Samlede vedlegg - Concept
Erik Whist og Tom Christensen Politisk styring, lokal rasjonalitet og komplekse koalisjoner Tidligfaseprosessen i store offentlige investeringsprosjekter Concept rapport Nr 26 Samlede vedlegg Casebeskrivelser og analyse av 23 store offentlige investeringsprosjekter som utgjør underlaget for studien Beslutning God Dårlig Analyse Feil Riktig Innholdsfortegnelse Case 1. Svinesund Tollområde…………………………………………………………………….……3 Case 2. Nasjonalmuseet…………………………………………………………………………………13 Case 3. Svalbard Forskningspark…………………………………………………………………….36 Case 4. RiT 2000 – Byggefase 1………………………………………………………………………48 Case 5. Skjold Missiltorpedobåter………………………………………………………………….88 Case 6. Fregattprosjektet……………………………………………………………………………..112 Case 7. Fremtidig kampflykapasitet……………………………………………………………..131 Case 8. Golf LOS……………………………………………………………………………………………155 Case 9. Dobbeltspor Sandvika – Asker………………………………………………………….189 Case 10. Dobbeltspor Ski – Sandbukta…………………………………………………………207 Case 11. E6 Nordre avlastningsvei Trondheim………………………………………………231 Case 12. E18 Bjørvika……………………………………………………………………………………253 Case 13. RV 519. Fastlandsforbindelse Finnøy – Finnfast……………………………..283 Case 14. Fastlandsforbindelse Tau – Ryfast………………………………………………….301 Case 15. Jondalstunnelen…………………………………………………………………………….338 Case 16. Hardangerbrua………………………………………………………………………………361 Case 17. OL I Tromsø…………………………………………………………………………………..396 Case 18. Malangen Torpedobatteri…………………………………………………………….419 Case 19. Værnes kontrolltårn………………………………………………………………………431 Case 20. Nye Holmenkollen…………………………………………………………………………447 Case 21. Nytt Rikshospital……………………………………………………………………………477 Case 22. Stad Skipstunnel…………………………………………………………………………….505 Case 23. Nytt Operabygg………………………………………………………………………………529 Case 1. Svinesund tollområde 1. 2. 3. 4. 5. 6. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ................................................................... 3 Gjennomføring.................................................................................................................. 5 Kostnadsanslag og faktiske kostnader .............................................................................. 5 Interessenter, aktører og organisering ............................................................................. 6 Særlige karakteristika ....................................................................................................... 7 Analyse av tidligfasen ..................................................................................................... 10 6.1. En ramme for analysen av prosessen. ..................................................................... 10 6.2. Betingelsene for rasjonell problemløsning. ............................................................ 11 6.3. Aktørkonstellasjoner – hvorfor så klar homogenitet? ............................................ 12 6.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger........................................................ 12 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE 9. juni 2005 ble det felles kontrollområde for Tollvesenet, Statens Vegvesen og politiet ved Svinesund åpnet. Formålet var å få et anlegg der man kunne dra nytte av sambruk mellom de tre etatene. Et slikt felles kontrollområde er i internasjonal sammenheng unikt. Ingen andre land har ett felles kontrollpunkt for både personer, gods og kjøretøy. Bakgrunn Ideen om en slik samlokalisering ble første gang tatt opp av Vegvesenet i 1998 i forbindelse med utredningen av den nye Svinesundbroen og veiparsellen Nordby(Sverige) – Svingenskogen. Etter endelig valg av trasé vinteren 2000/2001, skjøt arbeidet med planlegging av et nytt statlig kontrollområde fart. Fra transportbransjen og andre "kunder" fikk Vegvesenet tidlig i prosessen signaler om at ideen om én kontrollplass for flere etater, virket både fornuftig og rasjonell. Alternativet; at de forskjellige kontrollmyndigheter skulle ligge på rekke og rad med noen kilometers avstand virket lite forlokkende. Våren 2002 formaliserte Statens Vegvesen, Politimesteren i Østfold, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet ideen om et felles kontrollområde. Dette konkluderer med at Statsbygg i brev av 27. Juni 2002 fikk i oppdrag å utarbeide et forprosjekt med kostnadsramme for nytt statlig kontrollområde i forbindelse med den nye Svinesundsforbindelsen som var under planlegging. I senere dokumenter til Stortinget blir det vist til St. prp. nr 26 (1999-2000) Østfoldpakke og Innst. S nr. 111 (1999-2000) som grunnlag for byggingen av et slikt felles kontrollområde (selv om disse to dokumenter ikke omtaler det felles kontrollområde). Da saken legges frem for Stortinget første gang i St. prp. nr. 1 (2002-2003) heter det: ”Ny bro over Svinesund og ny E6 i tilknytning til denne er planlagt åpnet 7. Juni 2005. Det er en forutsetning for åpning av veianlegget at også kontrollstasjonen for politi, vegvesenet og tollvesenet står klar til å ta imot trafikken over den nye broen. Det er av avgjørende betydning at detaljprosjekteringen iverksettes umiddelbart etter endt forprosjekt”. Åpningen av Ny bro over Svinesund og ny E6 i tilknytning til denne skulle foretas av Norges og Sveriges konger 7. Juni 2005. En slik tidsfrist for ferdigstillingen av prosjektet og som ikke under noen omstendighet kunne endres, var bestemmende for det trykk som ble lagt på de ulike beslutninger i tidligfasen og den etterfølgende gjennomføring. Prosjektets målsettinger uttrykt i styringsdokumentet Samfunnsmål: En autoritetsskapende og gjestfri grensekontroll på Svinesund Effektmål: Synergetisk samhandling mellom Tollmyndighet, Politimyndighet og Samferdselsmyndighet Resultatmål: 1. Det viktigste resultatmål for prosjektet at det skal være fullt operativt innen 7. juni 2005 2. God funksjonalitet i bygninger og på utearealer, kombinert med lavest mulig arealbruk. Arkitektonisk kvalitet på bygninger og utearealer, kombinert med nøkternhet i materialvalg. 3. Prosjektet skal fullføres innenfor styringsrammen. Prosjektets milepæler I løpet av de tre årene fra Statsbygg fikk oppdraget i juni 2002 til kontrollområdet ble åpnet i juni 2005 er de viktigste milepæler og begivenheter følgende: Tidligfase • • • • • • Juni 2002: September 2002: Oktober 2002: November 2002: Februar 2003: April 2003: Statsbygg får i oppdrag å utarbeide forprosjekt Stortinget orienteres om prosjektet Statsbygg har utarbeidet byggeprogram Statsbygg kontraherer prosjekteringsgruppe Skisseprosjekt ferdig utarbeidet av prosjekteringsgruppe Statsbygg har ferdig styringsdokument for prosjektet • Juni 2003: • Oktober 2003: Kontaktgruppen anbefaler forprosjekt med kostnadsestimat Stortinget bevilger startbevilgning på 25 mill kroner Statsbygg gis fullmakt til å igangsette prosjektet I forbindelse med St. prp. nr. 1 (2003-2004) sluttet Stortinget seg til en foreløpig kostnadsramme på 317 mill. kroner. Tidligfasen defineres som tiden frem til Stortinget fatter vedtak om bevilgning. For dette prosjektet fikk man altså først en startbevilgning i juni 2003 og så et vedtak om totalbevilgning i oktober 2003 i forbindelse med statsbudsjettet. Det var ingen ekstern kvalitetssikring i tidligfasen, som først fant sted under gjennomføringen. 2. GJENNOMFØRING De viktigste milepæler under gjennomføringen var som følger: • • • August 2003: September 2003: Februar 2004 • Mars 2004 • Mars 2004: • April 2004: • Mars 2005: • Juni 2005: 3. Byggeledelse og grunnentreprenør kontrahert Grunnarbeider igangsatt Prosjektets styringsgruppe og prosjektstyre gjorde følgende vedtak: ”Prosjektets resultatmål prioriteres som følger: 1. Tid, 2. Innhold, 3. Kostnad I forbindelse med kvalitetssikringen ble det avklart at geotekniske forarbeider for fundamenteringen ikke var god nok. Man måtte trekke inn ny ekspertise og finne frem til en annen fundamenteringsløsning for å kunne overholde tidsfristen. Kvalitetssikring av kostnadsoverslag gjennomført Inngåelse av kontrakter for alle entrepriser Grunnarbeider ferdig Byggearbeidet starter Det blir avklart at det er en heftelse for tomten for kontrollanlegget som gir et spedisjonsfirma enerett. En slik enerett var uakseptabel for Tollvesenet, som ikke ville ta i bruk tolldelen av det nye kontrollanlegget før alle de tre konkurrerende spedisjonsfirmaer var i hus. Heftelsen ville ikke bli slettet gjennom ekspropriasjonsprosessen. Situasjonen innebar at anlegget ikke ville kunne bli åpnet for drift til den fastsatte dato. Dette ble løst gjennom en egen kongelig resolusjon. Åpningsdato 6. Juni 2005 KOSTNADSANSLAG OG FAKTISKE KOSTNADER Prosjektet ble altså gjennomført både innenfor fastsatt budsjett, som faktisk var overestimert, slik det er vist under. • • Forprosjekt mai 2003: St prp nr 63 mai 2004: • St prp nr 1 oktober 2004: Forventet kostnad 290,3 mill kroner Kostnadsramme 290 mill kroner Styringsramme 275 mill kroner Kostnadsramme 323 mill kroner Styringsramme 302 mill kroner • 4. Faktiske kostnader 2009 Med etterarbeider 253 millioner kroner INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Ettersom dette er et samlokaliseringsprosjekt for tre etater – toll, politi og vegvesen – er dette et prosjekt med mange aktører, som i tillegg til de nevnte etater også omfatter overordnede departementer. Aktørene var følgende: • • • • • • Finansdepartementet Samferdselsdepartementet Politiet i Østfold Statens Vegvesen i Østfold og Vegdirektoratet Østfold Tolldistrikt og Toll og avgiftsdirektoratet Statsbygg Brukerne var de tre etatene. Arbeidet med å definere deres behov ble startet opp umiddelbart etter at Statsbygg fikk oppdraget i juni 2002 og i september 2002 var rom- og byggeprogram for prosjektet utarbeidet og ble utarbeidet av kontaktgruppen. Det var den samme Kontaktgruppe som anbefalte skisseprosjektet og forprosjekt med kostnadsestimat. Høsten 2003, altså etter at selve tidligfasen var over, besluttet Finansdepartementet i samråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, at prosjektet skulle underlegges en annen styringsmodell enn det Statsbyggsprosjekter vanligvis har. Denne organiseringen bestod av tre nivåer: Styringsgruppe (SG), med overordnet ansvar for å sette mål og rammer for prosjektet og for å påse at prosjektstyret styrer prosjektet i samsvar med dette. SG har instruksjonsmyndighet overfor prosjektstyret, og følgende sammensetning: • • • Finansdepartementet, som budsjettdepartement og kvalitetssikrer av store prosjekter, og som oppdragsgiver og administrativt overordnet departement for største bruker – Tollvesenet Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som administrativt overordnet departement for Statsbygg Statsbygg, som oppdragstaker Møtereferatene fra gjennomføringsperioden viser at formannsvervet i styringsgruppen, var en meget aktiv aktør Finansdepartementet, som hadde Prosjektstyre (PS), med ansvar for å gjennomføre prosjektering, bygging og utstyrsanskaffelse, og med fullmakt til å treffe beslutninger i alle saker og med rapporteringsplikt til SG. PS hadde følgende sammensetning: • • • Ekstern styreleder, HolteProsjekt as Medlem fra Statsbygg Eksternt medlem, Melbø Prosjekt as Statsbyggs prosjektledelse (SBP), med ansvar for Statsbyggs gjennomføring av prosjektet, og med følgende sammensetning: • • • • Prosjektleder Ass. Prosjektleder Representant for Plan og økonomi Kvalitetssikrer Internt i Statsbygg ble prosjektet organisert med en prosjektgruppe (SPG) og en byggeledelse. Det ble også etablert en Brukergruppe (BG) som et overordnet kontakt- og informasjonsorgan for aktørene i prosjektet, med representanter fra alle berørte etater. Denne hadde den samme sammensetning som den omtalte tidligere Kontraktgruppe. I forhold til vanlig organisering av Statsbygg prosjekter var de viktigste særtrekk ved denne organisering at man løftet prosjektet ut fra den vanlige styringslinjen internt i Statsbygg, hvor prosjektleder rapporter i linjen til Statbyggs direktør. I stedet rapporterte prosjektleder til Prosjektstyre. 5. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA Dette er et prosjekt med en usedvanlig lite komplisert tidligfase. Prosjektet hadde klare mål med enighet og stram styringsstruktur. Tid var resultatmål nummer 1. Anlegget skulle stå ferdig ved åpning av ny Svinesund bro av norsk og svensk konge ved 100 års jubileet 7. juni 2005. Dette la et betydelig press på alle parter. Prosjektet gjennomført innenfor tid og kostnad. I det materiale vi har gjennomgått nevnes følgende forhold som viktige for gjennomføringen. For det første kunne man skille ut og prioritere noen oppgaver tidlig, mens andre ble programmert og gjennomført samtidig og parallelt. Således priorterte man umiddelbart konkurranseutlysning og gjennomføring av grunnarbeidene. Samtidig med at grunnarbeidene pågikk, arbeidet prosjekteringsgruppen med detaljprosjektet og tilhørende anbudsdokumenter for byggeprosjektet. Byggearbeidene, derimot, ble gjennomført parallelt fordi kontrollområdet består av åtte forskjellige bygninger, slik at det gjennom hele byggeprosessen var mulig å arbeide på flere fronter parallelt. Dette forklarer mye av prosjektets gode fremdrift. For det annet ble alle delentrepriser tiltransportert bygningsentreprenøren slik at Statsbygg dermed kun fikk en kontraktspart i byggperioden. For det tredje fikk man en beslutning om overordnet styringsregime og organisering som bidro sterkt til en effektiv gjennomføring. Her bør spesielt nevnes den aktive rolle Finansdepartementet inntok som leder av prosjektets styringsgruppe. I forhold til de begreper og hypoteser som benyttes for denne studien, kan følgende kort nevnes: Problem eller behov Dette er et prosjekt hvor det i liten grad redegjøres for underliggende problemer eller behov som forklarte bakgrunnen for prosjektet. Behovet fulgte av omleggingen av bro og veiforbindelsene og den omlokalisering av de tre etatene som dette medførte. Utfallsrom Utfallsrommet var begrenset til hvordan de berørte etater kunne løse sine kontrolloppgaver til ny Svinesund bro og veitrasé. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Utgangspunktet var den nye broen og trasévalget for Europaveien. Dette innebar at de tre etatene måtte vurdere løsninger. Alternativet ville være at disse ble løst enkeltvis. En samlokalisering fremstod klart som den beste løsning for alle parter og noen reell vurdering av alternative konsepter og løsninger ble aldri foretatt. Dette ville da også bare vært spillfekteri. Beslutningslogikk Dette er et prosjekt hvor det praktisk talt bare har vært tilslutning til ideen om et felles kontrollområde. Logikken har vært at dette var en naturlig konsekvens av ny bro og ny trasé. Stortinget har sluttet seg til Regjeringens fremlegg uten diskusjon eller motforestillinger. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnete begrunnelse var meget kort og enkel. Målene var meget realistiske. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Statsbyggs styringsdokument omtaler prosjektets bakgrunn, samfunnsmål, effektmål og resultatmål. Disse fremstår som meget klare. Det fremkommer ingen uenighet om dette i noen dokumenter. Tvert imot uttrykker etatene samstemmighet i sin fremstilling av prosjektet og dets siktemål. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette prosjektet var aldri gjenstand for avslag. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Dette er et prosjekt med en meget kort tidligfase og som aldri var gjenstand for skiftende prioriteringer. Under gjennomføringen vedtok styringsgruppen følgende prioritering av prosjektets resultatmål: 1. Tid, 2. Innhold, 3. Kostnad. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Det var aldri noen offentlig debatt knyttet til prosjektet. Et pressesøk viser at det var svært liten pressedekning av prosjektet og ingen debatt i tilknytning til dette. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Det var helt klart at de berørte etater som var brukere av sine respektive installasjoner var forpliktet til å utnytte og følge opp investeringene og driftingen av disse. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette var ikke et prosjekt som var egnet til å sanke stemmer og innebar ingen hestehandel. Politisk overstyring av begrunnete råd De råd som fremkom var først og fremst knyttet til kvalitetssikring av kostnader og organisering av gjennomføring, herunder kontraktstrategi osv. Den siste kvalitetssikringsrapporten konstaterer at tidligere råd er fulgt opp. Politiske regimeskifter Den faktiske tidligfase og selve gjennomføringen fant sted under Bondevik II regjeringen Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Fremtidige driftsutgifter var ikke et viktig tema for de berørte etater selv om den nye lokalisering innebar noe endret bemanning. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Den taktiske oppslitting og sekvensering av planlegging og gjennomføring bidro til at prosjektet ble gjennomført innenfor den gitte tidsramme. Taktisk overestimering av forventet nytte Man kan ikke si at det for dette prosjekt har vært gjennomført noen egentlig nytteanalyse. Men aktørene har selv i ulike sammenhenger fremhevet en rekke forhold som vil bli forbedret for etatene og for brukerne av deres tjenester. Det fremgår ikke at man kan si at det har vært noen overestimering av forventet nytte. Taktisk underestimering av forventet kostnad Prosjektet ble gjennomført innenfor gitt kostnadsramme med god margin (28 % under kostnadsrammen). Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Det endelige sluttførte prosjekt er i samsvar med beslutninger og anbefalinger underveis. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Det var to overraskelser under gjennomføringen, som burde vært avklart i tidligfasen. Den første var at kvalitetssikringen viste at de geotekniske forarbeidene for fundamenteringen ikke var god nok. Den andre var at uakseptable heftelser ved eiendommen ikke var avklart. Dette holdt på å forpurre åpningen av anlegget. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektet fremstår klart relevant i forhold til det behov som fulgte av ny bro og trase og de muligheter en samlokalisering innebar. 6. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 6.1. En ramme for analysen av prosessen. Denne prosessen synes å ha handlingsbetingelser som gjør at man kan kalle den en rasjonell planprosess eller problemløsning, dvs. en mer teknisk eller teknokratisk prosess. Betingelsene for en slik prosess, mer allment, var for det første at betingelsene var til stede for rasjonell kalkulasjon, dvs. at det eksisterte relativt klare mål, prioriteringer, problemdefinisjoner og løsningsalternativer som hang sammen i en logisk kjede. Idealet var altså at det var krystallklart hvorfor man skulle gjennomføre et prosjekt og hvilke problemer det skulle løse, at det alternativet man valgte, i dette tilfelle byggingen av et felles tollområde, var det beste svaret på disse, og at man med relativt stor sannsynlighet kunne forutsi at effektene av et slikt prosjekt ville innfri målene. Videre forutsatte en slik prosess klar kontroll med prosjektet, enten denne var klart hierarkisk, omforent etter enighet mellom ulike berørte parter, eller preget av andre faktorer som fremmet kontrollen. Vi vil i analysen se om disse handlingsbetingelsene var til stede i prosessen. Denne saken dreide seg også om et annet aspekt ved instrumentalitet og det var kopling mellom fysisk relokalisering og fysisk samordning. Hvordan spilte dette aspektet seg ut og hvorfor og hvordan åpnet det for en slik samordning og samlokalisering, siden det oftest er slik at den enkelte organisasjon ønsker å ha sin distinkte profil, enten dette gjelder den formelle strukturen eller fysisk lokalisering/utforming? Også her vil et garbage can-trekk bli belyst, nemlig hvordan ny bro åpnet opp for en nye fysisk lokaliseringsprosess som endte med samlokalisering. 6.2. Betingelsene for rasjonell problemløsning. Starten på prosessen skjedde i 1998 ved at Veivesenet i forbindelse med planleggingen av ny Svinesundbro og ny veiparsell også fokuserte på et nytt statlig kontrollområde, dvs. at to prosesser ble koplet sammen, noe som syntes naturlig. Initiativ fra brukerne, da særlig transportbransjen, viste at man ønsket et samlokalisert kontrollområde, noe myndigheten vanskelig kunne avvise, siden det var relativt ’politisk korrekt’ med en ’one-stop-shop’ for politi, vei og toll, både ut fra en tankegang om økt effektivitet og økt brukervennlighet. Da ideen ble formalisert vår 2002 gjennom et samarbeid mellom Statens Veivesen, Politimesteren i Østfold, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet, falt man ned på den løsningen at Statsbygg skulle lage et forprosjekt, men presset for et detaljprosjekt kom umiddelbart, fordi det nye kontrollområdet skulle stå klar ved åpningen av broen, dvs. koplingen av de to prosjektene øker farten på byggingen av kontrollområdet, siden broen skulle åpnes til unionsjubileet i juni 2005. Prosjektets målsettinger var på mange måter en avspeiling av det moderne. Det hadde et samfunnsmål om en autoritetsskapende og gjestfri grensekontroll på Svinesund. Det hørtes motsetningsfylt ut, men ifølge Charles Goodsell, som har arbeidet mye med hva han kaller ’political architecture’, så er det svært vanlig at man ved utformingen av moderne bygg avspeiler deres formål, som i dette tilfellet er kontroll og å vise tilhørende autoritet, mens man også velger å vise servicesiden av virksomheten gjennom gjestfrihet. Resultatet ble altså en form for hybrid fysisk struktur mht. hva den skulle signalisere til brukerne. Nå var ikke bruker-begrepet helt entydig her, uten at det hadde stor betydning. Brukerne var selvsagt de tre samarbeidende etatene, men også i høyeste grad de som passerte grensen, noe initiativet til det nye kontrollområdet avspeilte. Det andre målet var knyttet til effektivitet, nemlig at fysisk samlokalisering skulle gi en synergieffekt, noe man vel kanskje kan forstå siden brukerne ville finne all service på et sted, men dette var jo ikke koplet verken til formell samordning eller kutt i antall ansatte, så totalresultatet var kanskje noe mer tvilsomt. Det tredje målet gikk på rask fremføring av prosessen, innen budsjettrammene og med god funksjonalitet mht. hele kontrollområdet, noe man oppnådde. Rasjonaliteten i prosessen var videre i særlig grad knyttet til en rask, effektiv og rasjonell måte å fremføre tidligfasen på, men også til gjennomføringsfasen og ikke minst til evnen til å holde seg klart innenfor de antatte kostnadsrammene. Man arbeidet raskt og parallelt, både i planleggingsfasen og i den fysiske byggefasen. Oppsummert, prosessen var svært enkel mht. problemer og løsninger. Prosjektet var et følgeprosjekt. Det hele utløses ved planlegging av ny bro, noe som videre utløste at man hektet på en prosess om nytt kontrollområde, som det raskt ble slått fast måtte være samlokalisert. Dette var det tidlig enighet om og prosessen med nytt kontrollområde fikk et ekstra press og fart ved koplingen til åpningen av ny bro i 2005. Altså problemoppfatningene var tydelig tidlig, nemlig at spredt kontroll på grensen ikke var bra, og dermed var løsningen også tidlig gitt, nemlig fysisk samlokalisert kontrollområde, noe som deretter ikke endret seg før området var ferdig utbygd. Fravær av uenighet gjorde også at andre potensielle aktører, som Stortinget og media, ikke aktiviserte seg. 6.3. Aktørkonstellasjoner – hvorfor så klar homogenitet? Det var i utgangspunktet en rekke ulike aktører som var berørt av dette prosjektet, så betingelsene kunne vært til stede for tautrekking og uenighet mellom ulike interesser. Da det ikke skjedde, må det ha noe å gjøre med at aktørene ble ’ledet til’ rask enighet. Problemet ble klart definert, løsningen var åpenbar og toget gikk mht. den andre prosessen med bygging av bro, så det var bare å hekte seg på. Det var også relativt åpenbart at de to sett av brukere, de tre etatene og de som passerte grensen, hadde felles interesser av et felles kontrollområde, dels fordi det ga et samlokalisert ’kontrollmiljø’ for etatene, og for brukerne som uansett ville bli kontrollert og da ble kostnadene med dette mindre ved samlokalisering. Den store graden av enighet, tidlig etablering av et problem og en løsning, og press for tempo i prosessen, la en viktig føring videre, nemlig en ’avvikende’ organisering av prosjektet. Med mindre enighet og tidspress hadde dette vært vanskeligere. Man valgte å løfte prosjektet ut av den vanlige styringslinjen i Statsbygg og etablerte en prosjektorganisasjon med tre organ: styringsgruppa med et overordnet ansvar og med sentrale statlige aktører, prosjektstyret med ansvar for gjennomføring og med tung ekstern og privat ekspertise, og Statsbyggs prosjektledelse med ansvar for Statsbyggs gjennomføring av prosjektet, og en brukergruppe med representanter fra de berørte etatene. Denne organiseringen signaliserte altså kontroll og effektivitet. 6.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger. Denne prosessen var på mange måter en idealtypisk, teknisk planleggings- og gjennomføringsprosess. Den ble rammet inn av to forhold som påskyndet rasjonaliteten, nemlig at ny bro ved Svinesund aktualiserte et nytt kontrollområde og at datoen i bakkant for åpning av broen la et press på tempoet i prosessen. Aktørene i prosessen fikk gjennom tidlig enighet ingen kontrollproblemer, noe som var interessant gitt et visst mangfold av aktører, noe som åpnet for en rask og smidig fremføring av planleggingsfasen og gjennomføringen av byggingen av kontrollområdet. Med enighet ble det langt lettere å score høyt på rasjonell organisasjonstenkning. Da problem og løsning tidlig ble fastlagt og siden lå fast, så ble det lettere å ha rasjonalitet i fremføringen av prosjektet. Alle parter, både etatene og deres bruker, så seg tjent med et felles kontrollområde og alle vant på en fleksibel og rask planlegging og ferdigstilling av prosjektet. Case 2. Nasjonalmuseet 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ..................................................... 13 1.1. Kronologi....................................................................................................... 15 1.1.1. 1999 – 2003 Avklaring av det organisatoriske grunnlag ................................. 15 1.1.2. 2003 – 2008 Utredninger om bygningsmessige løsninger med Tullinløkka som sentrum og konsolidering av organisatoriske forhold ................................................... 16 1.1.3. Vestbanealternativet introduseres og besluttes ............................................. 20 1.2. Kostnadsanslag ............................................................................................. 22 2. Interessenter og aktører i tidligfaseprosessen................................................... 22 2.1. Aktørbilde 2003 - 2008 ................................................................................. 23 2.2. Aktørbilde fra 2008 ....................................................................................... 24 3. Særlige karakteristika .......................................................................................... 26 4. Analyse av tidligfasen .......................................................................................... 31 4.1. En ramme for analysen av prosessen. .......................................................... 31 4.2. Problemer og alternativer knyttet til formell og fysisk struktur. ................. 32 4.3. En enkel prosess mht. aktørmønster?.......................................................... 35 4.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger............................................. 35 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Innledningsvis kan det nevnes at tidligfasen går langt tilbake i tid, ettersom man før 1999 hadde hatt to arkitektkonkurranser om et museumsbygg på selve Tullinløkka, en i 1972 med 50 utkast og en i 1995 med 60 utkast og utropte vinnere. I den siste arkitektkonkurransen var meningen at nybygget skulle deles av Nasjonalgalleriet og Oldsakssamlingen ved Universitetet i Oslo. En sentral innvending i forbindelse med denne arkitektkonkurransen var at bygningskroppen på selve Tullinløkka ville bli for stor, hvilket forble et argument i forbindelse med de utredninger som ble foretatt av ulike alternativer etter 1999. I juni 2009 vedtok Stortinget å bevilge 172 mill kroner slik at Statsbygg kunne kjøpe tilbake fra Oslo kommune deler av Vestbaneområdet for bygging av Nasjonalmuseet. I forbindelse med statsbudsjettet for 2010 bevilget Stortinget 25 millioner kroner til prosjektering av nytt bygg til Nasjonalmuseum på Vestbanen. Med dette kan man si at man er kommet frem til en konklusjon på den tidligfase som startet opp i 1999, og som er beskrevet i det følgende, og hvor de viktigste faser og milepæler var: 2000 Stortinget vedtar å etablere Norsk Kunstmuseum – senere omtalt som Nasjonalmuseet. 2000 – 2003 Fokus på organisatoriske forhold 2003 Nasjonalmuseet etableres som stiftelse bestående av Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst, Kunstindustrimuseet og Norsk arkitekturmuseum 2005 Utredningen ” Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design Plan for investering og drift – Konseptvalgfasen” legges frem 2006 Funksjons- og romprogram samt program for arkitektkonkurransen foreligger. 2008 Statsbygg og Oslo kommune inngår avtale om kjøp av Vestbanetomten 2009 Regjeringen beslutter at nytt Nasjonalmuseum bør plasseres på Vestbanen Arkitektkonkurransen gjennomføres 1.1. Kronologi Perioden fra 1999 til september 2009 kan beskrives som å ha bestått av tre hovedfaser med milepæler: 1.1.1. 1999 – 2003 Avklaring av det organisatoriske grunnlag Grunnlagsdokumentet for etablering av Nasjonalmuseet er St.meld.nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving – Om arkiv, bibliotek og museum i ei IKT-tid og om bygningsmessige rammevilkår på kulturområdet (ABM-meldingen) og som bygger på NOU 1996: 7 Mangfald, minne, møtestad (museumsutgreiinga). Meldingen ble fremlagt 17. desember 1999 av Bondevik I regjeringen med Aslaug Haga som kulturminister. Meldingen tar opp ansvarsfordeling generelt og organisatorisk samordning av fire museer i hovedstaden med deres problematiske bygningsmessige rammevilkår. De fire museene er: • • • • Nasjonalgalleriet Museet for samtidskunst Kunstindustrimuseet Norsk arkitekturmuseum Det redegjøres for hvorfor det vil være tjenelig å samordne disse til et nasjonalt kunstmuseum. Det heter at ”en slik samordning ville være fornuftig med den fysiske plassering disse fire har, men langt mer slagkraftig både faglig og publikumsmessig dersom disse får en hovedbase konsentrert til området ved Tullinløkka. Stortinget sluttet seg til meldingen i Innst. S. nr. 46 (2000 – 2001) av 24. november 2001 og gjorde vedtak om å etablere Norsk Kunstmuseum – senere omtalt som Nasjonalmuseet. Stortingskomiteen, med unntak av Fr.p., sluttet seg til mål og bygningsmessige planer som ble trukket opp, og understreket at ”en utbygging på Tullinløkka må sikre at ”løkka” fortsatt kan fremstå som et åpent byrom”. Med dette var premissen fastslått om bygging av et Nasjonalmuseum på Tullinløkka. Tidligere premisser om et museumsbygg på Tullinløkka hadde ikke det samme fokus på et Nasjonalmuseum med lokalisering av flere eksisterende kunstmuseer til Tullinløkka. I forbindelse med arkitektkonkurransen i 1995 var meningen at nybygget skulle deles av Nasjonalgalleriet og Oldsakssamlingen ved Universitetet i Oslo. I perioden frem til 2003 er fokus på de organisatoriske forhold og 1. januar 2003 etableres Nasjonalmuseet som stiftelse hvori inngår de fire nevnte museene. 1.1.2. 2003 – 2008 Utredninger om bygningsmessige løsninger med Tullinløkka som sentrum og konsolidering av organisatoriske forhold 2003 Regjeringen Bondevik II Kulturminister Valgerd Svarstad Haugland I St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, som ble fremlagt 29. august 2003 heter det at nå som de organisatoriske forhold ved Nasjonalmuseet er på plass, vil fokus bli rettet mot bygningsproblemene som museumsenhetene i Nasjonalmuseet har hatt over lang tid: • • Utstillings- og andre publikumsareal er små og delvis lite formålstjenelige Magasinkapasiteten er for liten og kvaliteten på lokalene gjennomgående dårlig Meldingen fastslår videre at ”Hovedforutsetningen for en bygningsløsning for Nasjonalmuseet er at hovedbasen skal være i Tullinløkka-området” Det arbeides med å finne en løsning for Norsk Arkitekturmuseum på Bankplassen. Da Stortinget behandlet meldingen i mars 2004, understreket stortingskomiteen blant annet ”betydningen av at Nasjonalmuseet fra første stund planlegger sin virksomhet på en måte som virkeliggjør tanken om at denne institusjonen virkelig blir en drivkraft i formidlingen av billedkunst, kunsthåndverk, arkitektur og design landet over”. 2004 Regjeringen Bondevik II Kulturminister Valgerd Svarstad Haugland I løpet av 2004 foretok en arbeidsgruppe fra Nasjonalmuseet og Kulturdepartementet en vurdering av museets arealbehov og foreslo en løsning sammensatt av fire elementer: • • • • Bruk av nåværende Nasjonalgalleri og Historisk museum i oppgradert stand Bruk av Kristian Augusts gate 3 som administrasjonsbygning Nybygg i Tullinløkka-området med hovedvekt på utstillings- og publikumsfunksjoner Ombygging og bruk av en tidligere industrihall (Kværnerhallen) til magasin- og konserveringsfunksjoner. Dette vil legge mindre utbyggingspress på Tullinløkka-området og gi en fullgod løsing på magasinproblemene. Arbeidsgruppen understreket at bygningene i Tullinløkka-området i størst mulig grad skulle kunne fungere som ett bygningskompleks. En premiss på dette tidspunkt var at det nye Nasjonalmuseet skulle stå klart i 2014 til 200-års jubileet. 2005 Regjeringen Stoltenberg II Kulturminister Trond Giske I desember 2005 legger Kulturdepartementet, i samarbeid med Nasjonalmuseet, Statsbygg og Entra Eiendom frem utredningen med tittelen ” Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design Plan for investering og drift – Konseptvalgfasen”. Følgende samfunnsmål og effektmål presenteres: Samfunnsmål for utbyggingsprosjektet En bygningsløsning for Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design skal i generasjoner fremover legge til rette for faglig forsvarlig sikring og bevaring av de nasjonalt viktige samlingene innenfor billedkunst, kunsthåndverk, arkitektur og design. Bygningsløsningen skal videre legge til rette for en samlet og sjangerovergripende visning og formidling av et bredt spekter av visuell kunst til et nasjonalt og internasjonalt publikum, både med et historisk og samtidsorientert perspektiv. Bygningskomplekset skal fremstå som et profilert kulturbygg for Norge generelt og for Oslo sentrum spesielt. Dette samfunnsmålet er forankret i det kulturpolitiske samfunnsmålet som er definert for Nasjonalmuset som institusjon: Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design skal nå ut til et bredt spekter av brukergrupper og gjennom sitt virke heve kunnskapen om og engasjementet for visuell kunst, utvikle den kritiske sansen, stimulere til ny erkjennelse, skape økt historisk bevissthet om og respekt for mangfold. I den kvalitetssikring som foretas av Terramar og Asplan i 2006 (se under) er konklusjonen at Det er vår vurdering at samfunnsmålet er egnet som en overordnet ambisjon for de effektmålene som skal avledes av samfunnsmålet. Effektmål for utbyggingsprosjektet 1. Gi Nasjonalmuseet bygningsmessige rammevilkår som tillater et aktivitets- og utstillingsnivå som gjør det mulig å øke publikumstallet fra ca. 500 000 til 750 000 årlig 2. Sette museet i stand til å vise 10 – 15 % av de faste samlingene, samtidig som det kan tilby publikum både nasjonale og internasjonale temporære utstillingsprogrammer 3. Sette museet i stand til å ta i mot flere skoleelever med hensiktsmessige pedagogiske programmer 4. Gjøre det mulig for museet å bevare samlingene på en museumsfaglig forsvarlig måte, der skader/forfall pga bygningsmessige forhold reduseres til 0 5. Gi rammevilkår som fremmer en rasjonell, tids- og kostnadseffektiv drift av alle museumsfunksjoner 6. Fremme bruken og betydningen av visuell kunst i næringslivssammenheng 7. Øke tilstrømmingen av utenlandske turister til Norge og Oslo 8. Styrke Oslo sentrum som vitalt og publikumsvennlig sted I den kvalitetssikring som foretas av Terramar og Asplan i 2006 (se under) er konklusjonen at Det er vår vurdering at de oppgitte effektmålene er spesifikke, til dels målbare og presist nok angitt til å sikre operasjonalitet. De er derfor i samsvar med nevnte veileders definisjon av effektmål. I Kulturdepartementets utredning inngår syv alternativer: • • • • • • • 2006 Alternativ 0: Nullalternativet (nå-situasjonen) Alternativ 0b: Delvis utbygging og renovering Alternativ 1a: Utbygging Tullinløkka/ Kristian August kvartalet Alternativ 1b: Utbygging Tullinløkka/ Kristian August kvartalet ink. magasin Alternativ 2: Utbygging Tullinløkka Alternativ 3a: Satellitt uten bruk av lokalene til Historisk museum Alternativ 3b: Satellitt med bruk av lokalene til Historisk museum Regjeringen Stoltenberg II Kulturminister Trond Giske Det blir utarbeidet Funksjons- og romprogram samt program for arkitekt-konkurransen. Denne utredningen blir så gjenstand for en alternativanalyse (KS 1), utført av Metier og Møreforskning og som legges frem i februar 2006. I denne er kostnadsanslagene for alternativene som ble utredet vist i tabell 1 under. Tabell 1 Kostnadsanslag 2006 for alternativene (utstyr/inventar, tomter, bygninger) Alternativer 0b: Delvis utbygging og renovering 1a: Utbygging Tullinløkka/ Kristian August kvartalet 1b: Utbygging Tullinløkka/ Kristian August kvartalet ink magasin 2: Utbygging Tullinløkka 3a: Satellitt uten bruk av lokalene til Historisk museum 3b: Satellitt med bruk av lokalene til Historisk museum Mill kroner 827 2 108 2 357 1 967 2 279 2 352 Kvalitetssikringsrapporten konkluderer med å anbefale alternativ 1a, som omfatter en utbygging av areal til publikum/formidling på Tullinløkka og Kristian August kvartalet (KA), og etablering av ett eksternt magasin. Denne utredningen ble så gjenstand for en egen kvalitetssikring av Terramar og Asplan med tittelen ”Kvalitetssikring av konseptvalg”. Rapporten fant at både samfunnsmål og effektmål var goldt egnet for prosjektet, men påpekte at departementets konseptvalgutredning ikke ga grunnlag for vurdering av konsepter ettersom de syv alternativene bare var varianter av samme konsept, dvs. et nytt bygg på Tullinløkka. Kvalitetssikringsrapporten sluttet seg ikke til Alternativanalysens anbefaling av Alternativ 1a: Utbygging Tullinløkka/KA. Det konkluderes med at Alternativ 2a: Utbygging Tullinløkka (bygg på Tullinløkka med store deler av publikumsarealene under bakken og eksterne magasiner) realiserer målene til lavest kostnad. Dersom Alternativ 1 a velges, medfører dette en merkostnad i forhold til 2a på ca 140 millioner kroner. Rapporten har også tilrådinger om forprosjektfasen hva gjelder: • • • • • • Organisering Kontraktstrategi Sentrale styringsdokumenter Målformuleringer Nytteaspekter Forankring 3. juli 2006 legger departementet frem en revidert og endelige utgave av ”Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design Plan for investering og drift Konseptvalgfasen”. Dette er grunnlagsdokumentet for den prosess som følger og den måte dette presenteres på i dokumenter til Stortinget. Dokumentet omfatter følgende 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Innledning Behovsanalyse Strategi Krav Nytterealiseringsplan Prosjektplan for utbyggings Driftsplan for nasjonalmuseet Finansieringsplan Neste prosjektfase I dette dokumentet ble kostnadene for nybygg på Tullinløkka beregnet etter de aktuelle alternativene i Metier rapporten, som vist i tabell 2. Tabell 2Kostnader 2006 ved nybygg Tullinløkka alternativene (mill kroner) Alternativer 1a: Utbygging Tullinløkka/ kvartalet 1b: Utbygging Tullinløkka/ kvartalet ink magasin 2: Utbygging Tullinløkka Metier februar 2006 Kristian August 1 742 Kulturdepartementet juni 2006 1 497 Kristian August 1 945 1 954 1 754 2 008 I statsbudsjettet for 2007 (fremlagt i september 2006) opplyser departementet at det tar sikte på å sette i gang en planprosess med konsekvensutredning for et nybygg i Tullinløkka-området og vil utlyse en arkitektkonkurranse når alle forhold er avklart. Denne arkitektkonkurranse for Tullinløkka ble aldri gjennomført og grunnlaget for denne aldri utarbeidet. 2007 Regjeringen Stoltenberg II Kulturminister Trond Giske Året etter i statsbudsjettet for 2008 konkluderer departementet med at ”forholdene er av en slik art at bare nybygg og omfattende oppgradering av eksisterende bygninger kan gi museet tilfredsstillende forhold”. På dette tidspunkt var det bare Tullinløkka som var et aktuelt alternativ. 2008 Regjeringen Stoltenberg II Kulturminister Trond Giske Vinteren 2008 begynner stortingspolitikere å etterlyse arkitektkonkurranse for Tullinløkka. Kulturminister Giske opplyser at den er like rundt hjørnet. De fleste oppfatter utsettelsen som å skyldes de interne konflikter ved Nasjonalmuseet. Samtidig oppstår det en diskusjon i pressen om et desentralisert konsept (altså ikke samlokalisering på Tullinløkka). 1.1.3. Vestbanealternativet introduseres og besluttes 27. mai 2008 inngikk Statsbygg og Oslo kommune avtale om å kjøpe tilbake kommunens del av Vestbanen under forutsetning av Stortingets samtykke. Bakgrunnen for avtalen var den nye situasjon at Oslo kommune endret sine planer for å benytte Vestbanetomten for et større kulturprosjekt hvor Deichmanske bibliotek, Stenersensamlingen og et kino- og konferansesenter skulle inngå. Oslo kommune besluttet i stedet at disse skal bygges i Bjørvika. Hensikten med avtalen var å legge til rette for at Nasjonalmuseet skulle få tilstrekkelig areal til å etablere et nybygg der det er plass til museets totale virksomhet. Dette fremkom tydelig på kulturminister Giskes pressekonferanse dagen etter, og som i pressen ble presentert under tittelen ”Giske dropper hele Tullinløkka-utbyggingen til fordel for Vestbanen”. Dette ble fulgt opp med at Kultur- og kirkedepartementet satte i gang en detaljert tilleggsutredning av Vestbanen som lokaliseringsalternativ for et nytt, samlet museumsanlegg. Tilleggsutredning skulle være en bygningsløsning på Vestbanen som skal romme alle funksjonene til museet med tanke på at Nasjonalmuseet skal flytte hele sin aktivitet til Vestbanen. I november 2008 la Metier frem den bebudede tilleggsutredningen, hvor følgende alternativer ble analysert og som viste ulike kostnader som vist i tabell 3. Analysen har følgende alternativer: Tabell 3 Kostnader 2008 ved alternativer Tullinløkka og Vestbanen (milliarder kr) 1a: Tullinløkka/KA med eksternt magasin 1b: Samlokalisering på Tullinløkka/KA 2: Tullinløkka med eksternt magasin 6a: Vestbanen med eksternt magasin 6b: Samlokalisering på Vestbanen Utstyr/ inventar 0,2 Tomter Bygninger Total 0,2 3,4 3,8 0,2 0,2 3,7 4,1 0,2 0,0 3,5 3,8 0,2 0,2 3,2 3,6 0,2 0,2 3,2 3,5 I tillegg til investeringskostnadene omfattet de prissatte effekter også: • • Ekstraordinære kostnader til flytting Forvaltning, drift og vedlikehold • • • Bortfall av husleie Endring i billettinntekter Endring i museumsdrift Alternativene ble også vurdert mot ikke-prissatte effekter som: • • • • • • • Økning av publikumstall Samfunnsmessig verdi av at visuell kunst blir kommunisert Pedagogiske programmer for skoleelever Museumsforsvarlig bevaring av nasjonalskatter Betydning av visuell kunst i næringslivssammenheng Turisttilstrømning for Norge og Oslo Bygge opp under Oslo kommunes strategi for byutvikling Konklusjonen er at Alternativ 6b Samlokalisering på Vestbanen skiller seg ut som det klart beste alternativet. Denne utredningen ble så kvalitetssikret ved en KS 1 av Asplan Viak / Terramar, som sluttet seg til vurderingene i alternativanalysen og støttet anbefalingen om å realisere et nytt museum med magasiner på Vestbanen fremfor en utbygging på Tullinkløkka. 2009 12. februar 2009 beslutter regjeringen at nytt Nasjonalmuseum bør plasseres på Vestbanen og at arkitektkonkurranse utlyses snarest mulig. I pressemeldingen av 13. februar nevnes blant annet: • • Bygget vil være på over 50.000 kvadratmeter. Museet får doblet utstillingsarealet og museet får lokaler som gir en helt annen fleksibilitet enn de lokalene som disponeres i dag. Det skal legges til rette for moderne fasiliteter for publikum, og for første gang får museet magasiner og verksteder som setter museet i stand til å vare på samlingene sine på en god nok måte. Et nybygg for et samlet Nasjonalmuseum på Vestbanen vil være om lag én milliard kroner billigere enn å bygge på Tullinløkka. Driftssituasjonen for Nasjonalmuseet vil bli bedre. Alle sikrings- og bevaringsforhold blir enklere, sier Giske. Foreløpig estimat indikerer en totalkostnad på Vestbanen, tomtekostnader inkludert, på ca. 3,5 mrd. kroner. 13. mars får Statsbygg oppdragsbrev om videre planlegging av det nye museumsbygget og 30. mars utlyses arkitektkonkurransens fase 1. 3. september foreligger resultatet fra konkurransen og de vinnende seks forslag videreutvikles. I følge Statsbyggs forslag til planprogram er det et mål at museumsanlegget skal kunne stå ferdig til 2016. Man hadde nå gått fra det tidligere målet om ferdigstilling 2014. 12. juni slutter Stortinget seg til at Statsbygg inngår kontrakt med Oslo kommune om kjøp av deler av Vestbaneområdet for 172 mill kroner for bygging av Nasjonalmuseum. 3. september ble de seks vinnerutkastene fra arkitektkonkurransens fase 1 utropt og disse videreutvikles nå. I statsbudsjettet for 2010 foreslår regjeringen å bevilge 25 mill kroner til prosjektering av nytt bygg til Nasjonalmuseet på Vestbanen. Denne fremstilling viser klart at tidligfasen frem til i dag består av to helt ulike perioder. Den første perioden er frem til mai 2008. I denne perioden er det i realiteten kun ett konsept som utredes og belyses, nemlig Tullinløkka og Nasjonalgalleriet og ulike alternative bygningsløsninger basert på dette. Samtidig preges denne perioden preges også av meget omfattende organisatoriske konflikter internt og ekstern kritikk av den kunstneriske profil. Denne periode sammenfaller med vedtak og gjennomføring av sammenslåing av de ulike museene samt den betydelige støy omkring dette og de første to direktørene ved det nye Nasjonalmuseet. Den andre perioden er fra mai 2008 da Vestbanealternativet introduseres. 1.2. Kostnadsanslag De første kostnadsanslagene forelå i 2006 og de neste i 2008. Tabell 4 gir en sammenligning av de alternativer som er vurdert i de to kvalitetssikringsrapportene fra Metier. (Dette er gjort for å sikre konsistens mellom de to årene) Tabell 4Kostnadsanslag 2006 og 2008 (milliarder kr) Alternativer 1a: Utbygging Tullinløkka/ Kristian kvartalet 1b: Utbygging Tullinløkka/ Kristian kvartalet ink magasin 2: Utbygging Tullinløkka 6a: Vestbanen med eksternt magasin 6b: Samlokalisering på Vestbanen Metier februar 2006 August 2,1 Metier november 2008 3,8 August 2,4 4,1 2,0 - 3,8 3,6 3,5 2. INTERESSENTER OG AKTØRER I TIDLIGFASEPROSESSEN 1. Interessenter som representerer samfunnsinteresser og det kulturpolitiske perspektivet: I hoveddokumentet ”Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design – Utbyggingsprosjekt, Konseptvalgfasen” (3. juli 2006) er tre kategorier interessenter definert: • • • • • • • • • 2. Regjering/Storting KKD Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design Statsbygg Entra eiendom Publikum, brukergrupper Media Eksterne kunstfaglige miljøer og institusjoner, nasjonalt og internasjonalt Universitetet i Oslo Næringsperspektivet • Generelt: turistnæringen, næringslivets produktutviklings- og profileringsinteresser; • 3. Spesielt: næringslivet i Oslo Byutviklingsperspektivet • • Oslo kommune Riksantikvaren For hver av disse interessentene er deres relasjoner til prosjektet beskrevet under følgende: a) b) c) d) e) f) Relasjon til prosjektet /hvorfor en interessent Interessentens formelle vedtak med betydning for prosjektet Behov/mål i forhold til bygget Interne behov /egeninteresser Kritiske faktorer for prosjektet (hva kan prosjektet gjøre for å ivareta behovene/løse konflikterende behov) Grad av innflytelse Aktørbildet og interessentenes adferd er svært forskjellig i de periodene før og etter Vestbanealternativet ble introdusert. 2.1. Aktørbilde 2003 - 2008 I den første perioden var aktørbildet dominert av Kulturdepartementet og de utredninger som ble foretatt og den støtte dette fikk av alle partier i Stortinget, unntatt Fr.P. Innledningsvis var det bred enighet om det konsept som lå til grunn basert på Tullinløkka. Men etter hvert fremkom en del bekymringer knyttet til dette. Dette kom først og fremst fra de som var opptatt av å bevare Tullinløkka mest mulig åpen, som blant annet politikere i Oslo kommune og en del arkitekter, og som derfor mente at Tullinløkka ville bli for liten. Bekymringen gikk på at det ville være umulig å bygge på en så liten tomt og at bygget vil ødelegge områdets arkitektoniske kvaliteter. Fra 2006 kommer det flere og flere røster som hevder at det neppe kan bli noe nytt Nasjonalmuseum på Tullinløkka og flere alternativer for et helt nytt nasjonalmuseum blir lansert som Tøyen, Filipstad, Bjørvika, Vippetangen. Fra 2007 er det også flere som uttrykker skepsis til grunnideen om å lage et stort museum som omfatter både samtidskunst og historisk kunst (Nasjonalgalleriet). Det kommer også frem ideer om en desentralisert løsning for ulike kunstarter. Denne fanges opp i Stortinget hvor talspersoner for Høyre og Venstre annonserer at de kan være med på en omkamp om det konsept man hittil har vært enig om. Felles for disse kritiske røster mot samling og bygging på Tullinløkka er at de kun er opptatt av de bygningsmessige løsninger og ikke foreslår endringer i den organisatoriske samling av fire tidligere adskilte museene. Men kulturminister Giske skjærer gjennom denne debatten og fastslår at det er regjeringens syn at Nasjonalmuseet skal ligge på Tullinløkka. Et sentralt punkt har hele tiden vært den arkitektkonkurranse som måtte avholdes for å konkretisere Tullinløkka utbyggingen. Denne ble til stadighet bebudet, slik det fremgår under, men ble aldri avholdt: • • • 1. 07. 2002: 19.02.2004: 15.06.2004: • 2006: • 4.04.2008 • • 13.03.2006: 31.01.2007: • 04.04.2008: Interimsstyret anbefaler igangsettelse av arkitektkonkurranse Entra har som mål arkitektkonkurranse høsten 2004 Kulturminister Svarstad Haugland bebuder arkitektkonkurranse utlyst innen sommeren 2005 Funksjons- og romprogram samt program for arkitekt-konkurransen er utarbeidet Kulturminister Giske utsetter arkitektkonkurranse til interne konflikter er avklart Kulturminister Giske bebuder arkitektkonkurranse høsten 2006 Kulturminister Giske: Det er rett før Kulturdepartementet utlyser arkitektkonkurransen Kulturminister Giske uttaler at det ikke blir utlyst noen arkitektkonkurranse så lenge de interne forhold er så turbulente Fra 2006 mobiliserer arkitektstanden som er skeptiske til den bebudede arkitektkonkurranse ut fra flere forhold som: • • • • Negative erfaringer fra de to forrige konkurransene Skepsis til ulike interesser hos Entra og Statsbygg og rollefordelingen mellom disse. Dette gjaldt særlig Entra eiendom, som hadde allerede kjøpt seg opp i bygg tilliggende Tullinløkka og Nasjonalgalleriet, leide ut til galleriets administrasjon og hadde store økonomiske interesser i en utbygging på Tullinløkka Ikke god nok politisk forankring Engstelse for at det blir nok et luftslott Som konklusjon kan man si at aktørbildet frem til mai 2008 var at Kulturdepartementet drev saken med Tullinløkka som konsept, men uten å komme frem til den milepæl som arkitektkonkurransen ville ha innebåret. Det øvrige aktørbilde var ganske splittet og preget av frustrasjon over manglende fremdrift, men med ulike sprikende oppfatninger med hensyn på ulike løsninger. 2.2. Aktørbilde fra 2008 Etter at Vestbanealternativet blir introdusert i mai 2008 og Regjeringens beslutning i februar 2009 om at nytt Nasjonalmuseum bør plasseres på Vestbanen, blir aktørbildet endret og ulike interessenter med forskjellige synspunkter fremstår langt tydeligere. Dette blir særlig klart fra vinteren 2009. De som står klart bak løsningen med Vestbanen er selvfølgelig Kulturministeren, som støttes av Oslo kommune, samt ledelsen – og etter hvert ansatte – ved Nasjonalmuseet. De står sterkt på at Vestbanetomten er en god løsning og at man for all del må unngå en ny ”ørkenvandring”. I tillegg får man også støtte fra andre miljøer og institusjoner som norske museumsdirektører, som er svært negative til forsøkene på å bevare Nasjonalgalleriet på Tullinløkka. Den motstand mot Vestbanen som etter hvert fremstår kommer fra ulike hold og artikuleres på ulike måter. For det første ble det fra tre stortingsrepresentanter fra henholdsvis Høyre, Venstre og Kr.F 24. mars 2009 fremsatt et representantforslag Dok:65, hvor forslagsstillerne viser til debatten i media, både med hensyn til lokalisering og fremtidig innretning av museet/-ene. Forslagsstillerne registrerer at det er betydelig usikkerhet i kvalitetssikringen, bl.a. med hensyn til kostnadene som er lagt til grunn for en eventuell flytting, fremtidig arealbehov for et samlokalisert museum, gjenbruk av fraflyttede bygninger mv. Det konkluderes med at det er nødvendig at Stortinget snarest blir forelagt en helhetlig sak, slik at beslutninger som skal ligge fast i mange år, kan bli tilfredsstillende forankret. Regjeringen fremlegger så St.prp. nr. 67 (2008-2009) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer, hvor den redegjør for bakgrunn og prosess som har ført frem til Regjeringens konklusjon om Vestbanen og planene videre. I Innst. S. nr. 324 (2008-2009), 9. juni 2009, konkluderer de tre forslagsstillerne med at deres forslag bare delvis er imøtekommet og konkluderer med å fremme forslag om at ”Saken om nybygg og lokalisering av Nasjonalmuseets fremtidige innretning og lokalisering mv stilles i bero før saken er fremlagt for Stortinget”. I den påfølgende valgkampen sluttet representanten fra Venstre opp om aksjonen for å bevare Nasjonalgalleriet. Representanten fra Høyre, derimot, er langt mer vennlig innstilt overfor Vestbanealternativet. 18. mars 2009 starter to aksjoner mot nedleggelse og flytting av Nasjonalgalleriet, den ene under navnet ”Redd Nasjonalgalleriet”, initiert av arkitekter, og den andre under navnet ”Bevar Nasjonalgalleriet”, initiert av billedkunstnere. Manifestet for aksjonen var: • • • Vi ønsker oppussing av Nasjonalgalleriet, vedlikehold, renovering, rehabilitering og fornying av de eksisterende lokaler. Et fungerende Nasjonalgalleri for samlingen av eldre kunst. Vi ønsker utvikling av nytt bygg for samtidskunst på Vestbanen, kombinert med lokaler for skiftende utstillinger. Ny vurdering av Kunstindustrimuseets lokalisering De to aksjonene samarbeidet. De fikk innsamlet 12 000 underskrifter og utarbeidet ”motrapporten” med tittelen ”Nasjonalgalleriet - strategi for bevaring og oppgradering”. Gjennom pressen kom det så frem en god del synspunkter i tillegg til de som var knyttet til bevaring av Nasjonalgalleriet som utstillingslokale for historisk kunst og bygget for sin arkitekturhistoriske betydning. Disse synspunktene ble delvis fremmet av private aktører og i de større avisene. Det var også en del institusjoner som fremmet synspunkter, som blant annet Byantikvaren, Oslo Byes Vel, Nasjonalgalleriets venner, Kunstindustrimuseets venner. Utover bevaringsargumentene for Nasjonalgalleriet, var de viktigste synspunkter som fremkom at • Utredningsarbeidet som ligger til grunn for vedtaket om Vestbanen er utilstrekkelige – det vises blant annet til at det er usikkert hvor store arealer som faktisk disponeres og at kostnadsanslagene for restaurering av Nasjonalgalleriet ikke er gode nok • • • • • 3. Det er uheldig at arkitektkonkurransen utlyses før Stortinget har behandlet saken grundig Man kan ikke presentere Vestbanealternativet uten å ha klargjort fremtidig bruk av Nasjonalgalleriet og Kunstindustrimuseet – altså en helhetsplan som omfatter disse Vestbanetomten er for liten Man må oppheve fredningsvedtaket for stasjonsbygningen for å få den ønskede løsning Utenriksdepartementet vil ikke få de tiltenkte arealer for sitt planlagte kontorbygg SÆRLIGE KARAKTERISTIKA Dette er et prosjekt med en lang og sammensatt tidligfase. Ideen om et større museumsbygg for Nasjonalgalleriet med samlokalisering av andre museer går tilbake til den første arkitektkonkurransen i 1972. Men tidligfasen for Nasjonalmuseet er kortere og går tilbake til 1999 og består av to perioder som er svært forskjellige. Den første perioden pågikk fra 1999 til 2008 og omfattet sammenslåing av fire museer til Nasjonalmuseet med betydelig organisatorisk støy og utredninger knyttet til at det nye Nasjonalmuseet skulle ha sin hovedbase på Tullinløkka med utgangspunkt i Nasjonalgalleriet. I den andre fasen fra 2008 ble bygging av et nytt Nasjonalmuseum på Vestbanen introdusert og regjeringen konkluderte med denne løsningen og Statsbygg fikk i oppdrag å gjennomføre videre planlegging av det nye museumsbygget. Status er at første fase av arkitektkonkurransen er gjennomført og at de seks valgte utkast nå konkretiseres for endelig avgjørelse våren 2010. Problem eller behov I kvalitetssikringsrapporten fra Terramar og Asplan Viak omtales behovsanalysen for prosjektet som følger: Prosjektets behovsanalyse er dokumentert i rapporten Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design, Utbyggingsprosjekt, Plan for investering og drift, konseptvalgfase. Den opprinnelige behovsanalysen omfattet en vurdering av bygningsmessig tilstand, utstillingsog publikumslokaler, arbeidsmiljø, magasin- og konserveringsfunksjoner, sikkerhet, teknisk levetid og arealvurderinger. På oppdrag fra KKD utarbeidet Hospitalitet AS mai 2002 en rapport om funksjonelle rammevilkår og bygningsmessige forhold. Dette er et sentralt underlagsdokument for fastsettelse av virksomhetens arealbehov. Det er nå utarbeidet et funksjons- og romprogram og et program for den planlagte arkitektkonkurransen. I statusmøte med FIN og KKD 6. april ble våre foreløpige kommentarer til behovsanalysen presentert: • • • • Behovet for større og oppgraderte arealer er grundig drøftet og dokumentert Behovet for et samlet nasjonalmuseum ut fra et samfunnsmessig perspektiv er mangelfullt drøftet Interessenter / aktører og deres behov og meninger er ikke kartlagt Disse kommentarene ble ytterligere presisert i et oppfølgingsmøte med KKD 26. april, og KKD har med bakgrunn i våre kommentarer oppdatert rapporten Nasjonalmuseet forkunst, arkitektur og design, Utbyggingsprosjekt, Plan for investering og drift, konseptvalgfase. Oppdatert behovsanalyse ble mottatt 26. mai. Kvalitetssikringsrapportens konklusjon er som følger: Behovsanalysen gir en god beskrivelse av hvilke behov i kultursektoren som er knyttet til realisering av et nytt Nasjonalmuseum. Behovene er godt forankret i overordnede sektorpolitiske styringsdokumenter. De kulturpolitiske behovene er plassert i en overordnet samfunnsmessig ramme. Konklusjonen er derfor at i tidligfasen frem til vinteren 2009 er at problem og behov blitt belyst på en adekvat måte. Fra vinteren 2009 er det både i Stortinget, i aksjonene og i media fremkommet synspunkter på at problemer og behov knyttet til videre bruk av bygningen hvor Nasjonalgalleriet nå er, ikke er belyst. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Det konsept som lå til grunn for prosjektet bestod i første omgang av en sammenslåing av de fire museene og en åpning for en hovedbase for disse konsentrert til Tullinløkka (St. meld. nr. 22 (19992000). I stortingsmeldingen redegjøres det ikke for alternative konsepter til den organisatoriske sammenslåingen ble foreslått og gjennomført. I den første perioden var det ett konsept for den fysiske lokalisering av hovedbasen for Nasjonalmuseet med en felles lokalisering ved en utbygging på Tullinløkka. Innenfor dette konseptet var det flere alternative bygningsmessige løsninger som ble systematisk vurdert. Men utfallsrommet var klart begrenset til å omfatte en utbygging på Tullinløkka. Alternative konsepter utover disse rammeforutsetningene ble ikke vurdert. I den kvalitetssikringsrapport Terramar og Asplan utarbeidet i 2006 konstateres det at de syv alternativene som presenteres kun er varianter av samme konsept, dvs et nybygg på Tullinløkka. Da Vestbanealternativet ble introdusert, fikk man to ulike konsepter, med noen bygningsmessige underalternativer. De to konseptene Tullinløkka og Vestbanen ble systematisk vurdert i en alternativ analyse, som så ble kvalitetssikret (KS1). Disse omfattet ikke et tredje konsept, som aksjonsgruppene presenterte, og som var en delt løsning med bevaring og rehabilitering av Nasjonalgalleriet for historisk kunst og en bygging av et nytt samtidskunstmuseum på Vestbanen. Beslutningslogikk Beslutningslogikken hos beslutningstakerne har vært basert på at man skulle få en samlokalisering av de fire kunstmuseene. Ved at Arkitektmuseet ble etablert i nye lokaler på Bankplassen fravek man dette noe, men hovedtanken ble likevel stående. Denne beslutningslogikk var helt klar både for Tullinløkka og Vestbanen. Det var også denne som lå til grunn for at Kulturministeren så klart avviste forslaget om en delt løsning med bevaring av Nasjonalgalleriet og en begrenset utbygging på Vestbanen til kun et samtidsmuseum. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Dette er et prosjekt hvor den overordnede begrunnelse samt mål for samlokalisering og bygningsmessige behov har vært klart fra tidligfasens start med St. meld nr. 22 (1999 – 2000) og deretter i ulike versjoner av dokumentet ”Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design. Plan for investering og drift – Konseptvalgfasen” . Kvalitetssikringsrapporten fra Terramar og Asplan konkluderer med at målene var velegnete og vel derfor også realistiske, selv om forsinkelsene pga uroen ved Nasjonalgalleriet ble langt høyere enn forutsett og mobilisering mot nedleggelsen av Nasjonalgalleriet kanskje høyere enn forventet. Men det vil først være på et senere tidspunkt at man vil se om begrunnelse og mål var realistiske. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Den overordnede begrunnelse og mål ble lagt i 1999 i St meld nr 22 (1999 – 2000). Denne omfattet både organisatorisk sammenslåing og bygningsmessig samlokalisering. Som kjent har det vært stor uenighet og støy om de organisatoriske forhold. Begrunnelsen og målene for samlokalisering, derimot, har det vært stor enighet om inntil Vestbanealternativet, som innebar nedleggelse av Nasjonalgalleriet, ble introdusert og besluttet av regjeringen. Gjentatte politiske omkamper etter avslag De politiske prosesser har gjennom hele tidligfasen inntil vinteren 2009 vært ganske greie og regjeringen har hatt Stortingets tilslutning. Men opposisjonen har stilt seg svært kritisk til den prosess regjeringen fulgte i forbindelse med lanseringen og beslutningen om Vestbanealternativet. Men dette er ikke et prosjekt som hittil har blitt avslått hos beslutningstakerne. Tvert imot har altså Stortinget flertall sluttet seg til regjeringens fremlegg og bevilget penger for gjenkjøp av Vestbanetomten (en forutsetning for alternativet) og for prosjektering av nytt bygg. Kontrafaktisk kan det være interessant å vurdere om et annet utfall av stortingsvalget i 2009 ville ha endret situasjonen og man muligens ikke ville fått den nødvendige bevilgningen for prosjekteringen på statsbudsjettet for 2010 og i stedet den mer omfattende utredningsprosess som opposisjonen ønsket våren 2009. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen for prosjektet har pågått i 10 år fra høsten 1999. Man kan si at de første åtte årene var en uforholdsmessig lang tidligfase fordi det var enighet om at det nye Nasjonalmuseet skulle ha et nybygg på Tullinløkka. Problemet her var at man aldri kom dit at man fikk enighet om alle de detaljer som trenges for å utlyse arkitektkonkurransen, blant annet på grunn av all uroen om de organisatoriske forhold ved det nye Nasjonalmuseet og alt bråket omkring de første to direktørene. Den andre del av tidligfasen fra Regjeringens vedtak i januar 2008 om å utrede Vestbanen og frem til gjennomføringen av første del av arkitektkonkurransen og bevilgningen til prosjekteringen av nytt bygg, derimot, er kun på vel 1 ½ år og usedvanlig kort for et så komplisert og stort prosjekt. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er et prosjekt med betydelig offentlig debatt som reflekterer høy grad av transparens gjennom hele tidligfasen. Det er kun det siste året i forbindelse med aksjonen for å bevare Nasjonalgalleriet at det er fremsatt anklager om utilfredsstillende saksfremlegg for Stortinget og om manipulasjon og manglende transparens i forbindelse med noen tekniske utredninger. Et annet forhold var at kulturminister Giske i april 2008 uttalte at arkitektkonkurransen for Tullinløkka var like rundt hjørne. På dette tidspunkt hadde regjeringen i januar samme år vedtatt å utrede Vestbanealternativet, og i mai besluttet departementet å droppe Tullinløkka-utbyggingen og i sted gå inn for Vestbanen. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er et prosjekt hvor Nasjonalmuseets forpliktelser er helt klare. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette er ikke et prosjekt hvor det har foregått noen form for hestehandel for å sanke stemmer. Dog vil kanskje noen hevde at måten Venstre omfavnet aksjonen mot nedleggelse av Nasjonalgalleriet muligens var betinget av valgkampen og ikke i samsvar med synspunkter som var blitt fremmet i Stortinget. Politisk overstyring av begrunnete råd Man kan ikke se at regjeringen i sine fremlegg har fraveket de konklusjoner og råd som er fremkommet i de utredninger som er gjennomført i tidligfasen. Politiske regimeskifter Dette er et prosjekt hvor de tre regjeringene fra 1999 har fulgt de opprinnelige begrunnelser og mål gjennom hele prosessen. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Utredningene omtaler driftsfasen, men det er ikke fremkommet i kvalitetssikringsrapportene at disse skulle være undervurdert. Men det gjenstår jo å se når bygget står ferdig og innflytting har funnet sted. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Tullinløkka alternativet innebar en sekvensering av de ulike delene av prosjektet, men dette var byggeteknisk begrunnet og ikke taktisk betinget. Noen slik oppslitting vil det vel ikke bli av Vestbanealternativet, men dette gjenstår å se. Taktisk overestimering av forventet nytte Kvalitetssikringsrapporten fra Asplan Viak – Terramar, datert 4. februar 2009 sier at ”De positive mulighetene som ligger i et nytt museum på Vestbanen til sammenligning med Tullinløkka mht publikumstall, turisttilstrømning og byutvikling er etter vår vurdering undervurdert i alternativanalysen”. Med andre ord var det ikke noen overestimering av nytten, men tvert imot en undervurdering av denne. Taktisk underestimering av forventet kostnad En sammenligning mellom kostnadsanslagene for ulike alternativer ved nybygg på Tullinløkka viser at disse er henimot fordoblet mellom 2006 og 2008. Dette er beregninger utført av uavhengig konsulent selskap og neppe uttrykk for en taktisk underestimering. Når det gjelder Vestbanealternativet, er det kun kostnadsanslag fra 2008. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Det er faktisk bare to vesentlige beslutninger i prosjektet. Den første var i 1999 i St. meld. nr 22 (1999-2000) og Stortingets tilslutning til denne i 2000. Dette var basert på og i samsvar med NOU 1996: Mangfald, minne, møtestad (museumsutgreiinga). Den andre viktige beslutningen var regjeringens vedtak i februar 2009 om at nytt Nasjonalmuseum bør plasseres på Vestbanen. Denne beslutningen var basert på den situasjon som oppstod da staten kunne få kjøpe tilbake de nødvendige arealene på Vestbanen og konklusjonene i Alternativanalysen om at Samlokalisering på Vestbanen var det som skilte seg ut som det klart beste alternativ. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett De viktigste overraskelser i prosjektet har vært all den organisatoriske uro ved nasjonalmuseet og som gjorde det vanskelig å få laget grunnlaget for arkitektkonkurransen for Tullinløkka. Noe av dette kunne kanskje vært forutsett, men svært mye skyltes den uventede turbulensen omkring de to første direktørene. Det er vanskelig å vurdere hvorvidt man kunne ha forutsett at man ville få de ulike aksjoner mot flytting av Nasjonalgalleriet til Vestbanen. Men ut fra den måten ulike interessenter mobiliserte mot direktør Sune Nordgren, kunne man kanskje forutsatt noe tilsvarende når man endte opp med å ville flytte Nasjonalgalleriet fra sine nåværende lokaler. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det har ikke på noe tidspunkt vært reist tvil om prosjektets relevans i forhold til de ulike museers underliggende bygningsmessige behov. I forbindelse med Tullinløkka var disse vurderingene ganske greie, men i forbindelse med Vestbanen langt mer kompliserte. Dette henger sammen med at for Vestbanen ble motargumentene knyttet til svært ulike former for behov og deres enkeltvise relevans i forhold til prosjektet. Når det gjelder Nasjonalmuseets marked, ble det for begge alternativene lagt vekt på betydningen av disse for publikum. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analysen av prosessen. Et sentralt utgangspunkt for analysen for denne prosessen er en instrumentell virkemiddel-logikk. Ifølge en slik logikk kan offentlige ledere bevisst utforme offentlige organisasjoner for å nå bestemte mål. Det er særlig tre aspekter ved slike organisasjoner de bevisst kan utforme og det er den formelle strukturen, den fysiske strukturen og organisasjonsdemografien (personalet). Det er særlig de to første komponentene som er interessante i denne analysen av Nasjonalmuseet. Utformingen av den formelle strukturen dreier seg om hvordan man utformer den vertikale spesialiseringen – fordelingen av myndighet mellom nivå og organisasjoner – og den horisontale spesialiseringen – hvordan oppgaver og ressurser fordeles mellom enheter på samme nivå innad i en organisasjon eller fordeles mellom organisasjoner. Koplingen mellom vertikal og horisontal spesialisering sier noe om hvor kompleks en offentlig organisasjon er, med dertil hørende samordningsbehov. Fysisk struktur omhandler både fysisk lokalisering – hvor den offentlige organisasjonen fysisk er lokalisert, som er særlig relevant for prosessen om Nasjonalmuseet - men også hvordan den enkelte offentlige organisasjon fysisk er utformet innad. Et tredje aspekt er hva man ønsker å signalisere (symbolsk) med den fysiske lokaliseringen eller utformingen. Formell og fysisk struktur kan koples sammen mht. bevisst utforming, dvs. man kan velge ulike kombinasjoner av spesialisering og samordning/integrering i ulike faser. Et klassisk eksempel på det er den formelle organiseringen av forsvarets sentralledelse – om den organisatorsk skal ligge tett på politiske ledelse i departementet eller ikke – om forsvarsledelsen fysiske plassering i sentrum eller på Huseby – og man har historisk sett mange ulike kombinasjoner her. Prosessen om Nasjonalmuseet har de samme trekkene. På den ene side er spørsmålet om sentrale museer skal være formelt integrerte eller spesialiserte, på den andre siden om de skal ligge fysisk sammen eller ikke. Her har man altså ytterpunktene som representeres av formell og fysisk integrering, som nesten blir en full realitet ved eventuell bygging på Vestbanen (Norsk Arkitektmuseum ligger på Bankplass) og sterk formell og fysisk spesialisering, som på mange måter er den historiske realiteten. De to andre mulighetene er formell integrering og fysisk atskillelse, og formell spesialisering og fysisk samling. Når det gjelder utformingen av den formelle og fysiske strukturen i en nasjonal institusjon som Nasjonalmuseet, så vil i utgangspunktet mye makt være samlet i departementets politisk og administrative ledelse. En sentral del av analysen vil derfor bli å fokusere på hvordan denne makten utøves og hvilke faktorer som fremmer og hemmer dette. Det vil bestandig være et større potensial for konflikt når offentlige organisasjoner formelt og fysisk slås sammen enn når de deles opp, som det er vist i flere studier i sentralforvaltningen. Grunnen til dette er at formell sammenslåing fører til at tidligere separate enheter konfronteres med hverandre innenfor en ny formell struktur, noe som kan forsterkes av fysisk samlokalisering, men svekkes av fortsatt fysisk atskillelse. For prosessen rundt Nasjonalmuseet blir det derfor viktig å belyse i hvilken grad den formelle og fysiske integreringen medfører økte konflikter, og om ulike interesser og konflikter knyttet til formell organisering og fysisk lokalisering faller sammen eller ikke. Man kan selvsagt tenke seg både at de samme aktørerne aktiviserer seg og har konsistente syn for eller mot formell og fysisk integrering, at dette ikke er så tett koplet, eller at andre aktører som ikke er så klart berørt involverer seg mht. de to dimensjonene. Garbage can-logikken kan også være relevant i denne prosessen, som for andre fysiske lokaliseringer eller omlokaliseringer. Tilfeldigheter eller muligheter som åpner seg ved at alternativer hektes på eller koples fra, eller ved at ytre hendelser påvirker prosessen. Dette kan enten være noe som er vanskelig å styre, eller være preget av bevisst hierarkisk styring, eller føre til at koalisjoner mellom aktører etableres, reforhandles eller forvitrer. 4.2. Problemer og alternativer knyttet til formell og fysisk struktur. Da prosessen startet i 1999 ble koplingen mellom formell og fysisk struktur etablert. St.meld. nr.22 (1999-2000) gjorde dette eksplisitt klart. Det ble understreket at man ønsket en organisatorisk samordning av Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst, Kunstindustrimuseet og Norsk Arkitekturmuseum. Det ble videre sagt at dette var fornuftig ut fra deres fysiske plassering og at en fysisk samlokalisering ville gi større faglig og publikumsmessig slagkraft. Dette kan tolkes i hvert fall i to retninger; enten at fordi man ønsket en organisatorisk samordning, så ville denne lettere bli fremmet ved en fysisk samlokalisering, eller så kan en ønskelig fysisk samlokalisering aktualisere en formell samordning og integrering. Man pekte videre på at det nye Nasjonalmuseet burde ha hovedbase på Tullinløkka, noe som var naturlig ut fra lokaliseringen til de involverte institusjonene, særlig da Nasjonalgalleriet som en tung enhet. Stortinget, med unntak av Fremskrittspartiet, sluttet seg til dette, men føyet til at man måtte sikre at Tullinløkka kunne bestå som et åpen byrom, noe som åpenbart kunne være problematisk med en full utbygging på denne tomten. Beslutningsprosessen syntes i utgangspunktet å være relativt enkel ved at man både bestemte lokalisering og ny integrert organisasjonsmodell med en gang. Når det ikke senere gikk slik, kan det ha mange årsaker. For det første kan det hevdes at det ikke var nok gjennomtenkt om Tullinløkka var et egnet alternativt, så det kunne komme opp andre alternativ. For det andre var den organisatoriske samordningen kontroversiell for mange involverte aktører, noe som det kunne ta mye ressurser å skape ro om, noe det også senere gjorde. Dette kunne føre til at den formelle organiseringen tok oppmerksomheten fra den fysiske lokaliseringsprosessen. For det tredje var det til den organisatoriske prosessen knyttet ulike synspunkter og behov hos de berørte institusjoner for fysisk lokalisering, og det var ikke åpenbart at samlokalisering var det beste alternativet for mange av aktørene. Så to spørsmål mht. fysisk lokalisering var relevante, nemlig om det skulle være fysisk samlokalisering og hvor den nye institusjonene eventuelt skulle være samlokalisert. Totalt sett var altså det potensielle konfliktbildet komplekst. Fokuset i begynnelsen av prosessen, frem til 2003, var på de organisatoriske forholdene og pr. 1.januar 2003 ble Nasjonalmuseet etablert som en stiftelse. I 2003 fremmet Bondevik II-regjeringen St.meld. 48 (2003-2004), som fokuserte på de fysiske forholdene for de fire enhetene som inngikk i Nasjonalmuseet, og problemdefinisjonen var at utstilling- og publikumsarealene var for små og lite funksjonelle, og at magasinkapasiteten var for liten og kvaliteten på lokalene for dårlig. På tross av at man fornyet ønsket om å samle de fire institusjonene på Tullinløkka, ble det klart at man arbeidet med å finne en løsning for Norsk Arkitektmuseum på Bankplass. Denne ’samlet, men delt’-strategien avspeiles også i 2004 i en arbeidsgruppe fra Nasjonalmuseet og Kulturdepartementet som hadde et forslag som innebar at ideen om et nytt, stort og samlet bygg delvis ble fraveket, fordi man ønsket delvis å benytte eksisterende bygningsmasse i området, men også oppføre et nytt bygg, samtidig som Kværnerhallen ble foreslått for magasin- og konserveringsfunksjoner. I desember 2005 la Kulturdepartementet, i samarbeid med Nasjonalmuseet, Statsbygg og Entra Eiendom frem en utredning om konseptvalg. Her ble de ulike alternativer skissert, hvorav de aller fleste var varianter av Tullinløkka-løsningen. Dette forslaget ble så gjenstand for en alternativanalyse (KS1) fra Metier og Møreforskning, som gikk inn for det samme alternativet som arbeidsgruppen i 2004 gjorde, nemlig utbygging av areal til publikum og formidling på Tullinløkka og Kristian Augustskvartalet, samt etableringen av et eksternt magasin. Denne analysen ble så gjenstand for en egen kvalitetssikring av Terramar og Asplan, som ikke sluttet seg til analysens konklusjon. Isteden støttet man en mer fysisk integrert løsning som innebar bygg på Tullinløkka med store deler av publikumsarealene under bakken og eksterne magasiner, noe man mente ble mindre kostbart enn det alternativet analysen støttet. I desember 2006 la departementet frem en revidert utgave av utredningen om konseptvalg og i forlengelsen av dette, i september 2006, sa departementet at man tok sikte på å sette i gang en planprosess med konsekvensutredning for et nybygg i Tullinløkkaområdet og man ville senere utlyse en arkitektkonkurranse når alle forhold var avklart. Dette kan tolkes som at man støttet kvalitetssikringsanalysens konklusjoner. I 2007 var det en periode hvor en del aktører uttalte seg skeptisk til modellen med fysisk samlokalisering, da særlig mellom samtidskunst og historisk kunst, og Høyre og Venstre hektet seg på dette, uten at det av den grunn ble en omkamp. Vinteren 2008 ble arkitektkonkurransen etterlyst og kulturminister Giske sa at den kom snart, og mange så utsettelsen som relatert til interne konflikter på Nasjonalmuseet. Det oppsto også diskusjoner i media om en spredt fysisk løsning kunne være bedre. Saken tok så en ny vending ved at Statsbygg og Oslo kommune i mai 2008 inngikk en avtale om å kjøpe tilbake kommunens del av Vestbanetomta. Denne avtalen ble utløst av Oslo kommunes endrete planer for tomta, ved at Deichmanske bibliotek, Stenersensamlingen (planlagt samlokalisert med Munchmuseet) og et kinoog konferansesenter ikke skulle ligge på Vestbanen, men i Bjørvika. Denne endringen la dermed til rette for en fullt fysisk integrert løsning på Vestbanen, inkludert magasiner. Kulturdepartementet laget så en detaljert tilleggsutredning for Vestbanen som lokaliseringsalternativ, og i november la Metier frem denne, hvor ulike alternativer ble analysert, men alternativet med samlokalisering av alle funksjoner på Vestbanen ble sett på som det beste, noe en kvalitetssikring av Asplan Viak og Terramar støttet. I februar 2009 besluttet Regjeringen så at nytt nasjonalmuseum skulle plasseres på Vestbanen og at det skulle utlyses en arkitektkonkurranse. Det ble understreket at et slikt valg, sammenlignet med Tullinløkka, ville bli billigere og tilfredsstille i sterkere grad kravene til bedre publikumsforhold og tekniske fasiliteter. Stortinget støttet så kjøp av Vestbanetomta for bygging av Nasjonalmuseum der. Man skulle tro at det ble ro med vedtaket om Vestbanen, men det ble det ikke. Først fremmet tre stortingsrepresentanter for Venstre, Høyre og Kr.F. et forslag i Stortinget som la vekt på at Vestbanen var for dårlig utredet mht. mange aspekter, blant annet kostnader, men denne kritikken ble bare fulgt opp av Venstre. I mars 2009 startet to aksjoner, som senere samarbeidet, som på ulike måter delvis motarbeidet og delvis problematiserte Vestbaneløsningen. Disse aksjonene, som diverse andre aktører hektet seg på etter hvert, anfektet flere forhold: Dels ønsket de vern om og oppussing av Nasjonalgalleriet, et bygg for samtidskunst på Vestbanen og en ny lokalisering for Kunstindustrimuseet, altså en fortsatt fysisk atskillelse. Dels mente de at Vestbanealternativet var for dårlig utredet mht. mange aspekter, som blant annet arealbehovet og kostnadene ved nytt bygg, hva som skulle skje med eksisterende bygg etter samlokaliseringen og om Vestbanetomten var stor nok for både Nasjonalmuseet og UDs behov. Dette siste ser nå i ettertid ut til å løse seg ved at UD eventuelt får bygge på den såkalte Trekantomta like ved. Hva kjennetegner så denne prosessen mht. problemdefinisjoner og løsninger? Over lang tid, dvs. i nær ti år, er problemdefinisjonene de samme: i alle de involverte institusjonene er lokalene for gamle og uhensiktsmessige mht. arealer for publikum og tekniske fasiliteter. Type løsninger er også relativt stabile over tid, nemlig at det trengs en formell integrering (vedtatt tidlig og senere lite anfektet) og en fysisk samlokalisering, som er det kontroversielle. Hvor omfattende samlokaliseringen skal være er det uenighet om, og alternativene er i hovedsak fire, nemlig a) mye bruk av gamle bygg som oppgraderes, samt avgrenset nybygg og samling i eksternt magasin, b) mindre bruk av gamle bygg, mer omfattende samlokalisering gjennom nybygg og samling i eksternt magasin, og, c) full samling av alle funksjoner i nybygg, og d) fortsatt en fysisk atskillelse, ihverfall for historisk og moderne kunst. Utviklingen over tid er fra partiell til full samling, med alternativene a og b knyttet til utbygging på Tullinløkka og det endelig valgte alternativet c) på Vestbanen, mens d) ble et mindre viktig intermesso. Da Vestbanealternativet åpnet seg, så ble det i liten grad et valg mellom a)/b) og c), men politisk ledelse hoppet lett over på Vestbanen, som om man hadde ventet på og arbeidet for dette. Det endelige valget av alternativ c) hang på et garbage can-trekk, nemlig at Vestbanetomta ble frigjort, dvs. et problem ble løst og et alternativ åpnet seg ved en fysisk relokalisering i Oslo kommunes planer. 4.3. En enkel prosess mht. aktørmønster? Denne prosessen er tilsynelatende enkel mht. aktørmønstre og innflytelsesforhold. Den sentrale aktør er Kulturdepartementet og dermed regjeringen. Liksom for Rikshospitalet og Operaen er det fysiske begrensninger for institusjonene som utløser aktiviteten for en fysisk utbygging. Man bestemmer seg relativt tidlig for Tullinløkka, selv om det er en viss tvil om hvilket alternativ der som skal velges. Så et sentralt spørsmål blir derfor hvorfor ikke det valgte alternativet raskere ble fulgt opp. Et svar på dette kan være at det egentlig ikke var et tilfredstillende alternativ og at man derfor nølte med å fremføre dette, fordi det ikke tilfredstilte det egentlige formålet med hele prosessen, nemlig få til en full fysisk integrering av institusjonene, minus Norsk Arkitektmuseum. Et annet svar kan være at man nølte fordi det var betydelige konflikter rundt prosessen. Ikke bare ble Tullinløkka mer generelt kritisert som alternativt, for eksempel fra arkitekthold, men det var betydelig uro over lang tid mht. de organisatoriske forholdene i Nasjonalmuseet. Nye direktører kom og gikk, med mye konflikter rundt, det var turbulens i styret, det var konflikter mellom styret/ledelsen og de ansatte, og mellom de ansatte, osv. Alle disse konfliktene kunne ses fra politisk og administrativ ledelse i departementet som at det kanskje var noe galt med både den organisatoriske og fysiske integreringen, i hvert fall kunne det være risikabelt å fremføre Tullinløkka gitt en slik turbulens. Når så Vestbanen kom opp som en mulighet, handlet departementet veldig raskt, antakelig fordi man både får en langt mer tilfredsstillende fysisk løsning og fordi man tror at dette vil skape mer ro om det organisatoriske. Det er mye som tyder på at det organisatoriske nå i bakkant også faller mer på plass med nok en ny direktør, denne gangen fra sektoren i Norge, som har maktet å skape ro, selv om det er enda noe konflikt om utvelging av ledere i ny struktur. Denne strukturen prøver dessuten å rute opp strukturen på en slik måte at de gamle institusjonelle skillene ikke blir så tydelige. 4.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger. Denne prosessen er i hovedsak relativt lite komplisert mht. strømmene av problemer, løsninger og aktører. Den viktigste aktøren var Kulturdepartementet og dens politiske ledelse. Den bestemte tidlig at en organisatoriske integrering av fire museer var løsningen, noe som ikke ble endret senere, selv om det internt i den nye organisasjonen var mye turbulens, med potensial for å påvirke prosessen om den fysiske samlokaliseringen og valg av sted for det nye Nasjonalmuseet. Når den politiske ledelse tidlig la seg på Tullinløkka-alternativet, var det preget av en viss grad av manglende rasjonell kalkulasjon. Alternativet var for dårlig ut fra hovedmålet for reformen, ledelsen syntes å innse det etter hvert og dens nøling med arkitektkonkurranse førte til aktivisering av mange aktører og en del konflikt, noe som antakelig bestyrket ledelsen i troen på at dette ikke var et godt alternativ. Når Vestbanetomta ble ledig, åpnet et mye bedre alternativ seg, som dessuten hadde den fordelen at mange av de kritiske aktørene ble mer tilfredse, om enn ikke alle, og forholdet til Oslo kommune ble bedret også gjennom dette. Ikke bare var dette alternativt mye bedre ut fra de opprinnelige målene, det ga også prosessen mer legitimitet og dermed mer støtte til politisk ledelse. Da politisk ledelse så raskt skiftet standpunkt, noe som kunne vært problematisk, ble dette tildekket av overraskelseseffekten. Mulighetene for økt intern organisatorisk ro ble antakelig også bedre. De aksjonene mot Vestbanen som kom i 2009 syntes ikke å rokke ved den valgte løsningen i særlig grad. Det er interessant at denne aktivisering ikke kom i en periode da prosessen var mest nølende og åpen fra departementets side, nemlig etter vedtaket om Tullinløkka, men da et bedre alternativ, nemlig Vestbanen var spikret. Case 3. Svalbard Forskningspark 1. 2. 3. 4. 5. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ................................................................. 37 1.1. Kronologi ................................................................................................................. 37 1.2. Kostnadsanslag ........................................................................................................ 40 Gjennomføring................................................................................................................ 40 Interessenter og aktører ................................................................................................. 41 Særlige karakteristika ..................................................................................................... 41 Analyse av tidligfasen ..................................................................................................... 45 5.1. En ramme for analysen............................................................................................ 45 5.2. Et dokumentert behov? – om problemer og løsninger i prosjektet. ...................... 46 5.3. En allianse mellom Regjering og Norsk Polarinstitutt? ........................................... 46 5.4. Koplingen mellom aktører, problemer og løsninger. .............................................. 47 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Svalbard forskningspark i Longyearbyen ble åpnet 26. april 2006. Bygget oppfattes som enestående arkitektonisk og har fått flere priser for dette. Dette er en samlokalisering av de akademiske miljøene i Longyearbyen og en samling av infrastruktur og service for feltundersøkelser og publikumsaktiviteter og består av følgende hovedelementer: • • • • Utvidelse av Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) Nye arealer til Norsk Polarinstitutt (NP) Kulturhistorisk magasin (for Sysselmannen på Svalbard) Nye lokaler for Svalbard Museum UNIS-bygget ble lokalisert til tomten nederst i Sentrumsfeltet ved innkjøringen til byen etter en langvarig debatt hvor sentrale myndigheter til slutt måtte skjære igjennom. Sterke krefter ønsket at nybygget skulle ligge oppe i Longyeardalen ved skolen. Hovedargumentene for dette var muligheten for sambruk av lokalene i nybygget for skolen, og utveksling av lærekrefter mellom skolen og UNIS. Sett fra UNIS’ side var det ikke realistisk å blande så ulike virksomheter som grunn- og videregående skole med universitetsstudier. Den opprinnelige universitetsbygningen er delvis rehabilitert og er bygget ut med ca. 8.500 m2. Nybygget rommer undervisningsfasiliteter og kontorer i tillegg til bibliotek, laboratorier, lager, verksteder, og nye lokaler for Svalbard Museum. Bygningen er flere ganger større enn noen annen på Svalbard. Usikkerheten omkring konsekvensene av dette nødvendiggjorde spesiell fokusering på klimatekniske og miljømessige forhold, i tillegg til den praktiske logistikken i forbindelse med oppføringen av bygningen. 1.1. Kronologi 1989 I 1989 la konsulentfirmaet Barlindhaug på oppdrag fra Næringsdepartementet og Store Norske Spitsbergen Kullkompani frem ”Næringsplan for Svalbard”, hvor styrking av forskning i Longyearbyen fremheves for å styrke bosettingen der. 1993 I mai 1993 slår St. meld. nr. 42 (1992-93) Norsk Polarforskning fast at forskning er en viktig del av overordnet norsk Svalbardpolitikk, og at polarforskning skal være et virkemiddel for ivaretagelse av nasjonale interesser på flere områder. I meldingen gikk regjeringen inn for å etablere et arktisk kompetansesenter for forskning og undervisning på Svalbard, med den foreslåtte Stiftelsen Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) som kjerne. Dette kom som en følge av at kirke- og undervisningsminister Gudmund Hernes hadde vært på Svalbard sammen med stortingsrepresentant Kirsti Kolle Grøndahl, som senere ble stortingspresident. Det ble fulgt opp i St. prp. nr. 1 (193-94) 1994 I 1994 ble Stiftelsen Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) opprettet av de fire norske universitetene. UNIS hadde innledningsvis 20 studenter og opererte i leide lokaler hos Svalbard Næringsdrift. 1995 I august 1995 fikk UNIS sitt eget undervisingsbygg på 3200 bto m2. 1998 I løpet av 1998 fikk UNIS stadig flere søkere og hadde totalt en oversøking i forhold til antall studieplasser. Ved utgangen av 1998 var det over 100 helårstudenter (250 personer) og 24 ansatte. UNIS kom også svært fordelaktig ut av fagevalueringer i regi av Norges forskningsråd innen geologi, fysikk og biologi. Evalueringene konkluderte imidlertid med at fagmiljøene ved UNIS var under en kritisk størrelse og måtte utvides for å sikre stabiliteten og dermed fremtiden i institusjonen. Dette sammen med stor studenttilgang var den viktigste begrunnelsen for utbyggingsprosjektet som etter hvert fikk navnet Svalbard Forskningspark. 1999 I januar 1999 fremla en utredningsgruppe med representanter fra UNIS, Norsk Polarinstitutt og Riksantikvaren/Sysselmannen et skisseprosjekt for utbygging av ”Svalbard forskningspark”. Prosjektet ble over en 16 måneders periode presentert for fem Stortingskomiteer, flere statsråder og øvrig politisk ledelse i Bondevik I regjeringen. Lanseringen av et skisseprosjekt for Svalbard Forskningspark var sammenfallende i tid med at det ble arbeidet med to stortingsmeldinger av betydning. St. meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille, som ble fremlagt 11. juni 1999 omtaler universitetsstudiene på Svalbard, forskningssamarbeid og behov for ny infrastruktur. St. meld. Nr 9 (1999-2000) Svalbard, som ble fremlagt 29. oktober 1999, omtaler Svalbard forskningspark første gang. Men meldingen legger stor vekt på at en fremtidig vekst innen forskning og utdanning i Longyearbyen må skje innenfor eksisterende anlegg og etablert infrastruktur. Meldingen er således noe avventende til forslaget om å bygge ut en forskningspark i Longyearbyen i tilknytning til UNIS. 2000 Mens regjeringen i Stortingsmeldingen var nærmest passiv i forhold til forslaget om en forskningspark og fokuserte hovedsakelig på videreføring av norsk kulldrift på Svalbard, inntok Stortinget i behandlingen av meldingen en langt mer aktiv holding i Innst. S. nr 196 (1999-2000), som ble fremlagt 25. mai 2000 og hvor komiteen blant annet uttaler: ”Svalbard Forskningspark er planlagt å være en samlokalisering av alle de akademiske miljøene i Longyearbyen, Svalbard Museum og et magasin for arkeologisk og kulturhistorisk materiale og evt. et informasjonssenter om Svalbards natur og miljø”. ”Komiteen mener at det er mulig å oppnå en betydelig synergieffekt ved en slik samlokalisering og anbefaler at man så raskt som mulig går videre med byggeplanene”. ”Komiteen mener at en måte å virkeliggjøre disse planene på kan være at Statsbygg står som utbygger med de aktuelle institusjonene som leietakere”. Stortingets aktive forhold til forskningsparken kom til uttrykk da Stortinget i desember 2000 i Budsjett Innst S. nr 12 (2000 – 2001) hvor det heter: ”Komiteen legger vekt på forskningens betydning for Svalbard og foreslår en startbevilgning på 2 mill kroner til Svalbard forskningspark”. Dette var et rent stortingsinitiativ som ikke lå inne i regjeringens budsjettforslag. Prosjektets tidligfase var således styrt av interessentene som hadde laget skisseprosjektet og et resultat av den aktive påvirkning disse hadde drevet overfor Stortinget og andre politiske aktører. I perioden fra Stortinget vedtok startbevilgningen i desember 2000 fulgte regjeringen opp Stortingets beslutning ved årlige bevilgninger i statsbudsjettet for planlegging og bygging av forskningssenteret. Prosjektets målsettinger Langsiktig mål (begrunnelsen for tiltaket) 1. Bidra til økt internasjonal profilering av norsk tilstedeværelse på Svalbard 2. Gi grunnlag for tilbud om internasjonalt samarbeid rundt forskning og høyere utdanning under norsk kontroll 3. Gi betydelige synergieffekter innen forskning og høyere utdanning/ realisere et samarbeidspotensial innen forskning og undervisning. Effektmål (1.ordens effekt av tiltaket) 1. Gi UNIS økt fleksibilitet med hensyn til studenttall og forskningsvirksomhet. Studentkapasitet 550 årlig. 2. Mål for forskningen ved UNIS fram mot 2006: I forbindelse med realisering av Svalbard Forskningspark opprettes det innen utgangen av 2006 opp til 10 nye forskerstillinger ved UNIS. I tillegg skal det opprettes et tilsvarende antall professor-II stillinger. 3. Lokaler til utenlandske forskere og forskergrupper som har prosjekter og kampanjer på Svalbard av ulik varighet. Resultatmål (Prosjektets leveranse) 1. Nye kontorlokaler, som er tenkt å kunne gi mulighet for en samlokalisering av forskningsinstitusjonene i Longyearbyen. Prosjektets milepæler i tidligfasen etter 2000 I perioden fra Stortinget i desember 2000 gjorde vedtak om startbevilgning på 2 mill kroner og frem til den offisielle åpning i april 2006 er de viktigste milepæler og begivenheter følgende: • • • • • • • Januar 2001: Igangsettelse av arbeidene med romprogram / funksjonsanalyse / byggeprogram Februar – september 2001: Oppdragsbrev til Statsbygg fra Kirke-, utdannings og forskningsdepartementet, Svalbardrådet, Miljøverndepartementet, Justis- og politidepartementet September 2001: Bevilgning på 7 mill kroner til forprosjekt November 2001: Avgjørelse arkitektkonkurranse September 2002: St. prp nr 1 (2002-2003) bevilger 30 mill kroner for igangsetting av byggeprosjektet November 2002: Forprosjekt avlevert Desember 2002: Statsbygg foretar en egen usikkerhetsanalyse Tidligfasen defineres som tiden frem til Stortinget fatter vedtak om bevilgning. En slik beslutning ble først fattet høsten 2002 hvoretter byggestart fant sted i april 2003. Men den endelige bevilgning fikk man først juni 2004, da Stortinget sluttet seg til regjerningens foreslåtte kostnadsramme på 400 mill kroner. 1.2. Kostnadsanslag Det ble foretatt følgende kostnadsanslag for prosjektet: • • • Forprosjekt 2002 Justert etter anbudsåpning St prp nr 63 (2003-2004) Kostnadsramme 353 mill kroner Kostnadsberegning 363 mill kroner Kostnadsramme 400 mill kroner Styringsramme 332 mill kroner • Innst S nr 250 (2003-2004) Stortinget slutter seg til en kostnadsramme på 400 mill kroner og en styringsramme på 332 mill kroner. 2. GJENNOMFØRING Milepæler under gjennomføring • • • • April 2003: November 2003: Desember 2005: April 2006: Byggestart Kvalitetssikring HolteProsjekt as Ferdigstillelse Offisiell åpning Prosjektet ble ferdigstilt to måneder før planlagt dato og til en faktisk kostnad på 342 mill kroner, som var innenfor budsjettet. Det blir fremhevet at dette var ganske bemerkelsesverdig i forhold til de meget vanskelige byggeforhold på Svalbard og de store logistikk utfordringene som stilte uvanlig store krav til detaljprosjektering og transport av byggematerialer, som bare kunne foregå deler av året. 3. INTERESSENTER OG AKTØRER Interessentene for prosjektet var i starten de institusjoner som deltok i utredningsgruppen som utarbeidet skisseprosjektet i 1999. Dette var UNIS, Norsk Polarinstitutt og Riksantikvaren/Sysselmannen. Det var disse interessentene som lyktes i å få gehør hos politikerne, hvilket medførte at Stortinget vedtok en oppstartbevilgning, til tross for at regjeringen i den fremlagte stortingsmelding ikke hadde foreslått Forskningssenteret, men at vekst innen forskning og utdanning skulle skje innenfor eksisterende anlegg og etablert infrastruktur. Da man så hadde fått aksept på ideen, fikk man tre grupper interessenter. Dette var for det første de berørte institusjoner med sine overordnede departementer og som deltok i kontaktgruppen for prosjektet, hvilket var: • • • • • • • Utdannings- og forskningsdepartementet Miljøverndepartementet Justisdepartementet UNIS Norsk Polarinstitutt Svalbard Museum Sysselmannen på Svalbard For det annet var det lokalbefolkningen som sørget for en langvarig debatt om hvor nybygget skulle lokaliseres. Sterke krefter ønsket at nybygget skulle ligge oppe i Longyeardalen ved skolen. Hovedargumentene for dette var muligheten for sambruk av lokalene i nybygget for skolen, og utveksling av lærekrefter mellom skolen og UNIS. Sett fra UNIS’ side var det ikke realistisk å blande så ulike virksomheter som grunn- og videregående skole med universitetsstudier. Sentrale myndigheter måtte til slutt skjære igjennom. For det tredje var det norske og utenlandske studenter og forskere. Ettersom prosjektet på mange måter var et ledd i norske overordnede mål om sikre norsk tilstedeværelse på Svalbard, kan man reise spørsmål om hvorfor ikke Utenriksdepartementet og Store Norske kom klarere frem som interessenter for prosjektet. Det er grunn til å bemerke at da prosjektet først var akseptert kom Forskningssenteret til å få en profilert status i norsk Svalbardsatsing. Dette kom særlig klart til uttrykk i St. meld nr 20 (2004-2005) Vilje til forskning. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA Dette er et prosjekt som ble drevet frem av de berørte institusjoner. Svalbard Forskningspark har vært Longyearbyens største enkelt byggesak. Prosjektet har hatt en særdeles kort og effektiv gjennomføringsperiode på totalt fem år fra oppstart av romprogram og funksjonsanalyse i 2001 til innflytting i 2005. Både prosjekteringsperioden og byggeperioden har hatt store utfordringer i forhold til bygningens kompleksitet, de klimatiske forhold, særskilte logistikk utfordringer og den knappe fremdriftsplanen. Prosjektet har ikke gjennomgått noen alvorlige kritiske faser. Bygningen ble ferdigstilt to måneder før opprinnelig avtalt ferdigstillelse og innenfor gjeldende styringsramme. Problem eller behov Man kan si at de bakenforliggende behov var at UNIS på slutten av 1990-tallet stadig fikk flere søkere og hadde den gang totalt en oversøking i forhold til antall studieplasser. I dag er søkningen og antall studenter (353 i 2009) godt under kapasiteten på 550 studieplasser. Samtidig fikk Norge et sterkere behov for å artikulere internasjonalt Norges plass innenfor polarforskning på ulike områder. Men i denne sammenheng kan det være rimelig å stille spørsmål ved verdien av universitetsdelen i prosjektet. Innenfor feltet er polarforskning det Polarinstituttet som har de viktigste oppgavene mens UNIS arbeider snevert innenfor biologi, geologi og geofysikk. Verdien av universitetsdelen kan man derfor stille spørsmål ved. Polarinstituttet har fått fremragende lokaler som resultat av prosjektet, spørsmålet er om en har behov for dette eller skyter langt over mål Utfallsrom For dette prosjektet kan man si at utfallsrommet var rimelig klart. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Man hadde to alternative konsepter. Det første var at fremtidig vekst innen forskning og utdanning i Longyearbyen skulle skje innen eksisterende anlegg og etablert infrastruktur – slik Regjeringen gikk inn for i St. meld. nr 9 (1999-2000). Det andre var at man samlokaliserte denne virksomhet ved å bygge et forskningssenter, slik de berørte institusjoner foreslo og som Stortinget tok initiativ til ved å gi en oppstartbevilgning for dette. Det er ikke foretatt noen sammenlignende analyse av disse to alternative konsepter. Da det var besluttet at man skulle bygge et forskningssenter, fikk man en debatt om lokaliseringen av dette. Det ene alternativ var at dette skulle bygges i tilknytning til den eksisterende UNIS bygning, det andre at det skulle legges i tilknytning til skolen. Dette var en ren lokalpolitisk debatt uten noen systematisk analyse av de to lokaliseringsalternativene. Beslutningslogikk Beslutningslogikken for prosjektet er rimelig klar. Prosjektet kom som en følge av den satsing man fikk på norsk polarforskning fra tidlig 1990 og den internasjonale profil UNIS fikk etter hvert. Samtidig er det rimelig klart, slik det fremgår av en rekke dokumenter, at overordnede nasjonale målsetninger om å sikre norsk tilstedeværelse på Svalbard kanskje var den viktigste underliggende premiss for anlegget. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Overordnet begrunnelse og mål i stortingsdokumentene knytter seg først og fremst til satsningen på forskning og utdanning på Svalbard. Ser man på prosjektet med et noe videre perspektiv vil man raskt se at målsettinger, primært knyttet til økning av antallet stillinger ved UNIS, uttrykt før igangsettelse ikke har blitt nådd. Antallet årsverk ved UNIS har økt noe, men er ingenting i nærheten av å realisere 10 nye forskerstillinger og 10 nye professor II-stillinger. Økningen i antall studenter har til dels vært kraftig, en dobling fra 1997, men per i dag det er et stykke igjen til kapasiteten på 550 studenter. UNIS har ambisjoner om å vokse ytterligere. I UNIS’ årsrapport for 2005 er det angitt at UNIS skal ha 500 studenter innen 2010. I 2009 var antallet studenter 353 fra 29 land. Søkningen til UNIS er lav i forhold til kapasiteten og gir i dag et eksklusivt tilbud til relativt få studenter der de norske fra samarbeidsuniversitetene er i mindretall. Hvordan prosjektet har bidratt til ”økt internasjonal profilering av norsk tilstedeværelse og gi grunnlag for tilbud om internasjonalt samarbeid rundt forskning og høyere utdanning under norsk kontroll og gi betydelige synergieffekter innen forskning og høyere utdanning” er uvisst. Det er nærmest umulig å si noe om i det hele tatt fordi målformuleringen er kompleks og de identifiserte komponentene er vanskelig å måle. Prosjektet skulle også ”bidra til å realisere et samarbeidspotensial innen forskning og undervisning som i dag blir utnyttet i for liten grad”, men det er foreløpig ikke funnet omtale som konkretiserer dette. Men det er ingen tvil om at prosjekts resultatmål om det nye forskningssenteret ble oppnådd med bravur. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Det har hele tiden vært enighet om de overordnede mål for satsing på utdanning og forskning på Svalbard og de konkrete mål for Forskningssenteret. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Man kan si at ideen om en forskningspark fikk et avslag i St meld nr 9 (1999-2000) da regjeringen ikke gikk inn for forslaget. Men etter at Stortinget grep fatt i dette og gjorde vedtak om startbevilgning har det ikke vært noen politiske omkamper. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Selv om det var noen utspill i retning av en forskningspark i 1995, kom dette først konkret til uttrykk med utredningen i 1999. Det gikk så kun to år til Stortingets startbevilgning og de deretter følgende årlige bevilgninger. Dette er således et prosjekt med en helt usedvanlig kort tidligfase. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Et søk i retriever databasen har ikke avdekket at det har vært noen offentlig debatt om prosjektet (utover den lokaliseringsdebatt som foregikk i Longyearbyen). Det har heller ikke fremkommet at det har vært noen mangelfull transparens omkring prosjektet. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Det var helt klart at de berørte etater som var brukere av sine respektive installasjoner var forpliktet til å utnytte og følge opp investeringene. Men bygget var fullt ut finansiert av Staten, som også står for driften, slik at dette var en ren gaveøkonomi for de berørte institusjoner. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette var ikke et prosjekt som var egnet til å sanke stemmer og innebar ingen hestehandel. Politisk overstyring av begrunnete råd De råd som fremkom var først og fremst knyttet til kvalitetssikring av kostnader og gjennomføring som innebar særlige krav med hensyn på logistikk. Det har ikke vært politisk overstyring av de råd som fremkom gjennom kvalitetssikringen. Politiske regimeskifter Prosjektet ble i det alt vesentlige planlagt og gjennomført under Bondevik I og II regjeringene og den korte Stoltenberg I perioden. Man kan ikke se at disse regimeskiftene har hatt noen betydning for prosjektet. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Fremtidige driftsutgifter var ikke et viktig tema for de berørte etater, som får dekket dette av sine respektive eiere. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Det har ikke vært noen slik oppsplitting eller sekvensering. Taktisk overestimering av forventet nytte Man kan ikke si at det for dette prosjekt har vært gjennomført noen egentlig nytteanalyse utover det som ligger i målsettingene for prosjektet. Taktisk underestimering av forventet kostnad Prosjektet ble gjennomført innenfor gitt kostnadsramme med god margin. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Det endelige sluttførte prosjekt er i samsvar med beslutninger og anbefalinger underveis. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Det er ikke vært noen vesentlige overraskelser underveis. Det vises til særdeles god planlegging, prosjektering og prosjektledelse samt en god porsjon med hell med værforholdene underveis. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Selv om forskningsparken oppfattes som relevant for de involverte institusjoner og dekker klart deres behov, er det først og fremst dennes rolle som et ledd i å markere norsk tilstedeværelse på Svalbard som fremheves. Men den fremstår i mindre grad relevant som universitet, med begrenset søkertilgang fra norske studenter og høyest andel utenlandske studenter. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En ramme for analysen. Et mulig utgangspunkt for en analyse av denne prosessen er garbage can-tenkningen, eller en spesiell variant av denne. Mens en vanlig instrumentell tilnærming tilsier at man har relativt klare mål og problemer, som så blir fulgt opp med egnete løsninger eller virkemidler, så kan man alternativt anta at løsningene kommer før problem(ene). Dette innebærer at det eksisterer en løsning som ulike aktører så forsøker å hekte bestemte problemer på, slik at beslutninger kan fattes og prosjekter realiseres. Bakgrunnen kan selvsagt være at noen aktører er så rasjonelle og fremtidsrettete at de ser behov for bestemte løsninger og konsept i fremtiden som ikke mange andre ser, men det kan også være slik at man av ulike og vikarierende grunner ønsker ’å skape behov’ for bestemte løsninger. Så et spørsmål man kan stille når det gjaldt Svalbard Forskningspark er om det egentlig var behov for dette prosjektet eller om løsningen, nemlig prosjektet, kom i forgrunnen i sterkest grad. Et annet utgangspunkt kan være at dette dreier seg om en rasjonell beslutningsprosess, der noen aktører helt bevisst fremmer en ide og et prosjekt som tjener dem og så søker å få oppslutning om dette, gjennom en forhandlings- og koalisjonsprosess. Er det noen typisk entreprenør i dette og er det i så fall primært Norsk Polarinstitutt? Et tredje utgangspunkt, som man har sett i andre prosjektprosesser som Rikshospitalet og Operaen, er om det er en form for determinisme her, dvs. er man uavvendelig presset til å realisere prosjektet av kapasitetsgrunner? Hvem er det i så fall som definerer kapasitetsproblemene og hvor stor oppslutning er det om dette? 5.2. Et dokumentert behov? – om problemer og løsninger i prosjektet. Prosessen hadde sin første spede start i 1989 da et konsulentfirma på oppdrag fra Næringsdepartementet og Store Norske Spitsbergen Kullkompani la frem ’Næringsplan for Svalbard’. I denne planen lanserte man en styrking av forskningen som et middel for å sikre bosetting. Her ble altså forskning og tilstedeværelse, som innebar en markering av suverenitet, koplet tydelig, dvs. som en del av hva som senere ble en mer systematisk nordområdesatsning fra Norge. Denne koplingen ble enda tydeligere gjennom St.meld. 42 (1992-93) der det ble slått fast at forskning skulle være en viktig del av en overordnet Svalbardpolitikk og polarforskningen ble trukket frem som et virkemiddel for ivaretakelse av nasjonale interesser på flere områder. Meldingen foreslo å etablere et arktisk kompetanse-senter for forskning og undervisning på Svalbard, med Stiftelsen Universitetsstudiene på Svalbard (UNIS) som kjerne. Fra UNIS ble etablert i 1994 og ut tiåret fikk det eget undervisningsbygg, men et begrenset antall ansatte og studenter. En viktig problemdefinisjon for senere hendelser i prosessen var at forsknings- og undervisningsmiljøet rundt UNIS var for lite og man hadde behov for å øke kapasiteten og dermed også arealene. Her kan antakelig man snakke mer om et skapt behov enn et reelt behov. I 1999 ble ’Svalbard Forskningspark’ foreslått av en utredningsgruppe med representanter fra UNIS, Norsk Polarinstitutt og Riksantikvaren/Sysselmannen. Dette forslaget ble så presentert for ulike politiske aktører over en lang periode. Frem til beslutningen høst 2002 om å bygge forskningsparken var det i økende grad sannsynlig at man gikk for en slik løsning og ikke løste de skisserte behovene innen eksisterende bygningmasse. I denne perioden utspant det seg en debatt lokalt på Svalbard om hvor den nye forskningsparken skulle ligge. Sterke lokale krefter ønsket at nybygget skulle ligge oppe i Longyearbyen ved skolen, slik at det var muligheter for sambruk med skolen og utveksling av lærerkrefter mellom skolen og UNIS. UNIS var avvisende til en slik kunstig sammenblanding og selv om debatten tok sin tid før Regjeringen skar igjennom, kan man ikke i ettertid si at dette egentlig var et seriøst alternativ til å lokalisere forskningparken i tilknytning til eksisterende bygninger for forskning og undervisning. Med denne debatten om alternativ lokalisering avgjort, var forholdene lagt til rette for en relativt enkel og effektiv planleggings- og iverksetting. 5.3. En allianse mellom Regjering og Norsk Polarinstitutt? Initiativet til forskningsparken var resultat av en form for bottom-up-prosess, hvor UNIS, Norsk Polarinstitutt og Riksantikvaren/Sysselmannen tar det avgjørende initiativet i prosessen. Alle disse aktørene var knyttet til spesifikke deler av prosjektet som kunne innfri deres interesser. Når man ser på Regjeringens opprinnelige reaksjon på dette initiativet, så synes den å være at det ikke var noe stort behov for en slik forskningspark. Når initiativtakerne etter hvert får Stortinget interessert i saken og ballen startet å rulle, virket det som om Regjeringen, med de berørte departement, ble mer interessert i prosjektet, antakelig fordi tilstedeværelse på Svalbard gjennom prosjektet forankres bedre og det passet inn i en bredere nordområdesatsning. Fra da av, og spesielt etter at det blir avklart gjennom en lokal strid om lokaliseringen av bygget i Longyearbyen, var det liten strid og offentlig diskusjon om prosjektet, selv om det er en rekke interessenter. 5.4. Koplingen mellom aktører, problemer og løsninger. Prosessen startet relativt tradisjonelt ved at spørsmålet om kapasiteten i daværende bygninger for UNIS ble problematisert. Uten at det egentlig ble laget noen bruks- eller nytteanalyse, ble det tatt for gitt av de tre initierende aktørgruppene at det var kapasitetsproblemer og at man kunne løse disse gjennom å lage et større bygg som kunne gi synergieffekter for flere aktører innen høyere undervisning og forskning, samt museale og kulturhistoriske hensyn. De hadde løsningen klar, og det var Svalbard Forskningspark med en betydelig utvidelse av arealet. Litt kynisk kan man kalle dette at løsningen kom før problemet, nettopp fordi problemet som ble definert, nemlig kapasitet, verken da eller siden egentlig ble godt begrunnet. Nøkkelen videre i prosessen var å få støtte til denne påhektingen av kapasitetsproblemet på løsningen forskningsaprk. Dette aksepterte Regjeringen ikke i første omgang, men Stortinget ble en pådriver for å sette i gang prosessen og senere hektet berørte departementer seg på, av litt ulike grunner, men mot et bakteppe av mer markert nordområdesatsning. For det andre, om man virkelig trengte en slik forskningspark som ble bygget på Svalbard, var altså ikke bare et spørsmål som burde ha blitt avklart under prosessen, men som også fremsto uklart i bakkant, etter at bygningene hadde blitt åpnet. UNIS hadde vanskeligheter med å fylle sine bygg med norske studenter og kompenserte for det ved å ta inn flere utenlandske. Norsk Polarinstitutt fremsto som en vinnende prosjektentreprenør, fordi instituttet hadde fått et fint og avansert bygg til sin forskning, gjennom å kople seg på et bredere formål om utvikling av høyre forskning og undervisning, og ikke minst som et prestisjeprosjekt for å markere norsk suverenitet og norsk nordområdepolitikk. Man kan vel neppe si at det var klar determinisme i prosessen, unntatt i den forstand at initiativtakerne og antakelig i særlig grad Norsk Polarinstitutt, skapte en form for oppfatningen om determinisme rundt kapasitetsbehovet, dvs. det var ikke noe alternativ. En tilgrensende, men alternativ fortolkning av prosessen rundt forskningsparken, er at den representerte en forhandlingsprosess i tre faser. Først måtte de lokale initiativtakerne lage allianser på sentralt plan, ut fra sine definisjoner av problemer og løsninger. Her mislyktes de overfor regjeringen i første omgang, men lyktes i forhold til Stortinget. For det andre måtte de ta en fight med lokale interessenter for å få aksept på samlokalisering med eksisterende UNIS. Dette var en prosess med mye støy, men utfallet var relativt gitt, nemlig at det måtte bli en samlokalisering. For det tredje måtte man i planleggings- og gjennomføringsfasen forhandle med berørte departementer. Dette var heller ikke noe stort problem. Case 4. RiT 2000 – Byggefase 1 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ................................................................. 48 1.1. Kronologi ................................................................................................................. 50 1.2. Kostnadsanslag og arealrammer ............................................................................. 72 1.3. Gjennomføring og forholdet til Byggefase 2 ........................................................... 73 2. Interessenter, aktører og organisering ........................................................................... 74 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ............................................................................. 74 4. Anaslyse av tidligfasen .................................................................................................... 79 4.1. En ramme for analyse av prosessen. ....................................................................... 79 4.2. En utrolig kompleks planleggingsprosess. ............................................................... 80 4.3. Et stadig forhandlingsspill mellom fylkeskommune og stat. ................................... 85 4.4. En lite rasjonell prosess? ......................................................................................... 86 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE RIT Byggefase 1 er første del av den omfattende utbygging av St. Olavs Hospital i Trondheim. Byggefase 1 ble offisielt åpnet 1. september 2006 til en totalkostnad på 4 989 mill kroner og består av: • • • • Laboratoriesenteret (25 400 kvm) Kvinne-barn-senteret (27 000 kvm) Nevrosenteret (31 000 kvm) Hotell St. Olav (5 500 kvm) De viktigste faser og milepæler har vært som følger: 1991 ”Utviklingsplan for Regionsykehuset i Trondheim. hovedlinjer – prinsipper”. 1993 Det blir opprettet komplett medisinerutdanning ved RIT og helseministeren gir grønt lys for å starte arbeidet med utviklingsplanen, men at det må dokumenteres "økonomisk bæreevne" Forprosjektrapport: Premisser – før Sør-Trøndelag fylke kan få godkjent sine ambisiøse planer for utbygging av Regionsykehuset i Trondheim. 1995 Arkitekt- og idé- konkurranse for å få belyst de muligheter og begrensinger en ville bli stilt overfor ved en total omstrukturering av regionsykehuset på Øya. Det vedtas å legge konkurranseutkastet ”RIT-lækkert” til grunn. 1996 Avtale inngås mellom staten og Sør-Trøndelag fylkeskommune om bygging av en ny universitetsklinikk i Trondheim. 1997 ”Utviklingsplan RIT 2000” foreligger Stortinget vedtar bygging av ny universitetsklinikk med brutto arealramme på 167 500 m2 (hvorav 45 000 m2 til universitets- og høgskoleformål) innenfor en total kostnadsramme på 4 250 mill kroner 1998 De første byggeaktiviteter starter. Fylket ber staten om reforhandling av avtalen og revurdering av kostnadsrammen. 1999 Fylket fremmer nytt arealbehov og kostnader. Det inngås ny avtale med bruttoareal 186 500 m2 og kostnadsramme på 7 275 millioner kroner. Innholdet i Byggefase 1 defineres. 2000 Fylkeskommunen informerer om at det kostnadsoverslag som Stortinget vedtok høsten 1999 ikke vil være tilstrekkelig for å realisere utbyggingen i henhold til forutsetningene. Ekstern kvalitetssikring har også vist at det er betydelig usikkerhet knyttet kostnadsanslaget. Fylkestinget vedtar ny kostnadsramme på byggetrinn 1 på 1 444 mill kroner som er 168 mill kroner høyere enn tidligere anslag. Fylkestinget henvender seg til staten og ba om nye drøftinger om hvordan nye kostnadsanslag kan dekkes. Helsedepartementet foretar en gjennomgang av prosjektet før igangsettingsforslag for byggetrinn 1 fremmes for Stortinget. Konklusjonen var at det ikke ble fremmet forslag om å igangsette prosjektet i påvente av at en rekke forhold skulle nærmere avklares. I Std. Prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (2000-2001) blir det konkludert med at RIT 2000-prosjektet kan videreføres på Øya. Det er ikke framkommet forhold som tilsier at det planlagte driftskonseptet ikke kan legges til grunn for utbyggingen. 2001 Regjeringen bestemmer at det skal foretas en utredning av en alternativ lokalisering av sykehuset på Dragvoll i Trondheim. Byggestart utsettes 2002 I mars foreligger St. prp. nr. 53 (2001-2002) Ny universitetsklinikk i Trondheim, hvor det konkluderes med at lokalisering for ny universitetsklinikk i Trondheim opprettholdes på Øya og at Fase 1 av utbyggingen kan igangsettes i tråd med tidligere vedtatte kostnadsramme på 4 538 mill. kroner. Stortinget slutter seg til dette 28. mai 2003 Byggearbeidene for fase 1 ble startet 2006 Byggefase 1, som bestod av Laboratoriesenteret, Kvinne-barn-senteret, Nevrosenteret og Hotell St. Olav, ble åpnet. 1.1. Kronologi 1902 Trondhjem Sykehus på Øya ble åpnet 18. juni 1902. 1948 Sykehuset var sterkt nedslitt etter tyskernes bruk av dette under krigen. I første omgang ble det satset på oppussings- og moderniseringsarbeider. I 1948 ble eierforholdet endret ved at Sør-Trøndelag fylke gikk sammen med Trondheim kommune og fikk navnet Sentralsykehuset i Trondheim. Det ble besluttet at et nytt Sentralsykehus skulle bygges på eksisterende sykehusområde på Øya. Det var også vurderinger av mulighetene for å flytte hele sykehuset til Byåsen. 1952 Det ble vedtatt en plan for et nybygg i 12 etasjer med 600 senger på sykehustomten på Øya. Det ble samtidig vedtatt å gjennomføre første byggetrinn med 6 etasjer. 1959 Første byggetrinn av høyblokken ble tatt i bruk for de kirurgiske avdelinger. 1964 Etter lov om fylkeskommuner overtok Sør-Trøndelag fylke sykehuset som eneeier. 1965 Sør-Trøndelag vedtok å få utarbeidet en generalplan for utbygging av sykehuset og for å klarlegge utbyggingsbehovet for et undervisningsbygg. 1967 Fylkestinget vedtok generalplanen som innebar en utbygging i tre etapper: • • som fylkessykehus som landsdelsykehus • som undervisningssykehus Som fullt utbygget universitetssykehus ble det forutsatt 1 300 senger og ca 100 studenter per år. 1972 Den planlagte påbygging av høyblokken ble realisert og den gamle hovedbygningen oppusset. 1974 Sykehuset fikk status som regionsykehus og navnet ble endret til Regionsykehuset i Trondheim. 1975 Det Medisinske Fakultet (DMF) ble etablert i Trondheim med medisinerutdanning av den kliniske del ved RIT. Dette betydde at fra 1975 er regionsykehuset også universitetsklinikk, hvilket innebar særskilte statlige finansieringsordninger. 1981 Plan- og byggenemnden for Regionsykehuset la frem en revidert generalplan for sykehuset, som ble foreslått dimensjonert slik: Lokalsykehussenger 495 Sentralsykehussenger 370 Regionsykehussenger 270 Sykehusets totale arealbehov ble beregnet til 130.000 m2, hvilket innebar et behov for nybygg på ca 42.000 m2. 1980 - 1991 I denne perioden ble det gjennomført en rekke større byggearbeider. 1990 Fylkestinget i Sør-Trøndelag vedtok å utarbeide en utviklingsplan for RIT og presiserte at arbeidet skulle skje i forståelse med statlige myndigheter. 1991 I november forelå ”Utviklingsplan for Regionsykehuset i Trondheim. Forprosjektrapport: Premisser – hovedlinjer – prinsipper”. Forprosjektet beskriver premisser, hovedlinjer og prinsipper i det videre arbeidet. Det beskriver et RIT 2000 med konsentrering av kompetanse mot pasienten og oppmyking av tradisjonelle avdelingsgrenser, vektlegging av samarbeid og oppgavefordeling mellom 1. og 2. linjetjeneste og mellom sykehusene i regionen, prioritering av tilbud i forhold til befolkningens behov og vektlegging av forskning, undervisning og opplæring. Det blir anført at en oppgradering av sykehuset til en bygningsmessig standard som på øvrige regionsykehus i landet kan kreve en investering på ca 2 milliarder 1991-kroner fordelt over en 10-års periode. Det heter i rapporten at ”RIT 2000 prosjektet drives frem under forutsetning av at regionsykehuset i Trondheim kan videreutvikles og bygges på dagens tomteområde”. Basert på dette dokumentet vedtar Sør-Trøndelag fylkeskommune igangsetting av en utviklingsplan for organisering, drift og utbygging av Regionsykehuset i Trondheim. 1992 Fylkeskommunen bestemte seg for at et nytt sykehus for regionen skulle reises på Øya. I universitetsmiljøet og i Adresseavisen, ønsket man en utredning om alternativ plassering. Men politikerne ville ikke ha en heftig lokaliseringsdebatt. De ville ha sykehus. Det ble også gjort klart at dette handlet om ombygging - ikke nybygging. I desember vedtar fylkespolitikerne: RIT 2000 avgrenses til Øya. Det nyttes ikke planmidler til vurdering av bygging av nytt sykehus med annen lokalisering. 1993 Regjeringen Brundtland III – Helseminister Werner Christie I 1993 fikk man komplett medisinerutdanning ved RIT I august gav helseminister Werner Christie grønt lys for å starte arbeidet med utviklingsplanen (denne foreligger i mai 1997 – se under). Men i en pressemelding fastslår departementet at før det kan gis endelig klarsignal for byggeplanene, må fylkeskommunen dokumentere at den har økonomisk bæreevne til å gjennomføre utbygging av Regionsykehuset i Trondheim 1995 Regjeringen Brundtland III – Helseminister Werner Christie Eksterne rådgivere en utredning om strategi for å avklare hva en ønsker å oppnå med prosjektet før det utlyses arkitektkonkurranse. Tidlig i 1995 ble det utlyst en arkitekt- og idé- konkurranse. Formålet var å få belyst de muligheter og begrensinger en ville bli stilt overfor ved en total omstrukturering av regionsykehuset på Øya. En viktig forutsetning var at sykehuset gjennom hele byggeperioden skulle være i full drift. Det var kritiske røster som tok til orde for en nærmere utredning om strategi for utvikling av sykehuset før man utlyste konkurransen, men dette ble avvist. I juli ble idé-utkastet ”RIT-Lækert” kåret som vinner. Ifølge vinnerutkastet skal det bygges 84.000 kvadratmeter nybygg fram til år 2012. Dessuten skal 41.000 kvadratmeter av eksisterende sykehusareal bygges om. Investeringsbehovet er anslått til vel 2,3 milliarder kroner. Komiteen mente at vinnerutkastet stod i en særklasse blant utkastene og uttalte blant annet: • • • • • • Hel eller delvis riving av Regionsykehusets nåværende høyblokk, og bygging av ei ny bru over Nidelva, er blant de mest iøynefallende trekk ved forslaget. Utkastet karakteriseres ved en senterbasert organisasjon der det enkelte kliniske senter er en tilnærmet selvforsynt enhet, med et tverrgående akademisk strøk gjennom hele sykehuset. Pasientbehandling, undervisning og forskning blir integrert på en måte som utfordrer og stimulerer til utvikling og tverrfaglig samarbeid til beste for pasienten. Vinnerne har foreslått et utbyggingsmønster der de enkelte deler, og universitetsklinikken som helhet, "gis dimensjoner og formspråk som harmonerer med bystrukturen". Det er lagt opp til en "omformingsprosess" som kan foregå ved systematisk nybygging, flytting og riving, der erfaringene fra en etappe kan komme den neste etappe til gode. Konkurransen har gitt et godt grunnlag for arbeidet med en konkret utviklingsplan for en fremtidsrettet universitetsklinikk i Trondheim Konkurransen har resultert i et vinnerutkast som på en overbevisende måte viser at dagens RIT kan utvikles til en pasientfokusert universitetsklinikk av høy klasse med utgangspunkt i eksisterende anlegg på Øya. Utfra transportpolitisk og byplanøkonomisk synspunkt er det svært gunstig at regionsykehuset forblir sentralt lokalisert, nær gode kollektivårer, og hoved gang- og sykkelårer. Jan Delrue, professor ved Universitetet i Leuven og som var med i en av de tapende gruppene, og ansett som en av Europas fremste kapasiteter på sykehusarkitektur, var overrasket over juryens valg og uttalte at "RIT-lækkert" etter hans mening var det dårligste av samtlige seks forslag. Han karakteriserte forslaget som urealistisk personellmessig, for komplisert å drive, for kostnadskrevende, for gammeldags og lite pasientvennlig, og basert på "fullstendig urealistiske økonomiske forutsetninger". 29. august vedtok fylkestinget å legge konkurranseutkastet ”RIT-lækert” til grunnsom konsept for det videre arbeidet med utviklingsplanen. Det ble uttalt at planene ville utløse hard dragkamp mellom fylke og stat om fordelingen av kostnadene. Sør-Trøndelag fylkeskommune satser på at staten vil betale en større andel enn det som hittil har vært vanlig ved utbygging av fylkeskommunale sykehus, mens det fra departementet blir uttalt at 20 % fra staten er vanlig for fordeling ved sykehusbygging. I Budsjett-innst. S. nr. 11 (1995-96) i desember uttalte Sosialkomiteen: ”Komiteen viser til at Prosjekt RIT 2000 har bred støtte, og at prosjektet bør utredes videre. Komiteen ber om at Regjeringen legger fram for Stortinget en framdriftsplan for gjennomføringen i løpet av 1996 etter forhandlinger med fylkeskommunen, om disse forhandlingene da er sluttført” 1996 Regjeringen Brundtland III – Helseminister Gudmund Hernes Regjeringen Jagland – Helseminister Gudmund Hernes På forsommeren etterlyste Adresseavisen på lederplass alternative lokaliseringer for regionsykehuset og fylkeskommunen avholdt da et seminar, hvor man konkluderte med å holde fast ved Øya. Daværende fylkesordfører uttalte: ”Avisen tar igjen opp lokaliseringen av RIT 2000 utenfor Øya. Den båten er gått! Planleggere, kommunale og fylkeskommunale myndigheter er alle enige om at Øya- alternativet er det beste, med plass til nytt sykehus og senere utvidelser. Det er heller ikke kommet innsigelser fra statlig hold”. I 1996 ble det i samarbeid mellom RIT og NTNU foretatt en etterprøving og bearbeiding av forslaget til ny organisasjons- og driftsmodell for RIT 2000. På tilsvarende måte ble utbyggingsmønsteret i konkurranseutkastet ”RIT-Lækkert” bearbeidet og detaljert gjennom et samarbeid med plan- og miljømyndighetene i kommunen, fylkeskommunen og staten. Sosial- og helsedepartementet førte sammen med Kirke- utdannings- og forskninsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Finans- og tolldepartementet og Statsbygg forhandlinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om statlig medvirkning til finansiering av prosjekt RIT 2000. Det ble forutsatt at fylkeskommunen før utbyggingen starter, måtte dokumentere at den har økonomisk evne til å dekke de økte utgifter som gjennomføring av prosjektet medfører. Som et ledd i utarbeidingen av utviklingsplanen fremforhandlet fylkestinget og staten en avtale om bygging av ny Universitetsklinikk i Trondheim – RIT, som ble undertegnet 22. desember 1996. 1997 Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten 17. april 1997 godkjente Fylkestinget avtalen. I mai 1997 forelå ”Utviklingsplan RIT 2000”, og hvor det heter om denne at ”Utviklingsplan RIT 2000” er: • • et referansedokument for avtalen mellom Sør-Trøndelag fylkesting og staten, og skal følge som vedlegg til avtalen et referansedokument til bruk i evalueringen av fremdrift og resultater i prosjektet ”Utviklingsplan RIT 2000” skal, gjennom avtalen med staten, gi Sør-Trøndelag fylkesting og Stortinget grunnlag for: • • vedtak om iverksetting og gjennomføring av de organisasjons- og utbyggingstiltak for RIT 2000 som er foreslått i utviklingsplanen vedtak av kostnads- og tidsrammer for gjennomføringen av de organisasjons- og utbyggingsvedtak for RIT som er foreslått i utviklingsplanen. Utviklingsplanen trekker opp situasjonen for dagens regionsykehus, generelle utviklingstrekk og perspektiver for organisering og drift av sykehus, målsettinger og hovedoppgaver for sykehuset, dimensjonerende faktorer og avgrensninger, utvikling av et nytt organisasjonsmønster, utbyggingsmønster, dimensjonering og kostnader samt organisering av det videre arbeidet med prosjektet. Utviklingsplanen inneholder videre: i) Organisasjonsplan med beskrivelse av sammensetning og mandat for styrer og utvalg. ii) Organisering av og rutiner for kvalitetssikring, styring og kontroll av prosjektet. iii) Innholdet i og oppbyggingen av prosjektets prisindeks. Utviklingsplanen var bygget over et desentralisert sykehuskonsept med syv sentra for pasienter med likeartete behov og på tvers av spesialiteter. I tillegg til de syv selvstendige sentrene for psykiatri, kvinne/barn, nevro, bevegelse, hjerte/lunge, miljø og mave/tarm vil det være et akuttsenter og et pasienthotell. De syv sentrene vil ha mellom 4 000 og 11 000 inneliggende pasienter per år og mellom 80 1q20 senger pr senter. Videre heter det at i henhold til utviklingsplanen vil RIT 2000 bli en integrert universitetsklinikk med en meget høy grad av integrasjon mellom universitet/høgskole og sykehus. Dette vil skille den nye universitetsklinikken i Trondheim fra de øvrige universitetsklinikkene her i landet, hvor staten i større eller mindre grad har bygget egne undervisnings- og forskningslokaler ved siden av sykehuset. RIT 2000 omfatter undervisnings og forskningsarealer til NTNU og Høgskolen i Sør-Trøndelag. Disse arealene er dimensjonert med sikte på en økning i opptaket til medisinstudiet ved NTNU til 120 studenter årlig mot 90 i dag. De avtalte investeringene til universitets- og høgskoleformål dekkes i helhet over Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementets budsjett. I mai forelå også St. prp. nr 67 (1996-87) Ny universitetsklinikk i Trondheim – RIT 2000. Denne trekker opp målsettingene for den nye Universitetsklinikken – RIT 2000 og er det omforente grunnlagsdokument for prosjektet. Bakgrunnen for arbeidet med utvikling og utbygging av RIT 2000 er: 1. Behovet for utbedring av den bygningsmessige og tekniske infrastrukturen ved RiT. 2. Nødvendig utvidelse av undervisnings- og forskningsarealene ved Universitetsklinikken i Trondheim. 3. Et generelt behov for effektivisering og kvalitetsforbedring innen sykehushelsetjenesten. I avtalen heter det at planlegging og utbygging av RIT 2000 vil strekke seg over 13 år fra 1997 til 2010 med planlagt byggestart i 1998/99. Det fastslås at dette er fylkeskommunalt prosjekt hvor SørTrøndelag fylkeskommune er byggherre for hele prosjektet. Dimensjoneringen for prosjektet er vist i tabell 1. Tabell 1 Dimensjonering av prosjektet Formål Sykehusformål Pasienthotell Universitets- og høgskoleformål TOTAL Areal brutto m2 118 500 4 000 45.000 167.500 Pasientkapasiteten ved RIT 2000 vil bli økt med ca 18 % i 2010 sammenlignet med 1994/1995. Kapasiteten ved RIT 2000 skal dermed være 225.000 polikliniske konsultasjoner pr år og 65.700 innlagte-, dag-, observasjons- og hotellpasienter. Kostnadsrammen for prosjektet er totalt 4.250 mill kroner. Av dette er 3.150 mill kroner til sykehusdelen og 1.100 mill kroner til universitets- og høgskoledelen, som staten dekker. I tillegg dekker staten 1.350 mill kr for sykehusdelen. Det fastslås at RIT 2000 i 2010 skal gi en effektivisering på minimum 100 millioner kroner. Prp.’en trekker også opp prosjektorganiseringen, både den totale organisering med et eget Prosjektstyre og Prosjektutvalg samt statens egen organisering av prosjekt- og oppfølgingsarbeid med et eget Koordineringsutvalg. Statens kvalitetskontroll skulle ivaretas av Statsbygg. 17. april vedtok fylkestinget med 49 mot fire stemmer å bygge nytt regionsykehus med en kostnadsramme på 4 250 mill kroner. Byggestart var planlagt til 1998-99 og strekke seg over 13 år til 2010. Da Stortinget behandlet prp’en 19. juni (Innst. S. nr. 281(1996-97), vedtok det bygging av ny universitetsklinikk i Trondheim (RIT 2000), med basis i følgende hovedtall: • • Bruttoarealramme: 167 500 m2, herav 45 000 m2 til universitets- og høgskoleformål Totalkostnadsramme: 4 250 mill 1996-kroner (indeksjustert ihht avtale utgjør dette 4 600 mill oktober 1998-kroner), herav 1 100 mill kroner til universitets- og høgskoleformål (indeksjustert iht. avtale utgjør dette 1 190 mill kroner). 17. oktober har Dagens Næringsliv en artikkel om at fylkespolitikerne er bekymret for utgiftsutviklingen ved sykehuset med et forventet driftsunderskudd og at de ikke vil være i stand til å oppfylle avtalen med staten som forutsetter regnskapsmessig balanse i sykehusdriften. 1998 Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten I januar tar Kommunal Rapport opp at Miljøverndepartementet ikke på noe tidspunkt har forlangt konsekvensutredning av prosjektet etter Plan- og bygningsloven. De første byggeaktivitetene startet. I mai blir det offentliggjort en konsulentrapport som viser at sykehuset vil koste 260 mill kroner mer enn budsjettet. Fylkestinget behandlet spørsmål om behov for utvidet kostnadsramme i juni 1998. Det blir vist til at prosjektet har manglet usikkerhetsmarginer og besluttet å be om en ytterligere vurdering av kostnadsrammen, samtidig som fylkestinget gav fullmakt til å prosjektere videre på det første senteret som skal bygges, Nevrosenteret, uten å avvente avklaringer på rammen. Det ble vedtatt «at det blir foretatt ytterligere kvalitetssikring av kostnadsrammen i samarbeid med staten». I budsjettproposisjonen ble det også varslet at «Videre gjennomføres en vurdering av framdrift, organisering og styringsformer.» Fra sykehusets administrasjon blir det opplyst at det vil koste minst 30 millioner ekstra i året å drive sykehuset samtidig som byggingen pågår. Det blir også uttrykt tvil om den forutsatte innsparing og om det nye sykehuset virkelig kan drives 100 millioner billigere enn dagens sykehus. Fylkesordføreren ba i brev av 29. oktober1998 helseministeren om reforhandling av enkelte elementer i avtalen. I pressen blir det omtalt at forventet total kostnad nå er 5,5 milliarder kroner. På oppdrag for Sosial- og helsedepartementet la Statsbygg i november 1998 fram en rapport om prosjektet der det pekes på at: • • • 1999 det er ikke tilstrekkelig samsvar mellom areal- og kostnadsramme etter to år er prosjektet forsinket prosjektets styringslinjer er uklare Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten I januar ba Sosial- og helsedepartementet fylkeskommunen om mer opplysninger om RIT 2000. I februar skrev Dagens Næringsliv at forventet totalkostnad i ”verste fall” er 6,4 milliarder kroner. I mars uttaler fylkesrevisor i Sør-Trøndelag at ”slik situasjonen er i dag, er ikke fylkeskommunen en byggherre med tilstrekkelig styring over prosjektet”. 20. april la fylkeskommunen frem et nytt materiale vedrørende areal og kostnader for RIT 2000 som grunnlag for nye drøftinger med staten. Dette inneholder en kraftig økning i arealbehovet på 10 % i forhold til det som tidligere var lagt til grunn. Argumentet er at dette er nødvendig for å få en kvalitet som kan sammenlignes med Rikshospitalet, men som ligger over det nye Regionsykehuset i Tromsø. Det fremlagte kostnadsestimatet fra fylkeskommunen er om lag 7 mrd kroner (okt 1998-kroner) inkl. brukerutstyr og basert på et bruttoareal på 195 000 m2. I tillegg kommer FoU-tiltak og spesifiserte driftsulemper for prosjektet. Marginer og reserver er heller ikke inkludert i dette tallmaterialet. I alt summeres beløpet fra fylkeskommunen seg til om lag 8 mrd (okt 1998-kroner). De største endringene i dette kostnadsestimatet fra Sør-Trøndelag fylkeskommune i forhold til avtalegrunnlaget fra 1996, er knyttet til endret brutto/ netto faktor, økning i antatt utstyrsbehov og avsetning til margin. Direktøren ved RIT forklarte milliardsprekken som følger: • • • Prisvekts og ekstra tiltak for å begrense ulempene ved å bygge ut sykehuset der det ligger i dag har økt prisen med en milliard Behov for 28 000 kvadratmeter mer areal, større IT behov, medisinsk utstyr og annet utstyr, pluss merkostnader til tomter, bygg og byggherrer gir 1,9 milliarder mer i kostnader Reserve på 600 millioner for å skape større sikkerheter i prosjektet Fylkestinget i Sør-Trøndelag har også vedtatt at et psykiatrisenter skal innplasseres i RIT 2000 på Øya. Dette er under planlegging, og ikke inkludert i noen av disse areal og kostnadstallene. I St. prp. nr. 67 (1998-99), som forelå 10. mai, ble det orientert om hvordan henvendelsen fra fylkeskommunen var blir fulgt opp. Det ble informert om at fagdepartementene gjennomgikk sammen med Statsbygg det fremlagte materialet fra fylkeskommunen. Regjeringen la til grunn følgende forutsetninger i forhandlinger med fylkeskommunen: • styringsmodellen endres, for å sikre økt styrbarhet og tydeliggjøring av ansvar • • reforhandlingen tar utgangspunkt i tidligere vedtatte rammer og forutsetninger, bygging av første sykehusenhet starter ikke før ny avtale er inngått og kostnadsramme for første enhet er godkjent av Stortinget. I april 1999 ble det innledet drøftinger med Sør-Trøndelag fylkeskommune om tiltak for en bedre organisering og styring av RIT 2000-prosjektet. Partene er enige om at dagens organisering av prosjektet ikke fungerer tilfredsstillende. En er så langt i forhandlingene enige om at RIT 2000 videreføres som et fylkeskommunalt prosjekt, der Sør-Trøndelag fylkeskommune fortsatt er byggherre for utbyggingen av den nye universitetsklinikken i Trondheim og at prinsippene i utviklingsplanen skal legges til grunn. Dette innebærer blant annet en utbygging på Øya, et utbyggingskonsept med separate kliniske sentra og en tett integrasjon sykehus-universitet. I St. prp. nr. 67 (1998-99) ble det orientert om at man var enig om følgende styringsmodell: • • • For å skape klare ansvarslinjer skal det oppnevnes et beslutningsorgan, Plan- og byggestyret. Plan- og byggestyret er direkte underlagt Fylkestinget og er ansvarlig for gjennomføring av prosjektet. Plan- og byggestyret tilsetter prosjektdirektør som gis de nødvendige fullmakter. Prosjektdirektøren rapporterer til Plan- og byggestyret. For å sikre tilstrekkelig styring over de statlige investeringene og tilskuddene til gjennomføringen av prosjektet RIT 2000, skal staten medvirke i den overordnede styringen av prosjektet, herunder i fellesskap med fylkeskommunen utarbeide instruks/mandat for, og sammensetning av Plan- og byggestyret. Staten opprettholder sin koordinering og oppfølging av prosjektet gjennom det interdepartementale koordineringsutvalget (IDKU), og det skal etableres en felles møtearena mellom IDKU og fylkesrådmannen i Sør-Trøndelag. Prosjektet gjennomføres med en trinnvis utbygging i form av styrbare og avsluttbare enheter med hver sin godkjente kostnadsramme. Rammene og fremdriftsplan for hver enhet fastsettes i forhandlinger mellom Staten og fylkeskommunen, som grunnlag for påfølgende budsjettvedtak i hhv Stortinget og Fylkestinget. Den etappevise utbyggingen muliggjør en slik modell, og fastsettelse av rammer for hver enhet sikrer en bedre styring av prosjektet. Helheten av prosjektet skal styres gjennom en realistisk bruttoarealramme ut fra vedtatte funksjoner. 12. mai startet fylkeskommunen og staten forhandlinger om en ny kostnadsramme og en ny utgiftsfordeling. Fylkesordføreren uttalte at han tok sikte på at staten skulle betale det aller meste av kostnadsøkningen som har kommet etter at avtalen ble inngått i 1996. Fra departementets side blir det uttrykt at det er lite som tilsier at man skal godta dette. Da forhandlingene startet opp, var de to viktigste temaene for fylkeskommunen å få godkjent rammen for nevrosenteret og å få økt bruttonettofaktoren fra 1,67 i 1996-avtalen til 1,95. Det er denne som bestemmer kvalitet og areal. Fylket ville ha staten med på å øke bruttoarealet til 195.000 kvadratmeter og kostnadsrammen fra 4 250 millioner til 7 860 millioner kroner. Dette ville bety at staten ville måtte gå med på forandre utgiftsfordelingen mellom fylke og stat, som da var 65 % for staten og 35 % for fylket. Dette ville innebære at Sør-Trøndelag ville oppnå fordeler i forhold til andre fylker med regionsykehus. Departementet uttalte at det var liten grunn til å tro at departementet ville avvike den etablerte fordeling. St. prp. nr. 1 (1999-2000) beskriver fremdriften i prosjektet. På bakgrunn av justert anslag for arealer og kostnader, behovet for nye prinsipper for styringen av utbyggingen, og fylkeskommunens evne til å gjennomføre utbyggingen innenfor utvidete rammer, ble det forhandlet frem en revidert avtale. Denne legger til grunn et nytt kostnadsanslag for hele utbyggingen på 7,3 mrd kroner og et bruttoareal på 186,500 m2. Det informeres også om endringer i prosjektorganiseringen, hvor Prosjektstyre og Prosjektutvalg erstattes av et nytt ”plan- og byggestyre” som skal styre utbyggingen på oppdrag fra fylkeskommunen etter avtale med staten. I tiden frem til Stortingets behandling av prp’en i juni fremkom en del skepsis til prosjektet hva gjaldt størrelsen og hva dette ville ta av ressurser fra andre formål som skal dekkes av fylkeskommunen, men de ulike komitémerknadene (Innst. S. nr. 236 (1998-99) ble av helseminister Dagfinn Høybråten tolket som positive til prosjektet. 2. november godkjente Fylkestinget i Sør-Trøndelag med 51 mot to stemmer den inngåtte revidert avtale. I samme sak vedtok fylkestinget at det skal opprettes et fylkeskommunalt foretak for organisasjonen RIT 2000 etter de nye bestemmelsene i kommunelovens kap. 11, og godkjente at byggetrinn 0 videreføres i samsvar med framlagte kostnadsrammer og planer. I St. prp. nr. 1 Tillegg nr 4 (1999-2000), som legges frem 5. november, presenteres den reviderte avtalen mellom fylkeskommunen og staten. Det viktigste innhold og endringer i den nye avtalen var som følger: Arealrammer og kostnadsoverslag: Avtalen fastlegger en bruttoarealramme for utbyggingen på 186 500 m2, hvorav 137 000 m2 til sykehusformål og 49 500 m2 til universitets- og høgskoleformål. Dette innebærer en økning i bruttoarealet på 19 000 m2 fra opprinnelig avtale. Det reviderte kostnadsanslaget er vist i tabell 2 Tabell 2 Kostnadsoverslag RIT 2000 (mill oktober 1998-kroner) Formål Kostnadsoverslaget for bygge- og anleggskostnader, eks. brukerutstyr Margin Kostnadsramme brukerutstyr - sykehus Utviklingskostnader (FoU-kostnader) SUM Kroner 5 400 mill 600 mill 1 180 mill 95 mill 7 275 mill Statens andel av kostnadene Innenfor kostnadsoverslaget i Revidert avtale utgjør de samlede statlige overføringene til STFK i forbindelse med RIT 2000 utbyggingen inntil 4,8 mrd. kroner. Gjennomføring Sør-Trøndelag fylkeskommune er byggherre for utbyggingen. Byggherren har ansvar for å etablere en byggherreorganisasjon, og gjennom denne ha ansvar for å sikre en effektiv gjennomføring og god styring av økonomi, framdrift og kvalitet. Byggherren er ansvarlig for å gjennomføre utbyggingen innenfor de rammer som er fastlagt i avtalen, og innenfor de kostnadsrammer som fastsettes på hvert enkelt byggetrinn. Byggherren har ansvar for å balansere kostnadsrammer for det enkelte byggetrinn mot det totale kostnadsoverslaget, samt å etablere og følge opp et arealregnskap som fordeler brutto arealrammer i brutto- og nettoarealer på hhv sykehusdelen og universitets- og høgskoledelen for det enkelte senter/byggetrinn. Inndeling i byggetrinn for hele utbyggingen er ikke detaljert fastsatt i Revidert avtale. Byggetrinn 1 vil inneholde bygging av det første kliniske senteret, Nevrosenteret. Byggetrinn 2, som vil inneholde blant annet Laboratoriesenter og kvinne/barn-senter, planlegges lagt fram for Stortinget i 2001. Den øvrige inndeling i byggetrinn avklares senere. Byggeaktiviteter som er igangsatt eller avtalt igangsatt pr. august 1999, inngår i et byggetrinn 0. Dette omtales i eget punkt i denne proposisjonen. Effektivisering Fylkeskommunen forplikter seg til å planlegge driften av sykehuset slik at man oppnår en effektiviseringsgevinst, som gir en årlig innsparing i brutto driftskostnader på 100 mill. kroner (1997). Effektiviseringsgevinsten oppnås ved at produksjonsøkningen kan realiseres uten en tilsvarende økning i brutto driftskostnader Styringsmodell På overordet nivå (rammestyring og kontroll) har Sør-Trøndelag fylkeskommune ansvar for utbyggingen, og fylkestinget skal ha en kort og direkte styringslinje inn mot prosjektet. Fylkestinget vedtar budsjett og økonomiplan, hovedfremdriftsplan, instruks/mandat for, og oppnevning av Plan- og byggestyret. Staten medvirker i rammestyringen gjennom at instruks/mandat for Plan- og byggestyret er utarbeidet og følger som utrykt vedlegg til Revidert avtale. Staten skal videre medvirke i arbeidet med sammensetning av Plan- og byggestyret. Videre skal det etableres en egen møtearena mellom fylkesrådmannen og de berørte fagdepartement (de sistnevnte organisert i et interdepartementalt koordineringsutvalg) for å samordne saker til Stortinget og Sør-Trøndelag fylkesting. Fylkestinget oppnevner Plan- og byggestyret bestående av fem medlemmer. Styret skal ha kompetanse innenfor styring av store byggeprosjekter, sykehus-/universiteserfaring og kunnskap innenfor økonomistyring og organisasjons-endringer. Styret skal være partsuavhengig og i fellesskap løse de utfordringer som pålegges iht. instruks/mandat. Fylkeskommunen utøver med dette byggherrerollen gjennom et uavhengig og profesjonelt Plan- og byggestyre som forutsettes å være på plass primo 2000. Det nye styret erstatter tidligere prosjektstyre og prosjektutvalg der KUF, SHD og Statsbygg var statens representanter. Fylkestinget vedtok i sitt møte 2. november 1999 å etablere en utbyggingsorganisasjon i form av et fylkeskommunalt foretak etter de nye bestemmelsene i kommuneloves kap. 11. Planog byggestyret vil således utgjøre foretakets styre. I foretakets vedtekter vil nevnte instruks/mandat bli innarbeidet, og styret skal planlegge og gjennomføre utbyggingen av RIT 2000 innenfor de mål og rammer som er fastsatt i Revidert avtale. Hvert byggetrinn skal godkjennes både av byggherren – Sør-Trøndelag fylkeskommune og av staten. Statens organisering Til en utbygging som strekker seg over så lang tid, og som skjer parallelt med eksisterende drift på sykehusområdet på Øya vil det være knyttet flere usikkerhetsfaktorer. Denne usikkerheten har en i Revidert avtale søkt å redusere gjennom en endring av styringsprinsipper og endret utbyggingsmodell basert på avsluttbare byggetrinn og videre i kostnadsoverslaget gjennom avsetning til margin. I det statlige oppfølgingsarbeidet må det tas høyde for slike usikkerhetsfaktorer. På bakgrunn av erfaringene fra andre store utbyggingsprosjekter, blant annet Nytt Rikshospital og Gardermobanen er staten og fylkeskommunen enige om det utføres en ekstern usikkerhets- og kvalitetssikringsanalyse. Staten tar sikte på å følge opp og kvalitetssikre sine interesser i prosjektet i tråd med de retningslinjer som gjelder statlige investeringer i samsvar med omtale i Gul bok (1999-2000). De to departementene vil videre benytte ekstern konsulenthjelp og Statsbygg i forbindelse med oppfølging-, kvalitetssikring- og evalueringsarbeid knyttet til prosjektet. I St.prp. nr.67 (1996-97) ble det også foreslått ressurser til dette arbeidet, men omfanget av dette må øke betydelig på basis av det utvidede omfanget av RIT 2000, de nevnte risikoforhold, og erfaringene fra de tidligere nevnte utbyggingsprosjektene. Statens oppfølging og kvalitetssikring Det vises til at en utbygging som strekker seg over så lang tid, og som skjer parallelt med eksisterende drift på sykehusområdet på Øya vil det være knyttet flere usikkerhetsfaktorer. Denne usikkerheten har en i Revidert avtale søkt å redusere gjennom en endring av styringsprinsipper og endret utbyggingsmodell basert på avsluttbare byggetrinn og videre i kostnadsoverslaget gjennom avsetning til margin. I det statlige oppfølgingsarbeidet må det tas høyde for slike usikkerhetsfaktorer. Det skisseres hvordan staten skal sikre at det blir utført eksterne usikkerhets- og kvalitetssikringsanalyser. Utbyggingsetapper og byggetrinn Prosjektet defineres som å bestå av utbyggingsetapper, hvor første etappe (senere omtalt som byggefase 1) består av: • Byggetrinn 0 ble vedtatt igangsatt av Stortinget høsten 1999, i forbindelse med godkjenning av revidert avtale (jf. St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (1999-2000). I byggetrinnet inngår byggeaktiviteter som var igangsatt eller avtalt igangsatt per august 1999. Dette gjelder blant annet omlegging av teknisk infrastruktur, utvidelse av stråleterapienhet og bygging av ny personalbarnehage. • Byggetrinn 1 består av Nevrosenteret, deler av Forsyningssenteret samt noe teknisk infrastruktur, og er tidligere planlagt ferdigstilt i 2004. Forprosjekt for Nevrosenteret er utarbeidet og prosjekteringen er videreført. • I byggetrinn 2 inngår Laboratoriesenteret og Kvinne/barnsenteret. For disse to sentrene er skisseprosjekt ferdig og forprosjektering pågår. De nevnte byggetrinnene utgjør første etappe av utbyggingen, og inkluderer også nødvendige tomtekostnader, utvidelser av stråleterapi, barnehage, parkeringsanlegg, bro over Nidelva og pasienthotell. • Hele prosjektet skal være ferdig i 2014 11. november ble det av leger ved sykehus uttalt at planene for sykehus, som var basert på at antall pasienter vil gå ned, er fullstendig urealistiske, og at man snarlig vil ha en ny budsjettbombe. 2. desember ble det nye styre i RIT 2000 oppnevnt. 2000 Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten Regjeringen Stoltenberg I – Helseminister Tore Tønne I slutten av mars tar byplansjefen opp lokaliseringen av psykiatrien på Øya og om en slik samlokalisering, som det er lagt opp til i RIT 2000, er riktig eller om man skal se etter alternativer. Byggingen av psykiatrisenteret betydde at man måtte erverve området Finalebanen, som det blir betydelig strid om. En slik ”utesing” av sykehusområdet møtte motstand blant lokalpolitikerne og befolkningen. 17. mars tiltrådte Stoltenberg I regjeringen med Tore Tønne som Helseminister. Regjeringen varslet kraftige reformer i det fylkeskommunale forvaltningsleddet, en generell økning av effektiviteten i helse-Norge og at RIT 2000 vil bli fulgt med Argus øyne. Det sies eksplisitt at man ”ikke vil ha noen gjentakelse av Rikshospital-skandalen”. Med bakgrunn i nye retningslinjer for store statlige investeringer ble det i perioden mars til april 2000 utført en ekstern kvalitetssikring av byggetrinn 1 av firmaet HolteProsjekt, som fremla rapport 3. mai 2000. Det ble gjennomført en usikkerhetsanalyse for byggetrinn 1 basert på beslutningsunderlag og basiskalkyle utarbeidet av byggherren. Konsulenten vurderer usikkerheten i byggetrinn 1 større enn styret for RIT 2000 FKF (senere) har lagt til grunn, og konsulentens anbefalte kostnadsramme inkludert usikkerhetsavsetning ligger ca. 2 % over det som er grunnlaget for fylkestingets vedtak. I begynnelsen av april blir det kjent at Nevrosenteret, som inngår i byggetrinn 1, sprekker med 118 millioner. Det spredde seg frykt blant politikerne om at denne kostnadssprekken vil spre seg til de neste byggetrinnene, og nye forhandlinger med staten starter opp for å berge finansieringen. I den tid som følger blir det en betydelig debatt både om kostnadsoverskridelser, dårlig styring, hva man kan vente av statlige bidrag i forhold til den forventede kvalitet på sykehuset. Det er også en gryende diskusjon om hele konseptet om å bygge ut eksisterende sykehus på Øya samtidig med pågående sykehus drift versus andre alternative. Det er innspill som mener at man må gjøre som for Rikshospitalet og bygge et helt nytt sykehus. Flere konkrete alternativer blir nevnt, blant annet Dragvoll. I St. prp. nr. 61 (1999 – 2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000, som fremlegges 12. mai, informeres det om at det har fremkommet opplysninger fra byggherren, SørTrøndelag fylkeskommune, som indikerer at det kostnadsoverslag for RIT 2000 Stortinget vedtok høsten 1999 ikke vil være tilstrekkelig for å realisere utbyggingen i henhold til forutsetningene. Den eksterne kvalitetssikring og usikkerhetsvurdering som er gjennomført av byggetrinn 1(Nevrosenteret) vurderer den kostnadsmessige usikkerheten i prosjektet som større enn hva styret for RIT 2000 FKF har lagt til grunn per april 2000. Disse vurderingene vil medføre ytterligere konsekvenser for fremdriften av beslutningsprosessen for byggetrinn 1. I slutten av mai uttaler helseminister Tønne at han er ”dypt bekymret” og departementets ledelse uttrykker at det er meget negativt innstilt til en ny forhandlingsrunde om nye kostnadsrammer som ligger utenfor den vedtatte kostnadsramme. Dette kan medføre en ny og total gjennomgang av hele prosjektet før man kan gå videre. I juni blir det informert om at det er sannsynlig at det også vil bli kostnadsoverskridelser for de to neste sentrene – Laboratoriesenteret og Kvinne-barn senteret. 20. juni behandlet Fylkestinget i Sør-Trøndelag byggetrinn 1 i møte den 20. juni 2000. Her ble det vedtatt en kostnadsramme for byggetrinn 1 (Nevrosenteret) på 1 444 mill. kroner, en økning på 168 mill. kroner i forhold til fylkeskommunens tidligere overslag. Kostnadsrammen gir 50 prosent sikkerhet for at kostnadsrammen holder. I tillegg forutsetter fylkestingets kostnadsrammevedtak en usikkerhetsavsetning på 140 mill. kroner. I vedlegg til fylkestingssak 25/2000 uttaler styret for RIT 2000 FKF at Nevrosenteret i byggetrinn 1 ikke kan realiseres med forutsatt kvalitet innenfor det angitte kostnadsoverslaget i utbyggingsavtalen. Kostnadskalkyler basert på forprosjektnivå foreligger ikke for senere byggetrinn, men i følge styret må det påregnes tilsvarende økninger for de øvrige byggetrinn. Fylkestinget har vedtatt at verken kvalitet eller tidsplan skal endres. Fylkestinget vedtok at de ville fortsette byggingen av Nevrosenteret selv om det ikke forelå godkjent budsjett for dette. Det ble også lagt frem et forslag om at staten må overta som byggherre, men dette oppnådde ikke flertall i fylkestinget. Fylkestinget vedtok at det opptas forhandlinger med staten om dekning av de merkostnader som framkommer av RIT 2000 FKF-styrets anbefaling til kostnadsramme for byggetrinn 1, og at det i drøftingene må legges til grunn at det må finnes løsninger som tar høyde for kostnadsvekst for de gjenstående byggetrinn. På denne bakgrunn henvendte fylkeskommunen seg til staten og ba om nye drøftinger om hvordan de forventede økte kostnadene som framkommer av fylkestingets anbefaling til kostnadsramme for byggetrinn 1 skal dekkes inn. Det ble holdt flere møter om saken mellom staten og fylkeskommunen 5. juli forelå det svar fra Helsedepartementet, hvor det slås fast at staten står fast på ambisjonen om å bygge en tidsmessig universitetsklinikk i Trondheim, men det uttales også: • • • at avtalen som ble inngått i fjor høst, fortsatt ligger til grunn for statens engasjement i RIT 2000-prosjektet. at Sør-Trøndelag fylkeskommune er i henhold til avtalen ansvarlig for å gjennomføre utbyggingen innenfor avtalens rammer, og for å balansere kostnadsrammer for de enkelte byggetrinn mot det totale kostnadsoverslaget, Fylkeskommunen må vurdere konsekvensene av at kostnadsrammen ikke blir økt, og fastslår at det uansett ikke er aktuelt med nye forhandlinger før fylkeskommunen kan fremvise mer grundig dokumentasjon av behovet for ekstra bevilgninger fra staten. I begynnelsen av september oppstod den situasjon at helseminister Tønne kom klart ut og uttrykte at han var skeptisk til de økonomiske beregningene og understreket statlige krav til prosjektstyring og kvalitetssikring. Dette ble fremstilt i pressen som en endring i forhold til tidligere helseministre. Helseministeren redegjorde om dette i statsbudsjettet for 2000 hvor det vises til at det nå foreligger forprosjekt for størstedelen av byggetrinn 1, og at man da for første gang har et mer konkret grunnlag for å vurdere utbyggingsprosjektets kostnader. Departementet mener at den oppståtte situasjonen, og med bakgrunn i det betydelige statlige finansielle ansvaret som er knyttet til prosjektet, tilsier at det bør foretas en fullstendig gjennomgang av prosjektet før igangsettingsforslag for byggetrinn 1 fremmes for Stortinget. Departementet gjennomfører selv gjennomgangen av byggeprosjektet, men har styrket prosjektkompetansen i departementet. Formålet med gjennomgangen er å få en best mulig oversikt over prosjektets kostnader inklusiv den driftssituasjon som vil inntre når prosjektet er avsluttet. Ut fra materialet som framkommer må det også vurderes om det er nødvendig med tilpasninger eller endringer i prosjektet. Målet er at gjennomgangen kan gjøres innenfor slike frister at byggetrinn 1 kan starte som forutsatt. Fylkeskommunen aksepterte at en slik gjennomgang skulle gjennomføres, men var kritisk til at det hadde tatt lang tid å komme til en slik beslutning og at ikke fylkeskommunen ble invitert til å delta. På Stortinget var det ulike oppfatninger. I denne perioden fortsetter debatten om lokaliseringen av psykiatrisenteret, som noen mener bør legges utenfor Øya, mens andre mener at samlokaliseringen er meget viktig. Det foreligger også en meget kritisk rapport fra fylkesrevisjonen om kvalitetssikringen av RIT 2000. Revisjonen har gjennomgått kvalitetsstyringen og sammenlignet den med kravene som er definert i planene, og konkluderer som følger: • • • • • • Organisasjonen som skal bygge ut det nye sykehuset har så langt ikke klart å innfri kravene som er stilt. RIT 2000 mangler en kvalitetshåndbok med en definert kvalitetspolitikk og operasjonaliserte målsetninger, og en godkjent ensartet systembeskrivelse, heter det i rapporten. Det er bekymringsfullt at styrende dokumenter og prosedyrer ikke er ferdig utarbeidet og godkjent for sentrale faser av byggeprosjektet. Man er kommet kortere enn planlagt når det gjelder kvalitetssikring og -styring. RIT 2000 stiller større krav til dem man skal samhandle med enn til seg selv slik at det blir en ubalanse. RIT 2000 gir svært mangelfull og forsinket informasjon om kostnadsoverskridelser, forsinkelser og risikovurderinger. Det er fortsatt ikke fremlagt analyser av hvordan kravene om en effektiviseringsgevinst på 100 millioner for det nye sykehuset skal imøtekommes I slutten av september setter Tønne sammen den gruppen av eksperter fra store utbyggingsprosjekter som skal gjennomgå hele konseptet for RIT 2000 og den planlagte driftsmodellen. I forbindelse med denne gjennomgangen kommer også en del leger ved sykehuset på banen og fremmer ulike kritiske synspunkter på hele RIT 2000 konseptet. Hovedkritikken gikk på at man tok utgangspunkt i et arkitekt konsept ”RIT-lækkert” og la dette til grunn uten å ta innover seg de medisinskfaglige og driftsmessige motforestillingene. På et møte 2. november ble motforestillingene hos personalet ved RIT fremført overfor helseministeren, hvorav de viktigste var • • • Prosjektet ikke tar hensyn til prognosene for sykdomsutvikling, at kapasiteten ved flere avdelinger kan bli altfor liten, at medisinsk personale i for liten grad er gitt anledning til å delta i planleggingen og at utdanningen av spesialmedarbeidere ikke er ivaretatt. Selve konseptet, sentermodellen, ble karakterisert som både uhensiktsmessig og kostnadskrevende, med de usikre følger dette kan få for driftsøkonomien. Fremdriftsplanen legger til rette for et for høyt tempo i utbyggingen. Samtidig ble det fra politikerhold uttrykt at hele konseptet ble oppfattet som en måte til å komme lege- og profesjonsmakten ved sykehuset til livs og bryte ned profesjonsgrenser. Dette fikk et samlet sykehusmiljø til å se rødt. De 28 avdelingsoverlegene ved sykehuset uttalte at de følte at de ikke lenger hadde tillit hos sykehuseieren og stilte sammen med sjefslegen sine plasser til disposisjon. Og en meget komplisert konflikt fulgte, men som endte med at legene trakk sine oppsigelser. 26. oktober informerte helseministeren om at han hadde bestemt å utsette første byggetrinn (Nevrosenteret) med et halvt år, hvilket fylkesordføreren var sterkt i mot, og det ble en kraftig debatt i pressen om en slik beslutning. 3. november uttalte Trondheims ordfører at Helsedepartementets gransking også burde innbefatte en ny vurdering av om lokaliseringen for RIT 2000 på Øya var den riktige. Hun ønsket en oppdatering av hvilke argumenter som ble brukt da det ble besluttet å bygge ut på Øya. Hun viste til at det hele tiden dukker opp momenter som viser at det blir mer og mer krevende å gjennomføre utbyggingen på Øya. Det er for lite reservearealer, ansatte stiller spørsmål ved konseptet og kommunen har sagt nei til å bruke Finalebanen som tomt for sykehuset. Utspillet fra Høyreordføreren om en lokaliseringen av RIT 2000 ble fulgt opp av ledelsen i Arbeiderpartiet i Trondheim. Motstanderne av en slik ny vurdering, også i de to partiene, viste til at så mye har skjedd at det ikke lenger er aktuelt å diskutere nytt tomtevalg. 8. november kom så innspill fra en dekanus ved NTNU, som uttalte: ”La sykehuset og universitetet på Dragvoll bytte plass!” Helseministerens begrunnelse for å utsette første byggetrinn blir gitt i St. Prp. nr. 1 Tillegg nr. 8, som legges frem 10. november, hvor det blir orientert om resultatene fra gjennomgangen. Det presiseres at hensikten med gjennomgangen har vært å vurdere om det er forhold som må bearbeides ytterligere for å gi tilfredsstillende avklaring med hensyn til økonomi, valgt planløsning og gjennomføring av prosjektet før igangsetting. Gjennomgangen har således ikke inneholdt en komplett vurdering av alle forhold knyttet til prosjektet. Det blir orientert om de viktigste avklaringer gjennomgangen har gitt: Lokalisering og tomteareal: I gjennomgangen av prosjektet er det ikke framkommet forhold som gjør Øya uegnet som lokalisering for det nye universitetssykehuset. Det er departementets vurdering at planene om utbygging av ny universitetsklinikk på Øya bør videreføres, men spørsmål om utvidelsesmuligheter og tomteforhold på Øya bør fastlegges nærmere før igangsetting av prosjektet Senterkonseptet: Sykehuset planlagte senterkonsept med selvstendige kliniske sentra innebærer endringer i både organisering og drift. Utviklingen av senterkonseptet har hovedsakelig foregått i regi av RIT 2000-organisasjonen, men med medvirkning fra de øvrige involverte virksomhetene. Gjennomgangen har ikke gitt grunnlag for å tilrå at man bør forlate avtalens forutsetning om at senterkonseptet skal legges til grunn for RIT 2000-prosjektet. … Det er departementets oppfatning at det så langt ikke er framlagt tilstrekkelig redegjørelse for de driftsøkonomiske konsekvensene av opplegget. Departementet har derfor bedt om at det i gjennomgangen som nå skal gjøres, blir lagt fram supplerende dokumentasjon for driftsopplegget, inklusiv driftsøkonomiske konsekvenser. Fleksibilitet: Departementet mener at det bør framlegges ytterligere dokumentasjon på at den vedlagte løsningen har den nødvendige fleksibilitet. Kostnadsramme byggetrinn 1: Fylkeskommunen har i sak 86/2000 vurdert det slik at for at balanseforutsetningen i avtalen skal være oppfylt, kan ikke byggetrinn 1 koste mer enn 1 276 mill. kroner. Fylkestingets vedtak om en kostnadsramme på 1 444 mill. er derfor 168 mill. høyere enn måltallet. Fylkestingets vedtak om kostnadsramme for byggetrinn 1 forutsetter i tillegg en usikkerhetsavsetning på 140 mill. kroner. Kostnadskalkyler basert på forprosjektnivå foreligger kun for byggetrinn 1. STFK har imidlertid signalisert at kostnadsanslagene for øvrige sentra må økes tilsvarende økningen for byggetrinn 1 i forhold til måltallet i avtalen mellom staten og STFK. Gjennomføringsplan: Byggetrinn 1 og 2 er planlagt svært nær hverandre i tid og kan betraktes som første utbyggingsfase. Departementet foreslår derfor at behandling av byggetrinn 1 gjøres samtidig med byggetrinn 2 når dette foreligger på forprosjektnivå. Dette innebærer at kostnadsramme og igangsetting av nåværende byggetrinn 1 og 2 behandles samlet. Planlegging og utbygging av det nye universitetssykehuset kan sees på som to delprosjekter, og departementet foreslår at byggetrinn 1 og 2 utgjør første delprosjekt. Motivasjonen i prosjektet må sikres ved at prosjektorganisasjonen tildeles definerte oppgaver basert på de forhold som er påpekt i gjennomgangen. I denne forbindelse påhviler det et ansvar på prosjektets ledelse og styre. I tillegg skal forprosjekteringen av byggetrinn 2 sluttføres. Prosjektets gjennomføringsplan viser at byggetrinn 1 og 2 i hovedsak må være ferdig før den videre utbyggingen kan starte. De to første byggetrinnene kan realiseres på fristilte arealer og er planlagt ferdigstilt i år 2004. Dette tilsvarer ca halvparten av totalt planlagt areal. Senere byggetrinn forutsetter overflytting av virksomhet slik at nye arealer fristilles gjennom riving og rehabilitering. Dagens utbyggingsmodell med etappevis igangsetting og flere byggetrinn er komplisert med hensyn til ansvar, grensesnitt og rapportering av kostnader og framdrift. Dette bør kunne forenkles ved større og klart adskilte byggefaser med færre grensesnitt. Departementets forslag om samlet behandling av byggetrinn 1 og 2 medfører en utsettelse av planlagt oppstart av utbyggingen En utsettelse i oppstart av byggetrinn 1 vil gi mulighet for avklaring av følgende sentrale forhold: • Verifikasjon av kostnadskalkylen for byggetrinn 1 og 2 sett i relasjon til kontraktsinndeling og grensesnitt mellom leverandører, inklusiv at det kan foretas en samlet risikovurdering av byggetrinn 1 og 2. En bedre gjennomgang av opplegg og prosess for den delen av prosjektet som ikke inngår i fase 1 både med henblikk på investeringsutgifter og driftsopplegg/driftsøkonomi, med sikte på å oppnå tilstrekkelig sikkerhet for at prosjektet skal kunne gjennomføres innenfor forsvarlige rammer. • Driftsøkonomi som følge av det valgte konseptet bør avklares nærmere, herunder vurdering av vakt- og beredskapsordninger og ressursbehov i lys av valgt størrelse på sengetun. Konklusjon: Departementet fremmet ikke forslag om at RIT 2000-prosjektet skal igangsettes nå. I stedet legger departementet opp til at de forhold som ovenfor er omtalt skal bli nærmere avklart og at departementet deretter og så raskt som mulig skal legge saken fram for Stortinget en justert avtale som inneholder nødvendige tilpasninger, samt at det også legges fram forslag om igangsetting av første byggefase. Departementet konkluderte også med å foreslå en ny byggefaseinndeling hvor de tre første sentrene Nevrosenteret, Kvinne-barn-senteret og Laboratoriesenteret - som var planlagt realisert svært nær hverandre i tid, blir behandlet samlet i en ny fase 1. I slutten av november startet nye forhandlinger mellom Helsedepartementet og fylkeskommunen. Helsedepartementet tilskriver fylkeskommunen og fastslår at Øya ligger fast som lokaliseringssted for RIT 2000. Ved behandlingen av St. Prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 i desember åpner sosialkomiteen for at staten kan overta både driftsansvar for RIT og som byggherre for RIT 2000. Dette ville være et pilotprosjekt i forhold til den bebude reform om helseforetak. Det ble også konkludert med foreslå en ny byggefaseinndeling hvor de tre første sentrene Nevrosenteret, Kvinne-barn-senteret og Laboratoriesenteret - som var planlagt realisert svært nær hverandre i tid, blir behandlet samlet i en ny fase 1. Dette er første gang man har en samlet definisjon av Byggefase 1. 2001 Regjeringen Stoltenberg I – Helseminister Tore Tønne Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten Forhandlingene om at staten skal overta ansvaret for RIT og RIT 2000 fører ikke frem og 15. februar konkluderes det med at det ikke er aktuelt for staten å overta ansvaret for utbyggingsprosjektet RIT 2000 og driften av sykehusene i fylket i år 2001. Dette vil først skje i 2002 når alle sykehus blir statlige. I midten av februar legger fylkeskommunen frem et kostnadsanslag for byggefase 1 på 3 984 mill kroner. 21. mars foreligger ”Byggefase 1, RIT 2000 – Usikkerhetsanalyse” fra HolteProsjekt, hvor man konkluderer med et anslag på 4 300 millioner kroner. I april ble Ot. Prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak (helseforetaksloven) fremmet. I avisdebatten er det flere som tar til orde for at en alternativ lokalisering av RIT 2000 til Dragvoll må utredes. Av de fleste presseinnlegg fremgår at man er i ferd med å få en løsning og at man regner med at en stortingsproposisjon kan foreligge og bli behandlet i løpet av Stortingets vårsesjon. I første uke av mai uttalte både statsminister Stoltenberg og Helseminister Tønne at de anså sentermodellen på Øya som en god løsning. Avtale teksten var klar og bekreftet av de to partene. Men i regjeringskonferanse 7. mai besluttet regjeringen at det ville være uforsvarlig å starte prosjektet uten at et eneste alternativ var skikkelig utredet, og at Dragvollalternativet skal utredes før det fattes noen beslutning. Helseministeren oppgir at de ekstremt høye kostnadsanslagene er hovedårsaken til at han utsetter RIT 2000 på ubestemt tid. Dette ble oppfattet som en helomvending og meget negativt mottatt av fylkeskommunens ledelse og andre tilhengere av Øya utbyggingen. Tilsvarende ble det mottatt med begeistring av motstanderne. I pressen blir det hevdet at mens Helseminister Tore Tønne var tilhenger av å legge frem en prp. med grønt lys for byggestart, så var det Trond Giske som Kirke- og utdanningsminister med ansvar universitetsklinikkdelen av sykehuset, som stod bak utredningen av Dragvollalternativet. Det ble blant annet vist til at helseministeren uttalte at som begrunnelse for at bare Dragvoll alternativet skulle utredes (og ikke også Brøset eller Østmarka) at man ”ønsket å se på mulighetene for en omrokkering av universitetsavdelinger mellom Dragvoll og Øya”. I et intervju i Adresseavisen 13. desember 2001, bekreftet Tron Giske dette og uttalte: ”Prosjektet vokste og vokste. Som ansvarlig i regjeringen følte jeg at vi aldri fikk den store drøftingen. Nye analyser og tall tilsa også behovet for et større perspektiv”. I et brev til statsministeren fra rektor, universitetsdirektør og dekanus ved Medisinsk Fakultet, uttalte de at NTNU ved Øya som lokalisering av RIT 2000. I den debatt som følger blir det blant annet hevdet at regjeringens beslutning ikke bare er knyttet til RIT 2000, men at hovedmotivet er den fremtidige universitetslokalisering i Trondheim. I en meningsmåling blant befolkningen i Trondheim uttaler 45 % at de er for Dragvoll som lokalisering for RIT 2000 og 36 % er mot. Holdes vet-ikke gruppen utenfor, er 55,6 % for Dragvoll. 11. mai 2001 forelå St. prp. nr. 84 (2000-2001) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet. Denne har en omfattende redegjørelse over prosjektets historie og beslutningen i desember 2000 om utsettelse av byggestart. Innledningsvis blir det slått fast at departementet står fast ved at det skal realiseres en fullverdig universitetsklinikk i Trondheim, men det er regjeringens oppfatning at prosjektet ikke bør igangsettes før det er foretatt en vurdering av et alternativ på et annet område. Det legges opp til at en slik vurdering skal gjøres for et prosjekt plassert på Dragvoll i Trondheim. Bakgrunnen for å vurdere Dragvoll som alternativ lokalisering er at der eier staten tomtearealer på om lag 1 300 mål, hvilket er betydelig mer enn behovene knyttet til sykehusutbyggingen. Behovet for eventuelle senere utvidelser kan således imøtekommes, og det vil også være plass for randsonevirksomhet. Statens eierskap til arealene og deres størrelse, i tillegg til en del eksisterende infrastruktur, god tilgjengelighet og relativ sentrumsnærhet, er momenter som taler for at Dragvoll er det mest nærliggende alternativet til Øya som lokalisering av universitetsklinikken. En relokalisering av RiT og NTNUs medisinske fakultet til Dragvoll gjør det dessuten naturlig å vurdere å flytte dagens universitetsfunksjoner på Dragvoll til Øya. På denne måten vil eksisterende bygningsmasse på Dragvoll kunne utnyttes i forbindelse med en eventuell utbygging av universitetsklinikken her. Dessuten kan de lokaler NTNU og RiT i dag har på Øya delvis utnyttes til de universitetsfunksjonene som flyttes fra Dragvoll (HF og SV-fakultetene). Vurderingen vil derfor inneholde en analyse av en slik relokalisering av universitetsaktivitet. Videre vil det være naturlig å se planene om å realisere nye lokaler for helsefagutdanningene ved Høgskolen i Sør-Trøndelag i en slik sammenheng. I pressen og blant politikerne både i fylket og på Stortinget reises det spørsmål om det er mulig å gjøre en så omfattende utredning innen de gitte rammer eller om dette bare er spillfekteri. Da Stortinget i juni behandlet St. prp. nr. 84 (Innst. S. nr. 325 (2000-2001), sluttet flertallet seg til regjeringens forslag om utsettelse og utredning av Dragvoll som alternativ utredning. Mindretallet fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viste til at deres egen mindretallsregjerings avtale i 1999 og uttalte: Disse medlemmer mener prosjektet nå er kommet så langt at det vil fordyre og forsinke prosjektet ytterligere dersom det skal bygges et annet sted, og vil derfor gå imot en slik utredning. Samtidig fikk man Stortingets tilslutning til å starte byggingen på Øya, forutsatt at Dragvoll utredningen ikke endret lokaliseringsvalget. 26. juni uttalte helseminister Tønne at den planlagte sentermodell for RIT 2000 også skulle utredes. Hvis det skulle vise seg at det er aktuelt å legge det nye universitetssykehuset til Dragvoll, vil regjeringen ikke være bundet av den utbyggingsmodellen som er valgt for Øya (sentermodellen). Tidligere hadde han ved flere anledninger uttalt at denne skulle stå ved lag og ikke ville være gjenstand for alternative utredninger. I den tiden som fulgte var det en voldsom debatt med et betydelig antall innslag i pressen. Andre alternativer enn Dragvoll ble også trukket frem. Sentrale politikere i fylke og Trondheim kommune omtaler dragkampen ”som det råeste de har vært med på”. 13. desember hadde Adresseavisen en undersøkelse med spørsmålet ”Oppfatter du utsettelsen av RIT 2000 på Øya som tvilsom politisk maktkamp?”. 64 % svarte ja og 35 % nei. I oktober gikk Tore Tønne av som helseminister og 19. oktober 2001 tiltrådte Bondevik II regjeringen med Dagfinn Høybråten som helseminister. Han hadde også vært helseminister i Bondevik I regjeringen. 19. desember forelå Dragvollutredningen med sine 17 delrapporter og som så ble så behandlet i St. prp. nr. 53 (2001-2002) som ble fremlagt 22. mars. (Se under). Selve arbeidet med utredningen var organisert som et selvstendig prosjekt som rapporterte til en interdepartemental styringsgruppe med ledelse fra Helsedepartementet og deltagelse fra Utdannings- og forskningsdepartementet, Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. En liten prosjektgruppe under ledelse av prosjektleder, utarbeidet utredningsrapporten. Utredningen ble sendt på høring med frist 21. januar 2002. 2002 Regjeringen Bondevik I – Helseminister Dagfinn Høybråten Fra nyttår trådte Helse Midt-Norge i funksjon som de andre statlige helseforetakene i landet. Helse Midt-Norge har fra da ansvaret for RIT 2000 prosjektet. Gjennom høringen av Dragvollutredningen fremkom at de fleste instanser med få unntak inn for Øya som anbefalt lokalisering. Dette gjelder sentrale interessenter som Helse Midt-Norge RHF, St. Olavs hospital (RiT), NTNU, Trondheim kommune, Høgskolen i Sør-Trøndelag, fylkeslegen og Sør-Trøndelag fylkeskommune. De fleste fagforeningene gikk også inn for Øya. Flere av høringsinstansene som gikk inn for utbygging på Øya var opptatt av at dette ville innebære ferdigstillelse av fase 1 i 2005, noe som muliggjør relativt snarlig avlastning i forhold til dagens driftssituasjon ved sykehuset. Mange av høringsuttalelsene knyttet forbehold til sin stillingtagen for Øya. Dette gjaldt primært behov for revurdering av plangrunnlaget og økt dimensjonering av totalprosjektet. Noen av høringsinstansene som gikk inn for Øya, reiste kritikk mot utredningens grunnlag for å anslå besparelsesmuligheter ved utbygging på Dragvoll, og ved de framdriftsvurderinger som der var lagt til grunn. Begge forholdene ble trukket fram i uttalelse fra Helsebygg Midt-Norge. Trondheim kommune framhevet risikoen for forsinkelser i forhold til de tidsplaner som er angitt i Dragvoll-rapporten. Høringsuttalelser som ikke gikk inn for Øya var blant annet Legeforeningen, som mente at det burde gjennomføres ytterligere utredninger før beslutning tas. 22. mars forelå St. prp. nr. 53 (2001-2002) Ny universitetsklinikk i Trondheim. Prp’en redegjør for resultatene fra utredningen, som kan sammenfattes som følger: Generelt: Utredningen konkluderer med at det er mulig å bygge en universitetsklinikk på Dragvoll på den tomta som i dag eies av staten. Tomtas beskaffenhet gir ikke vesentlige restriksjoner med hensyn til utforming av sykehuset og gjennomføring av byggearbeidene. Det tilgjengelige tomtearealet på Dragvoll vil derfor gi større sikkerhet for å ha et fleksibelt sykehusbygg med tilstrekkelig kapasitet, også langt fram i tid, enn om man bygger på Øya med et begrenset tomteareal. Utredningen viser at universitetsaktivitetene som eventuelt flyttes fra Dragvoll, vil kunne innpasses på den byggeklare tomta som er planlagt for sentrene i fase 1 på Øya. Den delen av sykehustomta på Øya som ikke benyttes til universitetsformål, vil kunne disponeres til boligformål og næringsutvikling. Fremdriftsplaner: Den foreliggende tidsplanen for utbygging av universitetsklinikk på Øya forutsetter byggestart i 2002. Utbyggingen av de kliniske sentrene er planlagt ferdigstilt i 2011. Fra et utbyggingssynspunkt må Øya betraktes som en trang tomt med begrenset tilkomst sammenlignet med Dragvoll. Både hensynet til at sykehuset skal være i full drift gjennom hele byggeprosessen og praktiske og miljømessige restriksjoner (støy, støv, arbeid på kveld/natt), er ytterligere kompliserende faktorer. En gradvis innflytting i nye arealer etter hvert som sentrene ferdigstilles på Øya vurderes som positivt av både sykehusets og Det medisinske fakultets ledelse. Dette vil avhjelpe den belastende driftssituasjonen i dagens nedslitte lokaler, og det vil gi en etterlengtet arealøkning også på kort sikt. Utredningen konkluderer med at en utbygging på Dragvoll sannsynligvis vil kunne ferdigstilles ett år tidligere enn hva dagens framdriftsplan for Øya tilsier Kostnadskonsekvenser: Utredningen konkluderer med at bygningskonseptet som har vært planlagt på Øya kan bygges med 600 til 800 mill. kroner lavere kostnad på Dragvoll. Kostnadsreduksjonen skyldes hovedsakelig verdien av en større eksisterende bygningsmasse på Dragvoll, mindre ulemper i byggeprosessen, et mer effektivt bygningskonsept og forventet redusert byggetid. En flytting av universitetsaktivitetene fra Dragvoll til Øya vil kunne gi et investeringsbehov på tilnærmet en milliard kroner i nye bygninger. Dette innebærer at det totale investeringsbehovet ut fra de presenterte premissene vil bli tilnærmet likt for begge alternativene. I rapporten vises det til at kostnadsvurderingene er beheftet med usikkerhet. Særskilt om konsekvenser for undervisning og forskning Det er grunn til å anta at Det medisinske fakultets (DMF) geografiske nærhet til teknologimiljøene på Gløshaugen og sykehuset på Øya har vært en viktig årsak til de gode resultatene som er oppnådd gjennom samarbeidet mellom disse. En flytting av universitetsklinikken fra Øya til Dragvoll oppfattes av fagmiljøene ved DMF som negativt, og man frykter at en flytting til Dragvoll vil svekke det positive forskningssamarbeidet som har utviklet seg de siste årene mellom de medisinske fagmiljøene og teknologimiljøene. Prp’en har følgende konklusjon: Helhetlig vurdert finner departementet ikke tilstrekkelig grunnlag for å omgjøre tidligere beslutning om at ny universitetsklinikk skal lokaliseres på Øya. Det legges vekt på at ingen av brukerinstitusjonene har gått inn for alternativ lokalisering, og at høringsuttalelsene i overveiende grad går inn for lokalisering på Øya. Som det framgår ovenfor er supplerende momenter den innholds- og framdriftsmessige usikkerhet som vil være knyttet til planarbeid for en Dragvoll-lokalisering, usikkerheter som dette alternativet innebærer hva gjelder tiltak og kostnader i interimsperioden, og mulige investeringskostnader for de to eksisterende fakultetene på Dragvoll. Et viktig supplerende element i vurderingen er at det gjennom Dragvoll-utredningen har kommet fram erkjennelser både i sykehusorganisasjonen og i prosjektorganisasjonen om at prosjektet bør bearbeides for å oppnå bedre faglige og driftsøkonomiske løsninger. Det er i Dragvoll-utredningen anført at konseptet bør bearbeides, og det framkommer også av høringsuttalelsen fra Helse Midt-Norge at slik bearbeiding bør skje. Dette betyr at det vil bli gjort modifikasjoner i senterkonseptet, inklusiv i de bygningsmessige løsningene for å oppnå bedre faglige og driftsøkonomiske løsninger. Dette omtales nærmere i punkt 5 og som det der framgår vil dette gjelde særlig for prosjektets fase 2. Det er også et viktig poeng med den nye gjennomgangen som vil gjøres for fase 2 at det gis større muligheter for å vurdere ulike alternativer i forhold til prosjektets samlede kostnader. Da Stortinget behandlet prp’en 28. mai 2002, sluttet det seg til prp’en og gjorde følgende vedtak: I Stortinget samtykker i at 1. Lokalisering for ny universitetsklinikk i Trondheim opprettholdes på Øya. 2. Fase 1 av utbygginga kan igangsettes i tråd med tidligere vedtatte kostnadsramme på 4 538 mill. kroner. 3. Pasienthotell og teknisk forsyningssenter kan igangsettes og skal inngå i fase 1 av utbygginga. II Stortinget ber Regjeringa komme tilbake til Stortinget med kostnadsramme for pasienthotell og teknisk forsyningssenter på en slik måte at det verken forsinker byggestart eller framdrifta av fase 1. III Stortinget ber Regjeringa sørge for utredning av hvordan et psykiatrisenter kan inkluderes i fase 2 av utbygginga av ny universitetsklinikk på Øya i Trondheim. Med dette var tidligfasen for RiT 2000 Byggetrinn 1 fullført. I pressen blir det en diskusjon om hva utsettelsesvedtaket i 2001 betydde. I Adresseavisen 6. september offentlige Helse Midt-Norge at utsettelsen hadde kostet 175 millioner kroner, hvorav på 41 millioner for kroner for St. Olavs Hospital, og 122 millioner for Helsebygg Midt-Norge og 12 millioner for NTNU. Samtidig blir det hevdet at dette ikke bare var en utgift, men at pausen og utredningen var nødvendig for å få avsluttet all uroen omkring sykehusutbyggingen 1.2. Kostnadsanslag og arealrammer Tabell 3 viser utviklingen i kostnadssanslagene. Frem til 1999 var anslagene for totalprosjektet og enkelte byggetrinn. Man snakket ikke da om byggefase 1. Til sammen gir det siste kostnadsanslaget for byggefase 1 i 2002 og anslaget for byggefase 2 i 2003 en total kostnadsramme for prosjektet på 10 322 000 kroner. Tabell 3 Kostnadsanslag Byggefase 1 1991 Utviklingsplan - forprosjekt 1995 Idé utkast RIT Lækkert 1996 Fylkeskommunens Kostnadsanslag 1997 St prp nr 67 (2006-2007) 1998 Adresseavisen 1999 Nytt kostnadsestimat fylkeskommunen 1999 St prp nr 1 (1999-2000) 1999 Fylkeskommunens anslag 2001 Fylkeskommunens anslag 2001 Holthe Prosjekt 2002 St prp nr 53 (2001-2002) 2003 St prp nr 1 (2003-2004) Byggefase 2 fra 3 244 mill 3 984 mill 4 300 mill 4 538 mill Total prosjekt 2 000 mill 2 300 mill 3 620 mill 4 250 mill 5 500 mill Ca 7 000 mill 7 275 mill 8 000 mill 5 784 mill Tabell 4 viser utviklingen i anslagene for brutto arealbehov Tabell 4 Brutto arealramme 1981 1995 Revidert generalplan Vinnerutkast idékonkurranse 130 000 m2 120 000 m2: - 84.000 m2 nybygg - 41.000 m2 ombygging 167 500 m2 195 000 m2 186 500 m2 1997 1998 1999 Stortingsvedtak Beregninger fra fylkeskommunen Ny avtale mellom fylket og staten 1.3. Gjennomføring og forholdet til Byggefase 2 Med bakgrunn i Stortingets vedtak av mai 2002 om igangsetting av fase 1 på Øya, ble Helse MidtNorge gitt fullmakt til å iverksette anbudsprosesser og inngå kontrakter mv. innenfor rammen av Stortingets vedtak. Utbygging av Laboratoriesenteret samt teknisk forsyningssenter ble igangsatt før årsskiftet 2002-03. Deretter ble Kvinne-barn-senteret, Nevrosenteret samt pasienthotellet påbegynt i perioden januar–mars 2003. Byggefase 1 ble offisielt åpnet 1. september 2006 og bestod av: • • • • Laboratoriesenteret (25 400 kvm) Kvinne-barn-senteret (27 000 kvm) Nevrosenteret (31 000 kvm) Hotell St. Olav (5 500 kvm) Den totale kostnad var 4 989 mill kroner, mens bevilgningen i 2002 var 4 538 mill kroner. Forskjellen på 451 mill kroner skyldes i det alt vesentlige indeksjusteringer som er foretatt under veis. Da Helse Midt-Norge i 2002 ble gitt fullmakt å starte byggefase 1, forelå det ikke noe autorisert kostnadsanslag for totalutbyggingen. Det ble da også åpnet for å revurdere dimensjonerende forutsetninger for prosjektet. I St. prp. nr. 1 (2003 – 2004) ble det gitt aksept for at det kan arbeides videre med et forprosjekt for fase 2. Kostnadsanslaget for fase 2 oppgis til 5 784 mill kroner, slik at totalkostnaden for ferdig sykehus vil være 10 733 mill kroner. 2. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Dette er et prosjekt hvor de to hovedaktørene har vært Sør-Trøndelag fylkeskommune som eier av sykehuset (inntil Helse Midt-Norge ble etablert i 2002) og staten. På statens side var hovedaktøren Helsedepartementet. Men Kunnskapsdepartementet var også en viktig aktør fordi prosjektet var et universitetssykehus med klare forbindelser til Det Medisinske Fakultet ved NTNU. Dette innebar også at NTNU ble en viktig aktør. I tillegg var fra Statens side også Finansdepartementet, Kommunaldepartementet og Statsbygg deltakere. Selve sykehuset har også vært en viktig aktør, hvor både administrasjon og helsepersonell har vært klare interessenter. Trondheim kommune, som reguleringsmyndighet, har også vært en viktig aktør, og da særlig i forbindelse med sykehusets utvidete behov for arealer. Beboerne på Øya har klart vært en gruppe interessenter som har søkt å påvirke prosjektet, og da særlig i forbindelse med diskusjoner om sykehusets utvidede arealbehov. Prosjektet har hatt en felles overordnet organisering med deltakere fra fylkeskommune og staten Organiseringen av prosjektet var basert på at fylkeskommunen hadde byggherre ansvaret med en egen prosjektorganisasjon underlagt fylkestinget. Denne bestod av et eget Plan- og byggestyre med ansvar for gjennomføring av prosjektet og en egen prosjektdirektør. Staten deltok i utarbeiding av instruks/mandat for og oppnevning av Plan-byggestyret. Mellom de berørte departementer og Statsbygg ble det opprettet et interdepartementalt koordineringsutvalg (IDKU). Hos disse var det særskilte saksbehandlere med ansvar for prosjektet. Det ble også opprettet en møteplass mellom IDKU og fylkesrådmannen hvor alle sentrale spørsmål for prosjektet ble drøftet. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Prosjektets tidligfase startet i 1991 med forprosjektrapporten for utviklingsplan for Regionsykehuset i Trondheim. I utgangspunktet burde tidligfasen vært avsluttet med stortingets vedtak i 1997 om bygging av ny universitetsklinikk i Trondheim. Imidlertid gjorde stadig nye kostnadsanslag, endrede kvalitetskrav og utvidede arealanslag at man fikk en fem-års periode før Stortingets endelige utbyggingsvedtak om RIT 2000 Byggefase 1. Problem eller behov I forprosjektet i 1991, utviklingsplanen i 1997 og i de avtaler som er inngått mellom fylkeskommunen og staten er det redegjort for de problemer og behov som har ligget til grunn for prosjektet. Gjennom prosessen og i ettertid er det blitt hevdet at selve utbyggingen kunne vært bedre begrunnet og at målene for denne vært klarere. Utfallsrom Dette er et prosjekt hvor utfallsrommet for beslutningstakerne har vært avgrenset av et opprinnelig vedtak man ikke skulle rokke ved. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Etter at man i 1995 gikk inn for sentermodellen på Øya, har det ikke vært vurdert alternativer til dette før i 2001. Samtidig kan det hevdes at det faktiske utfallsrom var langt større med hensyn på utforming av sykehuset, organisering og drift samt lokalisering. Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Med utgangspunkt i forprosjektrapporten fra 1991, bestemte Fylkeskommunen seg i 1992 for at et nytt sykehus for regionen skulle reises på Øya. I universitetsmiljøet og i Adresseavisen ønsket man en utredning om alternativ plassering. Men politikerne ville ikke ha en heftig lokaliseringsdebatt. De ville ha sykehus. Det ble også gjort klart at dette handlet om ombygging - ikke nybygging. Det ble således ikke foretatt noen systematisk vurdering av alternativ lokalisering før Dragvollutredningen i siste halvdel av 2001. Når det så gjelder selve konseptet ”Sentermodellen” fremkom denne som et resultat av en idékonkurranse der seks tverrfaglige planleggingsgrupper ble innbudt til å utarbeide forslag til plankonsept for en etappevis utvikling av regionsykehuset på Øya. Etter at vinnerutkastet med ”sentermodellen” var kåret, ble det ikke foretatt senere vurderinger av andre alternativer før sentermodellens egnethet for en eventuell utbygging på Dragvoll ble vurdert. Det blir hevdet at det var uheldig for prosjektets videre utvikling at man ikke hadde hatt en utredning av alternative lokaliseringer før man gjennomførte idékonkurransen og den binding av utviklingsmodellen som da fant sted. Beslutningslogikk Dette er et prosjekt med en komplisert beslutningslogikk. Det er to hovedaktører, som har svært forskjellig beslutningslogikk. For fylkeskommunen er ”lojaliteten” til opprinnelig vedtak om å bygge ut på Øya etter ”sentermodellen” helt avgjørende og forskjellen på alternative vurderinger avvises systematisk. Videre er logikken preget av muligheten til å stille nye krav av om mer arealer og tilhørende kostnadshevninger. Staten forsøker seg på krav om nøkternhet og kostnadseffektivisering av driften, men går med på utvidelsene etter hvert. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnede begrunnelse med problemer og behov samt målene for prosjektet har vært klargjort i forprosjektet i 1991, utviklingsplanen i 1997 og i de avtaler som er inngått mellom fylkeskommunen og staten. Gjennom prosessen og i ettertid er det blitt hevdet at selve utbyggingen kunne vært bedre begrunnet og at målene for denne klarere. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Internt i fylkeskommunen var det hele tiden enighet om både begrunnelse og mål for RIT 2000. I og med at prosjektet fordret avtaler mellom fylkeskommunen og staten ble det også formell enighet mellom disse. Men staten forsøkte å holde tilbake på de utvidede kvalitetskravene og derav følgende nye arealkrav og økte kostnadsrammer. Fra brukerne, det vil si de ansatte, og da særlige legene, fremkom det hele tiden kritiske innlegg både om pasientunderlag, driftsmodellen og selve sentermodellen. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette er et prosjekt hvor det hele tiden har vært omkamper mellom fylkeskommunen og staten. Men dette har ikke vært på grunn av avslag, men fordi kostnadsanslagene hele tiden er blitt øket på grunn av underbudsjettering og økte kvalitetskrav som særlig har økt det anførte arealbehov. Når helseministeren to ganger stanset byggestart, var det på grunn av usikkerheten omkring prosjektets kostnader. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen strakk seg over 11 år fra forprosjektet i 1991 til Stortingets endelige beslutning i 2002. Dette er en gangske lang tidligfase, som egentlig ikke skyldes skiftende prioriteringer, men heller stadig nye kostnadsanslag på grunn av dårlig budsjettering og nye kvalitetskrav med økte arealbehov. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Debatten omkring prosjektet var for det meste knyttet til mange legers negative holdning til sentermodellen og beboernes motstand mot sykehusets ekspansjon på Øya. Denne debatten synes å ha vært meget åpen. Ved to anledninger ble det utført utredninger, som det ble lagt lokk på, inntil resultatene forelå. Den første var Helsedepartementets interne gjennomgang i 1999 og den andre Dragvoll utredningen i 2001. Den første forble intern, mens den andre ble sendt på høring. I forbindelse med regjeringens beslutning om å starte Dragvoll utredningen i mai 2001 og utsette byggestart, var dette en prosess hvor helseminister og statsminister kom med klare utsagn om å starte byggingen, men som så, til stor overraskelse, ble gjort om til utsettelse og utredning av dette alternativet. Denne prosessen ble av flere aktører omtalt som ”rått maktspill”. I en spørreundersøkelse svart4e 64 % at de oppfattet denne utsettelsen av RIT 2000 som ”tvilsom politisk maktkamp”. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Helt frem til statens overtakelse av sykehusene i 2002 var dette et prosjekt hvor investeringene skulle dekkes av både fylkeskommunen og staten. Allerede i 1993 stilte staten som forutsetning for å gi grønt lys for planlegging av prosjektet at fylkeskommunen hadde økonomisk bæreevne til å gjennomføre utbyggingen. Da kostnadsanslagene økte, lyktes fylkeskommunen å få staten med på å dekke det meste av de økte kostnadsanslagene, til tross for at opprinnelig avtale sa klart at dette skulle fylkeskommunen dekke, samt at dette medførte at staten dekket en høyere andel av kostnadene for dette prosjektet enn for andre tilsvarende sykehus. Samtidig var det fra statens side helt fra starten klart at fylkeskommunen skulle kunne driftskostnadene for det nye sykehuset og at dette skulle gi en effektivisering med reduserte driftsutgifter. Det ble ved flere tilfelle pekt på at fylkeskommunen aldri greide å dokumentere de forventede driftsbesparelser. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette er ikke et prosjekt hvor det har vært politiske hestehandler for å sanke stemmer. Fylkeskommunen har stått veldig klart på hva den ønsket og det er ikke i pressen fremkommet politisk uenighet om dette. Hvis det i hele tatt kan snakkes om noen politisk hestehandel, må det ha vært i regjeringen og mellom helseminister Tønne, som ville starte opp byggingen i mai 2001, og kunnskapsminister Trond Giske, som fikk til utredningen av Dragvollalternativet. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et prosjekt som frem til staten overtok i 2002 var preget av meget sterk styring av politisk ledelse i fylkeskommunen og lojalitet i forhold til tidligere beslutninger. Det fremstår som avvikende råd om alternative utredninger i stor grad er avvist. Det fremstår som om det hos staten er blitt lagt vekt på de råd som er fremkommet i ulike utredninger. Politiske regimeskifter Det har ikke vært politiske regimeskifter i fylkeskommunen som har påvirket deres holding til prosjektet. Det har heller ikke fremstått i pressen at det har vært intern uenighet i fylkeskommunen. Derimot har det vært to regjeringsskifter av betydning. Dette var i forbindelse med Stoltenberg I regjeringens tiltredelse i mars 2000 og dens avgang i oktober 2001. Da Stoltenberg I regjeringen tiltrådte var det med Tore Tønne som helseminister. Kravene til prosjektet ble forsterket, oppstart utsatt og utredningen av Dragvollalternativet gjennomført. Dette ville neppe ha skjedd om Bondevik I regjeringen med Dagfinn Høybråten hadde fortsatt. Da så Bondevik II regjeringen tiltrådte 19. oktober 2001, ble det helseminister Dagfinn Høybråten som måtte ta stilling til konsekvensene av at Dragvollalternativet var blitt utredet. Som kjent ble det ikke Dragvoll. Kontrafaktisk kan man spørre om Dragvoll kanskje ville blitt resultatet om ikke regjeringsskiftet hadde funnet sted. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Gjennom prosjektet har det vært oppmerksomhet rettet mot fremtidige driftsutgifter knyttet til den valgte sentermodell. Fra statens side ble det allerede i 1993 stilt som en forutsetning at fylkeskommunen hadde økonomisk bæreevne til å gjennomføre prosjektet, hvilket også omfattet driften av sykehuset etter utbyggingen. I den av begge parter godkjente avtale fra 1997 fastslås det at RIT 2000 i 2010 skal gi en effektivisering på minimum 100 millioner kroner. Men i 1998 blir det fra sykehusets administrasjon uttrykt tvil om den forutsatte innsparing og om det nye sykehuset virkelig kan drives 100 millioner billigere enn dagens sykehus. I St prp. nr 1 Tillegg nr 4 (1999-2000) blir det gjentatt at fylkeskommunen forplikter seg til å planlegge driften av sykehuset slik at man oppnår en effektiviseringsgevinst som gir en årlig innsparing i brutto driftskostnader på 100 mill kroner (1997). Det blir av flerereist spørsmål ved hvorvidt en slik innsparing er realistisk. Fylkesrevisoren etterlyser en analyse av hvordan denne effektiviseringsgevinsten skal imøtekommes. Flere leger fremfører at sentermodellen ikke vil gi innsparinger, men tvert i mot øke driftsutgiftene. Utover dette er det ikke noen samlet analhyse av driftsutgiftene ved et ferdig utbygget RIT 2000. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Utviklingsplanen fra 1997 definerer sentra som skal bygges ut. Innledningsvis snakkes det om byggetrinn og det er først i 1999 man får begrepet byggefase 1 og definert hva denne skal omfatte og en samlet budsjettering av denne. Denne oppsplitting og sekvensering kan neppe oppfattes som taktisk. Taktisk overestimering av forventet nytte Det er ingen systematisk vurdering av forventet nytte av prosjektet. Taktisk underestimering av forventet kostnad I 1991 ble totalkostnaden for hele prosjektet anslått til 2 millioner kroner. I 2002 – 2003 da byggefase 1 var fullført til 4 538 millioner kroner, ble byggefase 2 kostnadsberegnet til 5 784 millioner. Man kan således snakke om en totalkostnad for hele RIT 2000 på vel 10 milliarder kroner. Gjennom hele prosjektet frem til 2001har det vært stadige kostnadsutvidelser. Det er mange som hevder at det gjennom hele prosjektet har vært en taktisk underestimering av forventede kostnader. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Dette er et prosjekt hvor det gjennom hele prosessen har vært et utall av anbefalinger uten at det egentlig har endret de fundamentale sider ved det opprinnelige prosjektkonseptet. Den viktigste utredningen som kunne ha endret prosjekt konseptet (sentermodell) og lokaliseringen av RIT 2000, var Dragvollutredningen i 2001. Denne hadde ingen klar konklusjon, men sammenlignet ulike konsekvenser av prosjektets lokalisering på henholdsvis Øya og Dragvoll. Strengt tatt kunne regjeringens beslutning blitt det ene eller det andre. Men høringsrunden var helt klart til fordel for videre utbygging på Øya. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Dette er et prosjekt hvor det nesten gjennom hele tiden har vært overraskelser med hensyn på kostnadsanslagene fra fylkeskommunens prosjektadministrasjon. Dette har vært knyttet både til faktisk underbudsjettering og nye standardkrav. Dette er en vanlig utvikling for de fleste sykehusbygg. Fra statens side forsøkte man å forutse dette ved klausuler i de ulike avtaler, men til liten nytte. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked De fleste sykehus vil som regel fremstå som relevante i forhold til overordnete helsepolitiske målsettinger og pasientenes underliggende behov. Men dette forhindrer ikke at det kan reises spørsmål om relevansen hva gjelder dimensjonering, utforming med mer, slik det er fremkommet gjennom hele prosessen. Blant de spørsmål som er tatt opp kan følgende nevnes: Når det gjelder dimensjoneringen pekes det på en nær dobling av bygningsmassen fra 108 000 m2 før 1995 til 231 000 m2 når hele RIT 2000 står ferdig, mens pasientgrunnlaget knapt har økt med 20 %. Når det gjelder utformingen av det nye sykehuset med den såkalte sentermodellen, har det hele tiden og særlig fra legene ved sykehuset, vært reist tvil ved denne. Det er blitt hevdet at denne medfører ineffektiv drift, duplisering av funksjoner og ressurser og økte driftsutgifter. 4. ANASLYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analyse av prosessen. Det synes naturlig å ta utgangspunkt i et instrumentelt perspektiv for å analysere denne prosessen. Inntil sykehusreformen i 2002 var det fylkeskommunene som eide og drev sykehusene, derfor vil SørTrøndelag fylkeskommune i utgangspunktet være den sentrale aktøren i prosessen. Et utgangsspørsmål blir da om hvilken strategi, med hvilke mål og problemdefinisjoner, og med hvilke løsninger, som fylkeskommunen bruker. Samtidig er et så stort prosjekt avhenging av staten, slik at relasjonen til og forhandlingene med denne aktøren blir viktig å fokusere på. Det er også naturlig å se på andre forhandlingsaspekter i saken. Sykehusutbygging dreier seg alltid om sterke helseprofesjoner og deres rolle vil bli belyst, likeså sykehusadministrasjonens rolle. Et stort sykehus ombygging/utbygging aktualiserer dessuten bestandig sterke synspunkter på lokalisering eller relokalisering og dette vil også bli analysert. Et overordnet spørsmål i analysen er om fylkeskommunen, med et komplekst sett av andre aktører, maktet å ivareta en relativt høy instrumentalitet eller rasjonalitet i prosessen. 4.2. En utrolig kompleks planleggingsprosess. RIT 2000 Byggefase 1 er første delen av en omfattende utbygging av St. Olavs Hospital i Trondheim. Byggefase 1 ble offisielt åpnet 1.september 2006 til en totalkostnad av nær 5 milliarder og inneholder fire enheter, nemlig Laboratoriesenteret, Kvinne-barn-senteret, Nevrosenteret og Hotell St. Olav. Sykehuset og denne utbyggingsprosessen har en lang historisk bakgrunn. I 1902 ble Trondhjem Sykehus åpnet på Øya, med kommunen som eier. Etter andre verdenskrig ble det satt i gang en del oppussings- og ombyggingsarbeider og i 1948 ble Sør-Trøndelag medeier i sykehuset og det endret navn til Sentralsykehuset i Trondheim. Deretter startet en lang utbyggingsfase av sykehuset. I 1964 ble fylkeskommunen eneeier av sykehuset. I 1967 ble det vedtatt en generalplan som innebar en utbygging av sykehuset i tre etapper, som fylkessykehus, landsdelssykehus og undervisningssykehus. I 1974 fikk sykehuset status som regionsykehus og navnet ble endret til Regionsykehuset i Trondheim. I 1975 ble Det Medisinske Fakultet etablert i Trondheim med medisinerutdanning av den kliniske delen ved RIT. Sykehuset ble da samtidig universitetsklinikk, noe som innebar statlig finansiering av denne delen. På 1980-tallet ble det foretatt en rekke større byggearbeider ved sykehuset. I 1991 forelå det en forprosjektrapport for ’Utviklingsplan for Regionsykehuset i Trondheim’. Der ble RITs profil fremover skissert og det ble antydet hvor store investeringer man trengte for å bringe sykehuset bygningsmessig opp på samme standard som øvrige regionsykehus. Det ble også sagt at en forutsetning for prosjektet og planen var at sykehuset kunne videreutvikles og bygges på samme tomteområde. Basert på dokumentet satte så fylkeskommunen i gang en prosess rundt en utviklingsplan for organisering, drift og utbygging av RIT. I 1992 bestemte fylkeskommunen seg for at et nytt sykehus skulle reises på Øya. I universitetsmiljøet og i Adresseavisen ønsket man en utredning om alternativ plassering, men en slik debatt ønsket ikke politikerne. De slo fast at dette handlet om ombygging, ikke nybygg; en kontroversiell definisjonsmåte som senere fikk avgjørende betydning for prosessen. I 1993 fikk man en komplett medisinerutdanning i Trondheim. Samme år ga helseminister Christie grønt lys for å starte arbeidet med utviklingsplanen for sykehuset, en plan som forslå i 1997. Samtidig understreket han at før man kunne starte byggingen av sykehuset måtte fylkeskommunen vise at den hadde økonomisk bæreevne til en slik utbygging. I 1995 ble det utlyst en arkitekt- og ide-konkurranse for prosjektet, noe det var kritikk mot, fordi denne ikke var forankret i noen overordnet strategi. Formålet var å få belyst de muligheter og begrensninger man ville stå overfor ved en total omstrukturering av RIT på Øya, under forutsetning av at sykehuset i hele byggeperioden skulle være i full drift. I juli samme år ble ide-utkastet ”RITLækkert” kåret som vinner. Utkastet antydet behovet for nybygg på 84.000 kvm frem til 2012, at 41.000 kvm måtte bygges om og at det forelå et investeringsbehov på 2.3 milliarder kroner. Komiteen priste vinneutkastet og mente at det ivaretok en rekke hensyn. Det viktigste for prosessen senere viste seg å være en senterbasert organisasjon der det enkelte kliniske senter skulle være en tilnærmet selvforsynt enhet, med et tverrgående akademisk preg gjennom hele sykehuset, altså en struktur inspirert av ideer fra næringslivet om en divisjonalisert struktur med selvstendige enheter. Det ble fra komiteen sagt at denne delen av forslaget viste at pasientbehandling, undervisning og forskning ville bli integrert på en måte som utfordret og stimulerte til utvikling og tverrfaglig samarbeid til beste for pasienten. Hvordan senterløsning skulle innfri dette bedre enn andre løsninger var vel kanskje ikke helt klar på dette tidspunktet. En belgisk professor og en av Europas ledende kapasiteter på området, som var i en gruppe av de tapende utkast, mente vinnerutkastet var det dårligste. Han fremførte en variert kritikk mot vinneren som siden på ulike måter ble gjentatt av ulike aktører. Han mente det var urealistisk personellmessig, var for komplisert å drive, for kostnadskrevende, for gammeldags og lite pasientvennlig, og basert på fullstendig urealistiske økonomiske forutsetninger. Dette var synspunkter som senere også ble fremmet fra medisinsk faglig hold. I august 1995 vedtok imidlertid fylkestinget å legge vinnerutkastet til grunn for utviklingsplanen for RIT. Fylkeskommunen signaliserte at det ville bli en dragkamp med staten om fordelingen av kostnadene, og antydet at staten burde betale en høyere andel enn vanlig ved slike utbygginger, mens det fra staten ble antydet at de vanlige 20% fra staten var mest realistisk. Sosialkomiteen behandlet så saken og støttet den og ba regjeringen om at det ble lagt frem en fremdriftsplan for gjennomføringen. Adresseavisen etterlyste alternative lokaliseringer av RIT og fylkeskommunen avholdt i 1996 et seminar hvor man konkluderte med å holde fast ved Øya. Fylkesordføreren mente at ikke man burde diskutere alternative lokaliseringer og understreket at planleggere, kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter støttet Øya-alternativet, som kunne gi plass til nytt sykehus og senere utvidelser. I 1996 ble det i et samarbeid mellom RIT og NTNU foretatt en etterprøving og bearbeiding av forslaget til en ny organisasjons- og driftmodell for RIT 2000. Utbyggings-mønsteret i vinnerutkastet ble også bearbeidet og detaljert i et samarbeid med kommune, fylkeskommune og stat. Fylkeskommunen førte også forhandlinger med diverse statlige aktører om finansieringen av prosjektet. Igjen understreket staten at fylkeskommunen måtte vise sin økonomiske bæreevne. Det ble også fremforhandlet en avtale om bygging av ny universitetsklinikk og denne ble godkjent av fylkeskommunen i 1997. I mai 1997 forelå utviklingsplanen for RIT 2000. Denne var bygget over et desentralisert sykehuskonsept med syv sentra for pasienter med likeartede behov og på tvers av spesialister, altså bygget på det man kan kalle en blanding av et klient-prinsipp og et prosessprinsipp. I tillegg til sentrene skulle det være et akuttsenter og et pasienthotell. Planen understreket også at RIT 2000 innebar en integrert universitetsklinikk, finansiert av staten, med høy grad av integrasjon mellom universitet/høyskole og sykehus. I mai 1997 forelå St.prp. 67 (1996-97) om ny universitetsklinikk ved RIT 2000. Her ble det understreket at prosjektet skulle imøtekomme behovet for utbedring av den bygningsmessige og tekniske infrastrukturen ved RIT, nødvendig utvidelse av undervisnings- og forskningsarealene ved Universitetsklinikken i Trondheim, og et generelt behov for effektivisering og kvalitets-forbedring innen sykehustjenesten. Det ble fastslått at planleggingen og byggingen av RIT 2000 ville strekke seg over 13 år fra 1997 til 2010 og at fylkeskommunen var byggherre. Av den totale kostnadsrammen på 4,25 milliarder, skulle staten dekke 1.1 milliarder til universitets- og høgskoledelen og 1.35 milliarder av sykehusdelen. I april samme år vedtok fylkestinget med overveldende flertall å bygge nytt regionsykehus. I juni vedtok Stortinget bygging av RIT 2000. Allerede fra slutten av 1997 begynte kritikken og motforestillingene mot plan og kostnader å komme fra ulike hold. Dagens Næringsliv meldte at fylkespolitikerne var bekymret for utgiftsutviklingen ved sykehuset og et forventet driftsunderskudd, og antydet at man kunne få problemer med å oppfylle avtalen. Kommunal Rapport meldte at Miljøverndepartementet ikke hadde forlangt en konsekvensutredning av prosjektet. I mai 1998 forelå det en konsulentrapport som viste at sykehuset ville koste mer en antatt. Fylkestinget behandlet så i juni spørsmålet om utvidet kostnadsramme. Sykehusets administrasjon sådde også tvil om de forutsatte innsparingene ved prosjektet. I oktober 1998 ba fylkesordføreren i et brev til helseministeren om reforhandling av enkelte deler av avtalene, noe som viste et mønster for prosessen videre. Statsbygg leverte også en rapport på oppdrag fra departementet som sådde tvil om kostnadsrammen, samt presiserte at prosjektet var forsinket og prosjektets styringslinjer uklare. Dagens Næringsliv antydet en klar økning av kostnadene for prosjektet. Fylkesrevisoren uttalte at det ikke var tilstrekkelig styring over prosjektet. Sosial- og helsedepartementet ba om mer opplysninger om RIT 2000 i januar 1999. Svaret fra fylkeskommunen i april, med nytt grunnlag for en drøfting med staten, viste både økt arealbehov og en klar økning i kostnader. Dette understreket et mønster i prosessen med stadige justeringer og nye anslag og krav fra sykehuseier. I St.prp. 67 (1998-99) svarte staten på de nye opplysninger og anslag. Der ble det understreket at styringsmodellen for prosjektet skulle endres, for å sikre økt styrbarhet og tydeliggjøring av ansvar, at reforhandlingene måtte ta utgangspunkt i tidligere vedtatte rammer og forutsetninger, og at byggingen av første sykehusenhet ikke måtte starte før ny avtale var inngått og kostnadsrammene for første enhet godkjent av Stortinget. Prosjektet skulle gjennomføres med en trinnvis utbygging i form av styrbare og avsluttbare enheter med hver sin godkjente kostnadsramme. I mai 1999 startet forhandlingene mellom fylkeskommunen og staten om en ny kostnadsramme og en ny utgiftsfordeling. Fylkesordføreren uttalte at han mente at staten skulle betale det meste av kostandsøkningene, mens departementet var mer tilbakeholden. I St.prp.1 (1999-2000) beskrives fremdriften i prosjektet og hva den reviderte avtalen inneholdt. Den totale kostnadsrammen var nå økt til 7.3. milliarder og bruttoarealet til 186.500 kvm. Prosjektorganiseringen skulle også endres; prosjektstyret og prosjektutvalget skulle erstattes av et nytt plan- og byggestyre. Før Stortingsbehandlingen av proposisjonen kom det frem en del skepsis til størrelsen på prosjektet og hvordan dette ville binde opp i forhold til andre fylkeskommunale tiltak. Statsråd Høybråten tolket imidlertid komité-merknadene som positive til prosjektet. I november 1999 godkjente fylkestinget mot to stemmer den reviderte avtalen. Det ble også vedtatt at man skulle opprette et fylkeskommunalt foretak for organisasjonen RIT 2000. I november legges så den reviderte avtalen frem for Stortinget som et tillegg til budsjettproposisjonen. Den viste at staten skulle bære hele 4.8 milliarder av en total kostnadsramme på 7.275 milliarder. Byggetrinn 1 skulle inneholde det første kliniske senteret, Nevrosenteret, mens Byggetrinn 2 blant annet skulle inneholde Laboratoriesenteret og Kvinne-barn-senteret. Det ble også vedtatt å gjennomføre en eksternt basert usikkerhets- og kvalitetssikringsanalyse. I mars 2000 tiltrådte Stoltenberg I-regjeringen med Tore Tønne som helseminister. Regjeringen signaliserte både reformer i fylkeskommunen, en økning av effektiviteten i helse-Norge og at RIT 2000 ville bli fulgt nøye mht. kostnadene. HolteProsjekt utførte våren 2000 en kvalitetssikringsanalyse av byggetrinn 1. Her ble det påpekt at usikkerheten mht. kostnader var større enn styret for prosjektet antok og det ble anbefalt å øke kostnadsrammen. Nevrosenteret, som inngikk i byggetrinn 1, viste seg å sprekke kostnadsmessig og fylkespolitikerne fryktet at dette ville spre seg til de andre byggetrinnene og ville ha nye forhandlinger med staten mht. finansieringen. Dette var også en fase hvor stadig nye motforestillinger kom opp; om dårlig styring av prosjektet, om realismen i utbygging og drift samtidig, om å bygge helt nytt sykehus, og om alternative lokaliseringer, hvor Dragvoll ble nevnt. I St.prp.nr. 61 (1999-2000), som kom i mai 2000 gjennomgikk usikkerheten i forhold til prosjektet og mulige kostnadsoverskridelser. Statsråd Tønne uttalte at han var dypt bekymret og at staten var negativt innstilt til en ny forhandlingsrunde. I juni fremkom det også at det kunne bli kostnadsoverskridelser for byggetrinn 2. Fylkestinget vedtok også en øket kostnadsramme for Nevrosenteret. Et forslag om at staten skulle overta som byggherre ble ikke vedtatt. Fylkestinget vedtok også at man ønsket å starte nye forhandlinger med staten om dekning av merkostnader. På bakgrunn av flere møter med fylkeskommunen, uttalte departementet i juli at man sto fast på å bygge en tidsmessig universitetsklinikk i Trondheim, men uttalte at tidligere avtale fremdeles lå til grunn for dette, at fylkeskommunen var ansvarlig for utbyggingen innenfor vedtatte kostnadsrammer, at fylkeskommunen måtte vurdere konsekvensene av dette, samt at man ikke ville inngå i nye forhandlinger før fylkeskommunen kunne gi grundig dokumentasjon for behovet for ekstrabevilgninger. Statsråden uttalte at han var skeptisk til de økonomiske beregningene for prosjektet og understreket statlige krav til prosjektstyring og kvalitetssikring. Helseministeren redegjorde for prosjektet i statsbudsjettet og viste til at det forelå et forprosjekt for størstedelen av byggetrinn 1, slik at man for første gang kunne vurdere samlet utbyggingens kostnader. Det store statlige ansvaret mente han tilsa at det burde foretas en fullstendig gjennomgang av prosjektet før igangsettingsforslag for byggetrinn 1 ble sendt Stortinget. Han opplyste at departementet selv ville gjøre gjennomgangen av prosjektet, men med eksterne eksperter involvert. Fylkeskommunen aksepterte dette, men var kritisk til tidsbruken fra departementet. Denne perioden ga nok en runde med ulik kritikk mot prosjektet. Fylkesrevisjonen var kritisk til prosjektstyringen, kvalitetsarbeidet, informasjon om overskridelsene og realismen i i forventet effektivisering på 100 millioner. En del leger ved sykehuset var kritiske til at bare vinnerutkastet ble lagt til grunn for planleggingen av RIT 2000, og mente at man ikke hadde tatt hensyn til medisinfaglige og driftsmessige motforestillinger. I et møte med helseministeren ble disse motforestillingene konkretisert til å omhandle for liten kapasitet på noen avdelinger ut fra sykdomsutviklingen, at sentermodellen var uhensiktsmessig og kostnadskrevende og at fremdriftsplanen satte et urealistisk høyt tempo. Politikere i fylket uttalte i denne forbindelse at vinnerkonseptet ble oppfattet som å ville komme lege- og profesjonsmakten ved sykehuset til livs og bryte ned profesjonsgrenser, noe som ikke ble vel mottatt blant legene. 