ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN DE SUS CRÍTICAS Y ALCANCES* National security strategy and defense Chile: Systematic reviews and their scope Pablo Rivas Pardo** RESUMEN: En el contexto del Proyecto de Ley que reemplaza la Ley del Cobre, para el �nanciamiento de los sistemas de armas en Chile, el Presidente Piñera envió al Congreso el mensaje N° 053-359, titulado Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional en mayo de 2011. Del proyecto mencionado se extrae el origen de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, para así justi�car la compra de armamento. En junio de 2012 se difundió la primera versión y en agosto una segunda, las cuales nunca se o�cializaron. Lo anterior, se explica, por las fuertes críticas negativas y rechazo que recibió el documento. Frente a esto, este artículo analiza cualitativamente las críticas, sacadas de medios de comunicación y seleccionado las que eran útiles en cuanto que su apreciación * ** ABSTRACT: In the context of the Bill replaces the Copper Law, to �nance weapons systems in Chile, President Piñera sent Congress the message No. 053-359, entitled New �nancing mechanism of strategic capabilities National Defense in May 2011. The mentioned Bill, it is the origin of the National Security Strategy and Defense to justify the purchase of system of weapons. The �rst version was released in June 2012 and second editions in August, both were never formalized. This is explained by the strong negative criticism and rejection that received the document. Against this, this article qualitatively analyzes the criticism, drawn from media and selected those that were useful in that its assessment, analyzes and / or content. Thus criticism of its origin (issuing authority), government (consult Recibido: agosto 2014; aceptado: octubre 2014 Este artículo es un avance del Proyecto Nº 201421, Estrategias de seguridad: elaboración de una matriz aplicable al caso chileno, a partir de la experiencia de la Unión Europea. Concurso ANEPE, 2014. Cientista Político, Universidad Diego Portales. Consejo Académico y Consultivo del Ejército de Chile (CACEIM). Email: [email protected] ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 121 Pablo Rivas Pardo analiza forma y/o contenido. Es así que se estudia las críticas por su origen (autoridad que la emite), gobierno (modo de consultar a otras reparticiones), objetivo (lo que busca la Estrategia), temporalidad (tiempo de caducación), nuevo enfoque (como concibe a la seguridad), seguridad militarizada (relación con la Defensa y Fuerzas Armadas) y acciones (tareas que entrega a instituciones del Estado). Las que se agrupa en criticas de forma/ formato; fondo/contenido; legitimidad/ representatividad. other departments), objective (what you want the Strategy), temporality (time of caducación), new approach (as conceived studying the security), militarized security (relative to the Defense and Armed Forces) and actions (tasks given to state institutions) which are grouped in critical shape / form; background / content; legitimacy / representativeness. Key words: National Security Strategy and Defense; Security Strategy. Palabras clave: Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa; Estrategia de Seguridad. INTRODUCCIÓN El Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) difundió en el mes de junio de 2012 la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, para luego publicar en el mes de agosto su versión corregida. Sin embargo, ambos documentos no fueron o�cializados ni por su gobierno ni por la actual administración de la Presidenta Bachelet (2014-2018). Se presume que la Estrategia no se o�cializó debido a las múltiples y variadas críticas negativas que recibió. Si bien hubo comentarios positivos, fue lo negativo el centro de la discusión, tanto por la forma en que se elaboraron los documentos, como por el contenido de los mismos. En este contexto, surgieron variadas reacciones entre la opinión pública de interés, grupos académicos y sectores políticos, que permiten sostener el surgimiento de un nuevo tema de estudio vinculado al sector defensa: la elaboración de Estrategias de Seguridad, sus propósitos y límites institucionales para el caso chileno. En consideración de lo anterior, el objetivo de este artículo es realizar una sistematización de las críticas a partir de la teoría y conceptualización sobre Estrategias de Seguridad, proponiendo una lectura analítica de las reacciones que provocaron los documentos difundidos. Para alcanzar este propósito, se torna necesario vincular el surgimiento de la primera Estrategia de Seguridad 122 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... y Defensa de Chile (ambas versiones), con las tendencias internacionales en esta materia y la literatura pertinente. En este plano, tres son los principales instrumentos mediante los cuales el sector Defensa publica y difunde sus objetivos, trabajos y políticas: las Políticas de Defensa, los Libros Blancos de Defensa y las Estrategias Nacionales (sean estas de Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa). Cada uno de estos instrumentos persigue propósitos diferentes. En el caso de las políticas de defensa, estas buscan entregar las orientaciones generales que diseña la autoridad política pertinente. Junto con ello, da cuenta de la agrupación de todas aquellas decisiones de un gobierno, vinculadas al sector defensa, destinadas a dirigir las capacidades militares del país, para la consecución de ciertos objetivos: seguridad, defensa, protección, resguardo, bienestar general, etcétera. De esta forma, en el caso chileno, la política de defensa es de�nida como el conjunto de orientaciones con que el Estado ejecuta su función de defensa. ( ) La política de defensa es una política pública y, por tanto, debe estar sujeta a las condiciones generales de formulación, implementación y veri�cación de las demás políticas públicas1. Por otro lado, los Libros Blancos de Defensa, tienen una inspiración de exposición y transparencia donde no solo se da a conocer la política de defensa de un país, sino que también buscan la generación de con�anzas hacia la comunidad nacional e internacional. Aun cuando muchos atribuyen que la iniciativa principal de la creación de Libros Blancos es la generación de con�anzas mutuas entre países y regiones, cabe precisar que el principal propósito de estos documentos es la emergencia y necesidad de transparencia y difusión del rol de la Defensa, el grado de cumplimiento de sus tareas, y los medios e instrumentos para llevarlas a cabo. Cabe precisar que a diferencia de las políticas de defensa, los Libros Blancos no tienen caducidad, pudiendo trascender de un gobierno a otro, hasta que se edite una nueva versión. Finalmente, se encuentran las Estrategias tanto de Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa. Estos documentos tienen una vocación variable, explicada por dos motivos. En primer lugar, el único objetivo claro que de ellas se desprende es la necesidad de explicitar cómo la Defensa nacional de un país se concibe en el mundo, y cuáles son sus principales desafíos ante él2. Y en segundo término, según muestra la experiencia internacional, existe 1 CHILE. Parte 3ª Política de Defensa en Libro Blanco, p. 110, 2010. 2 GALINDO, Carolina. De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas, ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 123 Pablo Rivas Pardo un gran abanico de temas y propósitos que conforman el contenido de las Estrategias, sin poder determinar tendencias generales. En la literatura, tampoco es fácil encontrar consensos respecto a los propósitos que los países persiguen al publicar Estrategias de Seguridad y/o de Defensa. Por ejemplo, uno de los problemas que surgen a la hora de de�nir qué es una Estrategia, es el establecimiento de la temporalidad a la que esta serviría3. En este sentido, si una Estrategia busca establecer los factores y condiciones que la afectan, sus intereses, directrices y objetivos, se tornaría imprescindible demarcar sus alcances a un período de tiempo determinado. Por ejemplo, a la hora de revisar casos paradigmáticos y pioneros en la publicación de Estrategias de Seguridad, nos encontramos con el principal referente: Estados Unidos. Este país ha publicado quince documentos, entre Estrategias propiamente tal y sus respectivas actualizaciones: 1987, 1988, 1990, 1991, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 2000, 2001 (previa a los atentados del 11 de septiembre), 2002, 2006 y 2010. De este conjunto, fundamentales son las que se publicaron en los años 1987, por ser la primera; 2002, por ser publicada tras los atentados del año 2001; y 2010, por ser la última versión, o más bien, la última rede�nición de contenidos estratégicos. El ex Presidente Reagan (1981-1989) justi�có la publicación de la primera edición, en función de la necesidad de sentar las bases para un papel estadounidense más constructivo y positivo en los asuntos mundiales, mediante la aclaración de los elementos esenciales de la política exterior y de defensa4. Lo anterior, a grandes rasgos, incluyó la perspectiva de Estados Unidos sobre el mundo, los fundamentos de su Estrategia de Seguridad en un mundo cambiante y crecientemente complejo, las acciones ejecutivas de la Estrategia y su prospectiva para la década de los noventa. La Estrategia de Seguridad del año 2002, expone en sus inicios que uno de sus principales objetivos es la lucha contra el terrorismo internacional, y las fórmulas de urgencia para conseguir lo anterior en los próximos años5. Al declarar un sentido de urgencia, viejos esquemas en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp.496-534, 2005. GUERTNER, Gary. Europe views of preemption in US National Security Strategy en Parameters, pp. 31-44, summer 2007. 124 3 THAUBY, Fernando. Estrategia de Seguridad Nacional, política de defensa, política militar en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, n°1, año 16, pp. 3-23. 4 ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. National Security Strategy of 1987 pág, 1987. 5 BONILLA, Adrián. Una agenda de seguridad andina. En ponencia preparada para el VI Seminario CHDS, Santiago de Chile, 27 al 30 de octubre de 2003. CALLE, Fabián; MERKE, Federico. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar en Esquemas Internacionales, n°3, año 1, pp. 124-137, 2005. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... el documento estableció un horizonte de tiempo breve que, posteriormente, fue actualizado en el año 2006 mediante la publicación de una nueva Estrategia de Seguridad. Ambos documentos fueron publicados en un mismo gobierno. En el año 2010, el Presidente Barack Obama publicó su propia Estrategia de Seguridad la que, por cierto, se esforzó en generar diferencias respeto a la cuestionada política de seguridad aplicada por su predecesor. Por tanto, aquí encontramos un clásico ejemplo que se ha reiterado en otros países de la zona OTAN: las Estrategias responden al planteamiento de directrices de los gobiernos, mas no de los Estados6. Usualmente, se considera a las Estrategias documentos de respuesta frente a un contexto internacional cambiante. De alguna manera, la anterior a�rmación quedó de mani�esto tras los atentados del año 2001 en Estados Unidos. Luego de estos hechos, muchos países comenzaron a elaborar Estrategias de Seguridad y/o Defensa, aun cuando muchos de ellos ya contaban con Doctrinas de Seguridad7, como el caso del Reino Unido. Lo anterior se explica por la emergencia de una nueva concepción del entorno internacional, sus riesgos y amenazas. Vale decir, predominó la visión de cambio, que estableció un carácter obsoleto a todas las doctrinas y políticas de seguridad que habían tenido lugar con antelación8 dando un nuevo espacio para transformar concepciones de seguridad en políticas o documentos o�ciales. Sin lugar a dudas, uno de los principales desafíos conceptuales en los ejercicios nacionales de elaboración de Estrategias, es de�nir el alcance de las mismas: Seguridad o Defensa. Involucrarse en la discusión acerca de qué entendemos por seguridad y qué entendemos por defensa, escapa a los propósitos planteados de este trabajo. No obstante, es importante tener en cuenta un breve acercamiento a las variaciones del concepto de seguridad, una vez �nalizada la Guerra Fría. 6 YOPO, Boris. La nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en Documentos de trabajo de la KAS, pág. 1-5, julio de 2010. GUERTNER, Gary. Europe views of preemption in US National Security Strategy en Parameters, pp. 31-44, summer 2007. BISCOP, Sven. The European Security Strategy: Implementing a distinctive approach to security en Sécurité & Stratégie, n°82, pp. 1-42, 2004. TOJE, Asle. The 2003 European Union Security Strategy: A Critical Appraisal en European Foreign Affairs Review, n° 10, pp.117-133, 2005. 7 GALINDO, Carolina. De la seguridad nacional a la seguridad democrática: nuevos problemas, viejos esquemas en Estudios Sociales y Jurídicos, Nº7, pp. 496-534, 2005. 8 BISCOP, op.cit.; GUERTERM, op.cit. CALLE, Fabián; MERKE, Federico. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos en la era unipolar en Esquemas Internacionales, n°3, año 1, pp. 124-137, 2005. ARTEAGA, Félix. La Estrategia Europea de Seguridad: cinco años después. En Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-7, 2009. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 125 Pablo Rivas Pardo Es un hecho que tras el �n de dicho período, la seguridad adoptó una estructura compleja que trascendió el interés tradicional de los ciudadanos insertos en un Estado9, en términos clásicos, la Seguridad se entendía, o más bien abordaba, solo en el marco de los Estados convencionalmente constituidos. Sumado a lo anterior, el poder militar de terceros Estados era considerado una constante amenaza, frente a lo cual la única autodefensa de los Estados era su propio poderío militar, aspecto que Mutimer denominó como el Estado contenedor de seguridad)10. Aquí, los estudios estratégicos contribuyeron a superar este entendimiento restringido de la Seguridad, permitiendo el auge de nuevos enfoques en la década del noventa. El �n de la Guerra Fría nos presenta una evolución del concepto de seguridad, marcada en tres pasos: el establecimiento de la seguridad nacional como soporte fundamental de las naciones-estados modernos; el paso a un sistema de seguridad internacional; y la presentación de un nuevo paradigma de seguridad global11. Por tanto, en esta apertura conceptual, durante la década del noventa fue muy común tropezarse con la securitización de una in�nidad de temas y agendas: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la seguridad humana12, la seguridad cooperativa o, incluso, la seguridad democrática13. Como señaló Weaver, el Estado es un actor privilegiado en el proceso de securitización, y la tendencia es que cuando esto sucede, las agendas diversas de seguridad se militaricen14. 126 9 BAYLIS, John et al. International and global security en The globalization of world politics, Baylis, J. (ed). Oxford: Oxford University Press, 2011. GRAEGER, Nina. Environmental security? en Journal of Peace Research, vol. 33, n°1, pp.109116, 1996. HAFTERDORN, Helga. The Security Puzzle Theory-Building and Discipline Building in Internacional Security en International Studies Quartely, n°35, pp.3-17, 1991. 10 MUTIMER, David. Beyond strategy: critical thinking on the new security studies, en Contemporary security and strategy, SNYDER, C. (Ed.) Oalgrave Macmillan, New York. 2008. 11 GALINDO, Carolina, op.cit., pp. 499. 12 De todos ellos, probablemente el más conocido sea el auge propiciado por Naciones Unidas del concepto de seguridad humana (PNUD, 1994). La inclusión de este concepto en las agendas internacionales cambió el centro de gravedad desde la seguridad del Estado y la latente amenaza nuclear-, hacia la persona humana y su imposibilidad de desarrollarse en un contexto que incluye la seguridad alimentaria, la salud, la seguridad ambiental, personal, comunitaria y política. 13 GALINDO, 2005; op. cit. BÁRCENA, Martha. La reconceptualización de la seguridad: el debate contemporáneo en Revista Mexicana de Política Exterior, n°59, pp. 9-31; 2000. ORTIZ, Román. La Estrategia de Seguridad de la administración de Uribe: un balance de oportunidades y retos en Documentos de Trabajo, Área Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano, pp. 1-6; 2005. 14 WEAVER, Ole. Securitization and Desecuritization en Lischutz, R. (ed.) On Security. New York: Columbia University Press, 1995. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... La multiplicidad de enfoques en la securitización de diversas agendas, ha logrado, a su vez, que la frontera entre lo que entendemos por Seguridad y lo que entendemos por Defensa sea cada vez más inde�nida15. O, dicho en otros términos, sea mucho más confusa. Un aporte signi�cativo a esta discusión es la que propusieron Buzan y Waever16, quienes se enfrentaron al problema de cómo encontrar niveles de análisis adecuados en el mundo post-Guerra Fría, aun cuando durante ella el con�icto alcanzó su máxima manifestación de regionalización. Esta regionalización del con�icto permite comprender por qué las regiones cercanas o los países vecinos son, usualmente, la mayor fuente de inseguridad. Por tanto, el mayor destinatario de políticas y estrategias de seguridad. La relevancia de la regionalización de la seguridad, es que las regiones afectan el comportamiento de los actores los autores son enfáticos al referirse a actores, no Estados y por tanto aumenta la capacidad de establecer patrones de comportamiento. Existe cierto consenso en la literatura respecto a los elementos que impactan e in�uyen en la seguridad (amenazas interestatales, tradicionales, no convencionales, etcétera) y el origen de estos (nivel nacional y transnacional)17. Sin embargo, las mayores disidencias se encuentran a la hora de establecer qué sectores deben abordar estos impactos: la Seguridad o la Defensa. ¿La seguridad nacional se alcanza mediante la defensa nacional?, ¿la defensa nacional debe involucrarse en temas que competencia exclusiva de la seguridad? En el caso chileno, es posible vislumbrar avances claros para responder a estas clásicas interrogantes. En el Libro Blanco de Defensa del año 2010, se establece que la seguridad de la nación es un producto del conjunto de actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos y resguardar los intereses nacionales en relación con riesgos, amenazas o interferencias importantes18. A su vez, establece que la defensa contribuye a la seguridad del país tanto por medio de su preparación para el empleo legítimo de la fuerza, su contribución a la disuasión y la participación de sus 15 GUZZINI, Stephano. Concepts of Politics in Securization Studies. En Security Dialogue, August, pp.315-328, 2011. BÁRCENA, op.cit. 2000 16 BUZAN, Barry; WAEVER, Ole. 2003. Regions and Powers: the structure of international security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. 17 GRIFFITHS, John. Teoría de la seguridad y la defensa en el continente americano. Santiago: RIL Editores, 2011. 18 CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 128. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 127 Pablo Rivas Pardo medios en misiones de cooperación internacional19. ¿Lo expuesto resuelve la disyuntiva que subyace de la delicada frontera entre la Seguridad y la Defensa? No, sin embargo, en el mismo documento queda de mani�esto la relación compleja de esta frontera: Aunque la seguridad y la defensa están íntimamente relacionadas, la defensa es un concepto más especí�co que la seguridad. Ella no produce por sí sola la condición de seguridad deseada, pero sin duda es uno de los factores esenciales para obtenerla20. Vale decir, en este documento se concibe a la defensa como condición necesaria, aunque no su�ciente por sí misma, para alcanzar un estado deseable de seguridad. Lo anterior, encuentra importante sintonía con lo conceptualizado y teorizado por diversos autores que trabajan la cuestión de la defensa preventiva. Carter21 analizó cómo se previene la emergencia de nuevas amenazas ante la ausencia de una inminente y real amenaza de carácter militar. Incluso, es posible vincular lo anterior con las tendencias de seguridad cooperativa, las cuales se han observado con cierta regularidad en la región sudamericana. La seguridad preventiva ha implicado cambios signi�cativos en la tradicional concepción de disuasión (amenaza latente del uso de la fuerza), a una defensa garantizada (incapacidad de utilizar la fuerza con �nes ofensivos)22. En de�nitiva, la aplicación de la seguridad preventiva está orientada a la Defensa, a través de la disminución de tensiones que generan las percepciones recíprocas de riesgo23. El proceso de disminución de tensiones es un elemento muy presente a inicios del siglo XXI. Si bien es cierto que la ambigüedad tradicional respecto a la seguridad internacional se mantiene, tal y como indica Baylis24, la eliminación de la confrontación bipolar dio paso a un efecto de cooperación en la seguridad o seguridad cooperativa que afectó directamente al clásico dilema de seguridad entre los Estados. Lo anterior, trajo como consecuencia un desplazamiento de la agenda de seguridad internacional, caracterizado por una seguridad que aborda más temas y donde las amenazas son transnacionales25. 128 19 Ibid. 20 CHILE. Libro Blanco de la Defensa, op.cit. p. 129. 21 CARTER, Ashton. A new concept of a new security en Washington Bookings Institution, 1992. 22 Bárcena, op. cit. 2000 23 NEILD, Robert. Military Aspects of Defensive Security, en Disarmament, vol. 15, n°4, 1992 24 BAYLIS, op.cit. 2011 25 DOCKENDORFF, Andrés; DUVAL, Tomás. Una mirada a la seguridad internacional a la luz de las Estrategias de Seguridad Internacional. En Revista de Estudios Internacionales, n°177, p. 46, 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... A diferencia de lo que se suele publicar en instancias como los Libros Blancos de Defensa, las Estrategias de Seguridad y/o Defensa entregan gran importancia a la naturaleza de las amenazas identi�cadas y las estrategias para enfrentarlas. Es en este ejercicio donde se vislumbra con mayor plenitud la problemática para de�nir fronteras de acción entre la Seguridad y la Defensa. De esta forma, en la siguiente sección se abordarán los orígenes de esta situación de con�icto en el caso chileno, para luego dar cuenta de las críticas que la comunidad de interés realizó sobre el primer ejercicio de Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, abordado por Chile el año 2012. Considerando lo que la literatura ha expuesto sobre la materia, podemos sintetizar que son siete los elementos que se encuentran presentes en el ejercicio chileno de elaboración de la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo enfoque, seguridad militarizada y acciones. Por tanto, en el presente artículo se propone una sistematización de las críticas que recibieron las dos versiones de la Estrategia chilena, en función de los siete elementos recién nombrados, los cuales serán considerados de ahora en más como siete conceptos base para la elaboración de una Estrategia de Seguridad. Este ejercicio permitirá vislumbrar la sintonía de la experiencia chilena en relación a la experiencia internacional, contribuyendo a un mayor entendimiento del proceso de elaboración de la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Para lograr este objetivo, al apartado 2 de este artículo entrega una referencia a los orígenes institucionales y legales de la Estrategia, seguido de un primer acercamiento al contenido de la misma. El apartado 3, muestra la sistematización de la crítica que proponemos, para luego dar paso a las conclusiones de este estudio. ORÍGENES, CONTENIDO Y ESTADO ACTUAL DE LA ENSYD Durante el primer gobierno de la Presidenta Bachelet (2006-2010), la política de Defensa de Chile tuvo un importante avance al publicarse la Ley 20.424, titulada Estatuto orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Esta Ley no solo contribuyó con un nuevo reordenamiento administrativo del Ministerio de Defensa, sino que también dio paso a una nueva gobernabilidad de la Defensa que, desde luego, tuvo consecuencias importantes a la hora de concebir su conducción26. 26 FLISCHFISCH, Ángel; ROBLEDO, Marcos. Gobernabilidad democrática de la Defensa en Chile: Un índice para el período 1990-2010 en Ediciones PNUD, 2012. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 129 Pablo Rivas Pardo Posteriormente, el 16 de mayo de 2011, en el gobierno del Presidente Sebastián Piñera (2010-2014) se envió al Congreso el Mensaje N° 053-359, titulado Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional, con la intención de reemplazar a la Ley 13.196 (Ley del Cobre) mediante la cual se �nancia la compra de sistemas de armas para la Defensa Nacional. Este proyecto de ley busca sustituir en la Ley N°18.948 su título IV, procurando distinguir el �nanciamiento de las actividades generales de las que �nancian las capacidades estratégicas. Este último elemento se encuentra directamente vinculado a los sistemas de armas y a la difusión de la primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. En este contexto, la Estrategia cobra un rol prominente: pasa a constituir el documento que diagnostica el escenario donde el país deberá emplear sus capacidades estratégicas, entendidas como el empleo de sus sistemas de armas, los cuales deberán contar con un �nanciamiento especí�co para ser adquiridos. El Mensaje introducido al Congreso en mayo de 2011, expone la siguiente referencia: Se propone que las capacidades estratégicas de la defensa que el país debe satisfacer y, por consiguiente, el �nanciamiento que las hace posibles, se deriven de una Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, elaborada mediante un procedimiento que involucra a Gobierno, Fuerzas Armadas y Congreso, con una proyección temporal de doce años, y que será revisada y actualizada en el primer año de cada Gobierno entrante o cada vez que el contexto internacional lo justi�que27. La anterior cita expone importantes elementos. El primero de ellos es que en la confección de la Estrategia debe involucrarse al Gobierno, a las Fuerzas Armadas y al Congreso. A su vez, posee una proyección a doce años, teniendo una coherencia con la plurianualidad que propone el proyecto de ley. Junto con ello, su periodicidad es �exible en cuanto a su actualización y, �nalmente, es parte de una ley. Este último punto establece un precedente diferenciador signi�cativo en relación a los Libros Blancos de Defensa de Chile. 27 130 CÁMARA DE DIPUTADOS DE CHILE. Mensaje N°053-359. Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 07, 2011. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... En consecuencia, el gobierno de Sebastián Piñera publicó el 28 de junio de 2012, la primera versión de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Esta estuvo compuesta por una introducción (capítulo de de�nición de fundamentos y propósitos) y cuatro secciones temáticas: Parte I, el desarrollo de los intereses nacionales; Parte II, el contexto de seguridad internacional; Parte III, las acciones del Estado de Chile frente a ese contexto; y, Parte IV, las acciones para la Defensa28. En su sección introductoria, se incluyen los fundamentos del documento, sus alcances y propósitos, sus criterios orientadores, contenido y ordenamiento. De todos ellos, se destaca la justi�cación de incurrir en un ejercicio de elaboración de Estrategia a raíz del contexto internacional del siglo XXI, donde se percibe y declara al comercio internacional como una razón que multiplica los intereses nacionales. Esta sección plantea el objetivo del documento, a decir, dar seguridad al país mediante la transparencia de una postura nacional frente a la seguridad. De la sección introductoria, destacan dos elementos importantes. En primer lugar, se hace referencia al concepto política de políticas, dado que el documento serviría como guía para otras reparticiones del Estado. Y en segundo lugar, destaca el uso del concepto seguridad ampliada, a�rmando a través de él que no es posible generar la división entre seguridad interna o externa, debido a la naturaleza transnacional de las amenazas existentes. En la sección que aborda los intereses nacionales de Chile (Parte I), se abordó el per�l político y económico del país, para proyectar a partir de estos elementos una visión a futuro, con�rmando como intereses nacionales la soberanía, la prosperidad y la seguridad. Posteriormente, en la sección sobre los desafíos a la seguridad del país (Parte II), se realiza una evaluación global de la seguridad internacional, para así proponer una mirada local sobre la seguridad. Esta sección expone ideas fundamentales, como a) la incertidumbre internacional y la responsabilidad de ser agente de seguridad internacional; b) los elementos que inciden en la seguridad, tales como las disfunciones de la globalización, la evolución tecnológica y el cambio climático, entre otros; c) y se señalan aquellas amenazas que afectan o podrían afectar directamente a Chile, como los ataques al territorio nacional, el terrorismo, el narcotrá�co, entre otras. 28 GOBIERNO DE CHILE. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Primera versión 2012a. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta misma fuente. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 131 Pablo Rivas Pardo En la sección que aborda la respuesta nacional frente al contexto internacional (Parte III), se proponen los tres ejes que permitirán enfrentar los desafíos a la seguridad (respuesta integral, participativa y cooperativa). Esta parte prosigue con las tareas nacionales de seguridad, la proposición de creación de un Comité Interministerial de Seguridad y un Consejero Nacional de Seguridad, los cuales estarían orientados a la coordinación de los objetivos de seguridad de�nidos por el país. Por último, se abordan las medidas complementarias que permitirían fortalecer el sistema nacional de inteligencia y otros órganos del Estado que compartan estrategias subsidiarias. La sección �nal del documento (Parte IV), da cuenta de la división más problemática para la comunidad de interés y, por tanto, la sección que más críticas despertó del documento. Aquí se dedica un capítulo a la Defensa Nacional, sus capacidades y medios. Entre las materias abordadas se incluye: a) nuevos planteamientos de la defensa nacional (centrando a la defensa en aspectos de seguridad); b) tareas para la defensa, tales como la disuasión, la contribución a la paz internacional, el apoyo a catástrofes, etcétera; c) las capacidades estratégicas de la defensa; d) concepción conjunta; e) los medios de la defensa; f) las orientaciones para el �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la defensa; g) y las orientaciones relativas a la industria de la defensa. El contenido descrito fue ampliamente criticado, razón por la cual el gobierno publicó, en agosto de 2012, una segunda versión de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa29. Esta reedición, en términos generales, conservó la misma estructura de la primera versión: una introducción y sus cuatro partes. A su vez, se moderó la redacción del documento, generando diferencias explícitas entre el campo de la seguridad y el campo de la defensa. En términos generales, esta nueva Estrategia elimina frases que inicialmente habían sido problemáticas como hipótesis de con�icto y política de políticas. Asimismo, se aclara que las Fuerzas Armadas no asumirán tareas de orden público, lo cual es constantemente reiterado a lo largo del documento. Especí�camente, la Parte I amplió su redacción y contenido. Lo medular en esta sección son los siete criterios de interés nacional en el contexto de la seguridad (ver anexo n° 1). La Parte II mantuvo su título, pero modi�có 29 132 GOBIERNO DE CHILE. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSYD), Segunda versión. Santiago, 2012b. Todas las referencias que siguen sobre el documento corresponden a esta misma fuente. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... sustancialmente el orden de la información, privilegiando, en esta oportunidad, la globalización y la seguridad por sobre los intereses de seguridad de Chile en el mundo. En general, esta parte procesa la información bajo un esquema más ordenado, y reitera la idea de que las Fuerzas Armadas no participarán, por ejemplo, en el combate contra el narcotrá�co. Esta es una alusión directa a la presunta participación que las Fuerzas tendrían en el Plan Frontera Norte, según se interpretó del primer documento difundido. La Parte III realiza una descripción del escenario en relación a la seguridad, sin considerar a la defensa. Este nuevo documento es reiterativo al a�rmar que las Fuerzas Armadas no suplantarán a las Policías en temas de orden público. A su vez, mantiene la idea de establecer un Comité Interministerial, pero elimina la idea de un Consejero Nacional. Como antecedente importante, rea�rma de la versión anterior las tareas nacionales de seguridad, aunque en esta oportunidad se presentan modi�cadas. Finalmente, la sección más cuestionada (Parte IV) aborda a la Defensa Nacional como una parte de la seguridad, y no como elemento medular de ella. Asimismo, se declara que las Fuerzas Armadas no excederán el límite de lo estrictamente militar, siendo instituciones colaborativas con otros organismos del Estado. Tras lo anterior, se hace una referencia al armamento nacional, su �nanciamiento y las capacidades que debe mantener. Sin embargo, hace más breve su narrativa al eliminar ideas relacionadas al proceso legislativo y la transparencia. Las tareas para la Defensa se mantienen, pero se modi�ca la redacción, como fue la tónica en varios segmentos de esta segunda edición de la Estrategia. Si bien las autoridades de turno asumieron y reconocieron que esta segunda versión se abordó como corrección a las múltiples críticas que recibió la anterior, el documento no se o�cializó. Esto permite abordar la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa meramente como un tema de estudio de un ejercicio de elaboración llevado a cabo por el gobierno, pero no como un análisis de una publicación o�cial del Estado de Chile. Y bajo esta premisa se lleva a cabo el presente artículo. Realizada esta precisión, es posible observar que el documento cambió su exposición en tres asuntos importantes: a) la política de las políticas; b) se dividió lo militar de la seguridad pública; c) y, probablemente lo más signi�cativo, se planteó a la Estrategia como un documento que de�ne los intereses de seguridad de Chile en el mundo, sus riesgos y amenazas, sus tareas nacionales de seguridad (ver anexo n° 2) y sus tareas nacionales de defensa (ver anexo n° 3). ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 133 Pablo Rivas Pardo En relación a la Estrategia, el proyecto de ley antes mencionado que, recordemos, busca reemplazar a la Ley 13.196 (Ley del Cobre), pasó a segundo trámite constitucional del Senado el 4 de marzo de 2013, manteniendo los artículos 98 y 9930, los cuales hacen mención directa a los procedimientos, elaboración y publicación de una Estrategia. En ellos, como se mencionó en la cita del mensaje introductorio del proyecto, se expone que dicho documento de�nirá las capacidades estratégicas del país, dejando de mani�esto que estos son de material bélico, infraestructura asociada, operación y sostenimiento. A su vez, estos artículos obligan que se realice una coordinación entre distintos estamentos públicos: Ministerio de Defensa, Junta de Comandantes en Jefe y Congreso Nacional (a través de las Comisiones de Defensa Nacional y Hacienda). Finalmente, será el Ejecutivo quien lo apruebe por decreto supremo, junto con los Ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y, por cierto, Defensa. Lo anterior da una mayor solemnidad, rigurosidad y formalidad al documento encargado de �jar las capacidades estratégicas del país. En el segundo párrafo del artículo 98, se señala que: La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa se proyectará a doce años e incluirá una de�nición de las capacidades estratégicas de la defensa que sean indispensables para cumplirla adecuadamente. Durante el primer año de su mandato, el Presidente de la República la revisará y actualizará por el período que falta para completar los 12 años de su proyección continua en el tiempo. Asimismo, podrá hacerlo en cualquier momento si estima que los cambios en el contexto internacional así lo justi�can, manteniendo siempre dicha proyección. En ambos casos deberá seguir el procedimiento descrito en el inciso anterior31. 134 30 Artículo 98: Con el �n de lograr las capacidades estratégicas de�nidas en la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa a que se re�ere el artículo siguiente, existirá un mecanismo de �nanciamiento para la inversión y desarrollo del material bélico e infraestructura asociada, y para los gastos de su operación y sostenimiento (Senado. Establece nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 3, 2013). Artículo 99: Artículo 99.- La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa será propuesta por el Ministerio de Defensa Nacional, previa opinión de la Junta de Comandantes en Jefe y de las comisiones de Defensa Nacional y de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados. Se aprobará por el Presidente de la República a través de decreto supremo suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y de Hacienda (Senado: 2013). 31 SENADO DE CHILE. Boletín 7678-02. Nuevo mecanismo de �nanciamiento de las capacidades estratégicas de la Defensa Nacional p. 07, 2013. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... En consecuencia, la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, a diferencia de los Libros Blancos de la Defensa publicados en Chile, no son de iniciativa del gobierno de turno. Es más, se declaran como una obligación del Estado, que se desprende de la Ley que busca reemplazar la Ley del Cobre. En términos prácticos, el documento buscará evaluar el escenario en el que el país deberá emplear sus capacidades estratégicas, para lo cual se proyecta un horizonte de doce años, actualizables cada cuatro años en función de su necesidad. En de�nitiva, se �ja una institucionalidad que convierte a la labor de generar una Estrategia en una obligación ineludible. SISTEMATIZACIÓN Y TABULACIÓN DE LOS COMENTARIOS SOBRE LA ESTRATEGIA La información recopilada en prensa abierta arrojó un resultado de 55 noticias que abordaron exclusivamente la difusión de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Esta cifra responde a una búsqueda efectuada en prensa nacional, entre los meses de junio y diciembre de 2012, a través de 26 medios de comunicación que recogieron las impresiones, opiniones y críticas de 41 autores recurrentes. Sin embargo, del conjunto de noticias, se seleccionaron 33 de ellas, las cuales muestran el grueso del contenido y re�exiones realizadas en torno a la primera y segunda versión de la Estrategia. Las 22 noticias restantes, en cambio, no entregaban una visión analítica del objetivo de estudio, sino que solo narraron el proceso de comunicabilidad de las Estrategias. En las 33 noticias seleccionadas para esta investigación, fue posible vislumbrar con claridad la presencia de los siete conceptos base para la elaboración de una Estrategia que, tal y como fueron enunciados en la introducción de este documento, son: origen, gobierno, objetivo, temporalidad, nuevo enfoque, seguridad militarizada y acciones. Por tanto, el objetivo de esta sección será evidenciar cómo estos siete conceptos base se presentan en la discusión crítica que tuvo lugar tras la difusión de las dos versiones de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, recurriendo a las citas de la comunidad de interés que manifestó su posición a través de la prensa abierta. Este ejercicio constituye la sistematización de las críticas anunciada en la introducción de este documento. Posteriormente, se procederá a una tabulación del análisis en función de tres ejes binarios, con el objeto de complementar la sistematización mencionada. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 135 Pablo Rivas Pardo Sistematización de los comentarios de prensa a) Origen Este punto se re�ere a cómo se justi�ca la necesidad de confeccionar estos documentos. Tal como ya fue expuesto, la cuestión del origen resulta de gran importancia en el ejercicio de elaboración de Estrategias de Seguridad, Defensa o de Seguridad y Defensa, en razón que esto es la orientación base para de�nir contexto, objetivo y acciones. Tomando lo anterior, la experiencia internacional demuestra que la mayoría de estos documentos aluden al contexto internacional cambiante, como motivo de origen de los mismos. Vale decir, una Estrategia se aborda como reacción ante un escenario particular, que demanda la manifestación estratégica de un Estado respecto a temas que afectan la Seguridad y la Defensa. En el caso chileno, la comunidad de interés, por medio de la prensa, consideró que el contexto regional constituyó uno de los principales motivos para elaborar la primera Estrategia de Seguridad y Defensa del país, como consecuencia natural de un proceso de inserción internacional, crecimiento, desarrollo y nuevos roles del país en la región. Sin embargo, el contexto no fue el único elemento abordado en las críticas que abordan las Estrategias difundidas. En relación al origen, la necesidad de transparentar también constituyó un punto de in�exión. El entonces Diputado Jorge Burgos, y hoy Ministro de Defensa, manifestó el 7 de julio de 2012 que lo primero y obvio es preguntar por el sentido y necesidad que justi�carían esta Estrategia32. La anterior cita alude a cómo el documento se presenta como un esfuerzo de transparencia orientado a explicitar las tareas y objetivos del sector hacia la comunidad internacional. En la misma fuente, se da cuenta de cómo el contexto internacional se asume como un escenario que ampli�ca las amenazas no tradicionales y presume un clima de incertidumbre estratégica en el que intervienen actores estatales y no estatales. Vale decir, el origen del documento ya no solo responde a un proceso natural de inserción, crecimiento, desarrollo y nuevos roles, sino que asume un nuevo enfoque de seguridad (leer nuevo enfoque). 32 136 LA TERCERA, Estrategia de Seguridad y Defensa: Esta iniciativa busca asentar doctrinariamente una imbricación entre Seguridad y Defensa en que se pierden sus delimitaciones. Santiago, 7 de julio de 2012. Obtenido de: www.latercera.cl ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... En el mismo sentido, esta perspectiva es compartida por Claudio Fuentes, Augusto Varas y Felipe Agüero, documentada el 26 de julio de 2012: El supuesto del documento es que al aumentar la inserción internacional del país, queda más expuesto a riesgos y amenazas, lo que demanda mayores niveles de seguridad. Esta concepción de fortaleza sitiada desenfatiza los aspectos integradores de (la) inserción internacional (de Chile)33. Lo expuesto implicaría una paradoja en la inserción, ya que al decir que el país está insertado internacionalmente, este se vuelve inseguro y necesita una Estrategia de Seguridad. No obstante, al mismo tiempo, Chile se presenta, según el comentario, como un país securitizado que lo desvincula de la inserción. b) Gobierno Este concepto da cuenta de cómo los gobiernos gestionan la realización de estos documentos, y cómo se plasman en ellos las orientaciones de un gobierno/programa especí�co. Probablemente, en términos de forma, este concepto despertó la mayor parte de las críticas, re�exiones y comentarios, debido a que se consideró limitada la participación de actores en el proceso de elaboración de la Estrategia. El 7 de julio de 2012, el editorial del diario La Tercera expuso: Su formulación (de la Estrategia) parece exceder el ámbito de un documento generado en el Ministerio de Defensa, pues su tratamiento orienta la articulación de las políticas sectoriales. Ello transforma a la ENSYD en una política de políticas34. Esta cita permite vincularla con aquellas críticas que se focalizan tanto en la limitada participación de actores, como en la institución que convocó dicha participación. Por otra parte, el 3 de agosto de 2012, Gabriel Gaspar, Subsecretario de las Fuerzas Armadas, manifestó que desde una lógica estatal, lo más conveniente es que este hubiera sido un esfuerzo resultado de una convocatoria de la cúpula estatal35. Este comentario aludió a la falta de idoneidad que signi�có que la elaboración del documento fuera dirigida y convocada por el Ministerio de Defensa, y no por el Presidente de la República, como ha sido la tónica 33 LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 26 de julio de 2012. Obtenido en: www.lasegunda.cl 34 LA TERCERA, Editorial. Santiago, 7 de julio de 2012. www.latercera.cl 35 LA TERCERA, Estrategia de Seguridad: el documento está abriendo una re�exión necesaria para el país, porque se necesita construir una mirada más allá de la coyuntura y los procesos domésticos. Santiago, 3 de agosto de 2012. www.latercera.cl ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 137 Pablo Rivas Pardo en la mayoría de los países que se involucran en la tarea de confeccionar Estrategias. Que el documento surgiera desde el Ministerio de Defensa, en consecuencia, centró una mirada desde la Defensa y lo militar. Probablemente, si la conducción hubiese estado depositada en la Presidencia, la participación de otros Ministerios y órganos del Estado hubiese sido más alta, homogénea e inclusiva. Al no ser representativa la convocatoria, los roces entre las instituciones aludidas en el documento fueron mucho más notorios. Como se observará en el título acciones de esta sección, se tornó problemático que la Estrategia (tanto en su primera como segunda versión), mandatara tareas y roles a otras agencias del Estado, sin que siquiera estas participaran profundamente del proceso de elaboración de la misma. Por tanto, el documento no contó con la representatividad y legitimidad necesaria en sintonía a su valor estratégico para el Estado. Lo anterior queda de mani�esto en la siguiente cita de Jaime Pinochet y Francisco Artaza, publicada en La Tercera el 18 de agosto del 2012: En (el Ministerio) Interior, cuestionaron no haber sido consultados por la creación de un Consejero Nacional que, en la práctica, tendría más atribuciones que el Jefe de Gabinete en materias de seguridad interna ( ) Fue justamente en ese contexto que para nadie en el o�cialismo pasó inadvertida la ausencia del titular de Interior en el acto de lanzamiento del 28 de junio36. Similares apreciaciones sostuvo Horacio Larraín a través de Red Seca, Revista de Actualidad Política, Social y Cultural37. Sumado a lo anterior, se cuestionó con dureza que el documento se presentó bajo circunstancias que profundizaron las críticas, pues lo que en un momento se difundió como una Estrategia formal, que incluso fue enviada a autoridades sudamericanas, posteriormente se presentó como un borrador. Tal y como indicó Jaime Ravinet el 15 de septiembre de 2012 no se puede invitar al Presidente del Senado, a ex Ministros y a Parlamentarios en La Moneda solo a presentar un borrador38. Este error comunicacional, sin embargo, perdería 138 36 LA TERCERA, La Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa que se convirtió en borrador. Santiago, 18 de agosto de 2012. www.latercera.cl 37 LARRAÍN, Horacio, Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: un nuevo impasse entre el gobierno y la oposición, en Red Seca, Revista de Actualidad Política, Social y Cultural, Santiago, 28 de agosto de 2013. www.redseca.cl 38 RAVINET, Jaime. Hay que romper el mito de que Chile está sobrearmado, en La Tercera, Santiago, 15 de septiembre de 2012. www.latercera.cl ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... presencia a medida que la discusión en prensa abierta se volcó hacia asuntos de contenido mucho más sustanciales. c. Objetivo El objetivo constituye el principal propósito, intereses, directrices, condiciones que intervienen en una Estrategia. En de�nitiva, alude a la metatarea que se busca alcanzar a través del documento. Este concepto está directamente vinculado al próximo (temporalidad), pues el objetivo a seguir determinará la temporalidad del documento. En el material periodístico aquí estudiado, la percepción del objetivo distó mucho de ser homogénea. Por un lado, el 5 de julio de 2012, Jorge Burgos sostuvo a través de Radio Cooperativa que la ENSYD buscaría estructurar el sector considerando la disuasión como piso estratégico y abriendo su plani�cación a los intereses nacionales por encima de las amenazas tradicionales39. Lo recién citado da cuenta de la nueva estructura con que se revestiría la Defensa y particularmente a las Fuerzas Armadas. Esta estructura se basa en la disuasión tradicional, aunque abre un camino de plani�cación más allá del uso convencional de las Fuerzas Armadas (empleo coercitivo contra otras Fuerzas Armadas regulares), trascendiendo hacia intereses nacionales del país que se enfrentan contra amenazas transnacionales. Dentro del documento, es posible vislumbrar diversos niveles de autoridad que mandatan lo que, a grandes términos, podría contribuir a entender por qué existen tantas diferencias en la percepción pública de objetivos de la Estrategia. El 7 de julio de 2012, Fernando Thauby señaló que parece necesario separar los niveles: un documento de Seguridad, netamente político, presidencial, multisectorial y público; y otro de Defensa, ministerial, sectorial y reservado40. Esta propuesta se enfrenta a otras opiniones que consideran que el corazón de la Estrategia fue no discriminar entre niveles, sino que reunir en un solo documento distintos objetivos y tareas que lo convertirían en una Gran Estrategia. Similar a lo anterior, fue la idea expuesta por Gabriel Gaspar41 y, con mayor extensión por 39 RADIO COOPERATIVA (online), La Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 5 de julio de 2012. www.cooperativa.cl 40 LA TERCERA Blog, Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. Santiago, 7 de julio de 2012. www.latercera.cl 41 CHILE XXI. Declaraciones publicadas en la web, Chile necesita una Gran Estrategia. Santiago, 30 de junio de 2011. http://www.chile21.cl/2011/06/30/chile-necesita-una-gran-estrategia/ ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 139 Pablo Rivas Pardo Fuentes, Varas y Agüero: La ENSYD es concebida como una política de políticas que orienta la articulación de distintas políticas públicas sectoriales y de�ne los intereses nacionales desde la perspectiva castrense42. Esta perspectiva castrense, in�uiría la de�nición de objetivos del documento, pues se confunde en el ejercicio de atribuir gran importancia a la función militar pero, a su vez, concebir a la Defensa como eje de la Seguridad Nacional, tal y como lo expuso Jorge Burgos, a través de CIPER el 31 de julio de 201243. d. Temporalidad Por temporalidad se entiende la proyección a la que busca responder el documento, es decir, la fecha en que se publica y la fecha a la cual está proyectada. Asimismo, la temporalidad puede estar institucionalizada, estar abierta, ser estática o �exible. Este concepto base es el que menos se comentó en el periodo de noticias seleccionado. Una de las pocas referencias, realizada por Gabriel Gaspar, indicó que la Estrategia analiza los desafíos de Chile para un horizonte de mediano plazo: 2012-2024. La visión de largo plazo, junto al intento por dar una respuesta estatal e integral a los desafíos, es quizás su principal mérito44. Visto esto, es posible sostener que no existe mayor inconformidad en cuanto al horizonte de tiempo declarado en ambas versiones de la Estrategia. Inclusive, esta proyección se encuentra en sintonía a la experiencia internacional, tal y como se indicó en la introducción de este trabajo. e. Nuevo enfoque El nuevo enfoque a cómo es la teoría y conceptualización de seguridad incide en la elaboración de políticas, y en este caso, de documentos del tipo Estrategias de Seguridad. Esto es altamente signi�cativo, pues al atribuir que un documento está en sintonía con los nuevos enfoques o corrientes 140 42 LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa. Santiago, 26 de julio de 2012. www. lasegunda.cl 43 CENTRO INVESTIGACIONES PERIODÍSTICAS (CIPER), ¿Qué hacer con la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa?. Santiago, 31 de julio de 2012. www.ciperchile.cl 44 GASPAR, Gabriel. Estrategia Nacional de Seguridad, en La Tercera Santiago, 3 de agosto de 2012. www.latercera.cl ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... de seguridad, se está declarando un nuevo rol a las agendas de seguridad/ securitización. Esto, por tanto, incide de forma directa nuestro entendimiento de la Defensa. El 4 de julio de 2012, Eduardo Santos sostuvo que la Estrategia incorpora el concepto de seguridad ampliada con tareas como disminuir los niveles de desigualdad social, que la acercan peligrosamente a la mal recordada Doctrina de Seguridad Nacional45. Esta cita es muy elocuente, pues el nuevo enfoque se plasma en la idea de seguridad ampliada, la cual no fue bien recibida en razón de su incidencia en la Defensa. Al comparársela con la Doctrina de Seguridad Nacional, en de�nitiva, se la está asociando a una concepción donde la seguridad abarca todos los espacios de la vida. En contraparte, el editorial de La Tercera del 7 de julio de 2012, señala que el documento acoge el concepto de seguridad ampliada, el cual se hace cargo de amenazas que exceden las nociones tradicionales y propias de la defensa y militar ( ). Esta extensión no es incorrecta, pero su formulación parece exceder el ámbito de un documento generado en el Ministerio de Defensa46. En este caso, la idea de seguridad ampliada no se aborda en términos negativos, sino que se concibe como incorrecto que emane desde el Ministerio de Defensa, en razón de la incidencia que podría tener en el uso de las Fuerzas Armadas. El 6 de septiembre de 2012, Jaime Gazmuri indicó que no parece razonable considerar como amenazas a la seguridad nacional asuntos tan disímiles como el narcotrá�co, las desigualdades sociales, o la política demográ�ca. Se confunde así la seguridad con el bien público, y se la llega a de�nir como la política de las políticas públicas47. Estas declaraciones están orientadas a advertir la relación de supremacía que la política de políticas quiere otorgar a la seguridad ampliada y el nuevo rol que se le atribuiría a las Fuerzas Armadas. 45 SANTOS, Eduardo Estrategia de Seguridad y Defensa, en La Tercera, 4 de julio de 2012. www.latercera.cl 46 LA TERCERA, editorial. Estrategia de seguridad y defensa: aciertos y debilidades. Santiago, 7 de julio de 2012. www.latercera.cl 47 GAZMURI MUJICA, Jaime. Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: el Senado tiene la palabra, en El Mercurio. Santiago, 6 de septiembre de 2012. www.emol.com ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 141 Pablo Rivas Pardo f. Seguridad militarizada La seguridad militarizada se entiende como la forma en que la agenda convencional de Seguridad se extiende hacia otras agendas como la del sector Defensa. Por lo tanto, aumentan los roles y funciones que pueden tener las Fuerzas Armadas, facilitando una mayor presencia militar en asuntos de Seguridad. Respecto a este último punto, el 3 de julio de 2012, Camilo Escalona, entonces presidente del Senado, cali�có negativamente la participación de los militares en temas de seguridad: Cualquier involucramiento en tareas de seguridad de las instituciones castrenses puede perjudicar esa tendencia positiva (de profesionalización de las Fuerzas Armadas). Las experiencias de los países de América Latina de involucrar a las instituciones castrenses en materias de seguridad, han sido ampliamente negativas y de un elevado costo social48. Similar fue la opinión del diputado Patricio Hales, quien declaró que Chile tiene que cuidar no militarizar la lucha contra la delincuencia (a propósito del Plan Frontera Norte)49. Este tipo de apreciaciones se repitieron entre los comentarios. Probablemente, la aplicación de la seguridad ampliada en este primer intento de Estrategia fue el elemento más criticado debido a su tendencia de militarizar diversas agendas. El ahínco que este concepto entrega es que se superponen a las Fuerzas Armadas como un actor principal, en desmedro del lugar que le correspondería a la Defensa. Sobre esta misma materia, Jorge Burgos señaló que bajo el concepto de seguridad ampliada, la seguridad comienza a adquirir un estatus omnipresente y, de paso, se desdibuja el propósito principal de la Defensa50. Vale decir, el sector se desnaturaliza. Rea�rmando esta idea, el 31 de julio de 2012, José Goñi sostuvo que la Estrategia es difusa en las tareas que la asigna a las Fuerzas Armadas, ya que abre espacios para que estas participen en acciones y responsabilidades propias de las Fuerzas de Orden y de Seguridad Pública51 creciendo la función militar. 142 48 ESCALONA, Camilo. Senador Escalona rechaza en forma y fondo Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. en Terra, Santiago, 28 de junio de 2012. www.terra.cl 49 CAMBIO 21, Proyecto de Ley que modi�ca la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa no convence a la oposición: Tenemos serios reparos. Santiago, 3 julio de 2012. www.cambio21.cl 50 BURGOS, Jorge. La Estrategia de Seguridad y Defensa, en Blog de Cooperativa, Santiago, 5 de julio de 2012. www.cooperativa.cl 51 GOÑI, José. Defensa: una estrategia frustrada. El Mostrador, Santiago, 31 de julio de 2012. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... g. Acciones Las acciones es la forma en que el documento plantea acciones estratégicas para distintas reparticiones, agencias y/o servicios del Estado. En relación a este concepto, la crítica principal estuvo orientada a que el documento sería funcional para un propósito que despertó cuestionamientos: la compra de armas. En este sentido, Jorge Burgos manifestó que el documento termina siendo un híbrido que mezcla elementos de una Estrategia Nacional con lo militar, lo que explica que vaya de los supuestos temas nacionales a una descripción de medios militares y su �nanciamiento52. Los �nes que persigue esa de�nición, según interpretaron Fuentes, Varas y Agüero, parece un esfuerzo arti�cial para justi�car los descomunales recursos que la propuesta de �nanciamiento le asignaría a las Fuerzas Armadas53. En consecuencia, los comentarios de la comunidad de interés interpretó que las principales acciones, las que estaban depositadas en la Parte III y IV de ambas Estrategias, no eran esas, sino que todo apuntó a la justi�cación para la compra de sistemas de armas. Sobre esta materia, el actual Subsecretario de Defensa, Marcos Robledo, sostuvo el 16 de diciembre de 2012 que (un contenido importante) es el político y el que institucionaliza la existencia de una Estrategia Nacional de Defensa (aunque diga de Seguridad y Defensa)54, dándole un espacio de Defensa únicamente, y no de Seguridad. Por tanto, se entiende que las acciones que debiera tener un documento de este tipo deben ser estrictamente del sector Defensa. Tabulación del análisis de los comentarios de prensa Esta parte tiene por objeto la tabulación de los comentarios de prensa, en función de tres ejes binarios que sirven para agrupar los comentarios y críticas que recibieron ambas versiones de la Estrategia. La �nalidad de este ejercicio, es contribuir con un resumen de la sistematización realizada en la parte anterior de esta sección, es así que los ejes binarios son: 52 BURGOS. Op. cit. 2012. www.elmostrador.cl 53 LA SEGUNDA, Estrategia de Seguridad y Defensa, Declaraciones de Claudio Fuentes, Augusto Varas y Felipe Agüero, Santiago, 26 de julio de 2012. www.lasegunda.cl 54 ROBLEDO HOECKER, Marcos. Vuelco en las Políticas de Defensa Nacional, en Punto Final, Santiago, 16 de diciembre de 2012. www.punto�nal.cl ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 143 Pablo Rivas Pardo a) Primer eje: forma/formato Este eje se re�ere a la redacción de Estrategias de Defensa (según dicta la experiencia internacional), las instituciones que intervinieron tanto en la redacción como en los propósitos de la Estrategia, la autoridad que lo emite y el contexto en que dicha emisión tuvo lugar. b) Segundo eje: fondo/contenido Sobre el fondo/contenido, esto se tiene que ver directamente con el contenido propio de las Estrategias, sus alcances, interpretaciones y confusión de roles establecidos entre las diversas instituciones a las que re�eren. c) Tercer eje: legitimidad/representatividad Este se re�ere a la forma en que la Estrategia fue confeccionada, su sociabilización previa y consulta a otros organismos ajenos a la institución que redactó el documento, a decir, el Ministerio de Defensa Nacional. En razón de esos tres ejes binarios, más los siete conceptos base, se exponen en la siguiente tabla las características atribuidas en las Estrategias por parte de la comunidad de opinión de interés. Características atribuidas a la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa Forma Formato Nuevo enfoque Amenazas (seguridad) ampliadas Ausencia de sociabilización y consulta del tema Gobierno Autoridad no idónea para emitir el documento Gobierno Seguridad militarizada Centralismo del documento en lo militar Creación del Comité Consejero de Seguridad De�ciencia en el concepto de disuasión 144 Fondo Contenido Objetivo Nuevo enfoque ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 Legitimidad Representatividad ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... Características atribuidas a la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa Forma Formato Fondo Contenido Doctrina de Seguridad Nacional, interpretando la idea de omnipresencia de las Fuerzas Armadas Seguridad militarizada Experiencia regional negativa con la seguridad ampliada Seguridad militarizada Fija piso estratégico de �nanciamiento Objetivo Fuerzas Armadas actuando contra el delito Seguridad militarizada Militarización de la seguridad Seguridad militarizada Necesidad de transparentar como justi�cación ObjetivoOrigen No se involucra, ni se consulta a agencias e instituciones del Estado vinculadas Gobierno Nuevo enfoque Política de políticas Propone una nueva autoridad: Consejero de Seguridad Objetivo Segunda versión: correcciones informales de un borrador Gobierno Se difunde una Estrategia-borrador Gobierno Se difunde Estrategia primero a autoridades sudamericanas Gobierno Se involucra a las FFAA en el trabajo contra el narcotrá�co Legitimidad Representatividad Seguridad militarizada Se interpreta como �n último del documento, justi�car la compra de sistema de armas Acciones Seguridad ampliada Nuevo enfoque Fuente: elaboración propia con datos extraídos de prensa, ENSYD, 2012a y 2012b. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 145 Pablo Rivas Pardo Como se aprecia en la tabla, cada uno de los siete conceptos base de�nidos en la parte 3.1 de esta sección, puede asociarse a uno de los tres ejes binarios, en función de la característica atribuida a ambas versiones de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa. La lectura de esta tabla es de izquierda a derecha. Este ejercicio permite vislumbrar con mayor facilidad el universo de críticas que recibió la Estrategia. CONCLUSIONES Recordando el objetivo de este artículo, el cual estuvo orientado a sistematizar los comentarios y, principalmente, las críticas sobre las dos versiones de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa, se pueden formular las siguientes conclusiones con respecto a lo analizado y estudiado en prensa abierta: La comunidad de interés sobre las Estrategias de Seguridad nacionales, tuvo un alto grado de homogeneidad. Lo anterior fue patente en el tipo de cali�caciones negativas, en el ejercicio de centrar las dudas sobre el nuevo rol que estaría asignado a las Fuerzas Armadas en materia de seguridad pública y, �nalmente, en cuanto al rol omnipresente que adquiriría el sector Defensa. Las críticas negativas se enfocaron en el origen, nuevo enfoque y seguridad militarizada. En el origen porque no le correspondería a un Ministerio de Defensa ser el autor de un documento con amplio contenido en materias de Seguridad. Seguidamente, y muy relacionado con lo anterior, a través del nuevo enfoque surge la idea, desde el mismo sector Defensa, de una seguridad ampliada. Por último, la seguridad militarizada constituyó una interpretación que va de la mano con la percepción de descon�anza que genera la seguridad ampliada, puesto que a través de ella se asocia directamente a la Defensa involucrada en aspectos sensibles de la Seguridad del país. Relacionado con lo anterior, el concepto base gobierno se cali�ca similarmente a origen, ya que se critica la falta de inclusión, consulta y socialización previa a la presentación de la primera Estrategia. Lo anterior aumenta con la idea de borrador que comenzó a circular a contar de agosto de 2012. Por otra parte, si bien la temporalidad no fue un tema de discusión en términos negativos, las consideraciones positivas o conformes fueron más bien aisladas. Así también, las acciones que promueven la Estrategias, tanto 146 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE CHILE: SISTEMATIZACIÓN... las tareas nacionales de Seguridad como las tareas de la Defensa, no tuvieron mayor referencia en las críticas. Similar situación ocurre con los objetivos, ya que estos no son incluidos o interpretados con los objetivos del documento. La propuesta de sistematización de los comentarios y críticas, expuesta en este trabajo, contribuye a la comprensión de las Estrategias en sí mismas, las que no eran claras en algunos aspectos. Ejemplo de lo anterior es el rol que tendrían los militares en un ambiente de Defensa que considera que la Seguridad es amplia y enfrenta amenazas de diversa composición. La investigación realizada abre espacios para profundizar en nuevos estudios vinculados al proceso de elaboración de Estrategias Nacionales de Seguridad, de Defensa o de Seguridad y Defensa. Asimismo, permite concebir con justicia la necesidad de conocer los procesos de la experiencia extranjera, lo que será materia para un próximo trabajo académico. ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 147 Pablo Rivas Pardo BIBLIOGRAFÍA ARELLANO, Félix. 2008. La seguridad y defensa en los procesos de integración de la Región Sudamericana. Documento de trabajo Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, pp. 1-13. 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ANEXOS Y TABLAS ANEXO N° 1 Interés Nacional La defensa y conservación de la integridad territorial, marítima y aérea del país y de la soberanía nacional La protección de su población frente a agresiones o amenazas externas, estatales o transnacionales, incluidos el narcotrá�co y crimen organizado La protección y/o recuperación de los recursos e infraestructura frente a graves daños La seguridad de los chilenos en el exterior ante con�ictos armados, desastres naturales o crisis humanitarias La provisión de apoyo humano, material y logístico en caso de catástrofes naturales o pandemias La contribución a la seguridad internacional en aquellas regiones del mundo de signi�cancia para el desarrollo de Chile La promoción de la paz y seguridad mundial a través del fortalecimiento y participación activa en las instancias de cooperación e integración internacional Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de ENSYD, 2012b ANEXO N° 2 Tareas nacionales de la Seguridad Proteger a las personas, la población y al patrimonio nacional frente a riesgos y amenazas, incluyendo desastres naturales y antrópicos, así como pandemias Defender la soberanía y el territorio nacional Asegurar la infraestructura crítica de transporte, telecomunicaciones, energía y otros servicios básicos en caso de emergencias, así como reforzar la capacidad de resistencia del país y sus instituciones frente a situaciones que produzcan grave daño Colaborar en el campo internacional, y especialmente con los países vecinos, para enfrentar e�cazmente ataques terroristas, así como las actividades del narcotrá�co y del crimen organizado transnacional, todo ello de acuerdo a legislación vigente ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014 151 Pablo Rivas Pardo Tareas nacionales de la Seguridad Enfatizar la cooperación internacional para favorecer la estabilidad regional, especialmente en Centroamérica y el Caribe, y contribuir a la seguridad general del Pací�co Sur Participar en operaciones de paz así como en acciones de ayuda humanitaria en caso de desastres naturales en el exterior Incrementar y fortalecer la presencia y actividad de Chile en la Antártica Fortalecer el Sistema Nacional de Inteligencia con el objeto de contar con información útil, con�able y oportuna para apoyar los requerimientos de seguridad ampliada del país, y desarrollar medidas que permitan enfrentar y contrarrestar la proliferación de tecnologías peligrosas y ciberataques Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de ENSYD, 2012b ANEXO N° 3 Tareas de la Defensa Defender y resguardar la soberanía territorial, marítima y aérea nacional Contribuir a la paz y la estabilidad internacionales en conformidad a los intereses nacionales y las decisiones gubernamentales de política exterior, así como brindar ayuda humanitaria a países que enfrentan situaciones de emergencia a requerimiento de las autoridades nacionales competentes Apoyar a las autoridades civiles nacionales en materia de prevención, respuesta, mitigación y reconstrucción en caso de desastres naturales o de origen antrópicos, de conformidad con la legislación vigente Respaldar los esfuerzos de integración de las zonas aisladas del país en colaboración con otros organismos del Estado Respaldar la presencia del Estado chileno en el territorio antártico nacional, en su calidad de operadores antárticos Colaborar con medios especí�cos de la defensa a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a requerimiento del Ministerio del Interior y en conformidad con la legislación vigente, para apoyarlas en su tarea de dar protección a la población civil frente a amenazas transnacionales Proveer inteligencia estratégica al Sistema Nacional de Inteligencia y otorgar ciberseguridad al Sistema de Defensa Nacional Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de ENSYD, 2012b 152 ESD. Estudios de Seguridad y Defensa Nº 4, dic. 2014
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