‫מנהל ומדיניות‬
‫ציבורית‬
‫פרופ' דייב נחמיאס‬
‫מדיניות ציבורית‬
‫כל פעילות שהממשל בוחר לבצע או לא‬
‫לבצע‬
‫אין מדיניות ציבורית אחת שהיא הכי טובה‪,‬‬
‫הכי נכונה והכי רציונאלית‬
‫"הקצאה סמכותית של ערכים בחברה"‬
‫‪1‬‬
‫שלבים במדיניות ציבורית‬
‫גישות לניתוח מדיניות‬
‫מודל תהליכי – "המודל הרציונאלי הטהור"‬
‫המודל האינקרימנטלי‪ /‬תוספתי‬
‫מודל מערכתי‬
‫המודל המוסדי‬
‫מודל תורת המשחקים‬
‫המודל הקבוצתי‪ /‬מודל שיווי משקל‬
‫מודל האיליטות‬
‫מודל ‪Privet Interest‬‬
‫רשתות מדיניות‬
‫‪2‬‬
‫צדק חלוקתי‬
‫הקצאה של ערכים ללא הקשר כלכלי‬
‫אלא מתוך התפיסה של החברה‬
‫חירות‬
‫חופש‬
‫בטחון חינוך‬
‫בריאות‬
‫שוויון‬
‫דיור‬
‫כשלי שוק‬
‫מונופול‬
‫א‪-‬סימטריה במידע‬
‫זכויות קניין‬
‫מוצר ציבורי‬
‫השפעות חיצוניות‬
‫‪3‬‬
‫כשלי ממשל‬
‫הכשל המובנה בשיטה הדמוקרטית‬
‫הכשל שבממשל ייצוגי‬
‫אינטרסים מבוזרים מול אינטרסים‬
‫מרוכזים‬
‫הפריפריה מול המרכז‬
‫מעגלי המדיניות מול מעגלי הבחירות‬
‫בעיית סוכן‬
‫כשלי בארגון בירוקרטי‬
‫ארגון שמרני‬
‫"חיה הנוהגת להגדיל את עצמה"‬
‫הפוליטיקה הארגונית‬
‫הסתכלות על המוסד הדמוקרטי במשקפים‬
‫של כשלי שוק‬
‫‪Ex-post/Ex-Ante‬‬
‫כשלי יישום‬
‫‪4‬‬
‫מודלים של קבלת החלטות‬
‫אי וודאות‪ :‬קבלת החלטות בהווה במטרה‬
‫להשפיע על העתיד מתוך אי ידיעת הגורמים‬
‫שיפעלו בהמשך‪.‬‬
‫החלטות בתנאי סיכון‬
‫החלטות בתנאי אי וודאות‬
‫עצי החלטה‬
‫מודלים של קבלת החלטות‬
‫החלטות עבר‪ :‬החלטות העבר משפיעות על‬
‫המצב היום שאותו יש לקחת בחשבון כדי‬
‫להשפיע על העתיד‪.‬‬
‫עלות שקועה‬
‫עלות הזדמנותית‬
‫החלטות מן הענפים‬
‫‪5‬‬
‫מודלים של קבלת החלטות‬
‫עלות חיפוש אחר המידע – מודל השבעת הרצון‬
‫עלות למידה – מודל ההחלטה הסדרתית‬
‫מגבלות הידע המדעי – מודל קבלת החלטות חוץ‬
‫רציונאלי‬
‫מגבלת הזיכרון הארגוני – מודל קבלת החלטות של‬
‫"פח האשפה"‬
‫תיקון כשלי שוק וממשל‬
‫הקצאה‬
‫הקצאה מחדש‬
‫רגולציה‬
‫‪6‬‬
‫סוג המדיניות מאפיינים מרכזיים שחקנים ראשיים‬
‫הקצאה‬
‫טווח קצר‬
‫אין מפסידים‬
‫רגולציה‬
‫מליאת הכנסת‬
‫אכיפת החוק‪/‬‬
‫מנהלית‬
‫הוראה‬
‫פקידות בכירה‬
‫מפסידים ומנצחים איגודים מסחריים‬
‫הקצאה‬
‫מחדש‬
‫טווח ארוך‬
‫תמיד מפסידים‬
‫ומנצחים‬
‫ועדות הכנסת‬
‫פקידות בכירה‬
‫ארגונים ואיגודים‬
‫רה"מ‪ /‬נשיא‬
‫פקידות בכירה‬
‫איגודים‬
‫מקצועיים‬
‫יחסים בין‬
‫שחקנים‬
‫בולטות‬
‫יחסי "תן‪-‬וקח" נמוכה‬
‫יחסים שאינם מאוד‬
‫רציונאלים ו‪/‬או‬
‫רשמיים‬
‫השפעת‬
‫שדולות‬
‫השפעה‬
‫גבוהה‬
‫תחרות‬
‫בינונית‬
‫השפעה‬
‫גבוהה‬
‫קונפליקט –‬
‫תחרות חריפה‬
‫גבוהה‬
‫מאוד‬
‫השפעה‬
‫בינונית‬
‫רגולציה‬
‫הסדרת יחסי חליפין של ערכים בחברה‬
‫ע"י סמכות שלטונית ביצועית‬
‫שבאמצעות תקנות‪ ,‬הנחיות‪ ,‬היתרים‪,‬‬
‫היא דורשת‪ ,‬מאשרת‪ ,‬מונעת‪ ,‬או אוסרת‬
‫פעילות או התנהגות של הפרט‪ ,‬חברה או‬
‫ארגון‬
‫‪7‬‬
‫יישום‬
ìù úéúåëîñ äàö÷ä – "úéøåáéö úåéðéãî"
.äøáçá íéëøò
äøùåà úåéðéãî úéðëåúù úòî – "íåùéé áìù"
úëîñåîä úéðåèìùä úåùøä éãé-ìò ÷åçë
.úéðëåúä úåøèî úâùäì ãòå êëì
ïîæ êøåàì òðåîä íøåâ – "úåìéùî íñç"
.úøãâåî úéøåáéö úåéðéãî ìù äéúåøèî úâùä
‫חסמי משילות ביישום מדיניות‬
(‫)מבט תיאורטי‬
– íééúåéùéà •
ze`ivn zeqitz ;dibele`ici`
oeiqip ;dlkyd ;zeaxz)
(;xar zeieeg ;irevwn
zeveaw – íééèéìåô •
miqxhpi` ;qxhpi`
;dhily iwa`n ;miiyi`
;dwihilete dihxwexeia
íééðåöéç •
-bfn ;dngln
;rah oeq`/xiee`
;dtibn ;dlklk
íééãñåî •
miweg ;xhyn
xefia ;millke
xtqn ;zeieknq
;dhlgdd zecewp
;mitzzynd xtqn
–
mia`yn – íééðëè •
;onf ;dibelepkh ;oeninl
;rcin ;rci
8
–
‫חסמי משילות ביישום מדיניות בישראל‬
‫)מבט אמפירי פרשני(‬
‫חוסר יציבות שלטונית – שינוי תכוף בסדר היום‬
‫הציבורי )שינויים בקואליציה הממשלתית(; חילופי‬
‫גברי בראשות משרדי הממשלה;‬
‫"זמן פוליטי" – הטווח הקצר קודם לטווח הארוך‬
‫משיקולים אלקטוראליים;‬
‫תרבות שלטונית ירודה – מינויים פוליטיים בלתי‪-‬‬
‫כשירים לתפקידי מפתח; אי‪-‬לקיחת אחריות על‬
‫תוצאות יישום או אי‪-‬יישום; הטיית היישום כלפי‬
‫"מוטבים פוליטיים" תוך דחיקה של "האינטרס‬
‫הציבורי"; מעורבות או חשד למעורבות בפלילים;‬
‫שחיקה רבה באמון הציבור – מחאות והתנגדויות של‬
‫קבוצות באוכלוסיה ליישום מדיניות פלונית;‬
‫חסמי משילות ביישום מדיניות בישראל‬
‫)מבט אמפירי פרשני(‬
‫"יישום בתקשורת" – תרבות "רייטינג" המביאה לייצור‬
‫כותרות של יישום‪ ,‬מבלי שיש באמת כוונה או יכולת ליישם‬
‫את התוכניות;‬
‫הקצנה בשסעים החברתיים – המערכת הפוליטית נוטה‬
‫שלא להחליט ולהכריע בסוגיות שבין חילוני‪/‬דתי;‬
‫יהודי‪/‬ערבי; מעמד כלכלי;‬
‫מינהל ציבורי – בירוקרטיה מנופחת; בעיית הסוכן; פער‬
‫בין סמכות ואחריות; חוסר בגמישות; חוסר יכולת להגיב‬
‫מיידית לשינויים;‬
‫שלטון מקומי – תלותו המוחלטת בשלטון המרכזי;‬
‫שיטת התקצוב לפי פריטים – ריכוזיות באגף התקציבים‬
‫באוצר; העדר שיקול דעת למיישמים;‬
‫‪9‬‬
‫אחריות ואחריותיות‬
‫אחריות – החובה לקיים‪ /‬לממש מטרות התפקיד‬
‫תוך ציות לחובות שהתפקיד מגדיר‬
‫אחריות אוביקטיבית – אחריות הנובעת‬
‫מהמסגרת הארגונית‪ ,‬מסגרת התפקיד והמעטפת‬
‫החברתית‬
‫אחריות סוביקטיבית – הנובעת מערכים‬
‫הפנימיים של האדם המכהן‪.‬‬
‫אחריות ואחריותיות‬
‫אחריות אישית – מספר מישורים‪:‬‬
‫במישור המקצועי בשלבי קבלת החלטות‪ ,‬יישום‪,‬‬
‫תפוקות מדיניות והתנהגות‬
‫במישור האישי בהיבט ההתנהגותי וחובת הנאמנות‬
‫אחריות מיניסטריאלית‪ /‬משותפת – האחריות‬
‫המשותפת המוטלת על הנבחר במקומות בהם לא ביצע‬
‫את הפעולות שהמעטפת החברתית ציפתה שיעשה‬
‫וייקח אחריות‬
‫‪10‬‬
‫שלטון מקומי שלטון מרכזי‬
‫מקור הסמכות‪ :‬פקודת העיריות‪ ,‬פקודת המועצות‬
‫המקומיות‬
‫תפקידים וסמכויות‪ :‬הסדרה‪ ,‬פיקוח‪ ,‬ואספקת תנאים‬
‫לקיום חיי היום יום של התושבים בגבולותיה‪ .‬לצורך‬
‫כך מוענקות לה לכאורה הסמכויות הדרושות להשגת‬
‫מטרותיה‬
‫המעמד המשפטי‪ :‬תאגיד ציבורי‬
‫כפיפות‪ :‬שר הפנים‪ ,‬כבא כוחה של הממשלה‬
‫מימון‪ :‬תמיכות ממשלתיות‪ ,‬מיסים עירוניים‬
‫שלטון מקומי שלטון מרכזי‬
‫כשלים מובנים בשיטת הדמוקרטיה הייצוגית‬
‫בחירה בשני פתקים‪ :‬בחירה ישירה לראש הרשות‬
‫ובחירה למועצה ← פיצול גבוה במוסדות הייצוגיים‬
‫מספר רב של מפלגות ←קואלציות רב מפלגתיות‬
‫חוסר יכולת להתמודד עם העדפות הציבור‪ ,‬פער‬
‫בייצוג הנושאים המעניינים את הפרט ← אחוזי‬
‫הצבעה נמוכים‬
‫‪11‬‬
‫שלטון מקומי שלטון מרכזי‬
‫כשלים מובנים בדגם הבירוקרטי‬
‫בעיית הסוכן ← בין ראש הרשות המקומית לבין‬
‫עובדיו ובין השלטון המקומי לשלטון המרכזי‬
‫תלות מוחלטת עפ"י חוק בשר הפנים ← חוסר‬
‫יכולת לעצב וליישם מדיניות ‪ Ex-Ante‬ו‪/‬או‬
‫‪Ex-Post‬‬
‫כשלי שוק ← מונופול‪ ,‬א‪-‬סמטריה במידע‪,‬‬
‫השפעות חיצוניות שליליות‪ /‬חיוביות וכו'‪..‬‬
‫כשלי יישום‬
‫שלטון מקומי שלטון מרכזי‬
‫הבעיה המרכזית‪:‬‬
‫הפער הקיים בין האחריות המוטלת על‬
‫הרשויות המקומיות כיישויות משטריות‬
‫לבין הסמכויות הנתונות להן לצורך‬
‫ביצוע תפקידן‬
‫‪12‬‬
‫שלטון מקומי שלטון מרכזי‬
‫השחקנים המרכזיים‪:‬‬
‫הרשויות המקומיות‬
‫הממשלה ושריה‬
‫הכנסת וחבריה‬
‫המגזר הפרטי‬
‫קבוצות אינטרס‬
‫ההסתדרות‬
‫האינטרס הציבורי ומודל הבחירה הישירה‬
‫אמצעי התקשורת‬
‫הערכת מדיניות‬
‫נועדה לעזור לקובעי מדיניות ומבצעיה לדעת‪ ,‬אם‬
‫מטרתם ניתנת להשגה באמצעים שהם נוקטים ואם יש‬
‫קשר בין האמצעים והמטרות‪.‬‬
‫שני מישורים‪:‬‬
‫הערכה של השפעת המדיניות ) ‪Evaluation policy‬‬
‫)‪ - impact‬האם הושג היעד שאותו התכוונו להשיג‬
‫)האם האינפלציה ירדה? האם העוני פחת?(‬
‫הערכה של תהליך המדיניות ) ‪Policy process‬‬
‫)‪ - evaluation‬האם התהליך מתאים להשגת היעד‬
‫‪13‬‬