crimen organizado transnacional y nuevas
CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVAS EN EL DISEÑO DE POLÍTICAS DE COOPERACIÓN EN LAS AMÉRICAS* Transnational organized crime and new perspectives in the design of policies for cooperation in the Americas Alejandro Arévalo Sarce** RESUMEN: El propósito de este trabajo es realizar una revisión de literatura sobre el fenómeno del crimen organizado transnacional y las tendencias actuales para enfrentar la consolidación de mercados globales ligados a actividades ilícitas. Asimismo, se busca establecer los elementos más característicos del crimen organizado en el Hemisferio y realizar una propuesta de diseño institucional de lo que eventualmente sería la Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional (CIDOT), organismo que ha sido propuesto desde la Organización de los Estados Americanos (OEA) para facilitar la cooperación entre países de la región en la materia. Palabras clave: Crimen organizado transnacional, actividades ilícitas, diseño institucional, Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional. * ** ABSTRACT: The purpose of this work is to conduct a literature review on the phenomenon of transnational, organized crime and on current tendencies to deal with the consolidation of global markets that are linked to illicit activities. In addition, this study aims to describe the most on characteristics of criminal organizations in the hemisphere as well as to suggest an institutional design for a new entity that has been proposed by the Organization of American States (OEA) as the Inter American Commission against Organized, Transnational Crime to facilitate the cooperation of countries in this regard. Key words: Organized crime, illicit activities, institutional design, Inter American Commission against Organized Crime. Recibido: agosto 2014; aceptado: octubre 2014 Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201428, Comisión Interamericana contra el delito organizado transnacional (CIDOT): Una respuesta e�caz para enfrentar el crimen organizado en la región. Concurso Anepe 2014. Mag. en Seguridad y Defensa, mención, Gestión Política Estratégica, de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. Funcionario de la Dirección de Gendarmería; email. [email protected] ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 17 Alejandro Arévalo Sarce INTRODUCCIÓN El objeto del presente trabajo es analizar el diseño de políticas de cooperación contra el crimen organizado, cuya problemática está presente en todos los países democráticos de la región, con distintos niveles de profundidad, lo que nos indica la necesidad de disminuir la brecha entre los principios recogidos en las convenciones internacionales, y el establecimiento de agendas en el ámbito estatal y cuya de�nición de políticas de cooperación contra el crimen organizado impulsen una visión hemisférica integral de enfrentamiento al delito organizado transnacional, tales como, la eventual creación de la Comisión Interamericana contra el delito organizado transnacional (CIDOT) dentro de la OEA. Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben re�ejar una articulación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran la cooperación entre países, considerando además que las organizaciones internacionales, tales como, las Naciones Unidas sus actividades tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su impacto es relativamente limitado1. El fenómeno del crimen organizado presenta una similitud entre el desarrollo histórico de cómo las sociedades se organizan y que se re�eja en sus criminales2, transformando de esta manera al crimen organizado como la cara oculta de la modernización y el orden3. Por ello, es importante advertir que muchas veces el crimen organizado se considera como un fenómeno esencialmente moderno. Aunque no debemos suponer, como algunos autores, que nunca existió antes de �nales del siglo XX4. Para algunos por ejemplo, es un producto de la a�uencia de inmigrantes a los Estados Unidos a �nales del siglo XIX, y que llevó a su mayor apogeo en los años de la prohibición de la década del 20 en el siglo XX. Sin embargo, existen manifestaciones de crimen organizado más atrás en la historia, en los piratas del siglo XVII que asolaron el Atlántico y el Caribe, ma�osos que otorgaban protección de la antigua Roma, 18 1 SEDDON, T. Drugs, the informal economy and globalization. International Journal of Social Economics, 35 (10), 200). pp. 717-728. 2 Se utilizará este vocablo que se re�ere a sujetos que por sus hechos se presume que cometieron una conducta tipi�cada y cuya culpabilidad o responsabilidad será determinada por un proceso judicial, que es distinto al vocablo delincuente quien por cometer un delito está sentenciado a una pena. 3 GALEOTTI, M. Criminal histories: An introduction. Global Crime, 9 (1-2), 2008. pp. 1-7. 4 FINCKENAUER, J. O. Problems of de�nition: What is organized crime? Trends in Organized Crime, 8 (3), 2005. pp. 63-83. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... bandas de eunucos chinos desempleados rechazados por la administración pública imperial, en la secta disidente de los Ismaelitas nacida en torno al siglo XI en el actual Irán. Todas estas manifestaciones representan que las raíces del crimen organizado están in�uenciadas en las características humanas esenciales, tales como la tendencia natural para que los criminales se unan y se especialicen; la debilidad de las instituciones estatales y las oportunidades que esto crea para las generación de estructuras ilegales; el clientelismo y la corrupción que existe dentro de cada ámbito político. Desde que se adoptó por primera vez hace más de un siglo la expresión crimen organizado, una gran variedad de signi�cados han sido atribuidos a la expresión5, los debates académicos todavía oscilan entre un conjunto de actividades criminalizadas y en grupos de personas que participan en algún delito. En otras palabras, como se describirá con más detalle en las páginas siguientes, el concepto de crimen organizado incorpora las siguientes dos nociones: a) el suministro de bienes y servicios ilegales; b) una organización criminal, entendida como una entidad a gran escala, dedicada a desarrollar actividades ilegales, aplicando el principio administrativo de división del trabajo y buscando un objetivo de�nido. Desde el �n de la guerra fría, los actores transnacionales no estatales han sido una fuente importante de inestabilidad global, y muchos �ujos de bienes y servicios se han trasladado a través de las fronteras internacionales6. Desde esta perspectiva el crimen organizado transnacional (TOC), a gran escala es una nueva realidad7, mientras que la delincuencia organizada transnacional plantea muchos desafíos, tiene víctimas reales, y causa un gran daño social y económico. El crimen organizado, como las pandillas juveniles, �orece entre sectores poblacionales con altos niveles de pobreza y abandono estatal8. 5 FIJNAUT, C., PAOLI, L. (Eds.). Organized crime in Europe concepts, patterns and control policies in the European Union and beyond. Springer. Netherlands. 2004. 6 MANDEL, R. Dark logic: Transnational criminal tactics and global security. Stanford University Press. California: 2011. 7 FINCKENAUER, J. O. Problems of de�nition: What is organized crime? 2005. 8 WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd Ed.). Routledge, Nueva York. 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 19 Alejandro Arévalo Sarce 1. De�nición de crimen organizado transnacional Donald R. Cressey considerado el fundador de los estudios modernos del crimen organizado, en su libro El robo de la Nación: La estructura y las operaciones del crimen organizado en Estados Unidos, publicado en 1969, sigue siendo el más citado y quizás también el más controvertido libro académico sobre el crimen organizado9. Este autor realizó una a�rmación en 1967 de la cual estuvo profundamente equivocado, que señalaba lo siguiente; dado que es poco probable que el crimen organizado será ampliamente percibido como un problema social en un futuro próximo, tal vez puede ser estudiado como un problema puro de las ciencias sociales10 con su argumentación precisando que en las últimas décadas, los cientí�cos sociales han llevado a cabo miles de estudios de las organizaciones legítimas. Las variaciones en la e�cacia y la e�ciencia de las diferentes clases de la división del trabajo y en las condiciones en que estas se presenten, persisten, y el cambio que han observado en muchos escenarios, que van desde los sistemas administrativos generales a especí�cos tales como fábricas, empresas, hospitales y prisiones. Sin embargo, este análisis no se habría aplicado al crimen organizado. Para analizar la de�nición del fenómeno del crimen organizado, podemos recurrir al marco conceptual desarrollado por la criminología, sin embargo, debemos considerar que las herramientas metodológicas se de�nen por nuestras interrogantes de investigación11. En general, al parecer el estudio del crimen organizado se ha bene�ciado más de otras áreas de investigación que a la inversa. En estos casos, los conceptos y las teorías que se han adoptado, parten del supuesto de que el crimen organizado se integra a fenómenos más amplios de investigación en otras disciplinas, o en el supuesto de que existen su�cientes similitudes entre el crimen organizado y los objetos de estudio de esas disciplinas para permitir el uso de ciertas analogías12. Como lo señalaba Cressey13 respecto del estudio de la teoría organizacional. Un aporte del enfoque interdisciplinario se constituye cuando el crimen organizado se 20 9 http://www.organized-crime.de/cressey.htm 10 CRESSEY, D. R. Methodological problems in the study of organized crime as a social problem. Annals of the American Academy of Political and Social Science, 374, 1967, pp. 101-112. 11 BECK, N. L. Political methodology: A welcoming discipline. Journal of the American Statistical Association, 95(450), 2000, pp. 651-654. 12 VON LAMPE, K. The interdisciplinary dimensions of the study of organized crime. Trends in Organized Crime, 9(3), 2006, pp. 77-95. 13 CRESSEY, D. R. Op. cit., 1567.. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... analiza dentro de los paradigmas de otra disciplina. Un buen ejemplo, es el análisis económico del crimen organizado, que se fundamenta en el supuesto de que las actividades de este se basan en el mercado y que las estructuras del crimen organizado aplican principios empresariales. Es interesante observar, que más allá de una simple transferencia de la economía para el análisis del crimen organizado, las características especí�cas de la ilegalidad, han llevado al desarrollo de lo que puede considerarse como una rama separada de la investigación económica, que está conectada con autores que son grandes referentes, tales como, Thomas C. Schelling y Peter Reuter14. A pesar de décadas de esfuerzos, la búsqueda de una de�nición consensual del crimen organizada, ha sido evitada por académicos, organismos del ámbito judicial nacional e internacional15. En la revisión de la literatura para el presente trabajo, en la mayoría de los casos, los autores advierten la di�cultad para contar con una de�nición del fenómeno estudiado, aunque existe una gran cantidad de referencias a otras disciplinas que sugieren que el estudio del crimen organizado sigue un ritmo similar de los avances cientí�cos de las disciplinas utilizadas. En otras palabras, los préstamos de otras disciplinas no pueden aliviar el problema fundamental que enfrenta el estudio del fenómeno, que es la falta de un marco conceptual común de su objeto de estudio. El concepto de criminalidad organizada es más político que jurídico y ofrece un amplio margen de interpretación por las di�cultades técnicas que implica su de�nición16. El jurista argentino Raúl Zaffaronni17 señala que el crimen organizado es un concepto de origen periodístico, que nunca alcanzó una satisfactoria de�nición criminológica, pero que se trasladó a la legislación penal y procesal penal para aumentar el ejercicio del poder punitivo respecto de un conjunto de delitos no bien delimitado. Según el Código Penal chileno Artículo 292°, que utiliza el concepto de asociación ilícita de�niéndola como: toda asociación formada con el objeto de atentar contra el orden social, contra las buenas costumbres, contra las personas o las propiedades y que tal acción importa un delito sólo por el hecho de organizarse, incluyendo 14 VON LAMPE, Op. cit. 2006. 15 HAGAN, F. E. Organized crime and organized crime: Indeterminate problems of de�nition. Trends in Organized Crime, 9(4), 2006, pp. 127-137. 16 FERNÁNDEZ STEINKO, A. Crimen organizado y unilateralismo norteamericano. El Viejo Topo, 251, 2008. 2 de abril de 2014. Disponible: http://www.elviejotopo.com/web/archivo_revista. php?arch=1162.pdf 17 ZAFFARONI, R. Globalización y crimen organizado. I Conferencia Mundial de Derecho Penal. El Derecho Penal del Siglo XXI, Guadalajara. 2007. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 21 Alejandro Arévalo Sarce en los artículos posteriores ciertas características de estructura jerárquica y de�nición de roles. Esta de�nición adolece de la una serie de di�cultades para describir en nuestro país el crimen organizado, por ello debemos recurrir a otras de�niciones más especí�cas que contengan las dimensiones esenciales del fenómeno. Si a las di�cultades anteriormente señaladas le agregamos el adjetivo transnacional, este sugiere que todos los tipos de delitos vinculados al crimen organizado no reconocen las fronteras nacionales y geográ�camente hablando, tienen lugar en el vacío18. Sin duda esto, es muy alejado de la realidad, tomemos el ejemplo de los dos principales tipos de delitos asociados al fenómeno: el suministro de bienes y servicios ilegales (como el trá�co de drogas o armas y de personas) y el control ilegal de los sectores económicos (construcción de obras o los mercados de alimentos). En el primer ejemplo, a menudo sólo el transporte de los bienes o de las personas es una realidad transnacional, mientras que la producción y consumo de los bienes o la prestación de los servicios que se llevan a cabo en algún lugar especí�co. Las drogas se producen en algunos de los países de América del Sur (cocaína) o de los países de Europa Occidental (drogas sintéticas), y se consumen en América del Norte y Asia sudoriental. En el segundo ejemplo, las actividades ilegales a menudo no son de naturaleza transnacional en absoluto. La ma�a calabresa, la Ndrangheta, tiene en los sectores económicos que participa un carácter eminentemente local, lo mismo se puede decir del monopolio que la ma�a en Nueva York logró adquirir en el transcurso del siglo XX. Un ejemplo de la di�cultad por de�nir el crimen organizado se puede encontrar en los trabajos preparatorios de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional a �nales de 1990, llegar a un consenso sobre una de�nición de hecho resultó ser uno de los problemas más difíciles de abordar por los representantes, y terminaron por proponer una de�nición muy amplia, una especie de mínimo común denominador19, dicha Convención en su Artículo 2° de�ne que un grupo delictivo organizado es un un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipi�cados con arreglo a la presente Convención 22 18 FIJNAUT, C. Transnational crime and the role of the United Nations in its containment through international cooperation: A challenge for the 21st century. European Journal of Crime, Criminal Law & Criminal Justice, 8 (2), 2000, pp. 119-127. 19 FINCKENAUER, J. O., op. cit. 2005. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... con miras a obtener, directa o indirectamente, un bene�cio económico u otro bene�cio de orden material. Esta Convención y sus Protocolos fueron aprobados en Chile por el Congreso Nacional y promulgado a través del Decreto Supremo N°342 del 16 de febrero de 2005 y por tanto, es parte de nuestras leyes vigentes. Para aproximarnos al fenómeno del crimen organizado transnacional, se utilizará la propuesta conceptual elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que señala; la delincuencia organizada incluye toda acción delictiva organizada y prolongada en el tiempo, cuya capacidad de sustraer y proveer bienes y servicios recae en el uso de la corrupción, la coacción y, en algunos casos, la violencia, cuya dimensión transnacional se mani�esta en el caso de la trata de personas, y el trá�co de drogas, personas o armas20. Esta de�nición se operacionaliza en las dimensiones más estudiadas del fenómeno, tales como; la corrupción, la coacción, y circunscribe el ámbito transnacional a los mercados ilícitos más rentables en el mundo, que son el trá�co sea este de drogas, personas o armas y la trata de personas. 2. Medición del crimen organizado La preocupación por la medición del crimen organizado transnacional está presente en los debates políticos sobre los mercados globales ligados a actividades ilícitas. Esto se re�eja tanto, en los intentos de medir su tamaño, la magnitud de los distintos �ujos ilícitos y la e�cacia de las políticas para luchar contra ellos. La O�cina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito21, estimó que en el año 2009, la delincuencia organizada transnacional generaba US$870 mil millones anuales, representando el 1,5% del PIB mundial, el 7% de las exportaciones mundiales y el narcotrá�co representa US$320 mil millones anuales22. De hecho, esa cantidad representa seis veces más de lo que se gasta en todo el mundo en ayuda al desarrollo y si ese dinero constituyera el PIB de un país, sería una de las 20 mayores economías del planeta. Por 20 PNUD. Informe regional de desarrollo humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: Diagnóstico y propuestas para América Latina. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Nueva York. 2013. 21 Se utilizará la sigla en inglés UNODC. 22 UNODC. Delincuencia organizada transnacional - la economía ilegal mundializada. 2009. 12 de mayo de 2014, Disponible en http://www.unodc.org/documents/toc/factsheets/TOC12_fs_ general_ES_HIRES.pdf ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 23 Alejandro Arévalo Sarce ejemplo, lo que genera la delincuencia internacional equivale a toda la riqueza que produce Holanda23. Según el FMI, así como el Banco Mundial estimaron que el 2.4% del producto interno bruto en el año 2000 proviene de fuentes ilícitas (penal) o de las actividades de lavado de dinero24. Según Havocscope, el mercado negro mundial está valorado en US$1.820 mil millones, con el crimen organizado valorado en US$322 mil millones, el lavado de dinero valorado en 2,5 billones de dólares, y la corrupción y sobornos valorados en 1,6 billones de dólares25. En la Figura 1 se representan los distintos tipos de actividades relaciones con el crimen organizado transnacional. FIGURA 1: Flujo del crimen organizado transnacional. Fuente: Elaboración propia basado en http://www.wired.com/magazine/2011/01/ff_orgchart_crime 24 23 http://www.proceso.com.mx/?p=372390 24 SCHNEIDER, F. Turnover of organized crime and money laundering: Some preliminary empirical �ndings. Public Choice, 144, 2010, pp. 473-483. 25 http://www.havocscope.com/about/ ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... Aunque todavía existen muchas dudas sobre la extensión y la medición del crimen organizado26. Una de las investigaciones más citadas es la del profesor holandés del Instituto Internacional de Victiminología de la Universidad de Tilburg, Dr. Jan Van Dijk, quien ha elaborado un Índice Compuesto del Crimen Organizado (ICCO)27. Este índice combina los siguientes registros; índice de Percepción de Prevalencia del Crimen Organizado, índice de Homicidios No Resueltos, índice de Corrupción, índice de Blanqueo de Capitales y Extensión de la Economía Informal (la mayoría de estos datos proceden de las encuestas anuales del World Economic Forum, las evaluaciones de riesgo de inversión del Merchant International Group, los estudios del Instituto del Banco Mundial y las estadísticas o�ciales). En el Índice Compuesto del Crimen Organizado de Van Dijk, muestra que dentro de los 20 países con índice más alto, 9 corresponden a países de la región. En la Tabla 1 se presenta el ICCO por países. TABLA 1: Índice compuesto del crimen organizado (ICCO) por países. PAÍS ICCO PAÍS ICCO PAÍS ICCO Haití 100,00 México 75,03 Reino Unido 23,90 Paraguay 95,74 Indonesia 74,51 Noruega 22,08 Albania 93,90 Perú 72,64 Luxemburgo 21,11 Nigeria 91,93 Turquía 72,08 Alemania 20,21 Guatemala 91,57 Brasil 69,24 Suiza 19,98 Venezuela 89,57 Sudáfrica 66,07 Jordania 19,38 Rusia 88,20 Argentina 59,39 Países Bajos 19,91 Angola 87,90 Egipto 56,17 Dinamarca 18,41 Ucrania 87,40 China 55,48 Suecia 18,30 26 DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A. Crimen.org. evolución y claves de la delincuencia organizada. Barcelona: Ariel. 2010. 27 VAN DIJK, Jan. Ma�a markers: Assessing organized crime and its impact upon societies. Trends in Organized Crime, 10 (4), 2007, pp. 39-56. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 25 Alejandro Arévalo Sarce PAÍS ICCO PAÍS ICCO PAÍS ICCO Colombia 86,81 India 53,79 Australia 16,79 Mozambique 86,54 Italia 46,81 Bahréin 15,28 Bangladesh 84,69 EE.UU. 36,36 Singapur 14,10 Kazajistán 83,78 Japón 32,67 N. Zelanda 12,83 Pakistán 83,71 Chile 30,59 Islandia 12,46 Jamaica 83,42 Canadá 25,06 Finlandia 10,41 Bolivia 79,79 Fuente: DE LA CORTE, L., GIMÉNEZ-SALINAS, A.). Crimen organizado, evolución y claves de la delincuencia organizada. Ariel, Barcelona, 2010. Otro de los temas divergentes de la medición del crimen organizado tiene que ver con el trá�co internacional de drogas, los números o�ciales (de las o�cinas gubernamentales y las organizaciones internacionales como la ONU y la INTERPOL) son altamente problemáticos debido a que sirven a múltiples intereses y funciones que inhiben el escrutinio más escéptico28. Por ejemplo, el decomiso de drogas, cuyo argumento es utilizado por los gobiernos para demostrar el nivel de éxito de sus políticas de drogas, Ana Laura Magaloni, especialista mexicana en derecho penal y políticas de control del crimen señala que el decomiso de drogas no es el indicador más exacto para medir el éxito en el combate al narcotrá�co, es más bien una variable que se compensa por parte de los narcotra�cantes elevando los precios29. Como señala Roberto Saviano30, respecto a la proporción de la cocaína incautada/cocaína producida, es el problema de matemáticas más complicado, es más difícil que la conjetura de los números primos gemelos o que los problemas de Landau. Según los datos del World Drug Report de 2014, las incautaciones mundiales de cocaína ascendieron a 671 toneladas en 2012, en comparación con las 634 toneladas incautadas en 2011. El principal aumento de las cantidades de 26 28 ANDREAS, P., GREENHILL, K. M. (Eds.). Sex, drugs, and body counts: The politics of numbers in global crime and con�ict. Cornell University Press Nueva York. 2010. 29 AGUILAR, R., CASTAÑEDA, J. El narco: La guerra fallida. Penguin Random House Grupo México, 2012. 30 SAVIANO, R. CeroCeroCero, cómo la cocaína gobierna al mundo. Editorial Anagrama. Barcelona. 2014. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... cocaína incautadas está en América del Sur y Europa occidental y central31, es decir la diferencia del tamaño de la incautación es de 37 toneladas, lo que podemos deducir que en los últimos años las incautaciones no han tenido una diferencia signi�cativa, quizás una justi�cación sería que los tra�cantes se han vuelto más listos, quizás han desarrollado nuevas metodologías para exportar coca, pero la di�cultad real de este dato está dado en la misma proporción, el denominador es cocaína producida con una pureza del cien por ciento. Sin embargo, mientras que el numerador es cocaína incautada, que es aquella que se vende en las calles con un nivel de pureza estimado del 64% 32, Roberto Saviano (2014) se pregunta ¿cómo haces para poner en el numerador un dato que se re�ere a una cosa y en el denominador un dato que se re�ere a otra?, no se puede comparar coca purísima con coca cortada. La primera tentativa de estimar valor �nanciero del volumen global del trá�co de drogas fue llevado a cabo por el Grupo de Acción Financiera (GAFI)33 sobre el lavado de dinero en el año 199034. En abril de 1990, el GAFI emitió un informe con cuarenta recomendaciones35 tendientes a articular un sistema internacional de lucha contra el blanqueo de capitales. La primera recomendación del GAFI, señala lo siguiente: Cada país debería tomar medidas inmediatas para rati�car y aplicar sin restricciones la Convención de las Naciones Unidas contra el trá�co ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas (Convención de Viena). Se ha considerado por algunos autores que lejos de ser transparente la metodología de cálculo, se presentan supuestos infundados en las estimaciones del GAFI en 199036. El desarrollo de indicadores alternativos para la medición del crimen organizado es una tarea pendiente, que hasta el momento ha exhibido un desarrollo mínimo37. 31 UNODC. Global study on homicide 2013. United Nations publication. Viena, 2014. 32 KILMER, B., REUTER, P. DOPED. Foreign Policy, (175), 2009, pp. 34-35. 33 La Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF), Grupo de acción �nanciera en contra del lavado de dinero, es una institución intergubernamental creada en el año 1989 por el G7. El propósito de la FATF es desarrollar políticas que ayuden a combatir el lavado de dinero y la �nanciación del terrorismo. Sitio Web http://www.fatf-ga�.org/ 34 VAN DUYNE, P. C LEVI, M. Drugs and money managing the drug trade and crime-money in Europe. Routledge, Nueva York 2005. 35 Disponible en http://www.cicad.oas.org/lavado_activos/esp/Documentos/recoga�.htm 36 VAN DUYNE, P. C., op. cit. 2005. 37 EDWARDS, A, GILL, P. (Eds.) Transnational organized crime perspectives on global security. Nueva York: Routledge. 2003. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 27 Alejandro Arévalo Sarce 3. Crimen organizado transnacional en las Américas Distintos informes internacionales destacan el crecimiento económico y la superación de la pobreza que Latinoamérica que presenta en el último tiempo. Sin embargo, en materia de seguridad, violencia y crimen la región exhibe importantes contradicciones y retrasos; mientras que en la mayoría de las regiones del mundo la tasa de homicidio descendió o se estabilizó, durante la última década ha sufrido un incremento de un 11% en la región38. Las amenazas a nivel individual o la seguridad pública son más evidentes, donde muchos países de la región presentan alta tasas de homicidios, que superan incluso algunos países de África. Tampoco la violencia es la única problemática, uno de los temas que han causado un gran impacto en los últimos meses, ha sido los niños indocumentados que intentan ingresar a EE.UU. Entre octubre de 2013 y mayo de 2014 habían sido detenidos en la frontera más de 42.000 niños solos cuando intentaban ingresar indocumentados al país, la mayoría de estos niños provienen de Guatemala, Honduras y El Salvador39. Por tanto, el argumento de que el crimen organizado se trata simplemente de la provisión de bienes y servicios ilícitos, demandados por la sociedad, ignora las numerosas víctimas de la delincuencia organizada, entre ellos estos niños que huyen de su país para evitar la muerte o cooptación de las pandillas centroamericanas. Las amenazas de la gobernabilidad democrática son particularmente graves en América Central. En Guatemala con un Estado débil, la cultura de la impunidad es un fenómeno generalizado, y las organizaciones de narcotra�cantes mexicanas, especialmente Los Zetas y el Cártel de Sinaloa, han ampliado su presencia en este país40. En El Salvador y Honduras, el problema de las pandillas o maras, es enorme, así como también, la delincuencia organizada en Latinoamérica se ha ampliado a los países de África occidental, organizaciones criminales de México, Colombia y Venezuela han establecido una presencia en Guinea-Bissau y otros países, han sobornado y trastornado las instituciones gubernamentales ya frágiles, a través de una mezcla de corrupción e intimidación. La corrupción es otro mecanismo, diseñado para neutralizar o debilitar el poder del Estado, para socavar el Poder Judicial, y para obtener información valiosa. Cuando tiene éxito, proporciona un refugio seguro desde el cual las organizaciones criminales transnacionales puedan operar, en 28 38 PNUD, op. cit. 2013. 39 SALINAS, M. E. Crónica de una crisis anunciada. El País, 20 de julio de 2014. 40 WILLIAMS, P. D. Security studies: An introduction (2nd ed.). Nueva York: Routledge. 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... algunos casos, el crimen organizado se desarrolla una relación simbiótica con las estructuras del Estado, lo que Roy Godson41 denomina un nexo políticocriminal, asociación activa que socava cada vez más el Estado de Derecho, los derechos humanos y el desarrollo económico en muchos países de la región. Este nexo político-criminal se ha vuelto menos importante en los Estados Unidos desde la década del 70 del siglo XX. Sin embargo, no se puede decir lo mismo a favor de Latinoamérica. En esta última, la con�uencia de los procesos de democratización cuyo alcance regional va de la mano con la notable expansión de la delincuencia organizada, especialmente el trá�co de drogas, ha convocado la atención de reformas políticas, principalmente en las últimas dos décadas, desarrollando reformas al �nanciamiento de las campañas políticas y la transparencia en el gasto electoral42. En la mayoría de países de la región las elecciones son más competitivas que nunca. En cuarenta y tres elecciones presidenciales celebradas en dieciocho países de Latinoamérica entre el año 2000 y 2010, los candidatos de la oposición se impusieron 53 por ciento de las elecciones. Por otra parte, la volatilidad electoral en la región es muy alta, en términos comparativos y de hecho alcanza niveles sorprendentes en países como Guatemala y Perú43. Las elecciones competitivas y los partidos de oposición pueden mejorar la transparencia de la política, sino que también tienden a aumentar el costo de la política y generar dudas respecto al �nanciamiento de las campañas. Investigaciones recientes en el caso mexicano, con�rman el �nanciamiento de campañas por parte de narcotra�cantes, que han logrado por esta vía a�anzar el control político en el 71% de los casi 2 mil 500 municipios país44. Por otra parte, según The Military Balance en su edición 2014, el crimen organizado y la insurgencia siguen planteando amenazas estratégicas para los países de América. Por ejemplo, en Colombia, donde las fuerzas de seguridad han presionado para que las organizaciones criminales, busquen nuevas rutas para el transporte de drogas y la trata de personas; Venezuela, desplegó sus fuerzas armadas a las calles de su capital Caracas; y Brasil, en respuesta al aumento de 41 GODSON, R. (Ed.). Menace to society: Political-criminal collaboration around the world. New Jersey: Transaction Publishers. 2003. 42 CASAS-ZAMORA, K. (Ed.). Dangerous liaisons: Organized crime and political �nance in Latin America and beyond. Washington, DC: Brookings Institution Press. 2013. 43 CASAS-ZAMORA, op. cit. 2013. 44 RAVELO, R. NARCOMEX: Historia e historias de una guerra. México, D.F.: Random House Mondadori. 2011. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 29 Alejandro Arévalo Sarce los �ujos de droga en el país, las fuerzas armadas también están desplegadas, considerándose el mayor despliegue militar desde la Segunda Guerra Mundial45. 4. Crimen organizado y narcotrá�co La simbiosis entre crimen organizado y narcotrá�co se da por el hecho de ser una de las principales fuentes de �nanciamiento46 y como lo señala un informe elaborado para el Congreso norteamericano, el papel de América Latina en el mercado de drogas ilícitas, se desarrolla en gran parte en la región andina donde la producción de coca es de alto rendimiento, sumándole aquello su proximidad a los Estados Unidos, como un importante mercado de consumo de drogas47. Los narcotra�cantes pueden llegar a ser realmente de gran importancia en áreas donde existe una subcultura criminal, concentrando los medios económicos y de poder simbólico. Sin embargo, su in�uencia en sociedades más grandes y complejas se ve limitada por otras formas de poder social48. Parece de cierta manera contradictorio, pero como señala Gustavo Duncan, el capital de los narcotra�cantes es importante para el orden social, ya que inyecta liquidez en el mercado, creando nuevas posibilidades de consumo, considerando que muchas regiones y localidades no producen nada para otros mercados, y como consecuencia de aquello, dependen directamente del gasto que realiza el Estado y los narcotra�cantes, lo que permite el acceso a bienes de consumo masivo a sectores de la población, que de otro modo se vería gravemente restringido. 4.1. Producción, trá�co y consumo Las drogas ilícitas son bienes de consumo que se proporcionan con frecuencia a través de los mercados. Los mercados de drogas ilícitas tienen características distintivas con implicaciones para el bienestar social y de las opciones de política de drogas. Por ejemplo, las drogas ilícitas son de enorme 30 45 IISS. The military balance 2014. Londres: Routledge. 2014. 46 PONTÓN, D. La economía del narcotrá�co y su dinámica en América Latina. Íconos. Revista de Ciencias Sociales, 47, 2013, pp.135-153. 47 SEELKE, C. R., WYLER, L. S., BEITTEL, J. S. Latin America and the Caribbean: Illicit drug traf�cking and U.S. counterdrug programs, Nº R41215), 2010. 48 DUNCAN, G. Drug traf�cking and political power: Oligopolies of coercion in Colombia and Mexico. Latin American Perspectives, 41(18), 2014, pp.18-42. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... valor por unidad de peso. Así que los tra�cantes pueden darse el lujo de emplear métodos so�sticados para ocultar y transportar pequeñas cantidades49. La naturaleza del mercado de drogas ilícitas es tal, que un gran porcentaje de las utilidades se obtienen en la etapa �nal de cadena de producción. En el caso de la cocaína, más del 80% de las utilidades se estiman que permanecen en los países consumidores50. La Tabla 2 señala un detalle de los costos de la cocaína y la heroína. TABLA 2: Precios de la cocaína y la heroína a lo largo de la cadena de producción. COCAÍNA (US$ POR KILO) HEROÍNA (US$ POR KILO) US$650 (hoja de coca en Colombia) $550 (opio de cultivadores individuales) Exportación contrabandistas/ tra�cantes que pasan grandes cantidades por las fronteras internacionales US$1.000 (Colombia) US$2.0004.000 (Afganistán) Importación contrabandistas/tra�cantes que pasan grandes cantidades por las fronteras internacionales US$15.00020,000 (Miami) US$35.000 Venta al por mayor (kilo) vendedores al por mayor que manejan grandes cantidades de droga en los países consumidores US$33.000 (Chicago) US$50.000 (Londres) Venta al por mayor (onzas) vendedores al por mayor de nivel inferior venden cantidades menores a los comerciantes al detal US$52.000 (Chicago) US$65.000 (Londres) Al detalle (por 100 mg pura; vendedores al detalle en venta directa a los usuarios) US$120.000 (Chicago) US$135.000 (Londres) ETAPA En el predio agrícola Fuente: INKSTER, N, COMOLLI, op. cit. 2012. 49 REUTER, P., POLLACK, H. A. Good markets make bad neighbors regulating open-air drug markets. Criminology & Public Policy, 11 (2), 2012, pp. 211-220. 50 INKSTER, N. & COMOLLI, V. Drugs, insecurity and failed states: The problems of prohibition. Londres: Routledge. 2012. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 31 Alejandro Arévalo Sarce Se espera que el precio de cualquier producto aumente a medida que se acerque al consumidor �nal. El primer productor vende a un precio lo su�cientemente alto como para cubrir sus costos y alcanzar alguna utilidad, el comprador vende a un precio mayor, de nuevo para cubrir sus propios costos (que incluyen los gastos del primer productor) y obtener alguna ganancia y así sucesivamente. Los costos se pasan al siguiente comprador, que los pasa al siguiente, hasta que la mercadería llega al comprador �nal. Los comerciantes de productos ilegales incurren en costos especí�cos, un costo adicional que se añade al precio regular. El modelo se conceptualiza como una secuencia de efectos relacionados. El cumplimiento de la ley, impone costos a los tra�cantes de drogas, en forma de incautaciones de drogas y bienes, la compensación por el riesgo de ir a la cárcel, y el riesgo de la violencia por parte de otros participantes en los mercados ilegales. Se supone que el objetivo principal de la lucha contra las drogas es reducir su consumo, los precios más altos reducen el consumo y en el sentido más estricto, los esfuerzos gubernamentales, solo tienen éxito si causan una reducción signi�cativa en el consumo de drogas al �nal de esta cadena51. Es necesario considerar, desde una perspectiva histórica, que el auge del consumo de cocaína, no es más que la última manifestación de la dependencia de los países andinos, en la producción y exportación para el consumo en el extranjero. Desde la conquista española hace casi 500 años, las economías orientadas hacia el comercio exterior en la región, se han formado en gran parte por las siempre cambiantes demandas de los mercados extranjeros. De las minas de plata de la Conquista a los auges del caucho, algodón, estaño y el azúcar en el siglo XX, el ascenso y la caída de la demanda mundial de productos básicos, han determinado el destino de millones de sudamericanos52. La coca se cultiva en los países andinos, principalmente Colombia, Perú y Bolivia, según las principales fuentes son el Gobierno de los Estados Unidos y la O�cina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), se estima que en la región andina las áreas de cultivo han disminuido aproximadamente un 30 por ciento desde el año 2000, debido a erradicaciones y, en particular, a la reducción de más del 50 por ciento de las zonas de cultivo en Colombia, provocadas a su vez por la intervención del Estado53. 32 51 BOIVIN, R. Risks, prices, and positions: A social network analysis of illegal drug traf�cking in the world-economy. International Journal of Drug Policy, 25, 2014, pp. 235-243. 52 ANDREAS, P., YOUNGERS, C. U. S. drug policy and the andean cocaine industry. World Policy Journal, 6(3), 529-5, 1989, p. 62.. 53 OEA. El problema de las drogas en las Américas. Washington DC: OEA documentos o�ciales. 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... No obstante, el comercio ilegal de drogas es un fenómeno poco estudiado. La evidencia empírica puede ayudarnos a entender la complejidad de cómo el comportamiento de las instituciones contribuye tanto de manera positiva o negativa en la producción, trá�co y consumo de drogas. La ciencia política observa a la estructura institucional de los gobiernos para entender el comercio ilegal de drogas, pero sin entender completamente cómo resultados similares son el producto de diferentes estructuras institucionales54. Dentro de los análisis tres estructuras institucionales de carácter general, se destacan los Estados Fallidos o Débiles que son arruinados por la corrupción o la disidencia interna, en que el gobierno no puede cumplir e�cazmente con sus propias leyes dentro de su territorio y que algunos círculos académicos vinculados con los estudios estratégicos lo relacionan con la situación actual de México55. Dentro de esta clasi�cación están, los Estados Parias los cuales pueden contar con estructuras instituciones e�caces, pero sus gobiernos hacen alarde de las prohibiciones internacionales y permiten o fomentan el comercio ilegal de drogas, y por lo tanto las instituciones del Estado facilitan la participación en el comercio ilegal de drogas, un ejemplo, de este tipo de Estados es el caso de Corea del Norte. Su implicación en el trá�co internacional de drogas, armas, personas y especies protegidas, además de toda clase de actividades delictivas, constituye una actividad central que de�ne de manera fundamental la naturaleza del Estado norcoreano56. Finalmente, dentro de esta clasi�cación se encuentran, los Estados democráticos liberales que se basan en el Estado de Derecho (por lo general se de�ne como un sistema democrático, con un Poder Judicial independiente, imparcial y e�caz que tanto el gobierno restringe y protege los derechos individuales); una economía de mercado (cuya existencia limita el poder del gobierno, para dirigir la actividad económica, un gobierno limitado a la regulación de la acción privada, sin interrumpir demasiado la libre circulación de capitales, bienes y servicios); y elecciones competitivas57. Sin embargo, la evidencia incompleta y mal estructurada, hace que sea muy claro que el consumo, la producción, la distribución y el lavado de dinero, son fenómenos que se producen no solo en los márgenes de la sociedad nacional 54 MARES, D. R.. Institutions, the illegal drug trade, and participant strategies: What corrupt or pariah states have in common with liberal democracy and the rule of law. International Interactions, 35, 2009, pp. 207-239. 55 THE ECONOMIST, señalaba que en el caso de México es difícil negar que el gobierno está fallando en algunos niveles ,17 de marzo de 2011 Disponible en: http://www.economist.com/ node/18396240. 56 NAÍM, M. Ilícitos cómo tra�cantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo. Colombia: Random House Mondadori, 2006. 57 MARES, D. R. op.cit. 2009. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 33 Alejandro Arévalo Sarce e internacional, sino en el corazón mismo de la clase media y las democracias liberales estables58. El consumo de drogas sigue imponiendo un costo signi�cativo, con un costo valioso de vidas humanas y de la pérdida de años productivos de muchas personas. Se estima que en el año 2012 se registraron 183.000 (rango: 95.000-226.000) de las muertes relacionadas con las drogas. A nivel mundial, se estima que en el año 2012, entre 162 millones y 324 millones de personas, corresponden a entre 3,5 por ciento y el 7,0 por ciento de la población mundial de 15-64 años, habían consumido una droga ilícita (cannabis, opiáceos, cocaína o estimulantes de tipo anfetamínico) al menos una vez en el año anterior59. Según Bruce Bagley, dentro de las principales tendencias o patrones que caracterizan la evolución del trá�co ilícito de drogas y el crimen organizado (redes criminales organizadas) en las Américas durante el último cuarto de siglo, se pueden establecer las siguientes: (1) la creciente globalización del consumo de drogas; (2) las victorias parciales de la denominada guerra contra las drogas liderado por los Estados Unidos especialmente en región andina; (3) la proliferación de las áreas de cultivo de drogas y de las rutas de contrabando de drogas en todo el hemisferio (llamado efecto globo); (4) la dispersión y fragmentación de los grupos delictivos organizados o redes dentro de los países ya través de las subregiones (efectos de cucaracha); (5) el fracaso de los esfuerzos de la reforma política y de construcción del Estado (efectos de desinstitucionalización); (6) las fallas de las políticas de drogas y control de la delincuencia interna estadounidense (fallas de control de la demanda); (7) la ine�cacia de las políticas de control de drogas regional e internacional (fallas de regulación); (8) el crecimiento en el apoyo a la reducción de daños, la descriminalización y las alternativas políticas de legalización (debate la legalización)60. 4.2. Costos y bene�cios de la cooperación contra el narcotrá�co El fenómeno transnacional del trá�co de drogas se debe a que los países productores de drogas como el caso de Colombia o Perú, su producción en su mayoría es exportada, y por tanto, enfrentan una permanente presión 34 58 Ibid. 59 UNODC. World drug report 2014. UNODC. Viena. 2014b. 60 BAGLEY, B. The evolution of drug traf�cking and organized crime in Latin America. Sociologia, Problemas E Práticas, 71, 2013, pp. 99-123. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... internacional, principalmente de los Estados Unidos, orientando sus políticas de cooperación al enfrentamiento contra las organizaciones criminales que dirigen la producción y la exportación de drogas61. Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben re�ejar una interrelación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran la cooperación entre países, considerando además que las organizaciones internacionales, tales como las Naciones Unidas, tienen más bien un carácter normativo y que en la práctica su impacto es relativamente limitado62. Según Jojarth63 (2009), podríamos distinguir cuatro categorías de países de acuerdo a la Figura 2, donde se visualiza la asimetría en los costos y bene�cios de las políticas de cooperación contra el narcotrá�co, de acuerdo a la Convención de Viena64. Países ubicados en el círculo 1, presentan altos niveles de drogadicción dentro de población y el diseño e implementación de políticas antidrogas claramente de�nidas, son países que han sufrido tasas muy altas de muertes por consumo asociado a las drogas. Sin embargo, la represión a las redes de narcotrá�co transnacional no ha tenido ningún impacto perceptiblemente negativo sobre sus economías o la estabilidad política de estos países. En esta categoría se encuentran países como Estados Unidos, Suiza, Alemania e Inglaterra. En contraste, aquellos países ubicados en el círculo 2, mani�estan bajos niveles de drogadicción. Sin embargo la implementación de políticas más radicales contra el narcotrá�co tienen un alto impacto en sus economías, por la pérdida de empleos asociados al trá�co ilícito de drogas, en esta categoría se encuentran países como Perú, Bolivia, Laos, Myanmar. En el círculo 3 se encuentran muchos países del Continente Africano y otros países en vías de desarrollo, los cuales presentan bajas tasas de muertes por drogadicción, presentando un bajo riesgo en la estabilidad económica. 61 GROSSMAN, H. I., MEJÍA, D. The war against drug producers. Economics of Governance, 9(1), 2008, p. 5. 62 SEDDON, T. op. cit. 2008. 63 JOJARTH, C. Crime, war, and global traf�cking designing international cooperation. Nueva York: Cambridge University Press. 2009. 64 Convención de Viena contra el Trá�co Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988, disponible en https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 35 Alejandro Arévalo Sarce Finalmente, en el círculo 4 se ubican aquellos países que presenta altos niveles de violencia asociado a las redes delictivas del narcotrá�co, pero simultáneamente se bene�cian económicamente del mercado delictual de la droga, en esta categoría se encuentran países como México y Colombia. FIGURA 2: Distribución de costos y bene�cios de políticas de cooperación. Fuente: JOJARTH, op.cit. 2009. La distribución asimétrica de los efectos netos de la cooperación internacional de control de drogas, con algunos países que esperan enormes bene�cios de una institución e�caz contra las drogas, mientras que para otros tiene altos costos. Esta situación crea fuertes incentivos para eludir las obligaciones, mientras que los primeros ubicados en el círculo 1 están interesados en maximizar el cumplimiento y por lo tanto, los bene�cios que podrían obtener de un adecuado funcionamiento de las instituciones, de�nidas en la Convención de Viena. 36 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... 6. Comisión interamericana contra el delito organizado transnacional Comprender la dinámica de la toma de decisiones colectiva es fundamental para el estudio de la gobernabilidad democrática. Es necesario reconocer que los esfuerzos por la coordinación de experiencias heterogéneas son siempre muy difíciles65. En este sentido la Organización de los Estados Americanos (OEA), que reúne a los 35 Estados independientes de las Américas, es re�ejo de aquello. Tradicionalmente, las teorías y la investigación de las relaciones internacionales se centraron en algunas variables internas como determinantes importantes de la conducta internacional del Estado66. Los Estados crean organizaciones internacionales con la �nalidad de resolver los problemas que ellos no pueden resolver de manera aislada. Ahora bien, existen distintos incentivos que varían de un Estado a otro en su deseo de formar y a�liarse a dichas organizaciones internacionales o incluso desa�liarse de aquellas contrarias a los intereses nacionales. Estos obstáculos a la cooperación han producido una constante variación en el uso de mecanismos para disuadir a la participación en organizaciones internacionales, sin desafectar su interés. Algunos dependen de una estrecha especi�cidad entre Estados, mientras que otros se basan en vínculos más amplios que implican sanciones coercitivas o recompensas positivas67. Frente a estas primeras advertencias, existe un fenómeno que ha experimentado un profundo incremento en las Américas, y que es reconocido por su impacto negativo en distintos informes internacionales, como lo es el crimen organizado o delincuencia organizada, cuyas estructuras criminales más o menos organizadas dinamizan la violencia y el delito, como resultado de las disputas entre ellas o de su reacción frente al ataque de las instituciones de seguridad del Estado68. En cuanto al diseño de políticas de cooperación contra el crimen organizado, cuya problemática está presente en todos los países democráticos de la región con distintos niveles de profundidad, lo que nos indica la necesidad de 65 KRAUSE, G. A., DOUGLAS, J. W. Organizational structure and the optimal design of policymaking panels: Evidence desde consensus group commissions revenue forecasts in the American states. American Journal of Political Science, 57(1), 2013. 66 LANDMAN, T. Issues and methods in comparative politics: An introduction. Nueva York: Routledge. 2008. 67 KOREMENOS, B., LIPSON, C., SNIDAL, D. (Eds.). The rational design of international institutions. Nueva York: Cambridge University Press. 2001. 68 PNUD, op. cit. 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 37 Alejandro Arévalo Sarce disminuir la brecha entre los principios recogidos en las convenciones de los organismos internacionales y el establecimiento de agendas institucionales en el ámbito estatal y cuya de�nición de políticas de cooperación contra el crimen organizado se conciben desde una perspectiva del bene�cio colectivo regional. Por tanto, el diseño de políticas de cooperación deben re�ejar una articulación entre las estrategias nacionales y aquellas que involucran la cooperación entre países, considerando además que las organizaciones internacionales tales como las Naciones Unidas su estrategia y propuesta tiene más bien un carácter normativo y que en la práctica su impacto es relativamente limitado. 6. 1 Antecedentes de la CIDOT En la Cuarta Reunión de Ministros de Seguridad Pública de las Américas (MIPSA IV), realizada el 21 de noviembre de 2013 en Medellín, Colombia, nuevamente el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, llamó a los Estados Miembros a comprometer los esfuerzos en la creación de una Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional (CIDOT), cuyo objetivo, debe ser tener a su cargo la coordinación permanente de la cooperación interamericana en este campo, y al mismo tiempo servir como complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo de la inteligencia y la acción de �scalías. Asimismo, en el denominado Compromiso de Chapultepec69, se convino que el esquema hemisférico estuviera conformado por dos pilares principales: uno técnico-político y otro operativo, en el caso del técnico-político a través del establecimiento de la Comisión Interamericana contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CIDOT) y en el caso del operativo con la creación del Centro Coordinador de las Américas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (CCA) cuya sede principal estaría en radicada en México. En este contexto del análisis para el establecimiento de la CIDOT, se realizan tres Consultas Técnicas para Desarrollar el Esquema Hemisférico contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. La primera de ellas se llevó a cabo el 28 y 29 de mayo de 2012, en Cancún, Quintana Roo, México; la segunda, el 28 y 29 junio de 2012, en la Antigua Guatemala, Guatemala, y una tercera se celebró el 2 y 3 de agosto de 2012, en Santiago de Chile 69 38 COMPROMISO CHAPULTEPEC, en http://mision.sre.gob.mx/oea/index.php/es/ver-mas-actividades/236compromiso-de-chapultepec-establiecimiento-del-esquema-hemisferico-de-cooperacion-contra-ladelincuencia-organizada-transnacional ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... (UNODC, 2012). El documento �nal de estos encuentros proporciona una propuesta de los principales elementos constitutivos de la CIDOT, en el cual se proponen como principales funciones; impulsar una visión hemisférica integral de enfrentamiento al delito organizado transnacional; servir como cuerpo consultivo y de asesoramiento de los Estados americanos en materias relativas a la prevención, el control, la capacitación, la rehabilitación y las políticas públicas pertinentes al delito organizado transnacional; orientar las actividades del Secretario Ejecutivo de la Comisión, dentro del marco de las atribuciones de este último; recomendar medidas para el funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión; establecer relaciones de cooperación en aquellos asuntos relativos al mandato de la Comisión con otras organizaciones internacionales, con los Observadores Permanentes ante la Organización de los Estados Americanos y con otras entidades que determine la Comisión y Mantener una relación de coordinación directa con la esfera operativa del esquema hemisférico contra el delito organizado transnacional70. 6.2. Compromiso de Chapultepec En la ceremonia inaugural de la cuarta reunión de Ministros en materia de Seguridad Pública de la Américas realizada el 21 de noviembre de 2013, el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, José Miguel Insulza, señaló que en un proceso de consulta de expertos concluyó con el llamado Compromiso de Chapultepec que recomendaba la creación de una Comisión Interamericana contra el Delito Organizado Transnacional, con sede en la OEA. Se proponía este órgano como coordinador permanente y ejecutor práctico de la cooperación interamericana en este campo especí�co y como complemento de una entidad coordinadora de operaciones en el campo de la inteligencia y la acción de �scalías. Expliqué que ciertamente esa propuesta debía ser considerada y ojalá materializada, por cuanto todavía hoy, en la segunda década del siglo XXI, el Sistema Interamericano no cuenta con un órgano técnico-político dedicado a organizar y coordinar nuestros esfuerzos colectivos para enfrentar una amenaza, la del delito organizado transnacional, que nos ha estado acosando desde hace décadas. 70 OEA. ¿Cuál podría ser la estructura, marco jurídico y actividades de una comisión interamericana contra el delito organizado transnacional (CIDOT) y su respectiva secretaría ejecutiva? 2013a. Obtenido, 10 de marzo de 2014, Obtenido desde http://scm.oas.org/pdfs/2013/CP29977EstructuraCIDOT.doc ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 39 Alejandro Arévalo Sarce El denominado Compromiso de Chapultepec, establece las bases de un Esquema Hemisférico que tiene por objeto coordinar los esfuerzos y acciones de los Estados bajo un esquema armonizado contra la delincuencia organizada transnacional, si bien el énfasis de este compromiso se basa en el pilar operativo denominado Centro Coordinador de las Américas (CCA) contra la Delincuencia Organizada Transnacional, entidad intergubernamental con autonomía técnica, operativa y �nanciera, cuya sede estaría radicada en México, en este sentido es importante que México continúe con el liderazgo en la implementación de este mecanismo, estableciendo como una prioridad la cooperación con los países centroamericanos especialmente aquellos que hacen parte del Triángulo Norte. Adicionalmente, es relevante que este esquema se traduzca en instancias técnicas y mecanismos de trabajo conjunto entre las instituciones responsables71. Respecto a la sede del CCA, se di�ere de la instalación en México, proponiendo como sede Honduras, su justi�cación está dada por su alta tasa de homicidios, es un país que está necesitado de una atención internacional, y además es un país que es una vía importante de cocaína y de trá�co de armas. CONCLUSIONES Frente a la problemática del crimen organizado transnacional, las Américas enfrentan un gran desafío, principalmente frente a la consolidación de la violencia sistémica de las organizaciones criminales que operan en México y Centroamérica. Por tanto, la necesidad de dar operatividad en las agendas institucionales de los Estados de la región, no solo por la preocupación del incremento del crimen organizado y las redes delictivas de narcotrá�co, sino por la elaboración e implementación de políticas de cooperación concretas, con la �nalidad de disminuir las brechas entre los costos y bene�cios de los países afectados por este �agelo. En este sentido se evalúa positivamente la creación de la CIDOT. 71 40 GARZÓN, J. C., OLSON, E. L. (Eds.). La diáspora criminal: La difusión transnacional del crimen organizado y cómo contener su expansión. Woodrow Wilson International Center for Scholars. Washington DC, 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 CRIMEN ORGANIZADO TRANSNACIONAL Y NUEVAS PERSPECTIVA EN EL DISEÑO DE... BIBLIOGRAFÍA AGUILAR, R., CASTAÑEDA, J. El narco: La guerra fallida. Penguin Random House Grupo. México, 2012. ANDREAS, P., GREENHILL, K. M. (Eds.). Sex, drugs, and body counts: The politics of numbers in global crime and con�ict. Cornell University Press. Nueva York: 2010. ANDREAS, P., YOUNGERS, C. U. S. drug policy and the Andean cocaine industry. World Policy Journal, 6 (3), 1989. BAGLEY, B. The evolution of drug traf�cking and organized crime in Latin America. Sociologia, Problemas E Práticas, 71, 2013. BECK, N. L. Political methodology: A welcoming discipline. 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