28 avdelingsoverleger stilte sine plasser til disposisjon, fordi til følte at de ikke hadde tillit hos sykehuseieren, men etter mye turbulens ble disse oppsigelsene trukket tilbake. I oktober uttalte helseministeren at han hadde bestemt å utsette byggetrinn 1 med et halvt år, noe fylkesordføreren var sterkt imot. Trondheims ordfører stilte nye spørsmål ved lokaliseringen av sykehuset på Øya, noe som ble fulgte opp av AP, men konklusjonen på debatten var at det var uaktuelt å diskutere nytt tomtevalg. En dekanus ved NTNU foreslo så at sykehuset og universitetet på Dragvoll kunne bytte plass. I et tillegg til budsjettproposisjonen i november 2000 orienterte statsråden om resultatet av gjennomgangen av prosjektet. Departementet sto fast på lokaliseringen på Øya, men mente at man måtte se nærmere på tomteforhold og utvidelsesmuligheter. Departementet sto også fast på senterkonseptet, men mente at det så langt ikke var fremlagt nok informasjon om de driftøkonomiske konsekvensene av konseptet. Det ble videre påpekt at fylkestingets vedtak om en videre ramme for byggetrinn 1 gikk ut over fremforhandlet avtale med staten. Departementet foreslo også at byggetrinn 1 og 2 skulle behandles sammen, siden de var så nært i tid, som den første utbyggingsfasen, og denne fasen måtte være ferdig før den videre utbyggingen kunne starte. Departementet konkluderte ikke med oppstart av RIT 2000-prosjektet før ulike omtalte forhold hadde blitt avklart. I november ble det startet nye forhandlinger. I Stortingsbehandlingen om tillegget til proposisjonen ble det i fagkomiteen nevnt at prosjektet kunne overtas av staten, som et pilotprosjekt for den bebudete reformen om helseforetak. Forhandlinger om dette førte ikke frem og det ble fastslått fra staten at det ikke var aktuelt å overta ansvaret for prosjektet før 2002, da alle sykehus skulle bli statlige. I mars 2001 forelå en usikkerhetsanalyse fra HoltePorsjekt som konkluderte med et anslag på byggefase 1 på 4.3 milliarder, som var klart over anslaget fra fylkeskommunen. Det syntes å gå mot en avtale for prosjektet og både statsministeren og helseministeren uttalte at de mente en senterløsning på Øya var god. Men noe overraskende bestemte regjeringen at det ville være uforsvarlig å starte prosjektet uten at et eneste alternativ var utredet forsvarlig og det ble besluttet at Dragvoll-alternativet skulle utredes. Helseministeren uttalte at de høye kostnadsanslagene for RIT 2000 var grunnen til utsettelsen på ubestemt tid, noe som ble oppfattet som en helomvending. I pressen ble det spekulert i at Tønne var for, men at Giske, som hadde ansvaret for universitetsdelen, ville ha utredet Dragvoll. 11.mai 2001 forelå St.prp.nr.84 (2000-2001), som hadde en omfattende redegjørelse for prosjektets forhistorie og beslutning om å utsette det. Bakgrunnen for å utrede Dragvoll nærmere ble sagt å være at staten eier store tomtearealer der, noe som både kunne åpne for sykehusbygging og randsoneinstitusjoner. Det ble også nevnt en mulig omrokkering mellom Øya og Dragvoll. En mulig relokalisering av Høgskolen i Sør-Trøndelag ble også nevnt. I pressen ble det spekulert i om en omfattende utredning av Dragvoll var mulig og om dette var spillfekteri. Flertallet i Sosialkomiteen gikk inn for regjeringens forslag om utredning og utsettelse, mens KrF, SP og Venstre gikk imot. Samtidig fikk man tilslutning fra Stortinget til å starte utbygging på Øya, forutsatt at Dragvollutredningen ikke endret lokaliseringsvalget. Tønne åpnet prosessen ytterligere ved å si at regjeringen ikke følte seg bundet av sentermodellen for Øya hvis Dragvoll ble valgt. I oktober 2001 gikk regjeringen av og Bondevik II-regjeringen tiltrådte med Høybråten som helseminister. I desember forelå Dragvollrapporten, som var basert i et selvstendig prosjekt og forankret interdepartementalt, med sine 17 delrapporter, og den ble sendt på høring. Fra nyttår 2002 overtok Helse Midt-Norge ansvaret for RiT. Et klart flertall og de tyngste av høringsinstansene gikk inn for Øya som lokaliseringsalternativ i høringen. Et hovedargument var at dette ville innebære ferdigstillelse av fase 1 i 2005. Mange av de samme aktørene tok imidlertid forbehold for Øyaalternativet mht. plangrunnlaget og dimensjonering, besparingsmulighetene og fremtidsvurderingene. Legeforeningen, som ikke gikk inn for Øya, mente at man burde foreta ytterligere utredninger. I mars 2002 forelå St.prp.nr.53 (2001-2002) om ny universitetsklinikk i Trondheim. Regjeringen uttalte at Dragvoll var et bedre alternativ enn Øya mht. tomtestørrelse og fleksibilitet og kunne ferdigstilles tidligere, og at en rokering av de to lokaliseringene også var mulig, selv om det ville koste en del. Men Øya-alternativet ville bli billigere og en gradvis innflytting etter hvert som de ble ferdigstilt ble anbefalt av sykehusets og det medisinske fakultetets ledelse. Nærhet til teknologimiljøene på Gløshaugen ble også sett på fra universitetsklinikken som å peke mot Øya. Konklusjonen fra regjeringen var at et helhetsperspektiv tilsa at de ikke var tilstrekkelig grunnlag for å omgjøre tidligere beslutning om lokalisering på Øya. Det ble også lagt vekt på at brukerinstitusjonene støttet Øya og at det var ulike typer usikkerhet med Dragvoll, også kostnadsmessig, og at alternativet ikke var bearbeidet nok. Stortinget sluttet seg til regjeringens innstilling og dermed var tidligfasen for RIT Byggetrinn 1 fullført. Oppsummert, så var prosessen preget av et iøynefallende trekk, nemlig at man tidlig i fylkeskommunen bestemte seg for lokalisering på Øya, man definerte prosjektet som en om- og utbygging og ikke nybygg og man gikk inn for en sentermodell som en hovedmodell presentert i vinnerutkastet i idé- og arkitektkonkurransen. Det som ble sluttresultatet var helt i tråd med dette utgangspunktet. Det interessante var altså at man i realiteten lukket prosessen veldig tidlig mht. løsninger og lyktes med dette. Et alternativ ville ha vært utredning av flere lokaliseringer og organisasjonsmodeller tidlig, for senere å lukke prosessen, noe som ville vært mer i tråd med et instrumentelt og rasjonelt planleggingsideal. Det som heller skjedde i prosessen var at det underveis var mange motforestillinger mot sentermodellen og særlig lokaliseringen, men at dette aldri ble tett koplet på prosessen og skikkelig utredet. Helt mot slutten av prosessen ble den noe mer åpen ved at Dragvoll ble utredet og statsråd Tønne åpnet også opp for en annen organisasjonsmodell, hvis det ble Dragvoll, men dette var veldig sent og fikk ikke avgjørende betydning. Et annet hovedtrekk var at planleggingen og utredningen av Øya-alternativet helt fra begynnelsen syntes å ha vært urealistisk mht. kostnader. Man kunne alltids skylde på endrete planforutsetninger, nye kvalitetskrav og andre faktorer som endret seg, men det etterlates allikevel et inntrykk av manglende rasjonalitet på dette punktet. Det som videre var typisk var at etter hvert som kostnadene øker gikk fylkeskommunen stadig til staten for å få mer penger og dette lyktes den i hovedsak med. 4.3. Et stadig forhandlingsspill mellom fylkeskommune og stat. Det var en enkel deltakerstruktur i prosjektet. De to sentrale aktørene var Sør-Trøndelag fylkeskommune, som eier og finansiør frem til 2002, og politikerne der som stort sett støttet prosjektet hele veien. Og dessuten staten ved Helsedepartementet og Kunnskapsdepartementet, som ansvarlige og finansiører særlig for universitetsklinikkdelen, men også medfinansiør for sykehuset generelt, som hovedsakelig fikk støtte i Stortinget for sine forslag. Det virket ikke som andre aktører fikk avgjørende innflytelse på utfallet. Man skulle kanskje tro at profesjonene på sykehuset skulle vært mer synlige, men det var de tilsynelatende ikke, selv om det virket som det særlig tidvis var motforestillinger om sentermodellen på Øya-alternativet. Sykehusets administrasjon syntes å agere i samforståelse med fylkeskommunen i hele prosessen. Kjernen i prosessen på deltakersiden er et kontinuerlig forhandlingsspill mellom fylkeskommunen og staten. Interessant nok er det nesten i hele prosessen fylkeskommunen som er den sterke aktør i dette spillet. Fylkeskommunen krever flere ganger reforhandlinger av avtalene med staten og staten aksepterer både dette og et stadig større finansielt ansvar. Bare mot slutten av prosessen er det et avvik fra dette mønsteret, hvor Stoltenberg I-regjeringen setter på bremsene, tilsynelatende som et resultat av tautrekking innad i regjeringen, og vil utrede Dragvollalternativet, men dette fikk ikke noe å si for den endelige beslutningen om å stå på Øya-alternativet. Dette var dessuten rett før staten overtok ansvaret for sykehusene, noe som avsluttet slike forhandlingsspill. 4.4. En lite rasjonell prosess? Vurdert som en rasjonell utrednings- og planleggingsprosess skårer tilsynelatende RIT 2000 Byggefase 1 ikke høyt. Det påhviler fylkeskommunen et særlig ansvar for dette, men heller ikke staten bidro aktivt til høyere rasjonalitet før helt i sluttfasen av prosjektet. Den manglende instrumentaliteten i prosjektet kan knyttes til flere forhold. For det første defineres ikke mål og problemer klart for prosjektet i utgangspunktet, og alternativer utredes ikke. Fylkeskommunen valgte tidlig å basere seg helt på vinnerutkastet og sentermodellen for Øya-alternativet, uten at den rasjonaliteten som lå i diskusjon av alternativer ble fulgt opp. For det andre, og tilknyttet det første, maktet ikke fylkeskommunen å lage en rasjonell organisasjon for prosjektet, noe det ble klagd på fra staten og gjort forsøk på å rette opp underveis, men som bidro til å sementere alternativet som ble valgt. For det tredje, og relatert til de første to poengene, så var prosjektet svakt mht. utredning av og realismen i kostnader, noe som medførte en veldig sterk økning av kostnadsrammen og mange kriser underveis. For det fjerde, og som en følge av at staten til slutt grep inn for å prøve og rette opp rasjonalitetsproblemene i prosjektet, satte staten foten ned, utsatte byggestart og utredet Dragvollalternativet. Men dette kom altfor sent i prosessen og fremmet ikke instrumentaliteten og virket som en symbolsk manøver. Så totalt sett virket prosjektet svakt fundert, gitt at det var stort og innebar en stor investering fra det offentlige. Prosessen var også karakterisert av et forhandlingsspill mellom fylkeskommunen og staten og dette spillet var stort sett asymmetrisk med fylkeskommunen som den sterke part, som hele tiden fikk staten til å akseptere reforhandlinger og utvidet kostnadsramme. Man kan kalle dette en form for koalisjon som er dominerende i prosessen. Man kan spørre hvorfor ikke staten grep inn tidligere og fikk prosjektet bedre utredet, siden den tross alt skulle bidra med en så stor del av finansieringen. En grunn kan være at fylkeskommunen var eier og det begrenset inngripen. En annen var at det virket som man lokalt var omforent om å støtte Øya-alternativet tidlig, noe som gjorde det vanskeligere for staten å gripe inn. Et tredje poeng er et deterministisk, eller man kan kanskje si et trekk av lokal rasjonalitet, nemlig at fylkeskommunen slo igjennom med argumentet om ombygging og ikke nybygg, dvs. sykehuset hadde ligget der lenge og der burde det fortsatt ligge, uansett. Dermed ble det satt lokk på at alternativ til vedtatt lokalisering skulle utredes, og man fikk en løsning som stadig søkte etter nye problemer og utforming gjennom hele prosessen. Det er jo interessant sett i lys av at regjeringen sent i prosessen og før den endelige beslutningen, jo erkjente at Dragvollalternativet hadde mange sterke sider som gjorde det tilnærmet til et like godt alternativ som Øya. Men ser man på Rikshospitalsaken, så viser den at det også i RIT 2000 tidlig hadde vært mulig med en nybyggdefinisjon og en skikkelig utredning av alternativer, da særlig Dragvoll, dvs. at man kunne frigjort seg fra determinismen og tenkt nytt. Det er også et kontrafaktisk spørsmål som kan stilles, nemlig om det kunne ha blitt Dragvollalternativet hvis ikke Bondevik II-regjeringen hadde tiltrådt. Det kan fortolkes slik at Stoltenberg Iregjeringen var mer kritisk til Øya-alternativet, men det kan også være at dragkampen innad i denne regjeringen var mer på symboler og ikke ville ha endret realitetene til slutt, hvis denne regjeringen hadde fortsatt. Case 5. Skjold Missiltorpedobåter 1. 2. 3. 4. 5. 6. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ................................................................. 89 1.1. Kronologi ................................................................................................................. 90 Gjennomføring................................................................................................................ 96 Kostnadsanslag ............................................................................................................... 98 Interessenter og aktører ................................................................................................. 99 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 101 5.1. Prosjektets historie og beslutninger...................................................................... 101 5.2. Særskilte spørsmål ................................................................................................ 102 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 105 6.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 105 6.2. Ulike syn på behov for Skjold-prosjektet utvikles tidlig. ....................................... 106 6.3. Manglende gjennomslag for hierarkisk politisk og militær autoritet. .................. 108 6.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger...................................................... 110 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Prosjektet Skjold-klasse MTB-er (heretter Skjold-prosjektet) har sine røtter fra tidlig på 1990-tallet da det daværende Sjøforsvarets forsyningskommando ble bedt om å utarbeide et utkast til foreløpig totalprosjekt for nye MTB-er. I 1995 vedtok Stortinget anskaffelse av 8 nye MTBer, som skulle erstatte STORM-klassen, som ville bli faset ut. Det skulle først utvikles et forseriefartøy, som ble bygget av Kværner Mandal AS (senere UMOE Mandal) og som ble overlevert i april 1999. Gjennom hele tidligfasen har det vært ulike syn på Skjold-klasse MTBenes egnethet, både i Stortinget og dets forhold til ulike regjeringer og innad i Forsvaret mellom Forsvarssjefen og Sjøforsvaret. I 1998 gikk Forsvarskomiteens flertall inn for å fremskynde anskaffelsen av fartøyene, mens regjeringen ikke fant det forsvarlig å starte serieproduksjonen før tidligst i 2003. I 1999 gikk medlemmene fra Høyre og Arbeiderpartiet inn for å fremskynde bevilgningen for oppstart. I Forsvarsstudie 2000 (FS 2000) ble det foreslått å ta MTB-våpenet ut av Sjøforsvarets struktur fordi det ”ikke representerer en tilstrekkelig viktig kapasitet til å få prioritet i den ressurssituasjon Forsvaret befinner seg.” I 2001 sluttet regjeringen seg til Forsvarssjefens anbefaling om å legge ned MTBvåpenet, men et enstemmig Storting vedtok at ” Skjold-klasse MTB-er innfases med 6 fartøyer”. Regjeringen fulgte dette opp og la i 2002 opp til at fartøyene skulle leveres i perioden 2005-2009, og i juni 2003 gjorde Stortinget vedtak om dette. I juli 2003 forelå St. prp. nr. 82 (2002-2003) Bygging av Skjold-klasse missiltorpedobåter, som foreslo for Stortinget å gjøre vedtak om bygging av fem Skjold-klasse missiltorpedobåter med en totalkostnad på 4 675 mill kroner, og som Stortinget sluttet seg til. St.prp’en redegjør for meget vanskelige kontraktsforhandlinger med Skjold Prime Consortium (SPC), som bestod av Umoe Mandal (UM), Kongsberg Defence and Aerospace (KDA) og Armaris (fransk selskap). Leveransen ble ikke lagt ut på anbud og det var ikke andre tilbydere. I prp’en sies det ”Leverandøren har vært relativt sikre på å få kontrakten, og dette har vanskeliggjort forhandlingene for Forsvaret”. Da kontrakt med leverandør ble inngått i november 2003, var tidligfasen avsluttet. Høsten 2007, da 80 % av MTB-flåten var ferdig, konkluderte Forsvarstudien (FS 2007) ”MTBene videreføres ikke fordi deres hovedkapasitet – evnen til å senke store overflatefartøyer med langtrekkende missiler – kan ivaretas med 2-3 andre plattformer, i første rekke fregatter og undervannsbåter, og i neste omgang også neste generasjon kampfly” og Forsvarssjefen uttaler: ”MTB-ene har fra første stund vært en feilinvestering.” NOU 2007: 15 Et styrket forsvar, konkluderte i samsvar med dette med å uttale: ”Det vil ikke være riktig å prioritere kostnader til MTB-er, framfor andre viktige områder for Forsvaret.” 28. mars 2008 forelå St. prp. Nr. 48 (2007-2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier, og regjeringen uttaler: ” Regjeringen anbefaler å videreføre de nye missiltorpedobåtene av Skjold-klassen.” Stortinget sluttet seg til dette. Dette er et prosjekt hvor utenforstående interessenter innen industri og fagbevegelse spilte en helt avgjørende rolle. Dette var særlig LO-leder Yngve Hågensen og leder i NHO og eier av verftet Umoe Mandal, Jens Ulltveit-Moe. Leveransen ble ikke lagt ut på anbud og Umoe Mandal fikk denne uten konkurranse og mot viljen til daværende forsvarsledelse. 1.1. Kronologi 1995 Regjeringen Brundtland III Forsvarsminister Johan Jørgen Holst I st prp nr 48 (1994-95) Om Forsvarets materiell-, bygg- og anleggsinvesteringer, som ble fremlagt 27. mai, ble det vist til Langtidsmeldingen og rapporten fra forsvarskommisjonen av 1990 og de endringer som ble foreslått i forhold til dette. Nye MTBer skal erstatte STORM-klassen som har nådd sin tekniske og operative levealder. Det ble foreslått et nytt materiellprosjekt ”Prosjekt 6081 – Ny MTB-struktur – utviklingsfasen”. I Innst. S. nr. 191 (1994-95), som forelå 7. juni, sluttet Stortinget seg til prosjektet uten særskilte merknader. Med dette vedtok Stortinget prosjektet ’Ny MTB-struktur-utviklingsfasen’ med en ramme på 327,8 millioner. Prosjektet omfattet totalt en oppdatering av 14 HAUK-klasse MTBer og anskaffelse av 8 nye MTBer. De nye MTBene skulle erstatte STORM-klassen, som ville bli faset ut. Prosjektet var på dette tidspunkt i hovedsak å utvikle et såkalt forseriefartøy for de nye MTB-ene. Forseriefartøyet KNM Skjold ble overlevert Sjøforsvaret i april 1999. Byggingen av forseriefartøyet ble gjennomført som eget prosjekt og følgelig avsluttet ved overlevering. 1996 Regjeringen Brundtland III Forsvarsminister Johan Jørgen Holst I august ble det inngått kontrakt med Kværner Mandal AS (senere UMOE Mandal) for bygging av et forseriefartøy. Kontraktsummen var på 235 mill kroner og omfattet bygging av fartøyet uten våpen og ildledningsutstyr. Kontrakten inneholdt opsjon for leveranse av fem, seks eller syv fartøyer. 1998 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Dag Jostein Fjærvoll I St. meld. nr 22 (1997-98) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 19992002, som ble fremlagt 26. februar 1998, varslet regjeringen en mulig beslutning om anskaffelse av nye missiltorpedobåter (MTBer) av SKJOLD-klassen i løpet av perioden 1999-2006. Da meldingen ble behandlet i Stortinget avgav Forsvarskomiteen en flertallsmerknad i Innstilling S nr 245 (1997-98) om å fremskynde dette idet de uttaler: Flertallet vil … legge til grunn at man under forutsetning av et tilfredsstillende prøveprosjekt, gjennomfører anskaffelsen av nye missiltorpedobåter. For å sikre produksjonskapasiteten knyttet til denne oppgaven, er det av stor betydning at et prinsippvedtak kan fattes så tidlig i langtidsprogramperioden som mulig, med sikte på bevilgninger over de årlige budsjettene fra år 2000. Som svar på dette uttaler regjeringen følgende i St. meld nr. 23 (1998-99) Forsvarets investeringsprofil, som ble avgitt 11. desember 1998: Med bakgrunn i den begrensede handlefrihet som rår i de nærmeste årene, vil dette (prinsippbeslutning om anskaffelse) etter regjeringens vurdering bare være mulig dersom ytterligere ekstra midler tilføres, eller andre prosjekter nedprioriteres. Framskyndet oppstart av MTB-anskaffelsen vil også medføre økt press på et allerede stramt driftsbudsjett. En eventuell omgruppering av investeringssiden for å finansiere anskaffelsen vil primært kunne ha konsekvenser for framdriften i fregattprosjektet og anskaffelser til Hæren. Innfasingstidspunkt for MTBer er ikke bare avhengig av kostnader. Anskaffelsen må også vurderes opp mot utviklingen av Nytt sjømålsmissil (NSM) og usikkerhet vedrørende tekniske løsninger og framdrift i dette prosjektet. Det er derfor for tidlig å konkludere med at SKJOLDklassen MTBer vil være den mest egnete plattform for disse missilene. Regjeringen finner det ikke forsvarlig å starte serieproduksjon av MTB med sikte på bevilgninger over de årlige budsjetter fra år 2000. Som en planleggingsforutsetning legges til grunn at serieproduksjon tidligst kan starte opp i 2003. Dette ulike syn om Skjold-klassen MTBenes egnethet kom til å prege hele tidligfasen. 1999 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Eldbjørg Løwer I april ble forseriefartøyet KNM Skjold overlevert Sjøforsvaret. Byggingen av forseriefartøyet ble gjennomført som eget prosjekt og følgelig avsluttet ved overlevering. Da Stortinget 3. juni 1999 behandlet St. meld. nr 23 (Innst. S. nr. 207 (1998-99), fremkom to ulike syn i Forsvarskomiteen. Medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre presset på for å få en bevilgning til produksjonsstart allerede i budsjettet for år 2000 og uttalte: Disse medlemmer viser til at forseriefartøyet nå er overtatt av Sjøforsvaret, at dette er under utprøving og at SFK har opsjon for bestilling av ytterligere 7 fartøyer fram til 1. juli 2000. Dersom utprøvingen av forseriefartøyet faller ut tilfredsstillende, ønsker disse medlemmer i samsvar med tidligere merknader å gå videre med produksjonsfasen umiddelbart fordi dette økonomisk er mest rasjonelt og slik at en sikrer den nødvendige produksjonskapasitet i Mandal for en forsvarlig gjennomføring av MTB-prosjektet. Dette vil i så fall kreve en bevilgning på neste års forsvarsbudsjett og en innpasning i langtidsprogrammet. De øvrige komitémedlemmer delte ikke dette synet og uttalte: De vedtatte og tentative budsjettrammer for de nærmeste årene gir ikke rom for å fase inn MTBer. Usikkerhet knyttet til tidspunkt for innfasing av Nytt Sjømålsmissil samt Forsvarssjefens prioriteringer innenfor materiellsektoren tilsier ingen fremskyndelse av prosjektet. Forseriefartøyet ble levert i april 1999 med fremdrifts og navigasjonssystemer, men uten våpen og ildledningsutstyr. Frem til april 2000 gjennomgikk fartøyet en omfattende uttesting av konseptet opp mot de satte kravene. Testene gav hovedsakelig positive resultater, selv om det ville være behov for mindre endringer, justeringer eller modifikasjoner. Hovedkonklusjonen var at plattformkonseptet med luftputekatamaran og gassturbinfremdrift hadde vist seg velegnet. Det var således teknisk gjennomførbart med en serieanskaffelse av SKJOLD-klassen. 2000 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Eldbjørg Løwer I Forsvarsstudie 2000 (FS 2000) ble det foreslått å ta MTB-våpenet ut av Sjøforsvarets struktur fordi det ”ikke representerer en tilstrekkelig viktig kapasitet til å få prioritet i den ressurssituasjon Forsvaret befinner seg.” (FS 2000, s. 25) Det kan imidlertid bli nødvendig å operere et lite antall MTBer for å sikre utdanningen av personell inntil de nye fregattene er levert. I St. prp. nr. 58 (1999-2000), som ble avgitt 12. mai 2000 redegjøres det for det forprosjekt som er gjennomført for utvikling av Skjold-klassen MTBer og utprøvingen av det forseriefartøy som levert i april 1999 samt begrunnelsen for utsettelse av avklaring av spørsmålet om oppstart av serieproduksjon av nye missiltorpedobåter. ”Hovedkonklusjonen er at plattformkonseptet med luftputekatamaran og gassturbinfremdrift har vist seg velegnet. Det er således teknisk gjennomførbart med en serieanskaffelse av SKJOLD-klassen. I lys av det pågående arbeidet med langtidsmeldingen vil det imidlertid være nødvendig med ytterligere vurderinger av MTB-våpenets plass i framtidig forsvarsstruktur. Forsvarssjefen har i den forbindelse uttalt at MTBer ikke oppnår nødvendig prioritet opp mot andre prosjekter. Med dagens budsjettsituasjon vil avklaring av spørsmålet om oppstart av serieproduksjon av MTBer, som forutsatt ved Stortingets behandling av Innst S nr 207 (1998-99), jf St prp nr 65 (1998-99), utestå til fremleggelse av ny langtidsmelding for Forsvaret, alternativt tidligst ved fremlegging av St prp nr 1 (2000-2001). I påvente av en endelig beslutning, er det nødvendig å opprettholde engineeringkapasitet og tilknyttet virksomhet ved UMOE Mandal. Forsvarsdepartementet er innstilt på å disponere inntil 25 millioner kroner av investeringsrammen på kapittel 1760 post 45 til dette formål.” Da Stortinget behandlet prp’en i juni (Innst S nr 238 (1999 – 2000), sluttet det seg til det syn som ble fremsatt om opprettholdelse av engineeringkapasitet og tilknyttet virksomhet ved UMOE Mandal. Det ble derfor vedtatt å disponere inntil 25 mill. kr av investeringsrammen på kap. 1760 post 45 til dette formål. Midlene skal dekke aktivitet både i 2000 og 2001. Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2001 (Budsjett-innst. S. nr. 7 (2000-2001) ble det besluttet å utsette avklaringen av spørsmålet om oppstart av serieproduksjonen av Skjold-klasse missiltorpedobåter (MTBer) til framleggelse av ny langtidsproposisjon. Dette ble ansett som nødvendig for å få en helhetlig vurdering av MTB-våpenets plass i framtidig forsvarsstruktur. 2001 Stoltenberg I Forsvarsminister Bjørn Tore Godal I St. prp. nr 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, som ble fremlagt 16. januar 2001, slutter regjeringen seg til forsvarssjefens anbefaling om å legge ned MTBvåpenet. Regjeringens syn utdypes som følger: ”Regjeringen legger særlig vekt på de økonomiske konsekvenser som en innføring av Skjoldklassen vil medføre. Anskaffelsen av åtte fartøyer vil koste Forsvaret 3,6 milliarder kroner eksklusive sjømålsmissiler utover det beløp som allerede er investert i forseriefartøyet. I tillegg vil investeringer i infrastruktur og årlige driftskostnader utgjøre store beløp. Hoveddelen av investeringskostnadene vil påløpe i perioden 2002- 2005. De årlige driftskostnadene for åtte fartøyer vil være i størrelsesorden 210-250 millioner kroner. Dersom anskaffelse og drift av Skjoldklassen skal finansieres innenfor regjeringens foreslåtte budsjettrammer, vil dette bety at andre og høyere prioriterte investeringsprosjekter må tas ut av strukturen. Ved eventuelt økte budsjettrammer tilsier de fagmilitære vurderingene at yteevne og utholdenhet i Sjøforsvarets struktur, der en ny generasjon MTB-fartøyer vil representere en styrking, må avveies mot andre behov. Dette gjelder blant annet behovet for å sikre utskiftingen av F-16 flåten og behovet for å anskaffe DCI-relaterte systemer som for eksempel tankfly. Regjeringens anbefaling innebærer at det på sikt må arbeides for å avhende forseriefartøyet som er produsert (MTB Skjold). Å drive en fartøysklasse med ett fartøy gir i utgangspunktet uforholdsmessig høye kostnader. Når den operative verdien av ett enkelt fartøy i tillegg er meget lav fordi det ikke er fullverdig utrustet, ville dette være en svært lite kostnadseffektiv løsning for Forsvaret.” Da Stortinget 10. juni 2001 behandlet prp’en i Innst. S. nr. 342 (2001-2002), gikk Stortinget mot regjeringen og Forsvarssjefen og et enstemmig Storting vedtok at ”Skjold-klasse MTB-er innfases med 6 fartøyer” I statsbudsjettet for 2002 blir det informert om at det skal etableres et eget kategori 1-prosjekt for bygging av resterende Skjold-klasse MTB, samt tilpasning av forseriefartøyet, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001). Overordnet planlegging av totalprosjektet og forberedelser til kontrahering er iverksatt. Det legges opp til at innfasing avsluttes senest i 2008. 14. desember 2001 forelå Totalprosjektdokument for prosjektet, som hadde fått navnet PPG06 Skjold serie. 2002 Regjeringen Bondevik II Forsvarsminister Kristin Krohn Devold 15. mars 2002 forelå kvalitetssikringsrapporten for prosjektet som var utført av TerraMar. Konklusjonen var ”Prosjektet synes godt forberedt og kompetent til å gjennomføre en anskaffelse av denne størrelse. Spesielt er erfaring fra kontraktene på Skjold forserie og Hauk verdifull i gjennomføring av denne kontrakten. Prosjektet er i hovedsak tilfredsstillende definert og avgrenset.” Disse og andre risikoer omhandles også St. prp. nr 82 (2002-2003) og som omtales under. I St.prp. nr. 55 (2001-2002) Gjennomføringsproposisjonen, som ble fremlagt 5. april 2002, blir det opplyst at fartøyene planlegges levert i perioden 2005-2009. Da denne prp’en ble behandlet i Stortinget 13. juni 2002 uttalte komitéflertallet (alle uten SV): Flertallet har merket seg at Regjeringen legger opp til å avslutte kontraktsforhandlingene for MTB Skjold-klassen i løpet av høsten 2002. Flertallet forutsetter at Regjeringen så snart forhandlingene er fullført, kommer tilbake til Stortinget med forslag til anskaffelsesprosjekt slik at byggingen kan iverksettes så snart som mulig. Komitémedlemmet fra SV foreslo at investeringen i nye MTB-båter skrinlegges. 2003 Regjeringen Bondevik II Forsvarsminister Kristin Krohn Devold I brev av 18. juni 2003 anbefaler forsvarssjefen å utsette beslutningen om å kontrahere Skjoldklassen til behandling av neste langtidsproposisjon våren 2004. 30. juni, 2003 forelå ”Usikkerhetsanalyse” for prosjektet, hvor de viktigste usikkerhetselementer avdekket i analysen er: • • • • • omfang reservedeler endringer våpensystemer lønn mv. for prosjektorganisasjonen endringer plattform mangler ved Guarantee of Completeness 4. juli, 2003 forelå St. prp. nr. 82 (2202-2003) Bygging av Skjold-klasse missiltorpedobåter, som foreslo for Stortinget å gjøre vedtak om bygging av Skjold-klasse missiltorpedobåter, hvilket Stortinget gjorde 21. oktober 2003 (se under). St. prp. nr. 82 har en del viktige opplysninger om prosjektet, dets historie og den videre prosess. Innledningsvis behandles behov og operative kapasiteter som ligger til grunn for anskaffelsen. Innledningsvis sies det: ”Skjold-klassen skal utføre overflateoperasjoner som et ledd i Sjøforsvarets utøvelse av sjøkontroll. Sjøkontroll er Sjøforsvarets bidrag til det nasjonale forsvar og til internasjonale operasjoner. Skjold-klassen blir et slagkraftig, mobilt og fleksibelt fartøy som selvstendig eller integrert i større forband kan løse en rekke sjømilitære oppgaver også i et fellesoperativt perspektiv. Fartøyene vil også kunne utføre overflateoperasjoner under NATO-kommando eller som en del av andre multinasjonale formasjoner.” Omfanget av anskaffelsen og kostnadsrammen var som følger: ”Det skal anskaffes en serie på fem fartøyer i Skjoldklassen og gjennomføres oppdatering av prototypen KNM Skjold. Det skal også anskaffes våpensystemer til alle fartøyene, opplæringsog treningssystemer, dokumentasjon og reservedeler. Kostnadsrammen for materiellinvesteringen (kap. 1760, post 45) er satt til 4409 mill. kr, og inkluderer buffer for usikkerhet, kostnader for forsterkning av dekket på prototypen (KNM Skjold), varer og tjenester som Forsvaret skal levere ifm. byggingen og fremtidige identifiserte endringer. I tillegg kommer gjennomføringskostnader (kap. 1760, post 01) med 125 mill. kr og bygge- og anleggskostnader (kap. 1710, post 47) med 141 mill. kr. Total kostnadsramme for prosjektet blir 4675 mill. kr. Tallene er overensstemmende med de anbefalinger som ekstern kvalitetssikrer har gitt, og er oppdatert til pris- og valutanivå pr. medio juni 2003. Prp’en omhandler hovedleverandør og forhandlingssituasjonen som har ført frem til foreliggende kontraktsutkast, som kan undertegnes når Stortinget har fattet vedtak. Det har tatt lenger tid å gjennomføre kontraktsforhandlinger enn ventet. Prp’en har følgende beskrivelse av hovedleverandør og de utfordringer man har stått ovenfor i kontraktsforhandlingene: ”Kontrakten er forhandlet med en leverandør benevnt Skjold Prime Consortium (SPC), som består av Umoe Mandal (UM), Kongsberg Defence and Aerospace (KDA) og Armaris (fransk selskap). SPC er ikke et selvstendig rettssubjekt, og Forsvaret har således tre kontraktmotparter å forholde seg til. UM har i grove tekk ansvar for skrog og maskineri, mens KDA og Armaris skal levere våpen-, kommando-, kontroll- og informasjonssystemer. Hvert selskap er ansvarlig for sin definerte del av leveransen. Skjold Prime Consortium (SPC) fungerer som en samlebetegnelse på de tre forannevnte selskapene, og skal fremskaffe tekniske løsninger som tilfredsstiller de krav som er satt til fartøyene slik at disse fungerer som komplette kampfartøy. I mange tilfeller vil det i praksis være vanskelig å avgjøre hvilket bidrag til kontraktens oppfyllelse som er skyld i en forsinkelse eller en mangel ved en leveranse, og dermed hvilket selskap som skal være ansvarlig for konsekvensene. Det ville derfor vært ønskelig for Forsvaret å kunne forholde seg til én kontraktpart som hadde det fullstendige ansvar for å oppfylle kontraktens forpliktelser, men dette har det ikke vært mulig å oppnå i forhandlingene da ingen av de tre selskapene ønsket å ta på seg et slikt hovedleverandøransvar. Et alternativ kunne vært å pålegge selskapene et solidarisk ansvar for oppfyllelsen av kontrakten, men heller ikke dette var det mulig å oppnå. Det faktum at det verken foreligger én hovedleverandør eller et solidarisk ansvar representerer således en risikofaktor i kontrakten. Man har imidlertid lykkes med å få en «guarantee of completeness» i kontrakten. Garantien gjør at de tre «work shares» til sammen oppfyller det totale arbeidsomfang i kontrakten. En slik deling av work shares kan imidlertid øke risikoen for konflikter da hvert av selskapene vil fokusere på sin del og ikke det totale arbeidsomfanget. Forsvaret har stått i en utfordrende forhandlingssituasjon som følge av leverandørenes oppmerksomhet mot Stortingets vedtak om anskaffelse av Skjold-klassen. Leverandørene har vært relativt sikre på å få kontrakten, og dette har vanskeliggjort forhandlingene for Forsvaret. Det er brukt betydelige ressurser på å forhandle frem den kontrakt som foreligger, og det fremforhandlede resultat synes å være et så godt resultat som situasjonen har muliggjort.” Parallelt med kontraktsforhandlingene har Forsvarsdepartementet forhandlet avtaler om industrisamarbeid for de utenlandske delene av anskaffelsen. Potensialet i avtalen er stort og kan gi verdifulle oppdrag for norsk industri. Leverandørene har forpliktet seg til å gjenanskaffe materiell hos norsk forsvarsindustri for over 1 mrd. kr over 10 år. Da Stortinget behandlet prp’en, sluttet samtlige komitémedlemmer – med unntak av SV – seg til komiteens tilråding til Stortinget om å gi Forsvarsdepartementet fullmakt til å starte byggingen av Skjold-klasse missiltorpedobåter. Fremskrittspartiet hadde følgende særuttalelse: Disse medlemmer ser det som en nødvendighet at de kontraktsmessige forhold blir klargjort før endelig avtale med leverandørene blir inngått. SV fremsatte følgende mindretallsforslag: Behandlingen av St.prp. nr. 82 (2002-2003) utsettes og behandles i sammenheng med nytt langtidsdokument våren 2004. 21. oktober, 2003 gjorde Stortinget følgende vedtak: 1. Stortinget samtykker i at Forsvarsdepartementet gis fullmakt til å starte byggingen av Skjoldklasse missiltorpedobåter innenfor en total prosjektramme på 4 675 mill. kroner. 2. Kostnadsrammen for materiellinvesteringen (kap. 1760 post 45) settes til 4 409 mill. kroner, rammen for gjennomføringskostnader (kap. 1760 post 1) settes til 125 mill. kroner og rammen for bygge- og anleggskostnader (kap. 1710 post 47) settes til 141 mill. kroner. Kontrakt med leverandør blir inngått i november 2003. Med dette var prosjektets tidligfase avsluttet med følgende målhierarki: Langsiktig mål (begrunnelsen for tiltaket) 1. Skjold-klassen skal utføre overflateoperasjoner som et ledd i Sjøforsvarets utøvelse av sjøkontroll. Sjøkontroll er Sjøforsvarets bidrag til det nasjonale forsvar og til internasjonale operasjoner. Skjold-klassen blir et slagkraftig, mobilt og fleksibelt fartøy som selvstendig eller integrert i større forband kan løse en rekke sjømilitære oppgaver også i et fellesoperativt perspektiv. Fartøyene vil også kunne utføre overflateoperasjoner under NATO-kommando eller som en del av andre multinasjonale formasjoner. 2. I fred vil fartøyene hevde suverenitet og gi støtte som nødvendig til utøvelse av myndighet og jurisdiksjon. Effektmål (1.ordens effekt av tiltaket) 1. 2. 3. 4. 2. Støtte spesialoperasjoner og til å beskytte petroleumsinstallasjonene langs kysten og til havs. Overvåke og kontrollere store sjøområder. Levere langtrekkende ildkraft mot både sjø- og landmål. Fartøyene kan delta i og lede søk- og redningsaksjoner og gi rask støtte til sivile og andre statlige etater/institusjoner som har oppgaver og ansvar i kystområdene (for eksempel syketransport, buksering, mm.). GJENNOMFØRING 2007 – 2008 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen Høsten 2007, da 80 % av MTB-flåten var ferdig, og frem til sommeren 2008, fikk man en nærmest dramatisk situasjon med hensyn på gjennomføringen av anskaffelsen og innfasing av båtene i den sjømilitære struktur. Utgangspunktet var de to utredningene som forelå i oktober – november 2007. Forsvarstudien (FS 2007), som er forsvarssjefens anbefaling om den videre utvikling av Forsvaret i et 20-årsperspektiv, pekte på en lang rekke inngrep i Forsvarets operative struktur, hvorav utfasing av MTB-våpenet er ett av de tre største. Begrunnelsen var: ”MTBene videreføres ikke fordi deres hovedkapasitet – evnen til å senke store overflatefartøyer med langtrekkende missiler – kan ivaretas med 2-3 andre plattformer, i første rekke fregatter og undervannsbåter, og i neste omgang også neste generasjon kampfly” Forsvarssjefen konkluderer altså med at MTB-ene er med andre ord overflødige i den operative strukturen fordi oppgaver de var tiltenkt å løse, kan løses av andre. Man må likevel ikke overse betydningen av det økonomiske og ressursmessige aspektet, som utdypes på følgende vis i Forsvarsstudien: Det lå som et premiss for Stortingets beslutning om å anskaffe Skjold-klassen at Forsvaret skulle tilføres ressurser, slik at innfasing av Skjold ikke skulle gå ut over andre deler av Forsvarets struktur. Denne forutsetningen er ikke oppfylt i budsjettene siden 2002. Allerede 2004-budsjettet lå således nær en mrd. kroner under det nivået som var forutsatt da beslutningen om bygging av Skjold-klassen ble fattet. Samtidig økte kostnadsrammen for Skjold-prosjektet etter at dette ble besluttet. Innfasing av Skjold og en forsvarlig drift og utvikling av denne fartøysklassen vil derfor måtte få konsekvenser for andrekapasiteter som det i motsetning til Skjold ikke finnes alternativer til. Gitt at Skjold overlapper med andre kapasiteter, er det andre deler av strukturen som bør styrkes ved eventuelle økte budsjettrammer. Samtidig vil Sjøforsvaret i en presset personellsituasjon kunne kraftsamle kompetansen og ressursene om å drifte fregattene på en så god måte som mulig. Ut fra en helhetlig vurdering er det derfor ikke mulig å anbefale at Skjold-klasse MTB videreføres. Det interessante med dette er at Forsvaret primært etterlyser mer penger til Skjold-klasse MTB-er, både til investering og drift, uten at det går utover andre kapasiteter, men personellsituasjonen tilsier at det uansett vil være viktigere å prioritere en forsvarlig drift av de nye fregattene. I en annen sammenheng i november 2007 avsa Forsvarssjefen, Norges øverste militære leder, regjeringens nærmeste fagmilitære rådgiver og etatssjef følgende dom over prosjektet: ”MTB-ene har fra første stund vært en feilinvestering.” Samtidig med forsvarsstudien forelå NOU 2007:15 Et styrket forsvar. Denne var utarbeidet av et utvalg med mandat ”å bidra til å forberede den neste langtidsplanen for forsvaret”. Det var et hovedsaklig politisk sammensatt utvalg, men hadde også representanter fra Forsvarssjefen og medlemmer med kunnskap om forsvars- og sikkerhetspolitiske problemstillinger. Utvalget uttalte om MTB’ene Det er 6 missiltorpedobåter (MTB-er) under bygging. Utvalget er kjent med Forsvarsstudiens anbefaling om å terminere dette fartøysprosjektet. Forsvarsstudien legger vekt på at fartøyene er utviklet med bakgrunn i den kalde krigens trusselscenarier, og spesialisert for antiinvasjonsrollen. De er derfor lite anvendelige i andre roller, og de kapasitetene MTB-ene representerer er i stor grad overlappende med kapasiteter som andre kampfartøy, Luftforsvaret og Kystvakten har. Forsvarsstudien peker også på at MTB-ene vil få høye driftskostnader, og at en innføring av disse fartøyene ville innebære at høyere prioriterte kapasiteter må tas ut av strukturen. Utvalget er også kjent med beslutningene som er tatt om å igangsette og gjennomføre dette prosjektet. Det er investert store beløp i materiell over en årrekke. Kompetanse innen denne type kystnære operasjoner vil gå tapt ved en utfasing av MTB-strukturen. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å overprøve den fagmilitære tverrprioritering i Forsvarsstudien som innebærer å terminere anskaffelsen av nye MTB-er. Det vil ikke være riktig å prioritere kostnader til MTB-er, framfor andre viktige områder for Forsvaret. I St. prp. Nr. 48 (2007-2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier, som ble fremlagt 28. mars 2008, uttaler regjeringen Regjeringen anbefaler å videreføre de nye missiltorpedobåtene av Skjold-klassen. Disse fartøyene representerer en vesentlig ressurs, både knyttet til sjøkontroll og sjønektelse. Skjold-klasse MTB har farts- og manøveregenskaper som gjør at de er spesielt egnet til å utfylle fregattene i overflaterollen i kystnære operasjoner. I tillegg bidrar fartøysklassen til antall overflatefartøy i strukturen, noe som er en vesentlig faktor i forhold til militær tilstedeværelse og reaksjonsevne på sjøen. Videreføring av disse fartøyene er spesielt knyttet til regjeringens vektlegging av en tydelig maritim tilstedeværelse med relevante militære kapasiteter i våre interesseområder, særlig i nord. Stortinget slutter seg til dette 16. juni 2008 2009 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen I statsbudsjettet for 2010 redegjøres det for status i anskaffelsen. Fartøyene var opprinnelig planlagt levert i 2008 og 2009. Pga. utfordringer med bl.a. fremdriftsmaskinen er prosjektet blitt forsinket. Det er forventet at første fartøy blir levert i 2009, og at de resterende fartøyene blir levert i 2010. Prosjektets prisjusterte kostnadsramme (post 45) er 5 301 mill. kroner. Til slutt heter det: ”Innfasing av Fridtjof Nansen-klasse fregatter og Skjold-klasse missiltorpedobåter vil gi et svært moderne og styrket sjøforsvar”. 3. KOSTNADSANSLAG Tabell 1 viser kostnadsanslagene fra tidligfasen og frem til i dag. Tabell 1Kostnadsanslag St. prp. nr. 82 (2002-2003) Bygging av Skjoldklasse missiltorpedobåter Statsbudsjettet for 2010 – prisjustert kostnadsramme 4 675 mill kr 5 301 mill kr 4. INTERESSENTER OG AKTØRER Dette er et prosjekt hvor en del interessenter og aktører har vært svært artikulerte og disse har vært • • • • • • Regjeringen ved Forsvarsdepartementet Forsvarssjefen Ulike forsvarsgrener Stortinget og de ulike partier Leverandører Arbeidstakere og deres organisasjoner Ulike regjeringer ved sine forsvarsministre har hatt ulike syn: • • • • I 1998 uttaler regjeringen (Bondevik I) at det er for tidlig å konkludere med at SKJOLD-klassen MTBer vil være den mest egnete plattform for disse missilene. Regjeringen finner det ikke forsvarlig å starte serieproduksjon av MTB med sikte på bevilgninger over de årlige budsjetter fra år 2000. I 16.01.2001 slutter regjeringen seg til forsvarssjefens anbefaling om å legge ned MTBvåpenet 5. april 2002 opplyser Regjeringen at fartøyene planlegges levert i perioden 2005 – 2009 I oktober 2009 uttaler Regjeringen at ”Innfasing av Fridtjof Nansen-klasse fregatter og Skjoldklasse missiltorpedobåter vil gi et svært moderne og styrket sjøforsvar.” Ulike forsvarssjefer har vært entydig i mot: • • • • Forsvarsstudien 2000 (FS 2000) anbefaler å ta MTB-våpenet ut av Sjøforsvarets struktur fordi det ”ikke representerer en tilstrekkelig viktig kapasitet til å få prioritet i den ressurssituasjon Forsvaret befinner seg.” 18. juni 2003 anbefaler forsvarssjefen å utsette beslutningen om å kontrahere Skjold-klassen til behandling av neste langtidsproposisjon våren 2004. I november 2007 (da 80% av MTB-flåten er ferdig) foreslår Forsvarstudie 2007 å ta dem ut av den operative strukturen. Dette syn støttes av det utvalg som legger frem NOU 2007:15 Et styrket forsvar I november 2007 uttaler forsvarssjefen ”MTB-ene har fra første stund vært en feilinvestering” Innenfor Forsvaret var det ulike syn: Selv om Forsvarssjefen vedvarende understreket den fagmilitære vurderingen, ”Forsvaret har ikke behov for og heller ikke tilstrekkelige ressurser til å investere i eller å drive nye MTB-er”, så var Skjold-prosjektet omstridt og kilde til splittelse også innad i Forsvaret. Det mest spesielle var at flere admiraler og ledere i Sjøforsvaret gikk bak ryggen til tidligere forsvarssjef Sigurd Frisvold og kjørte sin egen lobbykampanje. Flere pensjonerte marineoffiserer påtok seg lobbyoppdrag. En sentral kilde sier i et intervju ”Den absurde situasjonen oppsto at mens Forsvarets øverste ledelse satte foten ned, så kjørte Sjøforsvaret «Skjold»-show langs hele kysten”. At det kan ha vært snakk om direkte rivalisering mellom Forsvarsgrenene, er tydelig. Dette illustreres for eksempel av tidligere sjef for Sjøforsvaret, kontreadmiral Jan Jæger som i et intervju med NRK er sitert med følgende: ”Det er jo kjent at det er forsvarssjefen som ikke ønsker de nye MTB-ene, ikke Forsvaret. Men han er riktignok sjef for Forsvaret.” Videre hevder den samme admiral at Forsvarssjef Sigurd Frisvold er mer opptatt av sin egen forsvarsgren, som er Hæren, enn av hele Forsvaret. Av og til så virker det faktisk som om han har større kjærlighet for sin egen forsvarsgren. Andre igjen mener at det som tolkes som en konflikt innad i Forsvaret dypest sett kun handler om at rammene er for knappe, og at Forsvarssjefen bruker et høyt profilert og omstridt prosjekt som brekkstang for å synliggjøre behovet for økte rammer til Forsvaret. Generalinspektøren for Sjøforsvaret understreker fortsatt behovet for MTB-ene, og mener fortsatt det er rene økonomiske hensyn som taler for å ikke innfase dem og uttaler at ”alle forsvarsgrenene kunne ønsket seg mer, men det er viktig å tenke på Forsvaret som en helhet”. Stortinget har vært en pådriver for anskaffelsen: • • • Allerede i 1998 ønsket et flertall i Forsvarskomiteen å få et prinsippvedtak om serieproduksjon så tidlig som mulig for å få dette inn på de årlige budsjetter fra år 2000 10.06.2001 vedtar Stortinget anskaffelse av Skjold MTBer 21. oktober 2003 vedtar Stortingen anskaffelse av Skjold-klasse missiltorpedobåter innenfor en total prosjektramme på 4 675 mill. kroner Leverandører og arbeidstakerorganisasjoner Gjennom hele prosjektet har det vært betydelig press fra næringslivet og særlig hensynet til plattform-leverandøren Umoe i Mandal. Verftseier og leder i NHO, Jens Ulltveit-Moe var en sentral aktør med meget gode kontakter i Stortinget. Det samme var LO-leder Hågensen, som var en av dem som gikk hardt ut mot regjeringen og uttalte i 2000: ”Aldri har jeg vært så skuffet over et vedtak i en Ap-regjering som da Stoltenberg la planene om flere MTB-er på is” LO-lederen ba de andre partiene på Stortinget sørge for flertall. Han gikk direkte til de borgerlige på Stortinget som sluttet seg til Hågensens utsagn om «regjeringens kortsiktige tenkning og tafatte begrunnelse». Her gjaldt det arbeidsplasser. En slik holdning og virksomhet bidro utvilsomt til vedtaket i 2000 om å bevilge 25 mill kr til å opprettholde engineeringkapasiteten og tilknyttet virksomhet ved Umoe Mandal, og den usedvanlig fordelaktige kontrakt man var villig til å inngå med verftet i 2003. Begrunnelsen for dette var at verftet hadde meget liten egenkapital og ingen andre større leveranser i planene enn denne anskaffelsen. I 2007 var det en del uttalelser fra sentrale aktører i tidligfasen, som uttalte seg om hvordan næringspolitiske hensyn hadde bidratt sterkt til de beslutninger som ble fattet: ”Det var ikke rett å prioritere næringshensyn framfor forsvarshensyn, sier Høyres representant i utvalget”, Jonni Solsvik, Høyre. ”Næringspolitiske hensyn var helt avgjørende for vedtaket om å satse på missiltorpedobåter. – Det ble gjort for å redde Umoe i Mandal. I hvert fall ikke for å styrke Forsvaret”, Åse Wisløff Nilssen, Kr.F.. ”Vi ble utsatt for massiv påvirkning, samtidig som MTB-ene var en gylden anledning for forsvarsindustrien. Det som virket fornuftig da, er i dag en uhyre kostbar lærepenge. Jeg håper at vi en gang for alle har slått fast at Forsvarets behov må være retningsgivende, og ikke næringspolitiske hensyn”, Johan J. Jakobsen, SP. ” Jeg opplevde at veldig sterke krefter sto bak MTB-ene. Det var en enorm lobbyvirksomhet i 2001” Nybakk, AP 5. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN 5.1. Prosjektets historie og beslutninger Marit Det er vanskelig å få et klart bilde av de underliggende årsakene til at Stortinget flere ganger overprøvde den fagmilitære vurderingen om at investering og drift av nye MTB-er ikke burde prioriteres. De begrunnelser som er angitt i offentlige kilder, først og fremst St.prp.-er og Innst.S.-er, er greit å verifisere, men det kan i tillegg være greit å ha en oversikt over den politiske situasjonen omkring de viktigste beslutningene knyttet til Skjold-prosjektet. Det politiske flertallets beslutninger har med små variasjoner vært basert på at MTB-ene utgjør en vesentlig ressurs i tillegg til fregattene. De bidrar til en viss størrelse på den totale flåten av overflatefartøy. Dette er ansett å være en vesentlig faktor for utøvelse av sjøkontroll og maritim tilstedeværelse i norske interesseområder, særlig i nord. Den fagmilitære vurderingen – på tross av intern uenighet i Forsvaret - har vært klar og uendret helt fra 2000: Forsvaret kan verken investere eller drive nye MTB-er. MTB-ene er ikke uegnede fartøy, men de er redundante i Forsvarets struktur. Andre investeringer, i første rekke fregattene og nye kampfly, er tilstrekkelige til å dekke Forsvarets behov. Prosjektet forventes ferdigstilt i 2009. Rent operativt kan det så langt ikke betegnes som noe annet enn et vellykket prosjekt. Behovet for disse fartøyene, og dermed grunnlaget for hele investeringen, er høyst diskutabel. Prinsippbeslutningen 13. juni 2001 ble fattet under Jens Stoltenbergs første regjering (17.3.2000 til 19.10.2001). Det var en regjering med utspring i Arbeiderpartiet, men det var en mindretallsregjering. Bjørn Tore Godal var forsvarsminister. Opprinnelig var Forsvarsdepartementets tilråding å lytte til de fagmilitære vurderingene, men Skjold-prosjektet ble likevel vedtatt gjennom et bredt forsvarspolitisk forlik i Stortinget. Alle partier representert på Stortinget, bortsett fra SV, gikk inn for Skjold-prosjektet. Det er mye som tyder på at det ble utøvd et politisk press på regjeringspartiet for å få i stand et forlik. Forsvarsminister Bjørn Tore Godal oppsummerer gi-og-tasituasjonen omkring forliket i et innlegg i Stortinget 13.6.2001: ”Når det gjelder arbeidet med det forsvarspolitiske forlik, la vi altså ut to viktige initiativ. Vi sa at vi slutter oss til og finner økonomisk inndekning for en økning av heimevernsstrukturen med 20 000, herunder en økning av vernepliktsmassen med 1 000 i året. Sentrum var ikke fornøyd med det, men sa: Det er bra. Så kvitterte vi positivt til det som var Høyres hovedprioritet nr. 1, nemlig MTB-ene, med full innfasing fra 2003. Jeg er redd for – jeg sier redd for, jeg håper jo ikke det går slik – at de mest reelle pengene i dagens innstilling er de 2 milliarder kr som vi har tilført ut fra en forpliktelse til å gjennomføre MTB Skjold. Men jeg håper jeg tar feil. (Fra referat fra møte i Stortinget den 13. juni 2001)”. Vedtaket om finansiering og igangsettelse av Skjold-prosjektet ble fattet 21.10.2003. Da var Høyres Kristin Krohn Devold forsvarsminister i Kjell Magne Bondeviks andre regjering (19.10.2001 til 17.10.2005), en regjering basert på en mindretallskoalisjon med Høyre, KrF og Venstre. Den prinsipielle beslutningen var fattet, og som det ble påpekt i 2001 var Skjold-prosjektet ”Høyres hovedprioritet nr 1”. En spesiell sak var det fortsatt, men det lå på det tidspunktet ikke an til en omkamp om det som var en del av et bredt forlik. En klar og balansert vurdering av Skjold-prosjektet beror selvfølgelig på hva stortingsflertallet legger til grunn som Forsvarets videre struktur. Dersom MTB-ene ikke innfases i Sjøforsvaret, er det rimelig enkelt å kalle prosjektet en skandale. Da er prosjektet intet annet enn en gigantisk feilinvestering. Men dersom MTB-ene innfases i Sjøforsvaret, slik det nå blir, og tilføres tilstrekkelig med ressurser til vedlikehold og drift, og utfører de oppgaver de var bygget for å håndtere, så er vurderingen mer sammensatt. Noen vil fortsatt hevde at all fagmilitær begrunnelse tilsier at det grunnleggende ikke er behov for fartøyene i Forsvarets struktur, og at investeringen er bortkastet uansett om de kommer i drift eller ikke. Dersom man anlegger et slikt perspektiv vil faktisk sløsingen fortsette for hver krone som puttes inn i drift av fartøyene. Det er altså behovet for prosjektet som er det sentrale, så Skjold-prosjektet kan bli en kostbar lærepenge for beslutningstagerne og skattebetalerne. 5.2. Særskilte spørsmål Problem eller behov Opprinnelig fremstår anskaffelsen først og fremst å være begrunnet av behovet for å skifte ut materiell. Argumentene for anskaffelsen bygger i mindre grad på de forsvarspolitiske behov som skulle ivaretas. I de vurderinger som fører frem til at Forsvarsjefen går mot anskaffelsen er dette både knyttet til begrensede økonomiske ressurser og begrensede militære kapasitet ved denne type båter. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert For det første ble ikke alternativet ved å opprettholde tidligere HAUK klasse torpedobåter vurdert. For det annet ble ikke konseptet å klare seg uten torpedobåter av denne typen vurdert, i samsvar med de synspunkter som etter hvert fremkom fra Forsvaret. leverandører aldri ble vurdert. Det må også nevnes at alternative Beslutningslogikk Dette er et prosjekt med uklar beslutningslogikk hos ulike aktører og mellom disse. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Dette er ikke et prosjekt som mangler overordnet begrunnelse og mål. Problemene var manglende realisme knyttet til økonomiske rammer for anskaffelsen og deretter driftingen av båtene. Men dette måtte man så løse. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Dette er et prosjekt med ulike oppfatninger hos aktørene om begrunnelse for anskaffelsen. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette er et prosjekt hvor Stortinget har vært pådriver for å få til anskaffelsen og å fremskynde denne på tross av vurderingene fra Forsvarssjef og Regjering. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen strakte seg over perioden fra tidlig 90-tall til 2003. Dette er ikke en spesielt lang tidligfase for denne type store forsvarsanskaffelser. Men det spesielle er de ulike og hos noen skiftende prioriteringer og holdninger. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Det har vært høy grad av transparens knyttet til ulike dokumenter som har ligget til grunn for beslutninger. Men der hvor det har vært begrenset transparens er i forbindelse med den måte leverandørindustrien og fagbevegelsen påvirket beslutningene i Stortinget og hvorfor dette ble slik en pådriver. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser En av begrunnelsene for at Forsvaret gikk mot denne anskaffelsen var de forpliktelser denne innebar og hvordan dette ville gå utover andre behov og at MTB-ene konkurrerer med andre eksisterende plattformer. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette er et prosjekt hvor det må ha foregått hestehandler i forhold til prosjektet som sådan og den forsvarspolitiske overenskomst man oppnådde, som gjorde det mulig å få den nødvendige enighet om denne type anskaffelser. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et prosjekt hvor først og fremst Stortinget, mens også regjeringen, ved flere tilfelle har overstyrt faglig begrunnete råd fra Forsvaret. Politiske regimeskifter Det er ikke så mye endrede regjeringer som føringene fra Stortinget som forklarer prosjektets utvikling. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Driftsutgiftene har hele tiden vært et sentralt tema for diskusjonen og vært trukket inn i ulike vurderinger av anskaffelsen. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Prosjektet omfattet først utvikling av et forseriefartøy og deretter anskaffelsen av de øvrige fartøyer. Dette var ikke en taktisk oppsplitting, men en naturlig sekvensering. Taktisk overestimering av forventet nytte Dette er ikke et prosjekt med en gjennomført nytteanalyse og derfor heller ingen taktisk overestimering av dette. Taktisk underestimering av forventet kostnad Stortingsvedtaket i 2003 var på en total prosjektramme på 4 675 mill. kroner. I statsbudsjettet for 2010 er prosjektets prisjusterte kostnadsramme øket til 5 301 mill. kroner. Denne utvikling er neppe noen taktisk underestimering av forventet kostnad. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Utfallet av de beslutninger som er fattet er at Forsvaret vil få de besluttede båter. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Den ene store overraskelse i prosjektet var da Forsvarsstudien i 2007 (FS 2007) foreslår å utfase MTBvåpenet fordi ”deres hovedkapasitet – evnen til å senke store overflatefartøyer med langtrekkende missiler – kan ivaretas med 2-3 andre plattformer, i første rekke fregatter og undervannsbåter, og i neste omgang også neste generasjon kampfly” Dette er en overraskelse som kunne vært forutsett fordi den er i samsvar med det syn som ulike forsvarssjefer ha fremmet gjennom hele tidligfasen. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det er vanskelig å gi en entydig konklusjon om prosjektets relevans, til det er oppfatningene for sprikende fra Forsvarssjefens utsagn i 2007 om at ”MTBene har fra første stund vært en feilinvestering” og forslaget om å fase disse ut – på den ene side – og utsagnet i St prp nr 1 (20092010) – på den annen side - om at ”Innfasing av Fridtjof Nansen-klasse fregatter og Skjold-klasse missiltorpedobåter vil gi et svært moderne og styrket sjøforsvar”. 6. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 6.1. En ramme for analysen. Et utgangspunkt for en analyse av Skjold-prosjektet er å fokusere på hierarkisk styring innenfor en instrumentell tilnærming. Forsvarsinvesteringer er ofte omfattende, noe som illustreres i denne saken, og det er politisk ledelse som skal foreslå og fatte beslutninger om slike investeringer. Det hierarkiske initiativet ligger hos regjeringen, så det første spørsmålet er om og hvordan regjeringen utøvet dette? Hadde regjeringen klare oppfatninger av problemene og løsningene tilknyttet prosjektet, eller endret de seg over tid? Et annet hierarki som også er viktig i slike type saker er jo det fagmilitære hierarkiet, med forsvarssjefen i spissen. Tilsvarende, i hvilken grad og hvordan utøvet forsvarsjefen sin hierarkiske styringsrett? Hvor klar var forsvarssjefen mht. oppfatninger av problemer og løsninger? Endret disse oppfatningene seg underveis? Slike omfattende forsvarsinvesteringer har også et betydelig potensial for forhandlinger og konflikter, fordi det er konkurrerende hierarkier og ulike interesser i dragkamp. Man kan tenke seg at det er flere typer konflikter og forhandlinger man må se på. For det første er denne prosessen hovedsakelig i en periode med mindretallsregjeringer, noe som gjør at grenseflaten til Stortinget blir interessant. I hvilken grad bedrev Stortinget ’Stortingsregjereri’ i saken, dvs. gikk imot regjeringens forslag? På hvilket grunnlag skjer det i så fall og hvordan endrer dette seg over tid. Hva var Stortingets grunnleggende oppfatninger av problemer og løsninger, og hvordan endret de seg eventuelt over tid? For det andre har man grenseflaten mellom regjeringen og forsvarets øverste militære ledelse. Her er det altså to hierarkier som støter sammen og organiseringen mellom dem har i økende grad definert forsvarsledelsen som underordnet og organisert den inn i departementet nær politisk ledelse. I hvilken grad og hvordan var regjeringen og forsvarssjefen uenige om problemer og løsninger mht. Skjold-prosjektet og eventuelt på hvilket grunnlag? En tredje grenseflate er mellom forsvarssjefen og de ulike forsvarsgrenene. Var det forholdet i denne saken preget av uenighet eller enighet? Er det i særlig grad Sjøforsvaret og forsvarssjefen, på vegne av resten av forsvaret, som står mot hverandre. En fjerde grenseflate er mot samfunnet for øvrig. Store forsvarsinvesteringer dreier seg om arbeidsplasser, men også bredere sett utvikling av teknologiske kompetansemiljøer og industriutvikling. Dette er hensyn som ikke primært er knyttet til prioriteringer innen forsvaret, men i langt sterkere grad er hensyn som regjeringen og Stortinget vil se hen til. Hvor sterke var slike hensyn i denne saken? Forsvarsinvesteringer har også ofte en teknologisk-deterministisk side. Ofte er det slik at såkalte ’plattformer’, for eksempel ulike typer båter og fly, etter en periode blir ansett for å være utdaterte og man ønsker seg nye. Dette er ofte ikke veldig klare objektive prosesser med en klar start og slutt, fordi man ofte kan argumentere på ulike måter, alt fra oppgradering via nyinnkjøp til nedgradering og utfasing. Ofte vil slike prosessers fremføring være avhengig av hvordan de kopler seg på andre anskaffelsesprosjekter og vinner gjenklang i en større prioriteringsdebatt. Timingen av krav om nyinvesteringer kan ofte være avgjørende. 6.2. Ulike syn på behov for Skjold-prosjektet utvikles tidlig Skjold-prosjektet startet som følge av en form for teknologisk determinisme, nemlig at STORMklassen hadde nådd ’pensjonsalderen’. Tidlig på 90-tallet utarbeidet derfor Sjøforsvarets forsyningskommando et utkast til et foreløpig totalprosjekt for MTB’er. I St.meld. 48 (1994-95) ble det foreslått et nytt materiellprosjekt for MTB’ene. Stortinget aksepterte åpenbart definisjonen av at STORM-klassen var utrangert og ikke tilfredsstilte datidens krav, og det ble i juni 1995 etablert et utviklingsprosjekt som skulle både innebære oppgradering av en bestemt type MTB’er og anskaffelse av 8 nye. Istedenfor å satse på bred front med en gang, valgte man i et eget delprosjekt å utvikle et såkalt forseriefartøy – KNM Skjold – som ble overlevert Sjøforsvaret i 1999. Med investeringen i dette la man tilsynelatende et stort press på å gå videre med anskaffelse av flere MTB’er, dvs. det lå en klart, potensiell stiavhengighet i dette. Under Bondevik I-regjeringen varslet Regjeringen i St.meld.nr.2 (1997-98) om en mulig beslutning om å anskaffe MTB’er. I behandlingen i Stortinget ble det klart at flertallet i Forsvarskomiteen ønsket å fremskynde prosjektet, under forutsetning av at prøveprosjektet med forseriefartøyet ble vellykket. Man koplet produksjonskapasitet sammen med et prinsippvedtak, noe som viser klart sidehensynet om arbeidsplasser. Regjeringens svar på dette i St.meld.nr.23 (1998-99) var relativt forbeholdent. Den henviste til budsjettsituasjonen med begrenset handlefrihet og påpekte at prioritering av nye MTB’er forutsatte nedprioritering av andre forsvarsprosjekter, som fregattprosjektet eller anskaffelser til Hæren, eller tilførsel av ekstra penger. Man mente videre at en forsering fra prosjektet kunne være ekstra problematisk mht. et stramt driftsbudsjett. Man mente også at investeringer i nye MTB’er måtte vurderes opp mot utviklingen av Nytt sjømålsmissil (NSM) og mente at det var for tidlig å konkludere om MTB’ene var en egnet plattform for disse. Regjeringens svar var noe uklart mht. om det egentlig betydde et nei til Skjold-prosjektet, men man la i hvert fall inn som en mulig planleggingsforutsetning at man ikke kunne starte serieproduksjonen av fartøyene før 2003, altså 2-3 år forsinket ut fra Stortingets ønsker. Det utkrystalliserte seg altså ulike syn tidlig både mht. egnethet og timing. Da meldingen ble behandlet i Stortinget, viste det seg at det der også var delte meninger. Medlemmene i Forsvarskomiteen fra Høyre og AP ville ha oppstart allerede i 2000 og vektla sikring av produksjonskapasitet som det mest økonomisk rasjonelle. De andre medlemmene i komiteen reflekterte regjeringens syn og var skeptiske til en tidlig innfasing, både av videre budsjettmessige grunner og av tekniske grunner. I Forsvarsstudie 2000 (FS 2000) mente man at MTB’er ikke burde prioriteres, gitt den stramme ressurssituasjonen i Forsvaret, men man kunne operere et lite antall MTB’er for å sikre utdanning av personell, inntil de nye fregattene kom. I St.meld. nr.58 (1999-2000) ble det redegjort for at utprøvingen av forseriefartøyet KNM Skjold var teknisk vellykket. Men man understreket at det i forbindelse med langtidsmeldingen var nødvendig å vurdere MTB’enes plass i den fremtidige forsvarsstrukturen. Det ble henvist til at Forsvarssjefen ikke prioriterte anskaffelse av MTB’er. Konklusjonen var at man ikke kunne kvittere ut Stortingets ønske om en forsering av prosjektet, men foreslo en liten bevilgning for å opprettholde engineeringskapasiteten ved UMOE Mandal. Dette støttet Stortinget. Stortinget vedtok også at man burde utsette avklaringen av oppstart av prosjektet til fremleggelsen av langtidsproposisjonen. Under Stoltenberg I-regjeringen ble det i 2001 fremlagt St.prp.nr. 45 (2000-2001) om omlegging av forsvaret i den nærmeste perioden. I denne sluttet regjeringen seg entydig til Forsvarssjefens syn om å legge ned MTB-våpenet. Argumentasjonen til regjeringen var primært at MTB’ene ikke burde prioriteres i forhold til andre viktige investeringsprosjekter, subsidiært at selv med økte rammer for forsvarsbudsjettet måtte behovet for MTB’er avveies mot andre og viktigere behov, som for eksempel utskifting av F-16 og nye tankfly. Regjeringen ville også på sikt avhende forseriefartøyet. Svaret fra Stortinget var enstemmig og helt mot regjeringens innstilling, nemlig at man skulle innfase 6 MTB’er av Skjoldklassen. Dette ble så fulgt opp av Regjeringen på ulike måter, blant annet gjennom et Totalprosjektdokument og en kvalitetssikringsrapport fra Terramar. I et brev av juni 2003 anbefalte forsvarssjefen å utsette kontraheringen av MTB’ene til neste langtidsproposisjon våren 2004, men dette hindret ikke regjeringen i å få utført en usikkerhetsanalyse for prosjektet og den foreslo så i St.prp.nr.82 (2002-2003) at man skulle bygge 5 MTB’er av Skjoldklassen. Stortinget sluttet seg til dette og kontrakt om å bygge fartøyene ble inngått i november 2003. Det er en interessant kontrast mellom den negative eller avventende innstillingen fra tidligere regjeringer, oftest i forlengelsen av forsvarssjefens negative eller problematiserende holdninger, og den brede og sterke argumentasjonen fra Regjeringen Bondevik II for prosjektet, tilskyndet av Stortinget. I motsetning til Stoltenberg-regjeringens negative innstilling til prosjektet, argumenterte Regjeringen Bondevik II nå på ulike måter for prosjektet. De langsiktige målene var for det første knyttet til at Skjoldklassen nå ble sagt å være slagkraftig, mobil og fleksibel, kunne løse sjømilitære oppgaver alene eller integrert, både nasjonalt og internasjonalt, enten i NATO-sammenheng eller i større sammenhenger. For det andre skulle fartøyene bidra til å hevde nasjonal suverenitet og gi støtte til nødvendig utøvelse av myndighet og jurisdiksjon. Effektmålene uttrykte en ytterligere bredde mht. militære og sivile mål - støtte spesialoperasjoner, beskytte petroleumsinstallasjoner, overvåke og kontrollere store sjøområder, levere langtrekkende ildkraft mot både sjø- og landmål, delta og lede søk- og redningsaksjoner og bistå mht. ulike sivile og offentlige oppdrag. Dette fremsto altså som en bred og attraktiv meny av mål og oppgaver, men underkommuniserte i hvilken grad og hvordan disse målene kunne nås uten bygging av flere MTB’er. Fra høsten 2007 og frem til sommeren 2008, sammenfallende med at de fleste fartøyene var ferdigbygd, endret betingelsene seg for hele anskaffelsen og innfasingen. I Forsvarsstudien 2007 (FS 2007), som var forsvarssjefens anbefaling om den videre utviklingen av Forsvaret, tok forsvarssjefen sikte på en ny omkamp om prosjektet, noe man må se på bakgrunn av at han hele tiden hadde ment det var en feilinvestering. Her ble det foreslått flere dramatiske inngrep i Forsvarets operative struktur, og utfasingen av de nye MTB’ene var det viktigste. Hovedargumentet var at man ikke trengte disse fartøyene, fordi deres primære oppgaver, senking av store overflatefartøyer med langrekkende missiler, kunne bedre ivaretas av fregatter, undervannsbåter og eventuell nye kampfly. I Forsvarsstudien var det også polemikk om de økonomiske konsekvensene av byggingen av fem båter i Skjoldklassen. Man argumenterte med at man ikke hadde blitt tilført ekstra budsjettmidler pga. fartøyene, noe som ga enda strammere budsjett, og gitt at driften av fartøyene ville koste mye penger, som bedre kunne anvendes på fregattene, var dette et ekstra argument for å fase MTB’ene ut. Samtidig med Forsvarsstudien forelå en NOU om et styrket forsvar. Her støttet man de fagmilitære vurderingene om Skjoldklassen og henviste både til nye trusselscenarier og dermed MTB’enes manglende anvendelighet. Igjen fikk man en sterk kontrast mellom de fagmilitære vurderingene og regjeringens avgjørelser. I St.prp.nr. 48 (2007-2008) anbefalte Regjeringen å videreføre MTB’ene av Skjoldklassen. Argumentene var knyttet til de rent militære og sjømilitære, som altså forsvarssjefen ikke støttet, men ble også utvidet gjennom argumentet om tydelig maritim tilstedeværelse, særlig i nord. Dette sluttet Stortinget seg til. 6.3. Manglende gjennomslag for hierarkisk politisk og militær autoritet. De sentrale aktørene i denne prosessen var for det første Regjeringen ved Forsvars-departementet, med underliggende fagmyndighet Forsvarssjefen. For det andre var en sentral aktør Stortinget. I denne relasjonen var det svingende holdninger og grad av enighet over tid mellom de tre aktørene. Stortinget var initiativtaker og pådriver i hele prosessen og ønsket relativt entydig, anført av Høyres og Aps gruppe, bygging av Skjold-klassen. I 1998 nølte Regjeringen med å ta opp initiativet fra Stortinget å starte prosessen med anskaffelse av nye MTB’er. Dette understøttet Forsvarssjefen senere, noe som endte med at Regjeringen i 2001 konkluderte med at man ønsket å legge ned MTBvåpenet. Da Stortinget så i 2001 og 2002 vedtok bygging av MTB’er i Skjoldklassen, altså ’overstyrte’ regjeringen, fulgte skiftende regjeringer dette lojalt opp, på tvers av Forsvarssjefens synspunkter. Det tredje settet av aktører var ulike forsvarsgrener. Deres holdninger og handlinger kom lite frem siden beslutnings-prosessene var for det meste interne. Utad fremsto Forsvarssjefens holdninger som omforente, men innad syntes det systematisk å være slik at Sjøforsvarets ledelse støttet byggingen av Skjoldklassen. Den fjerde aktørgruppen besto av eksterne aktører, da særlig leverandørindustrien med UMOE Mandal i spissen og arbeidstaker-organisasjonene, med LO i spissen. Disse aktørene syntes i hele prosessen å være konsistent for byggingen av MTB’ene og fremsto som sentrale lobbyister for det. I viktige beslutningsprosesser i sentralforvaltningen er det vanlig at Regjeringen slår igjennom med sitt syn, da oftest i samråd med sitt eget administrative apparat, som da innebærer departementets ekspertise og underliggende fagmyndighet. Det var ikke tilfelle i denne saken. Det var Stortinget som på ulike tidspunkt hadde den avgjørende betydningen for at det til slutt ble bygget fem MTB’er av Skjoldklassen. Hvordan kunne dette være mulig? En sentral betingelse for dette var at de skiftende regjeringer som var inne i bildet var mindretallsregjeringer, i hvert fall til den endelige beslutningen i 2003. En annen sentral betingelse var de aktører som åpenbart ikke fikk gjennomslag i regjeringen, men da satset på å påvirke Stortinget direkte, og det var i hovedsak leverandørindustrien, LO og Sjøforsvarets ledelse. De viktigste begivenhetene og beslutningspunktene i saken var følgende: Stortinget, ved flertallet i Forsvarskomiteen, tok i 1998 initiativet til så tidlig som mulig å få et prinsippvedtak om bygging av en ny generasjon MTB’er. Et slikt initiativ var kanskje noe uvanlig, men avspeilte i hvert fall to forhold, nemlig at man var i en periode med en borgerlig mindretallsregjering, noe som åpnet mer for initiativ fra Stortinget, og at en klassisk allianse i forsvarspolitikken, nemlig mellom Høyre og AP, gikk på tvers av skillet mellom posisjon og opposisjon. Da regjeringen, denne gangen Stoltenberg I, nølte med å følge opp dette initiativet, noe som viste seg tidlig i 2001 med forslaget om å legge ned MTBvåpenet, så kunne det ha ulike årsaker. Dels kunne det skyldes en allmenn usikkerhet om evnen og viljen til å prioritere en stor forsvarinvestering i forhold til andre store investeringer på andre felt, noe som var viktig for en regjeringen å avveie. Dels, og her var Regjeringen åpenbart tilskyndet av Forsvarssjefens motstand, så fant den ikke å prioritere anskaffelse av nye MTB’er relativt til andre investeringer i Forsvaret. Dette kunne nok både være ut fra skepsis til potensialet for økt budsjettvolum til Forsvaret, men også reell tvil om man trengte denne type våpenplattform. En tredje grunn til at konstellasjonen Regjeringen og Forsvarssjefen var viktigst i denne period, måtte være at tilhengerne av byggingen av MTB’ene, særlig da Sjøforsvaret ved dens ledelse, leverandørindustrien, LO og deres støttespillere i Stortinget, ikke hadde klart å bygge en sterk nok koalisjon. Dette endret seg imidlertid. Fremlegget fra Regjeringen om ikke å bygge MTB’ene i Skjoldklassen ble altså ikke akseptert av Stortinget, som i juni 2001 vedtok enstemmig anskaffelse av disse. Dette var relativt oppsiktsvekkende, selv med en mindretallsregjering fra Arbeiderpartiet. Det var oppsiktsvekkende at Stortinget så klart gikk mot Forsvarssjefens råd. Det var også oppsiktsvekkende at regjeringen ikke hadde forankret vedtaket i sin egen gruppe. Hva kan så forklaringen på dette være? En nærliggende forklaring er at det dannet seg en storkoalisjon mellom mange aktører med ulike interesser. Aktører fra Sjøforsvaret var aktive lobbyister og la vekt på at de ønsket MTB’ene, selv om Forsvarssjefen ikke ønsket dem, noe som kunne tolkes av flere partier på Stortinget som om at den egentlige fagmyndigheten støtte prosjektet. Leverandørindustrien var aktive, og selv om den mest berørte aktøren der var UMOE Mandal, så de dette som viktig for hele industrien, noe LO støttet aktivt. Man kan også vurdere det slik at dette var geopolitikk som mange representanter ville støtte, for neste gang kunne det være deres område som kunne ha berørt industri. Man kan kanskje også anta at man gjennom vedtaket, tilskyndet av forsvarspolitikerne på Stortinget, så for seg en Pareto-optimal situasjon, ikke et nullsumspill, dvs. at å gå inn for prosjektet totalt sett kunne få mer penger til forsvaret. Det syntes også å ha vært en hestehandel rundt vedtaket om ulike typer forsvarsprosjekter. Prosessen fra vedtaket om å bygge MTB’ene og frem til ferdig bygging var preget av at Regjeringen aksepterte vedtaket og ikke prøvde seg på noen omkamp. Det gjorde derimot Forsvarssjefen, noe som ikke ga resultater. Hvorfor fikk man en slik utvikling? En grunn var at Regjeringen følte seg bundet til å planlegge og kontrahere, noe som skjedde raskt. Dermed var det et økende press om å bruke båtene da de først var anskaffet, selv om Forsvarssjefen mente at man ikke trengte dem, for ellers så det ut som en gedigen feilinvestering,. 6.4. Koplingen av aktører, problemer og løsninger. Forløpet av denne saken skjedde i kombinasjonen av interaksjonen i flere ulike grenseflater mellom aktørene. Den ble avgjort fordi kombinasjonen av to vanligvis viktige hierarkier, nemlig Regjeringen og den fremste fagmyndigheten, Forsvarets ledelse ved Forsvarsjefen, ikke slo igjennom med sine primære prioriteringer, noe som er relativt uvanlig. Starten på prosessen var relativt tradisjonell, nemlig at det meldte seg et behov for å fornye militært materiell. Man sto da i prinsippet overfor to muligheter, nemlig å investere i en ny Skjold-klasse eller ikke. Dette var videre koplet på prioriteringer innen ulike forsvarsinvesteringer og deres nytte, men det lå også et håp hos noen aktører om at denne investeringen skulle gi friske penger til forsvarsbudsjettet. Den første grenseflaten som er interessant var den mellom Regjeringen og Stortinget. Regjeringen innstilte ikke på bygging av nye MTB’er, dels ut fra stramme budsjettrammer og dels ut fra behov. Stortinget bedrev imidlertid ’Stortingsregjereri’ og tvang kjøpet på Regjeringen. Stortinget gjorde dette med en argumentasjon om at det var mest økonomisk å handle raskt, men tok egentlig ikke stilling til eller tok inn over seg prioriteringene mellom prosjektet og andre store offentlige investeringer i stort eller innen forsvarsinvesteringene. Det var derfor på et vis et ’uansvarlig’ Storting som handlet. Etter vedtaket i 2001 presset man på for at prosessen skulle gå raskt, noe som bandt opp Regjeringen. Det startet altså med en definert nødvendighet mht. ’materiell struktur’ og ble avsluttet også med dette, dvs. det ble vanskelig for Regjeringen å avvise innfasingen og bruken av MTB’ene, da de først var bygget, noe som ville sett ut som en erkjennelse av en feilinvestering. Kort sagt, Stortinget vant tautrekkingen og striden med Regjeringen. Den andre grenseflaten i saken var mellom Regjeringen ved Forsvars-departementet og Forsvarets øverste ledelse ved Forsvarssjefen. Prosessen startet med at Regjeringen nølte mht. å bygge Skjoldklassen og da Forsvarssjefen ikke prioriterte dette, aksepterte Forsvarsdepartementet dette og innstilte på nei til Stortinget. Da Stortinget allikevel vedtok bygging, vendte Regjeringen seg mot Forsvarsjefen ved at den raskt fulgte opp vedtaket. Regjeringen avviste også flere forsøk fra Forsvarssjefen om en omkamp, også det relativt dramatiske utspillet om ikke å ta de byggete MTB’ene i bruk. Oppsummert, Regjeringen stolte i begynnelsen på Forsvarssjefens investeringsprioriteringer, men overså disse etter vedtaket om bygging i Stortinget. Forsvarssjefen tapte altså, noe som var en stor belastning på forholdet til politisk ledelse i Forsvarsdepartementet. En tredje grenseflate var mellom Forsvarsjefen, en hærmann, og de ulike forsvarsgrenene, da i særlig grad Sjøforsvarets ledelse. I begynnelsen av prosessen foregikk det en intern prosess, hvor Forsvarssjefen ikke aksepterte ønskene fra Sjøforsvarets ledelse om bygging av Skjoldklassen. Denne nedprioriteringen gjorde at Sjøforsvarets ledelse, istedenfor lojalt å akseptere resultatet av den interne investeringsprioriteringen, vendte seg mot Forsvarssjefen og drev lobbyvirksomhet mot Stortinget, noe som bidro til at saken ble vunnet i 2001. Den fjerde grenseflaten var mot samfunnet for øvrig. Her dannet det seg en koalisjon relativt tidlig. Forsvarsinvesteringer dreier seg om sysselsetting og arbeidsplasser i verksteds- og teknologibedrifter. Det gjorde at verkstedsindustrien og LO fant hverandre i støtten til bygging av MTB’ene. Dette innebar at en storkoalisjon for bygging ble etablert. Denne besto av industriaktørene og deres støttespillere, aktører fra Sjøforsvaret, og sentrale forsvarspolitikere fra Høyre og Arbeiderpartiet. Er så konklusjonen at ’politikkingen’ fra storkoalisjonen førte til en gedigen feilinvestering, fordi Regjeringen som hadde den brede prioriteringsoversikten, og Forsvarsjefen, som hadde en tilsvarende oversikt over prioriteringer og behov for plattformer i forsvaret, tapte saken? Ikke nødvendigvis, fordi det selvsagt ikke er objektivt gitt hva som bør prioriteres. Bildet av prioriteringer og behov for forsvarinvesteringer er jo en politisk prosess, koplet på andre hensyn som forsvarstekniske og sysselsettingsmessige, og ulike aktører vil se prioriteringer og behov ulikt. Hierarkisk styring i denne saken fra Regjeringen og Forsvarssjefen slo altså ikke igjennom, hovedsakelig fordi en storkoalisjon av aktører fra Sjøforsvarets ledelse, fagkomiteen på Stortinget, leverandørindustrien og LO vant. De to hierarkiene basert i Regjeringen og Forsvarsledelsen maktet altså ikke å motstå denne koalisjonen, selv om de tidvis var enige om sin skepsis til prioriteringen av MTBene. Case 6. Fregattprosjektet 1. 2. 3. 4. 5. 6. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 112 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 113 Gjenomføring ................................................................................................................ 121 Kostnadsanslag ............................................................................................................. 121 Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 122 særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 122 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 126 6.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 126 6.2. En rasjonell problemløsningsprosess? .................................................................. 126 6.3. Sjøforsvaret som dominerende aktør. .................................................................. 129 6.4. Timing is everything. ............................................................................................. 129 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Fregattprosjektet gjelder anskaffelsen av fem nye fregatter til Sjøforsvaret. Dette er det største prosjektet Forsvarsdepartementet har gjennomført noen gang. Anskaffelsen er en del av omfattende modernisering av forsvaret, og de nye fregattene erstatter Sjøforsvarets fem fregatter i Oslo-klassen som ble bygget 1964-66. De nye fregattene betegnes som Fridtjof Nansen-klassen. Tidligfasen for prosjektet kan spores tilbake til Langtidsmeldingen for Forsvaret og rapporten fra Forsvarskommisjonen av 1990, hvor denne anskaffelsen ble omtalt som ”nye eskortefartøy”. I tiden frem til 1995 ble det arbeidet med ulike konsepter i Sjøforsvarets Forsyningskommando. Dette omfattet blant annet den operative målsettingen for de nye fartøyene, hvilke oppgaver som skal fylles, økonomiske rammer, personellbehov osv. I forsvarets ”Struktur 2000” fremkommer at sjøforsvaret tidlig etter år 2000 må fremskaffe seks nye fregatter til erstatning for de fem fregattene og de to korvettene man hittil har hatt. De viktigste milepæler var som følger: 1995 Forespørsel om interessemelding sendt til en rekke verft i inn- og utland om bygging av seks fregatter for mellom 12 og 18 milliarder 1997 Prosjektets konseptfase er avsluttet 1997-1998 Prosjektets definisjonsfase gjennomføres 1997 Invitasjon til å kostnadsoverslag 1998 Utviklingsfasen av prosjektet starter utarbeide tekniske spesifikasjoner, konseptbeskrivelse og Hovedforespørsel sendt spanske Bazan – senere omdøpt til Navantia, tyske Blohm+Voss) og norsk (Nor-Eskort) 1999 Regjeringen legger frem forslag om å anskaffe fem eller seks utrustede fregatter Den norske tilbyder Nor-Eskort Gruppen oppløses 2000 Det vedtas å inngå kontrakt med spanske Bazan 2006 – 2010 De fem fregattene overleveres 1.1. Kronologi 1995 Regjeringen Brundtland III Forsvarsminister Johan Jørgen Holst I St. prp. Nr. 48 (1994-95)Om Forsvarets materiell-, bygg- og anleggsinvesteringer, ble anskaffelsen av nye eskortefartøy som skulle erstatte SLEIPNER-klasse korvetter og OSLO-klasse fregatter omtalt. Det blir vist til at i forhold til tidligere planer er anskaffelsen forsert med to år og vil foregå i perioden 2003 – 2007, samt at fremdriften er styrt av en komplisert og tidkrevende konsept- og definisjonsfase. Da denne meldingen ble behandlet i Stortinget i juni 1995 (Innst. S. nr. 191 (199495), ble det anmodet om en utredning av muligheten for ytterligere forsering av anskaffelsen av nye eskortefartøyer (fregatter). Det ble foreslått at anskaffelsen vurderes forsert enten ved hjelp av tilleggsbevilgninger eller ved omprioritering av Forsvarets investeringer. Diskusjonen i Stortinget var hvordan innkjøpet skulle finansieres. Flertallet mente at dette måtte skje innenfor det ordinære forsvarsbudsjettet, mens Høyre og FrP mente dette måtte skje ved en spesiell finansiering i tillegg til den ordinære budsjettrammen for å unngå at andre nødvendige prosjekter ble forskjøvet. Sommeren 1995 ble forespørsel om interesse sendt til en rekke verft i inn- og utland om bygging av seks fregatter for mellom 12 og 18 milliarder kroner, det vil si en stykkpris på mellom 2 og 3 milliarder. Teknologibedriftenes Landsforeningen (TBL) gikk høyt ut og understreket at norsk verftsindustri nærmest måtte vinne en slik konkurranse for ikke å svekke deres posisjon og fortsatt kunne konkurrere på eksportmarkedet. Fra Forsvarets side, derimot, ble det uttrykt at norske verft ikke var kvalifiserte til å bygge denne type krigsskip. Utfordringen var først og fremst integrering av kompliserte våpensystemer og sørge for at plasseringen av disse skulle løpe parallelt med konstruksjonen av selve skroget. TBL jobbet for at norsk industri skulle få fortrinnsrett til kontrakten. Deres manglende tekniske spisskompetanse skulle så kjøpes inn fra utenlandske firmaer. Forsvarets strategi var det motsatte, nemlig at et utenlandsk verft ville vinne kontrakten, men så via gjenkjøpsavtale inngå kontrakter om underleveranser. Som man kunne vente, ble det en nokså hissig debatt om dette, som pågikk frem til endelig beslutning var fattet i juni i 2000. I august 1995 ble prosjektorganisasjonen ved Sjøforsvarets hovedbase på Haakonsvern utvidet til åtte personer som arbeidet på heltid med prosjektet (med tittel ”Eskorftefartøyprosjektet”). I St. prp. nr. 1 (1995-96), som ble fremlagt 15. september 1995, vises det til at Forsvarets overkommando har konkludert med at en ytterligere forsering av eskortefartøyprosjektet ikke kan anbefales. Forsvarsdepartementet slutter seg til dette og nødvendigheten av å ha tid til å fremskaffe et så godt beslutningsgrunnlag som mulig og til å foreta analyser og vurderinger før materiellanskaffelsen skjer. Høsten 1995 ble det nedsatt en referansegruppe som skulle være med å sørge for at forsvarets nye store kontrakter – først og fremst fregatter og kampfly – skulle komme norsk industri til gode. I tråd med forsvarsdepartementets næringspolitiske strategi skulle gruppen analysere verftskapasitet og industrielle muligheter i Norge dersom det ble besluttet å utvikle og bygge nasjonalt, og muligheter for industrielt samarbeid dersom det skulle anskaffes fartøyer i utlandet. Referansegruppen ble ledet av Forsvarets Forskningsinstitutt og skulle for øvrig bestå av representanter for Forsvarets overkommando, Næringslivets Hovedorganisasjon og LO. 1996 Regjeringen Jagland Forsvarsminister Jørgen Kosmo I St. prp. nr. 54 (1995-96), som ble lagt frem 3. mai 1996, orienteres det om at prosjektet befinner seg ennå i det som kalles konseptfasen. I St. prp. nr. 1 (1996-97), som ble fremlagt 13. september 1996, er det en omfattende redegjørelse for prosjektet som også gir klare føringer for den videre utvikling av prosjektet. Prosjektet er altså i konseptfasen som avsluttes i løpet av våren 1997. En rekke skipstekniske konsepter og fartøyer fra inn- og utland har vært studert. Alle tidligere konsepter og løsninger måtte modifiseres i til dels betydelig grad for å kunne imøtekomme forsvarets krav og behov. Dette betydde bl.a. at man innså at det tidligere kostnadsanslaget på 6 – milliarder kroner for 6 fartøy måtte oppjusteres. I prp’en presiseres det at selv om ulike grunner kunne tale for at mulighetene legges til rette for nasjonal utvikling og bygging av fartøyene, skulle anskaffelsene skje etter internasjonal konkurranse. Til slutt blir det understreket at i valg av gjennomføringsstrategi legges det vekt på å følge de industripolitiske retningslinjer, som blant annet omfatter krav om gjenkjøp. 1997 Regjeringen Jagland Forsvarsminister Jørgen Kosmo Prosjektets definisjonsfase gjennomføres i 1997 – 98. 1. januar fikk Sjøforsvarets Forsyningskommando (SFK) en ny organisasjon som var beregnet på å kunne gjennomføre det største løftet i marinens historie. SFK ble fra nå organisert i fire divisjoner: prosjekt- teknisk-, forsynings- og vedlikeholdsdivisjonen. I januar 1997 inngikk verkstedene Kværner og Umoe avtale om sammen å utarbeide tilbud på bygging av fregattene. Denne ble senere samme år utvidet til å omfatte Kongsberg Gruppen for å levere deler av utstyret om bord. Disse kom til å konkurrere under navnet ”Nor-Eskort Gruppen” – også referert til som NEG. De var deltakere også i den under omtalte prosjektorganisasjon IPORG. I første halvår 1997 ble det etablert en integrert prosjektorganisasjon (IPORG) som omfattet over 100 personer fra ”Nor-Eskort Gruppen”, Sjøforsvarets forsyningskommando og forskningsmiljøene. IPORG utviklet funksjonelle spesifikasjoner for de nye fartøyene, det vil si krav til skrogets og våpensystemenes egenskaper og kapasiteter. I juli 1997 ble en rekke utenlandske skipsverft og industribedrifter invitert til å gå sammen som potensielle hovedleverandører med totalansvar for prosjektet. Tolv hovedleverandører meldte seg, inkludert ”Nor-Eskort Gruppen”. Disse ble bedt om å gi tilbud på å utarbeide tekniske spesifikasjoner, beskrive sine konsepter og gi kostnadsoverslag for gjennomføringen av hele prosjektet. Tilbudene skulle ta utgangspunkt i de funksjonelle spesifikasjonene som var utviklet i IPORGs regi. Fem utenlandske og en norsk hovedleverandørkandidat leverte medio desember 1997 sine tilbud. Ved gjennomgang av kostnadsoverslagene gikk det fram at alle lå over prosjektets økonomiske planramme. Det ble derfor besluttet å foreta en gjennomgang av de funksjonelle spesifikasjonene for å redusere krav som ikke var absolutt nødvendige i forhold til fartøyenes hovedoppgaver Sommeren 1997 uttalte prosjektlederen ved FFI at ”det uten tvil vil være overkommelig for Kværner og Umoe å bygge de seks nye fregattene i samarbeid med utenlandsk industri”. I oktober 1997 offentliggjorde SFK listen på ti verft som var pre kvalifisert til å delta. Dette var ”NorEskort Gruppen” og ni utenlandske firmaer. Det har vært et ubetinget krav fra SFK at tilbyderne (verftene) operer sammen med våpenhus for å levere en totalpakke. 1998 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Dag Jostein Fjærvoll Prosjektets utviklingsfase startet i 1998. I januar hadde fire av de utenlandske tilbyderne falt fra, slik at det gjenstod fem internasjonale og ett norsk. I løpet av våren søkte alle de utenlandske å få norske samarbeidspartnere. I januar ble det klar at bygging av seks fregatter ville bli dyrere enn rammen på 12 milliarder. Forsvarsministeren klargjorde at rammen ikke vil bli øket og at om nødvendig ville det bli bygget færre båter. Dette følges opp i St. meld. nr. 22 (1997-98) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002, som ble fremlagt 26. februar 1998 og hvor det sies at Fregattanskaffelser beregnet til å koste 12 milliarder 1998 – kroner. Deler av fregattanskaffelsen skulle finansieres i tillegg til eller som en ytterligere økning av forsvarsbudsjettets basisramme I juli 1998 ble antall aktuelle hovedleverandører som fortsatt var med i konkurransen, redusert til tre; to utenlandske (spanske Bazan – senere omdøpt til Navantia og tyske Blohm+Voss) og en norsk (NorEskort). Den norske Nor-Eskort hadde deltatt i den integrerte prosjektorganisasjonen (IPORG) som et ledd i departementets strategi for å kvalifisere norsk industri i konkurransen om forsvarsleveranser. I august 1998 ble prosjektorganisasjonen IPORG oppløst, slik at den norske kandidaten kunne konkurrere på lik linje med de to utenlandske. Nor-Eskort hadde på dette tidspunkt alliert seg med et nederlandsk og et fransk selskap som var spesialister på våpensystemer. I juli presiserer Forsvarsministeren nok en gang at rammen på 12,2 milliarder skulle holdes. Høsten 1998 kom det i pressen en rekke innlegg, også fra fagmilitært hold, som stilte spørsmål om behovet for fregattene og hvor vidt man ville ha de nødvendige midler for å drifte fem eller seks fregatter. Denne høsten kom også LO ved Fellesforbundet sterkt på banen, blant annet fordi verftsindustrien var kommet inn i en nedkonjunktur. LO sentralt hadde allerede tidligere vedtatt å slåss for at kontrakten skulle havne i Norge. Fellesforbundets annen nestleder uttaler blant annet: • • • • Det ville være dumsnilt av Norge å la en milliardkontrakt for nye fregatter havne i utlandet Forbundet krever politiske inngrep for å sikre bygging her i landet, til tross for at politikere og forsvarsledere forlengst har trukket utenlandske leverandører inn i konkurransen om kontrakten. Forbundet krever at oppdraget blir styrt til den norske konkurrenten, uansett pristilbud fra utlendingene. Fellesforbundet mener at gjenkjøpsavtaler i praksis ikke kan veie opp for hva Norge vil tape av ringvirkninger ved å sende hovedkontrakten ut av landet Disse synspunktene ble fulgt opp i en rapport fra Marinteknisk Forskningsinstitutt senere på høsten da Teknologibedriftenes Landsforening og Fellesforbundet ytterligere styrket sin virksomhet til fordel for den norske leverandøren. Denne rapporten, som var bestilt av TBL, Fellesforbundet og den norske leverandøren, Nor-Eskort. Den beregnet hvor mange årsverk bygging i Norge ville gi. Dette står i skarp kontrast til Forsvarets utgangspunkt, som er reflektert i beslutningen om internasjonal konkurranse og som vil ha mest mulig kampkraft for de 12 milliardene I november 1998 ble hovedforespørsel med frist 1. mars 1999 sendt til de tre leverandørene. En slik forespørsel er det samme som en tilbudsinvitasjon. 1999 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Eldbjørg Løwer I mars 1999 leverer de tre firmaene tilbud. 26. mars 1999 gir Stortinget enstemmig sin tilslutning til departements forslag til opplegget for finansiering av nye fregatter. (Innst S nr 140 (1998-99). I St. prp. nr. 65 (1998-99) Om Forsvarets investeringer, som fremlegges 7. mai 1999, legger regjeringen frem forslag om å anskaffe fem eller seks utrustede fregatter klargjort for helikopteroperasjoner i et eget kapittel 2 Godkjenning av prosjekt nye fregatter (kapittel 1760 post 45). Innledningsvis vises det til at Prosjektet bygger på et omfattende grunnlagsarbeid som er gjennomført i det siste tiår, ved blant annet Sjøforsvarets forsyningskommando og Forsvarets forskningsinstitutt. Utredningene har vurdert ulike fartøyskonsepter, herunder anskaffelse av samme type fartøyer som våre allierte benytter, fartøyer som er skreddersydd til norske behov, brukte fartøyer og fartøyskonsepter både med og uten helikopter. Det redegjøres så for hvilke oppgaver fregattene skal ivareta og hvorfor Norge trenger nye fregatter. Det konkluderes med at prosjektet vil bli gjennomført innenfor en økonomisk ramme på 12 240 millioner kroner. Det redegjøres så for de mottatte tilbudene. I samsvar med forespørselen som ble sendt leverandørene i november 1998 var tilbudene forutsatt å bygge på tre hovedprinsipper; fastpris for en størst mulig del av anskaffelsen, at leverandøren påtar seg ansvaret for fartøyenes samlede ytelser og at leveransen er sikret gjennom tilfredsstillende garantier. Denne strategien ble lagt opp i samarbeid med regjeringsadvokaten. De utenlandske kandidatene innleverte tilbud i tråd med disse prinsippene. Den norske leverandøren derimot, fravek på vesentlige punkter disse. Dette gjaldt både kravene til fartøyenes ytelser, finansielle garantier og graden av fastpris. Det kanskje vesentligste var at tilbudet ikke ga rom for mer enn tre fregatter. I prp’en redegjøres det særskilt for hvordan man har søkt å gjøre den norske gruppering Nor-Eskort i stand til å komme med et tilbud og hvorfor dette ikke førte frem. Det blir vist til at fra februar 1997 til august 1998 deltok den norske grupperingen i den integrerte prosjektorganisasjonen IPORG sammen med Sjøforsvarets forsyningskommando. Denne arbeidsformen har foruten å bygge opp kompetansen i norsk industri med tanke på utarbeidelsen av et konkurrerende tilbud, tilført Sjøforsvarets forsyningskommando nødvendig kompetanse på flere områder. Fra august 1998 har imidlertid den norske grupperingen deltatt i konkurransen på like vilkår med de utenlandske kandidatene. Det informeres så om den fremdrift det legges opp til med utgangspunkt i at kontrakt planlegges inngått høsten 1999. Den videre fremdrift er at det skal leveres ett fartøy hvert år i perioden 20042009. Første fregatt planlegges å være i operativ drift fra 2008. Årsaken til at det tar inntil fire år fra første fartøy leveres til det er operativt er at det tar tid å styrkeprodusere, evaluere og slutt-teste fartøyene med alle våpensystemer og helikoptre. Prp’en behandler de viktigste områdene for usikkerhet som man kjenner til og som er: • • • Integrasjon: Uansett valg av leverandør vil integrasjon av en rekke komplekse delsystemer ombord på fartøyene medføre usikkerhet Spesifikasjoner: Fregattene skal være tilpasset norske behov og forutsetninger, og kravene til fartøyene er stilt gjennom et meget stort antall spesifikasjoner. Valutaendringer og priseskalering: Prosjektet vil under hele anskaffelsesfasen uansett valg av leverandør, være berørt av svingninger i valutaen Prp’en omhandler også driftskonsekvenser knyttet til prosjektet. Til slutt omhandles næringspolitiske sider ved prosjektet og gjenkjøps -regler og -muligheter. I perioden frem til Stortingets behandling av prp’en i juni, 1999, var det en betydelig diskusjon om svært mange grunnleggende forhold. Dette gjaldt særlig behov og nødvendig antall samt forholdet mellom pris på leveransen, driftskostnader og båtenes levekostnad. Det kom også ulike innspill fra andre leverandører som hevdet at de ville kunne gjennomføre leveransen til en lavere pris og / eller lavere driftskostnader. 8. mai 1999 ble Nor-Eskort Gruppen oppløst. Det ble vist til at myndighetene ikke legger vekt på kompetanseoppbygging og samfunnsmessige konsekvenser. Dette følges opp med voldsomme angrep fra LO. Deltakerne i Nor-Eskort starter forhandlinger hver for seg med de to utenlandske tilbyderne. Da Stortinget behandler prp’en, gjorde det følgende vedtak med utgangspunkt i Innst. S. nr. 207 (1998-99), som ble fremlagt 3. juni 1999: ”Forsvarsdepartementet gis fullmakt til å starte opp anskaffelsesfasen av fregattprosjektet som innebærer anskaffelse av minimum fem utrustede fregatter klargjort for helikopteroperasjoner innenfor en økonomisk ramme på 12 240 mill. kroner og for øvrig i tråd med pkt 2.3 og 2.7.3 i St.prp. nr. 65 (1998-99)”. I det alt vesentlige støttet Forsvarskomiteen fremlegget i St. prp. nr 65, men en rekke merknader tok opp at den norske tilbyder ikke nådde frem, og at ikke dette må bety at norsk industri er ute som leverandør til fregattanskaffelsene, hvoretter det vises til gjenkjøpsordningene. Arbeiderpartiets medlemmer i komiteen hadde en særmerknad hvor de beklager at hensynene til norske arbeidsplasser og utviklingen av teknologisk og industriell kompetanse i Norge ikke ble tillagt større vekt. De to utenlandske tilbyderne settes også opp mot hverandre til en desperat kamp. Dette førte til en forlengelse av avklaringen). 20. juli 1999 leverte de to utenlandske tilbyderne sine nye tilbud 3. desember 1999 konkluderte Sjøforsvaret (SFK) med å anbefale Bazan. Prosessen videre var at SFK leverte sin rankingliste til Forsvarssjefen hvis rankingliste går til Forsvarsdepartementet, hvoretter regjeringen legger denne frem for Stortinget. 2000 Regjeringen Bondevik I til 16. mars og Stoltenberg I tiltrådte 17. mars med Bjørn Tore Godal som forsvarsminister 18. januar 2000 overleverte Forsvarssjefen sin anbefaling til Forsvarsdepartementet. Denne var den samme som den som SFK var kommet frem til. 27. januar 2000 legger HolteProsjekt frem ”Prosjekt 6088 Nye fregatter – Risikoanalyse. (En revidert versjon legges frem 8. mai). Hovedkonklusjonene i denne var: 1 Generelt: Fregattprosjektets organisasjon har: • • en proaktiv holdning til usikkerhetshåndtering avgrenset usikkerhetsvurderingen i forhold til det totale usikkerhetsbilde 2 Resultat av prosessen: Gjennom et samspill mellom FO, SFK, FD og HolteProsjekt har man oppnådd: • • • • klargjøring av TPDOKs status samt revidert TPDOK 2 ver. 2.0 med en mer presis fremstilling av prosjektpremissene Innspill til endelig kontraktsutforming introduksjon av en modell for usikkerhetsvurdering som gir grunnlag for å beregne prosjektets usikkerhetseksponering forsterkning av prosjektorganisasjonens myndighet over de ressurser som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet i hht. forutsetningene Det ble pekt på følgende risikofaktorer: Teknologisk utvikling: At den teknologiske utvikling vil tvinge frem justering av de tekniske spesifikasjoner i prosjektperioden. Prosjektorganisasjons - struktur/-rutiner: En organisasjonsstruktur med tilhørende ansvars- og myndighetsområder med tilhørende rutiner Leverandørens eierskap og ledelse: Konsekvens av kompetanse, holdninger og bedriftsøkonomiske føringer hos leverandørens eier og ledelse. Prosjektstyringskompetanse/- kontinuitet: Den kompetanse som medarbeidere til en hver tid besitter organisasjonens Allocated baseline: At den kontraktsfestede prosessen for etablering av ”allocated baseline” kan medføre økning av kontraktsprisen Ressurstilgjengelighet: Tilgang på de organisasjonsmessige ressurser som ligger under styringsgruppens ansvars- og myndighetsområde Kontraktsbestemmelser: Evt. ”smutthull” ved kontraktsbestemmelser tolkning av de juridiske Det Norske Veritas (DNV) foretok også en risikovurdering på oppdrag fra Forsvaret og som forelå 26. januar 2000. 28. februar 2000 er det regjeringskonferanse hvor det besluttes å inngå kontrakt med Bazan. 17. mars tiltrådte Regjeringen Stoltenberg I med Bjørn Tore Godal som Forsvarsminister. Selv om Stortinget hadde gitt de nødvendige fullmakter, valgte likevel den nye regjeringen å legge frem saken for Stortinget for å få den nødvendige fullmakt for en utvidet kostnadsramme fra 12 240 millioner til 14 066 millioner 14. april 2000 la regjeringen frem St. prp. nr. 48 (1999-2000) Anskaffelse av nye fregatter. I denne foreslås det å inngå kontrakt med den spanske leverandøren Empresa Nacional Bazán og med kostnad på 14 066 millioner kroner (1999 kostnadsnivå). Dersom kontraktsforhandlingene ikke skulle føre frem, ville man så avgjøre om man så skulle gå videre med den andre kandidaten, det tyske Blohm+Voss. Hele dette halvåret frem til Stortingets endelige beslutning i slutten av mai var LO meget aktiv med krav på gjenkjøp i den endelige kontrakt med den valgte tilbyder. LO, norske bedrifter og TBL mente at det beste resultat med hensyn på gjenkjøp ville bli med Bazan, og støttet opp under denne tilbyder. Umoe hadde fra Nor-Eskort gruppen ble oppløst i mai 1999 hatt kontakter og etter hvert forhandlet med Bazan om deltakelse under deres leveranse. Dette kom til en bråstans 10. juni 2000 hvoretter Bazan inngikk kontrakt med det norske verftet Mellem og Karlsen. Da Stortinget behandlet St. prp. nr. 48 (Innst. S. nr. 192 (1999-2000) – avlevert 26. mai 2000), anbefalte komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, at det inngås kontrakt med den spanske leverandøren i henhold til forslaget i prp’en. Komitémedlemmet fra Senterpartiet gikk inn for å utsette avgjørelsen om anskaffelse av nye fregatter til etter at Stortinget har behandlet Langtidsmeldingen for Forsvaret våren 2001 og fremmer følgende forslag: "Endelig vedtak i fregattsaken utsettes til etter Stortingets behandling av Langtidsmeldingen for Forsvaret våren 2001." Dette medlem av komiteen mente at man først burde ta stilling til den framtidige strukturen i Forsvaret og deretter beslutte hvilke investeringer som skal foretas. Det vises til at det skjer store omstruktureringer av Forsvaret i de fleste europeiske land. Dette vil også måtte skje i Norge for å tilpasse vårt forsvar til nytt trusselbilde, den teknologiske utviklingen og realistiske økonomiske rammer. Kontrakt med leverandør om levering av fem fartøyer ble inngått 23. juni 2000. Med dette var prosjektets tidligfase avsluttet med følgende målhierarki: Langsiktig mål (begrunnelsen for tiltaket) • Synliggjøre evne og vilje til å ivareta nasjonal suverenitet og interesser i norske havområder Effektmål (1.ordens effekt av tiltaket) • • • • Avskrekke og bekjempe undervannsbåter Beskytte sjøtransport, og norske oljeinstallasjoner Støtte kystvakten i suverenitetshevding Bidra til håndtering av episoder og kriser, nasjonalt og internasjonalt Resultatmål (Prosjektets leveranse) • Fem (opprinnelig seks) fregatter. Hva som inngår i leveransen er noe uklart fordi prosjektet ikke var fullstendig slik det opprinnelig ble utformet. 2. GJENNOMFØRING I St. prp. nr. 1 (2000-2001) beskrives gjennomføringen. Utvikling og anskaffelse gjennomføres delvis som parallelle aktiviteter fra 2000 til 2005. Første fartøy planlegges overlevert 2005, deretter ett fartøy pr. år, slik at overleveringene skulle bli som vist under hvor også faktisk overlevering er vist: 1. 2. 3. 4. 5. båt: Fridtjof Nansen båt: Roald Amundsen båt: Otto Sverdrup båt: Helge Ingstad båt: Thor Heyerdahl Kontrakt 2005 2006 2007 2008 2009 Faktisk 2006 2007 2008 2009 Forventet 2010 Bygging av første båt startet i 2002. 3. KOSTNADSANSLAG Fregattprosjektet ble opprinnelig vedtatt med en kostnadsramme på 12,2 mrd. kroner (1999 verdi). Ekstern kvalitetssikring (HolteProsjekt) i 2000 beregnet forventet kostnad til 13,2 mrd. kroner og anbefalt kostnadsramme til 13,8 mrd. Ved Stortingets behandling året etter ble kostnadsrammen økt til 14,1 mrd. kroner (2000 verdi) for å kompensere for prisstigning og endring i valutakurser, samt en rekke kostnadselementer knyttet til gjennomføringen av prosjektet. Kostnader knyttet til kommunikasjonsutstyr, missiler, generell prisøkning, samt gjennomføringskostnader gjorde at kostnadsrammen ble økt til hhv. 16,1 mrd i 2003, 16,9 mrd. i 2006 og 17,6 mrd. i 2007. I 2008 ble totalkostnaden for fregattprosjektet inklusive våpensystemer og helikoptre anslått til 21 mrd. kroner. Tabell 1 sammenfatter kostnadsanslagene frem til nå. Tabell 1 Kostnadsanslag 1995 Forespørsel til mulige leverandører av 6 fregatter 12 – 18 milliarder kroner 1999 Innst S nr. 207 (1998-99) Fullmakt til å anskaffe minimum 5 fregatter 12 240 millioner kroner 2000 St. prp. Nr. 48 (1999 – 2000) 14 066 millioner kroner 2003 16 100 millioner 2007 17 600 millioner 2008 21 000 millioner (inklusiv våpensystemer og helikoptre) 4. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Dette er et prosjekt hvor det ikke er fremkommet den samme grad av ulike syn mellom regjering/forsvardepartement, Forsvarssjefen og ulike forsvarsgrener som for eksempel ved Skjold MTB prosjekt. Det har heller ikke vært den samme grad av ulike syn på Stortinget. Viktig var her at Stortinget på et tidlig tidspunkt gjorde det klart at leverandør skulle velges ut ifra pris, kvalitet og gode gjenkjøpsordninger uansett hvilket land de hørte til. I denne sammenheng var det også viktig at man fikk til gode gjenkjøpsordninger, slik det ble redegjort for i St. prp. nr. 48 (1999-2000) som lå til grunn for Stortingets vedtak om å gå til anskaffelse av fregattene. Samtidig er dette et prosjekt hvor enkeltstående personer med forsvarskompetanse har vært meget aktive ved å stille spørsmål ved de grunnleggende behov for denne type fartøyer, det nødvendige antall fregatter og mulighetene for å drifte disse. Næringslivet, både fagforeninger, bransjeorganisasjonen TBL og enkelte bedrifter, har vært meget aktive. Først var dette som støtte til den norske gruppen Nor-Eskort med kraftige krav om at man skulle velge denne ”koste hva det koste ville”. Deretter med krav i forhold til gjenkjøpsavtaler og vilkår for disse. 5. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Dette er et av de største anskaffelsesprosjekter i forsvarets historie. Det er derfor ganske spesielt at det underveis fra ulike hold innen Forsvaret selv ble reist spørsmål om det underliggende behov for fartøyene og mulighetene for å drifte disse. Antallet båter ble besluttet ut fra økonomiske rammer og ikke en vurdering av hvor mange båter det faktisk var behov for. Det hevdes fortsatt at det er uklart hvilke funksjoner fregattene skal ha i sjøforsvaret. Det var Forsvaret som var pådriver for å anskaffe fregattene, mens Forsvarsdepartementet var motstander av anskaffelsen. Forsvarsminister Kristin Krohn Devold uttalte ved dåpen av den første fregatten i 2004 at det neppe ville bli bygget nye fregatter til Sjøforsvaret hvis en slik beslutning skulle fattes i dag, og sa til pressen: ”Jeg er glad for at avgjørelsen om å bygge fregattene ble tatt før min tid som forsvarsminister”. Hun begrunnet dette med at det internasjonale trusselbildet var annerledes nå enn da fregattprosjektet ble satt i gang tidlig på 90-tallet. Dette er også et prosjekt hvor næringsinteresser var tungt inne og søkte å påvirke beslutninger, men hvor både regjering og Storting klarte å motstå press og holdt fast ved fastslåtte prinsipper om åpen konkurranse etter pris og kvalitet uansett land. Samtidig ble det sørget for at norsk industri skulle ha muligheter for å konkurrere og da dette ikke gikk, til å dra nytte av anskaffelsen gjennom gjenkjøpsavtaler, hvilket inngikk som kriterium i anskaffelsesdokumentene. I den senere tid, når det femte og siste fartøy vil bli levert i 2010, er det fremkommet følgende kritiske merknader til selve fartøykonseptet som blir anskaffet: • • • Båtene har lav hastighet (maks 26 knop) og er derfor ikke i stand til å innhente raske ubåter. Båtene er svært smale (16,8 meter) og lite fleksible som plattform når behovet for å tilpasse/oppgradere nye våpensystemer etc oppstår. Båtene er ikke egnet til å forsere islagte farvann Problem eller behov Dette er et prosjekt hvor det underliggende problem var utdatering av eskortefartøy og behovet for å erstatte disse. Dokumentene gir ikke noen god redegjørelse eller begrunnelse for det forsvarspolitiske behov disse nyanskaffelsene skulle dekke. Utfallsrom Utfallsrommet for det sjøfartøy som skulle erstattes blir i ettertid, av blant annet forsvarsminister Kristn Devold i 2004, karakterisert som å være foreldet i forhold til det trusselbilde som utviklet seg. Forekomst av alternative konsepter Alternative konsepter ikke systematisk vurdert I tiden frem til 1995 ble det i Sjøforsvarets forsyningskommando arbeidet med konsepter. Det fremgår ikke i Stortingsdokumenter deretter hvilke alternativer dette var. Løsninger eller konsept Anskaffelsen innebar ikke en utforming av en prototype eller forserie, hvilket man i ettertid mener var uheldig fordi man altså låste seg til ett fartøykonsept, som i ettertid er kritisert. Beslutningslogikk Beslutningslogikken var preget av at anskaffelsen var en erstatning av utdaterte eskortefartøyer. Forøvrig var det to særskilte karakteristika. For det første at de økonomiske rammer var bestemmende og ikke det behov som skulle ivaretas. For det annet at beslutningene ble tatt ut fra en økonomisk ramme som langt fra var fullstendig fordi de nødvendige våpensystemer ikke var inkludert. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Ulike dokumenter inneholder overordnet begrunnelse for anskaffelsen, men dette er kun i korte setninger som begrunnelse av anskaffelse av utdatert materiell og de behov som skal dekkes. Det er vanskelig å ha en mening om hvorvidt målene for anskaffelsen er realsistisk. Men man kan peke på to ting: for det første den kritikk som er reist mot fartøyenes anvendbarhet (ikke hurtige nok, smale, vanskelig å tilpasse våpensystemer, vanskelig å manøvrere i islagte farvann osv), for det annet de meget høye driftskostnadene som gjør at bare noen få kan være operative til en hver tid. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Det var Forsvaret som la premissene og gikk inn for anskaffelsen mens Forsvarsdepartementet ikke hadde det samme syn. Men man fikk så aksept og anskaffelsen ble fremmet av departementet som fikk den nødvendige støtte i Stortinget. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette er ikke en sak med politiske omkamper. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen ble avsluttet i juni 2000 og derfor ikke spesiell lang. Man kan ikke egentlig snakke om skiftende prioriteringer. Men man kan peke på to forhold. For det første spørsmålet om man ville få fem eller seks fartøyer, som ble avgjort av forsvarsministerens klargjøring av at den økonomiske ramme skulle holdes og antallet tilpasses denne. For det annet forholdet til norske leverandører. Innledningsvis søkte man å legge forholdene til rette for at den norske gruppen Nor-Eskort skulle være konkurranse dyktig. Da dette ikke lyktes, gjorde man det man kunne for å støtte norsk forsvarsindustri ved å legge gjenkjøpsvilkår inn i kravspesifikasjoner og forhandlinger med tilbydere. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette har ikke vært et prosjekt med en omfattende offentlig debatt som for kampflyanskaffelsen. Det er ikke fremkommet anklager om manglende transparens. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Forsvaret var selvfølgelig klar over sine forpliktelser til å drifte båtene. Men det er klart at forsvarsbudsjettet ikke gir rom for at mer enn noen få av fartøyene vil være operative til en hver tid. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Det fremstår ikke som om det har vært noen politiske hestehandler i forbindelse med dette prosjektet. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er en anskaffelse som er drevet frem av Forsvaret som har fått gehør hos regjering og storting. Det har ikke vært noen politisk overstyring av de råd Forsvaret har fremmet. Men dette er vel et tilfelle hvor det burde ha vært en slik overstyring og de kritiske røster som fremkom på Stortinget burde vært fulgt opp. Politiske regimeskifter Dette er et prosjekt som har hatt sin utvikling uten at man kan se at regjeringsskifter har endret forløpet. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Driftsutgiftene for fartøyene er omtalt i ulike dokumenter og det er ikke fremkommet at disse er undervurdert. Derimot er det klart at Forsvaret vil ha store problemer med å drifte samtlige fartøyer innenfor det budsjett de har til rådighet. Dette er blant annet påpekt av Riksrevisjonen. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Det har ikke vært noen taktisk oppslitting eller sekvensering av selve prosjektet. Tvert imot er det pekt på at anskaffelsen burde vært sekvensert med en forserie produksjon for å teste ut fartøykonseptet før de neste fartøyene ble satt i produksjon. Samtidig må det nevnes at i tilknytning til anskaffelsen er det en rekke følgeprosjekter som gjelder radarsystem, ildledning, bestyrkning og helikoptre. Disse ble først tatt inn i totalkostnaden i 2008. Taktisk overestimering av forventet nytte Den forventede nytte av fartøyene er ikke presentert og analysert på en tilfredsstillende måte i offentlige dokumenter. Taktisk underestimering av forventet kostnad Dette er et prosjekt hvor man har operert med en total kostnadsramme som har vært bestemmende for antall fartøyer, som ble redusert fra opprinnelig seks til fem. Opprinnelig var ikke våpen og kommunikasjonsutstyr inkludert. Men man kan vel ikke hevde at dette var taktisk ettersom det i alle dokumenter ble redegjort for dette. Etter hvert har det vært den totale kostnadsramme som er fremlagt i ulike dokumenter. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Båtene er anskaffet slik anbefalingene har vært, men bare noen er operative til en hver tid. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Det er to typer overraskelser som fremstår: For det første de kritiske merknader som er fremkommet til fartøykonseptet og for det annet at ikke alle båter kan være operative samtidig. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det er vanskelig å gi en entydig konklusjon om prosjektets relevans, til det er oppfatningene for sprikende fra Forsvarsministerens utsagn i 2004 om at ”det neppe ville blitt bygget nye fregatter til Sjøforsvaret hvis en slik beslutning skulle fattes i dag”– på den ene side – og utsagnet i St prp nr 1 (2009-2010) – på den annen side - om at ”Innfasing av Fridtjof Nansen-klasse fregatter og Skjoldklasse missiltorpedobåter vil gi et svært moderne og styrket sjøforsvar”. 6. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 6.1. En ramme for analysen. Liksom for MTB-prosjektet er et utgangspunkt for denne saken spørsmålet om ’lokal rasjonalitet’ eller sektorrasjonalitet, også i dette tilfelle i Sjøforsvaret. Lokal rasjonalitet kan både ses som et instrumentelt innslag, dvs. man har et problem og arbeider så med å løse det ut fra sektorielle eller ’lokale’ interesser, men også se den som del av en garbage can-tilnærming hvor man har en løsning som søker etter problem. Spørsmålene i denne prosessen er derfor knyttet til om man primært ser spor av den ene eller andre trenden, gitt at man snakker om lokal rasjonalitet. Er behovet for nye fregatter godt dokumentert og prosessen preget av dyp diskusjon av problemer og alternativer, eller er det slik at løsningen fregatter blir tidlig etablert og at man legger mindre vekt på diskusjonen av behov og alternativer i løpet av prosessen? En alternativ eller supplerende innfallsvinkel er å se prosessen ut fra overordnet, hierarkisk politisk styring og problemløsning. Er det slik at politisk ledelse har et overordnet syn på behovet for fregattene og for hvordan investeringene i disse skal løses innenfor budsjettrammene? Eller er dette trekket relativt svakt? En tredje innfallsvinkel er å se prosessen som en forhandlings- og koalisjonsprosess. Er det samstemmighet innen Forsvaret om prosjektet? Er Forsvarets ledelse og politisk ledelse i Forsvarsdepartementet og Regjeringen enige? Er det koalisjonsdannelser på tvers av Forsvaret, Regjeringen og Stortinget? Hvilken betydning har industripolitiske interesser og arbeidstakerorganisasjonenes interesser, hvilke aktører allierer de seg i så fall med og hvor stort gjennomslag får de? En siste aktuell analyseramme er det deterministiske? Hvor tidlig ble det eventuelt tatt for gitt at man skulle anskaffe fregattene og hvilken betydning hadde dette for prosessen videre? 6.2. En rasjonell problemløsningsprosess? Rammen for prosessen var at man eventuelt, som en modernisering av Forsvaret skulle anskaffe 5-6 nye fregatter til Sjøforsvaret som en erstatning for 5 fregatter i Oslo-klassen som ble bygget i 196465. Betegnelsen på de nye fregattene skulle være Fritjof Nansen-klassen. Tidligfasen for prosjektet startet i 1990 og koples til Langtids-meldingen for Forsvaret og rapporten fra Forsvarskommisjonen av 1990, hvor anskaffelsen ble omtalt. Frem til 1995 ble det arbeidet med ulike konsepter i Sjøforsvarets Forsyningskommando, altså en intern og ’lokal’ prosess. Man utredet den operative målsettingen for de nye fartøyene, hvilke oppgaver som skulle fylles, økonomiske rammer og personellbehov. I Forsvarets ’Struktur 2000’ fremkom det at man måtte investere i 6 fregatter til erstatning for de da eksisterende 5 fregattene og 2 korvettene. Det som karakteriserte denne fasen var at den var relativt kort og lukket, hvor den aktør som hadde mest interesse av investeringen fikk dominere, uten at andre aktører var med i diskusjonen om behovet, kvalitetssikret eller drøftet prioriteringen av prosjektet ut fra økonomiske rammer. I St.prp.nr.48 (1994-95) omtales anskaffelsen av fregattene eller eskortefartøyene. Der ble det henvist til at i forhold til tidligere planer ble anskaffelsen foreslått forsert med to år og ville foregå i perioden 2003-2007, samt at fremdriften skulle styres av en komplisert og tidkrevende konsept- og definisjonsfase. Ved Stortingets behandling av saken i juni 1995 ble det foreslått at anskaffelsen ble vurdert forsert ytterligere, enten ved hjelp av tilleggsbevilgninger, et syn Høyre og FrP sto for, eller ved omprioriteringer. Alle sentrale aktører var altså så langt i prosessen relativt samstemte. Sommeren 1995 sendte man en forespørsel til en rekke verft i inn- og utland om bygging av 6 fregatter for mellom 12 og 18 milliarder. I den forbindelse ble det klart at anskaffelsen var industripolitisk kontroversiell. Teknologibedriftenes Lands-forening mente at norsk verftsindustri måtte få en slik kontrakt, fordi den ellers ville svekke sin posisjon og tape på eksportmarkedet, altså en relativt generell begrunnelse. Man så for seg at teknisk spisskompetanse kunne kjøpes inn fra utlandet. Forsvaret så dette helt annerledes, nemlig at norske verft ikke var kvalifiserte til å bygge slike fregatter, hovedsakelig pga. kompliserte våpensystemer og deres integrering i byggeprosessen. Forsvaret så for seg at norsk verftsindustri skulle involveres gjennom gjenkjøpsavtaler. Man kan si at det var Forsvarets syn som slo igjennom ved den endelige anskaffelsen. I St.prp.nr.1 (1995-96), fremlagt i september 1995, konkluderte Forsvarets Overkommando med at en ytterligere forsering av anskaffelsen av fregatter ikke kunne anbefales, noe som altså var klart imot Stortingets holdninger. Under regjeringen Jagland ble det lagt frem to proposisjoner – St.prp.nr. 54 (1995-96) og St.prp.nr.1 (1996-97), som omhandlet prosjektet. Denne perioden dekket den såkalte konseptfasen, hvor ulike skipstekniske konsepter ble vurdert og man konkluderte med at fregattene antakelig ble dyrere enn antatt for å tilfredsstille krav og behov. Man fremmet også forslag på to viktige policy-punkter, nemlig at man ønsket internasjonal konkurranse og gjenkjøpsavtaler, noe som altså forente Forsvarets hovedsyn og Stortingets industripolitiske fokus. Prosjektets definisjonsfase foregikk i 1997-98. I juni 1997 ble 12 norske og utenlandske skipsverft som potensielle hovedleverandører bedt om å gi tilbud på å utarbeide tekniske spesifikasjoner, konsepter og økonomiske anslag. 5 utenlandske og en norsk leverandør leverte inn anbud medio desember 1997 og ingen av disse lå innenfor prosjektets økonomiske planramme. Ut fra dette ble de funksjonelle spesifikasjonene justert. Sjøforsvarets Forsyningskommando bestemte så at 9 utenlandske og ett norsk verft var prekvalifisert til å delta. Prosjektets utviklingsfase startet i 1998, under Bondevik I-regjeringen, og da hadde 4 av de utenlandske tilbyderne falt fra og de gjenstående 5 søkte alle norske samarbeidspartnere. Samtidig ble det klargjort fra politisk ledelse at fregattene ble dyrere enn rammen man hadde satt og at eventuelt færre kunne bli bygget. I juni 1998 gjensto bare tre tilbydere – spanske Bazan, tyske Blohm+Voss og et norsk (Nor-Eskort). Høsten 1998 åpnet prosessen seg noe, på ulike måter. Det ble fra flere hold, også fagmilitært, fremmet motforestillinger mht. om man trengte fregattene og om man hadde de nødvendige midlene til å drifte dem. LO kom på banen, i en nedgangs-konjunktur, for å kjempe for at kontrakten skulle havne i Norge. Dette ble støttet av Teknologibedriftenes Landsforening og den potensielle norske hovedleverandøren, som gikk sammen om en utredning om potensielle arbeidsplasser ved bygging i Norge. I ettertid kan man ikke si at noen av disse synspunktene fikk særlig innflytelse på den endelige anskaffelsen. I november 1998 ble hovedforespørselen om tilbud sendt til de tre potensielle hovedleverandørene og i mars leverte de tilbud. Stortinget ga så sin tilslutning til departementets forslag til finansiering av fregattene. I St.prp.nr.65 (1998-99), som ble lagt frem i mai 1999, fremmet Regjeringen forslag om å kjøpe 5-6 fregatter klargjort for helikopteroperasjoner. Det ble understreket at man hadde utredet saken grundig og vurdert nøye behov/oppgaver og fartøytyper. Det ble også redegjort for tilbudene og det mest kontroversielle og oppsiktsvekkende i den forbindelse var at den norske potensielle totalleverandøren var ute av konkurransen ved at prinsippene i tilbudet var fraveket, noe man så forsøkte å forklare. Proposisjonen opplyste at man siktet inn mot å inngå en kontrakt høsten 1999 og at man ønsket at et fartøy skulle leveres i året i perioden 2004-2009. Man drøftet også avtalens næringspolitiske sider og gjenkjøpsavtalens prinsipper og muligheter. Frem til proposisjonen skulle debatteres i Stortinget kom det en ny debatt om behovet for fregattene, antallet, pris, driftskostnader og fartøyenes levekostnader, men også innspill om leveranse fra andre leverandører til lavere pris og lavere driftskostnader. Stortinget vedtok så i juni 1999 å anskaffe minimum 5 fregatter til den kostnadsrammen på noe over 12 milliarder som Regjeringen hadde foreslått. Det ble også fremmet synspunkter om at selv om norsk tilbyder tapte som hovedleverandør, noe flere var kritiske til, så måtte norsk industri involveres gjennom gjenkjøpsavtalene. I desember 1999 konkluderte Sjøforsvarets Forsyningskommando med å anbefale Bazan som hovedleverandør, noe Forsvarssjefen støttet, og fremlegget ble så kvalitetssikret av HolteProsjekt og Det Norske Veritas foretok en risikovurdering. I februar 2000 besluttet regjeringen å inngå kontrakt med Bazan. Måneden etter tiltrådte Stoltenberg I-regjeringen og den fremla prosjektet for Stortinget på nytt, i St.prp.nr.48 (1999-2000), men nå med 1,8 milliarder i økt budsjettramme. Målene med anskaffelsen ble sagt å være knyttet til å synliggjøre evne og vilje til å ivareta nasjonal suverenitet og norske interesser i norske havområder (langsiktig mål) og effektmål knyttet til å avskrekke og bekjempe ubåter, beskytte sjøtransport og norske oljeinstallasjoner, støtte kystvakten i suverenitetshevding og bidra til å håndtere episoder og kriser, internasjonalt og nasjonalt. Igjen var opptakten til Stortings-behandlingen preget av debatt om involveringen av norsk industri. Forslaget fra Regjeringen ble vedtatt, mot Senterpartiets stemmer, i mai 2002. Senterpartiet ville ha en mye bredere debatt om Forsvarets fremtidige struktur og så beslutte om investeringen, og også se mer på endret trusselbilde, teknologisk utvikling og realistiske økonomiske rammer. Oppsummert, var dette en prosess preget av ’lokal rasjonalitet’? Svaret på det må bli ja, og da primært for tidligfasen, som ble svært bestemmende for resten av prosessen. Innebar dette at det var en instrumentell problemløsningsprosess eller en prosess preget av at løsningen kom før problemet? Prosessen heller nok i retning av den andre fortolningen. Det er noen argumenter for det. For det første var tidligfasen kort og relativt overfladisk, sett i forhold til andre tilsvarende prosesser, som kampflysaken. For det andre, og en følge av dette, så ble Sjøforsvarets premisser for å bygge fregattene tidlig ikke utsatt for noen grundig diskusjon og motforestillinger. Man lukket prosessen tidlig og behovet for slike båter gikk man ikke dypt inn i. For det tredje, bestemte man seg tidlig for løsningen, nye fregatter, og alternativer diskuteres ikke eksplisitt. For det fjerde var det lite drøfting av økonomiske konsekvenser av en anskaffelse og av alternative investeringsprioriteringer. Det som skjedde tidlig i prosessen mht. problemdefinisjoner og alternativer ble svært bestemmende for det endelige utfallet. Når det gjelder et annet viktig aspekt ved prosessen, nemlig det industripolitiske og en eventuelt norsk hovedleverandør, vant også Sjøforsvaret frem til slutt. På tross av iherdig innsats fra teknologiindustrien og LO opp mot Stortinget og i media, var det Sjøforsvarets primære ønske om en utenlandsk leverandør som slo igjennom til slutt. 6.3. Sjøforsvaret som dominerende aktør. Det viktigste aspektet ved saken – om man skal bygge en ny klasse av fregatter som erstatning for de gamle – ble egentlig tatt tidlig i prosessen og var dominert av Sjøforsvaret. Den andre viktige avgjørelsen, nemlig dimensjoneringen mht. antall skip og kostnadsramme, var også klart preget av Sjøforsvarets interesser. Den tredje avgjørelsen av stor betydning, nemlig valg av hovedleverandør var også dominert av Sjøforsvaret. De andre aktørene i saken fikk relativt begrenset betydning. Regjeringen forsøkte å sette på bremsene tidlig, om enn forsiktig, med ble stoppet av Stortinget, men antakelig ikke av hensyn til Sjøforsvaret og fregattene som sådan, men mer de industripolitiske aspektene og potensielle norske arbeidsplasser. Stortingets omsut for norske arbeidsplasser, i allianse med teknologiindustrien og LO, tapte imidlertid i den endelige beslutningen som valgte utenlandsk leverandør, selv om det var en gjenkjøpsavtale involvert. Et interessant trekk ved prosessen er at den dominerende aktøren Sjøforsvaret lagde en ny egen organisasjonsstruktur i Sjøforsvarets Forsyningskommando tilpasset prosjektet i 1997/98, men ikke minst at man laget en kollegial struktur som var tilpasset norsk verftsindustri. Verftene Kværner og Umoe inngikk en avtale om å utarbeide et tilbud om bygging av fregattene, og samarbeidet ble senere utvidet med Kongsberg Gruppen. Samlet fikk de navnet Nor-Eskort Gruppen. I første halvår 1997 ble det så etablert en integrert prosjektorganisasjon (IPORG), som omfattet et bredt utvalg aktører fra Nor-Eskort Gruppen, Sjøforsvarets forsyningskommando og forskningsmiljøene, og den nye grupperingen utviklet funksjonelle spesifikasjoner for fartøyene. Dette kan ses på dels som et forsøk på å øke den norske kompetansen, øke deres konkurransekraft og fremme de industripolitiske hensynene i skjæringsfeltet mellom myndigheten og privat sektor. Nor-Eskort Gruppen ble oppløst i mai 1999, ikke uten en viss bitterhet. Man kan kanskje konkludere at hele denne konstruksjonen hadde preg av å være en legitimerende struktur, som viste Sjøforsvarets velvilje overfor verftsindustrien, men den fikk liten praktisk betydning for den endelige beslutningen. Ser man mye typisk koalisjonsdannelse i denne prosessen? Svaret på det er et svakt ja. Sjøforsvaret ble en dominerende aktør tidlig og maktet å lage en bred allianse med skiftende Regjeringer og Stortinget. Den andre alliansen, som innbefattet verftsindustrien og LO, var jo enig med den første i å bygge fregatter, men de skulle være norskbygde, og på dette for dem avgjørende punktet tapte de for den første alliansen. Stortinget ble involvert i begge allianser, men lot den første være dominerende, dvs. de lot seg overbevise av hovedargumentene fra Sjøforsvaret. 6.4. Timing is everything. Det kan hevdes at denne prosessen egentlig er avgjort relativt tidlig, allerede på midten av 90-tallet, selv om den endelige beslutningen om kjøp av fregattene blir tatt i 2000. Fra de grunnleggende premissene for kjøp av fregatter blir lagt i den relativt korte tidligfasen og til den endelige avgjørelsen er det i stort ingen andre aktører eller alternative problem- og løsningsdefinisjoner som på avgjørende måte griper inn i prosessen. Potensielt kunne det vært det. Da forsvarsminister Krohn Devold i 2004 sa at hadde man visst det man visste nå, da ville ikke fregattene blitt bygget, blant annet fordi trusselbilde hadde endret seg, så kan man også si at denne vurderingen kunne man gjort også i 2000. Hvorfor sitter man så igjen med fem nye fregatter i dag som det er blitt stilt spørsmålstegn ved egnetheten til og man ikke har ressurser til å drifte fullt ut? Et svar på det kan være at timingen for Sjøforsvarets ledelse var riktig, dvs. de fikk etablert en deterministisk logikk omkring fregattene allerede på tidlig 90-tall og de kom også så vidt tidlig med sine ønsker at de unngikk en del av diskusjonen om nytt trusselbilde, funksjonalitet for ’plattformen’ og budsjettrestriksjoner og prioriteringer. Man kan slå fast at de sektorielle eller ’lokale’ interesser til Sjøforsvaret slo igjennom i denne prosessen. Kan man så si at disse var preget av typisk rasjonell problemløsning og klar organisasjonstenkning? Svaret på dette synes hovedsakelig å være nei. I forhold til andre militærprosjekter, som kanskje særlig kampfly, virker tidligfasen relativt lite grundig, man lukker prosessen etter aksept for å bygge nye fregatter, tar ikke inn over seg alternative problem- og løsnings-definisjoner som kommer frem mot slutten av 90-tallet og holdt fast på den kurs man tidlig valgte. Man kan kanskje primært definere dette som karakterisert av ’lokal rasjonalitet’ hvor man etablerer løsningen tidlig, tar den for gitt og får aksept for den, og så etter hvert legger til ulike typer mål og problemer fregattene skal være en løsning på. En viktig forutsetning for at Sjøforsvaret fikk etablere sentrale premisser og en løsning tidlig var at man fikk støtte i Forsvarsdepartementet og Regjeringen, hvor man i relativt liten grad ønsket en bredere utredningsprosess med flere alternativer. Det var altså enighet mellom sentrale, hierarkiske aktører. Regjeringen vaklet noe mht. en utsettelse, som ikke skulle være lang, men Stortinget modifiserte dette, slik at prosessen var tilbake på sporet. I det hele tatt var det få aktører som på en fundamental måte engasjerte seg mot byggingen av fregattene. Det største engasjementet, og et typisk eksempel på et forhandlingstrekk, var at teknologi-bedriftene og LO engasjerte seg for å få hovedleverandøren fra Norge, av industripolitiske og sysselsettingsmessige hensyn. De mislyktes imidlertid med dette, for igjen slo Sjøforsvarets premisser igjennom, og man sto igjen med håpet knyttet til gjenkjøpsavtaler for norsk industri. Case 7. Fremtidig kampflykapasitet 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 131 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 132 1.2. Kostnadsanslag ...................................................................................................... 143 2. Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 144 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 146 4. Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 149 4.1. En ramme for analyse av prosessen. ..................................................................... 149 4.2. En kombinasjon av enkel og kompleks problemdefinering. ................................. 150 4.3. Dominerende militær ekspertise og kollegial organisering. ................................. 153 4.4. Rasjonell problemløsning? .................................................................................... 154 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Linjene for nye kampfly kan trekkes tilbake til 1991, da Forsvarstudie 1991 ”anbefalte fremskaffelse av 48 kampfly klasse II i tillegg til den eksisterende F-16 Mid Life Update (MLU)”. 13. juni 2001 vedtok Stortinget at ”anskaffelse av nye kampfly forberedes”. 8. juni 2009 vedtok Stortinget ”det innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen JSF”. I avsnitt 1.1. presenteres kronologien for tidligfasen fra 2001 til 2009, som sammenfatningsmessig kan beskrives som følger: 2001 – 2005: I perioden frem til desember fikk man politiske avklaringer på grunnlaget for anskaffelse av nye kampfly og en presentasjon av ulike alternative konsepter for dette. Man fikk en betydelig diskusjon av implikasjonene av norsk deltakelse i utviklingsarbeidet hos mulige fremtidige leverandører. 2006: 2007: 2008: 2009: 1.1. Man fikk først en avklaring av hvem som var potensielle tilbydere. Man fikk en gjennomgang av nytten av norsk deltakelse i industrielle utviklingsprosjekter. I november forelå ”Konseptuel løsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet”, som regjeringen sluttet seg til. Organiseringen av utredningsprosjektet ble etablert. Det ble undertegnet myndighets- og industriavtaler med de tre kandidatene JSF, Eurofighter og Gripen. I januar 2008 oversendte Forsvarsdepartementet en forespørsel om bindende kampflyinformasjon (Request for Binding Information) til myndighetene som står bak de tre respektive kampflykandidatene. Dette omfattet blant annet opplysninger om nyanskaffelsespris og levetidskostnader samt planer for industrisamarbeid. 28. april 2008 overleverte de amerikanske og de svenske kandidater sine svar, som da var deres tilbud. 20. november opplyste forsvarsministeren på en pressekonferanse at regjeringen gikk inn for at dagens F-16 erstattes med nye kampfly av typen F-35 Lightning II Joint Strike Fighter. Stortinget sluttet seg til regjeringens forslag. Kronologi 1993 Regjeringen Brundtland III Forsvarsminister Johan Jørgen Holst Ved årsskiftet 1993-94 opprettet Generalinspektøren for Luftforsvaret (GIL) et prosjekt på Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) - Kampflyanalysen-96 (KFA-96) - som skulle etablere et beslutningsgrunnlag for valg av nytt kampfly med tilhørende avionikkutrustning og våpensystemer. 1996 Regjeringen Brundtland III Forsvarsminister Johan Jørgen Holst KFA-96 leverte sin sluttrapport i november 1996 og den dekket de fleste sentrale spørsmål når det gjaldt valg av kandidater. KFA-96 ledet til opprettelsen av prosjekt 7514 Nye kampfly, som skulle anskaffe de nevnte kampfly. 1999 Regjeringen Bondevik I Forsvarsminister Eldbjørg Løwer 7. mai 1999 fremmet regjeringen til forslaget i St. prp. 65 (1998-99) om å anskaffe 20 nye kampfly med opsjon på ytterligere ti fly. Da Stortinget 7. juni 1999 behandlet proposisjonen, Innst. S. nr. 207 (1998-99), ble Forsvarsdepartementet gitt i fullmakt å starte opp anskaffelsesfasen av kampflyprosjektet som innebar anskaffelse av 20 nye kampfly innenfor en økonomisk ramme på 10 710 mill kroner. 2000 Regjeringen Stoltenberg I Forsvarsminister Bjørn Tore Godal Et år senere, foreslo regjeringen 12. mai 2000 i St. prp. nr. 58 (1999-2000) ikke å gjennomføre prosjektet. Begrunnelsen for dette var I gjennomgangen av investeringsprofilen er alle de store planlagte prosjektene i Forsvaret vurdert, og nye kampfly er det klart største prosjektet som kan bidra til økonomisk handlefrihet dersom det ikke gjennomføres. Kampfly vil imidlertid fortsatt være høyt prioritert i det norske forsvaret, men det vil ikke være riktig å anskaffe nye fly de nærmeste årene. Stortinget sluttet seg til dette i 14. juni 2000 (Innst. S. nr. 238 (1999-2000). 2001 Regjeringen Stoltenberg I Forsvarsminister Bjørn Tore Godal Et år senere, da Stortinget 13. juni 2001 behandlet St prp nr 45 (2000-2001) Omlegging av forsvaret i perioden 2002 – 2005 og Innst S nr 342 (200-2001) – vedtok Stortinget følgende: ”Stortinget slutter seg til Forsvarets fremtidige styrkestruktur som beskrevet i St. prp. nr. 45 (2000-2001) kap. 5.3.5, med følgende endringer/tillegg : 8. Anskaffelse av nye kampfly forberedes”. Det var klart at endelig beslutning om Norges fremtidige nasjonale kampflykapasitet ville bli tatt våren 2008 i tilknytning til Langtidsplanen for forsvaret 2009-2012. Den styrkestruktur Stortinget sluttet seg til omfatter 48 kampfly. Dette vedtaket i juni 2001var altså et pålegg fra Stortinget om å starte opp igjen anskaffelsesprosessen for ny kampfly. Vedtaket går altså lenger enn det som var regjeringens opplegg i St. prp. nr. 45, og kan ses på som den formelle start av det kampflyprosjekt som førte frem til at Stortinget 8. juni 2009 gjorde vedtak om at ”det innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen JSF”. 2002 Regjeringen Bondevik II Forsvarsminister Kristin Krohn Devold 5. april 2002 la regjeringen frem St. prp. nr. 55 (2001-2002) Gjennomføringsproposisjonen – utfyllende rammer for omleggingen av Forsvaret i perioden 2002 – 2005. Dette var en oppfølging Stortingets behandling i juni 2001 (Innst S nr 342 (200-2001) av St prp nr 45 (2000-2001) Omlegging av forsvaret i perioden 2002 – 2005. I sin redegjørelse om bakgrunnen for Gjennomføringsproposisjonen uttaler Regjeringen følgende: ”14. juni i fjor vedtok Stortinget en ny forsvarsstruktur som skulle sikre en bedre sammenheng mellom mål og midler, drift og investeringer og gi et fleksibelt og moderne forsvar tilpasset de oppgaver det skal løse. Dette målet er det også bred politisk enighet om. I ettertid viste det seg at kostnadene ved den vedtatte forsvarsstrukturen var vesentlig høyere enn det som var kjent da de politiske beslutningene ble fattet. Utfordringen nå er å skaffe flertall for en stabil økonomisk bevilgning til forsvaret.” Når det gjelder kampflyene, sies det følgende i Gjennomføringsproposisjonen: ”Fra 2010 vil Forsvarets kampfly (F-16 MLU) nå slutten av sin operative levetid. Innfasing av en ny flytype må starte så snart som mulig etter den tid. 14. juni 2001 vedtok Stortinget en forsvarsstruktur som omfatter 48 kampfly. Videre fattet Stortinget vedtak om at anskaffelse av nye kampfly skal forberedes. Det ble understreket at Forsvaret i nær fremtid må ta stilling til fremgangsmåten for anskaffelsen av nye kampfly etter 2010. Regjeringen vurderer to alternative framgangsmåter for å forberede erstatningen av F-16 MLU flyene. Disse er: a) delta i ett eller flere utviklingsprosjekter, eller b) ikke delta i noe utviklingsprosjekt nå, men kjøpe et ferdig utviklet fly senere. De aktuelle samarbeidsprosjektene er knyttet til Joint Strike Fighter, Eurofighter og Rafale. Regjeringen legger så frem sin vurdering som følger: ”Det er en sentral målsetting å legge forholdene til rette for at norske styrker skal bli enda bedre i stand til å delta i internasjonale fredsoperasjoner og flernasjonale koalisjoner av den typen vi nå ser i krigen mot terror. Avgjørende i denne sammenheng er vår evne til operativt samvirke med NATO-allierte og andre partnere som forutsetter et omfattende operativt samarbeid også i fred. Mulighetene for slikt samarbeid er større ved å delta også i samarbeidet om utviklingen av våre fremtidige fly. Økonomisk sett kan det også være fordelaktig å delta som partner i utviklingsfasen. Norges andel av utviklingskostnadene kan bli høyere dersom vi anskaffer fly som ordinær kunde, og vi kan unngå å bli belastet med administrative kostnader ved en eventuell anskaffelse via andre lands myndigheter. Felles logistikkløsninger kan også gi besparelser. Industrielt og teknologisk kan det være gevinster ved å delta i et utviklingsprosjekt. Norsk industri gis muligheter til å delta i utviklingsaktiviteter som posisjonerer bedriftene for senere deltagelse i produksjon og understøttelse av teknologisk svært avanserte systemer med en levetid på mellom 30 og 50 år. Hvilken nytteeffekt en eventuell deltakelse i samarbeidsprosjekter vil kunne få for Norge, vil bli grundig vurdert i det videre arbeidet. Ulempene ved å gå inn i et utviklingssamarbeid er i første rekke at vi må ta vår andel av risikoen, teknologisk og økonomisk. Det er imidlertid liten tvil om at alle de tre flytypene vil bli satt i produksjon siden utviklingen er kommet langt og et betydelig antall fly er kontraktsfestet. Arbeidet med å forberede anskaffelse av neste generasjon kampfly fortsetter. Regjeringen vil fatte en beslutning om eventuell deltakelse i ett eller flere samarbeidsprosjekter for utvikling av nye kampfly i løpet av 2002. Stortinget vil bli orientert om dette. Eventuell deltakelse i et utviklingsprogram innebærer ikke en beslutning om hvilken flytype som skal erstatte F-16.” St. prp. nr. 55 behandlet også det videre norsk deltakelse i Joint Strike fighter (JSF) programmet. Da Stortinget behandlet prp’en i juni 2002 uttalte komitéflertallet i Innst. S. nr. 232 (2001-2002) ”Flertallet vil støtte dette under forutsetning at det legges full vekt på å involvere norsk industri” 2004 Regjeringen Bondevik II Forsvarsminister Kristin Krohn Devold I St. prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008, som ble lagt frem 12. mars 2004 behandles finansiering av nye kampfly og de alternative konseptuelle løsninger man står overfor. Det vises innledningsvis til at det er betydelig usikkerhet knyttet til investerings- og driftskostnadene for et nytt kampfly med utstyr og våpen, og at forsvarssjefen i 2003 anslo dette til mellom 26 og 38 mrd 2004-kroner. Det presenteres tre overordnede scenarier for hvordan den fremtidige kampflyanskaffelse kan håndteres: A) Det kan anskaffes 48 nye kampfly, med betalingsoppstart ved begynnelsen av neste langtidsperiode (2009–2012). Dette alternativet forutsetter tilleggsfinansiering av deltaet mellom 16 mrd. 2004-kr og den faktiske pris på flyene bevilget som en del av forsvarsbudsjettet. Dette vil muliggjøre en videreføring av et luftforsvar av omtrent det omfang og med den evne til oppgaveløsing som skisseres i denne proposisjonen. B) Et lavere antall fly enn 48 vil kunne anskaffes dersom dette er basert på et tett luftoperativt samarbeid med nære allierte, der landenes kampfly inngår i en felles drevet styrke av betydelig omfang. En slik felles styrke vil samlet kunne utføre mange av de oppgaver som inngår i landenes prioriterte aktiviteter. C) Det kan vurderes å gjennomføre ytterligere omlegginger av Forsvarets struktur, utover de som forslås i denne proposisjonen, for å kunne finansiere en selvstendig nasjonal kampflyflåte bestående av 48 fly innenfor Forsvarets ordinære budsjettrammer. Dette innebærer imidlertid at alle planlagte fremtidige materiellanskaffelser må vurderes på nytt. Da Stortinget i juni behandlet St. prp. nr 42 (Innst S. nr. 234), ble kampflysaken viet en god del oppmerksomhet. Fokus var først og fremst på kontrakter for norsk industri som følge av norsk deltakelse i utviklingen av Joint Strike Fighter. Både NHO (ved Norske Forsvarsleveranser – NFL) og LO hadde tilskrevet stortingskomiteen om dette. Det er klart at dette la føringer for anskaffelsen av nye kampfly, som også av noen ble tatt opp direkte. De viktigste komitéuttalelser var i så henseende følgende: Komitémedlemmene fra Fremskrittspartiet uttalte at de ”ønsker en snarlig avgjørelse på kampflyprosjektet og ser nødvendigheten av at det treffes en prinsipiell beslutning om en slik anskaffelse …. Omfanget av norsk deltagelse i utviklingsarbeidet og senere leveranser må være inkorporert og ferdigforhandlet når Stortinget blir inviterte til beslutning” Komitémedlemmene fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet fremmet følgende forslag: "Stortinget ber Regjeringen legge til grunn for anskaffelse av nye kampfly at norsk forsvarsindustri og forsvarsrelatert industri tilgodeses med oppdrag som i omfang og teknologinivå tilsvarer innholdet i kampflyanskaffelsen." Disse medlemmene tok også opp den utfordring det er å kunne forutse de teknologiske og kapasitetsmessige behov som vil ligge til grunn for en kampflyanskaffelse ca. år 2020. Derfor ønsket disse medlemmer å gjøre anskaffelsen fleksibel på den måten at det åpnes for et delt innkjøp av nye kampfly. Det ville kunne innebære at man kan kjøpe inn fly fra eventuelt flere produsenter og anskaffelsen kan foretas over et bredere tidsaspekt, slik at ny teknologi og kapabilitet kan hensyntas i anskaffelsesprosessen. Disse medlemmer fremmet med denne bakgrunn følgende forslag: "Stortinget ber Regjeringen utrede mulighetene for delt innkjøp av nye kampfly, og at Regjeringen utreder konsekvensene ved split-buy-forhold til de nå aktuelle leverandører av nye kampfly." Komitémedlemmet fra Sosialistisk Venstreparti uttrykte stor skepsis til fremdriften av prosessen knyttet til innkjøp av nye kampfly. Det ble pekt på at de inngåtte utviklingsprosjektene legger svært sterke føringer for valg av fremtidige kampfly, som i til dels omfattende grad legger til grunn Regjeringens syn på i hvilken retning norsk forsvar bør utvikles de neste 30 årene. Dette er imidlertid synspunkter det i høyeste grad er uenighet om. Komitémedlemmet mener derfor at de inngåtte utviklingsprosjektene må termineres. Det må isteden gjennomføres en bredere vurdering av mulige fremtidige alternativer for kontroll over eget luftrom til grunn, som andre kampflyalternativer, anskaffelse av færre kampfly enn vedtatt, ubemannede fly eller andre typer luftovervåkning og luftvern. Komitémedlemmet fremmer med denne bakgrunn følgende forslag: "De inngåtte utviklingsprosjektene knyttet til innkjøp av nye kampfly termineres. Det gjennomføres en bred utredning om mulige alternativer for kontroll over eget luftrom i fremtiden." Fremskrittspartiet fremmet også forslag om at utviklingsavtalen om JSF skulle avsluttes, men med en annen begrunnelse, nemlig ”den mangelfulle realiseringen av utviklingsavtalen”. De øvrige partiene, det vil si Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, sluttet i det alt vesenlige opp om regjeringens fremlegg i St. prp. 42. Da statsbudsjettet for 2005 ble fremlagt i september 2004 hadde Norge samarbeid med to av de bedriftene som kom til å være med i anbudsrunden. Dette var Lockheed Martin i forbindelse med Joint Strike Fighter (JSF) System Development and Demonstration (JSF SDD) og den inngåtte industriavtale med Eurofighter. I tillegg hadde man også en dialog med den franske flyprodusenten Rafale. 2005 Regjeringen Bondevik II Forsvarsminister Kristin Krohn Devold I statsbudsjettet for 2006, som ble fremlagt i september 2005, blir det redegjort for Norges deltakelse som partner i utviklingen av JSF og i Eurofighter, som er et europeisk utviklings- og anskaffelsesprosjekt. Når det gjelder JSF, er grunnlaget en MoU, som ble undertegnet i 2002. Det første forhandlingsmøte om en fremtidig Produksjons-MoU ble avholdt i mai 2005. Hva gjaldt forholdet mellom denne og den fremtidige nye anskaffelse av nye kampfly, blir det presisert at ”denne MoU-en ikke vil være en juridisk bindende avtale for kjøp av fly, men vil gi partnerne rett til å anskaffe fly til på forhånd avtalte vilkår. Det gir Norge rett til en lavere pris på flyene enn om vi utsetter MoU-en til en senere fase. MoU-en vil således være ett viktig bidrag til å fremskaffe et best mulig grunnlag før en evt. beslutning om å anskaffe flyet skal foreligge”. Da statsbudsjettet ble behandlet i Stortinget høsten 2005, var kampflysaken sentral. Det viktigste var at alle medlemmer i komiteen var opptatt av at anskaffelsen av nye kampfly skulle komme norsk industri til gode. For å imøtekomme dette, opprettet Forsvarsdepartementet, etter initiativ fra industrien, 28. november 2005 ”Team New Combat Aircraft Norway” for å styrke den industrielle deltakelsen i en eventuell fremtidig anskaffelse av nye kampfly. Dette skulle ha sin forankring i, og styres fra, Forsvarsdepartementet, men skulle bestå av et bredt utvalg med representasjon fra både operativt hold, næringsmyndigheter og industri. Teamet skulle ha bred fokus både på den strategiske og operative delen av kampflyutviklingen. Inkludert i dette vil det være en tett dialog mellom de enkelte leverandørene og norsk industri. I desember 2005 ble det fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) sendt ut en ”Forespørsel om informasjon” (Request for Information - RFI) til alle de aktuelle kandidatene i kampflyprosjektet amerikanske Joint Strike Fighter, europeiske Eurofighter, franske Rafale og svenske Gripen. Svarene på dette ble mottatt i mars 2006. 2006 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen I perioden frem til september 2006 da statsbudsjettet for 2007 ble fremlagt, fant følgende avklaringer sted. For det første fikk man en avklaring av at de potensielle tilbydere ville være amerikanske Joint Strike Fighter, europeiske Eurofighter, franske Rafale og svenske Gripen, For det annet fikk man en gjennomgang av den industrielle nytten Norge ville få ved å delta i utviklingen av nye kampfly. Denne gjennomgangen ville også inneholde en vurdering av hvorvidt Norge kom til å videreføre sin deltakelse i utviklingen av Joint Strike Fighter (JSF). Som kjent var det i Stortinget uttrykt misnøye med dette og foreslått at dette skulle opphøre. Det ble gjennomført flere møter med JSF, som resulterte i regjeringens beslutning 8. mai 2006 om å videreføre den norske deltakelsen i kampflyprosjektet Joint Strike Fighter. I tiden etter dette ble det flere ganger gjentatt at vedtaket om fortsatt deltakelse i JFS ikke innebar noen beslutning om hvilket kampfly som skulle anskaffes. Men det er klart at dette historisk betingete lange samarbeid av mange ble oppfattet som å måtte påvirke hele prosessen og implisitt ha en konkurransevridende effekt. Dette ble fremholdt i forbindelse med at Eurofighter senere trakk seg som tilbyder og i forbindelse med valget av JSF fremfor Gripen. I denne perioden foregikk en betydelig besøksvirksomhet til de fire interessentene og informasjon ble innhentet. I statsbudsjettet for 2007, som ble fremlagt 15. september 2006, blir det redegjort for bakgrunn og prosess samt de vurderinger som blir gjort og hvor det heter: ”Ved siden av de tekniske, ytelsesmessige, operative, logistikkmessige og forsvarspolitiske vurderingene som gjøres av kandidatene, er det avgjørende for regjeringen at norsk forsvarsindustri tilbys en god industriell deltagelse for å kunne bidra til og sikre norsk teknologiutvikling i fremtiden.” 30. november 2006 hadde Forsvarsdepartementet utarbeidet dokumentet ”Konseptuel løsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet”. Dette er et grunnlagsdokument for prosjektet og omfattet: • • Behovsanalyse Overordnet strategidokument, herunder formål, definisjon av prosjektet (kalt prosjekt 7600), organisasjonsstruktur og prosjektledelse, prosjektfremdrift og beslutningspunkter, målhierarkiet, relevans og innfasing, usikkerhetsanalyse, aktører og interessenter • • Overordnet kravdokument Alternativanalyse Hensikten med behovsanalysen var å beskrive det overordnede behovet for et kampflysystem som erstatning for F-16, og består av følgende avsnitt: • • • • • • • Utgangspunkt – status eksisterende kampflykapasitet Hva de allierte gjør som skal erstatte sine kampfly Overordnet behov – kampfly for nasjonal trygghet Kampflyenes oppgaver i et fremtidig forsvar Fremtidig kampflykapasitet – teknologi og trender innen luftmakt Samarbeidskonstellasjoner for et fremtidig kampflyvåpen Hvordan dekke det fremtidige kampflybehovet – alternative konsepter Behovsanalysen vurderer prosjektets relevans i forhold til samfunnsmessige behov. Det fastslås at kampfly er helt avgjørende for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver i fremtiden. Dokumentet har følgende målhierarki: Samfunnsmålet for fremskaffelse av fremtidig kampflykapasitet er kampflykapasitet som bidrar til nasjonal trygghet. Effektmålene for fremskaffelse av ny kampflykapasitet er: 1 2 3 Tidsriktig og tilstrekkelig effektivitet Tilfredsstillende evne til å ivareta våre nasjonale og internasjonale forpliktelser Tilfredsstillende og langsiktig industriell kompetanseheving og verdiskaping Resultatmålene er definert som styringsmål for tid, kostnad, kvalitet og HMS. Det utredes fem alternative konsepter: Alternativ 0a: Alternativ 0b: Alternativ 1: Alternativ 2: Alternativ 3: Utsettelse av beslutning Levetidsforlengelse Nye kampfly Levetidsforlengelse – deretter ny kampflykapasitet Miks Dokumentet konkluderte med at Alternativ 1 – Nye kampfly, fremstod som det beste. Dokumentet beregner den samlede kostnaden til investering og drift av 30 – 50 nye kampfly i 30 år under det anbefalte alternativ 1, Nye kampfly, til i størrelsesorden 110 – 220 mrd kr i nominelle kroner. Dette dokument ble kvalitetssikret av Econ og HolteProsjekt, som i sin rapport av 14. desember, 2006 konkluderte med at ”det kvalitetssikrede dokument understøtter på en god måte konklusjonen og anbefalingen som gis. I tillegg er det avgjørende at konseptuel løsning med de føringer som der gis for det videre arbeid, i sin helhet legges til grunn for neste fase i prosjektet”. Samme dag (14. desember, 2006), vedtok regjeringen den anbefalte konseptuelle løsning. Samtidig vedtar regjeringen å gå videre til neste fase, definisjonsfasen. Forsvarsdepartementet startet opp prosessen for å utarbeide det sentrale beslutningsdokumentet i denne fasen, kalt fremskaffelsesløsning. I en redaksjonell artikkel datert 14. desember 2006 redegjør Forsvarsdepartementet for status og prosessen videre, og som siteres under. ”For å dekke det fremtidige behov for et kampflyvåpen som tilfredsstiller kravene til samfunnstrygghet har Forsvarsdepartementet fått utredet forskjellige måter for hvordan man kan tilføre Forsvaret en fremtidig kampflykapasitet . Man har sett på mange løsninger, men har igjennom arbeidets gang kommet frem til følgende alternativer: • En videreføring av de F-16 vi har i dag. • Nye kampfly, enten JAS Gripen, Eurofighter eller JSF. • En blanding av gammelt og nytt, det vil si vi viderefører noen av dagens F-16 og anskaffer noen nye kampfly, enten parallelt eller serielt. FD har også vurdert et alternativ som innebærer at det kun gjøres rutinemessige vedlikeholdsinvesteringer og oppgraderinger av dagens F-16. Hensikten er å identifisere det siste tidspunktet for når man må fatte en beslutning for videreføring av kampflykapasiteten. Dette alternativet har vi kalt en utsettelse av beslutning (som de facto er med oss frem til en beslutning fattes). Kjøp av nye kampfly er en betydelig investering. FD har beregnet at den samlede kostnaden til investering og drift av 30-50 nye kampfly i 30 år er i størrelsesorden 70- 140 milliarder kroner. Beløpet avhenger imidlertid av det antall fly som kjøpes, hvilken kandidat som velges, utviklingen i flyenes pris fram til leveringstidspunktet, og mange andre forhold. De analysene som er gjennomført så langt, konkluderer med at valget står mellom to alternativer. Man kan enten fremskaffe nye kampfly for levering i perioden 2015-2020, eller levetidsforlenge dagens F-16 og utsette anskaffelsen i anslagsvis ti år. Basert på de analysene som vi har gjennomført, ser vi for oss følgende fremdrift: • Nye kampfly, fremstår som den beste løsningen. Det er dog en del avveininger ved å levetidsforlenge dagens F-16 flåte for deretter å gå til anskaffelse av nye kampfly. Begge alternativene vil vi ta med videre inn i det forprosjektet som nå etableres i FD. Dette for å få kunnskap om det å levetidsforlenge flyene medfører lavere utgifter, om andre land velger en lignende løsning, og de øvrige fordeler og ulemper ved alternativene. 2007 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen Tidlig i 2007 etableres den organisasjonsstruktur som ble presentert i ”Konseptuell løsning”, og som er nærmere beskrevet i avsnitt 2 under. Våren 2007 kommer de industripolitiske sider ved kampflyinnkjøpene enda tydeligere i fokus. Norge hadde per 20. juni 2007 undertegnet både myndighets- og industriavtaler med samtlige tre kandidater, JSF, Eurofighter og Gripen. Siktemålet med avtalene var å sikre norsk industri mulighet til å delta i utviklingen av det valgte fly og åpne for norsk industriell deltakelse innenfor andre områder hos den valgte leverandøren. 29. juni 2007 la regjeringen frem St. meld. nr. 38 (2006-2007) Forsvaret og industrien – Strategiske partnere. Strategi for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser. Selv om denne ikke behandler kampflysaken spesielt, er det klart at all diskusjon om de industrielle sider ved dette bidro til behovet for en slik melding og at denne ble sterkt førende for den videre utvikling i saken. 2008 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen I januar 2008 oversendte Forsvarsdepartementet en forespørsel om bindende kampflyinformasjon (Request for Binding Information) til myndighetene som står bak de tre respektive kampflykandidatene. Dette omfattet blant annet opplysninger om nyanskaffelsespris og levetidskostnader samt planer for industrisamarbeid. 28. april 2008 overleverte de amerikanske og de svenske kandidater sine svar, som da var deres tilbud. Eurofighter hadde ikke besvart forespørselen, og var dermed ute av konkurransen. Det vakte en god del oppmerksomhet at Eurofighter ikke besvarte forespørselen og at anbudspakken ville bli returnert uåpnet. De opplyste at de hadde suspendert all aktivitet omkring saken fordi de mente Norge allerede hadde valgt det amerikanske flyet. Man hadde følelsen av at alt bygget opp om JSF uansett hva Eurofigher gjorde. Alle papirene ble stilet slik at de tok vare på amerikanernes interesser. Blant de ankepunkter som ble anført var følgende: • • • • • Norge betaler nær en milliard kroner til utviklingen av JSF og bare et par hundre millioner til Eurofighter. Regjeringen fravek krav om gjenkjøpsavtale for JSF. Norge har undertegnet et intensjonsavtale med Pentagon som knytter Norge tett til kampflyprosjektet. Produsenten Lockheed Martin og USAs ambassadør har signalisert at «det kan få konsekvenser» for Norge om vi velger et annet fly. Regjeringen har gitt Kongsberggruppen statsgaranti for bygging av en komposittfabrikk (avansert plast) som de håper får levere kompositt til JSF. Ankepunktene ble avvist fra norsk side. Samtidig ble det ved ulike tilfelle fra politisk ledelse i Forsvarsdepartementet gitt uttrykk for og sterkt understreket at man la opp til åpen konkurranse og maksimal transparens. Dette kom særlig til uttrykk på pressekonferansen 28. april 2008, da var det var klart at man nå hadde kun to kandidater, JSF og Gripen, og hvor Forsvarsministeren uttrykker følgende om dette i sitt foredrag: “Genuine competition was not a given, since our history with one of the candidates present here dates back much longer than with the other, and since not only the proposed aircraft themselves, but also the cooperation and procurement programmes, are so different in character. Hence, balance can not be achieved by formal equal treatment alone, but by a deliberate strategy of equality of result. We have seen it in the best interest of Norway to take active steps to level the playing field and to take a long-term balanced approach. It means that we need to compare apples and pears in a transparent and intelligent way. The more genuine the competition is, the fairer is the process for the contender and, we assume, the better is the final offer to us”. 31. oktober 2008 forelå Forsvarsdepartementets dokument ”Utvidet fremskaffelsesløsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet”. Denne ble kvalitetssikret av Holte Consulting og Econ som la frem sin rapport ”Ekstern kvalitetssikring KS2” 17. november 2008 med hovedkonklusjon: ”Etableringen av de samlede kravene til fremtidig kampflykapasitet og evalueringen av de aktuelle kandidatene er etter vår vurdering gjennomført på en faglig og etisk forsvarlig måte som gir tillitt til at kandidatvurderingen er i samsvar med Stortingets og Regjeringens premisser.” 20. november 2008 opplyste forsvarsministeren på en pressekonferanse at regjeringen gikk inn for at dagens F-16 erstattes med nye kampfly av typen F-35 Lightning II Joint Strike Fighter. St. prp. nr. 36 (2008-2009) Nye kampfly til Forsvaret ble fremlagt 19. desember, 2008. redegjøres for de krav som er lagt til grunn for vurderingen av de to kandidatene, som har vært • • • Det Militærfaglige: krav til ytelse, operativ tilgjengelighet, eiendom-bygg-anlegg, miljøpåvirkning, nasjonale-internasjonale forpliktelser, flernasjonalt samarbeid Sikkerhetspolitiske kriterier: må kunne bidra til ivaretakelse av Forsvarets dimensjonerende oppgaver, Må være fullt ut interoperabelt innenfor en allianseramme, Bør bidra til å knytte nære allierte land til forsvaret av Norge, Bør muliggjøre et flernasjonalt operativt samarbeid med nære allierte land Mulighet for deltakelse for norsk forsvarsindustri, Krav som styrker næringslivets kunnskaps- og teknologibase, Krav som styrker næringslivets kunnskaps- og teknologibase, Krav til å skape betydelige ringvirkninger til andre sektorer I Forsvarsdepartementets brev av 6. mars 2009 til Forsvarskomiteen blir det redegjort for de dokumenter som inneholder krav og kriterier som lå til grunn for vurdering av de to kandidatene. I samme brev blir også redegjort for hvordan vurderingene har foregått og som er sitert under: ”Kampflyprosjektets vurdering av de to kampflykandidatene er foretatt langs tre hovedakser: 1) oppfyllelse av de operative kravene (dvs. den militærfaglige vurderingen); 2) anskaffelsesog levetidskostnader; og 3) industrielle muligheter. I tillegg har Sikkerhetspolitisk avdeling i Forsvarsdepartementet gjennomført en sikkerhetspolitisk implikasjonsanalyse. Den militærfaglige vurderingen er gjennomført av fagressurser fra kampflyprosjektets egen organisasjon i samarbeid med fagkompetanse fra linjeorganisasjonen i Forsvaret, FFI, FD, Forsvarsbygg, samt eksterne rådgivende tjenester innen merkantil/juridisk kompetanseområde (Wikborg Rein) og, evalueringsmetodikk med tilhørende administrasjon(Teleplan). Evalueringen av kandidatenes svar på den utsendte forespørselen er utført av 27 evalueringsteam, som har evaluert spesifikke fagområder innenfor systemeffektivitet, levetidskostnader og flernasjonalt samarbeid. Forsvarets linjeorganisasjon har vært representert med deltagere fra Luftoperativt inspektorat, Luftforsvarets utdannings og kompetansesenter, Luftforsvarets 138- og 132 luftving, Forsvarets sanitet/Flymedisinsk institutt, Luftforsvarets skolesenter Kjevik, Forsvarets EK-senter, FLO Investering/kontrakt, FLO Investering/kvalitetssikring, FLO Systemstyring/luftkapasiteter, FLO Systemstyring/informasjonssystemer, FLO IKT, FLO Produksjon, FLO Forsyning, FLO Tunge verksteder og FFI. Evalueringsteamene har som det fremkommer over vært bredt sammensatt med representanter fra forskjellige fagmiljøer og med ulik kompetanse. Ved sammensetning av evalueringsteamene, prioriterte kampflyprosjektet en faglig bredde, som har bidratt til å se løsninger og vurderinger fra flere sider. Evalueringsteamene har vurdert kandidatenes kravoppfyllelse opp i mot forhåndsdefinerte evalueringskriterier, samt risiko. Det har alltid vært minst to - og vanligvis fem til seks - eksperter som har foretatt evalueringen av hvert enkelt krav. Målsetningen har vært en rettferdig, objektiv og godt dokumentert evaluering. Vurderingene knyttet til anskaffelses- og levetidskostnader har vært gjennomført av personell fra kampflyprosjektet og ekspertise fra FFI, i tett dialog med ekstern kvalitetssikrer. De industrielle mulighetene er vurdert av et eget delprosjekt i regi av kampflyprosjektet, bestående av eksperter fra FD, FFI, FLO, NHD og Innovasjon Norge.” 2009 Regjeringen Stoltenberg II Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen I tiden som fulgte etter kunngjøringen av utfallet ble det avholdt en rekke møter, bl.a. med svenske myndigheter om JAS Gripen . I tiden frem til Stortingets behandling i juni kom Forsvarsdepartementet med supplerende opplysninger i to brev og det ble avholdt åpen høring. Forsvarskomiteen konkluderte i Innst. S, nr. 299 (2008-2009) med å tilrå Stortinget å gjøre det vedtak som er sitert under. Fremskrittspartiet fremsatte følgeforslag: "St.prp. nr. 36 (2008–2009) Nye kampfly til Forsvaret sendes tilbake til Regjeringen som bes om å presentere et langt bedre, grundigere gjennomarbeidet og mer forsvarlig beslutningsgrunnlag for Stortinget, hvor de to alternativene er vurdert mot hverandre kostnadsmessig og militært." Høyre hadde sluttet seg til flertallets tilråing til Stortinget, men uttalte at ”Anskaffelsesprosessen og bakgrunnen for beslutningen om valg av kandidat i for stor grad har vært lukket og utilgjengelig, også for Stortinget.” Da Stortinget 8. ju7ni 2009 behandlet Innst. S. nr. 299 (2008-2009), gjorde det følgende vedtak: Vedtak 390 Det innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen JSF i tråd med ambisjonene for kampflyvåpenet, slik disse er omtalt i langtidsproposisjonen for Forsvaret (St.prp. nr. 48 (2007–2008)). Vedtak 391 Forhandlingsprosessen gjennomføres i tråd med kapittel 11 i St.prp. nr. 36 (2008–2009). Vedtak 392 Før oppstart av andre fase i forhandlingsprosessen (kontraktsforhandlinger), tentativt i 2011, vil Regjeringen fremme forslag om fullmakt for kontraktsforhandlinger for Stortinget. Vedtak 393 Etter fullførte forhandlinger vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til kontrakt på et endelig antall fly, og finansieringsplan for kostnadene knyttet til anskaffelsen. Med Stortingets vedtak var første fase i anskaffelsesprosessen avsluttet. I St. prp. nr. 36 heter det at utfasing av dagens F-16-fly og innfasing av nye kampfly bør finne sted i perioden 2016-2020. Det anbefales at kampflyanskaffelsen deles inn i følgende tre faser Første fase (tilrettelegging) omhandler forberedelse av grunnlaget for forhandlingene, som vil pågå i 2010. Andre fase (kontraktsforhandlinger) omfatter fremforhandling av nødvendige kontrakter som skal til for å kunne etablere kampflykapasiteten og legge disse frem for regjeringen for endelig godkjenning. Det er forventet at denne vil starte opp i 2011. Før dette vil regjeringen fremme forslag om fullmakt for kontraktsforhandlinger for Stortinget. Etter fullførte forhandlinger, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til kontrakt på et endelig antall fly, og finansieringsplan for kostnadene knyttet til anskaffelsen. Tredje fase (gjennomføring) starter med gjennomføring av anskaffelsen og nødvendig opplæring av Forsvarets personell. For selve flyanskaffelsen kan fasen deles inn i følgende trinn: a) Første trinn er overlevering av materiellet til en Initial Operating Capability (IOC) skvadron. b) Annet trinn er overlevering av en Final Operating Capability (FOC) kampflykapasitet til Luftforsvaret. 1.2. Kostnadsanslag Det vedtak som Stortinget gjorde i juni 2009 var å innlede en forhandlingsprosess for nye kampfly. Det er først gjennom denne man vil kunne komme frem til faktiske kostnadsanslag. Tabell 1 under viser de kostnadsanslag som hittil er fremkommet. Tabell 1 1999 Kostnadsanslag Innst. S. nr 207 (1998-99) 2003 Forsvarssjefens anslag 2006 Konseptuel løsning for prosjekt Fremtidig kampflykapasitet 7600 20 kampfly innenfor en ramme på 10 710 mill kroner 48 kampfly til mellom 26 og 38 mrd 2004 kroner Samlet kostnaden til investering og drift av 30 – 50 nye kampfly i 30 år under det anbefalte alternativ 1, Nye kampfly, vil være i størrelsesorden 110 – 220 mrd kr i nominelle kroner Dokumentet beregner den samlede kostnaden til investering og drift av 30 – 50 nye kampfly i 30 år under det anbefalte alternativ 1, Nye kampfly, til i størrelsesorden 110 – 220 mrd kr i nominelle kroner 2. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING I ”Konseptuel løsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet” behandles aktører og interessenter og deres rolle og plass i forhold til prosjektet. De aktører som omhandles er regjeringen, departementene, FMO, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Norsk industri og FSi. Interessentene som omhandles er Norges befolkning, Stortinget, Allianse- og samarbeidspartnere, media, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, leverandørers nasjonale myndigheter. Etter godkjent Konseptuell løsning i desember 2006, ble det våren 2007 etablert et eget utredningsprosjekt under ledelse av Forsvarsdepartementet, der representanter fra Luftforsvaret, Forsvarets logistikkorganisasjon og Forsvarets forskningsinstitutt har vært fullt ut integrerte medlemmer. Totalt har ca. 40 personer arbeidet på fulltid i prosjektet. I tillegg har det vært benyttet ekstern juridisk kompetanse fra firma Wikborg Rein i arbeidet. Prosjektet har for øvrig rapportert til et eget kampflystyre. Det har også vært etablert et eget statssekretærutvalg knyttet til kampflysaken, der statssekretærene fra Statsministerens kontor, UD, Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet (NHD), Samferdselsdepartementet og FD har møtt. Utvalget har hatt regelmessige møter, og har vært ledet av statssekretæren i FD. Det ble også opprettet et ”Team New Combat Aircraft Norway”, som meget tett involverer norsk industri. Dette er et prosjekt som har vært gjenstand for betydelige offentlig interesse som er kommet til uttrykk gjennom media. Et pressesøk viser følgende antall presseoppslag om prosjektet i perioden 2001 – 2009 Antall presseartikler som omtaler kampflyanskaffelsen 2001 204 2002 135 2003 168 2004 112 2005 101 2006 268 2007 303 2008 549 2009 317 Etter at Eurofighter hadde trukket seg, ble pressedekning og innslagene der sterkt fokusert på valget mellom JSF og Gripen. De synspunkter som er fremkommet mot valget av JSF er en kombinasjon av kritikk mot hele prosessen kombinert med mer overordnet holdninger til norsk forsvars samarbeid med USA og de føringer dette har for norsk utenrikspolitikk. Blant de viktigste synspunkter som er fremkommet om hva som avgjorde at Gripen tapte i konkurransen kan nevnes at ”flyet bare var på tegnebrettet”, ”at det knapt fantes andre interessenter enn Norge”, ”at Norge ville måtte erstatte det eksisterende systemet for drift og vedlikehold med noe nytt”, ”at usikkerheten med hensyn til ytelse var stor”, osv. Det vil føre for langt å gjennomgå alle de argumenter og synspunkter som er fremkommet. Likevel siteres under redegjørelsen fra Forsvarsdepartementets programdirektør for F-35 i Dagsavisen 19. november 2009 som var svar til en artikkel av Stein Ørnhøi med meget sterk kritikk av hele prosessen. Regjeringen valgte, etter kampflyprosjektets og deretter FDs anbefaling, F-35 fordi dette flyet i motsetning til Gripen NG tilfredsstilte alle våre operative krav. Det var rett og slett ikke mulig for oss å velge Gripen NG, gitt de behovene vi legger til grunn for vårt kommende kampfly. Dette er selvsagt ikke krav og behov som «FDs eksperter» har funnet på, ei heller kommer de fra «presentasjonsbrosjyren for det amerikanske jagerflyet» slik Ørnhøi skriver. Det er Stortinget som besluttet ambisjonsnivået for den framtidige kampflykapasiteten da Langtidsplanen for forsvaret ble vedtatt i 2008. Denne ambisjonen innebærer en kampflykapasitet med en flerrollefunksjon. Dette innebærer et kampfly som kan fylle alle rollene innenfor de fire såkalte luftmaktskategoriene kontraluft, antioverflate, luftstøtte og strategiske operasjoner. De detaljerte kravene ble videre utledet av det overordnede ambisjonsnivået og de overordnede kravene som var beskrevet i dokumentet Konseptuell løsning, et dokument regjeringen vedtok i desember 2006. Jeg tør også minne om at hele prosessen har vært underlagt ekstern kvalitetssikring i henhold til det etablerte regelverk for store statlige investeringer, i tråd med faglig anerkjente metoder. Ekstern kvalitetssikrer sluttet seg til de faglige anbefalingene og konkludert med at prosessen er gjennomført på en faglig og etisk forsvarlig måte. Begge kampflykandidatene ble vurdert i forhold til fire ulike trusselbilder, tre nasjonale og ett internasjonalt. De tre ulike nasjonale trusselbildene dreier seg blant annet om forsvar av landområder, suverenitetshevdelse i nordområdene og forsvar av befolkningssentra. Det internasjonale scenariet tilsvarer NATOs fredsbevarende operasjoner. Dette er for øvrig de samme trusselbildene som er lagt til grunn for Langtidsplanen for Forsvaret. Vår nitide evaluering viste at F-35 oppfyller alle kravene i de fire trusselbildene, mens Gripen NG oppfyller kun kravene i det internasjonale trusselbildet – altså et trusselbilde der en tenkt motstander er forholdsvis svak, både i luften og på bakken og overvåking, samt til å bekjempe mål i luften, på bakken og havoverflaten. Jeg kan forsikre leserne om at landets framtidige kampfly ble valgt i en prosess som absolutt tåler dagens lys, gjennomført av profesjonelle og dedikerte mennesker – uten forutinntatte holdninger. Ørnhøis bruk av ord som svik, svindel og lureri faller på sin egen urimelighet. Det var rett og slett ikke mulig for oss å velge Gripen NG, gitt de behovene vi legger til grunn for vårt kommende kampfly. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Det er mange særskilte karakteristika ved dette prosjektet. For det første er det vel et av de største offentlige anskaffelsesprosjekt i Norges historie. For det annet hadde man en meget spesiell konkurransesituasjon, hvor det var forhold som innebar at man aldri greide helt å overbevise mulige tilbydere og det norske publikum om at det ikke var føringer til fordel for den amerikanske tilbyder JSF, som innebar at det i realiteten ikke var en åpen og fair konkurranse på like vilkår. For det tredje var dette et prosjekt hvor andre forhold utover de rent forsvarstekniske kom til å spille en sentral rolle. Dette gjaldt Norges utenrikspolitiske tilknytning til USA og ulike ønsker om synspunkter på å begrense denne ved å velge en annen leverandør. For det fjerde er dette et prosjekt hvor ulike regjeringer har søkt å sikre prosess, vurderinger og valg ved ekstern kvalitetssikring på ulike tidspunkt. Problem eller behov Problemer som lå til grunn for behovet for anskaffelse av nye kampfly har vært utredet i underliggende dokumenter. Nøkkeldokumentet var ”Konseptuel løsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet, som ble fremlagt i november 2006. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Dette er et prosjekt hvor man frem til og med ”Konseptuell løsning”, som forelå i november 2006, hadde gjort en meget systematisk identifisering av alternative konsepter og systematisk vurdering av disse. Men utover dette gjorde man ikke noen vurdering av det helt omfattende alternative konseptet, som ville være andre typer forsvarsstruktur eller forsvar med eller uten kamply. Det eneste konsept innenfor de alternativer som ble vurdert, men som ikke ble gjenstand for noen systematisk utreding, var det såkalte ”split-buy” som Fremskrittspartiet og Senterpartiet fremmet i juni 2004. Dersom man definerer valget av leverandør som en løsning, har det vært mange, særlig i pressen, som har hevdet at sammenligningen mellom de to leverandørene ikke var tilstrekkelig systematisk. Forsvarsdepartementet har brukt betydelig tid på å tilbakevise dette. Beslutningslogikk Den beslutningslogikk som har vært fulgt har tatt sitt utgangspunkt i overordende mål og en klargjøring av alternativene og en systematisk analyse av disse. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler De offentlig tilgjengelige dokumenter i saken inneholder både begrunnelse og mål. Disse bygger på ulike forsvarpolitiske dokumenter og langtidsplaner for Forsvaret. Nøkkeldokumentet var ”Konseptuel løsning for prosjekt 7600 Fremtidig kampflykapasitet, som ble fremlagt i november 2006. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Det har vært en generell enighet om begrunnelse for nyanskaffelse av kampfly og målene for dette. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Den eneste ”omkamp” var at Stortinget i 2001 ikke sluttet seg til regjeringens forslag om å utsette den oppstartete forberedelse av anskaffelse av nye kampfly og i stedet påla regjeringen å gjøre dette. Deretter har Stortinget sluttet seg til alle fremlegg fra regjeringen. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Dette prosjektet er fremdeles i tidligfasen, som har pågått siden begynnelsen av 90-tallet. Den grunnleggende årsak for denne lange tidligfasen er behovet for nyanskaffelse ikke har vært presserende og at man har hatt den nødvendige tid. Men det har hele tiden vært klart at man på et tidspunkt måtte anskaffe nye fly for å skifte ut de gamle. Som nevnt, hadde man et skifte i prioriteringene i 2001, men etter Stortingets pålegg om å starte forberedelsene, kan man ikke si at det har vært skifte i prioriteringene. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er en sak som gjennom hele tidligfasen har hatt stor offentlig interesse. Gjennomgang av prosessen og de dokumenter som har vært offentlig tilgjengelig viser at dette er en sak med høy grad av åpenhet. Likevel er det, særlig etter vedtaket i november 2008, fremkommet kritikk mot manglende åpenhet om alle de forhold som var avgjørende for valget av JSF. Disse synspunktene har klart påvirket offentlig debatt. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser I ulike utredninger omtales hvordan innkjøpene skal finansieres i forhold til andre investeringer og kostnadene for drifting av flyene. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Det er ikke kjent at det har vært klassiske ”hestehandler” i Stortinget i forbindelse med ulike beslutninger, og i hvert fall ikke for å sanke stemmer. Men internt i Stoltenberg II regjeringen (rødgrønn regjering) var dette en tung sak – særlig for SV, slik det er fremkommet i ettertid. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et prosjekt hvor regjering og storting har fulgt de militærfaglige råd som fremkom gjennom prosessen. Politiske regimeskifter Prosessen har ikke båret preg av politiske regimeskifter. Men det er mulig at støyen omkring Gripen hadde vært noe mindre om det ikke hadde vært en rød-grønn regjering, hvor en del aktører mente å ha en viss påvirkningsmulighet for et ikke-amerikansk alternativ. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Dette er det for tidlig å si noe om. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Sekvensering av anskaffelsene er en del av de forhandlinger som har foregått og nå pågår med leverandøren. Taktisk overestimering av forventet nytte Ulike utredninger og dokumenter omhandler den forventede nytte av anskaffelsen uten at dette er noen egentlig nytteanalyse. Det er for tidlig og vanskelig å si om dette er noen taktisk overestimering. Taktisk underestimering av forventet kostnad Kostnadsanslagene er svært foreløpige. Det er først i løpet av 2010 at man vil få de første kostnadsanslagene og som først vil bli reelle gjennom de derpå følgende kontraktsforhandlinger. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Hvis man ser på stortingsvedtaket som utfall, er dette i samsvar med anbefalingene som hittil er kommet ut av prosessen. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Man kan vel snakke om to overraskelser. For det første at Eurofighter trakk seg. Dette kunne vel vært forutsett fra de innspill og skepsis til prosessen som Eurofighter kom med. For det annet ble vel støyen omkring Gripen kanskje noe annerledes enn forventet. Det var vel også kanskje en overraskelse for noen at svenskene kjempet så hardt og fikk så stor oppslutning, som de faktisk fikk. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det later til å være stor enighet om at prosjektet er relevant, og det har ikke vært reist spørsmål hva gjelder om Norge skal ha en kampflyflåte og at det er behov for utskiftning/nyanskaffelser. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analyse av prosessen. Utgangspunktet for en analyse av prosessen vil være å se på denne som instrumentell, rasjonell problemløsning. Dette innebærer at fokus vil være på en antakelse om god kontroll med prosessen fra det politiske og militære lederskapets side, klarhet i intensjoner/mål, problemoppfatninger og løsninger/alternativer og god innsikt i hvordan prosessen skal organiseres. Når det gjelder kontrollen med prosessen, er dette en så omfattende investering totalt sett at man kan vente at den krever betydelig oppmerksomhet fra politisk og militært lederskap. Samtidig er dette så politisk viktig at man kan anta at Stortinget også ønsker å involvere seg i betydelig grad. Når det gjelder rasjonell kalkulasjon eller organisasjonstenkningen rundt prosessen, kan man vente at det å anskaffe kampfly er så teknisk komplisert at det vil påvirke hvilken aktørstruktur man får. Mulighetene for dominans av tekniske eksperter og ledelsen i Luftforsvaret er relativt stor, presset på politisk ledelses forståelse vil antakelig være stor, med muligheter for kapasitets- og forståelsesproblemer, men disse vil antakelig være mindre enn for aktører på Stortinget. Et aspekt ved en slik prosess som berører både kontroll over aktører og den rasjonelle kalkulasjonen, er hvordan man skal organisere prosessen. På den ene side skal en slik organisering bidra til en så grundig behandling av saken som vel mulig, samtidig ligger det et potensial for å ’skjeve’ organiseringen av prosessen, slik at noen interesser og premisser organiseres mer inn enn andre. Dette aspektet er det også viktig å vurdere. Et annet instrumentelt utgangspunkt er å se på prosessen som en tautrekking og kamp mellom ulike interesser. Et slik stort prosjekt vil også involvere en rekke andre aktører, så man kan anta at det også vil være tautrekking om problemdefinisjoner og løsninger. En slik viktig aktør er Stortinget. En antakelse vil kunne være at Stortingets rolle i en så vidt komplisert og stor sak vil være å ta stilling til de store spørsmålene av typen om og når man skal anskaffe nye kampfly, mer enn på hvilket type fly og de mer tekniske aspektene av prosessen, hvor man mer vil vente at den tekniske ekspertisen i Luftforsvaret vil dominere. Et annet sett av viktige aktører er selvsagt tilbyderne eller produsentene av flyene. I en så stor sak kan man vente at det ikke snevert sett er snakk om bare deres interesser, men at det står bredere industripolitiske og nasjonale spørsmål på spill, så man kan vente en mer komplisert aktivisering og definering av den grunn. Et tredje analytisk utgangspunkt, som i de andre forsvarsprosjektene, er å se på sti-avhengigheten, dvs. i hvilken grad og hvordan eksisterende materiell influerer prosessen. Hvordan argumenterer man mht. determinisme, dvs. om flyene må skiftes ut, og hvordan er oppfatningene av timingen av nye kjøp avhengig av gjennomslaget for oppfatningene av funksjonaliteten til eksisterende materiell. 4.2. En kombinasjon av enkel og kompleks problemdefinering. I Forsvarsstudien 1991 anbefalte man anskaffelse av 48 kampfly klasse II, i tillegg til en oppgradering av de eksisterende F-16. Ved årsskiftet 1993-94 fikk prosessen sin mer offisiell start ved at Generalinspektøren for Luftforsvaret opprettet et prosjekt på FFI som het Kampflyanalysen-96, som skulle etablere et beslutningsgrunnlag for valg av nytt kampfly. Prosjektet avleverte sin rapport i november 1996 og ledet så til etableringen av prosjektet ’Nye kampfly’. Allerede her ser man altså typiske trekk av en rasjonell problemløsningsprosess, hvor ekspertene preger prosessen, før politisk ledelse blir involvert. I St.prp.nr.65 (1998-99) fremmet Regjeringen et forslag om å anskaffe 20 nye kampfly, med opsjon på ytterligere 10 fly. Ut fra utgangspunktet om 48 kamfly, hadde altså den politiske behandlingen kuttet antallet fly ned. I Stortingets behandling fikk Regjeringen fullmakt til å starte opp anskaffelsesprosessen mht. å anskaffe 20 fly innenfor en økonomisk ramme på noe under 11 milliarder. Så langt hadde prosessen altså vært svært konfliktfri. Da regjeringen Stoltenberg I overtok for regjeringen Bondevik I et år senere, forslo den i St.prp.nr.58 (1999-2000) ikke å gjennomføre prosjektet man hadde fått fullmakt til. Hovedargumentet for dette var økonomiske grunner, nemlig at prosjektet var så stort at ved å skyve på prosjektet noen år, så ville man skaffe seg større handlefrihet. Her var altså tilsynelatende de fagmilitære premissene trengt i bakgrunnen til fordel for de videre politisk-økonomiske vurderingene som enhver regjering må ta. Stortinget sluttet seg til Regjeringens innstilling, noe som var interessant siden man jo bare et år tidligere hadde støttet anskaffelsen. I juni 2001 overstyrte imidlertid Stortinget Regjeringen og gikk tilbake til sitt tidligere standpunkt om å anskaffe kampflyene. Det ble også klart at at man ville ha en styrkestruktur på 48 fly, som var det opprinnelige flymilitære anslaget og at man skulle fatte en endelig beslutning om fremtidig nasjonal flykapasitet våren 2008 i tilknytning til Langtidsplanen for forsvaret 2009-2012. Det lange tidspennet man la opp til videre i prosessen kan både fortolkes som nødvendig i en så vidt teknisk komplisert sak, men kunne også ses som mer i samsvar med Stoltenberg I-regjeringens forslag om å skyve på anskaffelsen. I etterkant av Stortingets beslutning aksepterte skiftende regjeringer den og anskaffelsesprosessen gikk sin gang. I april 2002 la regjeringen Bondevik II frem St.prp.nr.55 (2001-2002), som også omfattet anskaffelsen av nye kampfly. Her ble det slått fast at innfasingen av nye kampfly måtte skje fra 2010, fordi de oppgraderte F-16 flyene ville nå slutten av sin operative levetid. Det ble videre understreket at det var to alternative fremgangsmåter å forberede anskaffelsen av kampflyene på, nemlig enten delta i ett eller flere utviklingsprosjekter, eller ikke delta i noe utviklingsprosjekt, men kjøpe et ferdig utviklet kampfly senere. Argumentene var flere for å velge alternativet med deltakelse i utviklingsprosjekter. Et var knyttet til operativt samvirke med NATO-allierte i internasjonale fredsoperasjoner og flernasjonale koalisjoner. Et annet var at det var økonomisk fordelaktig. Et tredje var det industrielle og teknologiske, som ga norske bedrifter muligheter. Et fjerde element kunne være at man kjøpte seg mer tid. Ulempene som ble nevnt var risikoen, teknologisk og økonomisk. Da Stortinget behandlet proposisjonen var det primært fokusert på involveringen av norsk industri. På et vis kan man si at valget av utviklingsprosjekt-alternativet var rasjonelt, samtidig kunne man selvsagt lagt vekt på det rasjonelle i å velge et kampfly direkte, som det amerikanske JSF (som man samtidig vedtok fortsatt deltakelse i utviklingen av), som kunne gitt raskere innfasing og mindre utviklingskostnader, eventuelt med en klausul om kjøp av industrielle-teknologiske tjenester fra norske bedrifter, men det ville selvsagt vært usikkert hva Norge totalt sett ville måtte betale ved en slik fremgangsmåte. I St.prp.nr.42 (2003-2004), som ble lagt frem i mars 2004, behandlet man finansieringen av nye kampfly og alternative konseptuelle løsninger, og understreket den betydelige usikkerheten som var forbundet med investerings- og driftskostnadene. Man la frem tre overordnete scenarier: For det første kunne man anskaffe 48 nye kampfly, med betalingsoppstart ved begynnelsen av neste langtidsperiode 2009-2012, noe som ville gi et luftforsvar noenlunde av sammen omfang og evne til oppgaveløsning som det eksisterende. Men dette alternativet forutsatte tilleggsfinansiering ut fra tidligere kalkyler. For det andre kunne man anskaffe et lavere antall kampfly og samtidige lage et tettere luftoperativt samarbeid med nære allierte. For det tredje kunne man vurdere alle planlagte fremtidige materiellanskaffelser på nytt, for eventuelt å skaffe penger til 48 kampfly innenfor rammen. Da Stortinget behandlet saken var fokus mye på norsk industris deltakelse i utviklingsprosjekter og anskaffelse, tilskyndet av NHO og LO. AP, Høyre og KrF støttet stort sett regjeringen i dens synspunkter, mens FrP og SP problematiserte det hele og lanserte alternativet med split-and-buy, altså kjøpe i etapper, mens SV var svært negativt til det hele. Da statsbudsjettet for 2006 ble behandlet i september 2005 var kampflysaken sentral. For å følge opp Stortinget og spesielt Forsvarskomiteens interesse for å kople flykjøp og utvikling av og leveranser for norsk industri, foreslo Forsvars-departementet, etter initiativ fra industrien, at man skulle etablere ’Team New Combat Aircraft Norway’ for å styrke den industrielle deltakelsen i en fremtidig anskaffelse av kampfly. Tiltaket skulle ha sin forankring i og styres fra Forsvarsdepartementet, men skulle bestå av et bredt utvalg av representanter fra både operativt hold, næringsmyndigheter og industri. Teamet skulle ha et bredt fokus på både det strategiske og operative og være i tett dialog med leverandørene. En slik organisasjon kan på den ene siden ses som en rasjonell tilpasning for å påvirke mulighetene for norsk industri i forbindelse med kampflykjøpet, men kan også ses på som et symbolsk tiltak overfor Stortinget, norsk industri og LO. I desember 2005 sendte Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) ut en ’forespørsel om informasjon’ til alle kandidatene i kampflyprosjektet og svarene viste at kandidatene var amerikanske Joint Strike Fighter, europeiske Eurofighter, franske Rafaele og svenske Gripen. Man fikk også en gjennomgang av den industrielle nytten Norge kunne få ved utviklingen og kjøpet av kampflyene. I denne gjennomgangen vurderte man også om man skulle fortsette medvirkningen i den utviklingsavtalen man hadde vært lengst involvert i, nemlig JSF, noe Stortinget hadde vært skeptisk til, men som Regjeringen besluttet å videreføre. Man understreket også at denne utviklingsavtalen ikke skulle ha en konkurransevridende effekt i favør av JSF. Dette var selvsagt en viktig symbolsk markering, men kunne settes under et kritisk lys. I november 2006 laget Forsvarsdepartementet et grunnlagsdokument for prosjektet som omfattet en behovsanalyse, overordnet strategidokument, overordnet kravdokument og alternativanalyse. Dette dokumentet ble så kvalitetssikret av Econ og HolteProsjekt. I desember 2006 vedtok så Regjeringen den anbefalte konseptuelle løsningen, som altså gjaldt organiseringen av og innholdet i prosjektet, og man gikk videre til neste fase, definisjonsfasen. Fire alternativer ble identifisert: En videreføring av F16 flyene man hadde. Nye kampfly, enten JAS Gripen, Eurofighter eller JFS. En blanding av gammelt og nytt. Et fjerde alternativ, som lignet svært på det første, nemlig at man skulle gjøre rutinemessige vedlikeholdsinvesteringer og oppgraderinger på F-16. Dette alternativet, kalt en utsettelse av beslutning, ble skissert for å fastlegge siste tidspunktet for når man måtte fatte en beslutning om å videreføre kampfly-kapasiteten. Analysene som ble gjennomført i prosjektet viste at det sto mellom alternativene nye kampfly, anskaffet i perioden 2015-2020, og levetidsforlengelse av F-16 og utsettelse av anskaffelse i ca. ti år, hvorav det første alternativet ble foretrukket. Begge alternativene ble imidlertid tatt med videre i forprosjektet i Forsvars-departementet. I denne fasen av prosjektet hadde man fremdeles klare trekk av rasjonell problemløsning og flere alternativer, men man kan selvsagt spørre seg om hvor reelle alle var. Tidlig i 2007 ble organisasjonsstrukturen for prosjektet, med organisering av deltakere og fremgangsmåter, etablert. Våren 2007 var også myndighets- og industriavtaler med de tre mulige leverandørene etablert, noe som viste sakens viktige industripolitiske side. I januar 2008 sendte så Forsvarsdepartementet en forespørsel om bindende kampflyinformasjon til de tre tilbyderne, og denne inkluderte blant annet opplysninger om nyanskaffelsespris og levetidskostnader. Det mest interessante ved denne fasen var at Eurofighter ikke besvarte henvendelsen og dermed var ute av konkurransen. Deres kritiske argumentasjon var bygget på det perspektivet at tilbudsdokumentene var skjevet i favør av amerikanske interesser, så saken var egentlig avgjort. Det ble påpekt mange påståtte skjevheter: Norge hadde betalt mye mer penger til utviklingen av JSF enn til de andre kandidatene, Regjeringen hadde fraveket kravet om gjenkjøpsavtale for JSF, en intensjonsavtale med USA knyttet Norge tett til JSF, ulike amerikanske interesser hadde ’truet’ Norge i saken og Regjeringen hadde gitt Kongsberggruppen statsgaranti for bygging av en komposittfabrikk for eventuelt levering til JSF. Påstandene fra aktørene rundt Eurofighter ble avvist, men argumentasjonen var noe problematisk. Forsvarsministeren understreket at det hadde vært et mer langvarig og tett samarbeid med amerikanerne og produsenten av JSF, altså sti-avhengighet, men at man la veldig vekt på lik konkurranse, uten at det ble helt klart hvordan dette skulle fremmes. I oktober 2008 la Forsvarsdepartementet frem dokumentet om fremskaffelsesløsningen av kampfly og denne ble kvalitetssikret av Holte Consulting og Econ. Tre uker etter opplyste forsvarsministeren at man hadde besluttet å gå for JSF som det fremtidige kampflyet. I St.prp.nr. 36 (2008-2009), som ble fremlagt i desember 2008, foreslo regjeringen at innfasingen av nye kampfly skulle skje i 20162020 og bestå av tre faser: forberedelse av grunnlaget for forhandlinger, forhandlinger og kontraktsinngåelse, og gjennomføring av anskaffelse og nødvendig opplæring av Forsvarets personell. I proposisjonen redegjorde Regjeringen for de vurderinger som hadde blitt foretatt i valget mellom de to alternativene, og det var militærfaglige, sikkerhetspolitiske og industripolitiske. Det ble også understreket at det hadde vært 27 evalueringsteam i sving med vurderingen, hovedsaklig med representanter fra Luftforsvaret og FLO, men også enda bredere deltakelse mht. det industripolitiske aspektet. Etter Regjeringens beslutning og før Stortinget behandling i juni 2009, utspant det seg både en debatt om selve beslutningsprosessen og valget, og Sverige og produsenten av Gripen var veldig kritiske til beslutningen. Forsvarsdepartementet sendte to brev med supplerende opplysninger til Stortinget og det ble avholdt en åpen høring. Forsvarskomiteen støttet Regjeringens forslag, som ble vedtatt, og det ble presisert at Regjeringen skulle komme tilbake til Stortinget med forslag til kontrakt på endelig antall fly og finansieringsplan for kostnadene. FrP ville sende saken tilbake, fordi de mente at den ikke var grundig nok forberedt, mens Høyre var kritisk til en lukket prosess. Oppsummert, hva karakteriserte prosessen mht. definisjoner av problemer og løsninger? Det mest typiske syntes å være at prosessen var svært lang og grundig mht. diskusjonen av problemer og løsninger, noe man kan si indikerer en relativt høy score på rasjonell kalkulasjon og relativt klar organisasjonstenkning. Relativt tidlig i prosessen ble de viktigste problemene definert, relatert til at F-16 flyene var i ferd med å bli gamle. Men man holdt over lang tid, helt til beslutningen ble tatt i 2008-2009, mange alternativer åpne. Relativt tidlig ble det også klart hva de militære problemoppfatningene knyttet til kampflyene var og de endret seg lite siden. Det ble også tidlig etablert at kjøp av nye fly var en veldig stor investering og at det måtte ses i en større sammenheng budsjettmessig, både innenfor forsvarsbudsjettet og eventuelt i en enda større budsjettsammenheng. Dette aspektet endret seg heller ikke mye i løpet av prosessen. Et fjerde aspekt var valg av produsent av flyene. Her startet man ut med et større antall enn de to man til slutt satt igjen med. Hvis man sammenholder disse fire aspektene ved problemdefinisjon og oppfatninger av løsninger, ønsket altså Regjeringen i 2000 å utsette saken, hovedsakelig av økonomiske grunner, selv om en utsettelse også kunne forsvares militært. Dette støttet Stortinget i første omgang, men snudde året etter og påla Regjeringen å starte en anskaffelsesprosess, noe som deretter skjedde. Stortingets motiver for dette syntes ikke klare, men de kunne være knyttet til et sterkt press mot den industripolitiske siden av saken og oppdrag for norsk industri. Ser man på det endelige vedtaket og timingen av kjøpene, så kan man kanskje si at det ikke var stor forskjell mellom Regjeringen opprinnelig forslag om utsettelse, og det tidsperspektiv den da hadde, og da den endelige anskaffelsen skulle skje, så Stortinget vedtak i 2001 hadde kanskje ikke den store betydningen. Hva så med påstanden om skjevingen i prosessen? Det var mange trekk ved måten prosessen var lagt opp på, dens problemdefinisjoner og alternativ, inkludert utviklingsavtaler, som indikerte skjeving i favør av JSF. I det perspektivet kunne man spørre seg om det hadde vært en bedre strategi og gått direkte for JSF. Argumentene mot dette kan være flere. For det første vant man tid og skjøv kostnadene ut i tid ved å lage en svært omfattende utrednings- og planleggingsprosess. For det andre kan man nettopp gjennom denne prosessen ha kommet frem til at JSF var det beste alternativet, så prosessen i seg selv hadde en nytteverdi. Så en konklusjon kan være at man kombinerte skjevhet og grundighet, noe som ledet til valget av JSF. Argumentet mot dette kan være at man hadde kommet frem til et annet utfall uten skjeving. Samtidig var det antakelig for mange sentrale aktører ’naturlig’ at det var en skjevhet i prosessen. 4.3. Dominerende militær ekspertise og kollegial organisering. Det dominante trekket ved denne prosessen var deltakelsen av den militære ekspertisen. Allerede tidlig på 90-tallet etableres denne dominansen og den fortsatte gjennom hele prosessen. Disse aktørene, hovedsakelig fra Luftforsvaret og FLO, men også annen ekspertise fra Forsvaret, slo igjennom med definisjonen av at man måtte ha nye kampfly etter hvert, og ble også avgjørende for spesifikasjonene og kriteriene for valg av nye kampfly, og ikke minst det endelige valget av JSF. De andre sentrale aktørene var Regjeringen ved Forsvarsdepartementet og Stortinget. Regjeringen syntes å akseptere den militære ekspertisen i saken og dens rolle var mer å se på det store bildet mht. store investeringer, herunder store forsvarsinvesteringer, og foreslo en utsettelse av den grunn, noe Stortinget sa nei til. Hvorvidt Stortingets rolle her var et resultat av press fra Luftforsvaret eller andre aktører i Forsvaret, eller av koalisjoner i Forsvarskomiteen, er vanskelig å si. Man skal antakelig ikke overdrive betydningen av utsettelsesforslaget som ble avvist i 2001, fordi anskaffelsen uansett hadde blitt skjøvet langt ut i tid. Et annet trekk ved prosessen som er veldig tydelig, var den brede deltakelsen i ulike kollegiale former i hele prosessen. Dels hadde dette vært ulike kollegiale former innen Forsvaret, noe som toppet seg med 27 evalueringsteam i den avgjørende fasen før den endelig beslutningen, men dels også mange andre kollegier, alt fra et kampflystyre, et statssekretærutvalg og ’Team New Combat Aircraft Norway’, som inkluderte representanter fra norsk industri. Hvorfor valgte man en så vidt omfattende kollegial organisering? Det mest nærliggende svaret på dette er jo at saken var svært komplisert og at det for å fremme grundigheten og klar tenkning i prosessen, så var dette nødvendig. Et supplerende svar er jo at dette kunne ha legitimerende grunner. Man ønsket å forankre saken bredt i Forsvaret, i det utøvende politiske lederskapet og i forhold til industrien. Dette virket antakelig allment betryggende, både overfor Stortinget, media og opinionen. Når noen aktører allikevel kritiserte, var det antakelig hovedsakelig, fordi de er skeptisk til skjevingen og kanskje særlig uenig i valget av leverandør, for selve prosessen virket svært grundig og åpent gjennomført. 4.4. Rasjonell problemløsning? Det er mange argumenter for at denne prosessen primært kan ses som rasjonell problemløsning. For det første var prosessen svært lang og grundig mht. utredninger og vurderinger. Den strakk seg over en periode på 15 år, før endelig beslutning ble tatt. For det andre, og knyttet til det første, så var problemforankringen tydelig, nemlig at F-16 flyene hadde en begrenset levetid og dette aspektet forandret seg ikke i løpet av prosessen. For det tredje var prosessen preget av rasjonalitet ved at mange alternativer både mht. om, hvordan og når man skulle skifte ut kampflyene, og hvilken leverandør man skulle velge. Formelt var prosessen åpen veldig lenge før avgjørelsen falt. Dette kan selvsagt ses på som både reelt og symbolsk, men det ga uansett prosessen legitimitet. Dette gjaldt nok mest på timing og omfang, og mindre på valg av leverandør, selv om disse aspektene er koplet. Kan man så se prosessen også som en prosess preget av tautrekking, forhandling og koalisjonsdannelse? Et argument for dette er at det synes å være en vinnende, intern koalisjon som besto av flere aktører fra Forsvaret, med Luftforsvarets ledelse og eksperter, samt FLO, som er i stor enighet med Forsvarsdepartementet og Regjeringen. Hvis man ser dette som en koalisjon, kan man si at politisk ledelse modifiserte holdningene i denne ved å ønske utsettelse, noe som antakelig ikke var den primære interessen til aktørene fra Forsvaret. Om dette totalt sett var veldig viktig er usikkert, når man ser på endelig timing av anskaffelse, som jo skyves mye. Da Stortinget gikk mot utsettelse, kunne man se på det som et forhandlingsutspill som tilfredstilte interessene til Forsvaret, men kan også ses på som en sementering av en større koalisjon for kjøp. Involveringen underveis av industriaktører, med fagbevegelsen som støttespillere, kan også ses som en bevisst handling fra politisk ledelse, som både bygget koalisjonen for kamplykjøp bredere og samtidig tilfredstilte ønsker fra Stortinget, hvor de industripolitiske aspektene var mer i forgrunnen enn de militærpolitiske eller investeringsstrategiske. Hva så med en deterministisk logikk i denne prosessen, slik vi har sett i andre prosesser, hvor materiell eller lokaler ble definert som utdaterte eller ikke tilfredsstillende på sikt? Dette aspektet var selvsagt også viktig i prosessen, men det var ytterst få som mente at man ikke burde ha nye fly og ytterst få som mente at det er alternativer til kampfly i det totale investeringsbildet i Forsvaret. Samtidig tok saken veldig lang tid før realisering, noe som kan tyde på en avdempet deterministisk logikk og kan fortolkes litt forskjellig. Enten kan man si at de militære aktørene var så vidt rasjonelle at behovet for utskifting ble meldt særlig tidlige, eller man kan argumentere for at kompleksiteten i saken, både økonomisk, militærstrategisk og militærteknisk var så stor at man rett og slett trengte så lang tid. Case 8. Golf LOS 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 155 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 157 1.2. Kostnadsrammer ................................................................................................... 174 1.3. Gjennomføring ...................................................................................................... 174 2. Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 176 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 178 4. Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 182 4.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 182 4.2. Spenningen mellom det helhetlige og partielle. ................................................... 183 4.3. En enkel deltakerstruktur med noe konflikt.......................................................... 187 4.4. Mer hierarki enn forhandlinger. ............................................................................ 187 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE På hele 90-tallet arbeidet Forsvaret med flere tiltak og prosjekter for å forbedre og samordne økonomi- og lønnsforvaltningen. Økonomiprosjektet og Lønnsprosjektet ble etablert i henholdsvis 1996 og 1997 og terminert i begynnelsen av 2000. Arbeidet med å innføre nye, felles informasjonssystemer ble videreført i Prosjekt Golf, fra 2001 omtalt som Program Golf. I 2006 ble benevnelsen endret til LOS-Programmet, hvor LOS står for logistikksystem. Programmet er definert som et omstillingsprogram med mål å innføre et nytt helhetlig felles integrert forvaltningssystem og hvor utnyttelse av IT er et sentralt virkemiddel for etablere en felles løsning for bedre styring av personell, materiell og økonomifunksjoner i Forsvaret ved å innføre et Felles Integrert Forvaltningssystem (FIF) for Forsvaret. Fra 2000 har Programmet (under sine ulike benevnelser) omfattet følgende: • • • Leveranseprosjekt 1, som har som mål å innføre en lønns- og økonomiløsning i Forsvaret som tilfredsstiller Økonomireglementet for Statens krav til et statlig økonomisystem. Gjennom prosjektet, som ble fullført i 2004, ble et felles eksternregnskapssystem realisert. Leveranseprosjekt 2 (senere omtalt som Økonomiprosjektet), som har som ambisjon å gi Forsvarets militære organisasjon en komplett elektronisk basert løsning for virksomhetsstyring, herunder full understøttelse for forsyningstjeneste, inklusive horisontal samhandel, lagerhold og materiellregnskap. Økonomiprosjektet vil gi Forsvarets militære organisasjon elektronisk understøttelse av et fullstendig intern- og ekstern regnskapssystem i henhold til økonomiregelverket i staten. Etter at Økonomiprosjektet er gjennomført, skal Forsvaret ha etablert et fullstendig elektronisk basert internregnskap, inklusive forpliktelsesregnskap, for konsolidering, budsjettering og økonomi oppfølging, som legger grunnlaget for en mer effektiv vertikal styring og horisontal samhandel. Prosjektet fullføres i løpet av 2009 – 2010. Logistikkprosjektet, som skal gi Forsvaret en fullstendig logistikkløsning for prosesser innenfor materiellinvestering, konfigurasjonsstyring, vedlikehold og avansert forsyning. Prosjektet forventes avsluttet i 2013. De viktigste faser og milepæler fra år 2000 har vært som følger: 2000 Pågående prosjekter for å innføre felles informasjonssystemer blir samlet og videreført i Prosjekt Golf 2001 Forsvarsministeren griper inn og omdefinerer Prosjekt Golf til et program med tittelen ”Nye ledelses- og informasjonssystemer – GOLF”, som skal bestå av flere prosjekter og faser, som godkjennes etter hvert. Forsvaret vil dermed, for hver fase, stå fritt med hensyn til hvordan man velger å fortsette programmet. Denne endringen fra prosjekt til program med justert gjennomføringsstrategi innebar også at Stortinget ikke ville komme til å behandle og bevilge for programmet under ett, men bare for de enkelte prosjekter under programmet. IBM blir valgt som leverandør for hele Golf-programmet. 2002 Leverandørprosjekt 1 er ferdig forprosjektert og planlagt, og starter sommeren 2002. 2003 Et mindretall i Forsvarskomiteen (Fr.P., Senterpartiet og SV) fremmer privat forslag (Dokument 8:55) om at Regjeringen legger frem en totalredegjørelse for Stortinget om Program Golf og om hvilke alternativer som er vurdert. Forsvarsdepartement og komité støtter ikke dette. ”Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i forsvaret” foreligger. 2004 Leveranseprosjekt 1 er fullført. 2005 Forsvarsministeren avklarer at tidligere strategi om at Forsvarets felles integrerte forvaltningssystem skal baseres på systemet SAP, skal opprettholdes. 2006 Pressen omtaler uenighet mellom Forsvarsminister og Forsvarssjefen om løsninger for logistikksystemene. Det blir foretatt en del vurderinger av Golf-programmet, som omdøpes til Program LOS (hvor LOS står for logistikksystem). Dette skal bestå av to hovedprosjekter: • • Økonomiprosjektet – tidligere Leveranseprosjekt 2 Logistikkprosjektet Kvalitetssikring av Økonomiprosjektet gjennomføres. St. prp. nr. 20 (2006 – 2007) Om oppstart av LOS-programmet i Forsvaret – Økonomiprosjektet legges frem og godkjennes av Strtinget. 2008 Logistikkprosjektet blir lagt frem for Stortinget (St. prp. nr. 55 (2007-2008)) og godkjent. 1.1. Kronologi 90- tallet På hele 90-tallet arbeidet Forsvaret med flere tiltak og prosjekter for å forbedre og samordne økonomi- og lønnsforvaltningen. Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i Forsvaret (Dokument nr 3:7), som ble fremlagt 11. april 2003, beskriver prosessen som gikk forut for etableringen av Prosjekt Golf i år 2000. Ved behandlingen av St.meld. nr. 16 (1992-93) Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden 1994 – 98, sluttet Stortinget seg til at Forsvaret skulle gjennomgå en omfattende omstilling, jf. Innst. S. nr. 150 (1992 - 93). Et sentralt element i omstillingen var innføring av et nytt styringskonsept, basert på prinsippene for mål- og resultatstyring. Innføringen av styringskonseptet forutsatte at det ble etablert gode oppfølgings- og informasjonssystemer til støtte for ledelsen på alle nivåer. 1996 - 1998 Nødvendigheten av tidsmessige informasjonssystemer i Forsvaret ble på nytt satt på dagsordenen i januar 1996 ved fastsettelsen av nytt økonomireglement for staten. På bakgrunn av svakheter ved eksisterende informasjonssystemer, søkte Forsvarsdepartementet i 1997 Finansdepartementet om en forlenget overgangsordning for tilpasning til økonomiregelverket. Dette ble innvilget i 1998, med frist til 31. desember 2002. Forsvaret satte i gang flere prosjekter med formål å etablere gode informasjonssystemer til støtte for ledelsen, og som er felles for forsvarsgrenene. Økonomiprosjektet og Lønnsprosjektet ble etablert i henholdsvis 1996 og 1997. Opprinnelig skulle det innføres et felles regnskapssystem for Forsvaret gjennom Økonomiprosjektet. Senere ble mandatet utvidet til også å omfatte en anskaffelsesmodul. Gjennom Lønnsprosjektet skulle det innføres et nytt felles lønnssystem. I august 1999 ble Økonomiprosjektet og Lønnsprosjektet slått sammen til et felles prosjekt, Lønns- og økonomiprosjektet, som skulle innføre et felles lønns- og regnskapssystem. Innføring av en anskaffelsesmodul var således ikke lenger en del av mandatet. 1999 I St. prp. nr. 1 (1999 – 2000) redegjøres det for Forsvarets arbeid med å utvikle et helhetlig styringssystem og arbeidet for å tilpasse styrings- og informasjonssystemene, organisasjonsstrukturen og Forsvarets regelverk til hverandre. For informasjonssystemer representerer dette en særlig utfordring. Det vises til at det er tatt en strategisk beslutning om at Forsvaret skal velge fellesløsninger ved innføring og utskifting av informasjonssystemer. Dette prinsippet om fellesløsninger var viktig fordi ulike våpengrener hadde hatt sine egne systemer. 2000 Lønns- og økonomiprosjektet ble terminert i begynnelsen av 2000, og arbeidet med å innføre nye, felles informasjonssystemer ble videreført i Prosjekt Golf. I St. prp. nr. 58 (1999-2000) om Forsvarets investeringer blir det orientert om at de tidligere prosjektene ”Forsvarets informasjonssystem (FIS)” og ”Lønns- og økonomiprosjektet (LØP)” skal samordnes i prosjektet GOLF, med et bredere mandat enn de forutgående prosjektene. Det blir vist til som begrunnelse for dette at for å oppnå god virksomhetsmessig effekt vil Forsvaret samordne innføringen av løsninger innenfor økonomi- og forvaltningsområdet og infrastrukturområdet med den pågående omstillingsprosessen. Dette vil få konsekvenser for fremdriften innenfor de enkelte områdene. I fremdriftsplanen vil Finansdepartementets krav i forhold til økonomireglementet prioriteres. Da Stortinget behandlet prp’en uttalte komiteen (Innst. S. nr. 238 (1999-2000) "Komiteen vil allikevel vise til tidligere negative erfaringer med komplekse informasjonssystemer og vil derfor be om at alle sider løpende vurderes og at Stortinget blir informert etter hvert som prosjektet utvikles også om de kostnadsmessige sider." I en artikkel i august i Dagens Næringsliv omtales det at Golf prosjektet vil befinne seg i et ”ITminefelt”. Forsvaret ”myldrer av ulike it-løsninger som har gått ut på dato, er lite effektive og skaper styringsproblemer”. Det blir vist til at dette ikke er første gang Forsvaret har prøvd å utvikle felles itsystemer, men at slike forøk tidligere er trenert, senest av ulike forsyningskommandoer. I St. prp. nr. 1 (2000-2001) blir følgende sider ved GOLF – prosjektet presentert: Satsingen på felles ledelses- og styringssystemer blir nå gjennomført ved å samle flere administrative IT-systemer i prosjekt GOLF. Dette forutsetter at nødvendig IT-infrastruktur og kommunikasjonsløsninger kommer på plass i tide, jf. FISBasis. Endringer i Forsvarets lønnsadministrasjon er foreslått ved å samle Forsvarets sentrale lønnsfunksjoner. Forsvarets lønnsadministrasjon skal effektiviseres videre gjennom anvendelse av ny teknologi, jf. St.prp. nr. 75 (1999-2000). Dette vil skje i regi av prosjekt GOLF. GOLF er definert som et omstillingsprosjekt hvor effektiv utnyttelse av IT er et sentralt virkemiddel. Prosjektet har sterk forankring i Forsvarets toppledelse. Forprosjektet vil avsluttes i løpet av 1. kvartal 2001. Innfrielsen av Økonomiregelverket pr 31. desember 2002 er en sentral milepæl for prosjektets fremdrift. Prosjekt GOLF har som mandat å innføre et nytt helhetlig felles integrert forvaltningssystem. Med dette menes et felles system som vil være likt innen hele Forsvarets organisasjon i motsetning til dagens situasjon hvor flere systemer er i drift. Systemet som skal anskaffes vil gi en enhetlig informasjon innen områdene regnskap, lønn, anskaffelse, materielladministrasjon og vedlikehold. På et senere tidspunkt vil GOLF kunne utvides til også å omfatte løsninger som understøtter personellforvaltningen. GOLF vil understøtte den pågående omstilling av Forsvarets forvaltninger i tråd med Stortingets vedtak i behandlingen av St.prp. nr 55 (1999-2000) ”Forsvarets logistikkfunksjoner, Framtidig virksomhet, styring og organisering”. For å utnytte den ekspertise som finnes i markedet på denne type helhetlige og integrerte løsninger, gjennomføres det nå parallelle forprosjekter med flere leverandører. Disse ble valgt etter forutgående åpen anbudsrunde. Under forutsetning av Stortingets godkjennelse er intensjonen at en av disse leverandørene vil bli tildelt hovedkontrakten som omfatter helhetlig leveranse av systemer og innføringsstøtte, inkludert bistand til organisasjonsutvikling, opplæring med mere. Gjennom hele forprosjektet fulgte konsulentselskapet Metier utviklingen av styringsgrunnlaget for prosjektet. 2001 I St. prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, som legges frem i februar 2001, blir GOLF prosjektets betydning understreket. Blant annet blir det vist til at Forsvarets basisarkitektur består av hovedkomponentene IT-infrastruktur, nødvendige kommunikasjonsløsninger og tilhørende tidsmessige sikkerhetsløsninger. Denne arkitekturen vil være en forutsetning for felles kommando-, kontroll- og informasjonsystem og for det integrerte forvaltningssystem som planlegges realisert gjennom prosjekt Golf. Innføring av et felles integrert forvaltningssystem er en vesentlig faktor i effektiviseringen av Forsvarets fredsorganisasjon. I St. prp. nr. 75 (2000 – 2001) Om Forsvarets investeringer, som legges frem i mai, omtales GOLF som følger Behovet for enhetlig styring av statlige etater, har utløst behov for modernisering av Forsvarets styringssystem og IS/IT-løsninger. Prosjekt Golf vil sikre helhetlig tilnærming til det statlige økonomiregelverket og øvrige krav til styring av virksomheten. Prosjektet omfatter anskaffelse og implementering av et felles integrert forvaltningssystem for Forsvaret, som er mest mulig organisasjonsuavhengig. I dette ligger en meget omfattende omstilling av Forsvarets virksomhet innen forvaltning og understøttelse av primærvirksomheten. Denne omstillingen vil koordineres med andre restrukturerings- og omstillingstiltak. Med bakgrunn i den kompleksiteten Golf har og vil ha, har Forsvaret lagt vekt på å gjennomføre et grundig forarbeid samt å sette av tilstrekkelige ressurser i prosjektets innledende fase. Dette har blant annet medført at ekstern kvalitetssikring er iverksatt på et tidligere tidspunkt enn hva som ellers er normalt. I tillegg vil det gjennomføres en grundigere analyse av Forsvarets behov før kontrakt inngås. Forarbeidet, sammen med iverksettingen av ekstern kvalitetssikring, er av et slikt omfang at Forsvarsdepartementet tar sikte på å legge fram prosjektet for Stortinget til godkjenning i St.prp. nr. 1 (2001-2002). I september 2001 grep forsvarsminister Bjørn Tore Godal inn i prosjektet og endret dette, slik det så ble presentert i St. prp. nr. 1 (2001-2002) hvor prosjektet Golf fikk tittelen ”Nye ledelses- og informasjonssystemer – Golf”. En helt sentral endring er at man har gått fra at dette skulle være et kategori 1-prosjekt med en prosjektstruktur og totalbudsjett. I stedet har det funnet sted en omlegging av Golf fra et prosjekt til et program. Golf er nå blitt et omstillingsprogram bestående av flere prosjekter. En annen endring i forhold til tidligere er at for å redusere risikoen og for å gjøre programmet mest mulig håndterlig, har man valgt en kontraherings- og innføringsstrategi som består i at programmets samlede leveranseomfang vil deles opp i flere faser. Det vil inngås en kontrakt for hver enkelt fase. Den justerte gjennomføringsstrategien betyr at det kun er den første fasen som forprosjekteres, detaljforhandles og kontraktfestes innledningsvis. De øvrige faser detaljforhandles på et senere tidspunkt, etter gjennomførte forprosjekt. Forsvaret vil dermed, for hver fase, stå fritt med hensyn til hvordan man velger å fortsette programmet. Denne endringen fra prosjekt til program med justert gjennomføringsstrategi innebar også at Stortinget ikke ville komme til å behandle og bevilge for programmet under ett, men bare for de enkelte prosjekter under programmet. Det har tidligere vært gjennomført parallelle forprosjekter med flere leverandører, som er blitt valgt etter forutgående konkurranse. Til forskjell fra dette, tas det nå sikte på om mulig å kunne benytte én leverandør for hele programmet. Prp’en definerer Golf som et omstillingsprogram bestående av flere prosjekter der effektiv utnyttelse av IT er et sentralt virkemiddel. Innfrielsen av krav til økonomisystemer i økonomiregelverket for staten og framskaffing av styringsinformasjon i forhold til omleggingen av Forsvaret er sentrale milepæler for programmets framdrift i 2002. Prp’en definerer også at målet med Golf-programmet er å innføre et nytt helhetlig felles integrert forvaltningssystem. De grunnleggende forutsetninger ligger i å oppnå fellesløsninger, både mht. styrings- og forvaltningsprosesser, teknologi og organisasjon. Dette skal gi enhetlig informasjon på områdene styring og ledelse, regnskap, lønn/personell, anskaffelse, materielladministrasjon og vedlikehold. Golf skal også understøtte den pågående omlegging av Forsvarets forvaltninger i tråd med Stortingets vedtak. Det første prosjektet under Golf-programmet hadde som mål å framskaffe en minimumsløsning i forhold til kravene i statens økonomiregelverk innen utgangen av 2002. Samtidig skulle prosjektet bidra til å gjøre det enklere å skaffe til veie nødvendig styringsinformasjon knyttet til omstillingen i Forsvaret. Da Stortinget behandlet prp’en (Budsjett-innst. S. nr 7 (2001-2002), sluttet det seg til denne endringen fra prosjekt til program og den foreslåtte årlige bevilgning for programmet. En publikasjon fra Forsvarsdepartementet av 11.10.2001om Omleggingsåret 2002, under overskriften ”Støttefunksjoner og styringsinstrumenter” oppsummerer det grep man her forsøker å få til som følger: Satsingen på et helhetlig styringssystem basert på Forsvarets styringskonsept og økonomireglementet for Staten videreføres. Gjennom omstillingsprogrammet Golf skal Forsvaret anskaffe og innføre et nytt helhetlig felles integrert forvaltningssystem. De grunnleggende forutsetninger ligger i å oppnå fellesløsninger, både mht. styrings- og forvaltningsprosesser, teknologi og organisasjon. Dette skal gi enhetlig informasjon på områdene styring og ledelse, regnskap, lønn/personell, anskaffelse, materielladministrasjon og vedlikehold. Golf skal også understøtte den pågående omlegging av Forsvaret. Logistikkfunksjonene i Forsvaret samles i en egen organisasjon - Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). Etableringen skal skje trinnvis i tre etapper. Fase én med etablering av en felles ledelse skal gjennomføres innen utgangen av 2002. Fase to med etablering av en felles investerings- og utviklingsorganisasjon etableres innen utgangen av 2003, men før denne fasen iverksettes skal det legges fram en egen proposisjon for Stortinget som endelig avklarer utformingen. Fase én og to skal gi innsparinger på omkring 600 årsverk. I desember ble Team IBM valgt som leverandør til Golf-programmet. Den viktigste konkurrenten anket beslutningen, men anken ble ikke tatt til følge. Strengt tatt kan man si at man nå hadde fullført tidligfasen for Golf-programmet. Samtidig fikk gjennomføringen av dette en slik utvikling at dette kan sees på som tidligfasen for LOS-programmet, som Golf-programmet ble omdefinert og endret til i 2006. 2002 I St. prp. nr. 55 (2001 – 2002) Gjennomføringsproposisjonen, blir det orientert om at i Program Golf arbeides det med et forprosjekt for å forberede det første leveranseprosjektet, omtalt som LP-1. Dette vil rette seg mot å innfri nærmere definerte krav i forhold til økonomiregelverket for staten. Det tas sikte på å sluttføre forprosjektet i løpet av våren 2002, slik at leveranseprosjektet kan startes opp sommeren 2002. Øvrige prosjekter vil detaljforhandles på et senere tidspunkt, etter gjennomførte forprosjekter. Da Stortinget behandlet prp’en i juni (Innst. S. nr. 232 (2001-2002), uttrykte komiteen en viss engstelse: Komiteen vil vise til at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er opprettet for å effektivisere logistikkfunksjonene i Forsvaret, og at FLO har fått en nøkkelrolle i effektiviseringen av Forsvaret. Komiteen vil videre vise til at program GOLF skal gi FLO de virkemidler som er nødvendige for å få til en effektivisering av logistikkfunksjonene. Komiteen vil vise til tidligere negative erfaringer med komplekse informasjonssystemer og vil derfor be om at alle sider løpende vurderes og at Stortinget blir informert i de årlige statsbudsjett etter hvert som prosjektet utvikles, herunder også de kostnadsmessige sider. Komitémedlemmene fra Fr.P., Senterpartiet og SV gikk lenger i sin skepsis og fremmet også tanker om en alternativ tilnærming: Disse komitémedlemmene viser til at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) har fått en nøkkelrolle i å innfri de forventninger som Stortinget har til innsparinger i Forsvaret. Disse medlemmer viser videre til at program GOLF skal gi FLO de virkemidler som er nødvendig for å få til en effektivisering av logistikkfunksjonene, og mener at det er grunn til å reise tvil om hvorvidt GOLF slik det nå planlegges er kostnadseffektivt og vil kunne bidra tidsnok. Disse medlemmer ber Regjeringen om å vurdere om ikke det systemet som Luftforsvaret allerede har utviklet, og som er et identisk IT-system for lønn, økonomi- og materiellforvaltning kan gjenbrukes og utvides for å spare utviklingskostnader. Disse tre medlemmene fortsatte i den tid som fulgte å være kritiske til Golf-programmet. I St. prp. nr. 1 (2002 – 2003) ble det orientert om at kontrakt for forprosjektet ble undertegnet primo juni 2002 med IBM som hovedleverandør for Programmet. Forprosjektet skal danne grunnlag for et første leveranseprosjekt som skal bidra til at Forsvaret oppfyller de funksjonelle krav i økonomireglementet for staten. Målet er at dette prosjektet skal sluttføres i løpet av første halvdel 2003. Forsvaret planlegger arbeid med et nytt forprosjekt primo 2003 som skal understøtte et leveranseprosjekt nummer to. Det ble nok en gang understreket at dette prosjektet har som sentralt formål å understøtte omstillingen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). 2003 Den overordnede målsetting for hele Program Golf var å etablere en felles løsning for bedre styring av personell, materiell og økonomifunksjoner i Forsvaret ved å innføre et Felles Integrert Forvaltningssystem (FIF) for Forsvaret I løpet av 2002 hadde man altså fått på plass det som ble omtalt som Leveranseprosjekt 1 og som hadde oppstart 3. januar 2003. Grunnlagsdokumentet for dette var Totalprosjektdokument 2, omtalt som TPDOK 2. Dette definerer prosjektets overordnede mål, effektmål og resultatmål. Det overordnede mål for Leveranseprosjekt 1 er å innføre en lønns- og økonomiløsning i Forsvaret som tilfredsstiller Økonomireglementet for Statens krav til et statlig økonomisystem. Det var nå etablert en integrert prosjektorganisasjon som bestod av ressurser fra leverandøren Team IBM og fra Forsvaret. TPDOK 2 hadde følgende milepæler for Leveranseprosjekt 1: • • • Løsningen skal være i produksjon pr. 1. november 2003 Leveranseprosjekt 1skal være terminert innen 1. april 2004. Fra 1. april 2004 skal den sentrale driftsorganisasjonen (DVU-organisasjonen) være operativ og fullt bemannet slik at Forsvaret kan overta videre drift og utvikling av den etablerte løsningen i LP 1. 17. januar har Dagbladet en artikkel der Forsvarskomiteens medlemmer fra Fr.P., Senterpartiet og SV uttaler at de misliker det de mener er en mangel på informasjon om programmet. De etterlyser en gjennomgang av dette og at Stortinget blir informert om hva programmet vil koste. De mener prosjektet må stoppes inntil en slik gjennomgang er gjort. Dette blir fulgt opp av de samme stortingsrepresentantene Per Ove Width (Fr.P.), Odd Roger Enoksen (Senterpartiet) og Kjetil Bjørklund (SV), som 30. januar legger frem et privat forsalg – Dokument nr. 8:55: Stortinget ber Regjeringen legge fram en sak for Stortinget om arbeidet med datasystemer for økonomi- og logistikkledelse i Forsvaret, inkludert totale kostnadsestimater for Program Golf og oversikt over forventede gevinster som kan oppnås gjennom de foreliggende planene. Stortinget ber videre om at Regjeringen legger fram hvilke alternative løsninger som er vurdert, hvilke muligheter som foreligger for gjenbruk av eksisterende systemer, samt gevinst- og kostnadsestimater for disse. Da Forsvarskomiteen behandlet Dokument nr. 8:55 (Innst. S. nr. 178 (2002-2003) i april, forelå det også et svar fra Forsvarsministeren, hvor hennes vurdering var at hvis regjeringen pålegges å legge frem for Stortinget estimater både for kostnader og gevinster knyttet til gjennomføringen av hele Program Golf, vil det kreve at programmet redefineres til ett prosjekt igjen og at det må gjennomføres en omfattende planleggingsfase for å oppnå en akseptabel presisjon i estimatene. Dette vil i seg selv kreve betydelige ressurser til en signifikant kostnad og samtidig forsinke gjennomføringen av Program Golf. Likevel vil det hefte mye usikkerhet ved disse estimatene inntil forhandlinger med en leverandør er gjennomført. Departementet vil også være tilbake i en situasjon preget av usikkerhet knyttet til økonomi og gjennomføringsevne tilsvarende den vi hadde før vi besluttet faseinndelingen høsten 2001. Program Golf er et sentralt verktøy i omstillingen og en slik situasjon vil således kunne forsinke eller endog vanskeliggjøre den videre omstillingen frem mot 2005. Videre vil en slik inngripen i programmet kunne få et rettslig etterspill i forhold til både nåværende leverandør og tidligere tilbydere. Gjennom den strategiendringen som er gjennomført, er det lagt opp til tett styring og oppfølging underveis i implementeringen av det felles integrerte forvaltningssystemet slik at det foretas en gradvis utvikling av programmet innenfor en akseptabel usikkerhet når det gjelder kostnader og gjennomføring. Forsvarsdepartementet har i den pågående prosessen med Program Golf fortløpende og nær kontakt med de prosjektansvarlige i Forsvaret, Finansdepartementet, ekstern kvalitetssikrer og Regjeringsadvokaten. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med mer informasjon om Program Golf i budsjettproposisjonen for 2004. Forsvarsdepartementet vil også komme med en fyldig evalueringsrapport etter at det første leveranseprosjektet er ferdigstilt. Forsvarskomiteens flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kr.F.) sluttet seg til Forsvarsministerens vurdering, mens de tre forslagsstillerne argumenterte ytterligere for sine synspunkter og opprettholdt sitt forslag. I februar 2003 forelå Metiers rapport ”Kvalitetssikring av kostnadsestimatet for Leveranseprosjekt 1”. Denne kom i tillegg til at Metier hadde fulgt utviklingen av styringsgrunnlaget for prosjektet og den endelige utformingen av Totalprosjektdokument 2 (TPDOK 2) i fra desember 2000. Hovedkonklusjonen i Kvalitetssikringsrapporten var: Metier har vurdert styringsunderlaget med tilhørende forutsetninger og estimater til å være et tilstrekkelig grunnlag for gjennomføring av LP 1. Usikkerhet knyttet til ytelse, tid og kostnader er innenfor akseptable grenser. På bakgrunn av resultater fra den her beskrevne kvalitetssikringsprosessen anbefaler Metier at FD gir tilslutning til oppstart av LP 1. Metier presenterte en øvre kostnadsramme for Leveranseprosjekt 1 på 490 mill kr med et styringsmål på 410 mill kr. 11. april foreligger ”Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i Forsvaret” – Dokument nr. 3:7 (2002-2003). Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité avlegger sin innstilling om dette året etter i februar 2004, (se under). Formålet med revisjonen var å belyse Forsvarets arbeid med å innføre IT-baserte forvaltningssystemer de siste årene, og å kunne påpeke eventuelle svakheter i prosjektplanleggingen og -gjennomføringen. Undersøkelsen omfattet Prosjekt og Program Golf fram til utgangen av første halvår 2002 samt forutgående prosjekter, det vil si Økonomiprosjektet, Lønnsprosjektet og Lønns- og økonomiprosjektet. Undersøkelsen avdekket tre sentrale årsaker til at forløperne til Golf ikke nådde sine mål: 1) manglende forankring i organisasjonen og ledelsen, 2) uklare ansvarsforhold og uklar organisering, og 3) manglende koordinering av IT-aktivitetene. Når det gjelder Golf programmet er de viktigste konklusjonene i Riksrevisjonens rapport som følger: Forankring i organisasjonen og ledelsen Det er ulike syn i organisasjonen på innføringen av et nytt felles integrert forvaltningssystem. Gjenbruk av eksisterende informasjonssystemer har i den forbindelse vært, og er fremdeles omdiskutert. Undersøkelsen viser også at Golf i den første tiden har hatt en svak forankring i ledelsen. Forsvarsdepartementet engasjerte seg for alvor i styringen av Golf først fra høsten 2001, og stabssjefen i Forsvarets overkommando (FO) påtok seg det overordnede styringsansvaret, det vil si totalprosjektansvaret, i mars 2001. Ansvarsforhold og organisering I organiseringen av Golf ble det satt inn tiltak mot den uklarhet som preget rollefordelingen og ansvarsforholdene i forløperne til Golf. Programstyrets funksjon ble klart definert som rådgivende, og stabssjefen i FO påtok seg for en periode det overordnede styringsansvaret. Grunnlaget for effektive beslutningsprosesser ble således styrket. Per august 2002 ble imidlertid det overordnede styringsansvaret overført fra stabssjefen til lederen for Forsvarets omstillingsprogram, ARGUS. Stabssjefen skal fremdeles lede programstyret, der programlederen for ARGUS er blant deltakerne. Med en slik organisering synes det uklart hvilke roller stabssjefen i FO og programlederen for ARGUS får i styringen av Golf. Undersøkelsen har vist at Forsvarsdepartementet inntok en mer aktiv rolle i styringen av Golf fra høsten 2001. Perioden etter dette var imidlertid preget av uenighet mellom departementet og FO om hva som burde være føringene for Golf. Det oppstod i den forbindelse uklarhet knyttet til hvilket styringsansvar som var tillagt Forsvarsdepartementet og hvilket som var tillagt stabssjefen i FO. Dialogen mellom departementet og FO synes fra våren 2002 å være velfungerende. Koordinering av IT-aktiviteter For Golf var det fram til sommeren 2001 usikkerhet knyttet til om en felles IT infrastruktur ville realiseres i tide. På dette tidspunkt ble det besluttet å forsere innføringen av ny infrastruktur gjennom Prosjekt Fisbasis. Øvrige tiltak i prosjektstyringen Undersøkelsen har vist at risikohåndtering i Golf har vært lite systematisk behandlet i programstyret. Dette kan ha redusert muligheten for ledelsen til å fatte de nødvendige risikoreduserende beslutninger. Undersøkelsen har også avdekket at risikohåndteringen synes å ha vært preget av mangel på bevisste og tydelige prioriteringer mellom de tre styringsparametrene tid, kostnad og ytelse. Anslagene som er foretatt over kostnader og nytte er av Program Golf framholdt som svært usikre. Dette bekreftes ved at de foreløpige kostnadsanslagene er økt fra ca. 1 500 millioner kroner per september 2001 til ca. 2 000 millioner kroner per juni 2002. Kompetansen har i perioder vært mangelfull for å kunne gjennomføre et komplekst prosjekt/program som Golf på en tilfredsstillende måte. Det ble i løpet av 2001 satt inn tiltak for å styrke kompetansen, både i prosjektorganisasjonen, i FOs ledelse og i Forsvarsdepartementet. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité avlegger sin innstilling om Riksrevisjonens undersøkelse i februar 2004, som Stortinget behandler i mars 2004. I St. prp. nr. 1 (2003 – 2004) ble det orientert om at Systemløsningen fra leveranseprosjekt nr. 1 vil være på plass ved inngangen til 2004 med en påfølgende tre måneders garantiperiode. Fra samme tidspunkt vil Forsvaret oppfylle kravene som inngår i økonomiregelverket for Staten. Det blir også orientert om at Stortinget vil få seg forelagt en evalueringsrapport for det første leveranseprosjektet som avsluttes 1. april 2004. 2004 11. mars behandlet Stortinget Riksrevisjonens undersøkelse som var fremlagt i april 2003 etter Innst. S. nr. 126 (2003-2004) fra Kontroll og konstitusjonskomiteen. Dette brakte ikke inn nye viktige momenter i forhold til den opprinnelige rapporten. I St. prp. nr. 1 (2004 – 2005) blir det orientert om evalueringen av Leveranseprosjekt 1. Når det gjelder gjennomføringen av LP 1 blir det informert om at denne gikk i henhold til intensjonen og at gjennomføringsmodellen videreføres og planlegges gjenbrukt i nye Golf-prosjekter. Når det gjelder kostnadene, blir det vist til at Program Golf ble tildelt en investeringsramme på 355 mill. kroner for LP-1. Prosjektet ble fullført til en kostnad på 341 mill. kroner, tilsvarende ca. 96 pst. av tildelt budsjettramme. Den etablerte usikkerhetsavsetning ble ikke benyttet. Den tekniske løsningen ble satt i drift høsten 2003, og etter en garantiperiode ble LP-1 erklært avsluttet i april 2004. I forlengelsen av dette ble ansvar og eierskap for Forsvarets lønns- og regnskapsløsning overført fra programorganisasjonen til Forsvarsstaben. Prosjektets resultatmål med hensyn til tid, kostnad og ytelse anses som oppnådd på en god måte. St. prp’en omtaler så de løsninger som er introdusert gjennom LP-1 og sier følgende om dette: Det er etablert et nytt felles eksternregnskap i hele Forsvaret gjennom harmoniserte og forbedrede prosesser. Økonomidelen av løsningen berører store deler av Hæren og Heimevernet, samt enkelte deler av Luftforsvaret. I tillegg er det utført nødvendig integrasjon med regnskapssystemer i Sjøforsvaret. Lønnsløsningen omfatter alle personellkategorier i Forsvaret. Som en konsekvens av innføringen av nytt system er Forsvarets lønnsadministrasjon (FLA) etablert i Harstad og Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) etablert i Bergen. Den tekniske løsningen fungerer i dag tilfredsstillende, men det vil for Forsvaret, som for enhver organisasjon som implementerer et stort administrativt styringssystem, fortsatt gå noe tid før de nye rutinene og prosessene har modnet og gir full effekt. Det oppstod betydelige overgangsproblemer på områder som avstemming av regnskapet, sporbarhet av oppdrag og utbetaling av lønn. Det er derfor satt i verk tiltak for å støtte og bevisstgjøre organisasjonen på hva den bør fokusere ytterligere på, for å bidra til at de nye lønns- og økonomiprosessene virker så smidig og optimalt som mulig, slik at det fulle potensialet av det nye systemet kommer organisasjonen til gode. Til slutt omtaler prp’en de gevinster som er oppnådd som følge av LP-1: Program Golf har i gjennomføringen av LP-1 hatt hovedfokus på oppfyllelsen av krav i ØR, i tråd med LP-1s hovedmål. Dette representerer den største enkeltgevinsten ved gjennomføring av LP-1. I tillegg har man som følge av LP-1, tilrettelagt for kvantitative gevinster i form av reduserte kostnader og bortfall av årsverk. Dette betyr at man har identifisert og konkretisert gevinster i tillegg til oppfyllelsen av krav i ØR, samt etablert en gjennomføringsplan for realisering av disse. Nettogevinstene som følge av innførte løsninger fra LP-1 er 215 årsverk, tilsvarende 101 mill. kroner pr. år. Dette inkluderer planlagt nedbemanning ifm. innføring av løsning for egenregistrering (ESS) i løpet av høsten 2004. Stillinger tilsvarende 100 årsverk er allerede tatt ut av organisasjonen, og som ledd i den planlagte omstillingen av Forsvaret. St. prp’en omtaler så videreføringen av Golf-programmet og Leveranseprosjekt 2 (LP-2). Hovedmålet for dette er: Innføre felles løsning for styring og kontroll av materiell- og logistikkfunksjoner Innføringen vil være spesielt rettet mot Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), ikke minst med tanke på understøttelse av omstillingen der. Det blir informert om at LP-2 planlegges lagt frem for Stortinget som et kategori 1-prosjekt for godkjenning så snart de nødvendige beslutningsdokumenter er utarbeidet og har vært gjenstand for ekstern kvalitetssikring. Forutsatt godkjenning kan eventuell oppstart av LP-2 finne sted i 2005. Prosjektgjennomføringen av LP-2 planlegges delt inn i tre leveransefaser, og det planlegges med at første leveransefase er avsluttet medio 2006, mens andre leveransefase planlegges startet opp ultimo 2005. 2005 I april 2005 foreligger St. meld. nr. 29 (2004-2005) Om merforbruket på forsvarsbudsjettet i 2004, hvor Leveranseprosjekt 2 omtales. Dette var opprinnelig tenkt å skulle omfatte tre leveranser, slik at det måtte legges frem for Stortinget som et Kategori – 1 prosjekt. Dette er nå endret til i første omgang kun å være en (1) leveranse, slik at prosjektet er redusert til kategori 2-prosjekt med redusert risiko. Følgende resultatmål oppgis for Leveranseprosjekt 2: • En integrert forsyningsløsning med felles innkjøp og lagerhold • Et fullstendig internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging – muliggjør vertikal styring og horisontal samhandel • Eksternregnskapsløsningen (LP 1-løsning) innføres til de enheter som benytter andre systemløsninger enn SAP. Videre blir det opplyst at prosjektet med dets resultatmål vil muliggjør en forsvarlig forvaltning som: • Tilfredsstiller Økonomiregelverkets krav til virksomhetsstyring • Bidrar til bedre ressursutnyttelse gjennom reell horisontal samhandel • Bidrar til styring og kontroll med Forsvarets materiell- og økonomifunksjoner Sammen med LP 1 vil LP 2 gjøre at Forsvarets militære organisasjon får et gjennomgående regnskapssystem i henhold til Økonomiregelverket i staten. LP 1 ga forsvaret et nytt system for eksternregnskap, LP 2 vil innføre et nytt system for internregnskap. I stortingsmeldingen anslås kostnadsrammen for Leveranseprosjekt 2 til i underkant av 400 mill kr. Det vises også til at det er anskueliggjort betydelige innsparinger som følge av innføringen av LP 2. De totale gevinstene er anslått til minimum 150 mill. kroner årlig på driftsbudsjettet. Da Stortinget i juni behandlet St. meld. nr. 29 (Innst. S. nr. 272 (2004-2005), hadde komiteen innhentet tilleggsopplysninger om en rekke forhold ved Golf programmet, som Forsvarsdepartementet hadde besvart i brev av 18. mai. Medlemmene fra Fr. p, SV og Senterpartiet tok da på nytt opp at Golf programmet aldri samlet sett har vært behandlet av Stortinget og fremmet forslaget: "Stortinget ber Regjeringen legge fram en samlet oversikt over omfang og antatte kostnader ved gjennomføring av det såkalte Golf-programmet." Den øvrige komité sluttet seg til Forsvarsministerens syn og sluttet seg ikke til mindretallets forslag. I St. prp. nr. 1 (2005 – 2006) blir det redegjort for at sammen med LP 1 vil LP 2 gjøre at Forsvarets militære organisasjon får et gjennomgående regnskapssystem i henhold til økonomiregelverket i staten. Etter innføringen av LP 2 skal Forsvaret ha etablert et fullstendig internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging som legger grunnlaget for en effektiv vertikal styring og horisontal samhandel. Samtidig blir det i prp’en informert om at det vil bli foretatt en ny gjennomgang av helheten i Golfprogrammet og at det er behov for å vurdere innretningen på videreføringen av programmet, herunder også omfanget av Leveranseprosjekt 2. I en kommunikasjon av 22. desember 2005 fra Forsvarsdepartementet ble det orientert om status i Golf - Programmet. Det blir orientert om at frem til utgangen av 2004 har program Golf kostet Forsvaret 1.284 millioner kroner, fordelt på 589 millioner på investering og 695 millioner til gjennomføringskostnader. Av dette har LP 1 kostet 341 millioner som var 96% av tildelt budsjettramme for LP 1. De øvrige kostnadene er knyttet til en rekke andre prosjekter for bedring av datakvalitet, bedret økonomistyring, løsning for ledelse og styring, Forsvarets arkivadministrasjon, logistikksystem for de nye fregattene, og oppgradering av maskinvare og programvare. Programmet har ansvar for drift og videreutvikling av de løsninger programmet har tatt frem. I tillegg har de ansvaret for drift, videreutvikling og utfasing av de 120-talls eksisterende produksjonssystemene som finnes. Når det gjelder innretningen på videreføringen av programmet, blir det understreket at det er klart at økonomidelen av Forsvarets felles integrerte forvaltningssystem vil basere seg på SAP, slik som opprinnelig planlagt. Det har ikke vært vurdert å skifte innretning på økonomidelen. Løsninger for forsyning, vedlikehold og materiellregnskap kan bli løst enten i SAP eller ved oppgradering og videreutvikling av Forsvarets eksisterende løsninger. Det Forsvaret nå vurderer er selve organiseringen av program Golf og løsninger for logistikk. 2006 I januar ble Granskingsutvalget for IKT-kontrakter i Forsvaret oppnevnt. Tidlig på året har TV 2 Nettavisen flere nyhetsartikler med en konstaterende redaksjonell beskylding om at forsvarsjef Disen ”har gått bak ryggen på statsråden” i forbindelse med Golf-saken. Forsvarsjefen klaget dette inn for Pressens Faglige utvalg og fikk medhold. Dette var i forbindelse med at Forsvarssjefen anbefalte en strategiendring for LOS-programmet med større gjenbruk av eksisterende systemer. Bakgrunnen for dette var at Forsvarssjefen fikk gjort en uavhengig utredning som viste at Forsvaret hadde fått lite igjen for pengene sine. Etter råd fra konsulentene ønsket Forsvarssjefen blant annet å beholde eksisterende logistikksystemer fra det svenske programvareselskapet IFS og integrerer dem med IBMs tyske styringssystem SAP. Men forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen gikk mot dette og gikk inn for et felles forvaltningssystem basert på SAP. Vinteren 2006 ble det foretatt en del vurderinger av Golf-programmet. I en pressemelding av 6. mars 2006 orienterer forsvarsministeren om dette. Hun viser til at gjennom Leveranseprosjekt 1 (LP – 1) har Forsvaret fått et system for lønn og eksternregnskap. Når det gjelder Leveranseprosjekt 2, er dette under planlegging og avklaring. Når dette er på plass vil Forsvarets militære organisasjon få en systemunderstøttelse for internregnskap, inklusive forpliktelsesregnskap, som vil forbedre evnen til vertikal styring og horisontal samhandel. Forsvarsministeren omtaler også logistikkdelen av programmet og sier: Når det gjelder logistikkdelen, som er den største utestående delen av dette programmet og som vil gi oss en løsning for forsyning, vedlikehold og materiellregnskap, så vil man avvente en igangsetting inntil det er gjennomført en omfattende ”helsesjekk” av programmet. Man vil også avvente igangsetting av logistikkdelen inntil det eksterne utvalget som er nedsatt for å granske konsulentbruken i Forsvaret har fremlagt sin rapport (Granskingsutvalget for IKT) Jeg besluttet at også denne delen skal gjennomføres med SAP som system. Hovedbegrunnelsen for dette valget, er at Forsvaret da vil få en helintegrert løsning, som blant annet vil sikre en enklere dataflyt og en helhetlig ressursstyring. Jeg har også lagt vekt på at SAP er en utbredt løsning i andre lands forsvar. Men før vi setter i gang med logistikkdelen, vil vi gjennomføre en omfattende ”helsesjekk” av hele programmet. Det innebærer blant annet at vi vil se grundig på om programmet er rett organisert, om det er nok ressurser i programmet til å gjennomføre de nye prosjektene, og om det er nok ”trykk” i organisasjonen til å følge dette opp videre. For å markere at vi nå foretar en omfattende evaluering og begynner på ny start, har vi bestemt å legge ”Program Golf” bak oss, og i fremtiden å kalle programmet for LOS. Bokstavene er hentet fra Logistikksystem, og vi håper navnet skal gi assosiasjoner til noe som gir klar retning og som oppfattes som noe stødig og sikkert. 7. april blir så St. meld. nr. 10 (2005-2006) Om økonomisk styring i Forsvaret og som ytterligere konkretiserer signalene fra Forsvarsministeren, lagt frem. Man har nå fått en endring i benevnelsen av programmet, som nå er blitt til LOS-Programmet (LOS står for logistikksystem). De to leveranseprosjektene har nå endret navn til • Økonomiprosjektet (tidligere leveranseprosjekt 2), som vil bli konsentrert om å innføre et internregnskapssystem som understøtter hele Forsvarets militære organisasjon. • Logistikkprosjektet, som fortsatt ikke er avklart (Se beskrivelsen av de to prosjektene under i forbindelse med St. prp. nr. 1 (2006-2007). Det blir orientert om at det frem til sommeren skal gjennomføres en grundig evaluering av programmet for å sikre en riktig organisering, at det er satt av nok ressurser til gjennomføring og innføring av løsninger, og at programmet har tilstrekkelig ledelsesforankring. Det blir også orienter om den strategivurdering som er gjort og Forsvarsdepartementets valg om å gå videre med sin opprinnelige strategi. Dette innebærer en sekvensiell tilnærming til gjennomføring av programmet, der beslutning om igangsetting av et nytt leveranseprosjekt (delprosjekt) er forankret i kvaliteten av tidligere leveranseprosjekter. Den opprinnelige strategien innebærer videre at logistikkløsningen, som er planlagt å bli et tredje leveranseprosjekt, skal baseres på IT-systemet SAP. Da Stortinget behandlet stortingsmeldingen, uttalte komiteens flertall: Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter Regjeringens beslutning om å videreføre utviklingen av programmet basert på den opprinnelige strategien om et enhetlig IT-system/plattform. Videre forutsetter flertallet at denne prinsipielle beslutningen og den videre utviklingen av leveranseprosjektene Økonomiprosjektet og Logistikkprosjektet i LOS-programmet, får tilstrekkelig ledelsesforankring på alle nivåer og følges lojalt opp innen Forsvaret. Flertallet er tilfreds med at Regjeringen på egnet måte vil komme tilbake til Stortinget når endelig beslutningsdokumentasjon og kostnadene ved LOSprosjektet er utarbeidet og kvalitetssikret. I september 2006 foreligger rapport fra Dovre International ”LOS Økonomiprosjektet – Kvalitetssikring av valgt prosjektalternativ (KS2)”. Kvalitetssikringsrapporten siterer følgende beskrivelse av Økonomiprosjeket: ”I Stortingets behandling av St. prp. 42 angis nye mål for Forsvarets omstilling. Innføring av en felles løsning for styring og kontroll av materiellfunksjoner er en forutsetning for at effektivisering av støttevirksomheten i Forsvaret ikke bare gir kostnadsreduksjoner, men også gir en støttevirksomhet som kvalitativt evner å understøtte omstillingen fra invasjonsforsvar til reaksjonsforsvar med felles integrerte kapasiteter med fleksibilitet, reaksjonsevne, tettere alliansetilpasning og ønsket deployeringsevne. Forsvarets Militærfaglige Utredning (MFU) med tilhørende Forsvarets logistikk- og støttekonsept danner grunnlag for design av Forsvarets fremtidige løsning for styring og kontroll av materiellfunksjoner. Design av denne løsningen ble utarbeidet i FP 2. Løsningen i Økonomiprosjektet skal realisere deler av dette. Økonomiprosjektet er planlagt gjennomført i tre gjensidig avhengige deler; • Leverandørprosjektet • Mottaksprosjektet • Datakvalitetsprosjektet Planlagt oppstart for prosjektet var 3. kvartal 2006 og avslutning i 2. kvartal 2008. Hovedkonklusjonen i Kvalitetssikringsrapporten var: Analysen viser at prosjektet har en høy kostnadsmessig risiko, men det er i forhold til tidligere analyser ikke avdekket nye forhold som tilsier at prosjektet bør stoppes. Det fremstår fremdeles som riktig å starte prosjektet omgående. Prosjektet er hensiktsmessig avgrenset og strukturert. Anbefalingen fra juni 2006 om å realisere funksjonalitet for økonomi og forsyning i samme prosjekt er fortsatt gyldig. Prosjektets omfang og store nedslagsfelt i Forsvaret medfører høy styringsmessig kompleksitet. Styringsutfordringen vurderes imidlertid som håndterbar for Forsvaret. Styringsdokumentasjonen, bestående av programdirektiv og fremskaffelsesløsning, har i hovedsak tilfredsstillende kvalitet. Dokumentasjonen bør imidlertid oppdateres slik at den reflekterer seneste justeringer av blant annet tidsplan, organisering og kostnadsestimat. Gjennomføringsstrategien hviler tungt på medvirkning fra Forsvaret og forutsetter at Forsvarets militære organisasjon kan avgi et tilstrekkelig høyt volum av personell med rett kompetanse til både Mottaksprosjektet og Leveranseprosjektet. Videre skal aktiviteter som datakonvertering og lokal innføring skje i regi av linjeorganisasjonen. Det synes nødvendig med særlige tiltak for å sikre at LOS får forutsigbarhet ift tilgang på ressurser fra Forsvaret. Kvalitetssikringsrapporten konkluderer med å anbefale en øvre kostnadsramme for prosjektet på 690 mill kr (2006 inkl. mva). St. prp. nr. 1 (2006 – 2007) har et eget kapittel om LOS-Programmet. Det vises til at innføring av et felles eksternregnskapssystem ble realisert gjennom leveranseprosjekt 1 i program Golf, og at det gjenstår to større prosjekter for å få realisert felles løsninger innenfor logistikkområdet: • • Økonomiprosjektet (tidligere Leveranseprosjekt 2) Logistikk prosjektet Det gjenstår fremdeles å planlegge logistikkprosjektet, som vil ha som ambisjon å gi Forsvarets militære organisasjon en fullstendig logistikkløsning, med bl.a. funksjonalitet for understøttelse av vedlikehold og anskaffelse i prosjekt. Det gis også en nærmere beskrivelse av Økonomiprosjektet. Økonomiprosjektet har som ambisjon å gi Forsvarets militære organisasjon en komplett elektronisk basert løsning for virksomhetsstyring, herunder full understøttelse for forsyningstjeneste, inklusive horisontal samhandel, lagerhold og materiellregnskap. Økonomiprosjektet vil gi Forsvarets militære organisasjon elektronisk understøttelse av et fullstendig intern- og ekstern regnskapssystem i henhold til økonomiregelverket i staten. Etter at Økonomiprosjektet er gjennomført, skal Forsvaret ha etablert et fullstendig elektronisk basert internregnskap, inklusive forpliktelsesregnskap, for konsolidering, budsjettering og økonomi oppfølging, som legger grunnlaget for en mer effektiv vertikal styring og horisontal samhandel Det vises til at Forsvarssjefen i løpet av våren 2006 foretok en såkalt helsesjekk av prosjektet og den kvalitetssikring, som er foretatt av Dovre International AS (se ovenfor). Begge disse peker på at det er høy risiko forbundet med å gjennomføre et slikt gjennomgripende prosjekt i en stor organisasjon, som i tillegg har vært under vedvarende omstrukturering og omstilling. Like fullt anbefaler både Forsvarssjefen og Dovre at Økonomiprosjektet startes opp så snart som mulig, etter at risikoreduserende tiltak er iverksatt. Den nye løsningen for virksomhetsstyring som Økonomiprosjektet skal realisere, planlegges benyttet fullt ut i Forsvarets militære organisasjon fra og med regnskapsåret 2008. Det vises så til de tiltak som iverksettes for å redusere risikoen i prosjektet, som er rettet inn mot: • • • • • • ledelsesforankring og beslutningslojalitet; å sikre nødvendig kompetent bemanning i programmet og prosjektet; en organisering som klarere skiller ansvaret til hhv. Forsvaret og leverandøren; ansvarsavklaring mellom programmet og Forsvarets militære organisasjon for øvrig; sterkere forankring av prosjektet i Forsvarets militære organisasjon; å skape engasjement og forventninger i Forsvarets militære organisasjon til det nye systemet; • økt fokus på gevinstrealisering. Det bekreftes at Forsvaret har til hensikt å gå videre med Team IBM som hovedleverandør i Økonomiprosjektet. Kostnadsrammen for økonomiprosjektet er 663 mill kr, hvorav 475 mill til investeringer og 188 mill å dekke gjennomføringskostnader. St. prp. nr. 20 (2006 – 2007) Om oppstart av LOS-programmet i Forsvaret – Økonomiprosjektet, ble lagt frem 24. november 2006. I det alt vesentlige gjentas de viktigste sider ved prosjektet som ble omtalt i St. Prp. nr 1. Det blir orientert om at Forsvaret har, som følge av anbefalinger fra Dovre og interne vurderinger, iverksatt følgende tiltak: • • • • • • Programdirektivet for LOS-Programmet er revidert Sekretariatet for Forsvarsstabens ledelse er styrket Sjef LOS-Programmet har fått innpass i de viktigste lederfora i Forsvarets militære organisasjon Forsvarsstaben og Forsvarets logistikkorganisasjon har fått et styrket ledelsesapparat med hensyn til økonomistyring Mottaksprosjekt er etablert, og det meste av prosjektpersonellet er tilsatt LOS-porteføljen er redusert/tilpasset for å konsentrere ressursene mot Økonomiprosjektet Det blir også informert om at av Forsvarssjefen, gjennom et eget beslutningsnotat, har gitt Økonomiprosjektet meget høy prioritet i forhold til annen virksomhet. I tillegg er følgende tiltak planlagt eller under iverksetting: • • • Forankring, informasjon, involvering, kompetanseheving og relasjonsbygging i forhold til Økonomiprosjektet i hele Forsvarets militære organisasjon Tidsfasing og prioritering av aktiviteter i Forsvaret ift. gjennomføringen av Økonomiprosjektet Kontinuerlig oppfølging av bemanningen i LOS-Programmet Fra Forsvarsdepartementets side er det lagt særlig vekt på ledelsesforankring og beslutningslojalitet, og på å skape engasjement og forventninger i Forsvaret for det nye systemet. Prp’en konkluderer med en total kostnadsramme på 733 mill kr, hvorav 545 mill er investeringer og 188 mill er gjennomføringskostnader. Da Stortinget behandlet prp’en uttalte en samlet Forsvarskomité at Komiteen er opptatt av at LOS-Programmet er Forsvarets satsing på nytt felles styringssystem for økonomi, personell og logistikk. Komiteen ser derfor på LOS-Programmet som et viktig omstillingsverktøy for å nå målene for moderniseringen av Forsvaret i henhold til Stortingets vedtak. Med dette var tidligfasen i Økonomiprosjektet avsluttet. Prosjektet startet i november 2006 og var planlagt avsluttet i februar 2008. 2007 I januar ble det inngått kontrakt med IBM for Økonomiprosjektet. I desember tok Økokrim ut tiltale om korrupsjon mot enkeltpersoner som hadde vært involvert i Golf-programmet. 2008 I St. prp. nr. 55 (2007-2008), som ble fremlagt 9. mai, blir Logistikkprosjektet fremlagt for Stortinget til godkjenning. Fremstillingen er ganske kort. Formålet beskrives som: Logistikkprosjektet skal gi Forsvaret ei fullstendig logistikkløysing for prosessar innanfor materiellinvestering, konfigurasjonsstyring, vedlikehald og avansert forsyning. Prosjektets innsparinger og virkninger omtales som følger: Prosjektet skal òg bidra til vesentlege innsparingar, som i perioden 2011- 2013 er rekna ut til å kunne utgjere 240 mill. kroner. Frå 2014 er innsparinga vurdert til å kunne kome opp i ein storleik på 165 mill. kroner årleg. I tillegg kjem store kvalitative føremonar i form av til dømes eit felles integrert system som kan gje korrekt og raskt tilgjengelig informasjon. Kostnadsrammen for prosjektet er 691 mill kr, hvorav 515 mill er investeringer og 176 mill er gjennomføringskostnader. Det opplyses at prosjektet har vært kvalitetssikret og at anbefalingene er innarbeidet og at den foreslåtte kostnadsramme er i samsvar med kvalitetssikringen. Det ble lagt opp til kontraktinngåelse i første halvår av 2009 og forventet avslutning i 2011. Da Stortinget behandlet prosjektet i juni (Innst. S. nr. 317 (2007-2008) ble Logistikkprosjektet godkjent med følgende merknad: Komiteen registrerer at Økonomiprosjektet i forbindelse med LOS-programmet i løpet av 2008 vil levere en løsning som vil gi Forsvaret et felles system for økonomisk internregnskap, styring og ledelse, og materiellregnskap. Videre tar komiteen til etterretning at Logistikkprosjektet gjenstår. Komiteen ser klare innsparingsmuligheter i prosjektet og ser nødvendigheten av en videreføring av prosjektet, slik Regjeringen legger opp til og merker seg de økonomiske rammer for prosjektet som er i tråd med den eksterne kvalitetssikringen. Komi t e e n forventer derfor at prosjektet holder seg innenfor rammene tilsvarende en investeringsramme (post 45) for prosjektet på 515 mill. kroner inkludert en avsetting for usikkerhet, og videre gjennomføringskostnadene (post 1) for prosjektet på 176 mill. kroner. Med dette var tidligfasen for Logistikkprosjektet fullført. 1.2. Kostnadsrammer Programmet består av tre hovedkomponenter. Tabell 1 viser endringene i kostnadsanslagene for disse. Leveranseprosjekt 1 – Eksternregnskap ble gjennomført til en kostnad på 341 mill kr, som var lavere enn bevilgningen på 355 mill kr. De siste kostnadsanslagene for henholdsvis Økonomiprosjektet og Logistikk prosjektet var i 2009 på henholdsvis 777 mill kr og 716 mill kr. Totalkostnaden for hele programmet er således i størrelsesorden 1.848 mill kroner. For Leveranseprosjekt 2 økte den totale kostnadsramme med 88 millioner fra 2006 til 2009 og for logistikkprosjektet med 25 millioner fra 2007 til 2009. Tabell 1 Kostnadsanslag Dokumenter: Kvalitetssikringsrapport (2003): • Kostnadsramme • Styringsmål St. prp. 1 (2003-2004) • Investeringsramme St meld nr 29 (2004-2005) • Anslått kostnadsramme Kvalitetssikringsrapport (2006) • Kostnadsramme St prp 1 (2006-2007) • Investeringer • Gjennomføring • Total St prp nr 20 (2006-07) • Investeringer • Gjennomføring • Total St prp 55 (2007-2008) • Investeringer • Gjennomføring • Total St prp 1 (2008 – 2009) • Investeringer • Gjennomføring • Total Prp. 1 S (2009) • Investeringer • Gjennomføring • Total 1.3. Leveranseprosjekt 1 Leveranseprosjekt 2 Økonomiprosjektet Logistikk prosjektet 490 mill kr 410 mill kr 355 mill kr 400 mill kr 690 mill kr 475 mill kr 188 mill kr 663 mill kr 545 mill kr 188 mill kr 733 mill kr 515 mill kr 176 mill kr 691 mill kr 575 mill kr 188 mill kr 763 mill kr 527 mill kr 176 mill kr 752 mill kr 589 mill kr 188 mill kr 777 mill kr 540 mill kr 176 mill kr 716 mill kr Gjennomføring Leveranseprosjekt 1 ble avsluttet i 2004 i samsvar med fremdriftsplan, og til en totalkostnad på 341 mill kroner, som var 96 % av tildelt budsjettramme på 341 mill kr. St. prp. nr. 1 (2008 – 2009) orienterer om gjennomføringen av de to prosjektene under LOSProgrammet. Om Økonomiprosjektet heter det: Kontrakt med leverandør ble inngått i januar 2007 og implementering av hovedløsningen startet i juni 2008. Enkelte deler av kontraktsfestet løsning har vært noe forsinket. I tillegg har det vært noen utfordringer i forbindelse med overgangen fra gamle datasystemer til den nye fellesløsningen. Dette gjelder bl.a. store datamengder som skal overføres til den nye løsningen og behov for at medarbeidere tilpasser seg nye arbeidsprosesser. Dette er imidlertid utfordringer som er vanlig ved igangsetting av store dataprosjekter og som Forsvaret har forutsett. Den nye fellesløsningen vil bidra til en rasjonalisering mht. antall administrative datasystemer i Forsvaret. Løsningen vil også være et viktig bidrag til bedret økonomistyring. Forsvarets regnskap for 2008 vil avleveres i ny løsning, og prosjektet forventes avsluttet våren 2009. Det oppgis at kostnadsrammen er på 575 mill kr for investeringer og 188 mill kr for gjennomføring. Når det gjelder Logistikkprosjektet, var ikke kontrakt med leverandør ennå inngått. Men kostnadsrammen var endret til 527 mill kr for investeringer og 176 mill kr for gjennomføring, som var 61 mill kr høyere enn hva Stortinget hadde godkjent året før. I 2009 fikk begge prosjektene under LOS-programmet en del problemer med gjennomføringen, slik det først ble orientert om i St. prp. nr. 70 (2008-2009) om investeringer i Forsvaret og så i Prop. 1 S (2009), hvor status i gjennomføringen av de to prosjektene omtales som følger: Økonomiprosjektet: Prosjektets løsning ble i hovedsak implementert i juni 2008, og regnskapet for 2008 ble avlagt ved bruk av det nye elektroniske systemet, benevnt FIF 2.0. Planen var å implementere de utestående delene av prosjektet ila. høsten 2008. Som informert om i St.prp. nr. 70 (2008– 2009), måtte imidlertid Forsvaret utsette disse leveransene til 2009. Restleveransene er nå overlevert til driftsfasen og prosjektet er i ferd med å avsluttes. Det forventes at termineringsrapporten for prosjektet blir ferdigstilt i løpet av 2009. Det har vært en stor utfordring for Forsvaret å innføre den nye elektroniske forvaltningsløsningen, og det arbeides svært målrettet med å få stabilisert driften av systemet. Teknisk sett fungerer løsningen tilfredsstillende, men det er fremdeles behov for å kvalitetssikre data i systemet, øke kompetansen hos brukerne og gjøre enkelte endringer i prosessene basert på de erfaringer man får gjennom driften. Spesielt gjelder dette innenfor forsyningsdelen av systemet. Forsvaret har etablert en detaljert tiltaksplan for å rette opp de identifiserte svakhetene. Prosjektets prisjusterte kostnadsramme (post 45) gjennomføringskostnadene (post 01) 188 mill. kroner. er 589 mill. kroner og Logistikkprosjektet Regjeringen informerte i St.prp. nr. 70 (2008–2009) om nødvendigheten av å utsette gjennomføringen av prosjektet med bakgrunn i innføringen av FIF 2.0, samt at relevante erfaringer fra Økonomiprosjektet vil bli brukt i forbindelse med planlegging og gjennomføring av Logistikkprosjektet. Basert på den lange tiden som har gått siden. Forsvaret mottok tilbud på leveranser til programmet, samt de endringer som nå er identifisert i forhold til Logistikkprosjektets gjennomføring, har Forsvaret konkludert med at det skal avholdes ny konkurranse om levering av prosjektets løsning. Kontrakt med leverandør forventes derfor først inngått sent i 2010 og prosjektet forventes avsluttet i 2013. Prosjektets prisjusterte kostnadsramme (post gjennomføringskostnader (post 01) 176 mill. kroner. 2. 45) er 540 mill. kroner og INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i Forsvaret (Dokument nr. 3:7 2002-2003) har en omfattende og detaljert beskrivelse og analyse av prosjektorganiseringen frem til våren 2002, som også senere enn dette har gjennomgått forandringer. Forsvaret Golf – LOS Programmet omfatter aktører og interessenter på alle nivåer og enheter i hele Forsvaret ettersom dette er et omstillingsprogram rettet mot et felles integrert forvaltningssystem for styring og kontroll av personell-, materiell- og økonomifunksjoner. Da Prosjekt Golf ble etablert i år 2000, ble generalinspektøren for Hæren utpekt som totalprosjektansvarlig. I mars 2001 overtok stabssjefen i Forsvarets Overkommando (FO) som totalprosjektansvarlig for Golf. Med omdefineringen av Golf fra prosjekt til program ble betegnelsen totalprosjektansvarlig skiftet ut med programansvarlig. Fra februar 2002 overtok den påtroppende stabssjefen som ny programansvarlig. Fra august 2002 har programansvaret blitt overført fra stabssjefen til programlederen for Forsvarets omstillingsprogram, ARGUS. Sentrale enheter i Forsvaret har vært: Forsvarets overkommando (FO), har det overordnede ansvar for programmet som et omstillingsprogram og ikke kun et materiellomstillingsprosjekt. Forankringen av prosjektet i FO har vært langt sterkere enn i andre prosjekter og programmer. Forsvarets omstillingsprogram, ARGUS, hvor lederen av dette er programansvarlig for Golf – LOS (se under). Forsvarets logistikkorganisasjon / Informasjons- og kommunikasjonstjenester (FLO/|IKT), med oppdrag å være kontraherende myndighet og med særskilt ansvar for å støtte prosjektet teknisk og merkantilt. FLO er den enhet i Forsvaret som har ansvaret for å gjennomføre de tiltak som Golf – LOS Programmet innfører. Ansvars- og rolledelingen mellom FO og FLO/IKT, har gjentatte ganger vært gjenstand for diskusjon. Sentrale spørsmål i denne diskusjonen har vært om den valgte organiseringen er den mest hensiktsmessige, og om ansvarsdelingen er klar. Men Forsvarsdepartementet har vært klar på at det overordnede ansvar skulle ligge hos Forsvarets overkommando. Golf – LOS programmet har ikke et eget programstyre (slik som forløperne) men kun en rådgivende referansegruppe, fordi man ønsket å holde styringslinjene mer enhetlige og unngå for mange styringsorganer. I 2002 ble det etablert en integrert prosjektorganisasjon som bestod av ressurser fra leverandøren Team IBM og Forsvaret. Flere staber i Forsvarets Overkommando (FO) har en rolle som premissleverandør fordi nye informasjonssystemer berører deres fagområde. Naturlig nok har det vært en god del diskusjon og ulike synspunkter internt i Forsvaret om ulike sider ved Programmet, som for eksempel: Diskusjonen om gjenbruk, hvor Sjøforsvarets forsyningskommando (FLO/SJØ) hadde et annet syn enn de øvrige aktører. Denne diskusjon om gjenbruk ble også et tema for mindretallet i Forsvarskomiteen i Stortinget. Valget av applikasjonen SAP for hele Programmet. Her har det vært ulike syn internt i Forsvaret og mellom Forsvarssjefen og Forsvarsdepartementet (se under). Forsvarsministeren har her ved ulike anledninger skåret gjennom og fastslått at SAP skal benyttes for hele Forsvaret, senest ved ulike anledninger i 2006. En generell observasjon i Riksrevisjonens undersøkelse er at Forsvarets Overkommando (FO) har hatt en vanskelig oppgave med å innføre fellesløsninger fordi de ulike forsvarsgrenene har fremmet sine særinteresser med stor tyngde og fordi at FO ikke har vært tøff nok i sin innføring av fellesløsninger. Det har også vært et problem gjennom hele programmet at forventingene har vært høyere enn den opplevde gevinst samt ulike innkjøringsproblemer. Forsvarsdepartementet Forankringen av Golf – LOS programmet har vært langt sterkere i Forsvarsdepartementet og departementets ledelse enn hva som er vanlig. Forsvarsdepartementets rolle i Programmet er blitt betydelig forsterket i forhold til situasjonen forut for etableringen av Golf. I år 2001, kort tid etter at Golf prosjektet var etablert, grep Forsvarsminister Bjørn Tore Godal inn og omdefinerte prosjektet slik at det fikk en programstruktur (se beskrivelsen av dette foran). I 2004, da Stortinget behandlet Riksrevisjonens undersøkelse, orienterte Forsvarsminister Kristin Krohn Devold Stortinget om Forsvarsdepartementets syn på undersøkelsen og hvordan de forhold som der blir tatt opp er ivaretatt. I 2006 grep Forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen inn med å foreta noen prinsippbeslutninger, som bl.a. å fastslå at det felles IT-system skal basere seg på SAP-applikasjonen og at Golf Programmet ble omdefinert til LOS-Programmet. Stortinget Stortingets godkjenning har i det alt vesentlige vært begrenset til de årlige bevilgninger til Programmet. Forsvarskomiteen har hele tiden vært sterkt engasjert i Programmet og fulgt dette. Det har vært et aktivt mindretall i komiteen med medlemmene fra Fr.p, Senterpartiet og SV som har hatt et annet og mer kritisk syn enn komiteens medlemmer fra de øvrige partier, som utgjorde flertallet. Dette mindretall har ment at de aldri har fått den totale presentasjon av hele programmet. Riksrevisjonen Gjennom sin meget kritiske undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i Forsvaret, har Riksrevisjonen bidratt til å belyse en rekke forhold ved Programmet. Men i forhold til Programmets egen utvikling har dette vært noe preget av ”snøen som falt i fjor”. Leverandører Innledningsvis ble det foretatt parallelle forprosjekter med flere leverandører. I 2001 valgte man så en kontraktstrategi som innebar utlysning og valg av en leverandør, som ble Team IBM. Hovedkonkurrenten, Accenture, klaget på dette, men fikk ikke medhold. I forbindelse med Logistikkprosjektet ble det foreslått en delt leveranse. Men Forsvarsministeren gikk mot dette og avviste en delt it-løsning mellom to leverandører. Etter 10 år sa Forsvaret i 2010 opp kontrakten med IBM slik at flere leverandører skulle få muligheten til å konkurrere om nye leveranser under Programmet. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN GOLF / LOS programmet går tilbake til tidlig 90-tall da Forsvaret startet arbeidet med flere tiltak og prosjekter for å forbedre og samordne økonomi- og lønnsforvaltningen. Prosjekt-Golf ble etablert i år 2000 og omdefinert til Program i år 2001 og til LOS-Programmet i 2006. Programmet har hele tiden frem til 2008 vært under utvikling og redefinering, slik at man kan snakke om en tidligfase helt frem til da, selv om noen komponenter er avsluttet underveis. Problem eller behov Prosjektdokumentene for de tre hovedkomponentene i Programmet omhandler de underliggende problemer og behov. Utfallsrom Når det gjelder utfallsrommet for konseptet, har dette vært klart avgrenset til at det man skulle frem til var et fullstendig integrert system for intern- og eksternregnskap samt logistikkløsninger for prosesser innenfor materiellinvestering, konfigurasjonsstyring, vedlikehold og forsyning. Men innenfor denne rammen har utfallsrommet for alternative løsninger vært bredt. Mye av ”kampen” om innholdet i programmet har vært hvordan sentrale aktører i Forsvaret, Forsvarsdepartementet og Stortinget har søkt å avgrense utfallsrommet for å få en enhetlig struktur på Programmet både med hensyn på dets innhold og gjennomføringen av dette, mens man internt i de enkelte forsvarsgrener har ønsket å opprettholde egne løsninger. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Det har hele tiden vært helt klart at selve konseptet har vært at dette er et omstillingsprogram for modernisering av Forsvarets styringssystem og IS/IT-løsninger. Man har ikke hatt noe alternativ til dette overordnede konsept. Men innenfor denne overordnede rammen har det vært en rekke alternativer og ulike løsninger. Beslutningslogikk Dette er et program hvor det har vært ulike oppfatninger om alternative beslutningslogikker. Man har valgt å følge en strategi basert på fleksibilitet, hvor de enkelte prosjekter i Programmet besluttes etter hvert. Man har ikke lagt frem for godkjenning et helhetlig program, som da heller ikke har vært gjenstand for en slik total planlegging. Alternativet til dette, som blant annet et mindretall i forsvarskomiteen har ønsket, ville ha vært en slik helhetlig tilnærming. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler I Riksrevisjonens anføres ”manglende målbilde” som den første årsak til at effektiviteten i beslutningsprosessene har vært mangelfull. Om dette sies det: Ifølge Forsvarsdepartementet var effektiviteten i beslutningsprosessene mangelfull fra Prosjekt Golf ble startet opp og fram til sommeren 2001, både i FO og i Forsvarsdepartementet. Årsaken var at det manglet et detaljert målbilde for prosjektet, i den forstand at en ikke maktet å komme fram til en forsvarsintern felles forståelse av behovene. I stortingsdokumentene har man generelle målutsagn for Programmet og det fremstår som om det har vært enighet om disse. Men den ytterligere konkretisering av begrunnelse og mål, har kun vært ”isolert” for hver av de tre hovedkomponentene i Programmet. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette er et program hvor de fleste beslutninger har foregått enten på programnivå i Forsvaret eller i Forsvarsdepartementet. Stortingets beslutninger har i det alt vesentlige vært i forbindelse med årlige bevilgninger på statsbudsjettet. Vi er ikke kjent med at det har vært viktige avslag som ulike aktører har forsøkt å få omgjort med omkamper, bortsett fra komitémindretallets forsøk på å få et mer omfattende beslutningsgrunnlag for Programmet. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Det er ulike måter man kan definere tidligfasen på for dette programmet. Man kan enten si at denne var avsluttet ved utgangen av 2001 da kontrakt med leverandør for Programmet var inngått eller man kan si at det var i 2008 da Stortinget hadde godkjent Logistikkprosjektet, som var den siste hovedkomponent i Prosjektet. Det har vært rimelig klare prioriteringer gjennom hele perioden med hensyn på innsatsområdene for Programmet. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er et program med relativt liten pressedekning og offentlig debatt. Stortinget er gjennom statsbudsjett, andre proposisjoner og stortingsmeldinger holdt orientert. Komitéflertallet har hele tiden vært fornøyd med dette. Men et aktivt mindretall fra Fr. p, Senterpartiet og SV har ved ulike tidspunkt uttrykt misnøye med manglende overordnet og sammenfattende informasjon om Programmet. Det ble konkretisert i deres private forslag – Dokument nr 8:55 (2002-2003). Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av forvaltningssystemer i Forsvaret (Dokument nr 3:7 (2002-2003) har på en meget detaljert og åpen måte belyst ulike sider ved Programmet, som også ble ytterligere utdypet med brev fra Forsvarsdepartementet. Alt dette har vært offentlig tilgjengelig. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Programmet består av tre hovedkomponenter. Leveranseprosjekt 1 – Eksternregnskap ble gjennomført til en kostnad på 341 mill kr, som var lavere enn bevilgningen på 355 mill kr. De siste kostnadsanslagene for henholdsvis Økonomiprosjektet og Logistikk prosjektet var i 2009 på henholdsvis 777 mill kr og 716 mill kr. Totalkostnaden for hele programmet er således i størrelsesorden 1.848 mill kroner, som er dekket over forsvarsbudsjettet. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette er ikke et program hvor det har foregått noen form for hestehandel i Stortinget. Det har hele tiden vært et klart flertall fra Arbeiderpartiet og Høyre som har støttet ulike fremlegg fra ulike regjeringer og et mindretall som har vært kritisk til den måten Stortinget er blitt informert om dette. Men det fremstår ikke at dette har gitt grunnlag for hestehandel av noe slag. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et program hvor ulike aktører i ulike forsvarsgrener har hatt forskjellige oppfatninger og hvor Forsvarets overkommando og i siste instans Forsvarsdepartementet har skåret i gjennom. I et kjent tilfelle gjaldt dette også uenighet mellom Forsvarets overkommando og Forsvarsdepartementet. Politiske regimeskifter Frem til år 2000 var de ulike prosjekter i det alt vesentlig drevet internt i Forsvaret. Dette gjaldt også under Bondevik I regjeringen i perioden fra 1997 til mars 2000. Under Stoltenberg I regjeringen fra mars 2000 til oktober 2001, grep forsvarsminister Bjørn Tore Godal aktivt inn og stanset Golf prosjektet i sin daværende form og omdefinerte dette til et program med helt sentrale endringer. Bondevik II regjeringen, med forsvarsminister Kristin Krohn Devold, fulgte opp de endringer som var gjort under forsvarsminister Godal, og det var ingen store endringer i programmet. Under Stoltenberg II regjeringen, derimot, foretok forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen viktige presiseringer, avklaringer og endringer i Programmet. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Gjennom hele programmet har man lagt vekt på å belyse gevinster og innsparinger ved å gjennomføre de ulike komponenter i programmer. Det som har vært problemet har ikke vært undervurderinger av fremtidige driftsutgifter, men overvurderinger av gevinstene. De vurderinger av Programmet og dets ulike komponenter som er foretatt underveis har i stor grad hatt som fokus virkningene av innføring av ulike systemer under Programmet og virkningene av disse. I 2005/2006 fikk Forsvarssjefen foretatt en større gjennomgang av Programmet fordi han angivelig var skuffet over hvor lite Forsvaret fikk igjen for investeringene. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Et helt sentralt grep i Programmet var at man i 2001 definerte at dette ikke skulle være et ”kategori 1 prosjekt” men et program bestående av flere prosjekter og faser. Dette innebar at Stortinget ikke kom til å behandle og bevilge for programmet under ett, men bare for de enkelte prosjekter etter hvert. Dette var en bevisst og strategisk oppsplitting for å gi Forsvaret fleksibilitet til å vurdere og beslutte for de enkelte faser hvordan man ville fortsette Programmet. Taktisk overestimering av forventet nytte Den forventete nytte av programmet har vært definert som innsparinger i personell og utgifter. For Leveranseprosjekt 1 (eksternregnskap) ble det rapportert til Stortinget at nettogevinsten var en reduksjon på 215 årsverk, tilsvarende 101. kroner per år. For de to andre komponentene, som ennå ikke er avsluttet, anslås innsparingen ved Økonomiprosjektet til 150 mill kroner på driftsbudsjettet og for Logistikkprosjektet til de første tre årene på 240 mill kroner per år og deretter 165 mill kroner årlig. Det er vanskelig å si om dette er en overestimering. Men det må nevnes at Forsvarssjefen i 2005/2006 fikk gjort en gjennomgang av Programmet fordi han mente at Forsvaret ikke fikk nok igjen for sine investeringer. Taktisk underestimering av forventet kostnad Programmet har bestått av tre komponenter. Leveranseprosjekt 1 – Eksternregnskap ble gjennomført til en kostnad på 341 mill kr, som var 96 % under bevilgningen på 355 mill kr og som også var langt under tidligere kostnadsanslag. Når det gjelder Økonomiprosjektet og Logistikkprosjektet, er disse ikke avsluttet. Men for Leveranseprosjekt 2 økte den totale kostnadsramme med 88 millioner i perioden 2006 til 2009 fra 690 mill kr til 777 mill kr og for logistikkprosjektet med 25 millioner i perioden 2007 til 2009 fra 691 mill kr til 716 mill kr. Det kan neppe sies at det her har vært taktisk underestimering. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Dette er et Program med en vel utviklet beslutnings- og styrings- struktur, slik at er pekt på i kvalitetssikringsrapportene. Problemet har vært manglende entusiasme for å innføre integrerte løsninger i de enkelte våpengrener, hvor man har hatt preferanse for egne etablerte systemer og løsninger. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Egentlig kan man ikke si at det i Programmet har vært vesentlige overraskelser utover at motstanden i de enkelte forsvargrener og forsvarsstaber til dels har vært høyere og sterkere enn hva man hadde forventet. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det er ikke på noe tidspunkt vært reist tvil om Programmets og dets komponenters relevans i forhold til Forsvarets omstillingsbehov. Men innenfor de enkelte forsvarsgrener er det reist spørsmål om relevansen av foreslåtte systemer og løsninger i forhold til eksisterende systemer og muligheter for gjenbruk av disse. Det har også vært fremmet synspunkter på ikke innfridde forventinger, men dette har i det alt vesentlige vært i oppstarten ved innføringen av nye løsninger. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analysen. Dette er i utgangspunktet et teknisk orientert prosjekt i Forsvaret, noe som skulle tilsi at man setter fokus på fagmyndigheten. Man kan spørre i hvilken grad og hvordan prosessen kan ses på som hierarkisk problemløsning innen Forsvaret. Hvor mye dominerer Forsvarets ledelse prosessen og er deres mål, problemdefineringer og løsninger klare og uendrete gjennom hele prosessen. Et alternativt hierarkisk utgangspunkt er å fokusere på Forsvarsdepartementets politiske ledelse og eventuelt regjeringens agering. Hvor sterk er departementets styring av prosessen og på hvilken måte foregår den eventuelt? Sammenholder man disse to hierarkiske utgangspunktene, kan man på den ene side forvente samsvar mellom politisk og faglig ledelse i Forsvaret, men man kan også forvente uenigheter og dragkamper, noe som tilsier at en forhandlingsvariant av et instrumentelt perspektiv også må brukes. Et tredje hierarkisk utgangspunkt, som også innebærer et forhandlingselement, er å fokusere på Stortingets rolle. Engasjerer Stortinget seg sterkt i prosessen og har det betydning for det endelige utfallet? Forsvarsprosjekter har også en tendens til å knytte seg opp mot begivenheter i omgivelsene, som vist i MTB-, Fregatt- og Kampfly-prosessene, men i denne prosessen, som mer omhandler interne styringssystemer, vil antakelig denne sannsynligheten være mindre. 4.2. Spenningen mellom det helhetlige og partielle. GOLF-LOS kan defineres som en pakke av prosjekter som følger etter hverandre i tid. Det var et omstillingsprogram med det målet å innføre et nytt helhetlig, felles og integrert forvaltningssystem for Forsvaret. I dette var utnyttelsen av IT et sentralt virkemiddel for å lage en felles løsning for bedre styring av personell, materiell og økonomifunksjoner ved å innføre et Felles Integrert Forvaltningssystem (FIF) for Forsvaret. Forhistorien startet på 1990-tallet, da man hadde flere tiltak og prosjekter på dette området, herunder Økonomiprosjektet (1996) og Lønnsprosjektet (1997), som begge ble avsluttet i 2000. Arbeidet ble videreført i Prosjekt GOLF fra 2000/2001, som er det egentlige startpunktet for vår analyse. Fra 2006 ble benevnelsen forandret til LOS-Programmet, hvor LOS sto for logistikksystem. GOLF-LOS kan deles i tre: Leveranseprosjekt 1 som gjaldt å innføre en lønns- og økonomiløsning som tilfredstilte kravene i Økonomireglementet i Staten, og ble avsluttet i 2004. Leveranseprosjekt 2 (ofte omtalt som Økonomiprosjektet), som skulle gi Forsvaret en komplett elektronisk basert løsning for virksomhetsstyring (ferdigstilles 2009-2010) og Logistikkprosjektet, som skulle gi Forsvaret en fullstendig logistikkløsning og forventes ferdigstilt i 2013. Utviklingen på 1990-tallet av nye, felles informasjonssystemer, ble avsluttet i 2000 og videreført i prosjektet GOLF. I St.prop.nr.58 (1999-2000) om Forsvarets investeringer ble det orientert om at det nye prosjektet GOLF skulle ha et bredere mandat enn de forutgående prosjekter. Det ble vist til at Forsvaret ønsket å oppnå en god virksomhetsmessig effekt ved å samordne innføringen av løsninger innenfor økonomi- og forvaltningsområdet og infrastrukturområdet med den pågående omstillingsprosessen. I behandlingen av proposisjonen i Stortinget uttrykte komiteen en viss skepsis og påpekte at det var negative erfaringer med tidligere komplekse informasjonssystemer og ønsket å bli tett informert om utviklingen av prosjektet. I media ble det også påpekt at det var mange ulike ITsystem i Forsvaret og at det hadde vært tautrekking og trenering knyttet til utviklingen av disse. I St.prp.nr.1 (2000-2001) ble GOLF-prosjektet nærmere presentert. Det ble påpekt at man skulle samle flere administrative IT-systemer i prosjektet, herunder samle Forsvarets sentrale lønnsfunksjoner. GOLF-prosjektet, som ble definert som et omstillingsprosjekt, skulle ha forankring i Forsvarets toppledelse, og en første milepæl var å innfri Økonomireglementets krav før utgangen av 2002. Prosjektet fikk som mandat å innføre et helhetlig, felles integrert forvaltningssystem i Forsvaret. Systemet skulle gi enhetlig informasjon innen områdene regnskap, lønn, anskaffelser, materielladministrasjon og vedlikehold. Senere skulle det også omfatte personellfunksjonen og det skulle understøtte den pågående omstillingen i logistikkfunksjonen. Konsulentselskapet Metier fulgte under forprosjektet utviklingen av styringsgrunnlaget for prosjektet. I St.prp.nr.45 (2000-2001) og St.prp.nr.75 (2000-2001) ble GOLF omtalt og dets betydning understreket. I september 2001 grep forsvarsminister Godal inn i prosjektet og endret det. Den mest sentrale endringen var at det nå ikke lenger skulle være et såkalt kategori 1-prosjekt med en prosjektstruktur og totalbudsjett, men et omstillingsprogram bestående av flere prosjekter. For å redusere risikoen og gjøre programmet mest mulig håndterlig, valgt man også en kontraherings- og innføringsstrategi som besto av at programmets samlete leveranseomfang ble delt opp i flere faser, med inngåelse av en kontrakt for hver fase. Dette ville gi større frihet mht. hvordan man valgte å fortsette programmet etter hver fase. Stortingets rolle ville dermed også bli endret, fra en helhetlig til en partiell rolle. Stortinget sluttet seg til denne endringen i programmets organisering. I St.prp.nr. 55 (2001-2002) ble det orientert om at GOLF arbeidet med et forprosjekt for å forberede det første leveranseprosjektet, omtalt som LP-1. Dette skulle innfri kravene i Økonomireglementet og være sluttført våren 2002. I sin behandling av proposisjonen uttrykte fagkomiteen en viss bekymring. Det ble henvist til at den nyopprettede logistikkorganisasjonen i Forsvaret - FLO – skulle få de nødvendige virkemidler av GOLF-programmet for å få til effektive logistikkfunksjoner. Komitémedlemmene fra FrP, SP og SV uttrykte en sterk tvil om GOLFs bidrag i så henseende, og påpekte at Luftforsvarets utviklede IT-system eventuelt kunne gjenbrukes og utvides. Komiteen henviste igjen også til negative erfaringer med komplekse informasjonssystemer og ville bli holdt løpende orientert om utviklingen av programmet, herunder de kostnadsmessige sidene. IBM ble hovedleverandør i dette første delprosjektet i programmet. Etter oppslag i pressen og fortsatt kritikk fra mindretallet i komiteen, la dette frem et Dokument 8forslag. Det ville ha en oversikt fra regjeringen om totale kostnader for programmet, oversikt over eventuelle alternative løsninger, herunder eventuelt gjenbruk av eksisterende systemer. I et svar fra Forsvarsministeren ble det understreket at programmet ble tett fulgt opp og at en eventuell omdefinering tilbake til et helhetlig prosjekt, og ikke et program, ville øke kostnadene og usikkerheten i forhold til den valgte organiseringen. Flertallet i komiteen, fra AP, Høyre og KrF, støttet statsråden i denne vurderingen. I februar 2003 forelå Metiers kvalitetssikringsrapport. Denne kom i tillegg til at Metier hadde fulgt utviklingen av styringsgrunnlaget for prosjektet og den endelige utformingen av Totalprosjekt 2 (TPDOK) fra desember 2000. Rapporten konkluderte med at styringsgrunnlaget var tilstrekkelig for gjennomføringen av LP 1, herunder vurderinger av usikkerhet knyttet til ytelse, tid og kostnader, og anbefalte departementet å gi sin tilslutning av til oppstart av LP 1. I april samme år forelå Riksrevisjonens (RRV) undersøkelse av effektiviteten i planlegging og styring av felles forvaltningssystem i Forsvaret. Undersøkelsen omfattet Prosjekt og Program GOLF frem til utgangen av første halvår 2002, samt forutgående prosjekter, som Økonomiprosjekt, Lønnsprosjekt og Lønns- og økonomiprosjektet. RRV mente at det var tre sentrale årsaker til at forløperne til GOLF ikke nådde sine mål, nemlig manglende forankring i organisasjon og ledelse, uklare ansvarsforhold og uklar organisering og manglende koordinering av IT-aktivitetene. Her ble det påpekt at disse faktorene stort sett var endret og gjort tydeligere mht. forankring og ansvar i GOLF-programmet. Det ble også påpekt at risikohåndteringen ikke hadde vært systematisk behandlet i programstyret i GOLF. Det ble også påpekt at anslagene over kostnader og nytte i GOLF var usikre. Kostnadsanslagene hadde da også økt kraftig på kort tid i programmet. I mars 2004 ble RRVs rapport behandlet i Regjeringen, etter behandling i Kontroll- og konstitusjonskomiteen, uten at dette brakte inn nye momenter. I St.prp.1 (2004-2005) ble det orientert om evalueringen av Leveranseprosjekt 1 (LP 1). Man mente at dette gikk etter intensjonen, også kostnadsmessig, og at gjennomføringsmodellen ville bli videreført og gjenbrukt i nye GOLFprosjekter. Den største gevinsten med LP 1 ble sagt å være oppfylling av kravene i Økonomireglementet, samt at man mente det var tilrettelagt for kvantitative gevinster i form av reduserte kostnader og bortfall av årsverk. Videreføringen av GOLF ble også omtalt i proposisjonen og hovedmålet var å innføre felles løsning for styring og kontroll av materiell- og logistikkfunksjonen, altså mye rettet mot FLO. Det ble informert om at Leveranseprosjekt 2 (LP 2) ble planlagt lagt frem for Stortinget som et kategori 1-prosjekt for godkjenning. I St.meld.29 (2004-2005) omtales LP 2. Det ble påpekt at man hadde endret fremføringen fra tre leveranser til en, slik at prosjektet var redusert til et kategori 2-prosjekt med redusert risiko. Resultatmålene for prosjektet ble knyttet til integrert forsyningsløsning med felles innkjøp og lagerhold, fullstendig internregnskap med konsolidering, budsjettering og økonomioppfølging, samt at eksternregskapsløsningen (LP 1) skulle innføres i enheter som benyttet andre systemløsninger enn SAP (IBMs tyske IT-systemløsning). Da Stortinget behandlet meldingen, hadde komiteen innhentet tilleggsopplysninger fra departementet om en rekke forhold ved GOLF som departementet hadde gitt. Nok en gang påpekte fagkomitérepresentantene fra FrP, SV og SP at GOLF-programmet aldri samlet sett hadde vært behandlet av Stortinget og fremmet forslag om at det måtte gis en slik samlet oversikt, men dette ble ikke støttet av komiteens flertall. Senere orienterte Forsvarsdepartementet Stortinget om status for kostnadene ved GOLF. Det ble også understreket mht. videreføringen av programmet at økonomidelen av Forsvarets felles integrerte forvaltningssystem ville basere seg på SAP, slik som opprinnelig planlagt, og at man ikke hadde vurdert å skifte innretning på økonomidelen. I januar 2006 ble Granskningsutvalget for IKT-kontrakter i Forsvaret oppnevnt. TV2 Nettavisen hadde flere oppslag hvor de beskyldte Forsvarssjefen for at han hadde gått bak ryggen på statsråden i GOLFsaken. Bakgrunnen for dette var at han anbefalte en strategiendring for programmet med større gjenbruk av eksisterende system. Forsvarssjefen fikk laget en uavhengig utredning hvor det ble påpekt at man hadde fått lite igjen for pengene i omstillingsprogrammet. Konsulentene rådet ham til å bevare logistikksystemet fra det svenske programvareselskapet IFS og integrere det med IBMs SAPsystem. Men statsråden gikk imot dette og gikk inn for et felles forvaltningssystem basert på SAP. Etter en del vurderinger av GOLF igangsatt av politisk ledelse, uttalte statsråden at hun ville avvente en ’helsesjekk’ av programmet før logistikkdelen ble igangsatt, altså en sekvensiell tilnærming. Det ble også besluttet at videreføringen av programmet skulle kalles LOS-Programmet (St.meld.nr.10 – 2005-2006), for å markere en ny start med logistikkdelen. De to leveranseprosjektene i programmet het nå Økonomiprosjektet (tidligere LP 2), som var konsentrert om å innføre et internregnskapssystem som understøttet hele Forsvarets militære organisasjon, og Logistikkprosjektet, som fortsatt ikke var avklart. Ved Stortings-behandlingen uttalte fagkomiteens flertall, alle partier unntatt FrP, at de støttet den strategi og fremføring av LOS-Programmet som departementet foreslo, samt understreket den nødvendige forankringen i ledelsen for programmet og god informasjon til Stortingen om fremføringen. I september 2006 forelå KS2-rapporten fra Dovre om Økonomiprosjektet. Rapporten fastslo at prosjektet innebar en høy kostnadsmessig risiko, men at det ikke i forhold til tidligere analyser var avdekket forhold som skulle tilsi at det burde stoppes. Det ble anbefalt startet omgående. Det ble påpekt at det var særlig kritisk at Forsvaret hadde tilstrekkelig mange med rett kompetanse i forhold til delprosjektene Mottaksprosjektet og Leveranseprosjektet. Forsvarssjefen støttet dette og ville starte Økonomiprosjektet etter at risikoreduserende tiltak var satt ut i livet. Disse omhandlet lederforankring og engasjement i organisasjonen, kvalifisert personell, skille organisatorisk Forsvaret og leverandøren i prosjektet, samt gevinstrealisering. Den nye virksomhetsstyringsløsningen som Økonomiprosjektet skulle realisere, ble planlagt brukt fullt ut fra regnskapsåret 2008. I St.prp.20 (2006-2007) ble Forsvarets forbedrete organisering i forhold til prosjektet omtalt, inkludert de risikoreduserende tiltakene. Forsvarskomiteen støttet hovedtrekkene i departementets fremlegg. Dermed var tidligfasen i Økonomiprosjektet avsluttet. Prosjektet startet i november 2006 og var planlagt avsluttet i februar 2008. I januar 2007 ble det inngått kontrakt med IBM om Økonomiprosjektet. I desember samme år tok Økokrim ut tiltale om korrupsjon mot enkeltpersoner i Forsvaret som hadde vært involvert i GOLF-programmet. I St.prp.nr. 55 (2007-2008) ble Logistikkprosjektet i LOS-Programmet fremlagt for Stortinget til godkjenning. Formålet med prosjektet ble sagt å være å gi Forsvaret en fullstendig logistikkløsning for prosesser innenfor materiellinvestering, konfigurasjonsstyring, vedlikehold og avansert forsyning. Proposisjonen omtalte også kostnader og mulige innsparinger. Det ble opplyst at prosjektet var blitt kvalitetssikret og anbefalinger derfra var innarbeidet i forslaget. Det ble lagt opp til en kontraktsinngåelse første halvår 2009 og forventet avslutning i 2011, noe som senere ble utsatt 1-2 år. I Stortingsbehandlingen fikk fremlegget støtte, med en påpekning av viktigheten av innsparinger og å holde seg innenfor de økonomiske rammene. Med dette var tidligfasen for Logistikkprosjektet, som den siste delen av LOS-Programmet sluttført. Oppsummert kan man ikke si at prosjektet bærer preg av stor kompleksitet i mål, problemer og løsninger, på tross av den store kompleksiteten i selve programmets innhold. Alt fra starten var de overordnete mål om integrering av styringssystem, standardisering i IT-system og kostnadsreduksjoner etablert, noe som sto seg igjennom hele prosjektet. Gjennom den sekvensielle og partielle organiseringen av prosjektet i LP 1, LP 2 (Økonomiprosjektet) og Logistikkprosjektet ble disse målene mer differensierte, men de ble ikke endret. Det var på noen punkter at definisjonen av organiseringen av prosjektet ble endret, særlig da med beslutningen fra politisk ledelse i 2001 om at man skulle lage en sekvensiell organisering, ikke en helhetlig. Komitérepresentanter fra FrP, SV og SP prøvde over lang tid å endre dette, eller i hvert fall stille spørsmålstegn ved det, fordi de ville ha en helhetlig plan og tilhørende samlet kostnadskontroll, men deres agering fikk liten innflytelse. Det var også strid om gjenbruk av bestående IT-system i noen forsvarsgrener, men igjen bestemte politisk ledelse at man bare skulle satse på IBMs SAP-system. Totalt sett kan man ikke si at det var mye uenighet om defineringen og organiseringen av programmet. Siden kostnadene for programmet steg betraktelig over tid, kan man vel ikke si at det scorer entydig høyt på rasjonalitet, men deler av prosjektet holdt seg innenfor kostnadsrammene, særlig LP 1. 4.3. En enkel deltakerstruktur med noe konflikt. Hovedaktøren i denne prosessen var Forsvarets ledelse og programmet/prosjektenes ledelse. Dette var aktører som i hovedsak fikk det som de ville i løpet av prosessen. Det var på forsvarssiden relativt ymse forankring av prosjektet. Da GOLF ble etablert som prosjekt i 2000 ble generalinspektøren for Hæren utpekt som totalprosjektansvarlig. I mars 2001 overtok stabssjefen i Forsvarets Overkommando (FO) som totalprosjektansvarlig. Med omdefineringen av prosjektet til program ble den påtroppende stabssjefen i februar 2002 ny programansvarlig, men dette ansvaret ble i august samme år overført til programlederen for Forsvarets omorganiseringsprogram ARGUS. I tillegg var programmet tett forankret i Forsvarets Overkommando og FLO. Flere staber i FO var også premissleverandører. Med en så vidt splittet forankring var det diskusjon gjentatte ganger om rolleog ansvarsfordelingen i programmet, men departementets ledelse var klar på at FO skulle ha det overordnete ansvaret, noe som var viktig for å lage ett system og ikke beholde ymse styrings- og IKTsystem i de ulike forsvarsgrenene. I 2002 ble det etablert en integrert prosjektorganisasjon med ressurser fra leverandøren Team IBM og Forsvaret, men det var ikke noe programstyre, bare en rådgivende referansegruppe. Innad i Forsvaret var det en viss tautrekking relatert til programmet, både innad i Forsvaret og mellom Forsvarsledelsen og departementets politiske ledelse, men man kan ikke si at det var alvorlig uenighet eller konflikter tilknyttet det. Denne tautrekkingen var relatert til diskusjon om gjenbruk av system, hvor Sjøforsvarets forsyningskommando hadde et annet syn, men også om valget av SAP for hele systemet. Politisk ledelse hadde en høy profil i hele programmet, men var i hovedsak i samforstand med Forsvarets ledelse, med et par unntak. Særlig gjaldt det statsrådens inngripen i 2001 for å omdefinere programmet til en sekvensiell organisering, og senere politisk ledelses insistering på å beholde SAP som det dominerende IT-system. Generelt spilte ikke Stortinget noen avgjørende rolle i prosessen, bortsett fra å fokusere kostnader og innsparinger hele veien. Det lange engasjementet fra fagkomiteen, representanter fra FrP, SP og SV mht. å få presentert programmet mer samlet mht. kostnader og risiko, avfødte lite. 4.4. Mer hierarki enn forhandlinger. Hierarkisk styring var det som mest preget denne prosessen. Fagmyndigheten, Forsvaret og dens ledelse, drev prosessen fremover og innfridde hovedmålet om et nytt integrert styrings- og ITsystem. I dette ble det i hovedsak støttet av Forsvarsdepartementets politiske ledelse. Noe uenighet om organisering og valg av IT-system mellom politisk og fagmilitær ledelse kan man se på som naturlig, siden politisk ledelses rolle er å ta en del overordnete hensyn. Dette kunne selvsagt også ses på som en form for tautrekking, men dette preget var kanskje sterkere innad i Forsvaret. Innflytelsen til de to sentrale aktørene kan også ses gjennom Stortingets i hovedsak støttende rolle, frontet av AP og Høyre, og den manglende betydning kritikken mot programmet fikk over tid. Da politisk ledelse 2-3 ganger grep inn med sentrale beslutninger i prosjektet, kunne dette ikke bare ses på som klar hierarkisk styring, men også som å skaffe seg handlingsrom. Særlig var omdefineringen av prosjektet til program i 2001 viktig, fordi dette økte fleksibiliteten for politisk ledelse, både i forhold til fagmilitær ledelse og til Stortinget, samt minsket risikoen, særlig mht. kostnadene. Politisk ledelse underkommuniserte usikkerheten ved gevinstene man kunne høste og disse materialiserte seg heller ikke så tydelig. Da politisk ledelse insisterte på SAP, var dette prinsipielt viktig for å slå igjennom med ønsket om et felles og integrert system. Omgivelsene hadde begrenset betydning i programmet. For LP 1 var Finansdepartementet og Økonomireglementet en viktig påvirkende rammebetingelse, men ellers hadde omgivelsene liten betydning. Case 9. Dobbeltspor Sandvika – Asker 1. 2. 3. 4. 5. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 189 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 191 1.2. Kostnadsanslag ...................................................................................................... 198 Gjennomføring.............................................................................................................. 198 Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 199 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 200 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 203 5.1. En hierarkisk problemløsning? .............................................................................. 203 5.2. Liten uenighet, men en viss usikkerhet. ................................................................ 203 5.3. En hierarkisk prosess med noen forhandlingsinnslag. .......................................... 206 5.4. Hierarkisk styring med kostnadsmessig usikkerhet. ............................................. 206 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Dobbeltsporet mellom Asker og Sandvika er en del av prosjektet ”Nytt dobbeltspor fra Skøyen – Asker”, som gjennomføres etappevis for følgende strekninger: Tabell 1 Strekninger og etapper Skøyen - Asker Strekning Sandvika – Asker Lysaker stasjon Lysaker – Sandvika Skøyen – Lysaker Byggestart 2001 2006 2007 Etter 2015 Ferdig 2005 2009 2011 Det som behandles her er prosjektet ”Sandvika – Asker”. Det inkluderer utbygging til 11,6 km nytt dobbeltspor mellom Sandvika og Asker, inkludert to tunneler og arbeider på begge stasjonene. De nye skinnene er delvis lagt langs samme parsell som de eksisterende skinnene og delvis i tunnel for å korte reisetiden. Oversikt over hvor det nye dobbeltsporet skal gå. Stiplet linje angir hvor det nye dobbeltsporet går i tunnel. Ferdigstillelse av parsellen Sandvika-Asker innebærer isolert sett at kapasiteten på strekningen øker med to tog pr. time, tilsvarende ca. 1 000 biler pr. time. Når Lysaker stasjon er ferdig utbygd kan kapasiteten på strekningen økes med 6 tog pr. time, tilsvarende ca. 6 000 biler i timen. Parsellen Sandvika–Asker ble ferdigstilt og tatt i bruk til ordinær trafikk i 2005. De viktigste faser og milepæler for prosjektet er som følger: 1992 Planlegging av nytt dobbeltspor Skøyen – Asker startet 1995 Felles konsekvensutredning for E 18 og dobbeltspor Skøyen – Asker fremlagt. 1997 Samferdselskomiteens flertall går inn for forsering av dobbeltspor Skøyen - Asker i forhold til regjeringens forslag. Konsekvensutredning fase 2 Skøyen – Asker foreligger og blir sendt på høring. 2001 St. prp. nr. 1 (2001 – 2002) fastslår at parsellen Sandvika – Asker skal bygges ut først for strekningen Skøyen – Asker med et kostnadsanslag på 3 285 mill kroner. 2002 Byggestart 2005 Byggearbeidene ferdigstilt til en totalkostnad på 3 714 mill kroner og parsellen tatt i bruk til ordinær trafikk. 1.1. Kronologi Drammensbanen ble åpnet i 1872. Den var ferdig ombygget til normalspor og elektrifisert i 1922 samtidig som dobbelspor til Sandvika var ferdig. Dobbeltspor for hele strekningen frem til Asker var ferdig i 1958. 1992 Planlegging av nytt dobbeltspor Skøyen – Asker starter. 1993 Melding om tiltaket ”Nytt dobbeltspor Skøyen – Asker” ble lagt frem 1994 Det ble utarbeidet en felles Konsekvensutreding (KU) fase 1 for NSB og Statens vegvesen som omhandler konsekvensene for utbygging av E 18 mellom Framnes og Asker samt nytt dobbeltspor mellom Skøyen og Asker foruten en trafikkanalyse for kollektivtrafikken i Vestkorridoren. Behandlingen av KU fase 1 ga som resultat for jernbanen: • • • Det ble fastlagt hvilke alternative løsninger for nytt dobbelspor Skøyen – Asker som det skulle arbeides videre med Det ble fastlagt stasjonsmønster for strekningen Skøyen – Asker Det ble fastlagt program for KU fase 2 1996 I samråd med Miljøverndepartementet fastsatte NSB Banedirektør og Vegdirektoratet to separate utredningsprogram for KU fase 2, ett for nytt dobbeltspor og ett for veiutbygging. 1997 18. april ble det fremlagt to grunnleggende dokumenter. Det første var St. meld. nr. 36 (1996-97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998-2007, det andre var St. meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007. Norsk jernbaneplan behandler bygging av nytt dobbeltspor på strekningen Skøyen – Asker (Vestkorridoren). Kostnaden for dette anslås i meldingen til 3,5 mrd kr. Følgende rekkefølge angis for de to hovedstrekningene: 1. Skøyen – Sandvika 2. Sandvika – Asker I meldingen heter det at utbyggingen av nytt dobbeltspor Skøyen-Sandvika er det prosjektet som har høyest prioritet på kort og mellomlang sikt. Utbyggingen av dobbeltsporparsellene er svært ressurskrevende. Samferdselsdepartementet vil løpende vurdere utbyggingsstrategien i forhold til ressurstilgang, trafikkutvikling og andre forhold av betydning for utviklingen av kollektivtransporten i området. En samlet strategi for den framtidige jernbaneutbyggingen i Oslo-området må dessuten ses i nær sammenheng med det pågående arbeidet med å utarbeide en samlet plan for forsert kollektivutbygging i Oslo- og Akershus-regionen, jf for øvrig nærmere omtale i St meld nr 36 (1996 - 97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 2007. Da Stortinget behandlet St. meld. nr. 39 i juni (Innst. S. nr. 253 (1996-97), uttalte Samferdselskomiteens flertall følgende: Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil gå innfor å forsere utbyggingen av dobbeltsporet Skøyen – Asker i forhold til Regjeringens forslag. Flertallet foreslår følgende: ”Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for gjennomføring av prosjektet nytt dobbeltspor Skøyen - Asker som egen sak høsten 1997 og der følgende elementer kan inngå: 1. Utbygging av nytt dobbeltspor Skøyen – Asker organiseres som eget selskap. Prosjektet ferdigstilles innen utgangen av år 2004. 2. Samferdselsdepartementet gir selskapet anledning til å oppta lån på inntil 1 600 mill kroner. Dette kommer i tillegg til de 400 mill kroner som er foreslått av Regjeringen i planperioden. 3. … 4. Rentekostnadene med lånet forutsettes dekket ved kommunal, fylkeskommunal og statlig medvirkning og ved brukerfinansiering fra de togreisende. 5. …. Tilbakebetaling av lånet vil bli dekket ved fremtidige ordinære bevilgninger fra staten. I mai forelå Konsekvensutredning fase 2. Denne omfatter hele strekningen Skøyen – Asker for • • • • Skøyen – Lysaker, med tre alternativer Lysaker – Sandvika, med to alternativer Direkte fra Skøyen via Forenbu til Sandvika, med to alternativer Sandvika – Asker, med tre alternativer For strekningen Sandvika – Asker var det tre alternativer: • • • Ytre linje Indre linje Ræverudlinjen KU’en behandler alternativene og strekningene med hensyn på konsekvensene for: • • • • Tekniske / økonomiske forhold Miljø Naturressurser Samfunn Når det gjelder Sandvika – Asker, konkluderte Jernbaneverket med at Ytre linje ikke var ønsket, Indre linje var akseptabelt og Reverudlinjen ble anbefalt. Begrunnelsen for anbefalingen var at Stortinget hadde fastlagt at Ringeriksbanen skal grene av ved Sandvika / Jong. Det ble uttrykt at dersom grunnforholdene skulle tilsi det, bør alternativet bearbeides ved at linjen forskyves noe mot nordvest. Videre ville det måtte settes av plass til snustasjon langs dagens spor på Jong. KU’en ble sendt på høring og i desember forelå ”Sammendrag av innkomne høringsuttalelser til konsekvensutredning fase 2 med tiltakshavers kommentarer og videre anbefaling”. Det innkom en rekke synspunkter på trasévalgene øst for Sandvika. For parsellen Sandvika – Asker, derimot, var det ingen høringsinstanser som gikk mot den anbefalte Ræverudlinjen. 1998 I mai la Samferdselsdepartementet frem St. prp. nr. 64 (1997-98) Om ein del løyvingsendringar m. v. for 1998 på samferdselsdepartementets område. Denne behandler prosjektet Nytt dobbeltspor Skøyen – Asker ganske utførlig. Følgende punkter er særlig viktige. For det første gjelder det forholdet mellom prosjektet dobbeltspor Skøyen – Asker og transportløsninger for Fornebu. Det vises til at det arbeides med en konsekvensutredning for ulike alternativer og mulige konsekvenser av disse for Nytt dobbeltspor Skøyen – Asker. I dette inngår en alternativ trasé med stasjon på Fornebu for det nye dobbeltsporet mellom Skøyen og Sandvika. For det andre har lokale styresmakter avvist Stortingets forslag til å være med å finansiere forseringen av utbyggingen. Samferdselsdepartementet konkluderer derfor med at finansiering og utbygging av nytt dobbeltspor Skøyen – Asker inngår som en del av Oslopakke 2. I mai og juni 1998 ble kommunedelplaner for nytt dobbeltspor gjennom hhv. Bærum og Asker kommuner vedtatt. Dette innebærer at det foreligger vedtatt trasé for det nye dobbeltsporet på strekningen Lysaker-Hønsveien (ved Asker stasjon). For strekningen Skøyen-Lysaker i Oslo vurderes flere alternativer. Oslo kommune har bedt om at det såkalte J-alternativet hvor det nye dobbeltsporet går via Fornebu, utredes nærmere. Da Stortinget behandlet St. meld. nr. 39 (Innst. S. nr. 229 1997-98) sluttet det seg til Samferdselsdepartementets opplegg. 1999 For strekningen Hønsveien - Asker st. ble kommunedelplan vedtatt i 1999. Endelig hovedplan er godkjent. Reguleringsplan er utarbeidet for parsellen Blommenholm - Sandvika - Jong. I St. prp. nr. 1 (1999-2000) ble det orientert om at Prosjektet i NJP 1998-2007 er prioritert for utbygging i to etapper, der strekningen Skøyen - Sandvika er prioritert foran strekningen Sandvika Asker. Det blir vist til at Detaljplanleggingen og prosjektering pågår på ulike deler av strekningen. Det er satt av 120 mill. kr innenfor foreslått bevilgning til planlegging/grunnerverv/oppstart i 2000. Samferdselsdepartementet gjennomfører parallelt en konsekvensutredning for banebetjening av Fornebu. Det pågående utredningsarbeidet hadde som formål å avklare hvordan kollektiv/banesystemet i Vestkorridoren, inkl. Fornebu, samlet sett kan løses på en best mulig måte. Det tas sikte på å få en endelig avklaring knyttet til valg av banesystem i løpet av første halvår 2000. 2000 I St. prp. nr. 64 (1999-2000) Om delvis bompengefinansiering av forsert kollektivutbygging i Oslo og Akershus (Oslopakke2), som ble fremlagt i mai 2000, vises det til at det er avklart at prosjektet dobbeltspor Skøyen – Asker har høyeste prioritet og det vises til at det er bevilget midler til planlegging/grunnerverv og eventuell igangsetting av arbeidene. Det avklares også at jernbaneutbyggingen skal finansieres i sin helhet av statlige bevilginger, mens veiutbyggingen vil inkludere bompengefinansiering og lokale bidrag. I St. meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble fremlagt i september, behandles prosjektet Skøyen-Asker ganske utførlig, slik det fremgår av følgende sitater og kommentarer: Prosjektet medfører at kapasiteten på strekningen kan fordobles. Kapasiteten er i dag fullt utnyttet og prosjektet er nødvendig for å kunne forbedre togtilbudet i Oslo-området til Vestfold og på Bergens- og Sørlandsbanen. Nytt dobbeltspor gir mulighet for et bedre togtilbud med betydelig høyere frekvens i nærtrafikken omkring Oslo og kortere kjøretid. Kostnadsoverslaget for nytt dobbeltspor på hele strekningen Skøyen - Asker er 6 040 mill. kr. Utbyggingen av prosjektet vil bli gjennomført etappevis hvor en i størst mulig grad tar hensyn til bedret kapasitet og reisetid, samt nødvendige planavklaringer for parsellene på strekningen. Jernbaneverket legger foreløpig til grunn følgende parsellvise utbygging (investeringsbehov etter 01.01.2002): Tabell 3Parseller og kostnader Strekning Blommenholm-Sandvika-Jong Jong – Asker Lysaker stasjon Lysaker – Blommenholm Skøyen - Lysaker (oppstart etter 2011) Kostnader 1 270 mill. kr 1 600 mill. kr 970 mill. kr 830 mill. kr 930 mill. kr Samferdselsdepartementet tar opp utbyggingsrekkefølgen for to delparseller – ytterstrekningen Sandvika – Asker og innerstrekningen Skøyen Sandvika. I Norsk jernbaneplan 1998-2007 var innerstrekningen Skøyen – Sandvika prioritert. Det vises til at Jernbaneverket har foretatt utdypende analyser og kommet frem til at en utbygging av ytterstrekningene før innerstrekningene vil kunne gi større kapasitets- og hastighetseffekter. Tidsbesparelsene som oppnås for togtrafikken er størst dersom ytterstrekningen Sandvika - Asker gjennomføres før innerstrekningen Skøyen - Sandvika. Samtidig viser Samferdselsdepartementet til at i forhold til trafikkgrunnlaget og ønsket om at flest mulig tog skal kunne pendle gjennom Oslotunnelen og vestover i korridoren er imidlertid en kapasitetsutvidelse på strekningen Skøyen - Sandvika av stor betydning. Det fremstår således som om det kan være et motsetningsforhold mellom Jernbaneverkets ønske om å øke kapasitet og hastighet på den ene siden og samferdselsdepartements mål om å legge forholdene til rette for å øke trafikkunderlaget – det vil si at flest mulig bruker tog. Resultatet ble altså at ytterstrekningen ble prioritert. Samferdselsdepartementet viser så til Lysaker stasjon og forholdet til kollektivbetjeningen av Fornebu og det sies: Lysaker stasjon er den verste flaskehalsen på jernbanen i Vestkorridoren og foreløpig planlagt anleggsstart er i perioden 2002-2005 med mulig ferdigstillelse i 2007. Samferdselsdepartementet vil legge vekt på at det i detaljplanleggingen søkes planmessige og rasjonelle løsninger som gjør det mulig å øke tempoet i gjennomføringen av Lysaker stasjon. Realiseringen av Lysaker stasjon kan ikke skje før planleggingen av kollektivbetjeningen av Fornebu og trasévalget for det nye dobbeltsporet på strekningen Skøyen - Sandvika er endelig avklart. Regjeringen har igangsatt en tilleggsutredning for kollektivbetjeningen av Fornebu for å få vurdert om en kan få fram bedre og rimeligere baneløsninger korridoren sett under ett, hvor også Fornebu inngår. I tillegg til buss, bybane og automatbane skal en se på muligheten for å legge det nye dobbeltsporet via sentrale Fornebu. Samferdselsdepartementet konkluderer ikke med hensyn på rekkefølgen på de ulike parsellene, men sier at Samferdselsdepartementet vil etter at utredningen om kollektivbetjeningen for Fornebu er avklart våren/sommeren 2001, komme nærmere tilbake til prioritering mellom de ulike parsellene på strekningen I St. meld. nr. 46 er det også anslag for beregnede virkninger for ulike strekninger som følger: Det er i egen analyse gjort samfunnsøkonomiske beregninger av en totalutbygging av både Skøyen - Asker og Oslo S - Ski, inklusiv Bryndiagonalen. En slik utbygging er ikke funnet lønnsom. Jernbaneverkets strategi er å bygge ytterstrekningene Sandvika - Asker og Kolbotn - Ski først. Dette gir en samferdselsøkonomisk netto nytte på 1,3 mrd. kr og en beregnet netto nytte/kostnad på 0,19. *) Dersom det samtidig innføres vegprising og parkeringsrestriksjoner vurderes også totalprosjektet som lønnsomt. De gjennomførte netto- kostnadsberegningene er gjort isolert fra øvrige tiltak i Oslopakke 2. Svakheter i modellverktøyet påvirker kvaliteten på analysene. Av viktige forhold som ikke er tatt med, er kvalitetsforbedringer som standardheving og bedre stasjons og knutepunktsfunksjoner på jernbane, samt nytten av dobbeltsporene for godstrafikken. *) Beregningen gjelder for begge de to ytterstrekningene samlet. Det fremgår altså at begrunnelsen for å bygge strekningen Sandvika – Asker først er at denne har en positiv samferdselsøkonomisk netto nytte. 2001 Da Stortinget i februar (Innst. S. nr. 119 (2000 – 2001) behandlet Nasjonal transportplan, innebar alle komitémerknader et trykk på utbygging av dobbeltsport Skøyen – Asker. I juni ble kvalitetssikringsrapporten Dobbeltspor Skøyen – Asker lagt frem. Denne var utarbeidet av Dovre International. Arbeidet med denne var gjort i to faser. 19. august 2000 la Dovre frem rapporten ”Grunnleggende forutsetninger” hvor Dovre foretok en vurdering av porteføljerisikoen for dette prosjektet med bakgrunn i at det er en del av et totalprosjekt (Dobbeltspor Skøyen-Asker), at dette totalprosjektet er en del av Oslopakke 2 (Forsert kollektivutbygging i Oslo og Akershus), og at strekningen Skøyen-Sandvika vil ha grensesnitt mot utbyggingen av Fornebu. Følgende forhold var gjenstand for separat vurdering: - Dobbeltspor Skøyen-Asker som del av Oslopakke 2 – Prioritering av prosjekter Dobbeltspor Skøyen-Asker som del av Oslopakke 2 – Prosjektavgrensning Dobbeltspor Skøyen-Asker - Utbyggingsrekkefølge Bevilgningstakt for Samferdselsprosjekter Dovre konkluderte da med at Dobbeltspor Skøyen-Asker var hensiktsmessig definert som et eget prosjekt, og at begrensninger i bevilgningstakt var en rammebetingelse som prosjektet må forholde seg til. Dovre påpekte imidlertid at prosjektet totalt sett hadde et nytte-kostnads forhold som medførte at det var samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Planlagt rekkefølge i utbyggingen var at den minst lønnsomme, men kostnadsintensive ytterstrekningen, skulle bygges ut først med den begrunnelse at planarbeidet her var kommet lengst. Dovre påpekte at dette ville medføre en betydelig risiko for at utbyggingen av hele prosjektet Dobbeltspor Skøyen-Asker måtte fullføres selv om kostnadene skulle vise seg å øke vesentlig, fordi det ville være mer lønnsomt å fortsette enn å stoppe prosjektet (”sunk cost” – prinsippet). Etter at denne rapporten ble fremlagt ble det gjennomført en ny nytte-kostnadsanalyse for prosjektet der det konkluderes med at den samlede samfunnsøkonomiske lønnsomheten er positiv og at det er ytterstrekningen som er mest lønnsom (faktisk mer lønnsom enn hele utbyggingen samlet). Grunnen til dette skiftet er redusert avkastningskrav og endret metodikk for beregning av parsellvis nytte. Kvalitetssikringsrapporten fokuserer så på kostnadsanslag og forhold knyttet til gjennomføring av prosjektet. Den konkluderer med å tilrå en total kostnadsramme for prosjektet på 4 065 mill kr (pluss en avsetning for usikkerhet på 650 mill kr). 29. august konkluderte regjeringen Stoltenberg I med at dobbeltsporet Skøyen – Sandvika skulle gå via Lysaker og ikke Fornebu. St. prp. nr. 1 (2001 – 2002), som legges frem 21. september, behandler Drammensbanen Skøyen – Asker. På dette tidspunkt er det altså avklart at dobbeltsporet skal gå via Lysaker. Det vises til tidligere inndelinger i parseller som er blitt noe endret som følge av det planarbeid som er gjennomført og den kvalitetssikring som er blitt. Nye parsellgrenser er som følger: • • • • Sandvika-Asker o Delparsell Sandvika-Jong o Delparsell Jong-Asker Lysaker stasjon Lysaker-Sandvika Skøyen-Lysaker Det vises til at en slik parsellvis inndeling er i samsvar med anbefalingene fra den eksterne kvalitetssikringen. Det totale kostnadsoverslag for nytt dobbeltspor Skøyen-Asker er i Nasjonal transportplan 20022011 på 6 213 mill. 2002-kr. Jernbaneverkets kostnadsoverslag for strekningen Sandvika-Asker er på totalt 3 285 mill. kr (forventningsverdi) fordelt på delparsellen Sandvika-Jong med 1 314 mill. kr og Jong-Asker med 1 971 mill. kr. Prosjektet Sandvika – Asker består nå av to delparseller, Sandvika – Jong og Jong – Asker. Når det gjelder nytten av disse to, sies det i prp’en at Delparsellene Sandvika-Jong og Jong-Asker har hver for seg en begrenset nytte. En sammenhengende utbygging av strekningene er mest effektiv både for trafikken og for en effektiv og rasjonell anleggsdrift. Det er imidlertid nødvendig å tilpasse planleggingen og utbyggingen slik at en evt. prioritering av Lysaker stasjon kan skje når denne er klar til bygging i 2003/2004, ettersom en rask realisering av Lysaker stasjon kan bli nødvendig for å gi akseptabel kollektivløsning for Fornebu. En rask utbygging av Lysaker stasjon til fire spor vil dessuten gi en vesentlig kapasitetsforbedring i vestkorridoren også på kort sikt. Reguleringsplanbehandlingen for delparsellen Jong – Asker ble avsluttet i 2001, slik at byggestart kunne finne sted i 2 Dette innebærer at tidligfasen for prosjektet nå var avsluttet. 1.2. Kostnadsanslag Tabell 4 Kostnadsanslag for Sandvika - Asker 2001 2005 Kvalitetssikringsrapport (2001) • Kostnadsramme • Styringsramme St. prp. nr. 1 (2001- 2002) St. prp. nr. 1 (2002-2003) St. prp. nr. 1 (2003-2004) St. prp. nr 1 (2004 – 2005) • Kostnadsramme • Styringsramme Faktisk prosjektkostnad 2. GJENNOMFØRING 2002 2002 2003 2004 4 065 mill kr 3 528 mill kr 3 285 mill kr 3 322 mill kr 3 755 mill kr 4 223 mill 2005 kroner 3 769 mill 2005 kroner 3 714 mill kroner (2009) Byggearbeidene for delparsell Sandvika – Jong ble startet opp i 2001. Ferdigstilling av delparsellen Sandvika-Jong muliggjør at flere tog kan snu i Sandvika i stedet for på Skøyen. Byggearbeidene på delparsellen Jong – Asker startet i 2002. Byggearbeidene ble ferdigstilt i 2005 i samsvar med planer og tatt i bruk til ordinær trafikk i august 2005. Den faktiske prosjektkostnad var 3 714 mill kroner (2009), som er 429 millioner kroner over Jernbaneverkets forventingsverdi (P50) på 3 285 i 2001. Jernbaneverket har gjort en egenvurdering av prosjektet, hvor det sies: Prosjektet blir omtalt som en suksess i Jernbaneverket. Det innebærer at resultatmålene er nådd og at prosessen har vært vellykket. Jernbaneverket mener de har lagt til rette for oppnåelse av de øvrige målene som er satt for hele strekningen Skøyen – Asker. Dette er gjort til rett tid og innenfor de kostnadsrammene som var gjeldende på sluttidspunktet. Det betyr ikke at prosessen har vært feilfri, og prosjektet har møtt flere utfordringer underveis. Prosjektet tok først ikke hensyn til rådene gitt i KS2-rapporten, og da det ble klart at kostnadene kom til å bli høyere enn først anslått ble det gjennomført en ny usikkerhetsanalyse. Denne tok utgangspunkt i KS2-rapporten, og inkluderte flere forenklinger og kutt som ble foreslått av KS-rådgiveren. Arbeidet som ble gjort i forbindelse med usikkerhetsanalysen bidro til at prosjektet klarte å levere det ferdige produktet innenfor den godkjente kostnadsramma. Jernbaneverket gjør også en vurdering av prosjektets måloppnåelse: Tabell 5 Jernbaneverkets vurdering av prosjektets måloppnåelse Samfunnsmål: Samfunnsmålene som gjelder for Asker-Sandvika er formulert for hele strekningen SkøyenAsker, og prosjektet vil derfor ikke nå samfunnsmålene før resten av strekningen er ferdig utbygd. Jernbaneverket mener de har tatt første steg i retning av å nå målene om bedre tilbud til både lokal- og flytog og gods-, fjern- og regiontog. Bedre tilbud for disse skal oppfylle målene om flere kollektivreisende og et bedre transporttilbud mellom hovedstadsregionen og andre regioner. Effektmål: Etaten konstaterer at nytten av investeringen gjort mellom Sandvika og Asker, først kan innkasseres i fullt monn når de øvrige prosjektene i Skøyen-Asker er ferdigstilt. Resultatmål: Tid/fremdrift: Prosjektet ble startet og ferdigstilt innenfor planen. Kostnad: Prosjektet gikk utover den opprinnelige forventede kostnad. Dette ble klart tidlig, og prosjektet gjennomgikk en ny usikkerhetsanalyse, som resulterte i ny kostnadsramme. Anbefalingen fra KS2 om øvre kostnadsramme, som tidligere ble sett bort fra, ble da tatt inn i planen, mens etatens styringsramme ble satt til den forventede kostnaden beregnet ved den nye usikkerhetsanalysen. Den nye styringsrammen ble overholdt. Kvalitet: Det var generelt god kvalitet på det leverte arbeidet, og det som var planlagt ble levert. Gjennomføring: Prosjektet hadde mål om å fremstå som ryddig og troverdig. Det bekreftes som oppnådd fra JBV Drift, og prosjektet har også blitt innkalt til å fortelle om prosessen i prosjektet som et godt eksempel i ulike fora. Omdømme: Det har vært stort fokus på tilfredsheten blant naboer i området. Dette ble fulgt opp underveis, og ledelsen har fått mange gode tilbakemeldinger fra gruppen. Prosjektet med strukturlyddemping ble en suksess. 3. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Hovedaktørene var Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet. Statens vegvesen var også en viktig aktør fordi den første konsekvensutredningen ble utført i fellesskap av Jernbaneverket og Vegvesenet. Stortinget har også vært en viktig aktør og pådriver for prosjektet og har søkt å forsere utbyggingen av hele strekningen Skøyen – Asker i forhold til regjeringens forslag. Da Stortinget i juni 1997 behandlet St. meld. nr. 39 (Innst. S. nr. 253 (1996-97), uttalte Samferdselskomiteens flertall: Rentekostnadene med lånet forutsettes dekket ved kommunal, fylkeskommunal og statlig medvirkning og ved brukerfinansiering fra de togreisende. Lokale styresmakter avviste å skulle være med å finansiere forseringen av utbyggingen. Samferdselsdepartementet konkluderte derfor med at finansiering og utbygging av nytt dobbeltspor Skøyen – Asker skulle inngå som en del av Oslopakke 2. Kommunene Bærum og Asker var viktige aktører i forbindelse med kommunedelplanene og reguleringsplanene. Dette planarbeidet gikk greit. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Prosjektet Sandvika – Asker er en del av det større prosjektet Asker – Skøyen, som består av fire strekninger: Sandvika – Asker, Lysaker stasjon, Lysaker – Sandvika og Skøyen – Lysaker. Den største flaskehalsen for transportavviklingen og for å kunne øke kapasiteten, er Oslo-tunnelen, som ikke er inkludert i prosjektet. Strekningen Sandvika – Asker ble bygget ut først. Det var tidligere meningen at man først skulle bygge ut strekningen Skøyen – Asker. Men dette ble omgjort i 2001. Begrunnelsen for å bygge ut ytterstrekningen Sandvika - Asker først var at tidsbesvarelsene for togtrafikken da ville bli størst. Problem eller behov Rikspolitiske retningslinjer, stortingsmeldinger og proposisjoner, de to konsekvensutredningene og ulike plandokumenter utrykker på ulike måter behov for prosjektet. Det fremgår ikke at det skulle være uenighet om disse. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Dette er et prosjekt hvor alternative konsepter først og fremst vil være sterkere veiutbygging. Dette er vel kun av teoretisk interesse. Men det er viktig å merke seg at man innledningsvis hadde en felles konsekvensutredning for vei og jernbane med hensyn på kollektivtrafikken i Vestkorridoren. Et viktig moment med hensyn på utfallsrom og alternativer gjelder Oslotunnelen, som er den største og viktigste hindring for trafikkavviklingen, men som ikke er en del av prosjektet. Etter utbyggingen blir Oslotunnelen en kapasitetsmessig flaskehals. Når det gjelder Skøyen – Asker og parsellen Sandvika – Asker, hadde KU fase 2 en rekke trasé alternativer. Beslutningslogikk Prosjektet dobbeltspor Sandvika – Asker er en del av totalprosjektet Skøyen – Asker. Dette består av to parseller, Skøyen – Sandvika og Sandvika – Asker. Hovedspørsmålene i forhold til beslutningslogikken har vært rekkefølgen på disse to parsellene, som er blitt endret underveis. I 1999 (St. prp. nr. 1 (1999 – 2000) hadde parsellen Skøyen – Sandvika høyeste prioritet. I Nasjonal transportplan 2002 – 2011 ble rekkefølgen gjort om. Strekningen Sandvika – Asker ble nå gitt første prioritet fordi nye analyser viste at utbygging av ytterstrekningen Sandvika - Asker før innerstrekningen Skøyen - Sandvika vil kunne gi større kapasitets- og hastighetseffekter. Det ble også vist til at bygging av ytterstrekningene Sandvika - Asker og Kolbotn - Ski først gir en samferdselsøkonomisk netto nytte på 1,3 mrd. kr og en beregnet netto nytte/kostnad på 0,19, mens en totalutbygging av både Skøyen - Asker og Oslo S - Ski, inklusiv Bryndiagonalen ikke er funnet lønnsom. I tillegg har rammen for beslutningslogikken vært kollektivtransportutbyggingen i Oslo-Akershus regionen. planleggingen av den samlede Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Rikspolitiske retningslinjer, stortingsmeldinger og proposisjoner, de to konsekvensutredningene og ulike plandokumenter utrykker på ulike måter mål for prosjektet. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Rikspolitiske retningslinjer, stortingsmeldinger og proposisjoner, de to konsekvensutredningene og ulike plandokumenter utrykker på ulike måter mål for prosjektet. Det fremgår ikke at det skulle være uenighet om disse. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Den eneste endring i prosjektet gjelder skifte i prioritering og rekkefølge for Skøyen – Sandvika og Sandvika – Asker, hvor man endte opp med å bygge Sandvika – Asker først. Begrunnelsen for dette var at denne rekkefølgen ville gi de største kapasitets og hastighetseffekter. Det er fortsatt ikke besluttet å bygge Skøyen – Lysaker og fokus er nå mer rettet mot Oslo-tunnelen enn Skøyen – Lysaker. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen strekker seg fra 1992 til 2002. I forhold til totalprosjektet Skøyen – Asker fant det sted en omprioritering. Strekningen Skøyen - Sandvika var inntil 2001 prioritert først, men så ble strekningen Sandvika – Asker gitt første prioritet. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Et pressesøk viser at prosjektet Sandvika – Asker har vært viet liten oppmerksomhet i pressen. Men prosjektet har hatt en aktiv strategi for å kommunisere med interessenter, inkludert naboer. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er et rent jernbaneprosjekt, som kun dekkes av statlige bevilgninger. Dette betyr at det ikke medfører økonomiske forpliktelser for noen berørte parter og slik sett kan sees på som perverst. (De skattebetalerne og reisende er de som må betale regningen i det lange løp). Politisk hestehandel for å sanke stemmer Dette er ikke et prosjekt hvor det kan vises til at det har foregått politiske hestehandel av noe slag. Politisk overstyring av begrunnete råd I dette prosjektet er det Jernbaneverkets vurderinger som har vært avgjørende. Og disse har ikke blitt overstyrt. Men Stortinget har vært pådriver for utbyggingen av dobbeltsporet og ansporet til en raskere utbygging enn det Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet la opp til. Politiske regimeskifter Det har ikke vært politisk uenighet om prosjektet og Stortinget har sluttet seg til Jernbaneverkets prioriteringer slik disse er fremlagt av Samferdselsdepartementet. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter De dokumenter som er fremlagt for Stortinget omhandler ikke driftsutgifter på de nye dobbeltsporene. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Prosjektet Sandvika – Asker er delt i to parseller, Sandvika – Jong og Jong – Asker, men dette er ikke taktisk betinget. Taktisk overestimering av forventet nytte Det har vært utført flere nytte/kostnadsberegninger for totalprosjektet og de to parsellene Sandvika – Asker og Skøyen – Sandvika. Det har hele tiden fremstått at Sandvika – Asker hadde den største samferdselsøkonomiske netto nytte. Men i kvalitetssikringsrapporten peker Dovre på at rekkefølgen i utbyggingen var den minst lønnsomme (s7), og at prosjektet samlet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Taktisk underestimering av forventet kostnad Da Stortinget i 2002 godkjente prosjektet, var forventningsverdien 3 285 mill kr. Dette ble i 2003 oppjustert til 3 755 mill kr og i 2004 til 3 769 mill kr. Den faktiske prosjektkostnad var 3 714 mill kr. Det som faktisk har skjedd er at da Jernbaneverket så at de sprengte budsjettet, så endret de dette i henhold til anslaget i kvalitetssikringsrapporten fra Dovre slik at kan hevde at de holder seg innenfor kostnadsrammen. Men dette kan knapt oppfattes som en taktisk underestimering av forventet kostnad. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Det er Jernbaneverket som har lagt frem anbefalingene om prosjektet og disse er blitt fulgt opp av Samferdselsdepartementet og Stortinget. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Man kan kanskje si at den endrede rekkefølgen på de to parsellene var en overraskelse. Men dette var altså et resultat av reduserte avkastningskrav og endret metodikk for beregning av parsellvis nytte. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektets relevans fremstår som helt klar, både i forhold til behov og marked. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En hierarkisk problemløsning? Vår utgangsforventning er at denne prosessen vil være preget av hierarkisk orientert rasjonell problemløsning. Hovedgrunnen til dette er at deltakerstrukturen antas å være enkel, nemlig at det er fagmyndigheten (NSB, senere Jernbaneverket) som vil ha stor innflytelse i planleggingen, i tett kontakt med Samferdselsdepartementet. Dette representerer en kombinasjon av teknisk og økonomisk ekspertise. Man kan også anta at Stortinget, som en del av hierarkiet, vil spille en rolle siden store jernbaneprosjekt er helfinansiert av staten. Hvorvidt det er forhandlingsinnslag i en slik prosess, kan ha noe å gjøre med om det vil være tautrekking mellom disse tre ansvarlige myndigheter om tekniske eller finansielle løsninger. Ellers kan man ikke forvente særlig med innslag av uenighet og forhandlinger i en slik prosess. Det måtte i så fall være kommuner som er berørt av trasevalg eller eventuelt miljøvernorganisasjoner, men deres aktivisering vil antakelig være mindre sannsynlig enn i veiprosjekter. Store jernbaneprosjekter kommer ofte i store samferdsels- eller jernbanepakker, og det vil være interessant å belyse hvilken betydning ulike sekvenser eller timing av prosjekter har. Dette kan på den ene side være bevisste og styrte prosesser, et resultat av tautrekking eller preget av rene tilfeldigheter. 5.2. Liten uenighet, men en viss usikkerhet. Prosjektet ”Sandvika-Asker” omfatter bygging av 11,6 km dobbeltspor mellom Sandvika og Asker, inkludert to tunneler og arbeider på begge stasjonene, og var ferdigstilt og tatt i bruk for trafikk i 2005. I 1992 startet planleggingen av nytt dobbeltspor Skøyen-Asker og året etter ble melding om dette tiltaket lagt frem for Stortinget. I 1994 ble det utarbeidet en felles konsekvensutredning fase 1 for NSB og Statens Vegvesen, som omhandlet konsekvensene for utbygging av E18 mellom Framnes og Asker, samt nytt dobbeltspor mellom Skøyen og Asker. En trafikkanalyse for kollektivtrafikken i Vestkorridoren var også inkludert. Behandlingen av denne konsekvensutredningen ble for jernbanen at det ble fastlagt hvilke alternativer for nytt dobbeltspor Skøyen-Asker som det skulle arbeides videre med, det ble fastlagt stasjonsmønster for strekningen Skøyen-Asker og det ble fastlagt program for fase 2. I 1996 fastsatte NSBs Banedirektør og Vegdirektoratet i samråd med Miljøverndepartementet to separate utredningsprogram for fase 2; et for nytt dobbeltspor og et for veiutbygging. Så to store prosjektpakker, som potensielt kunne vært koplet, ble altså frakoplet hverandre. I 1997 kom to viktige dokumenter. St.meld.36 (1996-97) om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998-2007, mens den andre var St.meld.nr.39 (1996-97) Norsk Jernbaneplan for 1998-2007. Denne siste behandlet nytt dobbeltspor på strekningen Skøyen-Asker (Vestkorridoren). Det ble angitt at man først skulle bygge ut Skøyen-Sandvika og deretter SandvikaAsker. Planen påpekte at denne utbyggingen var veldig ressurskrevende og at den måtte vurderes opp mot trafikkutvikling og planene for kollektivtrafikken. I behandlingen i Stortinget foreslo Samferdselskomiteen flertall, bestående av SP, Høyre og KrF, at man skulle forsere utbyggingen av dobbeltsporet Skøyen-Asker, altså den motsatte rekkefølgen av hva departementet hadde foreslått. Flertallet ba regjeringen komme tilbake med en egen sak høsten 1997 med plan for en gjennomføring av prosjektet, som skulle inneholde plan for et eget selskap for prosjektet og ferdigstillelse i løpet av 2004, gi dette selskapet anledning til å oppta et stort lån (1.6 milliarder i tillegg til 400 mill. foreslått av regjeringen), og at rentekostnadene med lånet ble forutsatt dekket ved kommunal, fylkeskommunal og statlig medvirkning, og ved brukerfinansiering fra de togreisende. Denne finansieringsmodellen var åpenbart kontroversiell. I mai 1997 forelå konsekvensutredning for fase 2. Den omfattet hele strekningen Skøyen-Asker og inneholdt følgende elementer: Skøyen-Lysaker (med tre alternativer), Lysaker-Sandvika (med to alternativer), direkte fra Skøyen via Fornebu til Sandvika (med to alternativer) og Sandvika-Asker (med tre alternativer – ytre linje, indre linje og Ræverudlinjen). Utredningen behandlet alternativene og strekningene mht. konsekvenser ut fra fire sett av hensyn, nemlig teknisk/økonomiske forhold, miljø, naturressurser og samfunn. For strekningen Sandvika-Asker anbefalte utredningen Ræverudlinjen fordi Stortinget hadde bestemt at Ringeriksbanen skulle grene av ved Sandvika/Jong. Ved høringen om utredningen fremkom det en rekke synspunkter på trasevalgene øst for Sandvika, mens det for parsellen Sandvika-Asker ikke var noen som gikk mot Ræverudlinjen. I 1998 la Samferdselsdepartementet frem St.prp.nr. 64 (1997-98). Denne behandlet nytt dobbeltspor Skøyen-Asker. Koplingen til en eventuelt løsning for Fornebu ble berørt, men kanskje viktigere var det at lokale myndigheter hadde avvist å være med å finansiere en forsering av utbyggingen, og departementet konkluderte med at finansieringen av dobbeltsporet måtte inngå i Oslopakke 2. I mai og juni 1998 ble kommunedelplanene for nytt dobbeltspor mellom Bærum og Asker kommuner vedtatt. Dette innebar at det forelå en vedtatt trase for det nye dobbeltsporet på strekningen Lysaker-Hønsveien (ved Asker stasjon), mens det for strekningen Skøyen-Lysaker ble vurdert flere alternativer. Oslo kommune hadde bedt om at det såkalt J-alternativet, hvor det nye dobbeltsporet går via Fornebu, ble nærmere utredet, noe Samferdselsdepartementet så gjorde. I St.prp. 1 (1999- 2000) ble det orientert om at hele prosjektet, altså dobbeltsporet på strekningen Skøyen-Asker, var prioritert for utbygging i to etapper, hvorav strekningen Skøyen-Sandvika foran strekningen Sandvika-Asker, altså det motsatte av hva Stortinget ønsket to år tidligere. I St.prp.nr. 64 (1999-2000) om Oslopakke 2, fremlagt i mai 2000 var det avklart at Skøyen-Asker hadde høyeste prioritet og skulle finansieres i sin helhet av statlige bevilgninger. I St.meld.nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, ble det understreket at hovedargumentet for hele strekningen var økt kapasitet og raskere avvikling av togtrafikken. Utbyggingsrekkefølgen ble også tatt opp. Det ble henvist til at Jernbaneverket i sine analyser hadde kommet frem til at ytterstrekningen (Sandvika-Asker) skulle prioriteres, ikke Skøyen-Sandvika, som fastlagt i jernbaneplanen for 1998-2007. Et argument for dette var at tidsbesparelsene ville bli størst på denne måten. Samtidig viste departementet til at trafikkgrunnlaget og ønsket om at flest mulige skulle pendle med tog gjennom Oslotunnelen og vestover i korridoren tilsa at en kapasitetsutvidelse på strekningen Skøyen-Sandvika også var viktig. Byggingen av ny stasjon på Lysaker og eventuell kopling til Fornebo gjorde dessuten planleggingen av denne strekningen kompleks. Departementet konkluderte derfor ikke på dette punktet om rekkefølgen av parsellene. Det syntes i meldingen å være en viss uklarhet om den samfunnsøkonomiske nytten av prosjektet. På den ene siden argumenterte man for dette mht. strekningen Sandvika-Asker, mens man i meldingen refererte til en analyse om at totalutbyggingen Skøyen-Asker og Oslo S-Ski, inklusive Bryndiagonalen, ikke var funnet lønnsom, selv om modellforutsetningene ble problematisert. Da Stortinget i februar 2001 behandlet planen, la komiteen sterk vekt på å prioritere utbyggingen av dobbeltsporet Skøyen-Asker, uten at det var helt klart, som ved forrige komitébehandling, hva argumentene var for dette. I juni ble kvalitetssikringsrapporten fra Dovre International om dobbeltsporet Skøyen-Asker lagt frem og denne var den siste i rekken av to delrapporter. Den første konkluderte med at prosjektet var samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Den planlagte rekkefølgen av utbyggingen mente man var den minst lønnsomme. Den kostnadsintensive ytterstrekningen skulle bygges først fordi planarbeidet der var kommet lengst, men det ble pekt på at dette ville medføre betydelig risiko for fullføring av hele prosjektet Skøyen-Asker, fordi kostnadene kunne øke vesentlig samtidig som det ville være mer lønnsomt å fullføre enn å stoppe, altså en form for sti-avhengighet. Etter at den første rapporten ble fremlagt, ble det foretatt en ny nytte-kostandsanalyse av Jernbaneverket. I den andre rapporten fra KS2, bl det nå, kanskje noe overraskende, så konkludert med at den samlede samfunnsøkonomiske nytten for hele prosjektet var positiv og at ytterstrekningen var mest lønnsom. Grunnen til denne motsatte konklusjonen ble sagt å være redusert avkastningskrav og endret metodikk for beregning av parsellvis nytte. I august 2001 konkluderte regjeringen Stoltenberg I med at dobbeltsporet Skøyen-Sandvika skulle gå via Lysaker og ikke Fornebo. I budsjettproposisjonen som ble lagt frem like etter, ble de nye parsellgrensene for utbyggingen presentert slik: Sandvika-Asker med delparseller Sandvika-Jong og Jong-Asker, Lysaker stasjon, Lysaker-Sandvika og Skøyen-Lysaker. Det ble sagt at denne parsellvise inndelingen var i samsvar med anbefalingene fra den eksterne kvalitetssikringen. Totalanslaget for kostnadene for strekningen Sandvika-Asker ble satt til 3,285 milliarder. Med dette var tidligfasen avsluttet. Byggearbeidene for dobbeltsporet Sandvika-Asker ble påbegynt og ferdigstilt i 2005. Jernbaneverket gjorde en egenvurdering av prosjektet som det selv betegnet som en suksess mht. at resultatmålene ble nådd. Prosjektet tok først ikke hensyn til rådene gitt i KS2-rapporten, men så ble det gjennomført en ny usikkerhetsanalyse av Jernbaneverket med basis i rapporten pga. høye kostnader, og denne inkluderte flere forenklinger og kutt som ble foreslått av KS-rådgiveren, noe som ga totalt en gjennomføring innen kostnadsrammene. Det ble påpekt at samfunnsmålene for strekningen Sandvika-Asker ikke kunne nås før hele strekningen var utbygd. Disse målene var relatert til bedre tilbud både til lokal-, fly-, gods-, fjern- og regionaltog, noe som skulle nå målene om flere kollektivreisende og et bedre transporttilbud innen hovedstadsregionen og andre regioner. Hvis man ser på målene for prosjektet dobbeltspor Sandvika-Asker som del av et større prosjekt Skøyen-Asker og Oslo, var de hele veien relativt generelle og ikke veldig kontroversielle. Det var også en stor enighet om de tekniske løsningene for denne parsellen. Det var derimot uenighet om rekkefølgen av byggingen av de to delparsellene Skøyen-Sandvika og Sandvika-Asker. Da Stortinget grep tidlig inn og snudde på denne rekkefølgen, var det ikke lett å få takk i begrunnelsene for dette, ei heller da dette senere opprettholdes. Man kan vel heller ikke si at Jernbaneverket og departementet klargjør hvorfor man ønsket den opprinnelig rekkefølgen. Et annet trekk som svekker inntrykket av rasjonalitet i prosessen er at det var mye usikkerhet om den samfunnsøkonomiske nytten. Konsekvensutredningen konkluderte negativt først, som noen tidligere kalkyler hadde vist, men så litt overraskende positivt. I etterkant ble dette forklart med at Jernbaneverket i sin nye nyttekostnadsanalyse endret forutsetninger og kuttet, men det ble kanskje ikke helt klart hvordan dette kunne vippe det hele i positiv retning så vidt enkelt, samt gi ytterstrekningen en sterkere begrunnelse. 5.3. En hierarkisk prosess med noen forhandlingsinnslag. Prosessen er typisk preget av at Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket, de to fagmyndighetene, har kontroll over denne prosessen. Det er ingen motstand egentlig verken mot totalpakken, dobbeltsporet Skøyen-Asker eller delprosjektet Sandvika-Asker, som er analysert her. Det var uenighet om rekkefølgen på utbyggingen av de to hovedparsellene, hvor Stortinget overstyrte departementet og Jernbaneverket. Hvorvidt dette var viktig kan man imidlertid spørre seg om. Det virket ikke som verken departementet eller Jernbaneverket følte sterkt for dette og at de greit etter hvert aksepterte en annen rekkefølge. 5.4. Hierarkisk styring med kostnadsmessig usikkerhet. Hovedkonklusjonen må være at dette prosjektet var preget av sterk og klar styring mht. mål, problemer og alternativer for selve hovedprosjektet dobbelt-spor Skøyen-Asker og delprosjektet Sandvika-Asker. Det gjelder også gjennomføringen innen kostnadsrammene. Prosessen har visse, men ikke sterke, innslag av tautrekking i og med at Stortinget ønsket en annen rekkefølge på byggingen av parsellene. Men dette endrer ikke hovedbildet av en sterkt kontrollert prosess fra departementet og Jernbaneverket. Et spørsmål er selvsagt om hvor rasjonell organisasjonstenkningen er i prosessen. Det kan argumenteres for at man er rasjonell i stort, dvs, mht, hele prosjektet, men kanskje mer usikker mht. dets komponenter. Kalkylene for nytten i prosjektet synes å variere en del, noe som kan vise en viss begrenset rasjonalitet. Det samme gjelder argumentasjonen av timingen av parsellene. Påhekting og frakopling i prosjektet var av en viss betydning. Opprinnelig ble planleggingen mht. E18 og Vestkorridoren for jernbanen koplet sammen, men frakoples så raskt. Det samme gjaldt Stortingets ønske om en komplisert medfinansiering, slik at man sto igjen med staten som eneansvarlig og finansieringen ble koplet til Oslopakke 2. Fornebu ble også etter hvert koplet fra, slik at totalprosessen ble enklere. Man delte også opp prosjektet, ikke bare i to parseller, men to ulike tiltak innen hver av disse, samt Lysaker stasjon, noe som antakelig lettet gjennomføringen av den totale prosessen. Man frakoplet også Oslo-tunnelen i totalpakken, noe som kan synes rasjonelt på et vis, men samtidig kritisk på et annet vis, hvis man ser den som den viktigste flaskehalsen i togtrafikken i Oslo. Case 10. Dobbeltspor Ski – Sandbukta 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 209 1.1. Oversikt over tidligfasen........................................................................................ 209 1.2. Strekningen Ski - Sandbukta .................................................................................. 211 1.3. Strekningen Sandbukta - Moss .............................................................................. 214 1.4. Forholdet mellom Sandbukta – Moss og andre utbyggingsstrekninger på Østfoldbanen ............................................................... 219 1.5. Kostnadsoverslag................................................................................................... 220 2. Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 221 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 221 4. Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 226 4.1. En ramme for analyse av prosessen. ..................................................................... 226 4.2. En langstrakt prosess. ............................................................................................ 226 4.3. Klar hierarkisk styring, men innslag av tautrekking............................................... 229 4.4. Hvorfor en så langstrakt tidligfase for ’Sandbukta-Moss’? ................................... 229 Østfoldbanen ved Moss (Foto: Jernbaneverket) 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE 1.1. Oversikt over tidligfasen I utgangspunktet omfattet dette prosjektet strekningen Ski – Moss. Men i 1993 ble prosjektet omdefinert til bare å omfatte strekningen Ski – Sandbukta, som ligger ca 2,5 km nord for Moss. Denne strekning stod ferdig i 1996. I Jernbaneverkets Handlingsprogram 2010 – 2019 inngår parsellen Sandbukta – Moss i det prosjektet som omtales som ”Nytt dobbeltspor Sandbukta – Moss – Såstad”. I første planperiode (frem til 2015) omfatter prosjektet ca 4,5 km (frem til Kleberget) og består i hovedsak av en lengre fjelltunnel, en betongkulvert og ny Moss stasjon. Man kan derfor si at ”Dobbeltspor Ski – Moss” omfatter to prosjekter: Ski – Sandbukta og Sandbukta – Moss, som er behandlet hver for seg. Prosjektet ”Dobbeltspor Ski – Moss” er en del av det som i Jernbaneverkets Handlingsprogram omtales som ”Korridor 1 – Oslo – Svinesund/Kornsjø”, også ofte omtalt som ”Østfoldbanen”. Denne ble åpnet som enkeltsporet bane i 1879. På grunn av en betydelig trafikkutvikling oppstod det kapasitetsproblemer på strekningen Oslo – Ski. Det ble derfor foretatt en utbygging til dobbeltspor på denne strekningen i perioden 1920 – 1940. Denne bygges nå ut med to spor slik at det vil være fire spor på denne strekningen i 2019. Etter hvert fikk man en stadig økende trafikk på banen, særlig strekningen Oslo – Moss. NSB fremmet allerede i 1950 et forslag om å starte forarbeider for dobbeltspor mellom Ski og Moss, men forslaget ble den gang avvist av Stortinget. I juni 1985 la NSB Oslo distrikt frem et prosjektforslag om å bygge en 6,5 km lang dobbeltsporet strekning mellom Tveter og Kjenn forbi Vestby i stedet for de to krysningsporene som var vedtatt ved disse to steder. Stortinget anmodet departementet om å vurdere oppstarting av planlegging og prosjektering av hele strekningen Ski – Moss. I 1986 fremla NSB et samlet kostnadsoverslag for dobbeltspor for hele strekningen Ski – Moss på 300 mill NOK. I 1989 fattet Stortinget vedtak om utbygging av dobbeltspor for hele strekningen Ski – Moss. I 1993 ble prosjektet omdefinert til å omfatte strekningen Ski – Sandbukta, som ligger ca 2,5 km nord for Moss. Denne strekning stod ferdig i 1996 til en samlet kostnad på 1 708 millioner NOK (1986) – altså seks ganger høyere enn det første kostnadsestimatet. Årsaken til denne avkortingen var en del uavklarte forhold vedrørende trasévalg inn mot Moss og det forhold at kravene fra Moss kommune ble slik at NSB så seg nødt til å avslutte dobbeltsporet i Sandbukta. Disse forhold ble avklart i første omgang i forbindelse med reguleringsplan for veg, bane og havn i Moss i 1999. Men denne planen må nå revideres fordi jernbanetraseen gjennom Moss må justeres for å kunne få en høyere hastighetsstandard. Dette skjer nå i forbindelse med Jernbaneverkets Handlingsprogram 2010 – 2019. Med andre ord, den resterende parsellen Sandbukta - Moss er fremdeles 15 år senere ikke bygget ut. I Jernbaneverkets Handlingsprogram 2010 – 2019 inngår parsellen Sandbukta – Moss i det prosjektet som omtales som ”Nytt dobbeltspor Sandbukta – Moss – Såstad”. I første planperiode (frem til 2015) omfatter prosjektet ca 4,5 km (frem til Kleberget) og består i hovedsak av en lengre fjelltunnel, en betongkulvert og ny Moss stasjon. Hvis den planlagte fremdriften overholdes, vil det altså ha gått 30 år fra Stortingets forespørsel i 1985 frem til dobbelspor Ski – Moss står ferdig. I Concept-programmets gjennomgang av prosjektet oppgis følgende målhierarki for prosjektet: Langsiktig mål (begrunnelsen for tiltaket) 1. Bidra til transportsystemet i Stor-Oslo ved å avlaste vegsystemet. Legge til rette for overføring av gods fra veg til bane. Effektmål (1.ordens effekt av tiltaket) 1. Bedret kapasitet 2. Bedret punktlighet 3. Flere reisende 1.2. Strekningen Ski - Sandbukta I 1998 forelå rapporten ”Gjennomgang av investeringer i samferdselssektorene”, som var utarbeidet av en arbeidsgruppe med deltagelse fra Finansdepartementet, Samferdselsdepartementet, Jernbaneverket, Vegdirektoratet og Luftfartsverket. Rapporten behandler prosjektets historie gjennom de syv fasene idéfase, forstudiefase, forprosjekteringsfase, detaljplanleggingsfase, utbyggingsfase, idriftsettingsfasen og driftfasen, som pågikk fra 1985 til 1996. I det følgende har vi forsøkt å få frem de viktigste begivenheter og beslutninger fra 1985 for de enkelte parseller med hensyn på de nevnte faser. Som man vil se, foregikk de syv prosjektfasene i overlappende tidsrom: 1985 – 1986 1987 - 1989 1990 - 1992 1987 – 1996 1987 – 1985 1988 – 1996 1996 1985 Idéfasen Forstudie Forprosjekteringsfase Detaljplanleggingsfase Utbyggingsfase Idriftsettingsfase Driftsfase Idéfasen Kapasitetsmessig var Vestbyområdet den mest belastede strekningen mellom Ski og Moss. Derfor var det fra tidligere vedtatt å bygge krysningsspor ved Tveter og Kjenn, henholdsvis nord og syd for Vestby stasjon. I juni 1985 la NSB Oslo distrikt frem et prosjektforslag for NSB Hovedstyre om å bygge en 6,5 km lang dobbeltsporet strekning mellom Tveter og Kjenn forbi Vestby i stedet for de to krysningsporene. Det ble konkludert med at dette ville ha mye større nytteverdi enn de to krysningssporene. Samtidig begynte NSB Oslo distrikt å se på mulighetene for å bygge dobbeltsporet jernbane på strekningen Ski – Moss. Dette ble fanget opp av Stortinget, som i desember 1985, i forbindelse med Budsjett-innst. S. nr. 14 (1986-86) uttalte: Komiteen er orientert om kapasitetsproblemene på Østfoldbanen, og vil i den sammenheng be departementet vurdere å sette i gang arbeidet med planlegging og prosjektering av dobbeltspor mellom Ski og Moss. Som følge av komitéinnstillingen vedtok Styret i NSB 12. desember 1985 å bygge den foreslåtte dobbeltsporseksjonen Tveter – Kjenn, slik at dette kunne betraktes som første del av dobbeltspor på strekningen Ski – Moss. 1986 I forbindelse med statsbudsjettet for 1987 ble Stortinget presentert for det første samlede kostnadsoverslag for dobbeltspor strekningen Ski – Moss, som var på 300 millioner NOK. Det ble understreket at dette var meget foreløpig. Med dette ble det bekreftet overfor Stortinget at NSB hadde vurdert behovet for et dobbeltspor på Østfoldbanen og at prosessen med planlegging og prosjektering var igangsatt. 1987 – 1989 Forstudie For hver parsell ble det utført en egen forstudie, med utredning av alternative korridorer for trasévalg. I Norsk jernbane plan 1990 – 93 het det: ”Hver enkelt parsell er avgrensete slik at den kan tas i bruk etter hvert som den ferdigstilles. Dette betyr at en kan få nytte av investeringene i dobbeltsporet også før hele traseen står ferdig.” På grunnlag av forstudiene ble det laget kostnadsoverslag som lå til grunn for endelig valg av trasé. Kostnadsoverslagene ble utarbeidet med fokus på grunnarbeider. Teknisk standard på jernbanerelaterte komponenter var ikke avklart. Grunnet faseforskjellene mellom parsellene ble opplysningene fra denne utredningsfasen aldri fremstilt i en samlet plan. Ved behandlingen i desember 1988 av St. prp. nr 1/Budsjett-innst. S. nr. 14 (1988-89) ba Samferdselskomiteen om at Samferdselsdepartementet i forbindelse med Norsk Jernbaneplan (NJP) skulle vurdere en forsering av dobbeltsporet Ski – Moss, samt mulighetene for finansiering av en slik fremdrift. Da komiteen våren 1989 behandlet St. meld nr. 54 NJP 1990 – 93 (Innst. S. nr. 246 (198889) gjentok komiteen denne anmodning. Men regjeringen fant ikke å kunne foreta en slik forsering fordi det ville innebære en økning i investeringsrammen, hvilket Stortinget så sluttet seg til. 1990 – 1992 Forprosjekteringsfasen I juni 1990 forelå hovedplanen for utbygging av dobbeltsporet Ski – Moss. Denne var en samling av foreliggende dokumenter som var utarbeidet for de forskjellige parsellene og med forskjellig detaljeringsgrad for hver av disse. Hovedplanen ble godkjent i 1992 etter my diskusjon om hvilken nivåstandard det skulle bygges etter. Men dette var ikke en samlet hovedplan på forprosjektnivå. Dog var dette første gang man fikk en presentasjon av et samlet kostnadsoverslag på hele prosjektet på et tilnærmet hovedplannivå/forprosjektnivå som var et noenlunde realistisk kostnadsoverslag. I St. prp. nr. 1 (1990-91) ble det gitt en bedre fremstilling av totalprosjektet med en presentasjon av de enkelte parseller med hensyn på deres kostnader og ulik fremdrift. Dette forelå ikke i forbindelse med Norsk Jernbaneplan 1990 – 93. 1987 – 1996 Detaljplanleggingsfasen Detaljplanleggingen for de ulike parsellene ble gjennomført på ulike tidspunkter i perioden 1987 – 1996. På grunn av prosjektets størrelse, parsellinndeling, planleggingskapasitet og begrensinger i de årlige budsjettrammer, var det ikke praktisk mulig å utarbeide detaljplaner for alle parsellene samtidig, slik at disse kunne fremmes samlet. I 1991 besluttet NSB å legge til grunn en dimensjonerende hastighet på 200 km/t for alle nye strekninger som skulle bygges ut. Dette innebar for prosjektet Ski – Moss at for all utbygging etter 1993 ble det foretatt en standardheving slik at sporet ble dimensjonert for 200 km/t i motsetning til tidligere 160 km/t. Dette innebar en oppgradering av detaljplanene for de parsellene hvor selve utbyggingen ikke hadde startet opp ved utgangen av år 1992. For de strekningene som var ferdige eller under utbygging ble disse ikke oppgradert til 200 km/t. Men, i følge utredningen ”Gjennomgang av investeringer i samferdselssektorene” foregikk det en forbedring og i utredningen heter det: Erfaring og kompetanse ble bygget opp i løpet av prosjektet. De endelige detaljplaner var gode og ga grunnlag for en tilfredsstillende prosjektgjennomføring. 1987 – 1995 Utbyggingsfasen Innledningsvis ble hele strekningen planlagt utbygd i seks uavhengige parseller som kunne tas i bruk etter hvert som de ble ferdigstilt. Som sagt, ble den siste strekningen fra Sandbukta til Moss tatt ut av det opprinnelige prosjektet og utsatt i påvente av avklaringer av ulike forhold knyttet til trasévalg inn mot Moss. For strekningen Ski – Sandbukta ble det også en del endringer i parsellinndelingen. Dette skyldtes blant annet forskjellige planbehandlingsprosesser i de ulike kommuner, en del endringer av trasévalg og betydelig uoverensstemmelse mellom bevilgningstakt og opprinnelige forutsatt ferdigstillelsesdatoer. Det ble også foretatt en endring ved at Ås stasjon og Kambo stasjon ble tatt ut av sine respektive parseller og definert som egne underprosjekter. Dobbeltsporet ble til slutt utbygd etter følgende inndeling og byggeår. Tabell 1 Gjennomføring av de enkelte parseller 1 2 3 4 5. 6. 7. 8. Ski – Ås Ås stasjon Ås – Tveter Tveter – Kjenn (Rustad) Kjenn (Rustad) – Smørbekk Smørbekk – Kambo Kambo stasjon Kambo - Sandbukta 1992 – 94 1991 – 92 1991 - 93 1987 – 90 1993 – 96 1990 – 93 1991 – 92 1993 – 95 Selve utbyggingen av de forskjellige parsellene gikk stort sett etter planen. 1988 – 1996 Idriftsettingsfasen I hele perioden ble delparseller satt i drift etter hvert som partier ble ferdigbygget og dette gikk uten nevneverdige problemer. 1996 - Driftsfasen Både kostnadene til interne reklamasjonsarbeider og vedlikeholdskostnadene har blitt høyere enn antatt. Kostnadsøkningen på vedlikeholdssiden skyldes dobbeltsporets mange standardendringer og varierende tekniske utførelse. Dette skyldes at man prosjekterte samtidig med byggearbeidene. Den endelige kostnaden for prosjektet Ski – Sandbukta ble 1 708 mill. 1996-kroner. Dette er 45 mill. kr. lavere enn siste godkjente kostnadsoverslag. Det vises til avsnitt 1.5 under hvor kostnadsanslagene er presentert. 1.3. Strekningen Sandbukta - Moss Den siste parsellen på strekningen Ski – Moss, Sandbukta – Moss, var forutsatt ferdig 1996. Den er ennå ikke påbegynt og ligger inne i Jernbaneverkets Handlingsprogram 2010 – 2019 under betegnelsen ”Nytt dobbeltspor Sandbukta – Moss – Kleberget og Kleberget – Såstad”. Den første parsellen” Sandbukta – Moss – Kleberget” utgjør den opprinnelige parsell som ble tatt ut av prosjektet i 1993. Denne skal nå gjennomføres i første del av Handlingsprogrammet 2010 – 2015. Dette prosjektet omfatter nytt dobbeltspor fra Sandbukta forbi Moss til Kleberget, en strekning på totalt ca. 4,5 km. Prosjektet består i hovedsak av en lengre tunnel på 1 780 meter, en betongkulvert og ny Moss stasjon. Den nye stasjonen blir liggende noe lenger syd enn dagens stasjon. Dagens jernbanelinje rives og dermed fjernes en barriere for industri og boliger i området. Prosjektet er en viktig forutsetning for utvikling av bedre vegløsninger og en fremtidsrettet byutvikling i Moss. 1991 I spørretimen 6. juni besvarte Samferdselsminister Kjell Opseth rykter om at det skulle være fare for ytterligere forsinkelser med dobbeltsporet på jernbanestrekningen Ski - Moss. Han opplyste at hvorvidt man blir ferdig i 1996, avhenger av kommunal planbehandling av traseen Sandbukta – Moss stasjon, som NSB ønsker å ta ut av planen for dobbeltsporet Ski – Moss fordi det ikke er enighet mellom NSB og Moss kommune om trasévalg på denne 1,5 km lange strekningen. NSB har tidligere samme år foreslått å utrede andre alternativer for denne strekningen enn de to foreliggende, nemlig jernbanetunnel under Moss og en dagtrasé stort sett slik toglinjen går i dag. De andre alternativer som skal utredes har sammenheng med planen om en høyhastighetsforbindelse fra Oslo til Göteborg, et prosjekt som kalles Norlenken. Moss går inn for bare ett alternativ jernbanetunnel gjennom byen. NSB mener at den omstridte strekning Sandbukta - Moss bør ses i sammenheng med en eventuell satsing på tog med høy hastighet på Østfoldbanen. En utredning om dette skulle kommer som grunnlag for Norsk Jernbaneplan 1994 - 1997. Samferdselsdepartementet opplyser i statsbudsjettet for 1991 at det er usikkert hvilket trasévalg som blir gjort nord for Moss og i Moss. Om dobbeltsporet kan stå ferdig i 1996 som tidligere beregnet, er blant annet avhengig av den kommunale behandling av planen med trasévalg for strekningene Rustad - Kambo og Kambo - Moss. Samferdselsministeren konkluderer med at det ikke skjedd noe som skulle tilsi ytterligere forsinkelser. 1993 Det opprinnelige prosjektet ble omdefinert til bare å omfatte strekningen Ski – Sandbukta på grunn av den uavklarte traseen Sandbukta – Moss, som NSB og Moss kommune ikke ble enige om. 1994 31. mai gikk NSBs styre inn for å bygge tunnel under Moss sentrum på strekningen Sandbukta til krysset Værlegate og Øvre Tverrgate i Moss. Styret viste til at dette vil gi en miljøgevinst og dessuten åpner for nærings- og byutvikling på arealer som blir frigjort når toget legges i tunnel. Styret pekte på at det alternativet de går inn for også blir foretrukket av det lokale næringslivet og av Moss kommune. Kostnadene beregnes til 700 millioner kroner. Styret har bedt administrasjonen i NSB om å arbeide videre med de samlede merkostnadene og gevinstene i forhold til det opprinnelige alternativet, som gikk ut på å ombygge nåværende trase og nåværende stasjon. Beslutningen ble mottatt med stor begeistring i Moss kommune. Ordføreren viste til at hadde vært fem års hard og tøff kamp for næringslivet og kommunen å overbevise NSB om at dette tunnelalternativet er det beste. Opprinnelig ønsket NSB å bygge nytt dobbeltspor i dag-trasé gjennom Moss der jernbanelinjen går i dag. Men dette ville ha ødelagt for flere av byens viktigste bedrifter. Mellom 150-200 arbeidsplasser ville umiddelbart ha blitt berørt. På lengre sikt ville en dag-trasé gått ut over 800 arbeidsplasser, sier ordføreren. Tunnelalternativet gir også bedre tilgang til havnens områder og gjør transportavviklingen derfra lettere. Dobbeltspor i tunnel vil åpne byen mot Mossesundet. Den 2025 meter lange tunnelen skulle bygges i NSBs neste planperiode, 1998-2001. Den er kostnadsberegnet til 700 millioner kroner. 1996 NSBs styre bekrefter trasévalg og tunnel, men presiserer at det ikke finner det riktig å prioritere dette i planperioden 1998 – 2007. Samferdselsdepartementet legger derfor ikke opp til igangsetting av prosjektet i denne tiårsperioden, slik Moss kommune hadde ventet. 1999 Moss kommune vedtar reguleringsplan for veg, bane og havn. hovedplan for trasé og ny stasjon. Denne er basert på skisse til 26. mars gjorde Østfold fylkesting følgende vedtak Fylkestinget anbefaler en jernbaneutbygging med dobbeltspor fra Sandbukta til ny Moss stasjon i fase 1, i samsvar med alt. 2 B, under forutsetning av at eventuelle kostnadsøkninger i prosjektet ikke påvirker bompengeselskapets økonomi. I november legger samferdselsdepartementet frem St.prp. nr. 26 (1999-2000) Østfoldpakka – utbygging av veg, jernbane m.v. Denne omhandler jernbaneutbyggingen i Moss som omfatter dobbeltspor fra Sandbukta, i hovedsak i tunnel, frem til Moss sentrum, samt ny stasjon /kollektivterminal i Moss. Basert på hovedplan var kostnadene anslått til 830 mill. kr. På grunnlag av reguleringsplan foreligger det nå et oppdatert kostnadsoverslag for prosjektet på 1 100 mill. kr. Siden en betydelig del av nytten av jernbaneprosjektet vil være knyttet til byutvikling i Moss, har intensjonen vært at lokale myndigheter skulle bidra til finansieringen av utbyggingen. Det vises i denne forbindelse i prp’en til Innst. S. nr. 253 Innstilling fra Samferdselskomiteen om Norsk jernbaneplan 1998-2007, hvor det framgår at Stortinget forutsetter at lokale myndigheter og lokalt næringsliv bidrar til finansieringen. Samferdselsdepartementet mener at det er behov for ytterligere avklaringer av jernbanedelen i fase 1 av Østfoldpakka. Dette gjelder både omfanget av selve prosjektet, kostnader og størrelsen på hhv. statlige og lokale bidrag til finansieringen. Størrelsen på statlige midler til utbyggingen av nytt dobbeltspor gjennom Moss vil bl.a. være avhengig av de økonomiske rammer som legges til grunn i arbeidet med Nasjonal transportplan. Samferdselsdepartementet vil derfor komme tilbake til prioriteringen av prosjektet i forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan 2002-2011 våren 2000. 2000 Da Stortinget i februar behandlet Østfoldpakka (Innst. S. nr. 111 (1999-2000)), ba Stortinget departementet om å legge opp til at dobbeltsporutbygging Sandbukta - Moss skjer i fase 1 av Østfoldpakka, under forutsetning av lokale bidrag. Kostnadsoverslaget for Sandbukta - Moss st. ligger på mellom 1,2 og 1,4 mrd. kr, avhengig av traséløsning sør for Moss st. Denne er foreløpig ikke avklart. I St. prp. nr. 26 (1999 – 2000) blir det vist til at Jernbaneverket uttaler at effekten av jernbaneutbyggingen vil kunne bli vesentlig større, dersom det samtidig blir bygd et dobbeltspor sørover fra Moss til Såstad i Rygge kommune. Dette vil gi et sammenhengende dobbeltspor fra Oslo til Haug i Råde kommune. I St. meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, blir det vist til at det er først med fullføring av dobbeltsporet frem til Såstad at det kan tas ut full nytte av prosjektet. Kostnadsanslaget for Sandbukta – Moss stasjon er 1 380 mill 2000-kr. og for strekningen Moss st – Såstad til 525 mill 2000-kroner. Denne forlengelsen er anslått å koste 350-600 mill. kr avhengig av trasévalg. Det legges derfor opp til at strekningen Sandbukta-Moss-Såstad kan bygges ut mest mulig sammenhengende. 2001 Moss kommune bevilger 150 millioner kroner til prosjektet. 2004 Ved to anledninger redegjør Samferdselsdepartementet overfor Stortinget om ulike sider ved prosjektet. I juni skriver Samferdselsdepartementet til Samferdselskomiteen i forbindelse med Innst. Nr. 240 (2003-2004) og Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2006 – 2015, som følger: Parsellen Sandbukta – Moss – Såstad er kostnadsregnet til 1840 mill. kr (i 2004-priser). Nettonytten av prosjektet er negativ og beregnet til – 10 mill. kr. Delparsellen Sandbukta – Moss st. (Mossetunnelen) er kostnadsregnet til 1360 mill. kr (i 2004-priser). Det er ikke beregnet nettonytte av dette delprosjektet, men den antas å være lavere enn hele parsellen. Byggingen av delprosjektet Sandbukta – Moss st. (Mossetunnelen) gir liten effekt for jernbanedriften i forhold til økt hastighet og muligheter for økt kapasitet. Prosjektet vil legge forholdene bedre til rette for byutvikling i Moss kommune og er arealmessig gunstig for to bedrifter som er etablert i området. En full utbygging av parsellen Sandbukta – Moss – Såstad kan også gi positive effekter for jernbanen. I forbindelse med Nasjonal transportplan kommer spørsmålet om prioritering av bygging av parsellen Haug – Onsøy versus Moss – Såstad opp. I oktober informerer Samferdselsdepartementet Stortinget som følger: Østfoldbanen er i dag bygd ut med dobbeltspor fra Oslo til Sandbukta (nord for Moss) og fra Såstad til Haug (sør for Moss). For øvrig er banen enkeltsporet. For å kunne opprettholde dagens tilbud når det gjelder punktlighet og samtidig legge grunnlag for en videreutvikling av Østfoldbanen slik at det kan gis et bedre jernbanetilbud, har Jernbaneverket gjennomført kapasitetsanalyser. Disse analysene viser at tiltak i området Råde – Fredrikstad vil gi best effekt i forhold til kapasitet, kjøretidsreduksjoner og punktlighet. Dette er bakgrunnen for prioriteringen av Haug – Onsøy framfor Mossetunnelen i St.meld. nr. 24 (2003-2004). En videre utbygging av dobbeltspor fra Sandbukta, gjennom Moss til Såstad vil også gi positive effekter for et langsiktig mål om sammenhengende dobbeltspor på Østfoldbanen, men vil isolert sett bidra mindre til økt kapasitet og redusert kjøretid. Kostnadene ved dobbeltsporparsellen Haug – Onsøy anslått til om lag 940 mill. kr, mens prosjektet Sandbukta – Moss – Såstad er kostnadsregnet til 1 840 mill. kr. Delparsellen Sandbukta – Moss stasjon er anslått å koste 1 360 mill. kr. Etter Jernbaneverkets vurdering vil prosjektet Sandbukta – Moss stasjon ikke kunne ferdigstilles innenfor en kostnadsramme på 940 mill. kr, med de utfordringer og krav til tunnelbygging i bynære strøk (strukturstøy, setningsproblematikk osv.) som denne type prosjekter står overfor. Mulighetene for besparelser når tunnelarbeidene først er igangsatt er erfaringsmessig svært små. En oppstart av prosjektet med tunnel fra Sandbukta vil dermed innebære en betydelig ulempe både for jernbanen og for Moss kommune dersom prosjektet ikke ferdigstilles - samtidig som de kapasitetsproblemene jernbanen har i området nord for Fredrikstad ikke blir løst. Jernbaneverket anbefalte altså i sitt innspill til Nasjonal transportplan 2006-2015 at en burde starte med delparsellene som gir størst nytte for jernbanen, det vil si at parsellen Haug – Onsøy bygges før Sandbukta – Moss – Såstad. Samtidig har Jernbaneverket erkjent at det kan være byutviklingsmessige og næringsmessige hensyn som tilsier at Sandbukta – Moss – Såstad bør bygges ut først, selv om det gir mindre jernbanemessig nytte. 2005 I St. prp. nr. 1 (2005 – 2006), som regjeringen Bondevik II la frem, er Sandbukta – Moss omhandlet som følger: Østfoldbanen går som enkeltspor fra Sandbukta, gjennom industri- og flere boligområder, fram til Moss st. Vending/splitting og parkering av lokaltog/godstog skjer ved stasjonen, noe som både beslaglegger areal og gir en trafikkmessig komplisert situasjon. I tillegg mangler det et forbikjørings-/hensettingsspor for å få optimale driftsmessige forhold. Det er heller ikke optimale forhold for parkering av bil. Det planlagte dobbeltsporet tar av fra dobbeltsporet i Sandbukta og går i en om lag 400 meter lang dagsone og videre inn i 1780 meter lang fjelltunnel inn mot nye Moss st før stasjonen grener sporene ut i en om lag 430 meter lang betongkulvert. Nytt stasjonsbygg legges på kulverttaket og parkeringsanlegg bygges i tilknytning til stasjonen. Det er planlagt fire spor på stasjonen. Det fjernes to planoverganger med bommer på strekningen. Det er vurdert en bearbeidet løsning som kan gi kostnadsbesparelser for Moss st. I denne løsningen er effektiv plattformlengde redusert fra 400 meter til 325 meter for regiontog. Oppstillingsspor er fordelt på fire spor med plass til ni enkle togsett tilpasset det som er fysisk mulig innenfor den forutsatte stasjonsplasseringen. Det er tilrettelagt for sportilknytning til Moss Havn slik som i dag. I 2004 var det om lag 1 500 000 reisende over strekningen Sandbukta-Moss. Resultatene fra kostnadsrevisjonen viser at forventet kostnad for dobbeltsporstrekningen Sandbukta- Moss er beregnet til 1 620 mill. kr ekskl. mva. Dersom man inkluderer nytt sikringsanlegg ved Sandbukta (for å legge til rette for innkjøring av godstog til Peterson AS) øker kostnadsoverslaget til 1720 mill. kr. Den bearbeidede løsningen for Moss st. vil innebære en besparelse på vel 300 mill. kroner. Den nye regjering Stoltenberg II endret ikke fremlegget fra Bondevik II regjeringen. Da stortingskomiteen behandlet statsbudsjettet spurte representantene fra Ap, Sp og SV ”hvor mye Hvor mye midler kreves for å starte prosjekteringen av strekningen Sandbukta-Moss (Mossetunnelen) på Østfoldbanen i 2006?” Samferdselsministeren svarte da: For oppstart av evt. detaljprosjektering i 2006 reknar Jernbaneverket med eit behov på 15-20 mill. kr. Ein slik framdriftsplan føreset ei framprioritering av prosjektet som ikkje er i tråd med gjeldande planar basert på stortingshandsaminga av Nasjonal transportplan 2006-2015, og vil måtte føre til at andre prosjekt med høgare prioritet må skyvast ut i tid. Samferdselsdepartementet vil difor ikkje kunne tilrå ei slik løyving i 2006. Samferdselsdepartementet legg opp til å kome attende til Stortinget med ei nærare omtale av Mossetunnelen når prosjektet er aktuelt for gjennomføring. 2006 I St. prp. nr. 1 (2006 – 2007) vises det til diskusjonen om prioriteringen mellom utbygging av de to distansene Sandbukta – Moss og Haug – Onsøy. Det vises til at både Østfold fylkeskommune og Moss kommune har gått sterkt inn for at dobbeltsporet Sandbukta – Moss skulle prioriteres fremfor Haug – Onsøy. Arbeidet med hovedplan for Sandbukta – Moss pågår og forventes ferdigstilt i 2007, med behov for derpå følgende oppdatering av reguleringsplanene. 2007 I forbindelse med Budsjett-innst. S. I (2007-2008) og Budsjett-innst. S. nr. 13 (2007-2008) økte stortingsflertallet Jernbaneverkets budsjettramme med 10 mill kroner, hvorav 5 millioner ble prioritert til planlegging av prosjektet Sandbukta – Moss – Såstad. 2008 Hovedplan for prosjektet er endelig utarbeidet og godkjent. 2009 I St. meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010 - 2019, omhandles prosjektet som følger: I tråd med fylkeskommunens prioritering har Samferdselsdepartementet valgt en utbyggingsløsning som prioriterer de mange pendlerne i Mosse-området. Utbyggingsløsningen vil gi noen minutter lengre reisetid enn om stasjonen hadde vært flyttet ut av byen og basert på høyere hastighetsstandard, men vil ikke gi et tidstap som er avgjørende for en eventuell senere beslutning om høyhastighetsutbygging. For dobbeltsporet gjennom Moss (Sandbukta – Moss – Kleberget) foreligger en samordnet reguleringsplan for veg, bane og havn i Moss fra 1999. I hovedplanen, som er utarbeidet etter reguleringsplanvedtaket, er jernbanetraseen gjennom Moss justert for å kunne få en høyere hastighetsstandard. Dette betyr at reguleringsplanen må revideres. Prosjektet omtales nå som Sandbukta – Moss – Kleberget med et kostnadsanslag på 2 831 mill. kroner med følgende nøkkeltall og virkningsberegninger. Tabell 2 Nøkkeltall og virkningsberegninger dobbeltspor Sandbukta – Moss – Kleberget Kostnadsanslag *) Statlig finansiering 2010-2013 Statlig finansiering 2014-2019 Samfunnsøkonomisk nettonytte Reduksjon i samfunnets transportkostnader Reduksjon i næringslivets transportkostnader Reduksjon i antall skadde og drepte per år Endring i CO2-utslipp (sml. med forventet situasjon uten tiltaket) 2 831 mill. kr 250 mill. kr 2 572 mill. kr 2 935 mill. kr 305 mill. kr 60 mill. kr 0-1 personer - 670 tonn *) Restbevilgning etter 2009: 2822 mill. kr Med dette kan man si at tidligfasen er avsluttet. 1.4. Forholdet mellom Sandbukta – Moss og andre utbyggingsstrekninger på Østfoldbanen På Østfoldbanen har man i Nasjonal transportplan 2010 – 2019 prioritert bygging av dobbeltspor til fire spor på strekningen Oslo – Ski og utbygging av dobbeltsportstrekningene Sandbukta – Moss – Kleberget og Kleberget – Såstad. Med dette vil jernbanen ha sammenhengende dobbeltspor på den 75 kilometer lange strekningen mellom Oslo og Haug og fire spor mellom Oslo og Ski i løpet av perioden 2010 – 2019. 1.5. Kostnadsoverslag Det første kostnadsoverslag på hele strekningen Ski - Moss ble gjort i 1986 og var på 300 millioner NOK. I utredningen ”Gjennomgang av investeringer i samferdselssektorene” gjøres det en detaljert vurdering av utviklingen av kostnadsestimatene for prosjektet og som er sammenfattet i følgende tabell: Tabell 3Kostnadsanslag for strekningen Ski – Sandbukta. År Prosjektfase 1989 1990 1993 Forprosjektering Forprosjektering Utbygging Kostnadsoverslag usikkerhetsnivå 1088 (+/- 40 pst) 1463 (+/- 15 pst) 1753 (+/- 10 pst) og Kostnadsintervall inkl. usikkerhet 653 – 1523 1244 – 1683 1578 – 1929 Tabellen viser at de første anslagene for totalkostnadene var helt urealistiske. Den endelige kostnaden for prosjektet Ski – Sandbukta ble 1 708 mill. 1996-kroner. Dette er 45 mill. kr. lavere enn siste godkjente kostnadsoverslag. De viktigste kommentarer i utredningen hva gjelder kostnadsoverslagene og prosjektets kostnadsutvikling er som følger: En normal forutsetning for å ha kostnadsmessig styring med et stort og sammensatt prosjekt er at en har oversikt over helheten, med et samlet kostnadsforslag å styre etter. Fordi det vedtak om dette prosjektet ble fattet på idéfasenivå, var en slik forutsetning ikke til stede. Prosjekteringen var i begynnelsen preget av store mangler. Store deler av detaljprosjekteringen fant sted for enkelte parseller samtidig som man var i gang med byggearbeidene på andre parseller. Selve utbyggingen av de forskjellige parsellene gikk stort sett etter planen. Kostnadene økte noe underveis, men på langt nær som i de tidlige fasene. Disse økningene skyldtes delvis regnskapsmessige omdefineringer og dels standardøkningen til 200 km/t. Tabellen under viser kostnadsanslagene for strekningen Sandbukta – Moss stasjon og for hele strekningen til Kleberget. Tabell 4 1994 1999 1999 Kostnadsanslag Sandbukta – Moss – Kleberget. NSB Hovedplan (Sandbukta – Moss st) Oppdatert kostnadsanslag (Sandbukta – Moss st) 300 mill kr 830 mill kr 1 100 mill kr 2000 St. meld. nr. 46 (NTP 2002-2011) (Sandbukta – Moss st) 2004 Nasjonal transportplan 2006 – 2015 (Sandbukta – Moss st) 2005 St. prp. nr 1 • Uten sikringsanlegg Sandbukta • Med sikringsanlegg Sandbukta (Sandbukta – Moss st) 2009 St. meld. nr. 16 (NTP 2010 – 2019) (Sandbukta – Moss - Kleberget) 2. 1 380 mill kr 1 360 mill kr 1 620 mill kr 1 720 mill kr 2 831 mill kr INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING De viktigste aktørene var Storting, Samferdselsdepartementet, NSB (Hovedstyre og NSB Region Øst), de berørte kommunene og Østfold fylkeskommune. Stortinget var med på å initiere prosjektet og var en pådriver for dette. I de innledende faser var Stortinget mest opptatt av hvor mye prosjektet kunne forseres. Det ble gjort vedtak som ikke var basert på en helhetlig plan og realistiske kostnadsoverslag. Dette bidro sterkt til den kostnadsutvikling prosjektet fikk. NSB utnyttet påtrykket fra Stortinget ved å gå fra det opprinnelige konseptet med utbygging av to krysningsspor til et dobbeltspor mellom Tveter og som ble definert som første fase og parsell for dobbeltspor på hele strekningen Ski – Moss. Når det gjelder kommunene, gjaldt at fordi man først hadde gjort et vedtak om utbygging av dobbeltspor for hele strekningen og deretter begynte å planlegge, kom man i en vanskelig forhandlingssituasjon med kommunene vedrørende grunnerverv og linjeføring. Når det ikke var noen risiko for at utbyggingen ikke skulle bli noe av, lå det ikke innebygd noen naturlig begrensning på hva kommunene kunne kreve av NSB. Dette ble særlig problematisk i forbindelse med den strekning i Moss, hvor NSB på grunn av kravene fra Moss kommune, til slutt så seg nødt til å avslutte dobbeltsporet i Sandbukta. Dette innebar altså at den siste strekningen Sandbukta – Moss fremdeles ikke er fullført. Etter at NSB i 1993 omdefinerte prosjektet til bare å omfatte strekningen Ski – Sandbukta, vedtok NSBs styre i 1994 å gå inn for bygging av tunnel under Moss sentrum, slik kommunen hadde gått inn for. Men strekningen Sandbukta – Moss blir altså først bygget i perioden 2010 – 2015. Østfold fylkeskommune og Moss kommune har vært viktige aktører som fikk gjennomslag for å prioritere strekningen Sandbukta – Moss - Kleberget fremfor Haug – Onsøy, slik Jernbaneverket gikk inn for. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN I utredningen ”Gjennomgang av investeringer i samferdselssektorene” gjøres det en sammenfattende oppsummering av prosjektet som gir essensen i dette og som er sammenfattet i det følgende. Østfoldbanen hadde i lengre tid vært et problemområde med høy belastning, til dels foreldet infrastruktur, og derav følgende regularitetsproblemer. Behovet for utbygging til dobbeltspor var imidlertid ikke dokumentert. Prosjektet ble initiert av et ønske fra Stortinget om å få vurdert dobbeltsporutbygging for strekningen Ski – Moss. NSB utnyttet dette politiske momentum til å få et vedtak om første byggetrinn for dobbeltspor Ski – Moss uten at det fantes et plangrunnlag som støtte for NSB hovedstyre saksbehandling og det kostnadsoverslag man opererte med var nærmest et gjettverk. I de innledende faser var Stortinget mest opptatt av hvor my prosjektet kunne forseres. Prosjekteringen var i begynnelsen preget av store mangler. Store deler av detaljprosjekteringen for enkelte parseller fant sted samtidig som man var i gang med byggearbeidene på andre parseller. I utbyggingsfasen ble det gjort vedtak om økninger i prosjektets innhold (økning i dimensjonerende hastighet fra 160 til 200 km/t på ikke ferdige parseller) som var kostnadsdrivende og uten at man fikk full effekt av den stykkevise standardheving. Dette medførte også høyere driftsutgifter. I den omtalte utredningen konkluderes det med at prosjektets problemer kan i hovedsak henføres til to forhold: For det første at man, som allerede nevnt, gjorde det første utbyggingsvedtaket på et alt for tidlig stadium og at det var et press for å gjennomføre utbyggingen hurtigst mulig. Dette medførte i kombinasjon både manglende økonomisk oversikt og en unaturlig og til dels overlappende faseutvikling som var meget uheldig. For det annet hadde NSB et utilstrekkelig administrativt apparat. NSB hadde initielt verken erfaring, kompetanse eller kapasitet i sin egen organisasjon til å planlegge og administrere et så stort utbyggingsprosjekt. Den siste parsellen på strekningen Ski – Moss (Sandbukta – Moss) ble altså tatt ut av det opprinnelige prosjektet og vil først bli fullført i perioden 2010 – 2015. Problem eller behov De underliggende problemer og behov var innledningsvis kapasitetsbegrensinger ved enkeltspor. Men dette var ikke dokumentert verken da Stortinget i 1985 tok initiativ til dobbeltspor eller i de påfølgende år. Etter hvert ble behovene for å legge til rette for høyhastighet også en viktig forutsetning for prosjektet. I tilknytning til Moss har byplanmessige og næringsmessige problemer og behov vært sentrale gjennom hele prosjektets historie. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Dette er et prosjekt hvor det egentlig ikke har vært alternative konsepter utover det å skulle oppgradere jernbanen fra enkeltspor til dobbeltspor. Men innenfor dette konseptet har det vært ulike alternative løsninger. For det første gjaldt det dimensjoneringen, hvor noen strekninger ble dimensjonert for 160 km/t og andre for 200 km/t. For det andre gjaldt det innføringen av jernbanesporet i Moss og Moss stasjon. Her har man hatt to forskjellige runder. I utgangspunktet var det to syn – Jernbanen som ville gjennomføre dobbeltsporet i eksisterende dagtrasé og Moss kommune som ville ha denne lagt i en tunnel. Etter at det var vedtatt at det skulle bygges tunnel, var det også ulike syn mellom Jernbaneverket og Moss kommune om plassering av ny Moss stasjon. Jernbaneverket ønsket å legge denne utenfor Moss slik at lokaliseringen bidro til å kunne avvikle høyhastighets trafikk. Moss kommune ønsket en plassering ut fra sine byplanmessige forutsetninger og mål, hvilket ble avgjørende. Beslutningslogikk Den overordnete beslutningslogikk var innledningsvis betinget av Jernbanens ønsker og Stortinget som pådriver. Mot dette stod Moss kommune med krav om en meget kostbar tunnelløsning, som medførte at prosjektet først vil bli fullført i 2015. Etter at Moss fikk gjennomslag for tunnel, fikk de også gjennomslag for at strekningen Sandbukta – Moss skulle prioriteres i Handlingsprogrammet 2010 – 2019 fremfor andre strekninger og en lokalisering av stasjonen til fordel for egne byplanmessige behov og hensyn til næringslivet og da på bekostning av Jernbaneverkets prioritering av hensynet til høyhastighetstog. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Innledningsvis var ikke behovet for dobbeltspor dokumentert. Men den overordnete begrunnelse har vært rimelig klar hele veien – økt kapasitet, bedre regularitet og høyere hastighet. Prosjektet har egentlige ikke hatt klare mål utover dette. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Innledningsvis var begrunnelse og mål for prosjektet å heve kapasiteten på strekningen og hvor det vel var enighet. Men dette er et prosjekt med en viss uenighet mellom aktørene underveis. Helt innledningsvis var det Stortinget som var pådriver og fikk NSB til å endre konseptet til å bli fullt dobbeltspor fra Ski til Moss. Senere var den største uenigheten knyttet til lokalisering av stasjonen. Jernbaneverket prioriterte hensynet til høyhastighetstog ville legge stasjonen utenfor byen. Moss kommune viste til byplanmessige behov og hensyn til togpendlerne. Samferdselsdepartementet sluttet seg til Moss kommunes syn i Nasjonal transportplan 2010 – 2019. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette er ikke et prosjekt hvor man egenlig kan snakke om omkamper. Som sagt var det en kamp om hvorvidt den siste parsellen fra Sandbukta til Moss skulle omfatte tunnel. Det bemerkelsesverdige her er at NSBs hovedstyre gjorde beslutningen om tunnel i 1994, ett år etter at prosjektet var omdefinert til bare å omfatte strekningen Ski – Sandbukta. Deretter har det vært kamper for å få gjennom prosjektet, men egentlig ikke omkamper. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Hvis man ser på hele prosjektet ”Dobbeltspor Ski – Moss”, har dette bestått av mange tidligfaser knyttet til de enkelte parseller. Med unntak av siste parsell, har ikke tidligfasene for enkeltparsellene vært spesielt lang. Men det har den vært for parsellen Sandbukta – Moss, hvor tidligfasen først ble avsluttet i 2009. For denne fasen har det vært skiftende prioriteringer med hensyn på tunnel eller dagtrasé, lokalisering av Moss stasjon og prioritering av ferdigstilling av ulike parseller. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Den offentlige debatt i tilknytning til prosjektet var først og fremst i forbindelse med spørsmålet om tunnel i Moss. Her var utfallet at Moss fikk den løsning de ønsket, hvilket de også fikk ved de senere beslutninger. Det er ikke kjent om man gjennom prosessen skulle hatt manglende transparens på noe tidspunkt. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Pådriver for den kostbare tunnelløsningen var Moss kommune, som først i 2003 bevilget 150 millioner som sitt bidrag til gjennomføring av strekningen Sandbukta – Moss. Hittil er det eneste lokale bidrag til prosjektet. For NSB og senere Jernbaneverket innebar prosjektet klare forpliktelser både med hensyn på investeringer og drift. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Det er ikke kjent at det i forbindelse med prosjektet har vært hestehandler. Politisk overstyring av begrunnete råd Det eneste tilfelle hvor det kan være snakk om politisk overstyring av begrunnete råd var da Samferdselsdepartementet i forbindelse med Nasjonal transportplan gikk mot Jernbaneverkets tilråding om å prioritere strekningen Haug – Onsøy fremfor Sandbukta – Moss. Jernbaneverkets argument var at Haug – Onsøy har høyest jernbanemessig nytte (trafikkavvikling, regularitet og høyhastighet). Politiske regimeskifter Det kan ikke vises til at politiske regimeskifter har hatt betydning for prosjket. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Fremtidige driftsutgifter har ikke vært en del av prosjektet. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Når det gjelder strekningen Ski – Sandbukta er det i avsnitt 1.2 vist hvordan prosjektet har vært delt i ulike faser. I Norsk Jernbaneplan 1990 – 93 het det at ”Hver enkelt parsell er avgrensete slik at den kan tas i bruk etter hvert som den ferdigstilles. Dette betyr at en kan få nytte av investeringene i dobbeltsporet også før hele traseen står ferdig.” I utredningen ”Gjennomgang av investeringer i samferdselssektoren” blir det konkludert med at ”dette var en unaturlig og til dels overlappende faseutvikling som var meget uheldig”. Taktisk overestimering av forventet nytte Det fremkommer ikke at man kan si at det i prosjektet har vært taktisk overestimering av forventet nytte. I et brev fra juni 2004 skriver Samferdselsdepartementet til Samferdselskomiteen i forbindelse med Innst. Nr. 240 (2003-2004) og Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2006 – 2015, som følger: Parsellen Sandbukta – Moss – Såstad er kostnadsregnet til 1840 mill. kr (i 2004-priser). Nettonytten av prosjektet er negativ og beregnet til – 10 mill. kr. Delparsellen Sandbukta – Moss st. (Mossetunnelen) er kostnadsregnet til 1360 mill. kr (i 2004-priser). Det er ikke beregnet nettonytte av dette delprosjektet, men den antas å være lavere enn hele parsellen. Byggingen av delprosjektet Sandbukta – Moss st. (Mossetunnelen) gir liten effekt for jernbanedriften i forhold til økt hastighet og muligheter for økt kapasitet. Prosjektet vil legge forholdene bedre til rette for byutvikling i Moss kommune og er arealmessig gunstig for to bedrifter som er etablert i området. En full utbygging av parsellen Sandbukta – Moss – Såstad kan også gi positive effekter for jernbanen. Taktisk underestimering av forventet kostnad Det første kostnadsanslaget i 1986 var på 300 mill kr. I 1989 var kostnadsanslaget for strekningen Ski - Sandbukta 1 088 mill kr. Den endelige kostnad var 1 708 mill kr. Men kostnadsanslagene var oppjustert underveis. Når det gjelder strekningen Sandbukta – Moss, var anslaget i 1994 på 300 mill kr, i hovedplanen i 1999 på 830 mill kr og i 2005 var dette 1 620 mill kr. I 2009 er anslaget for hele prosjektet Sandbukta – Moss – Kleberget på 2 831 mill kr. Som det fremgår, har det vært en betydelig underestimering underveis, men det er ikke grunnlag for å si at denne har vært taktisk. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger NSB / Jernbaneverket har hatt anbefalinger i tilknytning tre vesentlige beslutninger, hvor deres anbefalinger ikke ble fulgt. For det første var det konflikten om tunnel versus dagtrasé i Moss, hvor NSB måtte gå fra sitt opprinnelige syn og akseptere tunnel. For det annet var det hvilke av de to strekningene Sandbukta – Moss eller Haug – Onsøy, som skulle prioriteres for utbygging først. Jernbaneverket anbefalte Haug – Onsøy, men Samferdselsdepartementet valgte Sandbukta – Moss. For det tredje var det lokalisering av Moss stasjon, hvor Jernbaneverket anbefalte å legge denne utenfor Moss, mens Samferdselsdepartementet vedtok å legge den i tilknytning til Moss by. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Den vesentligste overraskelse i prosjektet var at motstanden i Moss var så sterk mot dagtrasé at traseen Sandbukta – Moss ble tatt ut av prosjektet. At motstanden i Moss ville bli så sterk var klar allerede i forprosjekteringsfasen Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Dette er et prosjekt hvis relevans i forhold til behov og marked har vært klar gjennom hele tidligfasen og bare blitt ytterligere forsterket underveis. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analyse av prosessen. Som for analysen av jernbanestrekningen Sandvika-Asker, vil vår utgangspunkt for å studere denne prosessen være å se den som hierarkisk styrt og rasjonell problemløsning. Dette innebærer å fokusere på fagdepartement og fagmyndighet, samt kvaliteten av og fremføringen av deres planer. Samtidig vil fokus også være på om det er forhandlingselement i prosessen, dvs. om andre aktører, som Stortinget og lokale myndigheter, spiller en rolle i prosessen. I så fall hvordan og i hvilken grad. Det vil også bli fokusert på om bestemte problemer og løsninger hektes på og av prosessen, og om det endrer denne i vesentlig grad. 4.2. En langstrakt prosess. I utgangspunktet omfattet dette prosjektet strekningen Ski-Moss, men det ble i 1993 omdefinert til omfatte strekningen Ski-Sandbukta, som ligger 2,5 km nord for Moss. Denne strekningen var ferdig bygd i 1996. I Jernbaneverket Handlingsprogram for 2010-2019 inngikk parsellen Sandbukta-Moss i et prosjekt som kalles ’Nytt dobbeltspor Sandbukta-Moss-Såstad’. I første planperiode, frem til 2015, omfattet prosjektet ca.4,5 km (frem til Kleberget) og innbefatter en lengre fjelltunnel, en betongkulvert og ny Moss stasjon. Rammen for analysen av dobbeltspor Ski-Moss vil derfor omfatte to prosjekter ’Ski-Sandbukta’ og ’Sandbukta-Moss’, hvorav den siste ble tatt ut av det opprinnelige prosjektet i 1993, pga. uenighet om trasevalg inn mot Moss og krav fra Moss kommune. Ifølge en rapport som gjennomgikk prosjektet ’Ski-Moss’ gikk prosjektet igjennom syv faser i perioden 1985-1996. Idéfasen startet i 1985 med at NSB Oslo distrikt la frem et prosjektforslag for NSBs hovedstyre om å bygge et 6,5 km langt dobbeltspor på strekningen mellom Tveter og Kjenn, forbi Vestby, for å løse kapasitetsproblemer i dette området. Samtidig begynte man å se på mulighetene for å bygge dobbeltsporet for jernbane på strekningen Ski-Moss. Dette ble støttet av Stortinget og Hovedstyret i NSB vedtok på denne bakgrunn å bygge det foreslåtte dobbeltsporet Tveter-Kjenn, som en første del av den nye strekningen Ski-Moss. I 1986 presenterte Samferdselsdepartementet det første samlete kostnadsoverslag for dobbeltsporet Ski-Moss og det ble opplyst at NSB var i gang med planlegging og prosjektering. I perioden 1987-89 ble det laget en forstudie med ulike alternative korridorer for trasevalg, med et samlet kostnadsoverslag. Ved behandlingen av budsjettinnstillingen i desember 1988 anmodet Samferdselskomiteen departementet om å vurdere en forsering av dobbeltsporet Ski-Moss og gjentok dette noe senere, men regjeringen støttet ikke en slik forsering fordi det ville gi en økning i investeringsrammen og Stortinget sluttet seg til dette. I perioden 1990-92 var det en forprosjekteringsfase, hvor hovedplanen ble lagt frem i 1990 og godtatt i 1992, med et samlet kostnadsoverslag. I hele perioden 1987-1996 foregikk det dessuten detaljeringsplanlegging mht. de ulike parsellene. Perioden 1987-1995 var også en utbyggingsfase og idriftfase, og det ble bygget ut i seks uavhengige parseller som ble tatt i bruk etter hvert. Kostnadsøkningen var stor over tid, delvis som en følge av økte vedlikeholdskostnader ved standardendringer. Den siste parsellen på strekningen Ski-Moss, nemlig Sandbukta-Moss, var forutsatt ferdig i 1996, men den er i 2010 enda ikke påbegynt og ligger inne i Jernbaneverkets Handlingsprogram for 2010-2019 under betegnelsen ’Nytt dobbeltspor Sandbukta-Moss-Kleberget og Kleberget-Såstad’. Den første av disse to delparsellene tilsvarer den opprinnelige parsellen som ble tatt ut av prosjektet i 1993, og det er bestemt at denne skal gjennomføres i første del av Handlingsprogrammet 2010-2015. Dette prosjektet innebærer en lengre tunnel, en betongkulvert og ny Moss stasjon. Denne parsellen har en lang forhistorie etter frakoplingen av den fra hovedprosjektet i 1993. Bakgrunnen for frakoplingen var blant annet uenighet om trasevalg. Da statsråd Opseth ble spurt i 1991 i Stortinget om det var fare for ytterligere forsinkelser med dobbeltsporet Ski-Moss, svarte han at en ferdigstillelse til 1996 avhang av at Moss planbehandlet traseen Sandbukta-Moss stasjon, som NSB ønsket å ta ut av planene for dobbeltsporet Ski-Moss, fordi det ikke var enighet mellom NSB og Moss om trasevalget. NSB foreslo tidligere dette året å utrede andre alternativer for denne strekningen enn de to foreliggende, nemlig jernbanetunnel under Moss, som Moss ønsket, og dagtrasé i den eksisterende linjen. De andre alternativene hadde sammenheng med planen om høyhastighetsforbindelsen fra Oslo til Göteborg, et prosjekt som ble kalt Norlenken. I mai 1994 gikk NSBs Hovedstyre inn for å bygge tunnel under Moss sentrum, og viste til at dette ville gi en miljøgevinst, samt åpne for nærings- og byutvikling, fordi arealer ville bli frigjort. Det ble henvist til at lokalt næringsliv og Moss kommune også ønsket dette. Ordføreren var svært begeistret for denne endrete holdningen fra NSB og påpekte at det opprinnelige alternativet, dvs. å utvide den daværende traseen, ville ha svært negative virkninger for lokalt næringsliv. I 1996 bekreftet NSB trasevalg og tunnel, men sa at de ikke fant det riktig å prioritere prosjektet i planperioden 1998-2007, og Samferdselsdepartementet var enig i dette. I 1999 vedtok Moss kommune reguleringsplan for veg, bane og havn, basert på skissen til hovedplan for ny jernbanetrase og ny stasjon. Dette ble støttet av Østfold fylkesting. I november samme år la Samferdselsdepartementet frem St.prp.nr.26 (1999-2000) – Østfoldpakka, rettet mot utbygging av veg og jernbane. Her fant man jernbaneparsellen fra Sandbukta gjennom Moss sentrum og ny stasjon/kollektivterminal, samt et kostnadsoverslag. Det sto også presisert at siden nytten av prosjektet var stor for lokalt næringsliv, hadde intensjonen vært at lokale myndigheter og næringsliv skulle bidra til finansieringen. Departementet mente også det var behov for ytterligere avklaringer av jernbanedelen i fase 1 av Østfoldpakka, både mht. omfang, kostnader og størrelse på statlige og lokale bidrag til finansieringen. Dessuten måtte prosjektet ses i forhold til de økonomiske rammene som lå til grunn i arbeidet med Nasjonal transportplan. Departementet ville derfor komme tilbake til prioriteringen av prosjektet i forbindelse med behandlingen av denne planen våren 2000. Da Stortinget behandlet Østfoldpakka i begynnelsen av 2000, ble departementet bedt om å legge opp til at dobbeltsporutbyggingen av Sandbukta-Moss skjedde i fase 1 av pakka, under forutsetning av lokale bidrag. Saken ble så mer kompleks ved at det i St.prp.nr.26 (1999-2000) ble vist til at Jernbaneverket uttalte at effekten ved jernbaneutbyggingen ble vesentlig større hvis man samtidig utbygde et dobbeltspor sørover fra Moss til Såstad i Rygge kommune. Det ville gi et sammenhengende dobbeltspor fra Oslo til Haug i Rygge kommune. Dette ble så fulgt opp i Nasjonal transportplan 2002-2011, hvor man understreket at denne forlengelsen, som ville øke de samlete prosjektkostnadene med ca. 38 %, ville gjøre at man kunne ta ut full nytte av prosjektet. I 2001 bevilget Moss kommune 150 millioner til prosjektet. I 2004 kom Samferdselsdepartementet to ganger inn på prosjektet. I forbindelse med Stortingets behandling av Nasjonal transportplan skrev departementet i juni til Stortinget og presiserte at utbygging av bare Sandbukta-Moss vil ha positive effekter på by- og arealutvikling, men gi liten effekt for jernbanen i form av høyere fart og kapasitet. Selv om det ble påpekt at hele parsellen SandbuktaMoss-Såstad vil ha negativ nettonytte, ble det sagt at den vil ha positive effekter for jernbanen. I forbindelse med Nasjonal transportplan ble det også spilt inn et nytt kort fra departementet, nemlig parsellen Haug-Onsøy versus Moss-Såstad. Det ble presisert at det jernbanemessig ville gi bedre effekt med en utbygging i området Råde-Fredrikstad enn Mossetunnel, noe som var bakgrunnen for at Mossetunnel ikke ble prioritert i St.meld.nr.24 (2003-2004). Dette på tross av parsellen SandbuktaMoss-Såstad ville ha god nytte mht. by- og næringsutvikling. Det ble også presisert at man tvilte på at man kunne bygge Mossetunnelen ut fra den kostnadsrammen som var satt, noe som også talte negativt for prosjektet. I St.prp.nr.1 (2005-2006) viste regjeringen Bondevik II til at prosjektet måtte revideres mht. kostnader og viste hvordan dette kunne gjøres, blant annet gjennom en billigere løsning for Moss stasjon, noe Stoltenberg II-regjeringen ikke endret på. På Stortinget spurte representanter fra AP, SP og SV samferdselsministeren under budsjettbehandlingen hvor mye midler som krevdes til å starte prosjekteringen av Sandbukta-Moss (Mossetunnelen). Til dette ble det svart at regjeringen ikke ønsket dette, fordi en slik forsering ville innebære at andre prioriterte prosjekt ble skjøvet til side, så man ville ikke tilrå en slik bevilgning for 2006. I budsjettproposisjonen i 2006 ble det vist til diskusjonen om prioriteringen mellom utbyggingen av de to parsellene Sandbukta-Moss og Haug-Onsøy, og at Østfold fylkeskommune og Moss kommune hadde gått sterkt inn for den første parsellen. Det ble også sagt at arbeidet med en hovedplan for denne parsellen pågikk og ville bli ferdigstilt i 2007, men dette skjedde i 2008. I 2007 satte stortingsflertallet av litt mer penger som gjør at planleggingen av parsellen kan prioriteres. I St.meld.nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019, omtales prosjektet. Det sies at man i tråd med fylkeskommunens prioriteringer har departementet valgt en utbyggingsløsning som prioriterer de mange pendlerne i Mosse-området. Utbyggingsløsningen ville innebære at det ble noen minutters lengre reisetid enn om Moss stasjon hadde blitt flyttet ut av byen. Videre ble det presisert at for dobbeltsporet gjennom Moss (Sandbukta-Moss-Kleberget) forelå det en samlet reguleringsplan for vei, bane og havn i Moss fra 1999 og at denne måtte revideres fordi jernbanetraseen gjennom Moss hadde blitt justert noe. Med dette var prosjektet vedtatt, med ferdigstilling fra 2015-2019, og tidligfasen avsluttet. De felles målene for prosjektet ’Dobbeltspor Ski-Moss’ synes hele tiden å være økt kapasitet og høyere hastighet, mens det ene delprosjektet, nemlig ’Sandbukta-Moss’ i tillegg har mål knyttet til miljø og byutvikling, herunder arealplanlegging, næringsutvikling og boliger. Både fellesmålene og delprosjektmålene endrer seg lite over tid. Løsninger og alternativer fortoner seg forskjellig i de to delprosjektene. I delprosjektet ’Ski-Sandbukta’ ble det raskt etablert en løsning og den ble stående og bygget ut. I delprosjektet ’Sandbukta-Moss’ er det i utgangspunktet en hovedløsning, men denne justeres etter hvert og det hektes også på alternativ som er prosjekteksterne, dvs. strekningen HaugOnsøy. 4.3. Klar hierarkisk styring, men innslag av tautrekking. Aktiviseringen av deltakere i prosessen sett under ett synes å være relativt enkel og hierarkisk. Mht. delprosjektet ’Ski-Sandbukta’ var det NSB som initierte og hadde et godt samarbeid med Samferdselsdepartementet, uten at andre aktører fikk betydning. I den andre prosessen, med delprosjektet ’Sandbukta-Moss’ var det fremdeles dominans av fagmyndigheten, nemlig departementet og Jernbaneverket, men også klare innslag av tautrekking. Også andre aktører var involvert, som Stortinget, Moss kommune og Østfold fylkeskommune, men disse maktet ikke å prege prosessen mht. å få den raskt gjennomført, selv om de påvirket trasevalget. Alle disse tre aktørene ønsket å forsere og prioritere delprosjektet, men lykkes ikke med det. 4.4. Hvorfor en så langstrakt tidligfase for ’Sandbukta-Moss’? Det er ekstremt stor forskjell i fremføringstakt på de to delprosjektene. Det første delprosjektet kan enkelt forstås som hierarkisk og rasjonell problemløsning dominert av departementet og fagetaten. Dette er også hovedbildet mht. prosessen rundt det andre delprosjektet, men allikevel tok denne prosessen svært lang tid, noe som avspeiler forhandlingstrekk. Hvorfor er det slik? En fortolkning ut fra et instrumentelt perspektiv kan være at det var rasjonelt å bruke så lang tid. Det er noen ulik grunner til dette. For det første kunne det være rasjonelt å dele opp i to delprosjekt, dvs. frakople den vanskelige biten, nemlig delprosjektet ’Sandbukta-Moss’ fra den lette biten, delprosjektet ’SkiSandbukta’. For det andre kunne det ses som rasjonelt å legge vekt på de jernbanetekniske og jernbaneøkonomiske argumentene, istedenfor å vektlegge byutvikling i Moss. Jernbaneverket og departementet mente at nytteverdien av delprosjektet ikke var god nok, samt at kostnadene hadde vokst for mye og da var det rasjonelt å vente og justere trasevalg og kutte kostnader. Det som kanskje kan tale mot at de to sentrale aktørene scoret høyt på rasjonalitet, var at parsellen HaugOnsøy ble brakt så sent inn i bildet. Dette skapte forvirring og tiden gikk. Var det så noen klare forhandlingstrekk i denne prosessen? Det mest typiske var vel spenningen mellom det jernbanetekniske og – økonomiske versus byutviklingen i Moss, som var koplet til trasevalg, plassering av stasjon og byutvikling. Forståelig nok ønsket Moss og Østfold fylkeskommune å fremme dette, men lyktes egentlig ikke med det, i hvert fall ikke på kort sikt. Selv om det ble åpnet opp for lokal medfinansiering og Moss bevilget 150 millioner, ble det aldri av betydning for fremdriften av prosessen. Det lokale næringslivet kom heller ikke på banen i så henseende. Det var imidlertid en delvis modifisering av NSBs/Jernbaneverkets innflytelse på tre måter. NSB måtte gå fra sin opprinnelige plan om dagtrasé og aksepterte tunnel, men dette bidro til frakoplingen og store forsinkelser, noe man kanskje kan se på som et mottrekk fra Jernbaneverket. Det at parsellen Onsøy-Haug ble spilt inn sent i prosessen kunne bidratt til regional tautrekking, men slik ble det ikke, fordi Østfold fylkeskommune og Moss kommune lykkes med å presse Samferdselsdepartementet til å prioriterere eget prosjekt, så de to sentrale aktører var uenige. Men igjen bidro Jernbaneverket med dette til å forsinke prosessen og utvirke revidering av løsninger og kostnader. Jernbaneverket tapte også mht. at de ønsket å legge Moss stasjon utenfor byens sentrum, mens departementet vedtok en mer sentral plassering. Hvilken betydning hadde så garbage can-trekk for prosessen mht. frakopling og påkoplingen av problemer og løsninger? Når Sandbukta-Moss ble frakoplet, ble det lettere å realisere det første delprosjektet, samtidig som det andre delprosjektet fikk all oppmerksomhet. Dette førte imidlertid ikke til at dette ble realisert raskt, man kunne snarere si tvert imot. Jernbaneverket bygget inn i sine opprinnelige planer en trase og stasjonsløsning som koplet på lokale behov for byutvikling, noe som bidro til at prosessen tok lengre tid og kostnadene økte. Da traseløsning og stasjonsløsning ble revidert og derved kostnadene endret, ble de lokale behovene koplet mer fra, i hvert fall delvis, noe som gjorde det lettere endelig å fullføre tidligfasen. Fagmyndigheten bidro i sluttfasen også til å kople på et prosjekteksternt hensyn, nemlig parsellen Haug-Onsøy, noe som potensielt ytterligere truet Sandbukta-Moss delprosjekt, men dette viste seg til slutt ikke å få avgjørende betydning. Case 11. E6 Nordre avlastningsvei Trondheim 1. 2. 3. 4. 5. 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 231 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 232 1.2. Kostnadsoverslag................................................................................................... 242 Gjennomføring.............................................................................................................. 242 Interessenter og aktører ............................................................................................... 242 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 243 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 247 5.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 247 5.2. Lang forhistorie og stor kompleksitet. .................................................................. 247 5.3. Stabilitet og turbulens i en komplisert forhandlingsprosess................................. 251 5.4. En partiell rasjonell logikk?.................................................................................... 251 PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Nordre avlastningsveg, slik det nå gjennomføres, er en ny øst-vest forbindelse i Trondheim, slik det er vist på kartet under og som omfatter bygging av ny veg fra Marienborg i tunnel til Ilsvika/Bynesvegen og videre langs havna fra Ila til Lademoen samt ny Nidelv bru. Nordre avlastningsveg legges i kulvert under Skansenløpet. På Brattøra er vegen tilpasset godsterminalen for jernbanen. Ved Marienborg er tunnellengden økt med om lag 1 km sørover langs Osloveien. Anleggsarbeidene startet i 2004 og prosjektet ventes åpnet for trafikk i mai 2010. Kostnadsrammen for prosjektet er 1.060 mill kroner. Nidelv bro E6 Øst Nordre avlastningsvei Ny Osloveg Øst-vestforbindelse Byåsen-Sluppen Ny Sluppen bro (Kart fra Gule Sider) Bakgrunnen for prosjektet, slik det blant annet kom til uttrykk i I Nasjonal transportplan 2002 -2011, som ble lagt frem i september 2000 (St. meld. nr. 46 (1999 -2000) er at Trondheim sentrum er preget av stor trafikkbelastning. En stor del av dette er gjennomgangstrafikk, og mye er tungtrafikk som skal til eller fra havneområdene. Trafikken skaper store miljøproblemer i sentrale områder; støy, luftforurensning og ulykker. E6 Nordre Avlastningsveg skal: • Avlaste Midtbyen og sentrumsnære boligområder for gjennomgangstrafikk, tungtrafikk og trafikk med farlig gods. • Redusere antall boliger i Midtbyen og Ila med innendørs støy over 35 dBA med 75-80 % og antall ulykker i Midtbyen og Ila med 10-20%. • Binde sammen og betjene havneområdene på Nyhavna, Brattøra, Ila pir og Høvringen. • Tilrettelegge for sentrumsnær bolig- og næringsutvikling, bl.a. på Nedre Elvehavn, Brattøra og Ilsvika. Et viktig moment i forbindelse med dette veiprosjektet var spørsmålet om en eventuell omlokalisering av NSB godsterminal fra Brattøra til Leangen og ulike aktørers adferd i den forbindelse. I tillegg til regjerings- og stortingsdokumenter samt gjennomgang av artikler i pressen har vi for dette prosjektet i stor grad benyttet boken ”Front mot front 40 års veistrid i Trondheim”. Denne er utarbeidet at Hermann Hansen, journalist i Adresseavisen og på oppdrag fra Statens vegvesen. De viktigste faser og milepæler er som følger: 1992 ”Melding om konsekvensutredning for Nordre avlastningsveg” fremlagt 1995 Trondheim bystyre vedtar ny transportplan for Trondheimsområdet hvor Nordre avlastningsvei inngår. 1995 – 2000 Voldsom debatt om prosjektets berettigelse og dets forhold til NSB godsterminal 2000 Nasjonal transportplan 2002 – 2011 inkluderer prosjektet 2001 Bystyret i Trondheim vedtar bygging av Nordre avlastningsvei. 2002 – 2004 Kvalitetssikring og avklaring av lokalisering av NSB godsterminal 2004 Byggearbeidene starter opp 1.1. Kronologi Nordre Avlastningsveg har en lang planhistorie. 1967 Generalplanen fra 1967 har et stort og svært ambisiøst veisystem hvor Nordtangenten, senere omtalt som Nordre avlastningsvei, også inngår. Disse planene, som ble sett på som gigantomani, hadde ikke finansielt grunnlag og ble ikke realisert. 1979 Veisjefen gir sin første prinsipielle uttalelse om en øst-vest forbindelse over Brattøra i forbindelse med reguleringsplan for Midtbyen. 1982 Transportplan for Trondheim ble påbegynt etter vedtak i kommunalutvalget. 1983 Transportplanen forelå og ble sendt på høring. 1985 Da bystyret behandlet Transportplan 1983, vedtok det å få utredet en ordning med lokal egeninnsats for å bygge ut vegnettet når staten yter minst samme beløp i ekstraordinære vegbevilgninger. Dette la grunnlaget for å få innført en bompengeordning som ble finansieringsgrunnlaget for det som ble omtalt som Trondheimspakken. 1987 Det planarbeidet som har ført fram til gjeldende reguleringsplaner, startet med en hovedplan i 1987. Denne planen ble ikke ført fram på grunn av uenighet om trasevalg. De grunnleggende forutsetninger for Trondheimspakken ble fastlagt i St. prp. nr 129 (1988/89 og Innst S 79 (1989/90 med senere revisjon er i St. prp. nr. 15 (1997/98) og St. prp. nr. 67 2002/03) Prosjektet Nordre avlastningsveg inngikk i Trondheimspakken. Denne besto hovedsakelig av vegprosjekter, men også av tiltak for kollektivtrafikken, gående, syklende og noen miljøtiltak, som for eksempel støyskjerming. Statens vegvesen argumenterte for innholdet i Trondheimspakken som det «tjenlige vegnettet» byen trengte for å få et komplett vegnett. 1989 Innholdet i Trondheimspakken ble i hovedsak fastlagt i 1989, men hvilke prosjekter som skulle være med, og ikke minst standarden på prosjektene, ble ikke fastlagt ned til minste prosjekt den gangen. 1992 Det ble fremlagt ”Melding om konsekvensutredning for Nordre avlastningsveg” for det nye trasévalg man hadde arbeidet etter. 1994 Etter godkjenning om ”Melding om konsekvensutredning for Nordre avlastningsveg” åpnet bystyret for bygging av Nordre avlastningsvei. 1995 I 1995 vedtok Trondheim bystyre en ny revidert transportplan for Trondheim-området, omtalt som Trondheimspakken av 1995. Det var Arbeiderpartiet, Høyre og Kr.F. som sørget for at Nordre avlastningsvei inngikk i denne. Det var disse tre partier som etter hvert ble kalt ”vei-partiene” og som var de besluttende aktører. Øvrige partier hadde gått i mot dette og var motstandere i den videre prosessen. Sør-Trøndelag fylkeskommune gikk samme år inn for et tilnærmet sammenfallende transportplanvedtak, som inneholdt både stamvegprosjekt, prosjekt på det ordinære riksvegnettet og kommunale prosjekt. Dette ble lagt til grunn for revidert forslag til utbyggingsprogram i Trondheim. I juni 1995 vedtok bystyret at Trondheimspakken skal avsluttes i 2005 med en total investeringsramme i perioden 1998-2005 på 950 millioner kroner. Innenfor dette utgjorde Nordre avlastingsvei det klart største prosjektet med 385 millioner. Dette vedtaket ble opprettholdt og bomringen ble slått av 30. desember 2005. Dette vedtaket om avslutning av bompengebetaling i 2005 ble et viktig element i diskusjonen omkring Nordre avlastningsvei. 1997 Man startet reguleringsarbeidet med grunnlag i det trasévalg som var gjort i melding om konsekvensutredning i 1992. St. meld. nr. 37 (1996-97) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998 – 2007, som ble fremlagt i april, omhandler Nordre avlastingsveg med et kostnadsoverslag på 450 mill kr. I St. prp. nr. 15 (1997-98) Om endring av ein del løyvingar, som ble fremlagt i november, blir det informert om at Nordre avlastningsveg er utsatt til perioden 2002 – 2005. Det ble også opplyst om at Trondheim kommune og Statens vegvesen arbeidet med forslag til regulering der ett av alternativene er ”neddykket løsning” (kulvert), hvilket kunne innebære en økning i kostnadene fra 450 mill. kr opp mot om lag 800 mill. kr. 1998 I september fikk man en voldsom debatt internt i Arbeiderpartiet da Arbeiderpartiets kommunalråd i et avisinnlegg tok opp Nordre avlastningsveis berettigelse og reiste spørsmålet om ”kanskje det er andre og rimeligere måter å få gjennomgangstrafikken ut av Midtbyen på, samtidig som det sikres god trafikkmessig tilgang til havneområdene?” Utspillet fikk gjennomslag både i Arbeiderpartiet og i formannskapet, som ba administrasjonen om å utrede konsekvensene av å skrinlegge Nordre avlastningsvei. Det førte til betydelige reaksjoner hos de fleste interessenter og aktører samt hos politikere. Politisk uenighet om valg av løsninger, en voldsom kostnadsvekst på grunn av miljøkrav om kulverter samt skjebnefellesskapet med NSB godsterminal på Brattøra, ble oppfattet som reelle trusler mot prosjektet. Den usikkerhet som var oppstått fikk veisjefen til å gå til aksjon for å redde veien. I et brev til ordføreren av 15. oktober 1998 gjorde han det klart at Trondheim ville miste statlige millioner til veibygging og hele Trondheimspakken kunne bli avviklet. Han viste til vedtaksrekken for Trondheimspakken og at Nordre avlastningsvei var selve hovedelementet i denne. Veisjefen fikk bred støtte fra administrasjonen i avdeling byutvikling i Trondheim kommune, som advarte sterkt mot et hovedveinett uten Nordre avlastningsvei, og som la frem en omfattende analyse av konsekvensene ved ikke å gjennomføre prosjektet. 1999 I midten av januar var usikkerheten om Nordre avlastningsvei ”avsluttet” da Arbeiderpartiet med kommunalråden konkluderte med at det ikke fantes gode nok alternativer til Nordre avlastningsvei og at det omstridte veiprosjektet skulle gjennomføres. Dette hadde hele tiden vært synet til Høyre og Kr.F slik at flertallet i bystyret for prosjektet var gjenopprettet. Men denne enighet varte ikke lenge. Det utviklet seg en meget komplisert situasjon som holdt på å stanse hele prosjektet på nytt. For det første fikk man i 2001 en betydelig intern uenighet i Arbeiderpartiet om selve veiprosjektet. For det annet var det skjebnefellesskapet mellom veiprosjektet og omlokaliseringen av NSB godsterminal Brattøra til Leangen. I 1999 konkluderte Jernbaneverket med at lokalisering av en ny godsterminal på Leangen ville være best både for NSB og for samfunnet. Det var en konklusjon hvor aktører og interessenter var svært splittet, og hvor NSB etter hvert helt endret syn. De to alternativene – modernisering av eksisterende terminal på Brattøra og nybygging på Leangen hadde – hadde ulike støttespillere. For Nordre avlastningsvei var utfallet svært viktig for den trasé som kunne velges og det behov veien skulle ivareta på ulike etapper. 2000 I Nasjonal transportplan 2002 -2011, som ble lagt frem i september 2000 (St. meld. nr. 46 (1999 2000) blir prosjektet begrunnet som følger: Prosjektet er det viktigste miljø- og byutviklingsprosjektet innenfor Trondheimspakken og vil avlaste Midtbyen og sentrumsnære områder for gjennomgangstrafikk. Dessuten vil havneområdene bli bundet sammen på en bedre måte. Differensieringen av trafikken vil gi et enklere trafikkbilde, og det er ventet at antall skadde og drepte vil bli betydelig redusert. Videre vil støy- og luftforurensningssituasjonen i sentrum bli betydelig bedret. På dette tidspunkt ble det arbeidet med reguleringsplan for prosjektet. Den første ble vedtatt i november 200 og den andre i juni 2001. En viktig del i reguleringsplanarbeidet og forutsetning for dette var NSBs planer om å flytte godsterminalen fra Brattøra til Leangen, som ville frigjøre Brattøra for byutvikling mot sjøen og som NSB gikk inn for. NSBs syn var at en lokalisering til Leangen ville være en gjennomkjøringsterminal – versus en ”sekketerminal” på Brattøra – som ville forsterke jernbanens konkurranseevne vis a vis godstransport på bil. I befolkningen og i Trondheim kommune var det svært ulike synspunkter. Befolkningen som ville bli berørt av utbyggingen på Leangen var sterkt i mot. I debatten ble det anført en rekke momenter knyttet byplanmessige forhold som støttet opp om begge alternativer. Det ble også trukket frem flere alternative veitraséer med ulike tunnelløsninger som ville kunne løse forskjellige behov som lå til grunn for traseen for Nordre avlastningsveg. I debatten ble det også fra noen reist spørsmål ved om man faktisk hadde behov for denne meget omfattende og kostbare veiutbyggingen i forhold til andre muligheter til å løse miljøproblemene i Midtbyen og for øvrig fremme kollektivtransport. 23. november 2000 vedtok bystyret i Trondheim kommunedelplan Ila, som var en del av systemet med Nordre avlastningsveg, der denne er lagt i kulvert under Skansenløpet. Som grunnlag for denne inngikk også en konsekvensanalyse for kollektivtrafikken av vegen. Høringsuttalelsene og debatten i bystyret avdekket de svært ulike oppfatningene av behov og virkinger av veiutbyggingen. Trondheim kommune gikk mot bygging av ny godsterminal på Leangen ut fra hensynet til omgivelsene - både beboere og kulturlandskapet -, og hensynet til omlasting av gods mellom båt og tog. 2001 Det foreligger godkjent reguleringsplan hvor vegen legges i kulvert under Skansenløpet. Tidlig på året fremkommer at det er ulikt syn hos Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet. Jernbaneverket hadde tidligere gått inn for at investering i ny terminal på Leangen i Trondheim burde utsettes, og bedt om at saken skulle tas opp til ny behandling i revisjon av Nasjonal transportplan 2006-2015. Jernbaneverket mente at det ikke er rasjonelt å bygge ny godsterminal nå, så lenge kapasiteten på den eksisterende terminalen på Brattøra ble ansett som tilfredsstillende. Samferdselsdepartementet, på den annen side, mente at en utsettelse vil påføre veiprosjektet omlag 220 millioner i ekstrautgifter og ba Jernbaneverket sette av penger til bygging av ny godsterminal i Trondheim, i tråd med Nasjonal transportplan 2002-2011. Departementet ba også om at Jernbaneverket og Vegdirektoratet sørget for koordinering av byggingen av de to prosjektene ny godsterminal og Nordre avlastningsveg. I mai 2001 startet nok en intern prosess i Arbeiderpartiet som på nytt holdt på å velte prosjektet. Utgangspunktet var et fellesmøte mellom bystyregruppen og representantskapet. Gruppestyret hadde laget en flertallsinnstilling som påpekte viktigheten av å få en grønnere og mest mulig bilfri Midtby, hvilket krevde at trafikk ble dirigert utenfor og at Nordre avlastningsvei derfor måtte ha prioritet innenfor Transportplanens ramme. AUF greide å mobilisere motstand mot dette ut fra at veien med kulvert under Skansen var blitt for dyr og at man aldri ville greie å løse miljøproblemene i sentrum med å bygge nye veier. Det ble også pekt på at veien ville bli en barriere mot fjorden. Mindretallets innstilling vant med 40 mot 30 stemmer, hvilket innebar at Trondheim Arbeiderparti hadde spent ben under Nordre avlastningsvei. Den situasjon som var oppstått var ganske dramatisk fordi den kunne velte hele Trondheimspakken som i hovedsak bestod av Nordre avlastingsvei (930 mill) og flytting av NSB godsterminal fra Brattøra til Leangen. I tillegg kunne siste del av E6 Øst fra Rotvoll til Nidelv bru (ca en mrd) komme i fare. De tre prosjektene hang nøye sammen, både i Nasjonal transportplan og rent praktisk. Flytting av godsterminalen ville åpne for en mer akseptabel fremføring av Nordre avlastningsvei over Brattøra. I boken ”front mot front” beskriver Hermann Hansen den situasjon som var oppstått som følger: ”Men uten Arbeiderpartiet var det ikke flertall i bystyret for Nordre avlastningsvei. Dermed ville også samferdselsminister Terje Moe Gustavsens argumentasjon til fordel for ny godsterminal på Leangen falle bort. I spørretimen i Stortinget noen dager i forveien hadde statsråden stått fast på at selv om terminalen riktignok fremstod som et både samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk ulønnsomt prosjekt, måtte den av hensyn til Nordre avlastningsvei bygges likevel. I motsatt fall ville veiprosjektet bli påført ekstrakostnader på 220 millioner kroner. Uten lokal støtte til veien over Brattøra, var det ikke grunnlag for statsrådens pålegg om å bygge godsterminalen på Leangen.” Perioden frem til 15. november var meget dramatisk. Denne dagen gjorde representantskapet i Arbeiderpartiet et vedtak som innebar ja til bygging av Nordre avlastningsvei. Prosessen fra Arbeiderpartiets nei-vedtak i mai og frem til ja-vedtak i november var meget komplisert og involverte aktører på alle nivåer. I det følgende beskrives denne rent punktvis: • • • • • • Ledelsen i Arbeiderpartiet, Høyre og ordføreren jobbet for å sikre finansieringen av prosjektet som var blitt dyrere på grunn av miljøløsningen med kulvert ved Skansen (samferdselsministeren hadde tidligere uttalt at slike forbedringer måtte kommunen selv betale). Virksomheten omfattet intense møter både med Samferdselsdepartement / Samferdselsminister og Samferdselskomiteen. Veisjefen og rådmannen valgte å se bort fra den politiske situasjon som var oppstått og la frem forslag om bygging av Nordre avlastningsvei som innebar flere nye bomstasjoner og utvidet innkrevingstid, kanskje helt til 2008. De forutsatte også at godsterminalen ble bygget på Leangen. 8. juni ble det internt i kommunen utarbeidet et strateginotat ”Avslutning av Trondheimspakken”. Hensikten med notatet var å redde Nordre avlastingsvei. Notatet var skrevet etter en serie med møter med bl.a. samferdselsministeren, samferdselskomitémedlemmer og Veidirektoratet og hvor penger for økte kostnader for ulike miljøtiltak, herunder Nordre avlastingsvei, var stilt i utsikt. Notatet inneholdt en serie negative konsekvenser dersom man ikke fikk en slik avslutning av Trondheimspakken. Hovedhensikten med notatet var å snu stemningen i Arbeiderpartiet. 4. august var det et møte i Vegdirektoratet som ble avgjørende. Viktigheten av å bygge Nordre avlastningsvei ble understreket fordi uten denne ble det ikke sammenheng i stamveiringen og gjennomgangstrafikken ville fortsette å ri Midtbyen som en mare. Statens bevilgning til Nordre avlastningsvei ble økt med 50 mill kroner 13. august var det nytt møte hvor både Samferdselsdepartementet, Veidirektoratet, Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune deltok og hvor kommunen fikk det som de ville ved at samferdselsministeren bekreftet at staten ville bidra med i alt 215 millioner kroner til Nordre avlastningsvei. 15. november vedtok representantskapet i Arbeiderpartiet med tolv mot fire stemmer den skisserte avslutning av Trondheimspakka som innebar bygging av Nordre avlastningsvei. Etter Arbeiderpartiets beslutning gikk resten greit, først i byutviklingskomiteen og deretter i bystyret. Veipartiene Ap, Høyre og KrF stod samlet og fikk de nødvendige vedtak for bygging av Nordre avlastningsvei i november 2001. Med dette var den endelige beslutning om bygging av Nordre avlastingsvei fattet. Likevel gjenstod det en betydelig diskusjon og avklaring av et viktig element i veiprosjektet, forutsetningen om flytting av NSBs godsterminal fra Brattøra til Leangen. St. prp. nr. 1 (2001 – 2002) redegjør for at kostnadene for prosjektet anslås til 930 mill kroner inklusiv flytting av godsterminal og fordi vegen legges i kulvert under Skansenløpet. I denne vises det til vedtaket om å legge den nye godsterminalen for Trondheim på Leangen og at tidspunkt for flytting er vurdert på nytt og at Samferdselsdepartementet legger opp til at det ut fra en helhetlig vurdering av terminalprosjektet, prosjektet Nordre avlastningsveg og byutviklingen i Trondheim, er riktig å bygge den nye terminalen i første planperiode i 2002-2005. 2002 I april 2002 forelå rapporten ”Kvalitetssikring av E6 Nordre avlastningsveg, Rapportering fase 1B”. Formålet med denne var å gjennomføre en usikkerhetsanalyse som skulle gi et helhetlig bilde av kostnadsusikkerheten og gi det nødvendige grunnlag for Stortingsproposisjonen om prosjektet som skulle legges frem våren 2002. Konklusjonen var at Basert på det totale kostnadsbildet som er fremkommet fra usikkerhetsanalysen og referansesjekken, konkluderes det med at forventet kostnad for prosjektet Nordre avlastningsveg bør settes til 990 MNOK. I St. prp. nr. 60 (2001-2002) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område, blir flyttingen av godsterminalen fra Brattøra til Leangen omtalt og det heter: Jernbaneverket har i samråd med NSB no kome fram til at det ikkje vil vere behov for å flytte godsterminalen frå Brattøra, og det er derfor ikkje nødvendig å byggje ny godsterminal på Leangen. Samferdselsdepartementet finn det ut frå dette nødvendig å gjere ei ny utgreiing av saka. Det er i denne samanhengen særleg viktig å få klarlagt konsekvensane for Nordre avlastingsveg, med omsyn til kostnader, framdrift og finansiering, av ikkje å flytte godsterminalen. Departementet har bede Statens vegvesen og Jernbaneverket om å gjere ei overordna utgreiing i samarbeid med Trondheim kommune. Det ble oppnevnt en gruppe til å utrede konsekvensene for Nordre Avlastningsveg dersom NSB godsterminal fortsatt skulle ligge på Brattøra. I gruppen var det sterke motsetninger. Det var kun Jernbaneverket og Trondheim Havn som stod alene om å ville beholde godsterminalen på Brattøra. Representantene fra Trondheim kommune, Statens Vegvesen og Sør-Trøndelag fylkeskommune gikk fortsatt inn for flytting av godsterminalen til Leangen. I St. prp. nr. 1 (2002 – 2003) omtales dette samarbeidet. Rapporten fra arbeidet, der også Trondheim havn og Sør-Trøndelag fylkeskommune deltok, ble oversendt departementet i september 2002. Etter Jernbaneverkets og Statens vegvesens vurdering var det mulig å finne en løsning for Nordre avlastningsveg med fortsatt jernbaneterminal på Brattøra. En slik løsning ville gi, i forhold til eksisterende regulering med Nordre avlastningsveg og ny godsterminal på Leangen, en samlet besparelse i størrelsesorden 400 mill. kr. Trondheim kommune, derimot, fastholdt de byplanmessige arealgrep som forutsatte flytting av godsterminalen. Samferdselsdepartementet opplyste at det ville vurdere rapporten og komme tilbake til spørsmålet om eventuell flytting av godsterminalen til Leangen og endelig løsning for Nordre avlastningsveg over Brattøra når nærmere avklaring foreligger. 2003 St. prp. nr. 67 (2002 – 2003) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område, inneholder avsnittet ”3.1 Sluttføring av Trondheimspakka medrekna E6 Nordre avlastningsveg, endra bompengeordning og godsterminal for jernbane i Trondheim”. Det blir gitt en oppdatert beskrivelse av prosjektet som følger: E6 Nordre avlastningsveg vil avlaste Midtbyen og sentrumsnære bustadområde for gjennomgangstrafikk. Dette vil gi mindre støv og støy og færre trafikkulykker. Prosjektet vil gi stamvegtilknyting til nasjonal hamn, transportterminalar og sentraljernbanestasjonen på Brattøra. Ruter for tungtransport og transport av farleg gods blir lagt utanom sentrum og sentrale bustadområde. Differensieringa av trafikken vil gi eit enklare trafikkbilete. Det blir lagt til rette for sentrumsnær bustad og næringsutvikling. Sentrumsgatene kan bli bygde om til ny funksjon, og det blir mogleg med ei sterkare prioritering av kollektivtrafikk på eksisterande veg- og gatenett. Prosjektet omfattar bygging av ny tofelts veg frå Marienborg i tunnel til Ilsvika/Bynesvegen og vidare langs hamna frå Ila til Lademoen. Det er lagt til grunn at både den nedlagte Steinberget jernbanetunnel og eit tidlegare sidespor i Ila-området blir nytta til vegformål. I den godkjende reguleringsplanen er E6 Nordre avlastningsveg lagt i kulvert under Skansenløpet og i dagen over godsterminalen på Brattøra. I St.prp. nr. 1 (2001–2002) blei det oppgitt eit førebels kostnadsoverslag for denne løysinga på 864 mill. 2003-kr, eksklusive ny Nidelv bru med tilstøytande veg og kryss. Den godkjende reguleringsplanen for Nordre avlastningsveg legg til grunn at dagens godsterminal på Brattøra blir flytta. Det blir vist til det utredningsarbeid som ble gjort etter at Jernbaneverket konkluderte med at det ikke var behov for å flytte godsterminalen fra Brattøra til Leangen. Jernbaneverket og Statens vegvesen kom i august 2002 frem til at det var mulig å finne en løsning for E6 Nordre avlastningsveg selv om godsterminalen skulle forbli på Brattøra. Trondheim kommune, derimot, holdt fast ved de byplanmessige arealgrepene som lå til grunn for flytting av godsterminalen. Etter at utredningen forelå ble det i samarbeid med Trondheim kommune arbeidet med ulike løsninger for Nordre avlastningsveg over Brattøra, hvor Trondheim kommune, Jernbaneverket og Statens vegvesen hadde ulike preferanser Da Stortinget behandlet St. prp. nr. 67 i Innst. S. nr. 272 (2002-2003), fattet Stortinget vedtak om sluttføring av Trondheimspakken, inklusiv valg av løsning for Nordre avlastningsveg, basert på at godsterminalen for jernbanen blir liggende på Brattøra, og det såkalte alternativ 3.2. A., som er enklere enn det såkalte alternativ 4. Alternativ 3.2. A har en undergang for kryssende godstrafikk. I alternativ 4 er vegen lagt under godsterminalen, slik at det er fri tilgang mellom godsterminalen, jernbanen og havna. Det var alternativ 3.2. A som ble vedtatt fordi det var manglende lokal vilje til å dekke den delen av kostnadsforskjellen mellom 3.2. A og 4 som staten ikke var villig til å ta. Samferdselsdepartementet innstilte på alternativ 4, og mente at 3.2. A ville utløse lokale krav om forbedringer etter ferdigstillelsen av prosjektet. Samferdselsdepartementet ønsket å kreve at eventuelle forbedringer etter ferdigstillelsen, som naturlig nok er mer kostbart enn å ta forbedringene i forkant, i sin helhet måtte dekkes lokalt. I september 2003 vedtok bystyret i Trondheim en endring av reguleringsplanen over Brattøra i samsvar med forutsetningene i Stortingets vedtak ved behandlingen av St. prp. nr. 67 (2002-2003) ved Innst. S. nr. 272 (2002-2003). I St. prp. nr. 1 (2003-2004) forutsetter Samferdselsdepartementet at alternativ 3.2.A legges til grunn for det videre planarbeidet med Nordre avlastningsveg, i tråd med forutsetningene i Stortingets vedtak. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med kostnadsoverslag etter at det er gjennomført ekstern kvalitetssikring av prosjektet. Denne forelå i mars 2004 – se under. 2004 I mars forelå rapporten ”Kvalitetssikring av kostnadsoverslag – Prosjekt E6 Nordre avlastningsveg, sluttrapport.” Det blir innledningsvis vist til den kvalitetssikring som ble gjennomført vinteren 2002, men som ble stoppet pga beslutningen om ikke å flytte godsterminalen fra Brattøra. Etter denne beslutningen var man kommet frem til en annen løsning – omtalt som alternativ 3.2. A for prosjektet over Brattøra (se omtale ovenfor). Rapporten redegjør for de viktigste endringer og nye forhold for prosjektet i forhold til det som ble kvalitetssikret i 2002, hvorav de viktigste var: 1. Kommunen har bestemt å åpne Ilavassdraget (vedtatt i formannskapet, ikke endelig vedtatt og regulert). Kommunen og Statens vegvesen (SVV) har blitt enige om en kostnadsfordeling. Kostnadsmessig blir totalomfanget til prosjektet større, men prosjektledelsen anser dette tiltaket som en sikrere teknisk løsning enn den opprinnelige. 2. Prosjektet har fullført mye av detaljprosjekteringen i Ila-området. Nærmere undersøkelser har vist at grunnforholdene i Ilsvika er mer utfordrende enn tidligere antatt. 3. Seilingsdybden og tillatt stegningstid av Skansen er avklart med Trondheim havn. Begge forhold har blitt som tidligere antatt. 4. Vedtatt alternativ 3.2. A for løsning over Brattøra medfører følgende endringer: • Veg forbi kaipromenaden/friområdet mellom Skansen og Ravnkloløpet er flyttet til ytre linje for å ivareta Jernbaneverkets behov. Dette har medført en vesentlig dyrere løsning for friområdet (utfylling og oppmuring), samt ny bru over Ravnkloløpet. • Ny trasé/løsning rundt godsterminalen som innebærer en ekstra rundkjøring, noe lengre veg og en ny undergang under Havnegata/NAV for havnas tilkomst til godsterminalen. • Økte kostnader pga. bygging i nær kontakt med godsterminalen i drift. • Krav fra Jernbaneverket om refusjon for nødvendig ombygging på stasjonsområdet bør nå falle bort. 5. Reguleringsplan for prosjekt E6 Øst er vedtatt. Dette medfører at prosjektet med større sannsynlighet avsluttes med en permanent rundkjøring i stedet for et tidligere planlagt provisorium. Rapporten presenterer også prosjektets mål, slik de er utformet i prosjektets styrende dokumenter: Prosjektets samfunnsmål er følgende: • Reduksjon i samfunnets transportkostnader: 630 MNOK (nåverdi i år 2000-kr), neddiskontert over 25 år • Reduksjon i ulykkeskostnader: 170 MNOK (nåverdi i år 2000-kr), neddiskontert over 25 år Prosjektets effektmål er følgende: • Reduksjon i antall boliger i Midtbyen og Ila med innendørs støy over 35dBA med 75-80% og antall ulykker i Midtbyen og Ila med 10-20% • Avlaste Trondheim sentrum og sentrumsnære områder for gjennomgangstrafikk, tungtrafikk og trafikk med farlig gods • Binde sammen og gi bedre atkomst til havneområdene i Ila, på Brattøra og Nyhavna • Legge til rette for etablering av sentrumsnær næringsvirksomhet og boligbebyggelse Prosjektets resultatmål er følgende: • Komplett ferdigstillelse av prosjektet innen 1. juli 2009 i henhold til vedtatt utbyggingsplan • Hele prosjektet, inklusiv ny Nidelv bru med tilhørende veger, ferdigstilles innenfor en kostnadsramme på 1 100 1 mill. kr (prisnivå i år 2003-kroner) 1 Må oppdateres etter endelig godkjenning av kostnadsramme. • H-verdi (skadehyppighet) lik 0 i anleggsfasen Prosjektets delmål er følgende: • Tunnelen i Steinberget åpnes 1. oktober 2007, med planlagt oppstart i år 2005. Kvalitetssikringsrapporten har en rekke konklusjoner og anbefalinger knyttet til i) kontraktstrategi, ii) Skansen kulvert, iii) suksessfaktorer, iv) sentrale styringsdokumenter, v) kostnadsramme og avsetning, vi) anbefaling om kostnadsramme og usikkerhetsavsetning, vii) anbefalinger om disponering av prosjektets rammer, viii) fremdriftsusikkerhet, ix) tiltak for reduksjon av risiko, x) reduksjoner og forenklinger, xi) organisering og styring, og xii) finansiering. Rapporten konkluderte med følgende kostnadsramme og usikkerhetsavsetning for prosjektet: 85 % sikkerhetsnivå (avrundet): 1170 MNOK Realistisk kuttpotensial 50 MNOK Kostnadsramme: 1120 MNOK - Forventet kostnad: 1070 MNOK Usikkerhetsavsetning: 50 MNOK St. meld. nr. 024 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006 – 2015, inkluderte prosjektet for oppstart i 2004. I St. prp. nr. 62 (2003-2004), som ble godkjent i statsråd 7. mai 2004, legger departementet til grunn styringsramme 1.010 mill kr og kostnadsramme 1.060 mill kr. Med Stortingets tilslutning til dette var tidligfasen fullført. Høsten 2004 ble det en aksjon for å få omgjort reguleringsvedtaket om å legge vegen åpen forbi Nedre Ila. Da vedtaket ble gjort lå den omkring 500 meter lange biten av vegen for det meste gjennom et industri- og lagerområde i Nedre Ila, med bare noen spredte boliger. Siden er det bygget over to hundre nye boenheter bare 10 – 20 meter fra den åpne strekningen. Denne aksjonen krevde utredninger med kostnadsanslag for å legge vegen i kulvert over denne strekningen. Det ble også tatt opp at Nordre avlastningsveg med dens to endestrekninger (E-6 Øst fra Brattøra østover til Omkjøringsvegen og Oslovegen med Sluppen bru) kun utgjør ”midtstykket” av en ny E6 Stamveg gjennom Trondheim, og at ingen av endestykkene av denne stamvegen er finansiert. Aksjonen førte ikke frem. Byggearbeidene for Nordre avlastningsveg begynte i september 2004 og med det var prosjektets tidligfase avsluttet. 1.2. Kostnadsoverslag Prosjektets utvikling med hensyn på kostnadsoverslagene er vist i følgende tabell. År 2000 Dokument St. prp. nr 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 20022011 Kostnad 500 mill 2001 St. prp. nr 1(2001-2002) Godkjent reguleringsplan 930 mill 2002 990 mill 2004 Kvalitetssikring av E6 Nordre avlastningsveg, Rapportering fase 1 B St. prp. nr 67 (2002-2003) Kvalitetssikring av E6 Nordre avlastningsveg Sluttrapport St. prp. nr. 62 (2003-2004) 2. GJENNOMFØRING 2003 2004 864 mill 1.070 mill Merknad Ny veg langs havnen fra Ila til Lademoen samt ny Nidel bro Overslag tok utgangspunkt i tidligere forslag til kommunedelplan Veien legges i kulvert under Skansenløpet (merkostnad 250 mill) Flytting av NSB godsterminal fra Brattøra til Leangen Omfatter ikke flytting av godsterminalen Eksklusiv Nidelv bru Styringsramme 1.010 mill kr Kostnadsramme 1.060 mill kr Eksklusiv Nidelv bro og nytt vegsystem Nyhavna Byggearbeidene for Nordre avlastningsveg begynte i september 2004. Planen var at denne skulle stå ferdig i 2009, men ventes nå først ferdig våren 2010. Dette skyldes forsinkelse i forbindelse med byggingen av tunnelen i Ilaområdet. 3. INTERESSENTER OG AKTØRER Dette er et prosjekt med et svært sammensatt bilde av interessenter og aktører. Trondheim kommune med sine politiske ledere fra ulike partier og kommunens administrative ledelse var hovedaktørene. Enkelt sagt var partiene delt i to grupper – ”veipartiene” Arbeiderpartiet, Høyre og Kr.F, på den ene side og de andre partiene, som var motstandere og sto for alternative syn. Av veipartiene var det Arbeiderpartiet som hadde betydelige indre motsetninger og hvor AUF og andre veimostandere var nære ved å velte Nordre avlastningsvei to ganger. Den ”tradisjonelle” ledelsen i partiet greide begge ganger sammen med høyreordførere og administrasjonen å redde veien. Befolkningen var også sentrale aktører, både i forbindelse med ulike aksjoner og som velgergrupper med ulike interesser, både i forhold til utbygging og som betalere av bomavgifter. Ulike næringsgrupper ble også viktige aktører som advokater for ulike løsninger og særlig i forbindles med lokaliseringen av NSB godsterminal. Administrativ og planfaglig ledelse i kommunene var sammen om å støtte opp under Nordre avlastningsvei. Men den var splittet når det gjaldt spørsmålet om lokalisering av NSBs godsterminal. Statens veivesen var hele tiden en helt sentral aktør og permanent meget sterk og aktiv pådriver for veien. Som kjent var den opprinnelige intensjon om flytting av NSB godsterminal fra Brattøra til Leangen en viktig del av Nordre avlastningsvei, som gjorde Jernbaneverket til en viktig aktør. Men jernbaneverket endret sin holdning og gikk til slutt inn for at godsterminalen skulle forbli på Brattøra. Dette innebar en komplisering av veitraséen på Brattøra som innebar en merkostnad for veien på ca 200 mill kroner som samferdselsdepartementet derfor innledningsvis gikk i mot. Det innebar også at man ikke fikk frigjort de forventede arealer for byutvikling på Brattøra, som den planfaglige administrasjon i kommunene hadde forutsett. I forbindelse med Brattøra ble også Trondheim havn en viktig aktør. Sør-Trøndelag fylkeskommune var også en viktig aktør fordi Nordre avlastningsvei også var en del av de totale bevilgninger til fylket. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Dette er et prosjekt hvor en kjerne av sentrale beslutningstakere har holdt fast ved en veiløsning over lang tid og har lyktes i å motstå de forsøk som har oppstått for å velte prosjektet. Denne kjernen har bestått av de to største partiene – Arbeiderpartiet og Høyre (støttet av Kr.F), den administrative og planfaglige ledelse i kommunen og Statens veivesen. Jernbaneverket var en viktig aktør, fordi en eventuell flytting av godsterminalen fra Brattøra til Leangen hadde store implikasjoner på byutviklingsmulighetene i de to områdene og konsekvensene for trasévalg. Nordre avlastningsvei er en side av en firkant. Omkjøringsveien er den motsatte siden, og ble bygget først. Når disse to er bygget, er det mye enklere å utløse statlige midler (og i mindre grad lokale) til den tredje siden E6 Øst/Nidelv bru-Grillstad (samt ny Nidelv bru) og til den fjerde siden E6 Sluppen Stavne/Ny Sluppen bru slik det fremgår av illustrasjonen under. Selv om Nordre avlastningsvei har stor andel lokal finansiering, utløser den de to nevnte statlig finansierte prosjektene. Trondheim får en ringvei. To av mellomstykkene, Omkjøringsveien og Nordre avlastningsvei er til dels lokalt finansierte, mens de to neste sammenføyningene fremstår som samfunnsøkonomisk lønnsomme (pga de to første strekkene) og dermed forsvarer statlig finansiering. Dette er vel årsaken til at Arbeiderpartiet støttet prosjektet til tross for sterk intern motstand. De visste at de skaffet byen mye vei, og dermed aksepterte de at Nordre avlastningsvei ikke blir lagt i kulvert og at utsatt flytting av Godsterminalen påfører prosjektet store kostnader. De vil ha gjennomført Nordre avlastningsvei så fort som mulig for å få satt i gang haleprosjektene. Problem eller behov Miljøproblemene knyttet til Midtbyen, samferdselsbehovene for å knytte sammen havneområdene og byutviklingsbehovene mot sjøen har hele tiden vært klare. Det er kun på et viktig område at det har vært endring i oppfatning av problem eller behov og det er hvorvidt NSBs godsterminal behov krevde omlokalisering til Leangen eller videre utvikling på Brattøra. Selv om snuoperasjonen her innebar endring av trasé og merkostnader endret ikke dette selve prosjektet Utfallsrom I tillegg til å avlaste Midtbyen var det et utgangspunkt for prosjektet å binde sammen og betjene havneområdene. Utfallsrommet med hensyn på avlastning av Midtbyen var enten en avlastningsveg eller avsperring. Sammenbinding av havneområdene kan vanskelig gjøres på annen måte enn med en gjennomfartsvei. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Det fundamentale ved konseptet Nordre avlastningsvei er å avlaste Midtbyen og sentrumsnære boligområder for gjennomgangstrafikk. Det er foretatt utredninger av konsekvensene ved ikke å gå inn for dette konseptet. Men det er ikke foretatt noen egentlige vurderinger av alternative konsepter. Noen spede forsøk på dette ble gjort da man internt i Arbeiderpartiet forsøkte å stanse prosjektet og pekte på at man ikke løser miljøproblemer med å bygge nye veier, men dette ble aldri videreført til en skikkelig utredning av alternative konsepter. Innenfor konseptet Nordre avlastningsvei har ulike alternativer for trasévalg og tekniske løsninger, særlig med hensyn på miljø, vært gjort. Beslutningslogikk For de sentrale beslutningstakere har beslutningslogikken vært den samme gjennom hele tidligfasen. Alternative beslutningslogikker har vært at det er andre og bedre måter for å løse miljøproblemene i Midtbyen. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnede begrunnelse hva gjelder miljøavlastning, samferdsel og byutvikling har vært klar og målene for dette synes realistiske Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Hos beslutningstakerne har det vært enighet om overordnet begrunnelse og mål. Men det har vært betydelig debatt om dette i forbindelse med ulike aksjoner og internt i Arbeiderpartiet. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Det har vært to viktige omkamper i forbindelse med prosjektet. Den første av disse var de to interne forsøkene i Arbeiderpartiet på å stanse prosjektet. Den andre var Jernbaneverkets snuoperasjon fra å gå sterkt inn for en omlokalisering av godsterminalen fra Brattøra til Leangen for så etter hvert å komme frem til at godsterminalen måtte forbli på Brattøra. Dette endret kommunens perspektiver på byutviklingen på Brattøra og gjorde det nødvendig med en endret trasé for veien. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Selv om tidligfasen kan følges tilbake til generalplanen for 1967, var det først i 1987 at den reelle tidligfase startet. Byggestart fant altså sted 14 år senere i 2004. Dette er en relativt lang tidligfase, men man kan ikke si at dette skyldes skiftende prioriteringer hos beslutningstakerne. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er et prosjekt med betydelig offentlig debatt gjennom hele tidligfasen og det fremgår ikke at det har vært mangelfull transparens som har påvirket den offentlige debatt. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Bompengefinansieringen og kommunens forpliktelser har vært helt klare og også ligget til grunn for motforestillingene mot prosjektet. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Frontene i kommunen omkring prosjektet har vært meget klare med de tre ”veipartiene” med det nødvendige flertall for å få til prosjektet. Noen egentlig hestehandel i den forbindelse synes ikke å ha funnet sted. Det er klart at i forbindelse med kommunevalg har prosjektet vært sentralt. Høyre var hele tiden entydig for mens Arbeiderpartiet hadde en ”opposisjon” mot prosjektet de måtte ta hensyn til. Et vanskelig spørsmål i forhold til velgerne ble det da det en tid så ut til at de økte kostnadene som følge av miljøtiltakene ville kreve en forlengelse av bompengefinansieringen. Men dette ble altså løst ved økt statlig finansiering. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et prosjekt hvor det ikke har manglet på begrunnete råd for ulike løsninger. Det sier seg selv at i en beslutningsprosess som denne vil begrunnete råd bli vektlagt på ulik måte. Politiske regimeskifter I Trondheim by har det ikke vært politiske regimeskifter av betydning. Men det var et regimeskifte i 2001 fra Stoltenberg I til Bondevik II. Den nye samferdselsministeren Torild Skogsholm fra Venstre kunne etter en viss prosess i mai 2002 slutte seg til sine partifeller i Trondheim, som var motstandere av flytting av godsterminalen til Leangen. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Dette er et prosjekt som ikke har andre driftsutgifter enn vanlig vedlikehold. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Dette er et prosjekt hvor helheten i prosjektet hele tiden fremstår som klar. Men det er pekt på at Nordre avlastningsveg med dens to endestrekninger (E-6 Øst fra Brattøra østover til Omkjøringsvegen og Oslovegen med Sluppen bru) kun utgjør ”midtstykket” av en ny E6 Stamveg gjennom Trondheim, og at ingen av endestykkene av denne stamvegen ennå er finansiert. Taktisk overestimering av forventet nytte Det vil alltid være de som for et slikt prosjekt vil kunne hevde at forventet nytte, særlig med hensyn på miljøavlastningen i Midtbyen, ble overestimert. Dette var også en del av argumentasjonen hos de i Arbeiderpartiet som ved to tilfelle nesten greide å velte prosjektet. Taktisk underestimering av forventet kostnad Forventet kostnad for prosjektet er doblet fra 500 mill i 2000 til 1010 mill i 2004. Kostnadsanslaget i 2000 var en klar underestimering som manglet teknisk fundament, men var neppe taktisk betinget. Deretter synes kostnadslagene å være realistiske og økningen først og fremst å være knyttet til de miljømessige forbedringer av prosjektet. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Dette er et prosjekt hvor motekspertisen har vært svak og ikke bygget opp under helhetlige alternative konsepter. De vesentlige beslutninger som er fattet i kommunen og hos staten er i samsvar med de anbefalinger som er fremkommet fra egne kommunale og statlige etater. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett I prosjektet er det to vesentlige overraskelser. For det første de interne ”opprør” i Arbeiderpartiet som i hvert fall første gang var uventet. Den andre gang var det snuoperasjonen i Jernbaneverket som i utgangspunktet ikke kunne vært forutsett. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektet fremstår som relevant i forhold til de behov det er rettet mot. Men betydelig uenighet om dette var den rette og beste måten å løse disse behovene, det vil si å legge veien i strandlinjen slik at den avskjærer byen fra fjorden. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En ramme for analysen. For denne prosessen vil utgangspunktet være en forhandlingsvariant av et instrumentelt perspektiv. Siden prosessen dreier seg om fremføring av ny vei innen et byområde, kan man forvente både et stort mangfold av ulike interesser politisk, men også sterke synspunkter og protester fra motstandere av slike prosjekter. Man kan også vente kompleksitet i hvilke mål og problemer som er relevante og hvilke løsninger som diskuteres. Man kan også vente endrete konstellasjoner av deltakere, problemer og løsninger over tid. Dette innebærer også at vi må være oppmerksomme på at deltakere, problemer og løsninger hektes av og på prosessen og analysere hvilken betydning det har for det endelige utfallet. 5.2. Lang forhistorie og stor kompleksitet. Allerede i 1967 forelå det en Generalplan for veisystemet i Trondheim, hvor Nordtangenten, senere benevnt Nordre avlastningsvei, inngikk. Disse planene var veldig ambisiøse, ikke økonomisk fundert og ble ikke realisert. I 1979 ble saken reist igjen i forbindelse med at Veisjefen ga sin første prinsipielle uttalelse om en øst-vestforbindelse over Brattøra i forbindelse med reguleringsplan for Midtbyen. I 1982 ble det påbegynt en transportplan for Trondheim, etter vedtak i kommunalutvalget og året etter ble den sendt på høring. Da bystyret behandlet planen i 1983 ble det vedtatt å utrede en ordning for lokal egeninnsats for å bygge ut veiene som var slik at staten ytte minst samme beløp i ekstraordinære veibevilgninger, noe som senere la grunnlaget for en bompengeordning. Dette ble finansieringsgrunnlaget for det som senere ble kalt Trondheimspakken. Det som var opphavet til senere reguleringsplaner for veinettet i Trondheim var en hovedplan fra 1987, som ikke ble videreført som følge av uenighet om trasevalget. I St.pr.nr.129 (1988-89), med senere revisjoner, ble grunnlaget for Trondheimspakken lagt. Prosjektet Nordre avlastningsvei inngikk i denne og besto av ulike veiprosjekter, men også tiltak for kollektivtrafikken, gående, syklende og ulike miljøtiltak. Statens vegvesen var tidlig ut som pådriver for prosjektet og så pakken som viktig for å få et komplett veinett i byen. Innholdet i Trondheimspakken ble i all hovedsak fastlagt i 1989, men ble ikke detaljert i særlig grad. I 1992 ble det fremlagt en melding om konsekvensutredning for Nordre avlastningsvei, som inneholdt det nye trasevalget man hadde arbeidet med. To år etter ble denne godkjent og bystyret støttet byggingen av denne. I 1995 vedtok bystyret en revidert transportplan for Trondheimsområdet, omtalt som Trondheimspakken. Koalisjonen bak denne og E6 Nordre avlastningsvei besto av AP, Høyre og KrF, mens de øvrige partiene i hovedsak var imot. Sør-Trøndelag vedtok samme år en nesten tilsvarende transportplan, som inneholdt stamvegprosjekt, prosjekt på det ordinære riksveiprosjektet og kommunale prosjekt. Dette ble lagt til grunn for et revidert forslag til utbyggingsprogram i Trondheim. Kostnadsrammene viste at Nordre avlastningsvei var det klart største prosjektet i Trondheimspakken og det ble også vedtatt at bompengeinnkrevningen skulle stanse i 2005, noe som ble overholdt. I 1997 startet man så reguleringsarbeidet ut fra det trasevalg som var gjort i konsekvensutredningen fra 1992. I St.prp.nr. 37 (1996-97) Norsk veg og vegtrafikkplan 1998, ble kostnadsrammen for Nordre avlastningsvei omtalt. I St.prp. 15 (1997-98) ble det opplyst om at Nordre avlastningsvei var utsatt til perioden 2002-2005. Det ble også opplyst om at Trondheim kommune og Statens vegvesen arbeidet med et alternativ for kulvert eller ’neddykket løsning’, noe som ville gjøre prosjektet betydelig dyrere. 1998 brakte den første av flere dramatiske hendelser i prosjektets historie. Det brøt ut en voldsom debatt innad i AP som følge av at dets kommunalråd i et avisinnlegg tok opp Nordre avlastningsveis berettigelse og om den var en god løsning på trafikkproblemene. Utspillet fikk støtte i AP og formannskapet, som ba administrasjonen å utrede konsekvensene av å skrinlegge Nordre avlastningsvei. Dette vakte sterke reaksjoner fra flere grupperinger av tilhengere av prosjektet, som så flere trusler mot prosjektet, ikke bare ut fra politisk uenighet, men også pga. stor kostnadsvekst relatert til kulvert og koplingen til NSB og spørsmålet om godsterminalen skulle forbli på Brattøra eller flyttes til Leangen. Den viktigste aktøren blant tilhengerne, og som nå reagerte, var veisjefen. Han skrev et brev til ordføreren i oktober 1998, hvor han gjorde det klart at Trondheim ville miste statlige veimidler til veibygging og hele Trondheimspakken kunne bli avviklet, hvis ikke Nordre avlastningsvei ble bygget, siden dette var et hovedelement i pakken. Dette utspillet ble støttet av administrasjonen i avdeling byutvikling, som la frem en omfattende analyse av konsekvensene ved ikke å bygge Nordre avlastningsvei. Denne usikkerhetsfasen ble avsluttet ved at AP ved kommunalråden konkluderte med at det ikke fantes gode alternativ til Nordre avlastningsvei, og den politiske veikoalisjonen som hadde flertall ble dermed gjenopprettet. Nå kom koplingen mellom veiprosjektet og en eventuell omlokalisering av NSBs godsterminal fra Brattøra til Leangen opp på agendaen. Jernbaneverket hadde konkludert med at lokalisering av en ny godsterminal på Leangen var den beste løsningen. Mange av interessentene i veiprosjektet var uenige om denne løsningen, hvorav noen støttet en modernisering av den eksisterende terminalen på Brattøra, og Jernbaneverket endret etter hvert syn på denne løsningen. Uansett var ikke bare veifremføringen mht. Nordre avlastningsvei viktig ut fra hvilket alternativ man valgte, men andre hensyn tilknyttet prosjektet som boligbygging og miljøtiltak avhang også av dette valget. I Nasjonal Transportplan for 2002-2011, som ble lagt frem i 2000, ble Nordre avlastningsvei presentert som det viktigste miljø- og byutviklingsprosjektet innen Trondheimspakken og ble knyttet til flere mål: avlastning av Midtbyen og sentrumsnære områder for gjennomgangstrafikk, bedre sammenbinding av havneområdene, nedgang i drepte og skadde i trafikken som følge av et enklere trafikkbilde, og dessuten bedre støy- og forurensningssituasjon. I reguleringsarbeidet som pågikk var godsterminalen i fokus. Flyttingen av godsterminalen til Leangen, som Jernbaneverket og NSB gikk inn for, ville bedre etatens konkurranseevne og ville frigjøre Brattøra for byutvikling mot sjøen. Men det var sterke motsetninger om denne løsningen, og motforestillingen fra befolkningen på Leangen, som ble berørt, var sterke. I debatten ble det også diskutert flere alternative trase- og tunnelløsninger. Mer fundamentalt mente noen av debattantene at man kunne stille spørsmål om man egentlig hadde behov for en slik omfattende og kostbar veiutbygging. I november 2000 vedtok bystyret i Trondheim kommunedelplan for Ila, som var en del av Nordre avlastningsveisystemet, og der veien ble lagt i kulvert under Skansenløpet. Trondheim kommune gikk imot en ny godsterminal på Leangen ut fra hensynet til omgivelsene og hensynet til omlasting av gods mellom båt og tog. Tidlig i 2001 fremkom det en uenighet mellom Jernbaneverket og Samferdselsdepartementet. Jernbaneverket mente nå at en bygging av godsterminal på Leangen ikke var rasjonell siden kapasiteten på Brattøra var god nok og ville utsette investeringen. Samferdselsdepartementet derimot, mente at en utsettelse ville påføre veiprosjektet store ekstrautgifter og ville at Jernbaneverket og Vegdirektoratet skulle koordinere bygging av ny terminal og Nordre avlastningsvei. I 2001 holdt en intern prosess i AP igjen på å velte prosjektet. Gruppestyret hadde laget en flertallsinnstilling til et fellesmøte mellom bystyregruppa og representantskapet hvor det ble påpekt at man ønsket en grønnere og bilfri Midtby, noe som krevde en omdirigering av trafikken og bygging av Nordre avlastningsvei. AUF mobiliserte og fikk flertall for sin motstand mot dette, hvor de hevdet at veien ble for dyr med kulvert og at man aldri ville løse miljøproblemene ved å bygge nye veier. Dette var dramatisk for prosjektet og hele Trondheimspakken, siden AP var det sentrale pådriverpartiet. I perioden frem til AP snudde i saken i november ble det jobbet intenst for å redde prosjektet på ulike måter. De tre veipartiene arbeidet intenst for å sikre ekstra finansiering til prosjektet, i møter med Samferdselsdepartementet og fagkomiteen på Stortinget. Vegsjefen og rådmannen i Trondheim valgte på siden av den politiske prosessen å legge frem forslag om bygging av Nordre avlastningsvei med forlenget bompengeinnkreving og bygging av terminal på Leangen. Det ble internt i kommunen utarbeidet et strateginotat med ulike miljøtiltak i samarbeid med sentrale samferdselsmyndigheter, for å snu stemningen i AP. I et møte i Vegdirektoratet ble helheten i Trondheimspakken understreket og mer penger til prosjektet bevilget, noe som var viktig politisk. Senere var det møtevirksomhet mellom Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet, kommunen og fylkeskommunen, som endte med at departementet ville gå inn med mer penger. Etter denne intense perioden, snudde AP og støttet prosjektet i et vedtak i representantskapet, noe som sikret den endelig beslutningen om å bygge Nordre avlastningsvei. Men enda var det uavklart om det skulle bygges ny godsterminal, selv om departementet støttet dette, I 2002 forelå kvalitetssikringsrapporten om prosjektet, inkludert en usikkerhetsanalyse. Konklusjonen var at prosjektet ble dyrere enn tidligere antatt. I St.prp.nr. 60 (2001-2002) ble en ny utvikling mht. godsterminalen omtalt. Det ble opplyst at Jernbaneverket i samråd med NSB nå mente at det ikke var behov for å bygge ny godsterminal på Leangen. Dette mente departementet måtte medføre en ny utredning av saken for å få frem konsekvensene for kostnader, fremdrift og finansiering av prosjektet, noe de to etatene skulle stå for. En utredningsgruppe om dette hadde store indre motsetninger. Jernbaneverket og Trondheim havn ville beholde godsterminalen på Brattøra, mens representanter for Trondheim kommune, Statens Vegvesen og Sør-Trøndelag fylkeskommune fortsatt gikk inn for flytting av terminalen til Leangen. I en senere proposisjon ble dette arbeidet omtalt og det viste seg at Jernbaneverket og Statens Vegvesen hadde kommet frem til den samlete oppfatningen av at terminalen kunne ligge på Brattøra fortsatt og gi en stor samlet besparelse for prosjektet, noe Trondheim kommune var sterkt uenig i. I St.prp.67 (2002.2003) ga departementet en status for prosjektet, med gjentakelse av de sentrale målene. Det ble påpekt at den godkjente reguleringsplanen for Nordre avlastningsvei la til grunn at dagens godsterminal på Brattøra skulle flyttes. Men det ble også referert fra utredningen og de ulike standpunktene, og at Trondheim kommune også utredet ulike alternativer med en fortsatt terminal på Brattøra. I Stortingets behandling av saken var en grunnpremiss at godsterminalen fortsatt skulle ligge på Brattøra. Det ble også vedtatt den relativt billigste fremføringen, ut fra manglende vilje til å ta ekstra kostnader, noe kommunen fulgte opp i sin endring av reguleringsplanen. I mars 2004 foreslå kvalitetssikringsrapporten for prosjektet, som både omtalte målene for prosjektet, men i særlig grad gikk inn på tekniske løsninger og deres kostnadsmessige implikasjoner, noe som viste en ytterligere økning av kostnadsrammen i forhold til tidligere anslått. På dette grunnlag godkjente departementet i mai 2004 styrings- og kostnadsrammen for prosjektet, noe som så ble vedtatt i Stortinget, og tidligfasen var dermed avsluttet og byggearbeidene begynte i september 2004. Høsten 2004 var det en aksjon for å få omgjort reguleringsvedtaket for deler av Ila-området og få lagt en ekstra strekning av veien i kulvert, slik at konsekvensene for den økende boligbyggingen ble mindre. Det ble også hevdet at Nordre avlastningsvei med dens to endestrekninger – E6 Øst fra Brattøra østover til Omkjøringsveien og Osloveien med Sluppen bro – kun utgjorde midtstykket av en ny E6 Stamveg gjennom Trondheim og at ingen av endestykkene av denne stamveien var finansiert. Denne innvendingen, som under andre omstendigheter kunne ha vært tungtveiende, kom imidlertid for sent i prosessen, så den førte ikke til noe. Oppsummert, så er dette en lang og komplisert tidligfase. Når det gjelder målene ved prosjektet, ble de etablert tidlig og var stort sett de samme gjennom hele tidligfasen. Hovedløsningen med Nordre avlastningsvei ligger også fast over lang tid, selv om det var uenighet over tid om de ulike trasevalgene og andre tekniske forhold innen hovedløsningen. Det var to alvorlige kriser i tidligfasen, og dermed også potensielt for Trondheimspakken, hvor det i AP to ganger ble stilt alvorlige og fundamentale spørsmål ved hele prosjektet, men begge disse krisene ble løst. Det andre store stridstemaet som preget prosessen var bygging av ny godsterminal på Leangen eller ikke. Dette ble preget av stor kompleksitet og endrete holdninger. Jernbaneverket og NSB var sterke pådrivere for dette, men ønsket senere i prosessen en løsning på Brattøra. Trondheim kommune gikk først mot bygging av terminalen på Leangen, men støttet senere dette, mens Statens Vegvesen ikke var så fokusert på dette og fant sammen med Jernbaneverket i støtten til Brattøra, etter først å ha støttet terminal på Leangen. Departementet syntes lenge å støtte ny terminal på Leangen, men var på vikende front og Stortinget ble etter hvert avgjørende for beslutningen om en løsning for NSB på Brattøra. Den endelige løsning, etter all denne kompleksiteten, syntes for flere aktører å være knyttet til at kostnadene ved flytting ville bli større. Men dette var ikke entydig og man kan stille spørsmål ved hvorfor ikke interessene som ville frigjøre havnerelaterte arealer til ulike formål var sterkere i sluttfasen i prosessen. 5.3. Stabilitet og turbulens i en komplisert forhandlingsprosess. Aktørmønsteret i denne beslutningsprosessen var både komplisert og enkelt på samme tid. Det var enkelt, fordi det var en bred og ganske stabil koalisjon som fremførte selve hoved-prosjektet, Trondheimspakken og Nordre avlastningsvei, over lang tid. Det var komplisert fordi det innen denne hovedkoalisjonen skjedde dramatiske hendelser, særlig innad i AP. Og det var komplisert pga. at to varianter av prosjektet, bygging eller ikke bygging av ny godsterminal på Leangen til erstatning for den på Brattøra, ikke bare medførte at sentrale aktører endret standpunkt, men det var stor generell strid om disse alternativene. I utgangspunktet var det Statens Vegvesen ved vegsjefen i Sør-Trøndelag som var initiativtaker og pådriver for Nordre avlastningsvei. Selv da det stormet som verst i prosjektet sto vegsjefen på for å støtte prosjektet, ved initiativ overfor sentrale myndigheter, og evne og vilje til å finne løsninger lokalt i Trondheim, og var fleksibel i sluttfasen av tidligfasen. De viktigste politiske støttespillerne til fagmyndigheten var veikoalisjonen mellom AP, Høyre og KrF. AP var nøkkelpartiet for å støtte og fremføre prosjektet, med sine gode kontakter på sentralt plan, men skapte også masse turbulens i to faser, som begge endte med at støtten til prosjektet fortsatte. Trondheim kommunes administrasjon sto også last og brast med hovedløsningen i prosjektet over tid og var en viktig del av koalisjonen. På sentralt plan sikret man seg også tidlige støtte til prosjektet som sådan, både i departementet og i fagkomiteen. Da de to krisene i prosjektet var løst, så kunne man si at spørsmålet om ny godsterminal eller ikke var noe mindre viktig, men det skapte paradoksalt nok nesten mer strid. Dette skyldtes i stort at sentrale aktører som Jernbaneverket, NSB og Statens Vegvesen skiftet standpunkt underveis, men også at det var uenighet mellom lokale og sentrale samferdselsmyndigheter. Det var ingen samlet motstand i form av en sterk koalisjon mot verken hoved-prosjektet eller spørsmålet om godsterminal eller ikke. Selv om det internt i AP var motstand i to faser, makter ikke motstanderne fra andre partier, miljøbevegelsen eller lokal motstand på Leangen å samle seg. 5.4. En partiell rasjonell logikk? Rammen for å forstå denne prosessen må hentes fra en logikk om forhandlinger. De sentrale aktørene, veimyndighetene og den lokale veikoalisjonen, inngikk i en større koalisjon med forbindelser til det sentrale planet. Deres mål var delvis like og delvis komplementære, knyttet til særlig veistruktur, havneutvikling, jernbaneutvikling og miljøspørsmål, men også potensielt boligutvikling. Denne koalisjonen tok det tidlig for gitt at hovedprosjektet var ønskelig og utviklet dette på dets egne premisser. Den uklarhet og strid som oppsto om det skulle bygges ny godsterminal på Leangen eller ikke, bidro til økt kompleksitet i forhandlingsprosessen, men truet egentlig aldri fremføringen av hovedprosjektet, noe intern strid i AP definitivt gjorde. Spørsmålet om godsterminalen fremsto som relativt lite prinsipielt og preget av uklarhet mht. kostnader, noe som ble forsterket av at sentrale aktører som jernbaneaktørene vaklet i og skifter standpunkter. Et paradoks i prosessen var kanskje at det ikke var mer lokal motstand mot prosjektet, siden det fremsto som et relativt stort inngrep miljømessig. En grunn til dette var nok at de hovedargumentene som tidlig hektes på prosessen, nemlig knyttet til raskere trafikkfremføring, mindre ulykker og forurensning, forble de dominerende, antakelig fordi veimyndigheten dominerte veikoalisjonen. Dette medførte at motstandernes argumenter om uvisse effekter og alternativ bruk av pengene ikke maktet å bli hektet på som sentrale premisser. Det samme gjaldt hensynet til byutvikling generelt og boligutvikling spesielt. Et annet moment var relevansen av den interne motstanden i AP, som to ganger truet med å stoppe prosjektet. Denne kanaliserte mye av den lokale motstanden mot prosjektet, men maktet ikke å påvirke dette til slutt i avgjørende grad. Dette kan ha bidratt til å legitimere prosjektet i sterkere grad, fordi det viste en ’stop-and-think’-holdning, dvs. man veide mange argumenter mot hverandre og så konkluderte man at prosjektet burde fortsette. Et tredje svar kan være at man maktet å bringe mer penger på banen for prosjektet, både generelt og til miljøtiltak, da krisa var et faktum, noe som gjorde det lettere å selge det både i AP og mer bredt. Et annet paradoks som hang sammen med det første, er at prosjektet forble partielt og man spurte seg ikke om realismen i det større veibildet, dvs. det ble underkommunisert at Nordre avlastningsvei bare var en partiell løsning og at det hang sammen med andre veiprosjekter som verken var finansiert eller gjennomført. Svaret på dette paradokset hang antakelig sammen med mange av de andre argumentene som foran. Veimyndigheten initierte og planla tidlig partielt og fikk tilslutning for dette i den politiske veikoalisjonen, slik at de mer ’eksistensielle’ spørsmål rundt berettigelsen prosjektet og dets plass i et større bilde sjelden kom opp. Man opererte hele tiden innen den partielle logikken rundt Nordre avlastningsvei, og striden rundt godsterminalen bidro antakelig til å sementere denne logikken. Case 12. E18 Bjørvika 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 254 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 256 1.2. Gjennomføring ...................................................................................................... 270 1.3. Kostnadsramme..................................................................................................... 270 2. Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 271 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 272 4. Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 276 4.1. En ramme for analysen av prosessen. ................................................................... 276 4.2. En kompleks og tvetydig definering. ..................................................................... 277 4.3. En forhandlingsprosess preget av stor vilje til felles løsning................................. 281 4.4. Hvorfor en vellykket prosess? ............................................................................... 281 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Bjørvikaprosjektet gjennomføres i to etapper. Første etappe av prosjektet omfatter ny E18 i en om lag 1 200 meter lang tunnel under Bjørvika og Bispevika mellom Festningstunnelen og Ekebergtunnelen, hvorav om lag 700 meter som senketunnel. Tunnelen skal bygges med to løp og tre kjørefelt i hver retning. Det skal bygges kryss ved Havnelageret og på Sørenga. I andre etappe skal det bygges nytt vegsystem i området. Nyland allé blir vegsystemets hovedgate i retning øst/vest. Fra denne skal det bygges gater til kryssene ved Havnelageret og Sørenga. Bispelokket skal rives og rv 4 Nylandsveien senkes ned til kryss i plan med Nyland allé. Det skal etableres en ny vegforbindelse, Østre tangent, i bru over sporområdet ved Oslo S med tilkobling til Schweigaards gate. Første etappe må fullføres før andre etappe kan realiseres. Det foreligger godkjent reguleringsplan for hele prosjektet. Prosjektet avlaster området for gjennomgangstrafikk, legger til rette for byutvikling i Bjørvika og gir den nye operaen den forutsatte tilgjengelighet. I mai 2005 besluttet Stortinget å gjennomføre Bjørvikaprosjektet. I august 2005 startet anleggsarbeidene. Første etappe ventes åpnet for trafikk høsten 2010. Andre etappe vil etter planen stå ferdig i 2013-2014. De viktigste faser og milepæler for prosjektet er som følger: 1982 Ideen om en senketunnel ble lansert i den internasjonale idékonkurransen ”Byen og fjorden”. 1993 Flertall i samferdselskomiteen uttaler at 30 mill kr bør disponeres til å starte opp utbyggingen av Bjørvikatunnelen 1995 Det besluttes at det bare er de alternative løsninger som inkluderer senketunnel som skal konsekvensutredes 1996 Den første konsekvensutredning foreligger med tre alternativer 1998 Tilleggskonsekvensutredning med to alternativer Statens vegvesen konkluderer med å anbefale alternativ D2 1999 Oppstart av reguleringsplanarbeidet Stortinget vedtar at ny opera skal bygges i Bjørvika Statens vegvesen anbefaler ikke å inkludere Bjørvikaprosjektet i Nasjonal Transportplan 2002 – 2011på grunn av dets negative samferdselsmessige nytteverdi. Flertallet i Stortingets samferdselskomité pålegger regjeringen å inkludere Bjørvikaprosjektet i Nasjonal Transportplan 2002 – 2011. 2001 Staten v/Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo kommune, ROM Eiendomsutvikling AS og Oslo S Utvikling AS inngikk en prinsippavtale om dannelse av et felles eiendomsselskap for Bjørvikaområdets uutviklede arealer under forutsetning om en prosess som sikret nødvendig avklaring av rammebetingelser i form av bidrag til infrastruktur og fremdrift for den infrastrukturomleggingen som er nødvendig for å utvikle området. 2002 9. april forelå to dokumenter som gjorde det mulig for regjeringen å legge frem St. meld. nr. 28 (2001-2002) Utvikling av Bjørvika. Dette var ”Politisk viljeserklæring fra Oslo kommune om utvikling av Bjørvika” undertegnet av byrådsleder og ”Grunneiernes bidrag til en totalløsning for Bjørvika”, undertegnet av styrelederne i henholdsvis Oslo Havnevesen og Oslo S Utvikling. Arbeids- og administrasjonsdepartementet la frem St. meld. nr. 28 (2001-2002) Utvikling av Bjørvika. Denne behandlet Bjørvika i et videre perspektiv enn det som hittil var gjort i forbindelse med E18 Bjørvikaprosjektet, som også ble behandlet i denne meldingen. Flertallet i Stortingets samferdselskomité slutter seg til at de statlige midlene til Bjørvikaprosjektet budsjetteres på egen post i tillegg til NTP-rammen og forutsetter at disse midlene kommer i tillegg til full måloppfylling for perioden 2002-2005 sett under ett. 2003 Ved behandling av statsbudsjettet for 2004 bevilger Stortinget 30 mill kroner til forprosjektering av senketunnelen. 2005 St. prp. nr. 50 (2004-2005) Om utbygging av E18 Bjørvikaprosjektet i Oslo legges frem med forslag til finansieringsplan. Stortinget slutter seg til dette. Anleggsarbeidene starter i august. Revidert kostnadsanslag i statsbudsjettet for 2006 er 4 600 mill kroner. 1.1. Kronologi 1982 Høsten 1982 allierte foreningen Oslo Byes Vel seg med Oslo byplankontor og utlyste den internasjonale idékonkurransen ” Byen og fjorden”. Formålet var å åpne byen mot fjorden. Hele 189 besvarelser kom inn. I noen av forslagene var motorveien forbi Bjørvika gravd ned mens andre lot den ligge som en barriere mellom havneaktivitet utenfor og bybebyggelse innenfor. Planlegging og utredninger vedrørende byutvikling og senketunnel har pågått mer eller mindre kontinuerlig siden denne konkurransen, i regi av både Statens vegvesen Oslo, NSB og Oslo kommune. 1983 Senketunnel inngår første gang i utredningene om fjordbyen. 1988 Regjeringen Brundtland II – Samferdselsministre Kjell Borgen og William Engseth I april legges St. prp. nr. 96 (1987-88) Om hovedvegnettet i Oslo-området frem, som så behandles av Stortinget i Innst. S. nr. 239 (187-88). Denne omtales som Oslo pakke 1. Riksveiprosjektet i Bjørvika er en del av Oslopakke 1. Da Festningstunnelen ble planlagt, lå en videreføring under Bjørvika frem til Bispelokket inne som en senere utbyggingsetappe. Oslo kommune vedtok kommunedelplan for Oslos sentrale sjøside hvor det heter at området skal omdisponeres fra havneområde til område for byutvikling. Utvikling av Bjørvika–Bispevika forutsetter at veisystemet legges om. 1990 Regjeringen Syse – Samferdselsminister Lars Gunnar Lie Festningstunnelen ble åpnet i 1990. 1993 Regjeringen Brundtland III – Samferdselsminister Kjell Opseth Våren 1993 ble det arrangert en idékonkurranse der seks forskjellige arkitekt/ingeniør-grupper ble bedt om å foreslå alternative prinsipper for veg- og byutvikling i Bjørvika området. Da Stortinget i juni behandlet St. meld. nr. 34 (1992-93), Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994 – 97,(Innst. S. nr. 232 (1992-93) uttalte et flertall i Samferdselskomiteen: Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk venstreparti, viser til at det er avsatt 119 mill kr til planlegging og diverse tiltak i planperioden. Flertallet mener at 30 mill kr av disse midlene bør omdisponeres til å starte opp utbyggingen av Bjørvikatunnelen. 1994 Regjeringen Brundtland III – Samferdselsminister Kjell Opseth Med utgangspunkt i idékonkurransen i 1993 utarbeidet Statens vegvesen Oslo i juli ”Melding om E18 mellom Oslotunnelen og Ekebergtunnelen”. I denne ble det lagt frem fire alternative prinsipper for riksvegomleggingen i Bjørvika: Prinsipp A: Senketunnel i Bjørvika og bro over Bispevika, kryss på terreng på Bjørvikautstikkeren. Prinsipp B: Senketunnel i Bjørvika og Bispevika, kryss under Bjørvikautstikkeren. Prinsipp C: Bro og veg i dagen, nytt «Bispelokk» lenger ut. Prinsipp D: Direkteført senketunnel, kryss på bru på Sørenga, 4-felts samleveg mellom Sørenga og Nylandsveien. I følge Aftenposten går Statens vegvesen Oslo og Byrådet inn for alternativ B, som er det dyreste, med en kostnadsramme på 1,2 milliarder kroner, fordi dette er det som tar størst hensyn til fremtidige muligheter for byutvikling og bevaring av fortidsminner. Meldingen ble lagt ut til offentlig ettersyn. Med bakgrunn i meldingen besluttet Vegdirektoratet at det skulle utarbeides Konsekvensutredning(KU) for prosjektet. 1995 Regjeringen Brundtland III – Samferdselsminister Kjell Opseth 29. juni la Vegdirektoratet i samråd med Miljøverndepartementet frem utredningsprogram for Konsekvensutredning. Dette fastslår at det kun er prinsippene A, B og D som skal konsekvensutredes. Alle disse tre er alternativer for en senketunnel. Det besluttes at alternativ C, som er bro og veg i dagen og ikke omfatter senketunnel, ikke skal inngå i konsekvensutredningen. Begrunnelsen er at dette vurderes som urealistisk ut fra byplanmessige kriterier hva gjaldt kontakt mellom by og fjord samt forholdet til havnedriften. 1996 Regjeringen Brundtland III – Samferdselsminister Kjell Opseth Regjeringen Jagland – Samferdselsminister Sissel Rønbeck 12. september fremlegges ”Konsekvensutredning E 18 mellom Oslotunnelen og Ekebergtunnelen”. KU’en presenterer to formål med tiltaket med delmål for hvert av disse: 1. Et bedre transportsystem 2. • Å etablere et funksjonelt vegnett i området • Det skal være tilstrekkelig kapasitet på hovedvegnettet • Det øvrige riksvegnett og lokalvegnett gis god tilknytning til E18 • God tilgjengelighet til Oslo Sentralstasjon inklusiv Gardermoterminalen • God fremkommelighet for øvrig kollektivtrafikk • Tilgjengelighet til Oslo Havn skal ivaretas • Gang- og sykkeltrafikken skal gis god fremkommelighet • Veganlegget skal bidra til å bedre trafikksikkerheten Tilrettelegging for byutvikling • • • • • • Å frigjøre arealer til byutvikling på Oslos mest sentrale byggeområder Å tilrettelegge for samordnet arealbruk og transportsystem for å øke kollektivandelen i regionen Å gjenopprette kontakten mellom byen og fjorden Å redusere miljøbelastningen i området med tanke på støy og forurensing Å knytte sammen sentrum og de østre bydeler med en lokal transportåre Å binde sammen en overordnet grøntstruktur De tre alternativene KU’en vurderte var i samsvar med meldingen om KU: Alternativ A ”Bru over Bispevika”, som er KU’ens minimumsalternativ, hvor lengden på den neddykkete tunnel og derved kostnadene er søkt redusert mest mulig. Tunnelen blir ca 640 m lang. Alternativ B ”Kryss under Bjørvikautstikkeren”, som er maksimumsalternativet når det gjelder nedgraving og neddykking av vegsystemet. Med dette følger høye kostnader og svært kompliserte byggetekniske løsninger. Alternativ D ”Direkteføring Havnelageret – Sørenga”, hvor det tas sikte på høy grad av neddykking og nedgraving av vegen i problemområdene samtidig som det er tatt sikte på å lage et enkelt og fleksibelt vegnett. Som en del av KU’en ble det foretatt et teknisk forprosjekt av neddykket tunnel, som dokumenterte at det var teknisk gjennomførbart å bygge den foreslåtte senketunnelen. Denne omfattet tekniske rammebetingelser og valg av bygge- og fundamenteringsmetode. Det ble også gjennomført risikoanalyse for ulykkeshendelser som er spesielle for denne type tunneler og gjort vurderinger av vannforurensing og miljøforhold i den berørte delen av havna. De tre alternativene A), B) og D) ble vurdert ut i fra hvordan de oppfylte de formulerte målsettingene for byutvikling og den funksjonsdyktighet hvert av disse ville ha for transportsystemet. Konklusjonen var at alternativ A) hadde så store svakheter for transportsystemet at det ikke ville være et realistisk alternativ. Det ble derfor ikke behandlet videre i KU’en. De to andre alternativene ville begge gi verdifulle bidrag til et bedre transportsystem, de har begge gode muligheter for byutvikling og kommer gunstig ut i forhold til målsettinger som er formulert for byutvikling. Alternativene B) og D) ble så konsekvensutredet i forhold til • • • Trafikk (tilgjengelighet og orienterbarhet, trafikkbelastninger, trafikkavvikling, omkjøringsruter, trafikksikkerhet) Miljø (kulturmiljø og kulturminner, støy, luftforurensing, forurensing til/i vann, naturmiljø, avfall i anleggsperioden) Samfunn (risikoanalyse, havneområdet, NSB, næringsliv og sysselsetting, friluftsliv og rekreasjon, velferd). Det ble så foretatt en nytte / kostnad analyse med følgende resultat. Tabell 1 Nytte / kostnad analyse Nytte: • Tidskostnader • Kjørekostnader • Ulykkeskostnader • Restverdi A) Sum nytte Kostnad: • Diskontert anl. Kostnad år (2002) eks. mva • Drifts- og vedlikeholdskostnad eks. mva B) Sum investering og drift eks. mva K) Kostnad ink. mva (~6 %) Netto nytt NN = A-B Nytte / kostnad NN/K Alternativ B Mill kr Alternativ D Mill kr 550 30 60 140 780 680 160 60 110 1010 2 250 110 2 360 2 500 - 1 580 - 0,63 1 890 90 1 980 2 100 - 970 - 0,46 Etter en sammenstilling av de to alternativene konkluderte Statens vegvesen Oslo med å anbefale at hovedprinsippet for alternativ D med ett kryss på hver side av Bispevika og Bjørvika burde legges til grunn i den videre planprosessen. Hovedforskjellen mellom de to alternativene er at Alternativ D er rimeligere og gir et bedre og sikrere trafikksystem. Når det gjelder mulighetene for byutvikling, er alternativene mer jevne, noe avhengig av hvilke sider ved byutviklingen som vektlegges mest. KU’en var ute på høring i perioden 16. september til 16. november. Det kom inn 31 merknader, herav 16 fra offentlige etater og 15 fra grunneiere, firma, foreninger og enkeltpersoner. Som resultat av dette fremsto en ny variant av alternativ D med bedre egenskaper enn dette. Det nye alternativ, som ble omtalt som D2, har et mer oversiktlig vegsystem lokalt i Bjørvika/Bispevika. Det kan også utvikles i flere utbyggingsetapper etter hvert som byutviklingen krever det. 1997 Regjeringen Jagland – Samferdselsminister Sissel Rønbeck Regjeringen Bondevik I – Samferdselsminister Odd Einar Dørum 11. februar kom Vegdirektoratet med et pålegg om en tilleggsutredning som skulle omfatte denne nye variant av alternativ D, omtalt som D 2. Den nye konsekvensutredningen forelå 26. november 1998 og er omtalt under. 14. april legger Plan- og bygningsetaten i Oslo frem Kommunedelplan for indre Oslo, hvor viktige føringer for byutviklingen av Bjørvika inngår. St. meld. nr. 37 (1996 – 97) Norsk veg- og trafikkplan 1998 – 2007, som ble fremlagt 18. april, gir som begrunnelse for å prioritere dette prosjektet at Bjørvikaprosjektet er primært prioritert som følge av de store lokale byutviklingsinteressene som knytter seg til prosjektet, og i mindre grad som følge av behov for riksvegutbygging. Dette reiser spørsmål om en kostnadsdeling som må diskuteres nærmere med Oslo kommune og andre aktuelle parter. Finansieringsplan for Bjørvikaprosjektet er ikke avklart. Prosjektet presenteres som følger: Omleggingen av Ev 18 i Bjørvika inngår i planene for utbygging av hovedvegnettet i Osloområdet. Prosjektet omfatter en 1,2 km lang parsell av Ev 18 mellom Ekebergtunnelen og Oslotunnelen, hvorav 900 meter er planlagt bygd som senketunnel i Bispevika og Bjørvika. Videre omfatter prosjektet kryssløsninger på Sørenga og ved Havnelageret, samt tilknytning mellom Ev 18 og rv 4 på Sørenga. Parsellen av Ev 18 med senketunnel og kryssløsninger på Sørenga og ved Havnelageret har et kostnadsoverslag på 1 300 mill. kr. Omlegging av rv 4 fra Sørenga til Nyland for ytterligere å bedre miljøet i Middelalderparken og gamle Oslo vil øke kostnadene til i størrelsesorden 1 700 mill. kr. Det kan være aktuelt å videreføre prosjektet til også å omfatte lokalvegnettet i området. En slik full omlegging av vegnettet i området, inklusive føring av rv 4 under Oslo sentralstasjon til Hausmannsgate, er foreløpig svært grovt kalkulert til i størrelsesorden 2 300 mill. kr. Det legges frem følgende anslag for beregnede virkninger av prosjektet: Tabell 2 Anslag for beregnede virkninger av prosjektet Netto nytte (nytte - kostnad): Reduksjon i samfunnets transportkostnader: Reduksjon i antall skadde og drepte (virkning for ett år) Reduksjon i antall personer i bolig og institusjon som er svært plaget av vegtrafikkstøy Reduksjon i antall km med problemnivå 2 og 3 landskap helhet - 1 000 mill kr 900 mill kr 10 personer 0 personer 0 km Spørsmålet om Oslos finansielle bidrag ble et viktig diskusjonspunkt i den prosess som fulgte. Arbeiderpartiet i Oslo får i gjennom, mot Høyres stemmer, at Byrådet i Oslo setter av 150 millioner til senketunnelen. Høyres syn var at det ikke var en kommunal oppgave å bidra til finansiering av en slik veiutbygging. 1998 Regjeringen Bondevik I – Samferdselsminister Odd Einar Dørum Oslo Arbeiderparti la frem alternativer som konkluderte med at man kunne få en senketunnel til 1,3 milliarder kroner, mens Vegvesenets anslag var 1 milliard høyere. I Byrådet fikk Arbeiderpartiet flertall for å få avsatt 150 mill kroner til senketunnelen. I pressen startet en diskusjon om det er riktig å satse på en dyr senketunnel til trengsel for andre viktige samferdselsflaskehalser, som blant annet Mossevegen og andre prosjekter som ville kunne avlaste Bjørvika som Norges største vegkryss. 26. november forelå ”Konsekvensutredning E 18 mellom Festningstunnelen og Ekebergtunnelen”, som da var den tilleggsutredning som Vegdirektoratet hadde anmodet om i sitt brev av 11. februar 1997. Denne KU’en redegjør for tidligere prosesser og hvordan man er kommet frem til de to alternativene B og D2, som vurderes mot hverandre i forhold til transportsystem og byutvikling ut i fra en rekke kriterier og forhold. Konklusjonen er at alternativ D2 er det klart beste med hensyn til oppfylling av målet om et godt og sikkert transportsystem. Det legges til grunn følgende sammenligning av de transportøkonomiske konsekvenser. Tabell 3 Nytte / kostnad analyse Nytte: • Tidskostnader • Kjørekostnader • Ulykkeskostnader • Restverdi A) Sum nytte Kostnad: • Diskontert anl. Kost • Drift og vedlikehold B) Sum invest. og drift eks mva K) Kostnad inkl. mva Netto nytte NN = A-B NytteKost NN/K Alternativ B Mill kr Alternativ D2 Mill kr 45 65 250 200 560 575 65 340 140 1120 3100 125 3225 3500 -2665 -0,76 2100 100 2200 2400 -1080 -0,45 Når det gjelder byutvikling er konklusjonen at begge alternativene oppfyller i stor grad hovedmålene med hensyn til byutvikling og legger til rette for en byutvikling i tråd med kommunale planer. Men alternativ D2 har totalt sett bedre forutsetninger for en god og hensiktsmessig byplanplanmessig utvikling enn B. Denne andre KU’en ble også sendt på høring og det kom inn 28 merknader, hvorav 16 fra offentlige etater og 12 fra grunneiere, firma, foreninger og enkeltpersoner. I desember presenterer Statens vegvesen sine konklusjoner om alternativ D2, som følges opp med utsagn fra samferdselsminister Odd Einar Dørum og byrådsleder Fritz Huitfeldt om deres felles ansvar for å få til et spleiselag mellom Oslo, staten og bompenger fra brukerne for å finansiere tunnelen. 1999 Regjeringen Bondevik I – Samferdselsminister Odd Einar Dørum Oppstart av reguleringsplanarbeidet for hele Bjørvika–Bispevika-området inkludert senketunnel med kryss, ble kunngjort 19. april. 10. juni forelå ”Arbeidsrapport Optimalisering av planforslag fra konsekvensutredningsfasen – Detaljog reguleringsplan”, som fastslo grunnlaget for reguleringsplanarbeidet. De viktigste statlige og kommunale planforutsetninger var nedfelt i følgende dokumenter: Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, Kommuneplan 1991 for Oslo, Kommunedelplan for Indre Oslo, Grøntplan for Oslo – Kommunedelplan 1993, Kommunedelplan for Oslos sentrale sjøside 1986, Fjordby eller Havneby 1997, Transport, havn og miljø – utviklingsplan for Oslo havn 2000 – 2020, Kommuneplan Oslo 2000. Det ble utarbeidet en reguleringsplan for riksveganlegget og en for byutviklingen i Bjørvika– Bispevika, men disse ble samordnet i tid og saksfremstilling. Nytt operahus i Bjørvika inngikk som en premiss for planarbeidet, men operaen ble behandlet som en egen reguleringsplan. NSB BA Eiendom kunngjorde også samme dato oppstart av reguleringsplanarbeidet for utvikling av arealene mellom sporområdet på nordsiden av Oslo S og Schweigaardsgate. Planen har viktige forbindelser med reguleringsplanen for Bjørvika–Bispevika, og de ble derfor lagt ut til offentlig ettersyn samtidig. I juni vedtok Stortinget at det skulle bygges nytt operahus i Bjørvika. I brev av 13. desember, omtalt som ”Sluttdokument”, godkjente Vegdirektoratet Konsekvensutredningen. Det sluttet seg til det anbefalte alternativ D 2) og vraket alternativ B) primært av sikkerhetsmessige årsaker. Høsten 1999 startet en debatt om prosjektet i forbindelse med utarbeidelsen av Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble fremlagt et år senere 29. september, 2000 (St. meld. nr. 46). Bondevik I regjeringen ønsket å prioritere kollektivtransport og redusere veibevilgningene. I en artikkel i Aftenposten 27. september 1999 uttalte vegsjef Ole Chr. Torp, Statens vegvesen Oslo i forbindelse med forberedelsen av ny Nasjonal Transportplan 2002 - 2011 Vi kan rett og slett ikke forsvare å bruke to milliarder kroner på Bjørvika ut fra riksveiøkonomi. Denne tunnelen har aldri først og fremst hatt nytteverdi som samferdselsprosjekt alene. Det er særlig for byutviklingen den vil gi gevinst. Frem til i dag har det vært forutsatt at staten skulle bidra med 350 riksveimillioner og 350 millioner i bompenger til tunnelen. Nå blir disse pengene kanalisert til andre prosjekter”. Etter dette mobiliserte Oslo Arbeiderparti og Oslo byråd for å sikre at Bjørvikatunnelen skulle inngå i ny Nasjonal Transportplan. 24. november endret Oslos byrådsleder Fritz Huitfeldt sin tidligere motstand mot å bidra finansielt til tunnelen og bebudet overfor staten at byen ville bidra. Da Stortinget behandlet statsbudsjettet for 2000, påla flertallet i samferdselskomiteen (AP, SV og Fr.P) at Senketunnel i Bjørvika skal bli innarbeidet i Nasjonal Transportplan 2002 - 2011 2000 Regjeringen Bondevik I – Samferdselsminister Odd Einar Dørum Regjeringen Stoltenberg I – Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen I mai trekker byrådet tilbake de 150 millionene kroner de i 1997 hadde satt til senketunnelen. Høyre hadde hele tiden vært i mot denne avsetningen. Med bakgrunn i prinsipp D 2 fra konsekvensutredingen fra 1998 ble et forslag til reguleringsplan for etappe 1 av veganlegget lagt ut til offentlig ettersyn sommeren 2000. Nye ideer for byutvikling og endrede rammebetingelser for havnearealer medførte at forslaget til reguleringsplan ikke ble behandlet videre. I stedet ble en ny reguleringsplan utarbeidet med benevnelsen ”Byutvikling i Bjørvika - Bispevika – Lohavn”. I denne inngikk en alternativ løsning for Sørengakrysset der store deler av krysset ble lagt i tunneler. Denne løsningen har klare fordeler for byutvikling, men bidrar til høyere kostnader og førte til at tunnelsystemet i Oslo blir mer komplisert med hensyn på drift og sikkerhet. Denne reguleringsplanen, som ble vedtatt 18. juni 2003, ble utarbeidet i samarbeid mellom Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, Oslo Havnevesen, Eiendoms- og byfornyelsesetaten, Statens vegvesen Region Øst, Statsbygg og ROM eiendomsutvikling as/Oslo S Utvikling as. St. meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, som ble lagt frem 29 september 2000, omhandler Bjørvikaprosjektet. Det fastslås at prosjektet er et byutviklingsprosjekt som har relativt liten betydning for trafikkavviklingen. Videre heter det Bjørvikaprosjektet i Oslo inngår i Oslopakke 1, men er først og fremst initiert ut fra ønsket til blant annet Oslo kommune, om en bedre utnyttelse av Bjørvikaområdet. Ved at Ev 18 legges i senketunnel frigjøres arealer som dermed vil få betydelig verdiøkning. Denne verdiøkningen må inngå i finansieringen av vegutbyggingen. Samferdselsdepartementet ønsker en samlet finansieringsplan før det tas endelig stilling til prioriteringen av prosjektet. Foreløpig er det lagt til grunn 500 mill. kr i statlige midler og 350 mill. kr i bompenger til prosjektet i planperioden. Oslo kommune har vedtatt å bidra med 150 mill. kr. Stortingsmeldingen har videre følgende beskrivelse av prosjektet Bjørvikaområdet utgjør et viktig knutepunkt mellom Ev 18 og rv 190 (Ekebergtunnelen), rv 4, Ring 1, Oslo havn og Oslo Sentralstasjon. Eksisterende veg er sterkt trafikkbelastet med nærmere 100 000 kjøretøy pr. døgn, legger beslag på store arealer og vanskeliggjør kontakten mellom byen og fjorden. Et hovedmål med prosjektet er å legge til rette for byutvikling i nærheten av Norges største kollektivknutepunkt. Det er videre et mål å bedre transportsystemet i og gjennom området. Prosjektet er planlagt gjennomført i etapper. Første etappe går ut på å flytte Ev 18 fra dagens trasé til en senketunnel under Bjørvika. Parsellen er 1,2 km lang, hvorav senketunnelen utgjør 900 m. Videre inngår kryssløsninger ved Havnelageret og Sørenga. De neste etappene omfatter utbygging av parallell-/ sidevegsystem, tilknytning til Schweigaards gate og Ring 1 samt ny atkomst til Oslo S og framtidig rv 4. Kostnadsoverslaget for første etappe av den anbefalte løsningen er anslått til 2 000 - 2 500 mill. kr, ekskl. utgifter til grunnerverv og erstatninger. Det foreligger godkjent konsekvensutredning for prosjektet, og godkjent reguleringsplan ventes å foreligge i løpet av 2000. Anleggsarbeidene kan eventuelt starte i perioden 2002-2005, med fullføring i perioden 20062011 under forutsetning av at det foreligger endelig finansieringsplan. Samferdselsdepartementet legger til grunn at prosjektet skal finansieres med en kombinasjon av statlige midler, bompenger, direkte bidrag fra Oslo kommune og bidrag fra verdistigningen på berørte eiendommer som følge av ny Ev 18. Oslo kommune har vedtatt å bidra med 150 mill. kr. Endelig statlig bidrag til prosjektet må bl.a. vurderes i forhold til framtidige verdier på arealene i området. Det arbeides lokalt med spørsmålet om opprettelse av et utviklings- eller eiendomsselskap for Bjørvika. NSB eiendom har innledet en dialog med Oslo kommune om utviklingen av Bjørvika. Når det er avklart hvordan utviklings- arbeidet skal organiseres, vil Statens vegvesen få en part å forhandle med i det videre arbeidet med å avklare en finansieringsplan. Miljøverndepartementet i samarbeid med bl.a. Samferdselsdepartementet vil i den grad det er nødvendig, bidra til at en slik avklaring kan skje så raskt som mulig. Det kan også være ønskelig å drøfte ytterligere bidrag fra Oslo kommune. Prosjektet er et byutviklingsprosjekt og har relativt liten betydning for trafikkavviklingen. Dersom det ikke oppnås en betydelig lokal finansiering, vil de statlige midlene og bompengene bli omdisponert. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til saken. Posten annen finansiering i perioden 2002-2005 omfatter 250 mill. kr i bompenger og 150 mill. kr i bidrag fra Oslo kommune. Det presenteres følgende anslag for virkninger av prosjektet, som er noe annen enn i tabell 1 over. Tabell 4 Anslag for beregnede virkninger av prosjektet Netto nytte (nytte - kostnad): Netto nytte/kostnad Reduksjon i samfunnets transportkostnader: Reduksjon i antall skadde og drepte (virkning for ett år) Reduksjon i antall personer i bolig og institusjon som er svært plaget av vegtrafikkstøy Reduksjon i antall km med problemnivå 2 og 3 landskap helhet - 1 000 mill kr - 0,4 700 mill kr 10 personer 0 personer 0 km Kostnadsanslaget for prosjekter er mellom 2 000 – 2 500 mill kr. I oktober 200 fremmer tidligere samferdselsminister Odd Einar Dørum (nå stortingsrepresentant fra Oslo) forslag om at det lages et felles utbyggingsselskap mellom stat og kommune for Bjørvikaområdet. Bakgrunnen var at saken omfattet en rekke departementer og Dørum etterlyste et overordnet grep for hele utviklingen i Bjørvika. 2001 Regjeringen Stoltenberg I – Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen Administrasjonsminister Jørgen Kosmo Regjeringen Bondevik II – Samferdselsminister Torild Skogsholm Administrasjonsminister Victor Norman Da Stortinget i februar behandlet St. meld. nr. 46 Nasjonal transportplan (Innst. S. nr. 119 (20002001), støttet alle partier, bortsett fra Senterpartiet, regjeringens forslag med følgende uttalelse: F l e r t a l l e t er kjent med Oslo kommunes planer for byutvikling i området og for utflytting av havnevirksomhet. Det vises også til vedtaket om lokalisering av opera i området. Fl e r t a l l e t deler Regjeringens vurdering om at frigjorte arealer som følge av prosjektet vil få en betydelig verdiøkning, og er kjent med at Oslo kommune har vedtatt å bidra med 150 mill. kroner til realisering av tunnelen. F l e r t a l l e t mener at Bjørvikaprosjektet både er et samferdsels- og et byutviklingsprosjekt, og at det derfor må realiseres som et spleiselag mellom flere aktører. F l e r t a l l e t ber Regjeringen bidra til å få fortgang i arbeidet med å opprette et utviklingsselskap for Bjørvika der stat, kommune og private grunneiere samarbeider. F l e r t a l l e t mener at det må foreligge en samlet finansieringsplan før det tas endelig stilling til prioriteringen av Bjørvikaprosjektet, og legger til grunn at dette forelegges Stortinget. På denne bakgrunn støtter f l e r t a l l e t Regjeringens vurderinger og forslag til statlige bidrag. Komitémedlemmet fra Senterpartiet gikk mot dette og gikk inn for å omfordele de foreslåtte midler avsatt til Bjørvika til riksveginvesteringer i distriktene. I juli inngikk Staten v/Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Oslo kommune, ROM Eiendomsutvikling AS og Oslo S Utvikling AS en prinsippavtale om dannelse av et felles eiendomsselskap for Bjørvikaområdets uutviklede arealer under forutsetning om en prosess som sikret nødvendig avklaring av rammebetingelser i form av bidrag til infrastruktur og fremdrift for den infrastrukturomleggingen som er nødvendig for å utvikle området. I henhold til denne avtalen er partene enige om snarest å starte forhandlinger for å ha etablert et eiendomsselskap for Bjørvikaområdet innen 1. juni 2002. I pressen blir det fremstilt at alle partene har vært enige om en ting: ”Uten et felles utviklingsselskap vil det aldri bli noen utbygging” (herunder og senketunnel). Det er Arbeids- og administrasjonsdepartementet som representerer staten i selskapet og som også i 2002 legger frem en stortingsmelding om dette. I november behandlet bystyret saken ”Byutvikling i Bjørvika–Bispevika; grunnlag for videre planarbeid”. Bystyret legger til grunn at området skal være stort nok til å finansiere ”..mest mulig av infrastruktur, veier og tunneler, parker og fellesområder”, og ”utbyggerne i området må forpliktes i forhold til reguleringsplaner slik at finansieringen av fellestiltak kan sikres”. I november mobiliserte alle partiene i bystyret for å få Stortinget til å betale for senketunnelen uten større kommunalt bidrag og til å se denne i sammenheng med og som en betingelse for operaen og den ønskete byutvikling av området. Samtidig er det en gryende uro på Stortinget om at hele Bjørvika utbyggingen med ”ny opera og full veipakke” kan komme til å koste over 10 milliarder kroner. Det blir anført at ”å få vekk veien rundt operaen er et byutviklingsprosjekt som Oslo kommune får stå for”. 2002 Regjeringen Bondevik II – Samferdselsminister Torild Skogsholm Administrasjonsminister Victor Norman I januar tok finansminister Per-Kristian Foss til orde for å samarbeide med private for å komme ut av krangelen mellom staten og Oslo kommune om hvem som skulle betale for tunnelen. Entreprenørfirmaet NCC kom med et forslag om å finansiere, bygge og vedlikeholde senketunnelen og at denne kunne stå ferdig i løpet av fem år når operaen skulle stå ferdig (OPS prosjekt). Flere av aktørene stiller seg positive til dette. 9. april forelå to dokumenter som gjorde det mulig for regjeringen å legge frem St. meld. nr. 28 (2001-2002) Utvikling av Bjørvika. Dette var ”Politisk viljeserklæring fra Oslo kommune om utvikling av Bjørvika” undertegnet av byrådsleder og ”Grunneiernes bidrag til en totalløsning for Bjørvika”, undertegnet av styrelederne i henholdsvis Oslo Havnevesen og Oslo S Utvikling. 26. april la Arbeids- og administrasjonsdepartementet frem St. meld. nr. 28 (2001-2002) Utvikling av Bjørvika. Denne behandlet Bjørvika i et videre perspektiv enn det som hittil var gjort i forbindelse med E18 Bjørvikaprosjektet, som også ble behandlet i denne meldingen. Meldingen behandler veiprosjektet som forutsetning for byutvikling og sier følgende om dette: Bjørvikaområdet er et viktig knutepunkt mellom Ev 18, rv 4, rv 190 (Ekebergtunnelen), Ring 1, Oslo sentralstasjon og Oslo havn. Ev 18 har i dag en trafikkbelastning på ca 100.000 kjøretøy pr. døgn og utgjør en betydelig barriere mellom byen og fjorden. I tillegg består området av store havne- og jernbanearealer. Området er støybelastet og er utsatt for relativt høye konsentrasjoner av luftforurensing. Med Ev 18 i tunnel vil 75–80 % av trafikken på nåværende Ev 18 flyttes til tunnelen, og store arealer frigjøres til byutvikling. Dagens miljøforhold og trafikkbelastning gjør at bare begrensede områder kan bygges ut før tunnelen er på plass. Hovedmålet med ny Ev 18 i Bjørvika er å legge til rette for byutvikling og å etablere et bedre og sikrere transportsystem. Ny Ev 18 bidrar til å rydde opp i området og skape mer miljøvennlige løsninger. Det er viktig å merke seg at meldingen uttrykker et hovedmål for E 18 Bjørvika prosjektet som setter byutvikling først. I stortingsmeldingen beskrives hvordan prosjektet består av to etapper: • • Etappe 1 Etappe 2 Tunnel og kryss ved Havnelageret og Sørenga Riksveier i byutviklingsområdet Stortingsmeldingen omhandler kostnader og usikkerhet og gir et kostnadsanslag innenfor en ramme på 2 400 – 3 200 mill kr. Det anslås en anleggsstart på etappe 1 i 2005 med ferdigstilling i 2010 og ferdigstilling etappe 2 i 2012. Stortingsmeldingen behandler finansieringen av riksvegomleggingen. Innledningsvis slås det fast at det er særlig fire forhold knyttet til dagens rammevilkår og organisering som vanskeliggjør realisering av byutviklingen i Bjørvika-området: • • • • Finansiering av riksveiomleggingen med en tung andel finansiert av grunneierne Oslo havnevesens mulighet til å kunne utvikle eiendom innenfor dagens havne- og farvannslov Fragmentert eierstruktur og organisering Lang gjennomføringstid for utbyggingen For å få til en løsning har regjeringen lagt vekt på at statens rolle skal avgrenses til å dreie seg om det finansielle og gjennomføringsmessige ansvar for riksveiomleggingen, samtidig som man legger forholdene til rette for at havne- og farvannslovens bestemmelser ikke skal hindre utvikling av området. Det legges til grunn følgende finansieringsplan for kostnadsanslaget på 2 800 mill kroner: • • • • 1 150 mill kroner over statsbudsjettet. Dette består av 350 mill kroner innenfor NTP rammen og en egen bevilgning på 800 til veibudsjettet uten at dette går på bekostning av NTPrammen. 1 200 mill kroner brukerfinansiering. Dette består delvis av midler fra bompengeringen, som det er avsatt 350 mill kroner til i henhold til NTP, og en lokalt initiert brukerfinansiering på 850 mill kroner. 300 mill kr fra salg av dagens riksveiarealer 150 mill kr i tilskudd fra Oslo kommune Forut for at St. meld. nr. 28 ble fremlagt hadde de to andre viktigste aktører fremlagt følgende forpliktende brev av 9. april: • • Politisk viljeserklæring fra Oslo kommune om utvikling av Bjørvika Oslo Havnevesens og Oslo S Utvikling bidrag til en totalløsning for Bjørvika Stortingsmeldingen og viljeserklæringene blir i pressen omtalt som ”et politisk gjennombrudd med forlik om finansieringen og en prosess som er satt på skinner”. Da Stortinget i juni behandlet meldingen, hadde Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen (Innst. S. nr. 236 (2001-2002) en rekke merknader som ble lagt til protokollen. Merknadene fra komiteens flertall (alle medlemmer unntatt Fremskrittspartiet og Senterpartiet) var en presisering av deres støtte til stortingsmeldingen. Et viktig utsagn var at ”Flertallet slutter seg også til at de statlige midlene til veiprosjektet budsjetteres på egen post i tillegg til NTP-rammen og forutsetter at disse midlene kommer i tillegg til full måloppfylling for perioden 2002-2005 sett under ett.” I St. prp. nr. 1 (2002 – 2003) blir det informert om at det er opprettet en egen post på statsbudsjettet (kap 1320, post 35) hvor det for 2003 er avsatt 20 mill kroner som i hovedsak skal benyttes til byggeplanlegging. Det er opprettet en prosjektorganisasjon og det arbeides med sikte på anleggsstart ved årsskiftet 2004/2005. 2003 Regjeringen Bondevik II – Samferdselsminister Torild Skogsholm Administrasjonsminister Victor Norman I april oppstod en dramatisk situasjon da administrasjonsminister Victor Norman truet med å trekke statens milliardløfte til senketunnelen hvis ikke Oslo fikk stadfestet reguleringsplanen innen 1. juli. Dette press førte til at statsråden og byrådsleder Lae avklarte at ”det er full enighet mellom Oslo kommune og staten om at avtaleverket som skal ligge til grunne for å utvikle Bjørvika aksl være undertegnet og fremlagt for behandling i Oslo bystyre innen tidsfristen 1. juli 2003”. Reguleringsplanen for senketunnelen ble vedtatt 18. juni 2003. I avtale mellom Statens vegvesen og Oslo kommune av juni 2003 er det avtalt at kostnadsøkninger utover opprinnelig overslag på 2,8 mrd. 2001kr skal deles mellom Oslo kommune, økt brukerfinansiering og økt tilskudd over statsbudsjettet. Oslo kommune har økt sin andel fra 150 mill. kr til 300 mill. kr. St. prp. nr. 1 (2003-2004) informerer om status i prosjektet. Det er nå inngått avtaler mellom de ulike partene som deltar i utviklingen av området. Det er avklart at Oslos bidrag økes fra 150 til 300 mill kroner. Tidligere kostnadsanslag på 2,8 milliarder utgjør i 2004-kroner 3,0 milliarder. Da samferdselskomiteen behandlet prp’en gikk alle partier, unntatt Senterpartiet, inn for å bevilge 30,2 millioner kroner til forprosjektering av Bjørvika-tunnelen, slik regjeringen hadde anbefalt. 2004 Regjeringen Bondevik II – Samferdselsminister Torild Skogsholm Administrasjonsminister Victor Norman I mars blir St. meld. nr. 024 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015 lagt frem. I denne blir det orientert om kostnadsøkninger i prosjektet. Dette skyldes primært endrede forutsetninger i reguleringsplanene – som bl.a. krav om å senke tunnelen ved Havnelageret, etablering av nye kaifronter på Paulsenkaia og Bjørvikautstikkeren, krav fra Oslo kommune om åpning av Akerselva, Bispekilen og bekkelukninger mv. Etter dette har Statens vegvesen foreløpig lagt til grunn et kostnadsoverslag på 3,8 mrd. kr, som også inkluderer grunnerverv og erstatninger. Det blir vist til at det knyttet seg usikkerhet til kostnadsoverslaget og at dette gjennomgår ekstern kvalitetssikring (se under). 23. august forelå sluttrapport fra kvalitetssikringen, som var utført av Dovre International AS, og som har følgende konklusjon: Det er lagt ned et omfattende arbeid for å strukturere prosjektets organisatoriske, kommersielle og tekniske grensesnitt. Som et resultat av dette fremstår prosjektet som veldefinert og hensiktsmessig strukturert. Oppsummert fremstår prosjektet som vel forberedt for gjennomføring av prosjektoppgaven. Grunnlaget for å fremme forslag om godkjennelse av prosjektet med kostnadsramme vurderes som tilstrekkelig. Kvalitetssikringsrapporten konkluderer med å anbefale følgende kostnadsanslag: Tabell 5 Anbefalt kostnadsanslag Kvalitetssikringsrapport (mill kroner) Kostnadsramme: Samferdselsdepartementet Styringsramme: Statens vegvesen Avsetning 580 0 Kostnad 4 430 3 850 St. prp. nr 1 (2004-2005) omhandler nytteeffekten av prosjektet som følger: Prosjektet avlaster området for gjennomgangstrafikk og legger til rette for byutvikling i Bjørvika. Transportsystemet blir forbedret og integrert i landets største kollektivknutepunkt og gir et bedre trafikkmiljø. Prosjektets netto nytte (NN) er beregnet til om lag 2,9 mrd. kr. Netto nytte over totale kostnader (NN/K) er beregnet til 0,7. Internrenten er beregnet til 2 pst. Bedre transportmiljø og bidrag/tilrettelegging for byutvikling inngår ikke i beregningene. I prp’en vises det kvalitetssikringen. Samferdselsdepartementet foreslår nå en kostnadsramme på 4 510 mill. kr, og legger til grunn en korresponderende styringsramme på 3 920 mill. kr. Det pekes på at usikkerheten er større enn i vanlige vegprosjekter og skyldes hovedsakelig prosjektets kompleksitet og lange tidshorisont. 2005 Regjeringen Bondevik II – Samferdselsminister Torild Skogsholm Administrasjonsminister Victor Norman I april presenteres St. prp. nr. 50 (2004-2005) Om utbygging av E18 Bjørvikaprosjektet i Oslo, hvor Samferdselsdepartementet legger frem følgende forslag til reviderte finansieringsplan. Tabell 6 Revidert forslag til finansieringsplan sammenholdt med finansieringsplanen i St.meld. nr. 28 (2001–2002). St.meld. nr. 28 (mill. 2001-kr) Statlige midler Bompenger – Oslopakke 1 – nytt opplegg Tilskudd fra Oslo kommune Salg av eiendommer Sum Styringsramme (mill. 2005-kr) 1 150 1 200 350 850 150 300 2 800 1 440 1 860 380 1 480 320 300 3 920 Da Stortinget i mai behandlet St.prp. nr. 50, uttalte komiteens flertall (alle medlemmer bortsett fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet) at Flertallet støtter Regjeringens forslag om utbygging og finansiering av E18 Bjørvikaprosjektet. Stortinget vedtok så å videreføre bompengeordningen i Oslo og Akershus fra 1. januar 2008 til senest 31. desember 2012 for å sikre finansiering av nytt vegsystem i Bjørvika. Med dette kan man si at tidligfasen var gjennomført. 1.2. Gjennomføring I august 2005 startet anleggsarbeidene. Første etappe ventes åpnet for trafikk høsten 2010. Andre etappe vil etter planen stå ferdig i 2013-2014. I september 2005 blir det i St. prp. nr. 1 (2005-2006) orientert om en ny gjennomgang av prosjektet, der det er tatt hensyn til inngåtte kontraktssummer for tre entrepriser, hvilket gir en kostnad på 4 600 mill. kr. Dette er en økning på 290 mill. kr i forhold til styringsrammen. Kostnadsøkningen skyldes høyere forventede kostnader knyttet til massehåndtering og arkeologiske utgravninger enn tidligere lagt til grunn. I tillegg kommer høyere kostnader for inngåtte kontrakter som følge av ugunstig markedsutvikling. Gjennomgangen viser at overslaget fortsatt er innenfor kostnadsrammen for prosjektet. Samferdselsdepartementet legger til grunn en statlig investeringsramme på 360 mill. kr i 2006, hvorav 49 mill. kr er innenfor rammen i Nasjonal transportplan 2006–2009. I tillegg er det lagt til grunn at det skal benyttes 310 mill. kr i bompenger fra Oslopakke 1. 1.3. Kostnadsramme Tabell 7 viser kostnadsanslagene fra 1994 til 2005. Tabell 7 Kostnadsanslag 1994 1996 1997 1998 2000 2002 2004 2004 2005 Alternativ B, anbefalt Statens vegvesen og Byråd Konsekvensutredning Alternativ D St. meld. nr. 37 (1996-97) Konsekvensutredning 1998 St. meld. nr. 46 (1999-2000) St. meld. nr. 28 (2001 – 2002) Kvalitetssikringsrapport • Kostnadsramme Samferdselsdepartementet • Styringsramme Statens Vegvesen St. prp. nr. 1 (2004-2005) St. prp. nr. 1 (2005 – 2006) 1 200 mill kr 1890 mill kr (eks mva) 2 300 mill kr 2 100 mill kr 2 000 – 2 500 mill kr 2 400 – 3 200 mill kr 2. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING 4 430 mill kr 3 850 mill kr 3 920 mill kr 4 600 mill kr I 1993, etter at idékonkurransen var avsluttet, etablerte Statens vegvesen en referansegruppe bestående av representanter for Plan- og bygningsetaten i Oslo, Oslo havnevesen, Oslo veivesen (senere samferdselsetaten), Byantikvaren, NSB, NSB Gardermobanen og Miljøbyen Oslo. Dette er aktører som har vært direkte involvert i planarbeidet gjennom hele prosessen. Det er tre departementer som har vært aktører. Først og fremst har dette vært Samferdselsdepartementet som har fremmet alle dokumenter overfor Stortinget med ett unntak. Dette gjelder Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som representerte staten i forhandlingene som førte frem til prinsippavtalen om et felles eiendomsselskap, og som så la frem St. meld. nr. 28 (2001-2002). Med Stortingets behandling av denne var det politiske grunnlaget lagt for den senere godkjenning av prosjektet og bevilgning til dette. Miljøverndepartementet var også en aktør i forbindelse med utarbeidelse av konsekvensutredningsprogrammene og som leder av en arbeidsgruppe med representanter for de viktigste grunneierne og Oslo kommune. Oslo kommune, ved Byrådet, var også en helt sentral aktør, både som reguleringsmyndighet og fordi prosjektet var avhengig av finansielt bidrag fra kommunen. Det var først da Byrådet i april 2002 avga ”Politisk viljeserklæring fra Oslo kommune om utvikling av Bjørvika” at grunnlaget ble lagt for at staten kunne godkjenne prosjektet. Det er tre store eiere i området: Oslo kommune/Oslo Havnevesen, ROM Eiendomsutvikling AS (datterselskap av NSB BA med ansvar for alle NSBs driftsuavhengige eiendommer) og Oslo S Utvikling AS. I tillegg eier Statsbygg og Entra Eiendom to små tomter i tilknytning til Tollboden, og Jernbaneverket eier noen områder som i dag benyttes til sporområder. I forhold til realisering av byutviklingen og å få til en helhetlig utvikling av området, var det en målsetting å få etablert et felles eiendomsselskap for området. Et slikt selskap skulle blant annet sikre at det i planlegging av felles funksjoner legges vekt på helhetlige løsninger i stedet for at den enkelte grunneier arbeider for at egne eiendommer får høy utnyttelse og få eller ingen fellesfunksjoner. Oslo Havnesen var i en spesiell stilling, både som grunneier og med særskilte rettigheter og plikter etter Havneloven. En betydelig del av arealet som forutsettes utviklet og utbygget disponeres til havneformål. I henhold til havne- og farvannsloven skal havnevesenets verdier, som er finansiert av havneavgifter, utnyttes til havneformål. St. meld. nr. 28 (2001-2002) Utvikling av Bjørvika behandler dette: Regjeringen mener det i dag vil være problematisk å avhende havnevesenets eiendom i Bjørvika til en akseptabel pris i forhold til de betydelige investeringer Oslo havnevesen står overfor både på kort og lang sikt. Det dreier seg om investeringsbehov knyttet til utvikling av en midlertidig havneløsning frem til og med 2012 og utvikling av en permanent havneløsning i indre Oslofjord som i henhold til vedtak av Oslo Bystyre forutsettes lagt utenfor Oslo. For å realisere utviklingen i Bjørvika mener regjeringen derfor at man må finne frem til en løsning på hvordan havnevesenets eiendommer kan håndteres i dette området. På denne bakgrunn mener regjeringen Oslo Havn må tillates å opptre som ordinær grunneier for slik å kunne realisere den potensielle verdi eiendommene har, forutsatt at dette skjer uten risiko for den øvrige havnevirksomheten. For å få til dette ble det utarbeidet en lovproposisjon hvor Oslo havn fikk anledning til å disponere havnekassens eiendommer i Bjørvika til annet enn havneformål, til havnens beste. Lovproposisjonen omhandlet andre spørsmål knyttet til organisering av havnevirksomheten, slik at havnen fikk en organisering totalt sett som gjør den egnet til også å gå inn i den type aktivitet som er aktuell i Bjørvika. De største grunneierne i Bjørvikaområdet slo seg sammen i Oslo S Utvikling (OSU) som sammen med Oslo Havnevesen og etablerte et felles utviklingsselskap ”Bjørvika utvikling AS” og som så la frem ”Grunneiernes bidrag til en totalløsning for Bjørvika”, som var en erklæring og forutsetning for St. meld. nr. 28 (2001-2002). Kulturmyndighetene, både Byantikvaren og Riksantikvaren har vært aktører i forbindelse med kulturminnevern. Oslo Byes vel, som i 1982 var med å arrangere idékonkurransen ”Byen og fjorden”, som først introduserte senketunnelideen. Oslo Byes vel har siden vært en aktiv pådriver for å få senketunnelen som en forutsetning og del av sin visjon for Bjørvika. Stortinget var en viktig aktør. I 1993 uttalte komitéflertallet at ” 30 mill kroner bør omdisponeres til å starte opp utbyggingen av Bjørvikatunnelen”. Den samme pådriverrolle inntok flertallet i samferdselskomiteen i forbindelse med Nasjonal transportplan (2002-2011). Det var kun Senterpartiet som gikk i mot dette. Av de politiske partier var Oslo arbeiderparti en viktig aktør for å få senketunnelen, fordi de mente dette ville styrke deres kamp for å få operaen til Bjørvika og den byutvikling av Bjørvika som de ønsket. Dette betydde at de var mer motivert for å få på plass de nødvendige finansieringsbidrag fra kommunen, men Høyre i utgangspunktet var mot dette. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Dette er et prosjekt med en relativt klart definert tidligfase som går fra idékonkurransen ”Byen og fjorden” i 1982 til Stortinget i mai 2005 ga sin tilslutning til regjeringens forslag om utbygging og finansiering av E18 Bjørvikaprosjektet. Dette er et prosjekt med to ulike målsetninger som gjelder henholdsvis samferdsel og byutvikling. Innledningsvis var disse to likestilt, men etter hvert ble det klart at dette først og fremst var et byutviklingsprosjekt. I St. meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan fastslås det at dette er et byutviklingsprosjekt som har relativt liten betydning for trafikkavviklingen. I St. meld. nr. 28 (20012002) blir det fastslått at hovedmålet for prosjektet er ”å legge til rette for byutvikling”. Problem eller behov Hvis man tar utgangspunkt i de transportmessige problemer og behov, er det godt redegjort for disse i ulike utredninger, som viser at disse er av en slik karakter og omfang at en senketunnel er løsningen. Tar man utgangspunkt i de byplanmessige forhold er det Oslo kommunes mål for utvikling av Bjørvika og lokalisering av operaen dit, som klargjør de problemer man står overfor for å få den ønskede utvikling og behovet for å legge gjennomgående trafikk i en senketunnel. Utfallsrom Utfallsrommet var i utgangspunktet avgrenset til alternativer for å få til bedre veiløsningen i Bjørvika. Det har vært svært lite snakk om andre løsninger som skulle bidra til å endre trafikkbildet og senke behovet for bedre veiløsninger. Ufallsrommet for de konkrete alternativer har vært betinget av målet om et bedre transportsystem og om derved å legge til rette for byutvikling. Det er den siste målsetting, forsterket ved behovet for tilgjengelighet til operaen, som har vært styrende for utfallsrommet. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert I løpet av utrednings- og planleggingsperioden har man endret de alternativer som er blitt utredet. I utgangspunktet hadde man to hovedkonsepter – senketunnel i ulike utforminger på den ene side og bro og veg i dagen med nytt ”Bispelokk” på den annen side. I 1994 ble det avklart at det siste konseptet (som altså ikke var senketunnel) var urealistisk ut fra byplanmessige kriterier hva gjaldt kontakt mellom by og fjord samt forholdet til havnedriften. Deretter ble det kun en videre utvikling av det beste alternativ som både inkluderte senketunnel og veiløsninger i det berørte by-område. Beslutningslogikk Dette er et prosjekt med en komplisert beslutningslogikk fordi det både er et samferdselsprosjekt, et byutviklingsprosjekt og en forutsetning for at operaen skal få den tilgjengelighet den må ha. Ulike aktørers vurderinger er betinget av hvordan de oppfatter prosjektet i forhold til disse tre hensyn. Prinsippvedtaket i 1995 om senketunnel ble av mange brukt som en forutsetning for å få operaen til Bjørvika. Samtidig er det mange som mener at uten vedtaket om opera til Bjørvika, ville man ikke fått til de ulike vedtak som var nødvendig for å få gjennomført senketunnelen, fordi byutviklingsargumentet alene ikke ville vært tilstrekkelig. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnede begrunnelse og mål har vært rimelig klare. Spørsmålet om realismen har vært knyttet til hvorvidt man ville få de ulike aktører med på en så stor investering. Hvilket man altså fikk. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Det har vært klart dokumentert at Bjørvikaprosjektet med senketunnel ikke har en transportmessig nytteverdi som forsvarer prosjektet og at dette ikke kan begrunnes ut fra slike hensyn. Det har vært en like klar enighet om den byplanmessige begrunnelse og målene for denne. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Gjennom prosessen har man ikke hatt avslag som har gitt grunnlag for omkamper. Men det har vært kamper mellom staten og Oslo om byens finansieringsbidrag, hvor Høyre i bystyret har endret oppfatninger. I forbindelse med forberedelsen av Nasjonal Transportplan 2002 – 2011 ble rammene for veiprosjekter redusert av Bondevik I regjeringen. Statens Vegvesen Oslo besluttet da ikke å inkludere Bjørvikaprosjektet fordi de ikke kunne forsvare å bruke to milliarder kroner ut fra riksveiøkonomi. Lokale interesser i Oslo, særlig Arbeiderpartiet, mobiliserte og lyktes i å få flertallet i samferdselskomiteen til å gi et pålegg om at Senketunnel i Bjørvika skulle innarbeides i Nasjonal Transportplan 2002 – 2011. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen med ideen om en senketunnel startet i 1982, men ble først konkretisert i 1993 da Stortinget vedtok at 30 mill kroner skulle disponeres for å starte utbyggingen av Bjørvikatunnelen. Etter dette har prioriteringen av prosjektet hos ulike aktører vært konsistent, med unntak av Statens vegvesen i Oslo. Gjennom hele prosessen med ulike utredninger og de to konsekvensutredningene, var Statens vegvesen en pådriver for prosjektet. Men da totalrammene for riksveier i Oslo ble redusert i 1999, ville ikke Vegvesenet prioritere prosjektet i Nasjonal Transportplan 2002 – 2011. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er ikke et prosjekt med betydelig debatt om senketunnelen som sådan og berettigelsen av å skulle bruke så mye penger på denne løsningen. Debatten har i første rekke vært om byutviklingen i Bjørvika. Dette har vært en svært åpen debatt og det er ikke fremkommet synspunkter om manglende transparens. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Da det endelige alternativ var avklart, ble den påfølgende prosess preget av diskusjoner om Oslo kommunes bidrag. Fra statens side, både regjering og storting, var det klart at et samferdselsprosjekt, som primært er prioritert som følge av de store lokale byutviklingsinteressene, tilsier et større bidrag fra Oslo kommune. Arbeiderpartiet i Oslo var innstilt på dette, mens Høyre i utgangspunktet var mot. Det var først da man fikk til et bidrag fra Oslo kommune på 300 mill kroner at regjeringen fremmet prosjektet for Stortinget og dette ble godkjent. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Det kan ikke vises til at det har vært noen politisk hestehandel i forbindelse med prosjektet for å sanke stemmer. Politisk overstyring av begrunnete råd Den eneste situasjon hvor man egentlig kan snakke om en overstyring av begrunnete råd var da Statens vegvesen i 1999 gikk inn for ikke å inkludere prosjektet i Nasjonal Transportplan og flertallet i samferdselskomiteen fra AP, SV og Fr. p påla Bondevik I regjeringen (som var en mindretallsregjering) å inkludere senketunnel i Bjørvika Nasjonal Transportplan 2002 – 2011. Politiske regimeskifter Det har vært to regimeskifter av betydning for prosjektet. Under Bondevik I regjeringen holdt prosjektet på å bli skjøvet ut i en usikker fremtid da prosjektet holdt på ikke å bli inkludert i Nasjonal Transportplan 2002 – 2011. I Oslo var Arbeiderpartiet langt mer positiv for å til et finansieringsbidrag fra kommunen, slik Stortinget forutsatte, mens Høyre var negativ til dette i starten, men gikk så med på dette. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Drifts- og vedlikeholdsutgifter er inkludert i nytte / kostnadsanalysene. I forhold til tidligere alternativer var de endelige løsning, alternativ D2 mer komplisert med hensyn på drift og sikkerhet. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Gjennomføringen av prosjektet er delt i to etapper, men dette er ikke en taktisk oppsplitting. Derimot er det mange som hevder at ”oppslittingen” av prosjektet som et samferdselsprosjekt, et byutviklingsprosjekt og et delprosjekt under operaprosjektet, var et taktisk grep for å få til senketunnelen. Taktisk overestimering av forventet nytte Nytte / kostnads analysene er helt klare på prosjektets negative nytteverdi som et samferdselsprosjekt. De redegjør for nytten i forhold til byplanmessige konsekvenser og problemene med å kunne kvantifisere disse. Taktisk underestimering av forventet kostnad Det første seriøse kostnadsanslaget for Bjørvika var i 1994 med et anslag på 1 200 mill kroner. Anslagene er så suksessivt økt til 4 600 mill kroner i 2005. Dette har neppe vært en taktisk underestimering, men mer enn følge av tekniske forhold og utvikling av nye alternativer. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger De anbefalinger som har fulgt av de to konsekvensutredningene er fulgt opp av beslutningstakerne. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Dette er ikke et prosjekt med store overraskelser. De eneste som kanskje kan nevnes er utviklingen i kostnadsanslagene og Oslo byråds uvilje mot å delta finansielt i et prosjekt med så klare positive konsekvenser for utviklingen i et område i samsvar med byens politiske målsetninger. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektet har begrenset relevans i forhold til de transportmessige behov og meget høy relevans i forhold til målene for byutvikling i området og tilgangen til operaen. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analysen av prosessen. Et sentralt utgangspunkt for å analysere denne prosessen er at den antakelig vil ha trekk som ligner på prosessen rundt byggingen av Operaen, altså en blanding av trekk av en forhandlingsprosess og en garbage-can prosess. Dette innebærer for det første av man kan anta at den preges av forhandlinger mellom flere aktører og at problem- og løsningsmangfoldet vil være stort. En hovedgrunn er at et slikt prosjekt er tvetydig, dvs. det kan oppfattes å handle om noe mer enn et trafikkprosjekt. Derfor blir det viktig å belyse dette mangfoldet og hvordan dragkamper foregår og koalisjoner dannes og reforhandles. For det andre kan det også være grunn til å analysere betydningen for utfallet av prosessen av at problem og løsninger koples til og fra prosessen, fordi potensialet for dette er stort med et antatt mangfoldig og tvetydig definisjonsaspekt. Vil man finne tilsvarende betydning av dette som i Operasaken? For det tredje, og ulikt operaen, vil et hierarkisk utgangspunkt også være naturlig, siden sentral statlig politisk og faglig myndighet bestandig er sentrale i veiprosjekt. Så et spørsmål vil være hvordan de hierarkiske og forhandlingsmessige elementene virker sammen. 4.2. En kompleks og tvetydig definering. Bjørvikaprosjektet ble gjennomført i to etapper. Første etappe omfattes av at E18 legges i en 1200 meter lang tunnel under Bjørvika og Bispevika mellom Festningstunnelen og Egeberg-tunnelen, og 700 meter av denne lages som senketunnel. I andre etappe skal det bygges nytt veisystem i området. I august 2005 startet anleggsarbeidene. Første etappe ventes åpnet for trafikk i 2010, mens andre etappe vil stå ferdig i 2013-2014. Høsten 1982 allierte foreningen Oslo Bys Vel seg med Oslo byplankontor og utlyste den internasjonale idékonkurransen ’Byen og fjorden’, hvis formål var å åpne byen mot fjorden. Av de 189 forslagene som kom inn var det noen av forslagene som innebar at motorveien forbi Bjørvika skulle graves ned, noe som var forløperen for den senere løsningen som ble valgt. Allerede i 1983 var senketunnel med i utredningene om fjordbyen. I april 1988 ble St.prp.nr. 96 lagt frem og den omhandlet hovedveinettet i Oslo-området, også kalt Oslopakke 1, hvorav riksveiprosjektet i Bjørvika var en del. Da Festningstunnelen (åpnet i 1990) ble planlagt, lå en videreføring under Bjørvika fram til Bispelokket inne som en senere utbyggingsetappe. Oslo kommune vedtok kommunedelplanen for Oslos sentrale sjøside, hvor det ble fastslått at området skulle omdisponeres fra havneområde til byutvikling, noe som forutsatte at veisystemet i området ble lagt om. I 1993 ble det arrangert en idékonkurranse der seks forskjellige arkitekt- og ingeniørgrupper ble bedt om å foreslå alternative prinsipper for vei- og byutviklingen i Bjørvikaområdet. Da Stortinget behandlet Norsk Vegplan samme år, ønsket fagkomiteen å omdisponere midler til å starte opp utbygging av en tunnel i Bjørvika, noe som altså innebar en form for å binde opp løsningen eller hovedalternativet tidlig. Med utgangspunkt i idékonkurransen utarbeidet Statens vegvesen Oslo i 1994 en melding om E18 mellom Oslotunnelen og Ekebergtunnelen. Der ble det lagt frem fire alternative prinsipper for riksveiomleggingen i Bjørvika, nemlig: A) senketunnel i Bjørvika og bro over Bispevika, samt kryss på terreng på Bjørvikautstikkeren, B) senketunnel i Bjørvika og Bispevika, med kryss under Bjørvikautstikkeren, C) bro og vei i dagen, med nytt ’Bispelokk’ lenger ut, og D) direkteført senketunnel, kryss på bro på Sørenga, samt 4-felts samlevei mellom Sørenga og Nylandsveien. Statens Vegvesen Oslo og Byrådet gikk inn for alternativ B), som var det dyreste med en kostnadsramme på 1.2 milliarder, primært fordi det tok størst hensyn til fremtidige muligheter for byutvikling og bevaring av fortidsminner. Meldingen ble lagt ut til offentlig ettersyn og Vegdirektoratet besluttet at det skulle utarbeides en konsekvensutredning (KU) for prosjektet. I samråd med Miljøverndepartementet bestemte Vegdirektoratet i juni 1995 at det kun var prinsippene A), B) og D) som skulle konsekvensutredes, alle alternativer med senketunnel. Alternativ C ble sett på som urealistisk, ut fra byplanmessige kriterier mht. kontakt mellom by og fjord samt forholdet til havnedriften. I september 1996 ble ’Konsekvensutredning E18 mellom Oslotunnelen og Egeberg-tunnelen’ fremlagt. Den fastslo to hovedmål for prosjektet, nemlig at det skulle bidra til et bedre transportsystem og legge til rette for byutvikling, med en rekke delmål. Tre alternativer ble vurdert: Alternativ A – ’Bru over Bispevika’ – som var minimumsalternativet med en lengde på neddykket tunnel på bare 640 meter og reduserte kostnader som følge av det. Alternativ B – ’Kryss under Bjørvikautstikkeren’ – som var maksimumsalternativet mht. nedgraving og neddykking av veisystemet, med derav følgende høye kostnader og svært kompliserte byggetekniske løsninger. Alternativ D – ’Direkteføring Havnelageret-Sørenga’- hvor man tok sikte på høy grad av neddykking og nedgraving av veien i problemområdene samtidig som man tok sikte på å lage et enkelt og fleksibilitet veinett. Som en del av KUen ble det foretatt et teknisk forprosjekt mht. neddykket tunnel, noe som viste at det var teknisk mulig å bygge en slik. Det ble også gjennomført en risikoanalyse for ulykkeshendelser i denne type tunnel. Ut fra kriteriene om byutvikling og funksjonsdyktighet som transportsystem, konkluderte man med at alternativ A ikke tilfredsstilte det siste kriteriet i særlig grad, og derfor ikke var realistisk, og dette ble ikke utredet videre. Alternativene B og D ble så konsekvensutredet mht. trafikk, miljø og samfunn. Ved en sammenligning av de to mente Statens Vegvesen Oslo at alternativ D, med et kryss på hver side av Bispevika og Bjørvika, burde legges til grunn, fordi dette ville gi et bedre og sikrere trafikksystem. Utredningen var ute på høring og det kom inn en rekke merknader fra offentlige og private instanser og resulterte i at det fremsto en ny variant av alternativ D. Det nye alternativet, D2, hadde et mer oversiktlig veisystem lokalt i Bjørvika/Bispevika og kunne utvikles i flere utbyggingsetapper etter hvert som byutviklingen krevde det. I februar 1997 kom Vegdirektoratet med pålegg om en tilleggsutredning som skulle omfatte D2 og denne forelå i desember 1998. I april 1997 la Plan- og utbyggingsetaten i Oslo frem Kommunedelplan for indre Oslo, hvor viktige føringer for byutviklingen av Bjørvika inngikk. I St.prp.nr. 37 (1998-1999) – Norsk veg- og trafikkplan 1998-2007 – ble begrunnelsen for prosjektet omtalt. Bjørvikaprosjektet ble sagt å bli prioritert primært som følge av store lokale byutviklingsinteresser og i mindre grad som følge av behov for riksveiutbygging, noe som reiste spørsmål om kostnadsdeling med Oslo og andre parter. Det ble også opplyst at finansieringsplan for prosjektet ikke var avklart, men det ble presentert grove kostnader for ulike deler av prosjektet og dets virkninger. I diskusjonen som fulgte om Oslos finansielle bidrag fikk AP i Oslo, mot Høyres stemmer, flertall i Byrådet for å sette av 150 millioner til senketunnel, en senketunnel man mente var mulig å bygge klart billigere enn det Vegvesenet antydet. I november 1998 forelå tilleggsutredningen om D2-alternativet. Konklusjonen var at i sammenligningen mellom alternativene B og D2 var det siste klart best mht. målet om et godt og sikkert transportsystem. D2 ga også bedre forutsetninger for en god og hensiktsmessig byplanmessig utvikling. Tilleggsutredningen ble sendt på høring og det kom inn 28 merknader. Statens vegvesen konkluderte så med D2. Deretter uttalte både samferdselsminister Dørum og byrådsleder Huitfeldt at de hadde et felles ansvar for å få til et spleiselag mellom Oslo, staten og bompenger fra brukerne for å finansiere tunnelen. Oppstart av reguleringsplanarbeidet for hele Bjørvika-Bispevika-området inkludert senketunnel med kryss, ble kunngjort i april 1999. Det ble utarbeidet en reguleringsplan for riksveganlegget og en for byutviklingen i området, og disse ble samordnet i tid og saksfremstilling. Ny opera i Bjørvika, som ble vedtatt i juni samme år, inngikk som premiss i planarbeidet, men hadde en egen reguleringsplan. NSB BA Eiendom startet også med en reguleringsplan for utvikling av arealene mellom sporområdene på nordsiden av Oslo S og Schweigaardsgate. Vegdirektoratet godkjente så konsekvensutredningen og anbefalte D2 og vraket B primært av sikkerhetsmessige grunner. Høsten 1999 startet arbeidet med Nasjonal transportplan for 2002-2001 og Bondevik I-regjeringen signaliserte et ønske om å prioritere kollektivtrafikken. I en artikkel i Aftenposten uttalte vegsjefen i Oslo at han ikke kunne forsvare å bruke to milliarder på Bjørvika som et riksveiprosjekt, siden begrunnelsen for det primært var byutvikling. Videre uttalte han at hittil hadde det vært forutsatt at staten skulle bidra med 350 riksveimillioner og 350 millioner i bompenger til tunnelen, men at disse pengene ville bli kanalisert til andre prosjekter. Etter dette mobiliserte Oslo AP og byrådet for å sikre at Bjørvikatunnelen skulle inngå i den nasjonale transportplanen, og byrådslederen fra Høyre opplyste at byen ville bidra. Under behandlingen av statsbudsjettet for 2000 anmodet flertallet i samferdselskomiteen fra AP, SV og FrP regjeringen om å innarbeide senketunnelen i Bjørvika i Nasjonal Transportplan 2002-2011. Sommeren 2000 ble et forslag til reguleringsplan for etappe 1 for prosjektet lagt ut til offentlig ettersyn, men nye ideer for byutvikling og endrete rammebetingelser for haveområdene gjorde at forslaget ikke ble behandlet videre. Isteden ble ny reguleringsplan laget og i denne inngikk en alternativ løsning for Sørengakrysset der store deler av krysset ble lagt i tunneler, noe som ville gi fordeler for byutviklingen, men høye kostnader. Planen, som ble utarbeidet i samarbeid med en rekke offentlige og private instanser, ble vedtatt i 2003. St.meld.nr. 46 (1999-2000) – Nasjonal transportplan 2002-2011 – ble lagt frem høst 2000. Der ble det slått fast at Bjørvikaprosjektet var et byutviklingsprosjekt og hadde liten betydning for trafikkavviklingen. Prosjektet, som inngikk i Oslopakke 1, ble sagt å frigjøre arealer hvis verdiøkning måtte inngå i finansieringen av veiutbyggingen. Det ble sagt at man hadde lagt til grunn 500 millioner i statlige midler og 350 millioner i bompenger til prosjektet, samt at Oslo kommune skulle bidra med 150 millioner. Det ble sagt videre at prosjektet var planlagt i etapper og at første etappe med senketunnelen hadde en kostnad på 2-2,5 milliarder. Anleggsarbeidene kunne starte i perioden 2002-2005 med sluttføring i perioden 2006-2011 under forutsetning av at det forelå endelig finansieringsplan. Det ble også opplyst at det ble arbeidet med etableringen av et eget utviklings- og eiendomsselskap for Bjørvika, noe statsråd Dørum fulgte opp senere samme år med et slik selskap basert på et samarbeid mellom stat og kommune. Da Stortinget i februar 2001 behandlet den nasjonale transportplanen, støttet alle partier, unntatt SP, forslaget fra regjeringen om Bjørvikaprosjektet. Det ble understreket at prosjektet hadde en delt karakter som byutviklings- og trafikktiltak, og at det måtte realiseres som et spleiselag. Det ble også understreket at det måtte foreligge en samlet finansieringsplan før man kunne ta endelig stilling til prioriteringen av prosjektet. I november samme år mobiliserte alle partiene i bystyret for å få Stortinget til å betale for senketunnel uten større kommunalt bidrag, og å se dette i sammenheng med og som en betingelse for operaen og den ønskete byutvikling i området, altså et forsøk på påkopling av noe som tidligere var frakoplet for å få realisert ny opera. Samtidig var det uro på Stortinget for at opera og veiprosjekt samlet vil komme på 10 milliarder, noe som fikk frem argumentet igjen om at dette var et byutviklingsprosjekt. I januar 2002 foreslo finansminister Foss at man burde samarbeide med private for å løse konfliktene rundt prosjektet, men selv om dette fikk støtte av noen, fikk det liten betydning. I april forelå to viktige dokumenter som viljeserklæringer relatert til prosjektet, en fra Oslo kommune og en fra grunneierne, undertegnet av styrelederne i Oslo Havnevesen og Oslo S Utvikling. Arbeids- og administrasjonsdepartementet la så frem St.meld.nr. 28 (2001-2002) om utviklingen av Bjørvika, hvor prosjektet ble satt inn i et videre perspektiv. Selv om byutvikling ble fremhevet som et hovedmål i meldingen, understrekes det sterkt at en løsning for veiprosjektet var en forutsetning for byutviklingen og dessuten et bidrag til bedre miljø. Meldingen ga et kostnadsanslag på 2.4-3.2 milliarder og antydet at etappe 1 kunne påbegynnes i 2005 og ferdigstilles i 2010 og etappe 2 ferdigstilles i 2012. Stortingsmeldingen behandlet finansieringen av prosjektet mer grundig. I utgangspunktet pekte man på at det var fire forhold knyttet til rammevilkår og organisering som vanskeliggjorde realisering av byutvikling i Bjørvika, nemlig finansiering av riksveiomleggingen med en tung andel finansiert av grunneierne, Oslo Havnevesens mulighet til å utvikle eiendom innenfor havne- og farvannsloven, fragmentert eierstruktur og organisering, samt lang gjennomføringstid for utbyggingen. Statens ble i forhold til disse betingelsene sagt å ha et finansielt og gjennomføringsansvar for riksveiomleggingen, samt å legge til rette for at havne- og farvannsloven ikke skulle hindre utvikling i området. Det ble så skissert en finansieringsplan som besto av 1.15 milliarder over statsbudsjettet, hvorav 350 millioner innenfor NTP-rammen og en egen bevilgning på 800 millioner (egen post) til veibudsjettet uten at dette skulle innvirke på NTP-rammen. Videre 1200 millioner i brukerfinansiering, bestående av 350 millioner i bompengefinansiering og en lokalt initiert brukerfinansiering på 850 millioner, samt 300 millioner fra salg av eksisterende riksveiarealer og 150 millioner i tilskudd fra Oslo kommune. Flertallet på Stortinget, med unntak av FrP og SP, støttet så prosjektet, I april 2003 oppsto det en dramatisk situasjon fordi statsråd Norman truet med å trekke statens milliardløfte til senketunnel hvis ikke Oslo fikk stadfestet reguleringsplanen innen 1.juli, noe som da også skjedde etter politisk kontakt mellom Norman og byrådsleder Lae. Det ble også avtalt om fordeling av fremtidige kostnadsøkninger. Oslo kommune økte også sin andel til 300 millioner. I mars 2004 ble St.melding.nr.24 (2003-2004) – Nasjonal Transportplan 2006-2015 – lagt frem. Her ble det orientert om kostnadsøkninger i prosjektet som følge av endrete forutsetninger i reguleringsplanen. I august forelå sluttrapporten fra kvalitetssikringen, utført av Dovre International, som konkluderte med at prosjektet virket veldefinert og hensiktsmessig strukturert, og at det var klart for å fremme forslag om godkjennelse av prosjektet med kostnadsramme. I budsjettproposisjonen St.prp.1 (20042005) ble Bjørvikaprosjektets nytteeffekt omtalt, relatert til avlastning av området for gjennomgangstrafikk, et forbedret og integrert trafikksystem og byutvikling. Samferdselsdepartementet foreslo en kostnadsramme på 4.51 milliarder, men understreket usikkerheten som følge av prosjektets kompleksitet og lange tidshorisont. I april 2005 ble St.prp.nr.50 (2004-2005) lagt frem om prosjektet med revidert finansieringsplan. Flertallet på Stortinget, med unntak av FrP og SP, støttet så Bjørvika-prosjektet. Stortinget vedtok også å videreføre bompengeordningen i Oslo og Akershus fra 1.januar 2008 til senest 31.des. 2012 for å sikre finansiering av nytt veisystem i Bjørvika. Oppsummert kan man si at denne prosessen besto av to deler. For det første hadde man den hierarkisk styrte planprosessen kontrollert av Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet, med Statens vegvesen Oslo som den lokale aktøren som driver prosessen. Denne delen syntes å være preget av instrumentalitet og grundighet mht. å vurdere ulike alternativer og tekniske løsninger. Ganske tidlig ble det etablert at det skulle være senketunnel og med utgangspunkt i denne utvikles dette alternativet videre. For det andre var prosessen preget av en forhandlingsprosess om den todelte defineringen av prosjektet som byutvikling og trafikksystem, noe som var stabilt gjennom hele prosessen. Dette gjorde at ulike aktører måtte samordne sine interesser og bidra på ulike måter. Som byutvikling tilsa prosjektet at Oslo kommune, andre offentlige aktører og private aktører i området måtte bidra, samtidig som statens primære oppgave var å bidra med finansiering av prosjekt som trafikksystem. Forutsetningene for et samlet forslag fra staten som Stortinget kunne godta ble da de to viljeerklæringene og lokale selskap for utvikling av området. Dermed ble todelt mål og problemdefinisjon forent i valgt alternativ for prosjektet. 4.3. En forhandlingsprosess preget av stor vilje til felles løsning. Prosessen har helt tydelige hierarkiske element, hvor planprosessen drives frem av Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet ved Statens vegvesen Oslo, samt lokalt av planmyndighetene i Oslo. Dette synes å være en prosess som er velfungerende og uten de store konflikter. Som forhandlingsprosess er prosjektet veldig komplekst, med mange offentlige og private interesser, fordi det har en delt definisjon om byutvikling og trafikksystem, noe som på statssiden involverte henholdsvis Arbeids- og Administrasjonsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Men denne forhandlingsprosessen foregikk også tilsynelatende uten de store konflikter. En grunn til dette syntes å være sterk grad av samordning mellom aktørene interessert i byutvikling, herunder Oslo kommune, som endte både i felles utviklingsselskap og viljeerklæringer, noe som ble en viktig forutsetning for en total pakke presentert av staten for Stortinget. De få konfliktene som var tydelige i prosjektet var knyttet til Høyres motstand opprinnelig mot å bidra finansielt til prosjektet, et visst håp underveis fra Oslo-politikerne om å få staten til å ta mer av regningern, og til statsråd Normans utspill med en trussel om å trekke statlige midler tilbake hvis ikke Oslo fikk reguleringsplanen på plass. Men dette endrer ikke inntrykket av en prosess med overraskende få konflikter på tross av stor kompleksitet og delt definisjon. 4.4. Hvorfor en vellykket prosess? Det kan synes som et paradoks og ganske uventet at Bjørvikaprosjektet kan defineres som vellykket både som hierarkisk planprosess og forhandlingsprosess, og ikke minst det faktum at staten og Stortinget prioriterte et prosjekt som egentlig primært var et byutviklingsprosjekt innenfor en transportramme. En hovedgrunn kunne nettopp være at hver av de to delprosessene var sett på som vellykkete og det derfor var lettere å kople dem. Planprosessen var grundig i sin vurdering av ulike alternativ og utviklingen av det valgte, noe som ikke ga grunn til konflikt. Forhandlingsprosessen om finansieringen innebar at aktørene på byutviklingssiden samordnet seg og var villige til å bidra, noe som gjorde at samferdselsmyndigheter og – politikere godtok koplingen mellom byutvikling og trafikk. Det gjorde det også lettere å si at på tross av at prosjektet primært var et byutviklingsprosjekt, kunne man også si at trafikkaspektet var viktig for å realisere det og at det var åpenbare miljøaspekter også. Det var nok også en erkjennelse av at hovedstaden trengte en slik trafikkløsning, noe som også hadde videre implikasjoner. Viktig var det også at staten sukret pillen ved en stor ekstra bevilgning til prosjektet, som ikke ble tatt av rammen for Norsk Transportplan. Hva så med frakopling og påkopling av problemer og løsninger? I Operaprosessen var det en viktig forutsetning for å få vedtaket på plass at man forenklet prosessen ved at veiutbyggingen i Bjørvika ble frakoplet. Når det gjelder Bjørvikaprosjektet er det en tendens til at noen aktører i sin argumentasjon sa at siden operaen kom, vil dette prosjektet være viktig for utviklingen av området rundt operaen, altså en påkopling igjen. Dette ble kanskje ikke så viktig som man kunne tro, sett i forhold til andre trekk ved forhandlingsprosessen. Case 13. RV 519. Fastlandsforbindelse Finnøy – Finnfast 1. 2. 3. 4. 5. 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 283 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 285 1.2. Kostnadsoverslag................................................................................................... 292 Gjennomføring.............................................................................................................. 292 Interessenter, aktører og organisering ......................................................................... 293 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 294 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 296 5.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 296 5.2. En enkel struktur av problemer og løsninger. ....................................................... 297 5.3. En pådriver med støttespillere. ............................................................................. 299 5.4. Prosjektet som rasjonell problemløsning. ............................................................. 299 PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Fastlandssambandet til Finnøy med tilknytning til Talgje, omtalt som Finnfast ble åpnet 30. oktober 2009. Prosjektet omfatter bygging av en 5,7 km lang undersjøisk tunnel mellom Hanasand i Rennesøy kommune og Ladstein i Finnøy kommune med en 1,5 km tunnelarm til Talgje, også i Finnøy kommune. Finnfast inngår som et element i ”Ryfylkepakken”, som er en samlet strategi for å løse transportutfordringene i Ryfylkeregionen. Innenfor Ryfylkepakken utgjør Finnfast størstedelen av det som omtales som ”byggekloss tre”. Finnfast er en del av riksveg nettet (ikke stamvegnettet). Finnøy kommune har et innbyggertall på om lag 2 800, hvorav litt over halvparten bor på Finnøy. På Talgje bor det ca 160 personer. Det er blitt arbeidet med planer om et fast vegsamband mellom Finnøy og Rennesøy, som har fastlandsforbindelse til Randaberg og Stavanger, siden 1980-tallet. De viktigste milepæler og faser var som følger: 2001 Konsekvensutredning Finnfast foreligger 2003 – 2005 Voldsom lokal debatt om finansiering av Finnfast ved forlenget bompengebetaling. 2006 Stortinget gjør de nødvendige vedtak for finansiering av Finnfast Bygging av tunnelen startet 2009 Finnfast forbindelsen ble åpnet 1.1. Kronologi 1984 Fylkestinget tok initiativ til å sette i gang arbeid med en transportplan for Ryfylke. 1987 Fylkestinget godkjente Transportplan for Ryfylke. Et hovedelement i transportplanen var etablering av en ny vegforbindelse mellom Rennesøy og Randaberg (Rennfast) . Transportplanen inneholdt et nett av broer og tunneler som skulle knytte flere av øyene i Finnøy kommune til Rennesøy og videre til fastlandet gjennom fastlandsambandet til Rennesøy (Rennfast). Hovedelementet i dette var etablering av en ny vegforbindelse mellom Hanasand i Rennesøy kommune og Ladstein i Finnøy kommune til avløsning av ferjesambandet. Denne forbindelsen ble senere omtalt som Finnfast. 1992 Rennfast ble åpnet for trafikk. 1994 Et delprosjekt i Rennfast var bygging av ny Rv 519 fra E 39 (Nordbø) til Hanasand (begge på Rennesøy) og nye ferjeleier på Hanasand og Ladstein (Finnøy). Deretter kunne det nye ferjesambandet mellom Finnøy og fastlandet etableres mellom Hanasand og Ladstein i 1994. Dette erstattet den tidligere meget lange ferjestrekningen mellom Stavanger og Judaberg på Finnøy. 1995 Fylkesplanen ble vedtatt av fylkestinget 10. oktober 1995. Her er hovedmålene for samferdselspolitikken i Rogaland trukket opp. Bl.a. skal transporttilbudet: • • Medvirke til å sikre eksisterende bosetting og å stimulere næringsutvikling i alle deler av fylket. Gi den enkelte innbygger tilgang til samfunnstjenester, service, sosiale og kulturelle goder. Delmål for vegnettet er bl.a. å sikre gode tilknytninger til stamvegnettet og å styrke regionale sammenbindingsveger med sikte på mer effektivt transporttilbud til og fra distriktene. 2000 Fylkesdelplanen for samferdsel i Rogaland 2002 – 2011 ble utarbeidet i 1999 og godkjent av fylkestinget 11. januar 2000. Planen tar utgangspunkt i Fylkesplan for Rogaland og utfordringsdokumentet til Nasjonal transportplan 2002-2011, og følgende mål er formulert for å imøtekomme distriktenes utfordringer: ”I distriktene skal det utvikles et transporttilbud med god tilknytning til de nasjonale og internasjonale transportkorridorene og redusert reisetid internt og mellom regionene.” En strategi for måloppnåelse er å etablere tilfredsstillende fjordkryssinger på de mest trafikkerte samband, og ferjefri fjordkryssing pekes på som det mest effektive virkemiddelet i så måte. 2001 12. februar 2001 forelå Konsekvensutredning Finnfast. Konsekvensutredningen har først en problembeskrivelse. Den beskriver den situasjon som oppstod i 1994 da ferjesambandet med Stavanger ble nedlagt. Det nye ferjesambandet Ladstein - Hanestad bedret kommunikasjonen mellom Finnøy og Nord-Jæren mht til frekvens og kapasitet, men forverret denne med hensyn til reisetid og kjørelengde. Det nye ferjesambandet var ikke så sterkt trafikkert at det oppfylte vilkårene for døgnåpning. Det blir pekt på at for et næringsliv, som i stor grad er basert på leveranse av ferskvarer til andre landsdeler og utlandet, er det av vesentlig betydning å ha et kommunikasjonstilbud rettet mot de nasjonale transportkorridorer som er stabilt og tilgjengelig hele døgnet. En fastlandsforbindelse vil imøtekomme behovet for et slikt tilbud, samtidig som det vil kunne frigjøre ferjekapasitet. Konsekvensutredningen viser til at området som blir direkte berørt av tiltaket inngår i den regionale transportkorridor Nord-Jæren - Ryfylke/Nord-Rogaland - Hordaland grense. Det aller meste av trafikken til og fra Finnøy er rettet mot Stavanger og Nord-Jæren. Da den gjennomgående trafikk fra Rennesøy, gjennom Finnøy og mot områdene nord for Nedstrandsfjorden er helt marginal har en ikke funnet det hensiktsmessig å definere prosjektets influensområde til å strekke seg lenger nord enn Sjernarøyene Konsekvensutredningen nevner følgende positive virkninger for Finnøy kommune: • Redusert reisetid med bil mellom Finnøy og Nord-Jæren. Teoretisk reisetid1 med personbil mellom Judaberg og Stavanger er i dag 75 minutter. Med gjennomføring av prosjektet vil reisetiden bli 35 minutter. • Redusert reisetid med bil mellom Finnøy og E 39 Kyststamvegen Teoretisk reisetid med personbil mellom Judaberg og E 39 Kyststamvegen er i dag 55 minutter. Med gjennomføring av prosjektet vil reisetiden på samme strekning reduseres til 15 minutter. • Døgnåpen forbindelse mellom Finnøy og Nord-Jæren/E 39 Kyststamvegen Åpningstiden for ferjeforbindelsen Hanasand-Talgje-Ladstein er i dag (hverdager) rundt 17 timer. • Frigjøring av ressurser som nå nyttes til ferjedrift De ressursene som i dag brukes til ferjedrift vil frigjøres og kan benyttes til andre formål. • Tilrettelegging for effektivisering av ferje- og hurtigbåtdrift i Ryfylke Ferjesambandet Hanasand-Ladstein/Judaberg-Nedstrand-Jelsa sies å være Norges mest kompliserte samband og består av et “nordre” og “søndre” samband. Ved å erstatte det meste av “søndre” samband med tunnel kan nye løsninger for både kommunens og regionens kollektivsystem vurderes. I tillegg kan overskuddsmasser fra tunnelprosjektet brukes til ulike prosjekt i kommunen som kan bidra positivt til slike løsninger. Slike vurderinger vil bli gjort i forbindelse med arbeidet med revisjon av Transportplan for Ryfylke. Konsekvensutredningen har ikke noen klar og sammenfatet beskrivelse av målene for prosjektet. I avsnitt 2.3 Mål omhandles kun langsiktige mål for Statens vegvesen. I kapittel 9 Oppsummering vurderes grad av måloppnåelse av de tre alternative (se under) mot mål på tre nivåer: Nasjonale mål • • • • Bedre tilgjengelighet til landsdelsenter mv Bedre tilgjengelighet til sentra mv. Bedre transport for et desentralisert næringsliv Bedre kollektivtrafikktilbud Regionale mål • • • • Sikre bosetning og stimulere næringsliv Tilgang til samfunnstjenester mv. God tilknytning til transportkorridorer Redusert reisetid mellom regioner Prosjekt • • • • • Redusert reisetid til Nord-Jæren Redusert reisetid til E 39 Kyststamvegen Døgnåpen forbindelse Frigjøring av ressurser Effektivisering av ferje- og hurtigbåtdrift På hjemmesiden til Statens vegvesen oppgis to hovedformål for prosjektet: • • Gi døgnåpent, ferjefritt samband mellom Finnøy og E39 Kyststamvegen/Nord-Jæren Gi redusert reisetid mellom Finnøy og E39 Kyststamvegen/Nord-Jæren Konsekvensutredningen presenterer følgende alternativer: Referansealternativet – sammenligningsgrunnlaget (alternativ 0) De alternative løsninger for Rv 519 Finnfast tar utgangspunkt i situasjonen slik den er ved utgangen av 2000. Det betyr i praksis et transportsystem – veg- og ferjesystem – likt dagens system ettersom det ikke er planlagt gjennomført noen spesielle tiltak i området. Alternativ 1 Alternativet innebærer undersjøisk tunnel mellom Hanasand på Rennesøy og Ladstein på Finnøy. Tunnelens lengde er omlag 5 550 meter, og den er forutsatt å skulle ha 2 felt. Alternativ 2 Alternativet innebærer som alternativ 1 en 2-felts undersjøisk tunnel mellom Hanasand på Rennesøy og Ladstein på Finnøy med lengde 5 550 meter. I tillegg har alternativet en tunnelarm fra hovedtunnelen til Talgje. Lengden på denne er rundt 1300 meter. Grunnet de beskjedne trafikkmengdene etableres denne som enfeltstunnel med møteplasser. Alternativ 3 Alternativet omfatter et oppgradert ferjetilbud, dvs. et tilbud med oppgradert ferjemateriell og evt. tettere frekvens og utvidet åpningstid. Konsekvensutredningen oppgir anleggskostnader og drifts- og vedlikeholdskostnader som vist i tabell 1 under. Tabell 1 Prosjektkostnader Alternativer Prosjektkostnad 0. Dagens situasjon (veg + ferje) 1. Tunnel Hanasand-Ladstein 2. Tunnel Hanasand-Ladstein m. arm til Talgje 3. Oppgradert ferjetilbud 315 mill 380 mill 21 mill Driftsog vedlikeholdskostnader 277 mill 40 mill 36 mill 407 mill Konsekvensutredningen omhandler nytte/kostnadsanalysen, som presenteres i tabell 2 under. Tabell 2 Nøkkeltall i nytte/kostnads-analysen (mill. kr. diskontert) Alternativer Netto nytte Nettonytte/ kostnadsbrøk 1. Tunnel Hanasand-Ladstein 2. Tunnel Hanasand-Ladstein m. arm til Talgje 3. Oppgradert ferjetilbud 28 183 0,02 0,5 Reduksjon av bedriftsøk. transportkostnad 210 232 - 136 -0,97 0,8 I St. prp. nr. 1 (2001 – 2002) beskriver Samferdselsdepartementet hvordan innspart ferjetilskudd gjennom lokal forskottering kan legges til grunn for finansieringsopplegget for ferjeavløsningsprosjekter som blant annet Finnfast. 2002 Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002-2011 ble godkjent av Miljøverndepartementet. I denne introduseres Ryfylkepakken, som er en samlet strategi for å løse transportutfordringene i Ryfylkeregionen, og hvor da Finnfast er en del av denne innenfor det som omtales som ”byggekloss tre”. I St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003), som ble lagt frem 25. oktober, behandles Ryfylkepakken videre. Det redegjøres for at denne omfatter delprosjekter, hvorav Finnfast er ett. Det opplyses at kommunene i regionen i hovedsak støtter utbyggings- og finansieringsopplegget for Ryfylkepakken, men at det er noe uenighet om finansieringen av Finnfast. Dersom det ikke blir åpnet for bruk av innsparte ferjetilskudd eller annen statlig finansiering, er det lansert å forlenge bompengeinnkrevingen i Rennfastprosjektet. Rennesøy kommune har gått i mot en slik løsning med forlenget bompengeinnkreving. Det opplyses at foreløpig kostnadsanslag er 450 – 500 mill. kr. Da Stortinget behandlet prp’en 5. desember (Budsjett-innst. S. nr. 13 Tillegg nr. 2 (2002-2003), ga det tillatelse til å kreve inn forskuddsbompenger på kjøretøy for å finansiere den videre planlegging av Finnfast. Bompengeselskapet Finnfast AS ble opprettet i forbindelse med forberedelse av saken. 2003 Bompengeinnkreving på ferjesambandet Finnøysambandet startet 1. februar 2003 og ble avsluttet 2 ½ år senere i juli 2005. Dette ga 8 mill kr til planlegging av prosjektet. 15. mai la regjeringen frem St. prp. jnr. 67 (2002-2003) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område. Denne åpnet for alternativ bruk av fergetilskudd til å finansiere et nytt veianlegg på 3,5 millioner kroner per ferje per år, som for Finnfast. I desember la Statens vegvesen frem en finansieringsplan for Finnfast med tre alternativer, og anbefalte alternativ 2, som følger: • • • Bompengeperioden på Sokn på Rennesøy for Rennfast forbindelsen forlenges med 6 – 7 måneder for å gi 70 mill ekstra fra denne 153 mill kroner i innsparte ferjetilskudd Det resterende beløp finansieres med bompenger Ordføreren i Rennesøy uttalte umiddelbart at det var helt uakseptabelt for Rennesøy kommune med en slik forlengelse av bompengetiden for Rennfast, som var beregnet fullt nedbetalt ved utgangen av 2005. Det ble også vist til at Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen i Stoltenberg I regjeringen i april 2001 ved en reise i Ryfylke gjorde det helt klart at det var helt uaktuelt å forlenge bompengeperioden for Rennfast for å gi tilskudd til Finnfast. Med dette var grunnlaget lagt for en voldsom lokal debatt omkring finansieringen av Finnfast, som kom til å gå over de neste to årene. 2004 I begynnelsen av januar arbeidet ledelsen i Rennesøy kommune for å finne alternative finansieringsordninger for Finnfast som ikke innebærer forlengelse av bompengebetaling. Dette involverte flere andre kommuner i indre Ryfylke, som tok dette ille opp. Finnøy kommune vedtok i januar å slutte seg til Alternativ 2 med tunnelarm til Talgje og forlenget bomperiode på Sokn i Rennesøy. I februar fremmet fylkesordføreren et kompromissforslag som innebar kortere forlengelse av bomperioden og noen rabattordninger. Men dette godtok ikke Rennesøy, hvor motstanden bare ble forsterket og forlengelsen ble oppfattet som et rent løftebrudd. Hovedargumentet var at det juridisk ikke er anledning til å forlenge bombetaling på en gitt strekning for å finansiere et veiprosjekt på en annen strekning. I denne situasjonen ble fylkeskommunen og fylkets stortingsrepresentanter viktige aktører. I februar behandlet fylkestinget Veivesenets finansieringsplan og vedtok fylkesordførerens forslag. Det vedtok også å stille den nødvendige garanti for bompengefinansiering knyttet til prosjektet etter ordningen for betinget refusjon. Både i 2004 og i 2005 ble man lokalt svært opptatt av om prosjektet etter hvert ville få en kostnadsramme på over 500 mill kroner, som ville utløse ekstern kvalitetssikring, hvilket ble oppfattet som en svært forsinkende faktor. 2005 15. februar gjorde Fylkesutvalget det klart at fylkeskommunen vil betale de 22 millionene som det da var klar at manglet for finansiering av Finnfast. Man ønsket med dette å holde et press på Stortinget for å behandle saken i vårsesjonen. I forbindelse med sluttbehandlingen av handlingsprogrammet for Nasjonal transportplan 2006-2015 1. mars, kom Rogaland Fylkesting frem til en noe endret finansieringsplan og gjentok sitt vedtak om garanti. Fylkestinget sa ja til å forlenge bompengeperioden med seks måneder for å finansiere 48 millioner kroner. Det ble også lagt til grunn en gjennomsnittlig bompengetakst på 146 kroner. 18. mars vedtok Rennesøy kommunestyre å søke juridisk bistand for å vurdere lovligheten ved eventuelt å forlenge bompengeperioden og om det er grunnlag for å bringe saken inn for ESA (EFTAs overvåkingsorgan). I den juridiske betenkning fra advokatfirmaet uttales det at det ”ikke er helt unaturlig å se Finnfast som en forlengelse av Rennfastprosjektet” og forlengelse av bompenger derfor ikke er i strid med EU-reglene. Rådmannen innstilte derfor på at kommunen ikke skulle gå videre med saken. Men ordføreren fikk en ny vurdering fra en jusprofessor som konkluderte med at det er ulovlig å kreve inn ekstra bompenger i Rennfast når veien er nedbetalt. Fylkestinget behandlet garantispørsmålet på nytt i august og gjorde samme vedtak, men hevet beløpet opp til 500 mill. kr. 8. juli 2005 ble Kvalitetssikringsrapporten for prosjektet fremlagt. Denne fokuserer på kostnadsoverslag og ulike risikoer knyttet til gjennomføringen av prosjektet. Analysen viser at prosjektkostnaden trolig vil ligge mellom 388 mill kr og 543 mill kr. Forventet kostnad er 466 mill kr. Rapporten konkluderer med å foreslå en kostnadsramme for Samferdselsdepartementet på 530 mill kr og en styringsramme for Statens vegvesen på 465 mill kr. Andre konklusjoner rettet mot gjennomføringen er blant annet: • • • • • Prosjektets styringsdokumentasjon fremstår som gjennomarbeidet og oppfyller i all hovedsak Finansdepartementets krav. Den valgte kontraktsstrukturen og kompensasjonsformatet fremstår som velegnet. Prosjektets kostnadsestimat fremstår som veldokumentert og etterprøvbart Ansvaret for overordnede styringsfunksjoner fremstår i all hovedsak som entydig plassert i linjeorganisasjonen hos Statens vegvesen, Region vest. Finansieringsanalysen viser at prosjektet med vegvesenets trafikkforutsetninger vil være fullfinansiert ved gjennomsnittlige bompenger på 146 kroner, realrente 4.5 % og byggekostnad på 500 millioner kroner. Trafikkanalysene utført av TØI viser imidlertid at trafikken vil være mindre enn det som kreves. Samtidig er forventet byggekostnad redusert til 465 millioner gjennom kvalitetssikringen, og det kan stilles spørsmålstegn ved om renteforutsetningen er for høy. St. prp. nr. 1 (2005 – 2006) omhandler Handlingsprogrammet for Statens vegvesen. Det vises til at handlingsprogrammet legger opp til å gjennomføre prosjektet Finnfast i perioden 2006 – 2009. Det er lokalpolitisk tilslutning til et finansieringsopplegg som i hovedsak er basert på alternativ bruk av ferjetilskudd og bompenger. Bondevik II regjeringen lyktes ikke i å legge frem den bebudede proposisjon for Finnfast før stortingsvalget. Da Stoltenberg II regjeringen behandlet første utkast til prp’en i desember, ble denne returnert til Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet fordi regjeringen fant at de økonomiske beregningene og vurderingene ikke var gode nok. Dette innebar en forsinkelse og et sterkt tidspress fordi at skulle man få til forlengelse av bombetaling, måtte Stortinget gjøre vedtak om dette innen utgangen av februar 2006. Denne situasjonen medførte en del gjensidige beskyldninger mellom representanter for de to regjeringene om dårlig utredningsarbeid og sommel og frustrasjon hos tilhengerne i Rogaland. I løpet av 2005 hadde Vegvesenet utarbeidet anbudsdokumentene som var til kontroll i Veidirektoratet. 2006 20. januar la Samferdselsdepartementet frem St. prp. nr. 38 (2005 – 2006) Om utbygging og finansiering av riksveg 519 Fastlandssamband til Finnøy (Finnfast) i Rogaland, med tilknytning til Talgje (fylkesveg 606). I st. prp. nr 38 går Samferdselsdepartementet inn for Alternativ II med tunnelarm til Talgje. departementets vurdering og konklusjon nevner vises det til at I Bompengeselskapet og lokale styresmakter i samarbeid med Statens vegvesen har arbeidd fram ei finansieringsløysing med svært små ordinære statlege løyvingar. Dette gjer det mogleg å få til ei raskare realisering av prosjektet enn det som elles ville vere tilfelle. I prp’en vises det til at styringsrammen for prosjektet er 530 mill 2006-kr. Finansieringskostnadene er beregnet til 220 mill kr, slik at det samlede finansieringsbehov blir på 747 mill 2006 kroner. Følgende finansieringsplan presenteres: Mill. 2006-kr Forskottering – innsparte statlege tilskot til drift av ferjesambandet 1 Forskottering – innsparte fylkeskommunale tilskot til drift av ferjesambandet 1 Forskottering – innsparte statlege tilskot til kapitalkostnader for ei ferje Bompengar – forskotsbompengar Bompengar – etterskotsbompengar på prosjektet 2 Bompengar – forlenging av innkrevjinga ved Sokn bomstasjon i 7–8 mnd. Statlege midlar – ordinære midlar Sum 43 15 71 19 512 65 22 747 Som man ser opprettholder regjeringen forlengelse av bompengebetaling i 7-8 måneder. Finansieringsplanen innebar en bompengetakst på 165 kroner, som i en undersøkelse bare 21 % mente var en akseptabel pris. Med rabattordninger ville dette bli om lag 100 kroner, som var nokså likt med ferjekostnadene. I perioden fra prp’en ble fremlagt til Stortingets behandling av denne fikk man en kraftig debatt om finansieringsmodellen. Det var tre spørsmål som var særlig fremme. For det første lovligheten av å forlenge bompengeinnkrevingen på Rennfast ved Sokn bomstasjon for å bidra til finansieringen av Finnfast. Rennesøy kommune innklaget dette for EFTA domstolen ESA 2. mars. For det annet var det muligheten for en lavere lånerente og raskere utbetaling av innsparte ferjetilskudd. For det tredje var det spørsmålet om bompengeinnkrevingsperioden skulle være 15 eller 20 år. Da Stortinget behandlet saken i februar 2006 (Innst. S. nr. 95 (2005-2006), sluttet hele komiteen utenom Fremskrittspartiet seg til proposisjonen. Men det var tre sett merknader fra komiteen. 1.2. Kostnadsoverslag Tabell 3 viser de ulike kostnadsanslagene Tabell 3 Kostnadsanslag År 2001 2002 2003 2005 2006 Dokument Konsekvensutredning St. prp. nr 1 (2002-2003) Statens vegvesen finansieringsplan Nye kostnadsanslag fra Vegvesenet St. prp. nr 38 (2005-2006) Kostnad 380 mill 450 – 500 mill 460 mill 522 mill 530 mill Merknad Da Stortinget vedtok prosjektet i februar 2006 var byggekostnadene satt til 530 millioner 2006kroner. Når man tok med finansieringskostnadene ble de samlede kostnadene 747 millioner 2006kroner. 2. GJENNOMFØRING I forbindelse med stortingsbehandlingen fikk man i slutten av februar og begynnelsen av mars 2006 sivile ulydighetsaksjoner med traktorer mot Sokn bomstasjon. Prosjektet ble lagt ut som EØS-anbud i mars 2006 og delt i to, ett for å lage hullet og veibaner, og ett for elektroarbeid, og altså ikke en totalentreprise. I St.prp. nr. 65 (2005-2006) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område, som ble fremlagt 12. mai 2006, hadde departementet følgende konklusjon om tidlig utbetaling av innspart ferjetilskudd: Samferdselsdepartementet meiner ut frå dette at ein modell med tidleg utbetaling, ev. utbetaling av heile tilskottet fyrste året, generelt må avvisast. Departementet tilrår derfor å halde fast ved den opphavlege modellen. Det følgjer av dette at departementet ikkje kan tilrå tidleg utbetaling for Finnfast. 28. juli 2006 ble bomstasjonen Sokn for Rennfast stengt. I brev fra ESA av 13. juni 2007 konkluderte de med at forlengelsen av bompengeinnkrevingen var i strid med EU sitt regelverk, mens Samferdselsdepartementet fastholdt at så ikke var tilfelle. På dette tidspunkt var den konkrete saken i forbindelse med Finnfast uaktuell og ble ikke videre fulgt opp. Gjennomføringen startet høsten 2006 og Finnfast ble åpnet 30. oktober 2009. Dette var i samsvar med prosjektplanen. Det fremgår at prosjektet ble gjennomført innenfor den angitte kostnadsramme, men Vegvesenets prognose for 2009 antyder likevel en overskridelse på 8-9 %. For dette prosjektet gjennomføres en reisevaneundersøkelse før og etter åpningen av Finnfast. I september 2008 ble første del av en reisevaneundersøkelse foretatt og omfattet reisende på ferjesambandet Hanasand – Talgje - Ladstein. Etter åpningen av Finnfast gjennomføres en spørreundersøkelse av reisende som benytter den nye forbindelsen. 3. INTERESSENTER, AKTØRER OG ORGANISERING Rogaland fylkeskommune, med sin samferdselspolitikk og planer, er den overordnede interessent for prosjektet. Finnøy kommune er selvfølgelig den primære interessent for prosjektet, både de som bor på hovedøya og de 160 beboerne på Talgje. Både fylkeskommunen og Finnøy kommune har vært de sterke pådriverne for prosjektet. Andre kommuner har i ulik grad vært interessenter. Influensområdet nordover er begrenset og i konsekvensutredningen ikke trukket lenger nord enn til Sjernarøyene med ferjeforbindelse til Finnøy. Rennesøy, som er kommunen som er kommunen Finnfast forbinder med Finnøy, kom i en meget spesiell situasjon. Denne kommunen kom i et meget uheldig lys, mange vil hevde meget urettferdig, da den motsatte seg forlengelsen av bompengeinnkrevingen i en kortere periode for å bidra til finansieringen av Finnfast. Stortingspolitikerne fra Rogaland var alle pådrivere for prosjektet. Veivesenet fulgte lojalt opp sine oppgaver i forbindelse med prosjektet, men fremstår ikke som noen viktig pådriver. For Samferdselsdepartementet var dette i utgangspunktet et greit prosjekt. Men det ble meget krevende pga de spørsmål som dukket opp i forbindelse med finansieringen og virkemidlene for denne type veiutbygging. Særlig komplisert ble det da Rennesøy kommune anket samferdselsdepartementet inn for ESA domstolen. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN I utgangspunktet var dette et temmelig greit prosjekt med en positiv nettonytte og egentlig ganske ukomplisert. Alle problemene med prosjektet gjaldt finansieringsmodellen, hvor ulike aktører hadde svært ulike synspunkter. Problem eller behov Konsekvensutredningen omhandler de problemer og behov som ligger til grunn for prosjektet, men på en ganske generell måte. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Konsekvensutredningen fra 2001 vurderer fire alternativer. Det dreier seg om to konsepter – ferje eller tunnel, og med to alternativer for hver av disse. Beslutningslogikk Beslutningslogikken for dette prosjektet er på den ene siden meget enkel og på den andre siden svært komplisert. Når det gjelder prosjektets innhold og løsning, er dette meget enkelt og ikke omstridt av noen. Tunnelforbindelsen og hvordan denne skal løses har ingen motstand eller alternative vurderinger. Når det gjelder finansieringen, derimot, var beslutningslogikken komplisert og forskjellig hos de ulike aktører, og da særlig med hensyn på fortsatt bompengeinnkreving for å finansiere prosjektet. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Dette er et helt vanlig fastlandsforbindelsesprosjekt. Begrunnelsen er ganske enkle, vanlige overordnede mål og prosjektmål, som også er rimelig realistiske. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Det er ikke fremkommet noen uenighet om begrunnelsen for prosjektet eller dets mål. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Det har ikke vært noen avslag til prosjektet som sådan. Men det har vært flere omkamper knyttet til finansieringsplanen og enkeltkomponenter i denne. Dette gjelder først og fremst forlengelse av bompengeinnkreving for Rennfast og mulighetene for raskere utbetaling av innsparte ferjetilskudd. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Egentlig kan man si at tidligfasen startet opp i 1987, men prosjektet kunne under ingen omstendigheter starte opp før Rennfastforbindelsen var på plass i 1992. Konsekvensutredningen ble foretatt i 2000. Det er ikke klart om det var skiftende prioriteringer i perioden frem til da. Når det så gjelder perioden etter at konsekvensutredningen forelå, var det ikke skiftende prioriteringer som var bestemmende for den tid som gikk med og det som noen kalte forsinkelser. Forsinkelsene skyldtes ulike aktørers synspunkter på det ene virkemiddelet i finansieringsplanen – forlengelse av bompengeinnkrevingen på Rennfast. Manglende transparens påvirker offentlig debatt En gjennomgang av presseklipp viser at dette var en sak med betydelig pressedekning og ingen mangel på transparens. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er et prosjekt hvor ca 80 % av kostnadene er brukerfinansiert gjennom bompenger. Noen perverse incentiver foreligger derfor ikke. Den fylkeskommunale garanti innebærer også høy grad av lokale forpliktelser for investeringen. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Man kan ikke snakke om hestehandel i forbindelse med prosjektet. Men viktige beslutninger sammenfalt med stortingsvalget i 2005, og det er klart at alle partier i Rogaland ville støtte opp om prosjektet og en finansieringsløsning som ikke innebar forlengelse av bompengeinnkreving. Politisk overstyring av begrunnete råd Man kan ikke snakke om noen politisk overstyring av begrunnete råd. Politiske regimeskifter Det er tre regjeringer som har vært involvert: • • Samferdselsminister Terje Moe Gustavsen i Stoltenberg I gjorde det klart at det ikke var aktuelt å forlenge bompengeinnkreving av Rennfast. Samferdselsminister Torild Skogsholm i Bondevik II åpnet for fortsatt bompengeinnkreving. • Samferdselsminister Liv Signe Navarsete i Stoltenberg II konkluderte med fortsatt bompengeinnkreving. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Finansieringsplanen omfatter fremtidige driftsutgifter for tunnelen. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Prosjektet har ingen oppsplitting eller sekvensering. Taktisk overestimering av forventet nytte Konsekvensutredningen har en nytte/kostnads-analyse. Det er ikke fremkommet at denne har en taktisk overestimering av forventet nytte. Taktisk underestimering av forventet kostnad Konsekvensutredningen har en total kostnad på 380 mill kroner, mens st. prp. nr 38 i 2006 og stortingsvedtaket legger til grunn en totalkostnad på 530 mill. Det blir vist til at kostnadsøkning skyldes økte sikkerhetskrav til tunnelen. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger De beslutninger som er fattet underveis av ulike aktører som ikke er i samsvar med ulike anbefalinger er knyttet til ulike sider ved finansieringsmodellen og hvor det har vært mange ulike anbefalinger. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Den vesentlige overraskelsen er hvordan Rennesøy unisont reagerte negativt på utvidelsen av bompengeinnkrevingen og den tverrpolitiske styrke dette ble fremført med. Signalene var innledningsvis ganske klare. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det kan ikke være tvil om prosjektets relevans i forhold til behovene til befolkningen på Finnøy. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En ramme for analysen. Som for de andre veiprosjektene, vil utgangspunktet her være forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet. Siden dette er et mindre komplisert prosjekt, som kanskje kan forventes å ha en noe enklere struktur av mål, problemer, løsninger og deltakere, vil vi også involvere tydeligere den hierarkiske varianten av perspektivet. I hvilken grad og hvordan kan vi beskrive dette prosjektet som primært preget av rasjonell problemløsning? Hvilke faktorer er det eventuelt som er problematiske ut fra en slik synsvinkel? Et kulturelt aspekt som vi også kort vil se på er betydningen av sti-avhengighet, i den forstand at hvis man foretar byggingen av mange tunneler og broer i en region, vil det bestandig være lettere å argumentere for prosjekter som kommer sent i en beslutningssekvens. Dette innebærer at det kan virke naturlig i en ny kontekst å bygge en tunnel eller bro, fordi den inngår i en større plan, slik at det viktigste blir å få aksept for den større planen eller visjonen. 5.2. En enkel struktur av problemer og løsninger. I 1984 tok fylkestinget i Rogaland initiativ til å sette i gang arbeid med en transportplan for Ryfylke; en plan som ble godkjent i 1987. Transportplanen innebar et nett av broer og tunneler som skulle forbinde flere av øyene i Finnøy kommune til Rennesøy og videre til fastlandet gjennom fastlandssambandet til Rennesøy (Rennfast). Det skulle etableres en ny veiforbindelse mellom Hanasand i Rennesøy kommune og Ladstein i Finnøy kommune til erstatning for ferjesambandet, og dette prosjektet fikk navnet Finnfast. Det som altså kjennetegnet prosjektet var at det gjaldt en avgrenset del av en region og dermed hadde en mindre kompleks mål-, problem- og løsningsstruktur enn mange andre veiprosjekter. De ulike elementene i planen hang sammen. I 1992 ble Rennfast åpnet for trafikk. I forlengelsen av dette var et delprosjekt å bygge ny riksvei 519 fra E39 (Nordbø) til Hanasand (begge på Rennesøy) og nye ferjeleier på Hanasand og Ladstein (Finnøy). Deretter ble et nytt ferjesamband etablert mellom Hanasand og Ladstein i 1994. I 1995 ble fylkesplanen vedtatt av fylkestinget. Her ble de bredere målene for samferdselspolitikken knyttet til å medvirke til å sikre eksisterende bosetting og stimulere til næringsutvikling i hele fylket, samt gi den enkelte innbygger tilgang til samfunnstjenester, service, og sosiale og kulturelle goder. Delmål for veinettet var blant annet å sikre gode tilknytninger til stamveinettet og styre regionale sammenbindingsveier med sikte på et mer effektivt transporttilbud til og fra distriktene. En strategi for å nå disse målene var å etablere tilfredsstillende krysning av fjordene på de mest trafikkerte samband, og innen dette igjen ble ferjefri krysning som det mest effektive virkemidlet. I 2001 forelå Konsekvensutredning Finnfast. Utredningen hadde først en lokal problembeskrivelse. Utgangspunktet var 1994, da ferjesambandet med Stavanger ble nedlagt. Det nye ferjesambandet Ladstein-Hanasand bedret kommunikasjonen mellom mellom Finnøy og Nord-Jæren mht. frekvens og kapasitet, men forverret det mht. reisetid og kjørelengde. Manglende volum på trafikken gjorde at det ikke var døgnåpent, noe som gikk utover næringslivet. Deres leveranser av ferskvarer til andre landsdeler og utlandet krevde et bedre kommunikasjonstilbud rettet mot nasjonale transportkorridorer, et samband som kunne være stabil og tilgjengelig hele døgnet. En fastlandsforbindelse (Finnfast) kunne løse disse problemene, samt frigjøre ferjekapasitet som kunne benyttes til andre formål. Det ble henvist til at prosjektet mest direkte ville berøre den regionale transportkorridor Nord-Jæren – Ryfylke/Nord-Rogaland - Hordaland grense. Utredningen skisserte så en rekke tidsmessige besparelser med prosjektet. Utredningen hadde ikke noen veldig klar beskrivelse av målene for prosjektet, men knyttet de ulike alternativene i prosjektet til et sett av brede nasjonale, regionale og prosjektorienterte mål. Statens Vegvesen definerte to hovedformål med prosjektet, nemlig døgnåpent ferjefritt samband mellom Finnøy og E39 Kyststamvegen/Nord-Jæren og redusert reisetid som følge av prosjektet. Utredningen presenterte tre alternativer: Alternativ 1 var en undersjøisk, tofelts tunnel mellom Hanasand på Rennesøy og Ladstein på Finnøy. Alternativ 2 var denne tunnelen, samt en tunnelarm fra hovedtunnelen til Talje som skulle være en felts med møteplasser. Alternativ 3 innebar et oppgradert ferjetilbud med større frekvens og lengre åpningstid. I 2002 godkjente Miljøverndepartementet fylkesdelplanen for areal og transport i Rogaland. Her ble ”Ryfylkepakken” introdusert som en samlet strategi for å løse transportutfordringene i Ryfylkeregionen, og i denne ble Finnfast omtalt som ’byggekloss tre’. I en påfølgende stortingsproposisjon som behandlet Ryfylkepakken ble det opplyst at berørte kommuner støttet pakken, mens det var strid om finansieringen av Finnfast. Det ble understreket at hvis det ikke ble åpnet for bruk av innsparte ferjetilskudd eller annen statlig finansiering, kunne en forlenging av bompengeinnkrevingen i Rennfastprosjektet være en løsning. Dette gikk Rennesøy kommune klar imot. Da Stortinget behandlet proposisjonen ble det gitt tillatelse til å kreve inn forskuddsbompenger og bompengeselskapet Finnfast AS ble etablert. Bompengeinnkrevingen på ferjesambandet Finnøysambandet ga i løpet av 2 ½ år, frem til 2005, 8 millioner som skulle brukes til planleggingen av prosjektet. Regjeringen åpnet også for alternativ bruk av ferjetilskudd som kunne komme Finnfast til gode. Statens Vegvesen la så frem en finansieringsplan for Finnfast i tre alternativer og anbefalte et alternativ som innebar forlengelse av bompengeinnkrevingen fra Rennfast med 6-7 måneder, innsparte ferjetilskudd og finansiering med bompenger fra prosjektet. Ordføreren i Rennesøy sa det var helt uakseptabelt med en forlengelse av bompengeinnkreving for Rennfast, og i forlengelsen av dette ble det en opphetet debatt lokalt om finansieringen av Finnfast. I 2004 arbeidet Rennesøy for å finne alternative finansieringsordninger for Finnfast uten forlengelse av bompengeinnkreving, men dette hadde liten oppslutning fra andre kommuner. Finnøy kommune sluttet seg til tunnelalternativ 2, altså hovedtunnel og tunnelarm og forlenget bompengeperiode på Rennfast. Fylkesordføreren prøvde så et kompromissforslag om finansieringen, men dette godtok ikke Rennesøy og det ble hevdet at en forlenging av innkreving juridisk var problematisk og et løftebrudd fra sentrale myndigheter. Men fylkesordføreren forslag ble vedtatt. I 2005 garanterte fylkesutvalget for å betale det som manglet for finansieringen av Finnfast, og ønsket med dette å legge et press på Stortinget for å behandle saken i vårsesjonen. Fylkestinget sa også ja til å forlenge bompengeinnkrevingen ved Rennfast. Rennesøy søkte så juridisk bistand, som konkluderte med at EU-reglene ikke var brutt og at man ikke burde gå videre med saken, og rådmannen støttet dette, men en annen betenkning konkluderte med at EU-reglene var brutt. I 2005 forelå så Kvalitetssikringsrapporten for Finnfast-prosjektet, som hovedsakelig var positiv, også til realismen i finansieringen. I en påfølgende proposisjon ble det vist til at man regnet med å realisere prosjektet i perioden 2006-2009. Bondevik II fikk ikke lagt frem denne og Stoltenberg IIregjeringen returnerte den til Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet, fordi de mente at de økonomiske beregningene og vurderingene ikke var gode nok. Dette innebar potensielle forsinkelser for prosjektet. I januar 2006 la så regjeringen frem proposisjonen for prosjektet, hvor både tidligere utpekt tunnelalternativ og finansieringsplan ble støttet. Det ble også påvist at lite statlig bidrag til prosjektet kunne fremskynde realiseringen av det. Alle partiene på Stortinget, med unntak av FrP, sluttet seg til proposisjonen. I etterkant av vedtaket ble det en hard debatt om ulike elementer av finansieringen og Rennesøy kommune valgte å bringe forlengelsen av bompengeinnkrevingen fra Rennfast inn for EFTA-domstolen. Det var også noen sivile ulydighetsaksjoner lokalt. ESA konkluderte senere dette året at forlengelsen av bompengeinnkrevingen ikke var i samsvar med EUs regler, men Samferdselsdepartementet var uenig i dette. Gjennomføringen av prosjektet startet i 2006 og Finnfast ble åpnet i oktober 2009. Oppsummert kan man si at prosjektet mye var preget av rasjonell kalkulasjon, av flere grunner. Selv om prosjektet ikke hadde definert klare mål, var hensikten klar og åpenbar, både som del av et noe større regionalt kommunikasjonsprosjekt og mer lokalt forankret. I forhold til andre veiprosjekter var det ikke komplekst, fordi det ikke ble solgt inn som del av en videre nasjonal kontekst. Det var også rasjonelt i den forstand at det ble fremlagt med klare utbyggingsalternativ og det ble raskt enighet om det beste alternativet. Finansieringsstrukturen var heller ikke kompleks, selv om denne ble omstridt. Motstanden fra Rennesøy mot finansieringsløsningen er jo et klart element av forhandlinger, men fikk ikke vesentlig innvirkning på prosjektet, selv om det bidro til en viss forsinkelse. 5.3. En pådriver med støttespillere. Typisk for prosessen mht. deltakermønster var at den fremste interessent for en regional kommunikasjonsløsning, fylkeskommunen, drev frem prosessen hele veien, så her var det klare hierarkiske trekk. Men det var også viktig med støttespillere, om ikke avgjørende. Disse var primært Finnøy kommune, som var mest berørt, og stortingspolitikerne fra Rogaland, hvis engasjement ikke var kontroversielt siden Finnfast fikk tverrpolitisk støtte i Fylkestinget. Statens Vegvesen spilt en passivt støttende rolle. Det sterke engasjementet fra Rennesøy kommune var overraskende for andre aktører. Man kunne ha den betraktning at kommunen hadde fått avgjørende støtte regionalt ved byggingen av Rennfast, så da ville det vært naturlig å støtte Finnfast i neste omgang, som et følgeprosjekt. Men slik ble det ikke. Her kan man snakke om en lokal rasjonalitet, hvor kommunens politiske ledelse åpenbart primært tenkte på lokal politisk motstand og støttet seg på den, mens det større regionale kommunikasjonsperspektivet kom i bakgrunnen. Hvorvidt kommunen kunne være villig til å velte prosjektet er noe mer uklart, men den gikk langt i motstanden ved å sende saken til EFTA-domstolen. Men viljen i fylket for å realisere prosjektet, koste hva det koste ville økonomisk, og her snakket man ikke om store summer, var så sterkt at Rennesøys motstand ikke fikk avgjørende betydning. 5.4. Prosjektet som rasjonell problemløsning. Den primære fortolkningen av dette prosjektet er at det er karakterisert av hierarkisk styring og rasjonell problemløsning. Rogaland fylkeskommune, med nesten alle partiene, sto sterkt bak Finnfast og klarte å gjennomføre prosjektet etter planen. Den planen som ble laget var i betydelig grad preget av rasjonell problemløsning mht. klarhet i problem, løsninger og deres kopling, både relatert til fysiske løsninger og finansiering. I fremføringen av prosjektet hadde den hierarkiske ledelsen noen støttespillere, men sto for det meste selv. Forhandlingstrekkene ved prosjektet er ikke så tydelige, noe som avspeiler at prosjektet var geografisk avgrenset og finansielt mellomstort. Fylkeskommunens støttespillere var flere og motstanderne få. Rennesøys engasjement mot et element i finansieringen skapte høy temperatur i prosjektet, og forsinket det noe, noe som avviker fra det rasjonelle til en viss grad, men fikk relativt liten støtte ut over kommunen. To forhold kan supplere vår forståelse av Finnfast-prosjektet som rasjonell problemløsning, med visse forhandlingselement. Et er betydningen av en form for kontekstuell stiavhengighet. Når man hadde Ryfylkepakken og hadde bygget Rennfast, så fremsto det som naturlig og nødvendig etter hvert å bygge Finnfast. Ferjesamband fortonte seg som nest best etter ferdigstillelsen av Rennfast, så presset økte for videre utbygging. Et annet forhold er den lokale rasjonaliteten som Rennesøy utviste, som har preg av garbage can. Deres lokale motstand kunne fortone seg svært egoistisk og irrasjonell i et større regionalt kommunikasjonsperspektiv. Case 14. Fastlandsforbindelse Tau – Ryfast 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 301 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 303 1.2. Kostnadsanslag ...................................................................................................... 326 2. Interessenter og aktører ............................................................................................... 326 3. Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 328 4. Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 332 4.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 332 4.2. Komplekse problem og to hovedalternativer. ...................................................... 332 4.3. Stavanger som sentral aktør. ................................................................................ 336 4.4. En analyse av prosessen. ....................................................................................... 337 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Ryfylkes fastlandsforbindelse, omtalt som Ryfast, består av to hovedelementer: • • Solbakktunnelen, som er en 14,1 kilometer lang undersjøisk tunnel mellom Solbakk i Strand kommune og Hundvåg i Stavanger. Dypeste punkt vil være 291 meter. I tillegg kommer nødvendige element og tilpasninger ved daganlegg på Solbakk. Dette vil bli verdens lengste og dypeste undersjøiske tunnel Hundvågtunnelen, som er en 6,9 kilometer undersjøisk tunnel under Byfjorden mellom Hundvåg og Stavanger. Dette inkluderer ca 1,2 kilometer fellesstrekning med E39 Eiganestunnelen samt element og tilpasninger ved daganlegget på Hundvåg og Eiganes. Det foreligger reguleringsplaner for prosjektet. Fylkestinget vedtok i 2009 en finansieringsplan hvor prosjektet er kostnadsberegnet til 4 400 mill kroner. Prosjektet er definert som et ferjeavløsningsprosjekt og forutsatt finansiert ved bompenger. Prosjektet er nå gjenstand for kvalitetssikring (KS2). Det er ventet at det vil bli lagt frem en stortingsproposisjon i løpet av 2010. Gjennom hele tidligfasen har det vært vurdert ulike alternativer for fastlandsforbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke både med hensyn på lokalisering av fastlandsforbindelsen og ulike tekniske løsninger for en slik forbindelse. De ulike alternativene er sammenfattet i konsekvensutredningen som ble fremlagt i 2001 og som er beskrevet under. De viktigste faser og milepæler for prosjektet er som følger: 1984 – 1997 Utredninger og planlegging av ferjefri forbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke. 1998 Fylkestinget vedtar med 37 mot 34 stemmer at ferjefri forbindelse skal løses med rørbru over Høgsfjorden. Hafrsfjord Rotary og Stavanger Næringsforening lanserte en undersjøisk tunnel Stavanger – Tau, som et alternativ til rørbru over Høgsfjorden. 1999 Fylkesutvalget vedtar å revidere Transportplan for Ryfylke 2000 I forbindelse med behandling av revidert finansieringsplan for Høgsfjordprosjektet ber fylkestinget om at det gjennomføres en konsekvensutredning for alternative fastlandsforbindelser. 2001 Konsekvensutredningen foreligger og anbefaler fastlandsforbindelse mellom Stavanger og Strand ved to tunneler – Solbakktunnelen og Hundvågtunnelen. Fylkestinget vedtar Ryfast som fastlandsforbindelse og forhåndsbompenger på ferjesambandene for å finansiere planleggingen. 2002 Bompengeselskapet Ryfylkesambandet etableres. 2003 - 2008 Reguleringsplanlegging med betydelige aksjoner og forsinkelser i Stavanger Utredninger av trafikkunderlag, sikkerhet, ett eller to tunnelløp, kostnadsanslag og finansieringsmuligheter Betydelig debatt lokalt og i pressen av ulike løsninger for fastlandsforbindelse, særlig mellom tilhengere av Ryfast og Høgsfjorden, og av hvorvidt tunnelen Espedalen – Frafjord skal inngå i prosjektet. 9. desember godkjente Fylkestinget finansieringsplanen for Ryfast 2009 Kvalitetssikring (KS 2) av Ryfastprosjektet. Da fylkestinget i 2001 vedtok å gå inn for Ryfast, så man for seg åpning av denne i 2007. Forventet åpningsår er nå 2017, forutsatt Stortingsbehandling i 2010. 1.1. Kronologi Helt siden 70-tallet har det vært arbeidet for å realisert en ferjefri forbindelse mellom Jæren og fastlands Ryfylke. 1984 I 1984 ble det etter initiativ fra Fylkestinget satt i gang arbeid med en transportplan for Ryfylke, hvor man begynte å se på en ferjefri forbindelse mellom ytre Ryfylke og Nord-Jæren. 1986 Transportplan for Ryfylke foreligger. Et hovedelement i transportplanen (fase II) var etablering av en ferjefri forbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke-kommunene Hjelmeland, Strand og Forsand med kryssing av Høgsfjorden. I midten av 1980-årene ble Høgsfjorden utpekt av Vegdirektoratet som et aktuelt sted for gjennomføring av et pilotprosjekt for fjordkryssing med rørbru. Det såkalte røret skulle flyte 25 meter under overflaten og enten være frittflytende eller festes til havbunnen med stålstag. Det ble arbeidet med denne løsningen, og konklusjonen ble at prosjektet kunne gjennomføres på en teknisk og sikkerhetsmessig fullt ut forsvarlig måte. 1987 Fylkestinget godkjente Transportplan for Ryfylke. 1998 I møte 10. mars 1998 gikk fylkestinget med 37 mot 34 stemmer inn for realisering av prosjektet med en rørbru over Høgsfjorden på bestemte vilkår. Prosjektet ble imidlertid ikke prioritert fra sentralt hold med de forutsetninger fylkestinget satte. Bl.a. som en følge av at Høgsfjordprosjektet ikke var blitt prioritert fra sentralt hold under de gitte forutsetninger, og at store undersjøiske tunnelprosjekter har vist seg mulig å realisere, har andre løsninger blitt presentert. Samme år lanserte Hafrsfjord Rotary og Stavanger Næringsforening undersjøisk tunnel Stavanger – Tau til en kostnad på 650 millioner kroner 1999 I februar 1999 vedtok fylkesutvalget i Rogaland at Transportplanen for Ryfylke fra 1987 skulle revideres. 2000 I forbindelse med behandling av en revidert finansieringsplan for Høgsfjordprosjektet i januar 2000 ba fylkestinget om at det ble gjennomført konsekvensutredning for alternative løsninger for en slik fastlandsforbindelse i henhold til Plan- og bygningslovens bestemmelser 11. januar 2000 godkjente Fylkestinget Fylkesdelplan for samferdsel i Rogaland 2002-2011. 21. januar 2000 hadde den politiske styringsgruppen for revisjon av Transportplanen for Ryfylke sitt konstituerende møte. I St. meld nr 46 (1999-2000) fremlegges Nasjonal Transportplan 2002-2011 og hvor Rv 13 Ryfylkeforbindelse omhandles som et viktig enkeltprosjekt. 2001 I dette året ble det fremlagt to viktige dokumenter: Konsekvensutredning Rv 13 Ryfylkeforbindelsen og Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002-2011. Konsekvensutredning 12. februar 2001 ble Konsekvensutredning Rv 13 Ryfylkeforbindelsen presentert og lagt ut til offentlig høring. Konsekvensutredningen har først en problembeskrivelse. Ryfylkekommunene Suldal, Hjelmeland, Strand og Forsand med sine rundt 18 000 innbyggere har Rv 13 som sin naturlige vegforbindelse til Nord-Jæren, “fylkeshovedstaden” Stavanger og E 39 Kyststamvegen. På samme måte er Rv 13 den naturlige forbindelsen for reiser i motsatt retning. Denne forbindelsen er imidlertid ikke åpen om natta, og den er tidkrevende å bruke. Dette fordi en som bilist må benytte seg av ferje for å reise mellom de nevnte områder. Hver dag fraktes mer enn 2 100 kjøretøyer og nesten 6 500 personer med ferje- og hurtigbåtsambandene mellom Strand/Forsand og Stavanger/Sandnes. En vesentlig del av arbeidstakerne i Strand er i dagens situasjon dagpendlere til Nord-Jæren. Om sommeren er det dessuten betydelig turisttrafikk på ferjesambandene, spesielt på sambandet Lauvvik-Oanes der turisttrafikken tidvis skaper betydelige kapasitetsproblemer Dagens ferjetilbud vurderes av Ryfylke-kommunene som en utilfredsstillende løsning. Spesielt for næringslivet er det viktig med god kontakt mot fylkessenteret og stamvegnettet. En ferjefri forbindelse vil gi døgnåpen vegforbindelse med de fordeler og ulemper en slik vil føre med seg. Prosjektet er et typisk ferjeavløsningsprosjekt der de problemer og begrensninger som knytter seg til ferjebruk vil forsvinne den dag prosjektet er realisert. I Stavanger legger ferja til kai i sentrum, og biltrafikken til/fra ferja gir en ekstra belastning på vegnettet her. Konsekvensutredningen nevner en rekke positive virkninger en døgnåpen forbindelse mellom Hjelmeland/Strand/Forsand og Nord-Jæren vil kunne ha: • Redusert reisetid med bil fra hele eller deler av Ryfylke (avhengig av alternativ) til NordJæren og E 39 Kyststamvegen. I dag varierer reisetiden1 mellom Ryfylke og Nord-Jæren/E 39 Kyststamvegen avhengig av start og endepunkt og av hvilket ferjesamband som benyttes. Ved gjennomføring av tiltaket vil reisetiden variere tilsvarende, avhengig av hvilket alternativ som legges til grunn. • • Døgnåpen forbindelse mellom deler av Ryfylke og Nord-Jæren/E 39 Kyststamvegen. Frigjøring av ressurser som nå nyttes til ferjedrift (og evt. hurtigbåtdrift, avhengig av alternativ). Tilrettelegging for effektivisering av kollektivtrafikken mellom Strand og Stavanger. I tillegg til ferjene benyttes hurtigbåtruter til passasjertrafikk mellom Stavanger og Tau/Jørpeland. Avhengig av alternativ vil hurtigbåtrutene kunne erstattes av bussruter. • • Tilrettelegging for utvikling av et robust bo- og arbeidsmarked i Ryfylke. Robuste regioner kjennetegnes ved et bredt sammensatt næringsliv og at det finnes kvalifisert arbeidskraft og service. Sammen med andre faktorer er et godt transporttilbud internt og mot omverden viktig for å utvikle robuste regioner. Konsekvensutredningen har ikke noen klar og sammenfatet beskrivelse av målene for prosjektet. I avsnitt 2.3 Mål, omhandles kun langsiktige mål for Statens vegvesen. I kapittel 9 Oppsummering vurderes grad av måloppnåelse av de tre alternative (se under) mot mål på tre nivåer (Dette er praktisk talt de samme som for Finnfast): Nasjonale mål • • • • Bedre tilgjengelighet til landsdelsenter mv Bedre tilgjengelighet til sentra mv. Bedre transport for et desentralisert næringsliv Bedre kollektivtrafikktilbud Regionale mål • • • • Sikre bosetning og stimulere næringsliv Tilgang til samfunnstjenester mv. God tilknytning til transportkorridorer Redusert reisetid mellom regioner Prosjekt • • • • • • Redusert reisetid til Nord-Jæren Redusert reisetid til E 39 Kyststamvegen Døgnåpen forbindelse Frigjøring av ressurser Effektivisering av kollektivtrafikken Tilrettelegging for robust bo- og arbeidsmarked Senere utredninger og dokumenter går lenger i å presentere ulike målsettinger – slik det er redegjort for i senere avsnitt. Konsekvensutredningen presenterer fem hovedalternativ i tillegg til referansealternativet: Referansealternativet (sammenligningsgrunnlaget) tar utgangspunkt i situasjonen slik den er ved utgangen av 2000. Det betyr i praksis et transportsystem, veg- og ferje- og hurtigbåtsystem - likt dagens system ettersom det ikke er planlagt gjennomført noen spesielle tiltak i området. Hovedalternativ 2 – ”Høgsfjord”, innebærer kryssing av Høgsfjorden enten mellom Oanes i Forsand kommune og Lauvvik i Sandnes kommune og utbedring av Rv 13 mellom Lauvvik/Høle og Hogstad i Sandnes kommune eller kryssing mellom Botne i Strand kommune og Horve i Sandnes kommune og utbedring av Rv 13 mellom Horve og Hogstad. Hovedalternativet har 4 underalternativer. For alle underalternativene er det lagt til grunn at hurtigbåtforbindelsen mellom Stavanger og Tau/Jørpeland opprettholdes med avganger “tilsvarende dagens ferjesamband under forutsetning av at dette blir mulig innenfor de gitte økonomiske rammer for kollektivtrafikken”, som det heter i fylkestingets vedtak fra mars 1998 om “Høgsfjordprosjektet”. Innenfor dette hovedalternativ er det fire underalternativer for ulike typer broforbindelse over Høgsfjorden (se tabell 1). Hovedalternativ 3 – ”Lauvås” innebærer kryssing av Høgsfjorden i kombinasjon med kryssing av Gandsfjorden ved to underalternativer. Hovedalternativet har 2 Underalternativer for kryssing av Høgsfjorden i tunnel med ulike vegløsninger (se tabell 1). Hovedalternativ 4 – ”Ryfast” innebærer kryssing av Horgjefjorden med undersjøisk tunnel mellom Solbakk og E 39 i Stavanger. Hovedalternativet har 3 underalternativer (se tabell 1). Hovedalternativ 5 – ”Åmøy” innebærer kryssing av Horgjefjorden med undersjøisk tunnel med lengde 8,4 km mellom Solbakk og Hidle, deretter 3 km veg på fylling fra Hidle over Kjeøy til Åmøy i Stavanger kommune (se tabell 1). Hovedalternativ 2 – ”Høgsfjord” Hovedalternativ 3 – ”Lauvås” Hovedalternativ 4 – ”Ryfast” Hovedalternativ 5 – ”Åmøy” Konsekvensutredningen omfatter kostnadsberegninger for alle alternativene er vist i tabell 1. Tabell 1 Nøkkeltall i nytte/kostnadsanalysen (mill kr diskontert over 25 år) Hovedalternativ Underalternativ NN NN/K 1 Oppgradert ferjetilbud 2 Høgsfjord 2 hurtigferjer Stavanger-Tau 12 0,02 Red. bedrøk. transpk. 0 2A - rørbru 2B – hengebru 2C – hengebru m. dypvannsfund. 2D – undersjøisk tunnel 3A – over Idse/Lauvås 3B – over Lauvås 4A – direkte tunnel 4B – over Hundvåg til Smiene 4C – over Hundvåg til Motorvegen Solbakk-Hidle-Åmøy-Hundvåg-E 39 323 612 992 1600 674 2067 1927 2262 2570 2045 0,21 0,52 1,34 2,74 0,38 1,41 2,58 2,93 2,30 1,99 694 694 694 856 937 1460 1109 1086 1356 1047 3 Lauvås 4 Ryfast 5 Åmøy Konsekvensutredningen konkluderer med å anbefale hovedalternativ 4 Ryfast og underalternativ 4C – over Hundvåg til Motorvegen, med de kostnadsanslag som er vist i tabell 2. Tabell 2 Kostnadsanslag 2001 Hovedalternativ 4 C Ryfast Kostnadskomponenter Kryssing av Horgjefjorden med undersjøisk tunnel Solbakk-Hundvåg Kryssing av Byfjorden med undersjøisk tunnel (Hundvågtunnelen) Hundvåg-E 39 Motorvegen Total Mill 2000-kr 830 600 770 2 200 Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002- 2011 20. juni 2001 vedtok Fylkestinget Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002- 2011 med tilhørende handlingsprogram. Denne omfattet et forslag til utbygging av vegnettet i Ryfylke, inklusiv forslag til finansieringsopplegg. Forslaget fikk benevnelsen ”Ryfylkepakken” og omfatter seks delprosjekter som kunne realiseres uavhengig av hverandre. Delprosjekt 2, som tilsvarer Ryfast, og som også omtales som ”byggekloss 2”, omfatter rv 13 Ryfylkeforbindelsen med undersjøiske tunneler mellom Solbakk i Strand kommune og Hundvåg i Stavanger kommune og mellom Hundvåg og Ev 39 i Stavanger. I tillegg inngår diverse utbedringer på rv 13 og fylkesvegprosjektet tunnel Espedal - Frafjord på fv. 492. Bak dette vedtaket stod samtlige Ryfylkekommuner, Stavanger kommune og Rogaland fylkeskommune. Med dette hadde fylkeskommunen definitivt nedlagt alternativet med en rørbru over Høgsfjorden. Det ble anslått at frem til da hadde staten, fylket og kommuner brukt over 40 millioner kroner på dette alternativet og private entreprenører rundt 20 millioner. I fylkestinget var det uenighet om ilandføringen av tunnelen i forhold til Stavanger by, hvor det var to alternativer: i) en direkte forbindelse til Bekkefaret på 17 km ,og ii) to tunneler, hvor den siste var Hundvågtunnelen. Ryfylkekommunene gikk inn for direkteforbindelse Solbakk – Bekkefaret, mens Stavanger gikk inn for forbindelse til Stavanger via Hundvåg, som Fylkestinget vedtok med 53 mot 4 stemmer. Stavangers argumentasjon for Hundvågtunnelen, som var dyrere enn direkte forbindelse til Bekkefaret, var at dette var nødvendig for å avlaste bybroen. For å få Ryfylkekommunene med på Hundvågsløsningen måtte Stavanger love to ting. Det første var at dette ikke skulle senke fremdriften for Ryfast. Det andre var at Stavanger kommune skulle garantere for merkostnadene for Hundvågsalternativet i forhold til det billigste alternativet (direktetunnel fra Strand til Bekkefaret), som Ryfylkekommunene gikk inn for. Dette ble meget viktig i den senere diskusjon av kostnadsdekning for dyrere alternative løsninger i Stavanger og forsinkelsene dette medførte. Som ledd i oppfølgingen av fylkestingets vedtak om Ryfylkepakken ble det høsten 2001 lagt fram forslag om forhåndsinnkreving av bompenger i tre ferjesamband for å finansiere den videre planleggingen av prosjektene Ryfylkeforbindelsen, diverse utbedringer på rv 13 og fv 492 Espedal Frafjord, samt rv 19 fastlandsforbindelse til Finnøy. Planleggingsutgiftene var beregnet til om lag 24 mill. kr, fordelt med 16 mill. kr på Ryfylkeforbindelsen, 7 mill. kr på fastlandsforbindelsen til Finnøy og 1 mill. kr på de øvrige prosjektene totalt. Det ble lagt til grunn at innkreving av bompenger i ferjesambandene Stavanger - Tau og Lauvvik Oanes skulle finansiere planleggingen av de øvrige prosjektene. Det ble lagt opp til et bompengepåslag på 3 takstsoner i ferjesambandene Stavanger - Tau og Lauvvik - Oanes og 7 takstsoner i Søndre Finnøysamband. Takstøkningen utgjorde 10-14 pst. i sambandet Stavanger - Tau, 15-30 pst. i sambandet Lauvvik - Oanes og 28-65 pst. i Søndre Finnøysamband. Det var ventet at dette ville gi årlige bompengeinntekter på om lag 12 mill. kr. Følgelig ville forutsatte utgifter være dekket etter 2-21/2 års innkreving. Forslaget om forhåndsinnkreving ble sendt på høring til 12 kommuner. Av de 8 kommunene som uttalte seg, var 7 positive. Forsand kommune var negativ. Rogaland fylkesting fattet 4. desember 2001 vedtak om å gå inn for forslaget om forhåndsbompenger. 2002 Vegdirektoratet godkjente konsekvensutredningen i februar 2002. 14. mars 2002 godkjente Miljøverndepartementet Fylkestinget Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002- 2011. Fylkestinget fattet 12. mars 2002 vedtak om å gå inn som aksjonær i bompengeselskapet for Ryfylkeforbindelsen, Ryfylkesambandet AS. I samme møte fattet fylkestinget vedtak om å gå inn som aksjonær i bompengeselskapet for fastlandsforbindelsen til Finnøy, Finnfast AS. Kommunene Strand, Suldal, Sauda, Hjelmeland, Gjesdal og Stavanger fattet vedtak om å gå inn som aksjonærer i Ryfylkesambandet AS som ble stiftet i juni 2002. I St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003), som er det første regjeringsdokument som omtaler Ryfast, og som ble lagt frem i oktober 2002, er kostnadene for prosjektet anslått til om lag 2 mrd. kroner. 2003 I februar startet man å innkreve bompenger til Ryfast på de to ferjene Høgsfjordsambandet og Tausambandet. 14. mars godkjente Miljøverndepartementet Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002- 2011 med tilhørende handlingsprogram. I 2003 fremkom diskusjonen om Eiganestunnelen og finansieringen av denne, hvilket ble en større sak for hele prosjektet. Ryfast Alternativet innebar kryssing av Horgjefjorden fra Solbakk og videre på eksisterende veg på Hundvåg og videre i undersjøisk tunnel med lengde 4,8 km til krysset E 39 Motorvegen/Rv 509 Madlaveien. En del av denne tunnelen vil kunne inngå i en framtidig tunnel på E 39 Kyststamvegen mellom Motorvegen og Tasta – Eiganestunnelen. Eiganestunnelen ble et sentralt tema av to grunner. For det første kom det opp en rekke synspunkter knyttet til tunnelløsningen og hvordan denne ville påvirke trafikkstrømmer og miljøet for lokal befolkning. For det annet var denne en del av stamveien E-39 som ville kreve ytterlige statlige midler. Samtidig ble det klart at Eiganestunnelen ville bli dyrere pga Ryfast og man fikk en diskusjon om hvordan denne merkostnad skulle finansieres, av Stavanger alene eller også av de andre som ville nyte godt av Ryfast. I tillegg til at tilhengere av Høgsfjordalternativet fortsatte å fremme dette, kom det opp to typer motforestillinger mot Ryfast, det ene var knyttet til de høye kostnadene, det andre til sikkerhetsutfordringene i en slik tunnel, som også ville innebære betydelige kostnadsøkninger. Begrepet ”Ryfast-vanvidd” ble etter hvert vanligere og vanligere i presseinnslagene. Det ble etablert en ”Foreningen for ansvarlig, sikker og økonomisk fjordkryssing (Fasøf)”. I september fremkom forsinkelse som skyldtes diskusjoner i Stavanger om ulike planløsninger og betydelige beboeraksjoner. 1. oktober 2003 godkjente Strand kommune reguleringsplanen som viser hvordan Ryfast munner ut på Solbakk I november ble det fremlagt beregninger av trafikkunderlaget for Solbakktunnelen på 3 600 biler i døgnet, hvilket var mye lavere enn tidligere anslag og mindre enn halvparten av det som er kravet til to-løpstunneler. I november presenterte Vegvesenet reguleringsplanforslagene for Espedalen og Frafjord i Forsand kommune. I desember offentliggjorde Vegvesenet en utredning om finansieringen av Ryfast med en totalkostnad på 1,9 milliarder ekskl. tunnel Espedal – Frafjord og utbedringer Rv 13. Tabell 3 Kostnadsanslag 2003 Kostnadskomponenter Solbakk – Hundvåg Hundvåg - Eiganes Til sammen Kostnad (mill kr) 1 030 860 1 890 Vegvesenet foreslo at dersom Ryfast blir dyrere enn antatt, måtte tunnelen Espedal – Frafjord utgå. Dette reagerte de berørte kommuner sterkt på under henvisning til at merkostnader som skyldes Hundvågtunnelen hadde Stavanger garantert å skulle betale. 2004 I 2004 kom planleggingen av prosjektet opp i et uføre pga de problemer som oppstod i forbindelse med ilandføringen på Hundvåg. Sintef har gjennomført en risikoanalyse for Ryfast Da reguleringsplanen for Solbakktunnelen legges ut på høring, anbefaler både Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Stavanger Brannvesen at tunnelen må ha to løp. Det startes også en underskriftskampanje for to løp. Vegvesenet mener at ett løp er tilstrekkelig. 24. februar vedtok Rogaland fylkesting etter en bred lokalpolitisk høring et forslag til finansieringsstrategi for Ryfylkepakken, byggekloss 2. Politikerne mobiliserte for å få Ryfylkepakken og Ryfast omtalt i Nasjonal transportplan og at prosjektet legges inn i Handlingsprogrammet til Nasjonal transportplan. Det blir klart gitt uttrykk for at en slik omtale er første skritt for å få realisert prosjektet og at dette burde bidra til å sikre fremdriften i prosjektet. Da det fremkom at Hundvåg tunnelen ville få en betydelig kostnadsøkning, begynte politikerne i Stavanger å gå fra sin tidligere garanti om å ta denne merkostnaden, som Ryfylkekommunene stod fast ved. Det som utkrystalliserte seg var at disse kostnadene måtte dekkes av Stavanger og eventuelt høyere bompengetakster. Med kostnadsøkningen og sikkerhetskravene for Ryfast ble alternativet med en bro over Høgsfjorden trukket frem av flere og flere. Det ble også anført at dette alternativ ikke ville innebære den samme trafikkbelastning på Stavanger. I Stavanger Aftenblad blir det opplyst at for perioden juni 2003 til mars 2004 var det 51 innlegg om Ryfastsambandet, hvorav bare 3-4 innlegg var positive til dette. Samtidig var det flere politikere som hadde vært med på å gjøre Fylkestingets vedtak om Ryfast, som nå anførte at vedtaket var gjort og dette nå ikke kunne endres. En slik ”lojalitet” ble blant annet uttrykt fra personer som opprinnelig hadde vært (og i sine hjerter forble) tilhengere av Høgsfjordalternativet. Ryfast ble tungt knyttet opp mot hvordan Stavanger kunne få løst sitt eget trafikkproblem ved hjelp av Ryfast. I Stavanger fikk man en aksjon for å legge deler av Ryfast under jorden på Hundvåg og aksjoner i den forbindelse. Fylkesmannen grep også inn og fikk opphevet visse vedtak på grunn av saksbehandlingsfeil, som så måtte gjøres på nytt. Samtidig fremstår Stavanger mer og mer som en pådriver for Ryfast. Etter hvert kom det også frem en rekke motforestillinger av mer overordnet karakter • • Bygging av denne type veier øker privatbilisme Miljøproblemene i Stavanger vil øke Etter hvert ble Sandnes en aktiv aktør for å få til Høgsfjordbru i stedet for Ryfast og kommunestyret vedtok å innlede forhandlinger med Forsand kommune for dette. I Strand kommune begynte det også å oppstå en motstand mot Ryfast og støtte til Høgsfjordsbroen og man fikk en folkeaksjon til fordel for Høgsfjordalternativet. 24. juni presenterte samferdselssjefen i Rogaland en sammenligning av Ryfast og Høgsfjord som en argumentasjon for at Ryfast ville være den beste løsningen. Dette medførte en betydelig diskusjon i pressen med fokus på alle de argumenter som var blitt anført om reisemønster, trafikkunderlag, kostnader og muligheter for finansiering og miljø. I august forelå rapporten fra Lux Brannteknologi om brannsikkerhet, som konkluderer med at tunnelen kan bygges med ett løp. I kommunene Strand og særlig Forsand forsterkes motstanden mot Ryfast og støtten til bro over Høgsfjorden: Den første gallupen gir et flertall for Ryfast i hele Rogaland og et snaut flertall av de spurte i Ryfylke for Høgsfjorden. Tabell 4 Opinionsundersøkelse august 2004 Hele Rogaland 39,1 % 30,4 % 30,5 % Ønsker Ryfast Ønsker Høgsfjord Ikke svart Bosatt i Ryfylke 42,1 % 47,4 % 10,5 % I november la Vegvesenet frem nye beregninger som viste helt nye trafikktall for de to Ryfast tunnelene. Tabell 5 Trafikkberegninger Solbakktunnelen Hundvågtunnelen 2001 3 500 8 000 2004 5 000 17 000 Konsekvensen av de nye trafikkberegningene for Hundvågtunnelen var at Vegvesenet mener at denne må bygges med to tunnelløp. I november krevde Vegdirektoratet at Solbakk tunnelen måtte bygges med langsgående rømningsløp til 200 – 300 millioner kroner, mens regionvegsjefen mente det kunne være like lurt å bygge dobbeltløp med det samme. Flere og flere pekte på at Ryfast hadde svulmet opp og blitt noe helt annet enn det Fylkestinget vedtok i 2001 og derfor måtte vurderes opp mot alle andre alternativer for å få full oversikt over hva som er den beste fjordkryssing. Andre derimot, hevdet at Ryfast vedtaket står fast og skal gjennomføres. Bl a fylkesordfører, som egentlig er Høgsfjordtilhenger, men vil være solidarisk med 2001 vedtaket og at det nå er for sent å snu og uttaler ”Ryfast eller ingenting”. 23. november har Stavanger Aftenblad en artikkel om at tonen mellom Stavanger-politikerne og Statens Vegvesen er så utrivelig at det trenges en ny dialog for å skape et brukbart samarbeidsklima. 2005 I 2005 arbeidet Statens vegvesen blant annet med: • • • • • Trasé alternativer for Hundvågtunnelen Trasé alternativer for Solbakktunnelen Dagsoner på Hundvåg Dagsone på Solbakk Risiko- og sårbarhetsanalyse I januar ble det kjent at Fylkestinget ville ta initiativ til nye kostnadsanalyser og at disse skal foreligge i juni. Dette er det Sandnes og Forsand som har fått til, som også mente at dette betydde at det ville være nødvendig med en ny konsekvensutredning, hvilket ble avvist. I februar ble nye trafikkberegninger for Solbakktunnelen lagt frem: Tabell 6 Trafikkberegninger 2005 Solbakktunnelen Hundvågtunnelen 2001 3 500 8 000 2004 5 000 17 000 2005 5 500 14 000 I februar 2005 vedtok Stavanger bystyre reguleringsplan Eiganes Sør og kommunedelplan for Eiganestunnelen, som var en forutsetning for forbindelsen med Ryfast og Stavanger by sentrum. I februar startet Vegvesenet en utredning av hvordan Solbakktunnelen kan gå direkte til fastlandet i Stavanger for å unngå all diskusjonen om distansen Hundavåg – Stavanger. I mars fikk man så diskusjoner om et hurtigtog fra Stavanger til Solbakk 18. mai 2005 la Statens vegvesen frem dokumentet ”Ryfylkepakken, byggekloss 2 – foreløpig finansieringsanalyse” som omfattet Rv 13 Hundvågtunnelen, Rv 13 Solbakktunnelen, Rv 13 Strekningsvise tiltak og Fv 491 Espedal Frafjord. Innledningsvis blir det vist til at komponentene i prosjektet har endret seg betydelig, både i forhold til det som var presentert i fylkesdelplanen og det som lå til grunn ved behandling av finansieringsstrategien. Det samme har prosjektkostnadene. De største endringene gjelder utvidelse fra ett til to løp i rv. 13 Hundvågtunnelen og krav om parallell sikkerhetstunnel i rv. 13 Solbakktunnelen samt økte tekniske krav til tunnelinstallasjoner. Utredningen presenterer følgende kostnadsanslag og anleggsperioder. Tabell 7 Kostnadsanslag 2005 Tiltak Rv 13 Solbakktunnelen Rv 13 Hundvågtunnelen Rv 13 Strekningsvise tiltak Fv 491 Espedal - Frafjord Sum: Kostnad (mill kr) 1 900 1 300 255 315 3 770 Anleggsperiode 2008 – 2012 2009 – 2012 2012 – 2016 2010 - 2012 Dokumentet omhandler finansieringskomponentene og konkluderer med følgende forslag til finansieringsplan med 15 års bompengeperiode. Tabell 8 Forslag til finansieringsplan Finansieringskomponent Forhåndsbompenger på ferje Innsparte ferjetilskudd Statlige midler, øvrige riksveger Statlige midler, stamveger Kommunale tilskudd Bompenger Sum Gjennomsnittlige bompengesatser Rv 13 Solbakktunnelen Rv 13 Hundvågtunnelen Fv 491 Espedal - Frafjord Mill kroner 66 241 116 116 100 3 131 3 770 123 kr 12 kr 80 kr 26. mai presenterte Stavanger Aftenblad samferdselssjefens kostnadsanslag for kryssing av Høgsfjorden med to alternativer og 6. juni presenteres tall som sammenligner ilandføring via Hundvåg og direkte Solbakk - Stavanger via Bekkefaret. 11. august uttalte samferdselsminister Torild Skogsholm at hun er klar til å gripe fatt i Ryfast med en gang vi får saken på bordete og legge prosjektet frem for Stortinget. I St. prp. nr. 1 (2005-2006) blir det redegjort for at Statens vegvesen i sitt handlingsprogram legger opp til å starte arbeidene på Ryfast i perioden 2006 – 2009. Det vises til at kostnadene foreløpig er anslått til om lag 2,9 mrd. kr, altså betydelig lavere enn i finansieringsanalysen fra Vegvesenet tidligere samme år. 1. september trakk Vegvesenets planleggingsleder for Ryfast seg. Bakgrunnen for dette var en konflikt mellom prosjektgruppen, som han ledet, og ledelsen i Vegvesenet. Konflikten gjaldt utarbeidingen av reguleringsplan for prosjektet i Stavanger, behovet for videre utredninger i den forbindelse og samarbeid med berørte grupper og Stavanger kommune. Stavanger Aftenblad offentliggjorde brevet fra planleggingslederen til Vegvesenet. Det alternativ som prosjektgruppen ønsket å utrede fremkom i forbindelse med planarbeidet for reguleringsplan Eiganes Sør og kommunedelplan for Eiganestunnelen. Dette var et nytt alternativ som ble omtalt som Schancheholenalternativet, og baserte seg på tunnel istedenfor dagsone langs Mosvatnet mellom eksisterende kryss ved Schancheholen og Madlaveien. Reaksjonen fra ledelsen i Vegvesenet var at dette innspillet til arbeidet med planløsning vil dette bety vesentlig forsinkelse og mulig kostnadsheving. Kommunepolitikere i Stavanger fant forslaget meget interessant, men at det er for sent. Men i Stavanger fikk man aksjonsgrupper til støtte for Schancheholen alternativet. Fylkesmannen grep også inn og ba om at dette ble utredet. I oktober vedtok Stavanger kommune å få utredet Schanchenholen alternativet. Fra Ryfylkekommunene medførte dette betydelig sinne. De uttalte i fylkestinget at dersom dette medførte ytterligere forsinkelser for Ryfast, ville man ta initiativ til å starte opp en full skala utredning av andre alternativer. I møte i Samarbeidsforum for Ryfastprosjektet 1. november 2005 bad Stavanger kommune om at Statens vegvesen utarbeidet en mulighetsstudie for Schancheholenalternativet. Formålet var • • • Å vurdere om Schancheholenalternativet slik det forelå er gjennomførbart eller ikke Med utgangspunkt i ideen for alternativet vurdere om det finnes varianter som kan gi forbedringer Å sammenstille foreliggende alternativer for Ryfastprosjektet med Schancheholenalternativet i hele vurderingsområdet, dvs. tom. Hundvåg I november besluttet Veivesenet at det skulle gjennomføres en mulighetsstudie for Schanchenholen alternativet. 2006 Schancheholenalternativet, som erstatter noen 100 meter motorvei med park langs Mosvatnet (tunnel) er sterkt ønsket i Stavanger og like sterkt mislikt i Ryfylke pga faren for flere års forsinkelser av Ryfast. Ryfylke-kommunene ble enige om å undersøke flere alternativer. Fylkestinget ville ikke tillate flere utredninger og forslag om hurtigferje nummer 2 på Tausambandet ble fremmet. I januar etablerte tilhengerne av Høgsfjordalternativet en egen hjemmeside med fem mulige krysningsmåter, to broalternativer og tre tunnelalternativer. Hjemmesiden er vedlikeholdt frem til i dag. I februar 2006 la Statens vegvesen frem rapporten ”Mulighetsstudie Schancheholen”. Denne konkluderte med at det opprinnelige alternativ ikke var gjennomførbart og kom opp med et nytt alternativ som ville kunne løse noen av de underliggende trafikk og miljøproblemene som lå til grunn for Schancheholenalternativet. På et informasjonsmøte 21. februar oppsummerte og konkluderte Statens vegvesen på følgende måte: ”Ryfastprosjektet står nå i en situasjon der man skal ta stilling til om det er hensynet til fremdrift, kostnader og tidligere vedtak, eller forskjeller i løsningenes trafikale, miljømessige og anleggstekniske kvaliteter som skal veie tyngst. Vi synes dette er en vanskelig vurdering som vi oppsummerer slik: 1. Opprinnelig og optimalisert Schancheholenalternativ er det ikke faglig forsvarlig å gjennomføre. 2. Mulighetsstudien har vist at det kan finnes bedre løsninger enn de det har vært arbeidet med så langt. En slik løsning kan være alternativ D Schancheholendifferensiert. 3. Dersom det skal arbeides videre med nye alternativer må dette foregå gjennom en prosess etter plan- og bygningsloven. 4. Det bør foretas en revisjon av finansieringsplanen for Ryfast. 5. Vi mener at det bør arbeides videre med alternativ A3 Skeie, B1 Buøy og løsninger som bygger på prinsippene i alternativ D Schancheholendifferensiert” Da bystyret i Stavanger behandlet mulighetsstudien for Schanchenholen alternativet 27. mars 2006 gjorde det følgende vedtak: 1.Stavanger bystyre tar mulighetsstudien til orientering 2.Planarbeidet med Ryfast fortsetter med alternativ A3 Skeie, B1 Buøy og løsinger som bygger på prinsippene i alternativ D Schancheholen differensiert 3.Stavanger bystyre ber om at det startes en prosess etter plan- og bygningsloven slik at alternativ D Schancheholen, eller en variant av denne, trekkes inn i det pågående planarbeidet” I mars la Asplan Viak frem en rapport de har utarbeidet på oppdrag fra Forsand kommune hvor de sammenlignet vedtatt Ryfastprosjekt med Høgsfjordkryssingen. Konklusjonen var at det vil ta lenger tid å gjennomføre Høgsfjordalternativene enn Ryfast, som var kommet mye lenger i sin planlegging. Det er generell usikkerhet knyttet til kostnadstallene, som beregnes høyere for Høgsfjordalternativet enn for Ryfast. Samferdselssjefen i Rogaland uttrykker seg kritisk til rapporten fra Asplan Viak Tilhengerne av en bro over Høgsfjorden begynner å vise til Hardangerfjordbrua og fellestrekkene denne har med en bro over Høgsfjorden. 27. mars legger samferdselssjef og fylkesrådmann frem følgende sammenligning av de ulike alternativer. Tabell 9 Kostnadsanslag 2006 Ryfast • Direkte tunnel Stand – Stavanger (Bekkefaret) • To tunneler: Strand – Hundvåg og Hundvåg - Stavanger Kryssing av Høgsfjorden • Tunnel • Bro 2,6 milliarder 3,7 – 3,8 milliarder 2,3 milliarder 2,1 milliarder Både Ryfast og Høgsfjord bro antas å kunne være klar for åpning i 2015. Dersom man går fra Ryfast, er det bro over Høgsfjorden som er mest realistisk. Det er svært ulike reaksjoner på innspillet fra fylkesrådmann og konsekvensene av dette Samferdselssjefen uttaler at Ryfast kostnadene for lengst har nådd taket og at hvis prosjektet skal realiseres må man se på rammene og fordelingen av finansieringen av kostnadene mellom bompenger – Stavanger – stamvei. Fylkesrådmannen uttaler at hun er så skeptisk til trafikkprognosene som legges til grunn for finansieringen at hun vil ha en uhildet gjennomgang av trafikkmengdene. I Stavanger Aftenblad opplyses det at det i perioden april 2004 – januar 2006 hadde vært 263 debattinnlegg om Ryfast, hvorav 86 % var i mot og 14 % for. Med de forsinkelser som har funnet sted, blir det i pressen og fra berørte kommuner et økt press på at tunnelen Espedal – Frafjord må påbegynnes snarest og uavhengig av avklaring av Ryfast eller Høgsfjord forbindelse. Da fylkesutvalget 4. april behandlet Ryfast signaliserte det at kostnadene for prosjektet hadde nådd en smertegrense og at Stavanger måtte fravike Schahenholen løsningen som innebar et betydelig kostnadsheving av prosjektet. I møte 3. mai 2006 mellom Stavanger kommune, Rogaland fylkeskommune og Statens vegvesen ble det besluttet at målsetningen var å ha maksimalt 2 alternativer for gjennomføring av Ryfast i Stavanger som skulle reguleres og konsekvensutredes. I møtet ble det også konkludert med at ”Det skal innledningsvis foretas en verifikasjon av foreliggende løsninger og vurderes om det finnes andre varianter, innenfor klare rammebetingelser. Dette kan bety en silingsprosess som gjennomføres på administrativt nivå.” I juni fikk man enighet mellom Rogaland fylkeskommune, Stavanger kommune og Statens vegvesen om at det foreligger tre alternativer for den videre planprosess for Ryfast i Stavanger. 17. oktober 2006 ba Fylkesutvalget Statens vegvesen om å utarbeide nytt kostnadsoverslag med finansieringsanalyse. Det ble vist til den foreløpige finansieringsanalyse som var blitt fremlagt og den usikkerhet som senere var oppstått. 12. desember 2006 la Vegvesenet frem notatet ”Ryfylkepakken, byggekloss 2 – Problemstillinger knyttet til finansiering”. Det vises til endrede forutsetninger for prosjektet som følger: • • • • Hundvågtunnelen og kryssløsning på Hundvåg tok begge utgangspunkt i vedtatt plan for E39 Eiganestunnelen/Eiganes sør, (A3 Skeie og B1 Buøy). Det er nå enighet om å ta med ytterligere et nytt alternativ for Hundvågtunnelen/Eiganestunnelen som tar av fra E39 ved Schancheholen (D1 Schancheholen differensiert). Vegdirektoratet har i brev datert 18.09.2006 besluttet at Solbakktunnelen skal bygges med 2 tunnelløp, og ikke med 1 tunnelløp og rømningstunnel slik det var lagt til grunn tidligere. Det er nå lagt til grunn at Eiganestunnelen skal finansieres uavhengig av Ryfast, mens det tidligere har vært forutsatt at deler av Eiganestunnelen skal finansieres ved bompenger fra Ryfast. I kostnadsberegningene er derfor Hundvågtunnelen beregnet fra der den tar av fra Eiganestunnelen. Det er vedtatt nytt EU-direktiv for tunnelsikkerhet, og det foreligger forslag til ny håndbok 021 for vegtunneler som forventes vedtatt om kort tid. Den nye håndboka medfører økte krav til standard for tunnelene i Ryfast. Det vises også til at regjeringen har innskjerpet prinsippet om at alle som betaler bompenger skal ha nytte av prosjektet. Dette betyr at trafikkantene i Solbakktunnelen ikke kan tvinges til å ”sponse” de tre andre elementene i Ryfastpakken (Hundvågtunnelen, tunnelen Espedal-Frafjord og veiforbedringene på Rv 13). I utredningen legges det til grunn en total investeringskostnad på 4.770 mill kr (2006-nivå), innenfor en ramme/usikkerhet på 4.100 – 5.900 mill kr. som vist i tabellen under. Tabell 10 Kostnadsanslag 2006 Tiltak Hundvågtunnelen Solbakktunnelen Espedal – Frafjord Strekningsvise tiltak, rv. 13 Totalt Ramme / usikkerhet Kostnad (mill kr) 1 400 2 800 315 255 4 770 4 100 – 5 900 Dette kostnadsanslaget var ca. 1 000 mill. kr høyere enn tidligere og hovedårsakene til dette blant annet: • • • • • • • Økte priser i bygge- og anleggsmarkedet Solbakktunnelen bygges med 2 løp og fire kjørefelter og videre hele veien til E 39 Schanchenhol Økt tunnelprofil (fra T8,5 til T9,5) i Solbakktunnelen pga krav i ny håndbok Endret tunnelklasse for Solbakktunnelen gir behov for veggelementer av betong Mer konservativ tolkning av geologiske data gir økt omfang av injisering (tetting) og vann-/frostsikring Mer komplisert kryssløsning mellom Eiganestunnelen og Hundvågtunnelen • • • Økte tiltak mot grunnvannssenkning i dagsone på Hundvåg Kostnadene til massehåndtering er vurdert å være høyere Det er generelt tatt høyde for større usikkerhet 2007 Det blir en del diskusjon om Frafjord – Espedal tunnelen, som i prinsippet er en del av fastlandsforbindelsen Ryfylke – Nord Jæren og et element i både Ryfast og Høgsfjordalternativene. Spørsmålet blir om dette kan realiseres uavhengig av en endelig avklaring av de to alternativene. Dette kjempet man for lokalt, men ble avvist av Vegvesenet og fylkeskommunen, fordi det ville bryte helheten i Ryfylkepakken 17. januar vedtok Forsand kommune enstemmig at det ikke lenger stilte seg bak planleggingen av Ryfast. I januar 2007 la Vegvesenet frem en rapport hvor det ble orientert om status i planarbeidet med reguleringsplan for E39/rv. 13 Stavanger – Solbakk. Det forelå seks alternativer og det ble anbefalt å videreføre to av disse (A 3 og D 3). Alternativ A 3 forutsatte Vegdirektoratets dispensasjon fra flere av Vegdirektoratets standardkrav til tunneler. Dette ble avvist, mens Alternativ D3, derimot, ble godkjent. Stavanger kommune sluttet seg til at dette var det beste alternativet. 29. mai 2007 forelå DNVs ”Risiko- og Sårbarhetsanalyse” for tunnelene i prosjektet. Ved kommunevalget fikk Strand ny ordfører fra Arbeiderpartiet som har vært mot Ryfast. Samtidig inngikk KrF, Høyre, Venstre og SP, som alle var tilhengere av Ryfast en avtale om politisk samarbeid. Fylkestinget fikk en ny fylkesordfører fra Arbeiderpartiet og et fellesprogram for Ap, KrF, V og SP, hvor Realisering av Ryfast senest innen 2015 er pkt 2 under Samferdsel i disse partienes felles program. På møte i Samarbeidsforum Ryfast 26. oktober 2007 ble det lagt frem et nytt kostnadsanslag: Tabell 11 Kostnadsanslag 2007 Tiltak Hundvågtunnelen Solbakktunnelen Espedal – Frafjord Strekningsvise tiltak, rv. 13 Totalt Ramme / usikkerhet Kostnad (mill kr) 1 500 2 900 410 255 5 100 4 600 – 6 000 Det ble også lagt frem en revidert trafikkprognose. Det ble vist til at det i perioden 2001-2007 er utført 9 transportanalyser og – vurderinger og benyttet ulike modeller. Det ble videre gitt en presentasjon om finansiering og ulike nytteprinsipper. På møtet ble det nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra Rogaland Fylkeskommune, Stavanger kommune, Ryfylkekommunene og Statens vegvesen. Gruppa fikk i oppdrag ”å vurdere mulige finansieringsløsninger for Ryfastprosjektet”. (Den la frem sin utredning 17. april 2008). Tabell 12 Trafikkberegninger 2007 Solbakktunnelen Hundvågtunnelen 2001 3 500 8 000 2004 5 000 17 000 2005 5 500 14 000 2007 4 000 - Oppfølgingen av dette i Fylkesutvalget var at de nye trafikkanslagene viste at Ryfast ikke kan fullfinansieres av bompenger, slik planen i utgangspunktet var. Dette innbærer at det vil bli nødvendig med statsstøtte og at Ryfast må konkurrere med andre prosjekter om statlig støtte. Dette ble tatt opp i spørsmål til samferdselsministeren i spørretimen uten at det ble gitt noe egentlig svar. I Stavanger startet det nyvalgte bystyret en ny runde med avklaring av finansieringsløsningen av Eiganestunnelen. I et møte 28. november ble kommunalminister Magnhild Meltveit Kleppa forelagt situasjonen med de nye trafikkprognosene som viste at prosjektet ville trenge mellom halvannen og to milliarder i statlig. Statsrådens svar var at ”dette kan man bare glemme. Staten er åpen for å bidra til Ryfast, men disses summene er ikke realistiske”. Et annet alternativ ville være å utvide bompengeperioden fra 15 år – som er maksimum – til 20 år, hvilket staten har mulighet til å gjøre. Muligheten for å kutte ned på kostnadene ved å gå tilbake til bare ett tunnelløp ble også tatt opp, men det ville stride mot gjeldende regelverk som krever to løp for tunneler over 10 km. I november 2007 la Vegvesenet frem Planprogram for reguleringsplan med konsekvensutredning for Rv 13 Ryfylkeforbindelsen E 39 / rv 13 Stavanger Solbakk. 2008 I dette året trekkes konsekvensene av prosjektet for klimaet inn. Det blir fra SVs stortingsrepresentant fra fylket anført at klimaforliket i Stortinget er et argument mot Ryfast, hvilket andre partiers fylkesrepresentanter avviste. I den klimadebatt som fulgte ble det vist til at undersjøiske tunneler er så energikrevende og klimafiendtlige at en heller bør bygge broer der det er mulig. I tillegg kommer så argumentene om at Ryfast bidrar til å øke privatbilismen. Det blir også vist til at mens andre byer søker å få privatbilismen ut av byen, bidrar Ryfast til å få flere biler inn i Stavanger sentrum. Høgsfjord ville gi et mer spredt trafikkbilde. 17. januar lanserte Vegvesenet sitt forslag til ny transportplan, hvor det ikke ble satt av noen penger til Eiganestunnelen. Reaksjonen i Stavanger var voldsom. Det ble vist til at tunnelprosjektet var en forutsetning for Ryfast og at det har vært enighet om at dette skulle finansiere 1005 med statlige midler. Dette året ble det lagt frem to meget viktige dokumenter: ”Ryfylkepakken, Byggekloss 2 – Mulighetsvurdering om finansiering” og ”Reguleringsplan med konsekvensutredning – Rv. 13 Ryfylkes fastlandsforbindelse (Ryfast) E 39 / rv 13 Stavanger – Solbakk” ”Ryfylkepakken, Byggekloss 2 – Mulighetsvurdering om finansiering”. 17. april 2008 la Arbeidsgruppen for finansiering av Ryfast frem utredningen ”Ryfylkepakken, Byggekloss 2 – Mulighetsvurdering om finansiering”. Prosjektet er forutsatt bompengefinansiert og utredningens gjennomgang av ulike sider ved bomfinansieringen er derfor svært viktig. Utredningen foretar først en gjennomgang av prinsippene for bompengefinansiering. Først redegjøres det for de prinsipper som er slått fast i St. meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015: • • • • • • Nytteprinsippet betyr at alle som betaler bompenger skal ha nytte av prosjektet, og alle som har nytte av prosjektet skal betale bompenger Bompengeandelen på et prosjekt som skal delvis bompengefinansieres bør være minst 50 %. Bomstasjoner skal etableres i tilknytning til prosjektet Etterskuddsinnkreving er hovedregelen Lokal enighet 15 års innkrevingstid Det vises til at nytteprinsippet er sentralt og at de problemstillinger som må analyseres er følgende: • • • • • Er vedtatt finansiering av Ryfylkepakken, byggekloss 2, i samsvar med nytteprinsippet? Er samfinansiering av deler av byggekloss 2 i samsvar med nytteprinsippet? Er eventuelt de enkelte prosjektene i samsvar med vedtatte prinsipper for bompengefinansiering? Arbeidsgruppen har følgende oppsummering og anbefaling: A) Arbeidsgruppas har lagt følgende forutsetninger til grunn for sine vurderinger: • At de forutsetninger for finansiering av Ryfylkepakken, byggekloss 2, som ble lagt til grunn i Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002-2011 ikke er i samsvar med nytteprinsippet og at prosjektene derfor må finansieres på en annen måte enn det som er forutsatt i handlingsprogrammet til fylkesdelplanen. • At rv. 13 Hundvågtunnelen og rv. 13 Solbakktunnelen (Ryfast) kan betraktes som et sammenhengende anlegg der nytteprinsippet er ivaretatt og således også kan ha felles finansieringsløsning. • At det av trafikksikkerhets-, miljø- og framkommelighetshensyn, spesielt for kollektivtrafikken, ut fra nytteprinsippet kan kreves inn bompenger på Bybrua. • At en lånerente på 6 % og nedbetalingstid på 20 år kan legges til grunn for hel eller delvis bompengefinansiering av de elementer i Ryfylkepakken, byggekloss 2, som egner seg for slik finansiering. • At E39 Eiganestunnelen finansieres over statsbudsjettet og får oppstart senest samtidig med rv. 13 Hundvågtunnelen. B) Om egnethet for bompengefinansiering er arbeidsgruppas vurdering at: • Rv. 13 Solbakktunnelen egner seg for hel eller delvis bompengefinansiering. • Rv. 13 Hundvågtunnelen egner seg for delvis bompengefinansiering. Under gitte forutsetninger med bompengeinnkreving på Bybrua egner prosjektet seg for hel bompengefinansiering. • Strekningsvise tiltak på rv. 13 egner seg lite til hel eller delvis bompengefinansiering. • Fv. 491 Espedal – Frafjord egner seg ikke for bompengefinansiering. • Rv. 13 Hundvågtunnelen og rv. 13 Solbakktunnelen samlet sett egner seg for hel eller delvis bompengefinansiering. C) På bakgrunn av dette anbefaler arbeidsgruppa slike hovedstrategier for det videre arbeid med finansiering av de enkelte elementene i Ryfylkepakken, byggekloss 2: • Rv. 13 Solbakktunnelen og rv. 13 Hundvågtunnelen: samfinansiering med hel eller delvis bompengefinansiering. • Strekningsvise tiltak på rv. 13: offentlige og eventuelt andre midler. • Fv. 491 Espedal – Frafjord: offentlige og eventuelt andre midler. D) Arbeidsgruppa ser det som avgjørende for gjennomføring av rv. 13 Solbakktunnelen og rv. 13 Hundvågtunnelen at de betraktes som et sammenhengende anlegg med felles finansiering. E) Gruppa mener med det utgangspunkt at prosjektet kan realiseres og har vurdert to mulige løsninger: • Kombinert finansiering med bompenger og offentlig tilskudd. Bompengeinnkreving i Solbakktunnelen og Hundvågtunnelen supplert med et offentlig finansielt tilskudd på 360 mill. kr. knyttet til Hundvågtunnelen. • Hel finansiering med bompenger. Bompengeinnkreving i Solbakktunnelen, Hundvågtunnelen og på Bybrua. De to mulige løsningene kan kort oppsummeres slik: Alternativ 1: Kombinert finansiering med bompenger og offentlig tilskudd Alternativet innebærer en finansieringsløsning der det er godt samsvar med nytteprinsippet i forhold til bompengeinnkreving. Ulempen med alternativet er at det krever et offentlig tilskudd (eventuelt også supplert med annet tilskudd) på 360 mill. kr. Det knytter seg en betydelig økonomisk risiko i forhold til mulige sviktende bompengeinntekter på Hundvågtunnelen hvis flere trafikanter enn antatt benytter Bybrua i stedet for tunnelen. Det knytter seg også risiko til investeringskostnadene. Alternativet kan derfor innebære et betydelig større offentlig tilskudd enn 360 mill. kr. Alternativ 2: Helfinansiering med bompenger Alternativet har den forskjell fra alternativ 1 at det også innføres bompenger på Bybrua i Stavanger og at en med dette greier å helfinansiere prosjektet med bompenger. Risikoen knyttet til bompengeinntektene blir betydelig mindre enn i alternativ 1. Med bakgrunn i føringer i St.meld. om NTP 2006-2015 har Statens vegvesen vurdert at nytteprinsippet er ivaretatt. Ulempen med alternativet er at Bybrua tidligere er finansiert med bompenger. Gruppa er kjent med at det i Stavanger kommune er sterk politisk motstand mot gjeninnføring av bompenger på Bybrua. Arbeidsgruppas anbefaling Arbeidsgruppa anbefaler at det tas opp politiske forhandlinger mellom berørte parter for å se om det er mulig å skaffe til veie de offentlige midler og garantier som alternativ 1 krever. Målsettingen med forhandlingene må være å finne en finansieringsløsning for Ryfast. Resultatet fra disse forhandlingene vil være en del av grunnlaget for videre politisk valg. Denne utredningen medførte en betydelig debatt om hvordan man skal finansiere de 360 millioner som mangler dersom man ikke skal innføre bompenger på bybrua. Berørte ordførere i Ryfylke og fylkesordfører anførte at dette må Stavanger kommune betale i samsvar med tidligere ”garanti” da fylkestinget i sin tid vedtok Hundvågsalternativet. ”Reguleringsplan med konsekvensutredning – Rv. 13 Ryfylkes fastlandsforbindelse (Ryfast) E 39 / rv 13 Stavanger – Solbakk” I april 2008 oversendte Statens vegvesen følgende reguleringsplaner til henholdsvis Stavanger og Strand kommuner: • • • Reguleringsplan for E39/rv. 13 Stavanger-Solbakk, som omfatter Eiganestunnelen, ombygging av dagens motorvei med kryss og tilknytninger, Hundvågtunnelen og Solbakktunnelen. Stavanger kommune vedtok reguleringsplanen 8. desember 2008. Reguleringsplan for Ryfast Solbakk. Strand kommune vedtok planen 15. oktober 2008 Reguleringsplan for ventilasjonssjakter og/-tårn. Strand kommune vedtok planen 15. oktober 2008. Statens vegvesen hadde tidligere oversendt Stavanger kommune Reguleringsplan E39 Eiganes Sør og Reguleringsplan E39 Eiganes Nord, som ble vedtatt av Stavanger kommune henholdsvis 7. februar 2005 og 8. desember 2008. ”Reguleringsplan med konsekvensutredning – Rv. 13 Ryfylkes fastlandsforbindelse (Ryfast) E 39 / rv 13 Stavanger – Solbakk” gir en omfattende beskrivelse av Ryfast. Dette er det oppdaterte grunnlagsdokumentet for prosjektet. Det omfatter ikke tunnel Espedal – Frafjord og utbedringer av Rv 13 fra Tau til Hjelmeland. Følgende beskrivelse av Ryfast er tatt fra reguleringsplanen. Reguleringsplanen gir følgende mål for utbyggingen: Ryfast er en del av byggekloss 2 i Ryfylkepakken, som har følgende mål: • • • • redusert reisetid med bil fra hele eller deler av Ryfylke (avhengig av alternativ) til NordJæren og E39 Kyststamvegen døgnåpen forbindelse mellom deler av Ryfylke og Nord-Jæren/E39 Kyststamvegen tilrettelegging for effektivisering av kollektivtrafikken mellom Strand og Stavanger tilrettelegging for utvikling av et robust bo- og arbeidsmarked i Ryfylke Målet for Ryfast er: • • • ferjefri forbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke (erstatte ferjesambandene Stavanger – Tau og Oanes-Lauvvik) gi Hundvåg en fastlandsforbindelse i tillegg til Bybrua avlaste sentrumsområdene for gjennomgangstrafikk mellom Hundvåg og E39 For å kunne bygge Ryfast er man avhengig av at hele eller deler av E39 Eiganestunnelen bygges. E39 er en del av kyststamvegen og forutsettes finansiert over statsbudsjettet. Målene med utbyggingen av E39 mellom Schancheholen og Smiene er primært å: • • • avlaste planområdet for gjennomgangstrafikk bedre fremkommelighet bedre trafikksikkerheten Aktuell del av E39 inneholder dagsone mellom Schancheholenkrysset og Madlaveien og Eiganestunnelen frem til Smiene ved Tasta (Eiganes nord). Lengden på Eiganestunnelen er ca. 2,4 km. Ryfast grener av fra Eiganestunnelen og består av en ca. 5,6 km to-løps tunnel mellom E39 og Hundvåg (Hundvågtunnelen), dagsoner på Buøy og Hundvåg og en ca. 14 km lang toløps tunnel mellom Hundvåg og Solbakk (Solbakktunnelen). Målet med reguleringsplanen er å: • • • fastsette trasé for rv. 13 Ryfast og berørt del av E39 Eiganestunnelen gi grunnlag for erverv av nødvendig areal danne grunnlag for finansieringsanalyse og finansieringsplan Trafikkprognosen for 2035, etter bompengeperioden, er som følger: • • • • 8 000 kjøretøy pr. døgn (ÅDT) i Solbakktunnelen 28 000 kjøretøy pr. døgn i Hundvågtunnelen under Byfjorden 14 000 kjøretøy pr. døgn på Bybrua 36 000 kjøretøy pr. døgn i Eiganestunnelen Med nytt vegnett vil hovedtrekkene i trafikkmønsteret være at: • • • Hundvågtunnelen benyttes mest av trafikk mellom Ryfylke / Hundvåg og søndre deler av Stavanger samt kommunene sør og vest for Stavanger Bybrua benyttes mest av trafikk mellom Hundvåg/ Buøy og de sentrale byområdene i Stavanger med høy kapasitetsutnyttelse og dårlig framkommelighet i store deler av det sentrale byområdet i Stavanger, blir både Hundvågtunnelen og Eiganestunnelen attraktive kjøreruter selv i de tilfellene der kjørelengden øker I presentasjonen av investeringskostnadene skilles det mellom Rv 13 Ryfast, som omfatter Solbakktunnelen og Hundvågtunnelen, og E 39 Eiganestunnelen, som vist i tabellen under. Tabell 13 Investeringskostnader, prisnivå 2007, usikkerhet -10 % / +20 % Strekning Eiganestunnelen Ryfast, hvorav: Hundvågtunnelen 1 500 mill kr Solbakktunnelen 2 900 mill kr Investeringskostnad (2007-kr) 1 400 mill kr 4 400 mill kr Reguleringsplanen presenterer følgende sammenstilling av prissatte konsekvenser og netto nytte. Tabellen viser samfunnsøkonomisk nåverdi for en periode på 25 år, forutsatt en kalkulasjonsrente på 4,5 %. Beregningene viser at prosjektet er lønnsomt (positiv netto nytte). Siden de tyngste kostnadene er knyttet til Ryfast, er netto nytte pr. budsjettkrone for Ryfast alene lavest med 0,4, mens den er over 2 for E39 Eiganestunnelen og 1,2 for hele prosjektet. Tabell 14 Sammenstilling av prissatte konsekvenser (nåverdi, mill. 2007 kr) Komponenter Trafikant- og transportbrukernytte Operatørnytte Budsjettvirkning for det offentlige Ulykker Støy og luftforurensning Restverdi Skattekostnad Netto nytte Netto nytte pr. budsjettkrone Ryfast + E39 7 150 -55 -4 000 1 710 150 700 -800 4 870 1,2 Kun E39 4 610 -75 -1 890 1 430 140 155 -380 3 990 2,1 Kun Ryfast 2 540 20 -2 110 280 10 545 -420 870 0,4 25. juni 2008 ble Rogaland fylkeskommune, Stavanger kommune og Ryfylke-kommunene enige om den endelige finansiering av Ryfast, hvor det manglet 360 millioner for at prosjektet skulle være fullfinansiert: • • • • Stavanger finansierer 100 millioner i tillegg til tidligere avtalte 100 millioner – til sammen 200 millioner Rogaland fylkeskommune 100 millioner Næringslivet 30 millioner Kommunene Hjelmeland, Suldal og Strand 10 millioner hver (til sammen 30 millioner) (Forsand kommune bidrar ikke fordi finansiering av Espedal-Frafjord tunnelen ikke inngår i finansieringsplanen for Ryfast prosjektet). Bidragene fra fylket og kommunene ytes som lån som skal nedbetales med bompenger. I den tid som følger får man så en betydelig debatt og svært mange leserinnlegg i pressen med argumenter mot prosjektet. Flere hevder at Høgsfjordalternativet ikke er utredet på samme nivå som Ryfast og slik dette prosjektet har utviklet seg. Det blir også tatt til orde for nye alternativer, som blant annet en nordlig forbindelse til Ryfylke med flere broforbindelser i forlengelsen av Finnfast. I november oppstod en ny diskusjon om hva som burde prioriteres høyest – Ryfast eller Rogfast. