p l a n .
características
Es n e c e s a r i o
e s t a b l e c e r l a c o n c u r r e n c i a de l o s p r i n c i p a l e s órganos d e l mecanismo de
p l a n i f i c a c i ó n , con una s e c u e n c i a que p a r t a de un a n t e p r o y e c t o de r e v i s i ó n
a cargo de l a O f i c i n a C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n , e l que una vea aprobado por
e l Poder E j e c u t i v o se t r a n s f o r m e en un marco de r e f e r e n c i a p a r a l a reformUrl a c i ó n de l o s programas de l a s e n t i d a d e s p ú b l i c a s .
Un a s p e c t o , de gran i m p o r t a n c i a p r i í c t i c a , de e s t e proceso e s l a p e r i o d i c i d a d de l a s r e v i s i o n e s .
En t e o r í a , e s t a s deben r e a l i z a r s e anualmente,
de modo t a l que cada nuevo p r e s u p u e s t o c o n s t i t u y a e l programa de e j e c u c i ó n
d e l p r i m e r año d e l nuevo p l a n a mediano p l a z o , e l q u e , por o t r a p a r t e ,
juega
un i m p o r t a n t e p a p e l en l a fundamentación y j u s t i f i c a c i ó n de dicho p r e s u puesto,
Ya indicamos en e l punto a n t e r i e r , que l a r e v i s i ó n a n u a l e s
n e c e s a r i a , p u e s debe contemplar l a e x p e r i e n c i a de l a e j e c u c i ó n , o b t e n i d a y
s i s t e m a t i z a d a por e l c o n t r o l , p a r a p l a n t e a r l a s t r a n s f o r m a c i o n e s que se
r e q u i e r e n en l o s programas de a c c i ó n ,
P e r o , por o t r a p a r t e , l a r e v i s i ó n
d e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o , debe e s t a r c o n t e n i d a en l a d e l p l a n g e n e r a l
de d e s a r r o l l o , cuya p e r i o d i c i d a d depende, en gran medida de l a d i s p o n i b i l i d a d
de i n f o r m a c i ó n e s t a d í s t i c a b á s i c a .
Se o b s e r v a , en muchos p a í s e s , que e s t a s
e s t a d í s t i c a s t i e n e n un r e t r a s o , a v e c e s c o n s i d e r a b l e dé uno o dos a ñ o s , de
manera que s e i m p o s i b i l i t a l a r e v i s i ó n t o t a l y s ó l o e s p o s i b l e l l e v a r a cabo
/ á l g m o s aspectos
~
algunos a s p e c t o s de l a mismai
155 -
Se puede a f i r m a r que l a p e r i o d i c i d a d de la.
r e v i s i ó n depende en buena medida d e l r i t m o de producción de l a e s t a d í s t i c a
básica,
• - A no s e r que e l p r o c e s o de p l a n i f i c a c i ó n contenga medidas e f e c t i v a s
para promover una a c e l e r a c i ó n de dicho r i t m o , e s t e i n c o n v e n i e n t e p e s a r á
sobre l a c a l i d a d de l a r e v i s i ó n a n u a l , l a que deberá c i r c u n s c r i b i r s e s o l a ~
monte a l a ciplicación de l o s r e s u l t a d o s d e l c o n t r o l do l a e j e c u c i ó n .
/
b) E l problei.iG de l a a d a p t a c i ó n d e l p l a n f r e n t e a una r e d u c c i ó n de l o s
recursos
Una disminución en l a s e x p o r t a c i o n e s o un descenso d e l n i v e l de a c t i v i d a d
económica, pueden p r o d u c i r g r a v e s p e r t u r b a c i o n e s en l a s p r o y e c c i o n e s de r e c u r sos f i s c a l e s o d e l c r é d i t o e x t e r n o , de t a l manera aue a c o r t o p l a z o l o s r e c u r s o s
p r e v i s t o s p a r a e l p l a n d e l S e c t o r P ú b l i c o se reduzcazi en forma s u b s t a n c i a l »
Surge, en c o n s e c u e n c i a , e l problema de a d a p t a r e l p l a n a e s t a nueva c i r c u n s t a n c i a , s i n c a e r en l o s e r r o r e s que e l mismo q u i e r e c o r r e g i r , como por
ejemplo l a "atomización" de l o s r e c u r s o s »
P o d r í a p e n s a r s e que l a c a í d a b r u s c a de l o s r e c u r s o s puede s e r n e u t r a l i zad-n. mediante un aumento de l.'^. aytxdn e x t e r n a en forma de préstamos o c r é d i t o s
de b a j o i n t e r á s y de l a r g o p e r í o d o de a m o r t i z a c i ó n y un aumento de r e c u r s o s
i n t e r n o s o b t e n i d o s p o r l a c o l o c a c i ó n de bonos y atín, mediante un d é f i c i t
presupuestal.
E s t a s s o l u c i o n e s pueden d e t e n e r e l d e t e r i o r ó d e l n i v e l de
r e c u r s o s por l o menos por un tiempo s i i f i c i e n t e h a s t a que e l p l a n pueda
adaptarse.
Por o t r a p a r t e , e s d a b l e suponer que e l e s t a b l e c i m i e n t o de un
sistema de prograiiiación como h e r r a m i e n t a de l a f o r m u l a c i ó n de l a p o l í t i c a
económica, reduce de manera a p r e c i a b l e e s t o s r i e s g o s , por l o menos a mediano
plazo.
Sin embargo, conviene a n a l i z a r l a s p o s i b i l i d a d e s de m o r i g e r a r l o s
e f e c t o s de una brusca c a í d a de l o s r e c u r s o s sobre un p l a n d e l S e c t o r , e s p e cialíiiente en r e l a c i ó n a l a s i n v e r s i o n e s , sobre l a s c u a l e s i n c i d e n p r e p o n d e rantemente e s t a s v a r i a c i o n e s de r e c u r s o s .
En primer t é r m i n o , e x i s t e n c i e r t o s t i p o s de g a s t o s que r e s u l t a n sumamente
d i f í c i l e s d i s m i n u i r , é s t o s son l o s r e l a t i v o s a l o s programas y p r o y e c t o s de
c o n s e r v a c i ó n y c i e r t a s a c c i o n e s permanentes que deben laàntôner un n i v e l dado
de « t i v i á i d , p u e s gr^n p a r t e de l o s recmsos financieros que insumen se dedican d.pag»
/do personal
~
156 -
de p e r s o n a l y s<51o una pequeña p a r t e a compra de b i e n e s de c a p i t a l .
Si
se s i g u e una p o l í t i c a de no d i s m i n u i r l a ocupación d e l S e c t o r Públ3.co,
e l r e d u c i r l a compra de b i e n e s de c a p i t a l h a r í a completamente i n o p e r a n t e
t a l e s a c t i v i d a d e s y se d e s p e r d i c i a r í a e l g a s t o en e l p e r s o n a l c o r r e s p o n diente,
Tal c o s a o c u r r e con l a s campañas de e x t e n s i ó n a g r í c o l a , l a s de
s a n i d a d , l o s t r a b a j o s de i n v e s t i g a c i o n e s ,
etc.
De manera que s e p o d r í a a c t u a r con r e l a t i v a f a c i l i d a d sobre l o s
programas de i n v e r s i o n e s en o b r a s y o t r a s r e a l i z a c i o n e s c o n c r e t a s .
La
a d a p t a c i ó n d e l p l a n a l o s nuevos r e c u r s o s se p r o d u c i r í a por medio de
m o d i f i c a c i o n e s en e s o s programas.
También e s t o p r e s e n t a grados de i n f l e x i b i l i d a d .
Si e n t r e esos pro-
y e c t o s , predominan l o que t i e n e un l a r g o p e r í o d o de e j e c u c i ó n ,
indivisibles
en e t a p a s , s e r á d i f í c i l c o n s e g u i r q u e l a r e d u c c i ó n de l o s r e c u r s o s no s e
t r a d u z c a en lona p é r d i d a de r e n d i m i e n t o d e l s i s t e m a de i n v e r s i ó n debido a l
a l a r g a m i e n t o de l o s p l a z o s de e j e c u c i ó n de l a s o b r a s .
Para e v i t a r e s t a
s i t u a c i ó n conviene e s t r u c t u r a r un p l a n donde so e s c a l o n e n l o s p r o y e c t o s de
manera t a l que en cada año se tem'iine \ma c a n t i d a d c o n s i d e r a b l e de l o s
mismos, o en o t r a s p a l a b r a s se concentren l<s>s r e c u r s o s f i n a n c i e r o s en
r e l a t i v a m e n t e pocos p r c y e c t o s de t a l modo que su p l a z o de e j e c u c i ó n sea
l o más c o r t o p o s i b l e , c o m p a t i b l e con l a s c o n d i c i o n e s t e c n o l ó g i c a s .
Esto
s i g n i f i c a que en cada nueva r e v i s i ó n d e l p l a n se e s t a r á en c o n d i c i o n e s de
i n i c i a r un ntSmero de nuevas o b r a s compatible con l a s p r e v i s i o n e s de
recursos.
De e s t a manera se l o g r a , a p e s a r d e l d e s c e n s o de r e c u r s o s
f i n a n c i e r o s mantener un elevado grado de r e n d i m i e n t o d e l s i s t e m a de
i n v e r s i ó n , medido en t é r m i n o s de h a b i l i t a c i ó n de o b r a s , ^ ^
3 0 / ¿ 1 concepto de r e n d i m i e n t o aquí esbozado p a r t e de l a c o n s i d e r a c i ó n
f u n d a m e n t a l de que l a s i n v e r s i o n e s p ú b l i c a s c o n t r i b u y e n a l proceso de
d e s a r r o l l o uña vez h a b i l i t a d a s . Durante l a g e s t a c i ó n c o n s t i t u y e n una
de l a s t a n t a s formas de r e d u c i r l a desocupación o de promover l a a c t i v i dad económica. En consecuencia un s i s t e m a de i n v e r s i ó n p ú b l i c a t i e n e un
r e n d i m i e n t o mayor, cuando se o r g a n i z a de manera t a l , que con un volumen
dado de r e c u r s o s f i i i a n c i e r o s l o g r a h a b i l i t a r un mayor número de obras por
a ñ o , r e s p e t a n d o , por c i e r t o , l o s p l a z o s t e c n o l ó g i c o s de e j e c u c i ó n y l a
d i s t r i b u c i ó n de l a s i n v e r s i o n e s según l a s n e c e s i d a d e s s e c t o r i a l e s d e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o ,
/Otro procedimiento
- 157 -
.
Otro procedimiento c o n s i s t e en o p e r a r sobre e l volumen de o b r a s de
c o r t o p e r i o d o de e j e c u c i ó n , que se i n i c i a n y terminan en una v i g e n c i a
fiscal
como son l a s c o n s t r u c c i o n e s de c i e r t a s e s c u e l a s p r i m a r i a s , l a s e x t e n s i o n e s
de s e r v i c i o s coiaunales, l o s e d i f i c i o s p ú b l i c o s p a r a c o r r e o s en zonas
r u r a l e s , e t c . ¿ adecuándolo a l a p r e v i s i ó n de r e c u r s o s *
Cabe d e s t a c a r que s i l o s d á f i c i t que p r e s e n t a e l p a í s en e s t o s t i p o s
de c o n s t r u c c i o n e s son muy grandes y a l mismo tiempo se e s t á n d e s a r r o l l a n d o
programas coiaplementarios, como p o r ejemplo c o n s t r u c c i ó n de e s c u e l a s y
formación de m a e s t r o s , se pueden g e n e r a r d e s e q u i l i b r i o s q u e se t r a d u c e n
en d e s p e r d i c i o s de r e c u r s o s »
E l cambio de l a s c o n d i c i o n e s e x t e r n a s a l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a misma, que se
m a n i f i e s t a a t r a v é s de v a r i a c i o n e s de l o s r e c i i r s o s financieros de la in'versiin,
entre otros,puede provocar feafcián una variación en e l s i s t e m a efe pricsridades cps r e g í a
a l p l a n h a s t a e l momento de e s e cambio.
Por l o t a n t o , l o s p r o c e d i m i e n t o s
enunciados que f a c i l i t a n una a d a p t a c i ó n d e l p l a n a l o s nuevos r e c u r s o s ,
deben a l mism.o tiempo p e r m i t i r e l e s t a b l e c i i o i e n t o de e s t a nueva e s t r u c t u r a
de p r e l a c i o n e s .
/ANEXO N* 1
- 158 -
ANEXO N» 1
PHOGRAMACION DT: LA -^J-XUCION DE OBRAS PÜBLIChS
5 1 o b j e t o de e s t e Anexo es p l a n t e a r y d i s c u t i r un p r o c e d i m i e n t o para
progra,ni9.r l a e j e c u c i ó n de o b r a s p ú b l i c a s .
S i n emb-rgo, s e estima con-
v e n i e n t e comenzar comentando brevemente e l esquema g e n e r a l de l a p r o g r a mación de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a dentro d e l c o n t e x t o de l a p l a n e a c i ó n
d e l d e s a r r o l l o económico y s o c i a l .
Es c o n c e b i b l e que e l e s f u e r z o de formación de c a p i t a l oue debe
r e a l i z a r e l 'Astado e s t é determinado por l a s metas de p r o d u c c i ó n de l o s
s e c t o r e s económicos -y s o c i r l e s , es d e c i r que e l Diento y composición de
l a Inver-sión p ú b l i c a r e s u l t e n de c o n s i d e r a r l o s r e r u i s i t o s de f o l i a c i ó n
de c a p i t a l que componen l a s metas d e l d e s a r r o l l o g e n e r a l y s e c t o r i a l e s
y de l a estx'uctur.^ i n s t i t u c i o n a l d e l p a í s .
E s t o s r e q u i s i t o s de i n v e r s i o n e s no siempre pueden s e r c m p l i d o s por
e l s e c t o r pxíblico; dependerán de l a s r i g i d e c e s oue i n c i d e n sobre e s t e
s e c t o r p a r a a d a p t a r s e a cambios en e l n i v e l y composición d e l g a s t o de
c a p i t a l , mantenien^'O " s t a n d a r d s " de e f i c i e n c i a s a c e p t a b l e s .
Los f a c t o r e s
cue determinan e s t a s ri,ç;ideces suelen i d e n t i f i c a r s e p r i n c i p a l m e n t e con:
a ) Las d i f e r e n t e s c a p a c i d a d e s o p e r a t i v a s de l o s organismos e j e c u t o r e s .
b) E l monto de r e c u r s o s oue por d i v e r s a s caus-^s t i e n e n d e s t i n a c i ó n
e s p e c l C i c a a determinados t i p o s de o b r a s o i n s t i t u c i o n e s de
acuerdo con l a l e r d s l a c i ó n v i g e n t e ,
c ) S I monto de r e c u r s o s comprometidos en c o n c l u i r o b r a s en e j e c u c i ó n ,
cue en alv.unos c a s o s s u e l e n s e r de t a l ma.jrnitud cu© no d e j a n margen
p a r a i n i c i a r nuevos p r o y e c t o s nue se a d a p t e n a l a composición r e Querida de l a i n v e r s i ó n .
d) La o r g a n i z a c i ó n i n s t i t u c i o n a l d e l p a i s oue impone, a v e c e s , se
d e s t i n e n r e c u r s o s a e n t i d a d e s rue cumplen f u n c i o n e s de i n v e r s i ó n
de b a j a p r i o r i d a d ,
etc.
/La adecuación
~
159 -
La adecuación d e l s i s t e m a de r e q u i s i t o s de formación de c a p i t a l
cue l a programación g e n e r a l 3' sectori^i.l impone a l s e c t o r p ú b l i c o a l a s
c a r a c t e r í s t i c a s p a r t i c u l a r e s de é s t e r e l a c i o n a d a s con las- p o s i b i l i d a d e s
de d a r cumplimiento a e s o s r e c u i s i t o s , c o n s t i t u y e l a t a r e a f u n d a m e n t a l
de l a programación de l ^ i n v e r s i ó n p ú b l i c a .
E s t a adecuación s e r e a l i z a
a t r a v é s de un proceso de aproximaciones s u c e s i v a s ciue a s e g u r a l a f o r m u l a ción de p l a n e s r e a l i s t a s , f i j a n d o l a s r e s p o n s a b i l i d a d e s oue l e caben a
cada organismo e j e c u t o r , e s t a b l e c i e n d o l a s a c t i v i d a d e s complementarias y
d e t a l l a n d o l a s medidas y a c c i o n e s aue t i e n d a n a remover l a s r i g i d e c e s
a n t e s indicad'-^s.
Se l o g r a a s í una d i s t r i b u c i ó n a n u a l p r e l i m i n a r de r e -
c u r s o s por e n t i d a d e s ejecutorias ouienes t e n d r á n cue a s i g n a r l o s a l o s d i s t i n t o s p r o j e c t o s de i n v e r s i ó n cue e s t á n a su c a r g o .
La diagramación de l o s i t i n e r a r i o s de e j e c u c i ó n de l a s o b r a s que
comprende un progréma c o n s u l t a , además de problemas t é c n i c o s p r o p i o s de
l a s t a r e a s de c o n s t r u c c i ó n , l a compleraentarid^d de l a s invei-siones y e l
rendimiento del c a p i t a l i n s t a l a d o .
En e s t a s p á g i n a s se a n a l i z a e s t a ú l t i m a
condición y se expone un p r o c e d i m i e n t o p a r a di-vjram-r l a e j e c u c i ó n de o b r a s
ciue ase?5ura un r e n d i m i e n t o m42:imo d e l c a p i t a l i n s t a l a d o y se complementa
e l t r a b a j o con xma d i s c u s i ó n de l a i n f l u e n c i a cue t i e n e l a condición i n d i cada sobre l a a s i g n a c i ó n ^.nual de r e c u r s o s .
P l a n t eBjiiento d e l Problema
P a r a mayor c l a r i d a d se ha estimado c o n v e n i e n t e r e f e r i r s e a un ejemplo
c o n c r e t o , l a e j e c u c i ó n de hos];-iitales, en e l e n t e n d i m i e n t o cue l a s c o n c l u s i o n e s a oue s e a r r i b e n son j e n e r a l i z a b l e s a un gran número de l o s t i p o s de
o b r a s rue encara e l E s t a d o , como se d i s c u t i r á oportunamente.
Supongamos cue e l S e c t o r P ú b l i c o deba c o n s t r u i r y h . = b i l i t a r d u r a n t e
e l p e r í o d o de prof.ramación un número determinado de h o s p i t a l e s de v a r i o s
t i p o s y cue p ^ r a e l l o se l e a s e g u r a e l monto de r e c i i r s o s n e c e s a r i o s p a r a
todo e l p e r í o d o .
La d i s t r i b u c i ó n anual de esos r e c u r s o s dependerá d e l i t i -
ner^-rio de e j e c u c i ó n qtie se adopte en f u n c i ó n d e l máximo r e n d i m i e n t o d e l
capital instalado.
E s t e se medirá en t é r m i n o s d e l número de afíos de f u n c i o -
namiento de l o s h o s p i t a l e s a c o n s t r u i r , d e n t r o d e l p e r í o d o de programación,
/ya que
~ 160
-
ya cue d e s p u é s de dicho p e r í o d o es c o n d i c i ó n d e l problema que t o d o s
e s t é n h'-'.bilitq.dos,
Sn c o n s e c u e n c i a , e l r e n d i m i e n t o a l u d i d o se mide por
e l producto camas-aiío.
Es e v i d e n t e que e l i7!^ximo r e n d i m i e n t o s e l o g r a ~
r í a s i se i n i c i a r a n en e l primer p,ño t o d o s l o s h o s p i t a l e s y se t e r m i n a r a n
en l o s p l a z o s cue imponen l a s c o n d i c i o n e s t e c n o l ó g i c a s de l a e j e c u c i ó n .
Esta, s i t u a c i ó n es i r r e a l pues supone l a i n e x i s t e n c i a de r e s t r i c c i o n e s
financie.'?»s anUcJ.es, e l problema t i e n e s e n t i d o s i s e l i m i t a e l monto de
r e c u r s o s a n u a l e s cue se puede d e d i c a r a e s t a s o b r a s .
Los d a t o s d e l problema son l o s
P e r i o d o de prograjnación:
siguientes:
5 años
Se deben c o n s t r u i r l o s s i g u i e n t e s h o s p i t a l e s :
Tipo H^:
Tipo
100 h o s p i t a l e s
60 h o s p i t a l e s
C a r a c t e r í s t i c a s de l o s h o s p i t a l e s :
Tipo H^:
número de camas N^ r 20
p l a z o de e j e c u c i ó n t ^ - 2 años
c o s t o de cada h o s p i t a l c^ r ^^ u n i d a d e s m o n e t a r i a s
Tipo n^i
N2 = 46
"
^ años
Cg ~ 21 unidades m o n e t a r i a s
E l monto t o t a l a i n v e r t i r en l o s c i n c o años es de 2 260 unidades
m o n e t a r i a s y l o s .?;astos rue s e e f e c t ú e n por año cue designamos con Kj no
deben s u p e r a r l a s 550 u n i d a d e s m o n e t a r i a s .
Supondremos adem-^s que l o s h o s p i t a l e s t i p o H^ r e o u i e r e n p a r a su e j e cución l a i n v e r s i ó n de l a m i t a d de su c o s t o en e l primer afío y l a o t r a
m i t a d en e l segundo, de maner.^ rue é l g a s t o p a r a r e a l i z a r un h o s p i t a l t i p o
H^ s e r 4 de 5 unidades
m o n e t a r i a s en e l año que se i n i c i a y de 5 unidades
en e l año s i g u i e n t e en e l que se t e r m i n a .
Para l o s h o s p i t - i l e s ti^ l a s
i n v e r s i o n e s se r e p a r t e n por p a r t e s i n a l e s en l o s t r e s años cue dura l a
c o n s t r u c c i ó n , l o que s i g n i f i c a que s e r e o u i e r e n s i e t e unidades m o n e t a r i a s
anuales.
/ P a r a mayor
~
161 -
Parei mayor simplicid-^d se supone cue l o s h o s p i t a l e s s e i n i c i a n e l
1° de enero y s e terminan e l 31 de d i c i e n b r e .
Los p l a z o s de e j e c u c i ó n e l e g i d o s responden a l a s
caract:rísticas
t é c n i c a s de l a s o b r a s , co^sider^'.ndose que no pueden s e r me'^ores.
S i son
mayores se e s t a r í a s u b u t i l i z a n d o l a capacidad de e j e c u c i ó n e x i s t e n t e p a r a
cada obra l o que r e d u n d a r l a en un aumento de sus c o s t o s .
Simplemente,
se c o n s i d e r a dada l a f u n c i ó n de producción de esas o b r a s .
Alternativas de.ejecución
Las a l t s r n - i t i v a s de e j e c u c i ó n p o s i b l e s e s t á n pla.nteadas en e l cuadro
siguiente:
l e r año
2" año
3 e r año
^22
==22
año
5 ' año
Hospitales
Tipo H^
Hospitales
Tipo Hg
^22
^23
"l
«2
==23
\
Se i n d i c a con X^^ e l nijmero de hospit-'Jles t i p o i que se t e r m i n a n en
e l año j .
Los s u b í n d i c e s t i e n e n l o s s i g u i e n t e s v a l o r e s :
H o s p i t a l e s H^:
i = 1,
j = 1,2,3^4
Hospit=?les H^:
i = 2,
j = 1,2,3
/No pueden
~
162 -
No pueden i n i c i a r s e h o s p i t a l e s H^ y H^ después d e l 4° y 3 e r año r e s p e c t i v a m e n t e , pues se c o n c l u i r í a n f u e r a d e l p e r í o d o de programacidn.
De manera cue s i llajnainos p^ y p^ a l a c a n t i d a d a i n v e r t i r en cada
año para l l e v a r a cabo l a c o n s t r u c c i ó n de cada h o s p i t a l t i p o
y H^
r e s p e c t i v e i n e n t e , podemos p l a n t e a r :
1) P l
4
3 ) p^
4
X^^
£ K^
p^ X^3 4 P2 X^^ 4 P2 X22 4 p^ X23
f K3
P2X23
fK^
E s t a s d e s i g u a l d a d e s i n d i c a n cue e l monto de r e c u r s o s a n u a l e s d e s t i n a d o s
ajiualmente a l a e j e c u c i ó n , según se desprende d e l cuadro a n t e r i o r , no debe
sobrepasar l a r e s t r i c c i ó n financiera anual.
Además debe v e r i f i c a r s e oue:
6) X ^ 4
^
^
"
= «1
La c o n d i c i ó n fundamental d e l problema es l a de maximizar e l número de
camas en f u n c i o n a m i e n t o d e n t r o d e l p e r i o d o .
raultiplicp.ndo
E s t a c o n d i c i ó n se e s t a b l e c e
e l número de h o s p i t a l e s rue s e h a b i l i t a n en un año por e l
núnisro de cainas c o r r e s p o n d i e n t e s y por l o s años oue f u n c i o n a r á n h a s t a e l
f i n a l d e l p e r í o d o de programación,
r,M
Z ^
4
4
4 2 N / . ^ ^ 4 N^X^^
/Los h o s p i t a l e s
~
163 -
Los h o s p i t o l e s t i p o H^ cue s e i n i c i a n en e l 4° í'-ño y l o s h o s p i t a l e s
t i p o H2 que se i n i c i a n en e l 3 e r año no t e n d r á n r a n d i n i e n t o al-;^no ja
que
e n t r a n en funcionamiento aJL f i n a l i z a r e l ú l t i m o año d e l p e r í o d o .
E l problema a s i p l a n t e a d o se r e s u e l v e por e l método de l a programación
lineal.
Las i n c ó g n i t a s son l a s X . e s
d e c i r , se t r a t a de e n c o n t r a r e l
niómero de h o s p i t a l e s de cada t i p o que debe i n i c i a r s e cada afío de manera
de h a c e r máxima l a f u n c i ó n Z^,
La s o l u c i ó n óptima se d e s c r i b e en e l cuadro s i g u i e n t e :
l e r año
Hospitales
26
2» año
3 e r año
4° año
26^
26^
48
Gasto a n u a l
60
60
550
550
Camas-año
Total
26
26
Tipo H^
Tipo H2
5° año
26
48^
48
60.
550
370
240
520
520
52c
2 760
2 760
520.
2 260
7 600
Con un a s t e r i s c o se i n d i c a n . l o s h o s p i t a l e s cue s e h a b i l i t a n y comienzan
a funcion-'-r en e l año s i g u i e n t e .
Como puede o b s e r v a r s e en e l cuadro a n t e r i o r , l a s o l u c i ó n encontrada i n d i c a oue l o s h o s - i i t a l e s t i p o H^ son l o s oue deben i n i c i a r s e e l primer año
d e l p e r í o d o , e l r e s t o de r e c u r s o s h a s t a cumplir con l a r e s t r i c c i ó n f i n a n c i e r a a n u a l , se d e d i c a r á a l a e j e c u c i ó n de l o s h o s p i t a l e s H^ que s e i n t e n s i f i c a en e l c u a r t o año cuando ya s e han terminado l o s o t r o s t i p o s de h o s pitales,
Los r e c u r s o s n e c e s a r i o s p a r a dar cumplimiento a e s t e i t i n e r a r i o de
/ e j e c u c i ó n son
~
164 -
e j e c u c i ó n son c o n s t a n t e s e i g u a l e s a .550 unidades m o n e t a r i a s en l o s t r e s
primeros años j l u e g o d e c r e c e n . E l número de cainas~año que se o b t i e n e d u r a n t e
e l p e r í o d o es de 7 600,
La r e s t r i c c i ó n f i n a n c i e r a a n u a l impuesta en e s t e ejemplo e s un
t a n t o i r r e a l i s t a , en g e n e r a l l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s p a r a l a e j e c u c i ó n
de o b r a s se m a n i f i e s t a en forma de r e c u r s o s s,nuales c r e c i e n t e s oue acompañan a l a s prospecciones g e n e r a l e s de r e c u r s o s p ú b l i c o s .
Por l o t-into expondremos o t r o ejemplo s i m i l a r d e l a n t e r i o r p e r o con
una r e s t r i c c i ó n f i n a n c i e r a a n u a l c r e c i e n t e .
La r e s t r i c c i ó n f i n a n c i e r a para
t o d o e l p e r i o d o e s eicactamente l a misma que a n t e s , i^jual a 2 260 unidades
monetarias.
Las r e s t r i c c i o n e s a n u a l e s son:
K^ £ 26o unidades m o n e t a r i a s
K^ £ 3 6 0
"
II
"
n
K, ^ 560
W
II
K^ i 660
"
"
K^
£
460
En e s t e nuevo e j e n ç l o s e ha i n t r o d u c i d o o t r a v a r i a c i ó n r e s p e c t o d e l
s j i t e r i o r en r e l a c i ó n con e l g a s t o a n u a l r e q u e r i d o par», l a c o n s t r u c c i ó n de
cada h o s p i t a l .
Se ha s u p u e s t o que e l c o s t o t o t a l de un h o s p i t a l s e d i v i d e
en e l c o s t o de c o n s t r u c c i ó n y e l c o s t o de h a b i l i t a c i ó n .
3 1 primero s e
r e p a r t e por p p r t e s i g u a l e s en l o s años en oue dura l a c o n s t r u c c i ó n y e l
de h a b i l i t a c i ó n se acumula en e l ú l t i m o a ñ o .
a n u a l p a r a ambos t i p o s de h o s p i t a l e s
Tenemos a s i que e l gasto
resulta:
H o s p i t a l e s t i p o H^
l e r año: U unidades m o n e t a r i a s
2" año : 6
"
»
(4 p a r a c o n s t r u c c i ó n y 2 p a r a
habilitación)
H o s p i t a l e s t i p o H^
1 e r sjío: 5 u n i d a d e s m o n e t a r i a s
2»
año: 5
"
"
3er año:11
"
»
{5 p a r a c o n s t r u c c i ó n y 6 p a r a
habilitación)
/SI sistema
~ 165
-
E l s i s t e m a de e c u a c i o n e s e s e l mismo,salvo cue l o s p^ v a r í a n
cuando se t r a t a d e l año en oue se conclu2-e e l h o s p i t a l .
La f u n c i ó n a
maximizar no s u f r e v a r i a c i ó n a l g u n a .
La s o l u c i ó n óptima oue s e o b t i e n e según e l método de programación
l i n e a l ss describe a continuación:
Hospitales
1 e r año
2* año
26,66634
26,6663zf
3 e r año
Tipo H^
Hospitales
26,66619
Tipo Hg
4° año
5" año
73,3326
76,33326^;-
26,66619 26,666195=13,33377 13,33377
120.00040
13,33377^^
20.00040
20.00040K-
E s t a s o l u c i ó n óptima e x a c t a debe r e e m p l a z a r s e por o t r a aproximada para
e v i t a r l o s decimales oue no t i e n e n s i g n i f i c a c i ó n r e a l en n u e s t r o problema.
1 e r año
Hospitales
2® año
3 e r año
27
Caxsas-año
243
Total
27
73
Tipo H^
Gasto a n u a l
5® año
27
•Tipo H^
Hospitales
4* año
73^-
27
27*
13
13
13*
20
20
462
535
658
540
540
540
1 842
1 842
362
73
27
13
205Í-
• 598
20
2 260
4 702
/Obsérvese que
~ 166
-
Obsérvese cue en e l 3 e r año no e s t á en c o n s t r u c c i ó n ningún h o s p i t a l
t i p o H^í e'stos s e i n i c i a n en e l primero y c u a r t o año d e l p e r i o d o m i e n t r a s
que l o s h o s p i t a l e s t i p o H^ se i n i c i a n durante l o s t r e s primeros a ñ o s .
E l r e n d i m i e n t o máximo cue puede o b t e n e r s e de acuerdo con l a s r e s t r i c c i o n e s
enumeradas es de 4 702 camas-año.
E l p r o c e d i m i e n t o d e s c r i t o permite o r d e n a r l a e j e c u c i ó n de l a s o b r a s
p a r a maximizar e l f u n c i o n a m i e n t o de l o s p r o y e c t o s d u r a n t e e l p e r í o d o de
programación..
E l i t i n e r a r i o de e j e c u c i ó n debe además de l a condición
a n t e r i o r contemplar l o s r e o u i s i t o s de complementaridad de l a s d i v e r s a s
r e a l i z a c i o n e s y tomar en c o n s i d e r a c i ó n l a s c a p a c i d a d e s de e j e c u c i ó n de
las entidades públicas.
De o t r o l a d o , en e l caso d e o b r a s s i m i l a r e s a
l a s contempladas en l o s e j e m p l o s , l o s r e s u l t a d o s cue s e obtengan deberán
c o o r d i n a r s e con l o s programas de formación de p e r s o n a l n e c e s a r i o s p a r a e l
f u n c i o n a m i e n t o de e s a s i n v e r s i o n e s .
La g e n e r a l i z a c i ó n d e l p r o c e d i m i e n t o
'
Hasta a c u i se ha t r a t a d o e l problema de diagram-.r e l i t i n e r a r i o de
e j e c u c i ó n de o b r a s r e l a t i v a m e n t e homogéneas oue caen b a j o l a r e s p o n s a b i l i d a d
de una s o l a e n t i d a d e j ê c u t o r a .
Analizaremos a c o n t i n u a c i ó n l a p o s i b i l i d a d
de g e n e r a l i z a r e s t e p r o c e d i m i e n t o para e l c o n j u n t o de l a i n v e r s i ó n p ú b l i c a
de un p a í s .
En l o s ejemplos se ha s u p u e s t o cue t o d o s l o s p r o y e c t o s t i e n e n un plazo
de e j e c u c i ó n menor m e e l p e r í o d o de prograoiación.
E s t e supuesto es i r r e a l .
Además i m p l í c i t a m e n t e s e ha considerado oue no e x i s t e n a l comienzo d e l
p e r i o d o de programación proj^ectos en proceso de e j e c u c i ó n u o b r a s de a r r a s t r e .
De manera que a l o s e f e c t o s de n u e s t r o p l a n t e a m i e n t o podemos c l a s i f i c a r l a s
o b r a s cue r e a l i z a e l s e c t o r público en l a s s i g u i e n t e s
cate.'^orías:
a ) Obras en proceso de e j e c u c i ó n a l comienzo d e l p e r í o d o de programac i ó n oue deberán c o n t i n u a r s e h a s t a su h a b i l i t a c i ó n .
b) Obras cuyos p l a z o s de e j e c u c i ó n son i p u a l e s o mayores cue e l
p e r í o d o de programación,
c ) Obras cuyos p l a z o s de e j e c u c i ó n son menores que e l p e r i o d o de
programación.
/Los r e c u r s o s
- 167,-
Los r e c u r s o s t o t a l e s par^ l a i n v e r s i d n p ú b l i c a podrán d i s t r i b u i r s e
e n t r e e s t a s t r e s c a t e g o r í a s de obras como se i n d i c a en e l g r á f i c o s i g u i e n t e ;
Gráfico
10
Recursos
• Años
Periodo de Programación
Los r e c u r s o s i n d i c a d o s por ( a ) y (b) son l o s n e c e s a r i o s p«ra c o n c l u i r
l a s o b r a s de a r r a s t r e y a t e n d e r a l a s cue t i e n e n p l a z o s de e j e c u c i ó n mayores
o i g u a l e s a l p e r í o d o de prograsiación de acuerdo con l o s r e o u e r i m i e n t o s t e c n o l ó g i c o s d e l avance de e s a s o b r a s .
E s t a s no son o b j e t o de n u e s t r o problema
pues no e x i s t e n i t i n e r a r i o s a l t e r n a t i v o s s a l v o en l o que se r e f i e r e a p r o blemas de c o m p l ^ e n t a r i d a d .
Las obras oue son o b j e t o d e l procedimiento
explicado son l a s de l a t e r c e r a c a t e g o r í a y l a s r e s t r i c c i o n e s f i n a n c i e r a s
a n u a l e s e s t á n dadns por l a p ' - r t e ( c ) d e l g r á f i c o .
Aceptar e s t a d i s t r i b u c i ó n de r e c u r s o s s i g n i f i c a d a r p r i o r i d a d a l a s
o b r a s en e j e c u c i ó n y a l a s de p l a z o s de e j e c u c i ó n m^s larc-^os., l o c u a l t i e n e
s e n t i d o pues como se puede i n f e r i r de l o s ejemplos a n t e r i o r e s s e l o g r a maximizar e l r e n d i m i e n t o d e l c a p i t e l i n s t a l a d o s i s e comienzan cuanto a n t e s e s t e
t i p o de o b r a s .
Además c a r e c e de l ó g i c ? l a s u s p e n s i ó n de l a e j e c u c i ó n de
l a s o b r a s dé a r r a s t r e p a r a c o n t i n u a r l a s años más t a r d e .
De manera que l o s
r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a n u a l e s oue condicionan e l i t i n e r a r i o de e j e c u c i ó n de
l a s obras ds c o r t o s p l a z o s de e j e c u c i ó n r e s u l t a n de l a d i f e r e n c i a e n t r e e l
t o t í l de r e c u r s o s d i s p o n i b l e s y l o s n e c e s a r i o s p a r a a t e n d e r a l o s o t r o s
t i p o s de o b r a s .
Se ha l i m i t a d o a s í e l campo de a p l i c a c i ó n d e l p r o c e d i c d e n t o
explicado.
/Por o t r a
- 16Õ por o t r a p a r t e , en l o s ejemplos a n t e r i o r e s s e ha s u p u e s t o que l o s
s e r v i c i o s oue p r e s t a n ambos t i p o s de h o s p i t a l e s son l o s mismos, de t a l
modo aue e l r e n d i m i e n t o e s t á dado p o r e l tiempo de f u n c i o n a m i e n t o de l a s
camas, d e n t r o d e l p e r í o d o de programación.
E s t e s u p u e s t o es v á l i d o cu3.ndo s e t r a t a de obras cue se d i f e r e n c i a n
solamente en su e s c a l a de p r o d u c c i ó n pero cue no p r e s e n t n n d i v e r s i d a d de
servicios a prestar.
En o t r a s p a l a b r a s , l a s u p o s i c i ó n a n t e r i o r e s a p l i c a b l e
a a l g u n a s o b r a s dê un s e c t o r , no puede g e n e r a l i z a r s e a l c o n j u n t o de o b r a s
que p e r t e n e c e n a un s e c t o r económico o s o c i a l y menos a obras de s e c t o r e s
diferentes.
La apü-icación d e l p r o c e d i m i e n t o r e q u e r i r á en consecuencia se proceda
previamente a una v a l o r a c i ó n de l o s d i v e r s o s t i p o s de o b r a s asignado un
rango de importíincia r e l a t i v a p.?.ra i n t r o d u c i r en l a e s t i m a c i ó n d e l r e n d i miento l o s a s p e c t o s c u a l i t a t i v o s de cada t i p o de o b r a .
E s t e e s un caso
t i p i c o de "homogenización", se q u i e r e e l e g i r p r i o r i d a d e s e n t r e r e a l i z a c i o n e s cue producen r e s u l t a d o s d i v e r s o s .
genizar los
La manera de r e s o l v e r l o es homo-
resultados.
S i se t r a t a de p r o y e c t o s que pueden s e r evaluados mediante r e l a c i o n e s
d e l t i p o b e n e f i c i o - c o s t o , l a homogenización se d e r i v a r á de e s t a
relación,
p e r o s i se t r a t a de p r o y e c t o s económicos y s o c i a l e s , l a homogenizacidn no
dependerá de un p r o c e d i m i e n t o t a n r i g u r o s o
s i n o aue r e s u l t a r á de una e s t i -
mación d e l r^ngo de i m p o r t a n c i a cue s e l e a s i g n a r á a cada o b r a , según l a s
c o n d i c i o n e s g e n e r a l e s cue i n s p i r a n e l p l a n de d e s a r r o l l o .
E l procedimiento
p a r a t r a z a r e l i t i n e r a r i o de e j e c u c i ó n es e s e n c i a l m e n t e e l mismo, se modif i c a solamente l a f u n c i ó n a maximizar pues aparecerán en e l l a l o s f a c t o r e s
de homogenizacidn.
A s i , p o r ejemplo, l o s h o s p i t a l e s t i p o H^ p o d r í a n e s t i -
marse con un ranTO de i m p o r t a n c i a t r s s veces s u p e r i o r a l de l o s h o s p i t a l e s
H^, l a s p l a n t a s e l é c t r i c a s t i p o Ej^ s e conceptúan c i n c o veces más i m p o r t a n t e s
cue l o s h o s p i t a l e s t i p o H^, e t c , , de manera cue e l r e n d i m i e n t o cue se o b t i e n e
d e l c a p i t a l i n s t a l a d o s e r á e l producto de t r e s f a c t o r e s ,
a ) T o t a l de u n i d a d e s c a r a c t e r í s t i c a s de l a s o b r a s cue se h a b i l i t a n
(cajnas, k i l o v a t i o s ,
etc,)
/ b ) Años
~
169 -
b) Años de f u n c i o n a m i e n t o , d e n t r o d e l p e r í o d o de programación, de
cada o b r a .
c) F a c t o r de horaogenizacidn.
La f u n c i ó n a maximizar t e n d r á l a e x p r e s i ó n matemática s i r j u i e n t e j
^
-
r".
—j
T~. X . . f j . jr..
—1
xo
1
ij
R.
X
Donde: X^^: mjmero de obras t i p o i que se i n i c i a n en e l año j .
M^ : número de unidades c a r a c t e r i s t i c a s de c?da obra t i p o i .
tiempo de f u n c i o n a m i e n t o d e n t r o d e l p e r í o d o de prograna c i ó n ,
de una o b r a , t i p o i nue se i n i c i a en e l año j .
R^: rar.-'0 de importanciacte l a s o b r a s t i p o
i.
No cabe duda cue es d i f í c i l l a deteraiinación de e s t o s f a c t o r e s de
homogenización»
Sin embargo, e s t e problema es i n e v i t a b l e y c o n s t i t u y e
un elemento f u n d a m e n t a l de, l a p r o b l e m á t i c a de l a p l a n s a c i ó n que s e pone
de m a n i f i e s t o en e l a s p e c t o oue a q u í t r a t a m o s .
En t a n t o no exists^n métodos
que p e r m i t a n comparar e l . b e n e f i c i o o l a i n c i d e n c i a sobre e l b i e n e s t a r de
l a s i n v e r s i o n e s s o c i a l e s , l a i m p o r t a n c i a r e l a t i v a de l a s mismas dependerá
de j u i c i o s cue se apoyen en l a concepción g e n e r a l d e l p l a n de d e s a r r o l l o
y en l a p o l í t i c a d e l g o b i e r n o .
Conviene d e s t a c a r oue e l caso p r e s e n t e solo t r a t a de d e f i n i r un
i t i n e r a r i o de e j e c u c i ó n y que l a s d e c i s i o n e s s o b r e l a s p r i o r i d a d e s
entre
i n v e r s i o n e s económicas y s o c i a l e s , ya s e deben haber tomado en e t a p a s a n t e r i o r e s d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n .
Finalmente cabe una c o n s i d e r a c i ó n r e s p e c t o a l a c o o r d i n a c i ó n que l ó g i c a mente debe e x i s t i r e n t r e e l i t i n e r a r i o de e j e c u c i ó n y l a p r o y e c c i ó n de l a
demanda de s e r v i c i o s que determinan l a s metas de i n v e r s i ó n .
Volviendo a l caso de l a c o n s t r u c c i ó n de h o s p i t a l e s p o d r í a p e n s a r s e .
que l a demanda '5or e s t e t i p o de s e r v i c i o e s t é p e r f e c t a m e n t e d e t e r m i n a d a ,
Sn o t r a s p a l a b r a s cue para cada año d e l p e r í o d o de programación se pueda
e s t a b l e c e r e l número de carcas de cada t i p o de h o s p i t a l cue deben comenzar
a f u n c i o n a r p a r a s a t i s f a c e r l a s n e c e s i d a d e s , t a n t o g l o b a l e s cerno r e g i o n a l e s .
T a l s i t u a c i ó n e l i m i n a l a p o s i b i l i d a d de i t i n e r a r i o s a l t e r n a t i v o s y
/no e x i s t i r í a
~ 170 -
no e x i s t i r í a s o l u c i ó n mejor que l a r-ue cumpla con l o s r e q u i s i t o s de l a
p r o y e c c i ó n de l a demanda.
Un h o s p i t a l p u e s t o en f u n c i o n a m i e n t o a n t e s
de l a f e c h a i n d i c a d a no u t i l i z a r i a a l máximo l a capacidad i n s t a l a d a y
s i comienza a o p e r a r después a p a r e c e r í a n demandas i n s a t i s f e c h a s .
Debemos r e c o n o c e r en primer t é r m i n o que en l a p r á c t i c a , l a p r o y e c c i ó n
de l a demanda no siempre s e l o g r a con un grado de p e r f e c c i o n a m i e n t o t a l
oue t r a b e l a p o s i b i l i d a d de i t i n e r a r i o s a l t e r n a t i v o s de e j e c u c i ó n de l a s
obras correspondientes.
Muchas veces e l monto de l a s i n v e r s i o n e s proj'-ec-
t a d a s p a r a un s e c t o r t i e n d e n a r e d u c i r e l d é f i c i t e x i s t e n t e en l a
ción de s e r v i c i o s , l o oue p e r m i t e evidentemente i t i n e r a r i o s
presta-
alternativos.
En o t r o s c a s o s l a s e s c a l a s mínimas de p r o d u c c i ó n no permiten una p e r f e c t a
adecuación e n t r e l a s curvas de o f e r t a y demanda j c a b r í a n en consecuencia
v a r i a s s o l u c i o n e s p a r a o r d e n a r l a e j e c u c i ó n de o b r a s .
De t o d o s modos se
debe r e c o a o c s r oue l a proyección de l a demanda c o n s t i t u y e una r e s t r i c c i ó n
más en l a diagramación de i t i n e r a r i o s ds e j e c u c i ó n .
Recapitulando, l o s
elementos cue determinan Ids i t i n e r a r i o s de e j e c u c i ó n de obras p d b l i c a s son
los
siguientes:
a ) Le. f u n c i ó n de producción de cada t i p o de o b r a ;
b) La complementaridad e n t r e l a s o b r a s ;
c ) Las d i s p o n i b i l i d a d e s de r e c u r s o s ;
d) La pro3''ección de l a demanda.
Aplicando e s t a s r e s t r i c c i o n e s , s e pueden d i s e ñ a r I t i n e r a r i o s de
e j e c u c i ó n cue determinen l a míxima u t i l i z a c i ó n d e l c a p i t a l a i n s t a l a r ,
con p r o c e d i m i e n t o s s e m e j a n t e s a l e x p l i c a d o .
La asiginación sxtual de r e c u r s o s
Se ha podido o b s e r v a r en l o s ejemplos a n t e r i o r e s que en e l caso en
que l a s r e s t r i c c i o n e s f i n a n c i e r a s a n u a l e s p e r m i t í a n una a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s
Que s i g n i f i c a r a una d i s t r i b u c i ó n a n u a l d e c r e c i e n t e e l r e n d i m i e n t o que se
o b t e n í a e r a s u b s t a n c i a l m e n t e mayor, que cuando se adoptó una d i s t r i b u c i ó n
creciente.
S s t a c o n c l u s i ó n es obvia y g e n e r a l i z a b l e a c u a l q u i e r caso ya
Que s i , por a u s e n c i a de r e s t r i c c i o n e s f i n a n c i e r a s s e logro,ran i h i c i a r en
e l primer año d e l p e r í o d o t o d a s l a s r e a l i z a c i o n e s de p l a z o s de e j e c u c i ó n
/menores que
- 1.71 -
menorss cue e l p e r í o d o de programación y p u d i e r a n r e s p e t a r s e d i c h o s p l a z o s
de e j e c u c i ó n , e l r e n d i m i e n t o a o b t e n e r s e r í a e l máximo p o s i b l e .
E s t a s o l u c i ó n i d e a l es de d i f í c i l a p l i c a c i ó n para e l c o n j u n t o de l a s
o b r a s p ú b l i c a s de un p a í s , debido a que l o s r e c u r s o s con cue cuenta e l
s e c t o r p ú b l i c o son lixiiitados y generalmente c r e c i e n t e s en e l tiempo y
por o t r a p a r t e debido a l e f e c t o oue t a l d i s t r i b u c i ó n de r e c u r s o s t e n d r í a
sobre l a capacidad e j e c u t o r a d e l Estado ya cue l a comprometería seriamente
en l o s primeros años d e l p e r i o d o de programación y l a s u b u t i l i z a r í a en
los últimos.
S i n embargo, para c i e r t o s casos e s p e c i a l e s p o d r í a r e c u r r i r s e a
asignaciones anuales decrecientes.
E s t o s se p r e s e n t a n cuando l a s o b r a s
t i e n e n un gran componente importado cue no i n c i d e s o b r e l a capacidad de
e j e c u c i ó n de l a e n t i d a d c o r r e s p o n d i e n t e y r e s u l t e p o s i b l e acomodar e l
r e c u r s o e x t e r n o , en caso de e x i s t i r , a una d i s t r i b u c i ó n a n u a l d e c r e c i e n t e .
Un ejemplo r e p r e s e n t a t i v o de e s t e caso s e r i a e l ecuipamiento f e r r o v i a r i o .
Asimismo p o d r í a locçrarse un orden.'Wiiento d e c r e c i e n t e de l o s r e c u r s o s
s i una e n t i d a d p u d i e r a , s i n a f e c t a r l o s s e r v i c i o s oue p r e s t a ,
transferir
h a c i a e l f i n a l del p e r í o d o de programación l a s obras de c o n s e r v a c i ó n de
l o s proyectos e x i s t e n t e s y u t i l i z a r e l
siáximo de r e c u r s o s p a r a c o n s t r u i r
nuevos p r o y e c t o s en l o s primeros años d e l p e r í o d o .
E s t a s c o n s i d e r a c i o n e s s ó l o p r e t e n d e n i n d i c a r l í n e a s de i n v e s t i g a c i o n e s
cue p o d r í a n o f r e c e r r e s u l t a d o s p o s i t i v o s , en l a p r o b l o n á t i c a de a d o p t a r
iti-
n e r a r i o s de e j e c u c i ó n y a s i g n a c i o n e s de r e c u r s o s cue p e r m i t i e r a n maximizar
e l r e n d i m i e n t o d e l c a p i t a l i n v e r t i d o por e l E s t a d o ,
/AÍJEXO
2
~
172 -
AN3X0
2
LA PSOiaJCIOM DEL GáSÍO PUBLICO DEDICADO A EDUCACIOK
Una p a r t s muy s u b s t a n c i a l de l o s problemas d e l planeamiento de l a
educación e s t á e s t r e c h a m e n t e l i g a d a a l a a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s de l o s
presupuestos públicos para e s t a actividad.
No s e desconoce e l hecho de
oue e l g a s t o t o t a l que un p a i s r e a l i z a en educación es l a suma de l o s
oue s e c o n t a b i l i z a n en l o s p r e s u p u e s t o s p ú b l i c o s y de l o s g a s t o s de l a
actividad privada correspondiente.
Se t r a t a de un s e r v i c i o cuya p r e s t a -
c i ó n es m i x t a , privad?, y p ú b l i c a y e l conjunto de e s o s g a s t o s r e p r e s e n t a
en un año dado l a "dem^índa e f e c t i v a " d e l p a í s por e s t e t i p o de s e r v i c i o .
En consecuencia l a ampliación d e l mismo s e t r a d u c i r á en un aumento de
gastos públicos y privados,
Ds m a t e r i a i m p o r t a n t e de l a p o l í t i c a d e l
í^obierno d e c i d i r sobre t a l c o p a r t i c i p a c i ó n en l a p r e s t a c i ó n d e l s e r v i c i o
de e d u c a c i ó n .
S i n emb'^.r/io, en l a s i t u a c i ó n a c t u a l de América L a t i n a y
p r i n c i p a l m e n t e en l o s c a s o s de educación p r i m a r i a , de f o r m a c i ó n de mano
de o b r a c a l i f i c a d a y aún p a r a l o s n i v e l e s s u p e r i o r e s de l a educación,
la
a c t i v i d a d p ú b l i c a s u e l e s e r d e c i s i v a en l a e l i m i n a c i ó n de l o s d é f i c i t
c u a n t i t a t i v o s y c u a l i t a t i v o s de l o s s i s t e m a s de e d u c a c i ó n .
Por e s t a r a z ó n , se ha estimado conveniente p l ^ n t e - r a l , ^ n o s de l o s .
p r i n c i p a l e s a s p e c t o s de l a proyección d e l g a s t o p ú b l i c o p a r a e d u c a c i ó n .
En l o s p á r r a f o s s i g u i e n t e s s e axpondrá e l problema r e f e r i d o a l a educación
p r i m a r i a , en e l e n t e n d i m i e n t o de rue l a s c o n c l u s i o n e s que s e deduzcan p u e den u t i l i z a r s e p a r a o t r o s n i v e l e s e d u c a t i v o s u o t r o s t i p o s de a c t i v i d a d e s
públicas
similares.
Los ,gastos t o t a l e s cue r e a l i z a e l Estado en un a ñ o , en m a t e r i a de
educación prima.ria pueden a g r u p a r s e en t r e s amplias c a t e g o r í a s .
Los oue
corresponden a l a p r e s t a c i ó n d e l s e r v i c i o en ese año, l o s g a s t o s cuyo o b j e t o
es e l de a m p l i a r o mejor?,r l a c a l i d a d d e l s a r v i c i o en años f u t u r o s y l o s
r e l a t i v o s a l mantenimiento y c o n s e r v a c i ó n de l a capacidad e x i s t e n t e .
Para
s i m p l i f i c a r , a l o s p r i r i e r o s l o s llamaremos g a s t o s de p r e s t a c i ó n , a l o s
segundos g a s t o s de ampliación de l a capacidad de p r e s t a c i ó n d e l s e r v i c i o
/y a
~
173 -
y a l o s ú l t i m o s g a s t o s de c o n s e r v a c i ó n .
E n t r e l o s p r i m e r o s ocupan p o s i -
ciones r e l e v a n t e s l o s s u e l d o s d e l p e r s o n a l d o c e n t e y ' a d m i n i s t r a t i v o ,
los
g a s t o s r e l a t i v o s a l a a s i s t e n c i a s o c i a l cue se p r e s t a a l o s alumnos y
p r o f e s o r e s , l o s dedicados a m a t e r i a l e s para l a enseñanza,
etc.
E n t r e l o s segundos se d e s t a c a n l o s g a s t o s de l o s programas de c o n s t r u c c i o n e s e s c o l a r e s y l o s g a s t o s en formación d,e m a e s t r o s , y e n t r e l o s
ú l t i m o s l o s g a s t o s de conservación de e d i f i c i o s e s c o l a r e s y e l m a n t e n i miento de eouipos de enseñanza.
S i llamamaos G^ a l o s g a s t o s t o t a l e s del s e r v i c i o de educación p r i maria en e l año i , podemos e s t a b l e c e r :
1)
^i = ^i
\
^i
siendo P^ e l t o t a l de g a s t o s de p r e s t a c i ó n en e l año i , A^ e l t o t a l de
gastos oue en e l año i se r e a l i z a para a m p l i a r y m e j o r a r l a calidsad d e l
s e r v i c i o en e l f u t u r o y C^ e l t o t a l de g a s t o s de c o n s e r v a c i ó n en e l año i .
S i se observa un p r e s u p u e s t o d e l s e r v i c i o de e d u c a c i ó n , s e n o t a r á
oue e s t o s g a s t o s pueden a s i m i l a r s e a d i s t i n t a s a c t i v i d a d e s o programas
cue l l e v a a cabo l a i n s t i t u c i ó n o f i c i a l c o r r e s p o n d i e n t e .
Por un lado e x i s -
t i r á un programa de a d m i n i s t r a c i ó n d e l s e r v i c i o oue puede c o n c e n t r a r l o s
g a s t o s de t i p o a d m i n i s t r a t i v o y de p r e s t a c i ó n , un programa de c o n s t r u c c i o n e s
e s c o l a r e s , un programa dedicado a l a f o r m a c i ó n de m a e s t r o s , una a c t i v i d a d
cuyo o b j e t o es l a c o n s e r v a c i ó n y mantenimiento d.e e d i f i c i o s , e t c .
Estos
componentes d e l g a s t o t o t a l G^ y por l o t a n t o e l n i v e l a que se d e s a r r o l l a n
l o s programas c o r r e s p o n d i e n t e s e s t á n vinciolados e n t r e s í , no son i n d e p e n d i e n t e s , de manera r u e l a proyección de G^ debe tomar en cuenta d i c h a s
interrelaciones.
En o t r a s p a l a b r a s l a s metas oue s e e l i j a n p a r a e l s e r v i c i o
de educación p r i m a r i a , oue se t r a d u c i r á n en un v a l o r de G, e s t a r á n c o n d i cionadas por l a s r e l a c i o n e s oue e x i s t e n e n t r e l o s componentes de e s t e g a s t o
total.
E l n i v e l d e l g a s t o de p r e s t a c i ó n a l f i n a l de un p e r í o d o f u t u r o e s t á
determinado por e l g a s t o de p r e s t a c i ó n oue se l l e v a a cabo en l a a c t u a l i d a d
y por l o s p a s t o s de a m p l i a c i ó n cue se r e a l i c e n d u r a n t e d i c h o s p e r i o d o s , ya
cue por d e f i n i c i ó n é s t o s son l o s oue p e r m i t i r á n ampliar l a capacidad y
c a l i d a d de l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o ,
/Puede por
- 174 -
Puede por l o tr.nto e s t a b l e c e r s e oue:
2)
Pt = Po
Ar2_
-Ò
siendo P. e l g a s t o de p r e s t a c i ó n en un año f u t u r o t , P e l g a s t o de p r e s t - .1
°
t a c i á n en l a a c t u a l i d a d ,
A^ l a suma de l o s g a s t e s de ampliación r e a l i z a d o s h a s t a e l año t - j ,
-j
E l í n d i c e j c o r r e s p o n d e a un nijmero de años i ^ u a l a l p e r í o d o d e madur a c i ó n promedio d e l g a s t o de a m p l i a c i ó n .
Por ejemplo, s i una e s c u e l a t a r d a
dos años en promedio en c o n s t r u i r s e , e l g?.sto de ampliación l l e v a d o a cabo
en un año c u a l c u i e r a , t e n d r á un impacto en e l gasto de p r e s t a c i ó n dos años
después.
Por l o t a n t o p ? r a e s t i m a r e l incremento oue un g a s t o de
ampliación
t e n d r á en e l p r e s u p u e s t o de p r e s t a c i ó n se d e b e r á c o n s i d e r a r l a suma de
t o d o s l o s g a s t o s de ampliación r e a l i z a d o s h a s t a dos años ajates, a p a r t i r d e l
año cero de l a p r o y e c c i ó n .
Lór^icamente a l e s t a b l e c e r e s t o s promedios, se
obtendrán v a l o r e s aproximp.dos de P^, a menos oue se r e a l i c e n l o s a n á l i s i s
de l a i n f l u e n c i a de cad"'. t i p o de g a s t o de a m p l i a c i ó n , es d e c i r de cada obra
o de cada g.?sto en formación de m a e s t r o s .
E l c o e f i c i e n t e "^^es e l oue d e t e r m i n a l a v a r i a c i ó n , en e l f u t u r o , d e l
g a s t o de p r e s t a c i ó n por e f e c t o de un g a s t o u n i t a r i o de a m p l i a c i ó n ' ^ ' '
c o e f i c i e n t e es f á c i l de c a l c u l a r , en su forma p r o m e d i a l .
Este
Para e l caso de
Colombia una e s t i m a c i ó n p r e l i m i n a r p e r m i t i ó e s t a b l e c e r que por cada peso
i n v e r t i d o en l a c o n s t r u c c i ó n de nuevas a u l a s de e s c u e l a s p r i m a r i a s ,
el
g a s t o en pagos de m a e s t r o s y p e r s o n a l de s u p e r v i s i ó n dedicados a é s t e s e r v i c i o se incrementaba en $ 0 , 4 5 , a l año s i g u i e n t e .
La e c u a c i ó n a n t e r i o r presupone oue a l c r e a r s e mayor capacidad de p r e s t a c i ó n d e s e r v i c i o s m e d i a n t e e l incremento d e l número de a u l a s y por i n t e r medio d e l avmiento de l a d i s p o n i b i l i d a d de r e c u r s o s humanos, d i c h a c a p a c i d a d
s e r á t o t a l m e n t e u t i l i z a d a p a r a no i n c u r r i r en p é r d i d a s de r e n d i m i e n t o .
Los g a s t o s de a m p l i a c i ó n de l a capacidad de p r e s t a c i ó n d e l s e r v i c i o
pueden t e ó r i c a m e n t e d i v i d i r s e en l o s cue se d e s t i n a n a s a t i s f a c e r e l c r e c i miento de l a s n e c e s i d a d e s y l o s dedicados a elimin^-'r e l d é f i c i t oue
p
c o e f i c i e n t e <?( se d e f i n e
-=
—
V j
/actualmente presenta
- 175 -
actualmente p r e s e n t a e l s e r v i c i o .
Por ejemplo para e l caso de c o n s -
t r u c c i ó n de a u l a s , se puede c a l c u l a r e l número de l a s n e c e s a r i a s para
a t e n d e r a l c r e c i m i e n t o de l a p o b l a c i ó n en edad e s c o l a r , s i n tomar en
cuenta e l d é f i c i t a c t u a l y por s e p a r a d o , e s t i m a r l a s
p a r a e l i m i n a r ese d é f i c i t en un p e r i o d o dado.
construcciones
Análogamente s e pueden
d i s t i n , 2 u i r l o s g a s t o s en f o r m a c i ó n de m a e s t r o s para mantener l a
situaxión
a c t u a l f r e n t e a l c r e c i m i e n t o de l a s n e c e s i d a d e s y por o t r a p a r t e l o s g a s t o s en e s t a a c t i v i d a d p a r a a t e n d e r e l número de nuevas a u l a s dedicadas
a r e d u c i r e l d é f i c i t o p a r a cambiar l a p r o p o r c i ó n de m a e s t r o s graduados
en e l t o t a l de m a e s t r o s .
De manera cue e l g a s t o en a m p l i s c i ó n en un*año i es e l r e s u l t a d o de
l a s i g u i e n t e suma:
3)
\
=
s i e n d o A^ e l g a s t o p a r a a t e n d e r e l c r e c i m i e n t o de l a s n e c e s i d a d e s de l a
prestación y
e l g a s t o de arapliación oue se r e a l i z a en e l año i para
r e d u c i r e l d é f i c i t e2d.stente en e l año c e r o .
Con r e l a c i ó n a e s t e d é f i c i t
se supondrá, p a r a mayor s i m p l i f i c a c i ó n , oue s i se estima su e l i m i n a c i ó n
o
t o t a l en n a ñ o s , en un año c u a l o u i e r a se /gastará un monto — , s i e n d o D
'
-•
n'
o
el. costo t o t a l de e l i m i n a c i ó n d e l d é f i c i t en e l año de a n á l i s i s , es d e c i r
oue e l d é f i c i t s e e l i m i n a por p a r t e s i^'uales en cada año.
Finalmente e l gasto de c o n s e r v a c i ó n en un año f u t u r o también es una
f u n c i ó n d e l monto de l a conservación en e l año i n i c i a l (C^) y de l a s
adi-
ciones de c a p i t a l ^ q u e se hayan r e a l i z a d o por e f e c t o d e l g a s t o aciamulado
en pjnpliación, y ^ A. .
De manera cue:
4)
-j
e l c o e f i c i e n t e ^ ^ ^ e s e l que e s t a b l e c e e l incremento f u t u r o que debe s u f r i r
e l g a s t o de c o n s e r v a c i ó n , por e f e c t o de im g a s t o u n i t a r i o en a m p l i a c i ó n de
l a capacidad de p r e s t a c i ó n , en l o r e l a t i v o solamente a l c a p i t a l i n s t a l a d o .
C
-lEy E l c o e f i c i e n t e / f s e d e f i n e y ^ s
t-j
/ ^ s t a forma
~
176 -
E s t a f o n n a de p r o y e c t a r C^ c o n t i e n e una s i m p l i f i c a c i ó n , l a c o n s e r v a c i ó n d e l c a p i t a l e x i s t e n t e no v a r i a r á en e l f u t u r o por e f e c t o de l a
mayor edad de e s e c a p i t a l .
"El I n d i c e j t i e n e una s i g n i f i c a c i ó n análoga
a l a comentada en o c a s i ó n de l o s g a s t o s de p r e s t a c i ó n .
U t i l i z a n d o l a s f ó r m u l a s a n t e r i o r e s puede e s t a b l e c e r s e l a composición d e l g a s t o t o t a l d e l s e r v i c i o de educación p r i m a r i a en un año t f u t u r o ,
5)
G^ = Po 4- r Y ^
A. 4 A^ 4 C^
A.
-j
-j
y reemplazando A^ por l a e x p r e s i ó n ( 3 ) se t i e n e ;
6)
-J
^
-1
T -
E s t a f ó r m u l a e s v á l i d a p a r a 1 £ t £ n , p a r a t ^ n se t r a n s f o r m a en:
P a r a a n a l i z a r l a e c u a c i ó n ( 6 ) conviene o r d e n a r l a de l a manera s i g u i e n t e :
8)
-
5
-
3
1
1
Los dos p r i m e r o s sumandos P^ y C^ son d a t o s d e l problema, auncue s i se
conoce qn.e e l g a s t o de p r e s t a c i ó n y de c o n s e r v a c i ó n , s o n ,
r^
en e l afio de A n á l i s i s ,
in?deoaí,dos para e l n i v e l dé a c t i v i d a d a oue se d e s a r r o l l a e l s e r v i c i o p o d r í a n
elev-rse.
Por e j e m p l o , s i se estima cue e l sueldo d e l mac^isterio es b a j o
y l o s montos dedicados a c o n s e r v a c i ó n i n s u f i c i e n t e s , puede a u m e n t á r s e l o s y
tomar e s t a s c i f r a s como l o s g a s t o s en e l año c e r o ,
t-.i
Los sumandos o ( ^
-Ó
A^,
t~.i
^
A^
y
A^
responden a l o s g a s t o s
-j
de ampliación p a r a s a t i s f a c e r e l c r e c i m i e n t o de l a s n e c e s i d a d e s .
Si se parte
de l a base de cue l a p r o y e c c i ó n de l o s g a s t o s t o t a l e s d e l s e r v i c i o debe
/ a s e g u r a r , como
- 177 -
a s e g u r a r , como mlnirno, no p r o v o c a r un d e t e r i o r o de l a s i t u a c i ó n p r e s e n t e ,
e s t o s sumeindos pueden c o n s i d e r a r s e también como d a t o s d e l problema, de
manera cue l a s a l t . ^ r n a t i v a s de v a l o r e s f u t u r o s p á r a G^ e s t a r á n dadas según
l o s v a l o r e s que a l c a n z a n l o s ú l t i m o s t r e s sumandos.
Como D^ es también un d a t o , y c ^ y / ^ s o n p a r á m e t r o s , se concluye que
e s t a s a l t e r n a t i v a s e s t a r á n determinadas por e l p e r í o d o que se e l i j a p a r a
l a eliminación del d é f i c i t .
En o t r a s p a l a b r a s , tomando como v á l i d o s l o s
supuestos a n t e r i o r e s r e s u l t a r á :
para 1 £ t
n
E s t a c l a s i f i c a c i ó n de l o s componentes de l o s g a s t o s t o t a l e s d e l s e r v i c i o
dd educación p r i m a r i a y l a i n t e r p r e t a c i ó n oue se ha i n d i c a d o en l a s f ó r m u l a s
a n t e r i o r e s p r o p o r c i o n a n un p r o c e d i m i e n t o e x p e d i t i v o de p r o y e c c i ó n de l o s
gastos d e l s e r v i c i o y l o que e s má.s i m p o r t a n t e aún, l a o b t e n c i ó n r á p i d a de
a l t e r n a t i v a s en f u n c i ó n d e l p l a s o de e l i m i n a c i ó n d e l d é f i c i t .
Es e v i d e n t e l a i m p o r t a n c i a de un p r o c e s o de a j u s t e s s u c e s i v o s p a r a l a
i n t e g r a c i ó n d e l p l a n de un s e c t o r en e l planeamiento sconómico y s o c i a l .
En e l caso d e l p r e s u p u e s t o p ú b l i c o l a s i t u a c i ó n es e n t e r a m e n t e a n á l o g a .
La
formiilación de un p r e s u p u e s t o que contemple a s i g n a c i o n e s de r e c u r s o s p a r a
l a s d i s t i n t a s a c t i v i d a d e s p ú b l i c a s también i m p l i c a a j u s t e s e n t r e distribiarciones p r e l i m i n a r e s de l o s r e c u r s o s t o t a l e s y l a s n e c e s i d a d e s de cada a c t i vidad p a r t i c u l a r , e l p r o c e d i m i e n t o indicado c o n s t i t u y e una h e r r a m i e n t a
valiosa para t a l e s a j u s t e s .
Por o t r a p a r t e una e s t i m a c i ó n d e l g a s t o t o t a l r e a l i z a d a de e s t a manera
ase.çvira l a c o m p a t i b i l i d a d e n t r e l o s g a s t o s de ampliación y l o s g a s t o s de
p r e s t a c i ó n y c o n s e r v a c i ó n , ya cue s i s e p a r t e de una proyección de r e c u r s o s
t o t a l e s p a r ? e l s e r v i c i o , podrán d i s t r i b u i r s e e s o s t r e s t i p o s de g a s t o s de
manera oue no se amplíe l a c a p a c i d a d de p r e s t a c i ó n más a l l á de l o s r e c u r s o s
cue s e dispondrán p a r - a t e n d e r a esa p r e s t a c i ó n y v i c e v e r s a .
S i se t i e n e l a p o s i b i l i d a d de o b t e n e r r e c u r s o s c u a n t i o s o s p a r a l a
ampliación de l a c a p a c i d a d , se t e n d r á una h e r r a m i e n t a Que p e r m i t i r á v a l o r a r
e l impacto de é s t o s s o b r e l o s g a s t o s t o t a l e s y por c o n s i g u i e n t e s o b r e les p r e s u p u e s t o s p ú b l i c o s y a p r e c i a r l a f ^ c t i b i l i d a d d e l programa que r e s u l t e ,
/ E l procedimiento
- 178 -
E l p r o c e d i m i e n t o expuesto constituj''e una forma esouemática de
ordenamiento d e l c á l c u l o de alternr-ítivas de n i v e l e s de a c t i v i d a d de
un programa p a r a una f u n c i ó n p ú b l i c a de un t i p o a n â l o ç o a l de educación
primaria.
Por o t r a p a r t e e s t á r e s u e l t o en t é r m i n o s muy s i m p l e s .
p r e t e n d i e r a g e n e r a l i z a r l o , se e n c o n t r a r í a una p r i m e r a d i f i c u l t a d ,
c á l c u l o de l o s c o e f i c i e n t e s í ^ y / ^
Si se
el
que no p o d r í a n c o n s i d e r a r s e solamente
en t é r m i n o s p r o m e d í a l e s .
S I a n á l i s i s p r o f u n d o de un s e r v i c i o p e r m i t i r í a e s t u d i a r l o s e f e c t o s
que d i v e r s o s t i p o s de g a s t o s de ampliación t i e n e n sobre d i s t i n t a s c l a s e s
de g a s t o s de p r e s t a c i ó n y deducir a s i un c o n j u n t o de c o e f i c i e n t e s que l o s
vinculen.
De modo t a l oye s i suponemos t r e s t i p o s de g a s t o s de ampliación
( i s 1 , 2 , 3 ) y cinco c l a s e s de g a s t o s de p r e s t a c i ó n P. ( j ss 1 ,
5)
se puede c o n s t r u i r una t a b l a de v a l o r e s de d i c h o s c o e f i c i e n t e s , según se
muestra a c o n t i n u a c i ó n :
^3
<^12
<^14
^21
^22
^23
^31
^32
^33
^35
De l a misma manera puede c o n s t r u i r s e una t a b l a parpy^!?.
"Cada e f e c t o p a r c i a l e s t á dado por l a e x p r e s i ó n :
t-h
A.
X
-h
donde h e s e l p e r í o d o de maduración de l a a c t i v i d a d de m p l i a c i ó n i ,
g a s t o de p r e s t a c i ó n t o t a l en e l año t s e r á P^ » ^
EL
P^ .
1
Respetando e l p l a n t e o g e n e r a l de l a s p á g i n a s a n t e r i o r e s ,
debería
también d e f i n i r s e un d é f i c i t D^" para cada t i p o de a m p l i a c i ó n y e s t a b l e c e r
un p e r í o d o p a r a e l i m i n a r e l d é f i c i t c o r r e s p o n d i e n t e ,
(n^),
/Los p l a n e s
~
179 -
Los p l a n e s a l t e r n a t i v o s oue s e c o n s t r u y a n sobre l a base de p r o c e dimientos ccaió é s t e , deben c o n t e n e r en forma e x p l í c i t a , l o s problemas
de e f i c i e n c i a oue e n f r e n t a n , por l o menos, en l o cue a t a ñ e a l a r e l a c i d n
e n t r e g a s t o s an a d m i t ! i s t r a c i ó n g e n e r a l y l o s d i r e c t a m e n t e v i n c u l a d o s a
l a prestación del s e r v i c i o .
La n e c e s i d a d de e s t i m a r l a s r e l a c i o n e s p l a n -
t e a d a s c o n s t i t u i r á a no d u d a r l o una f u e n t e de nuevas l i n e â s de i n v e s t i d
gaciones oue no sólo p e r f e c c i o n a r á n e l método, s i n o que pondrán en" e v i d e n c i a
s i t u a c i o n e s que i n c i d e n en l a p r o d u c t i v i d a d de l o s
servicios»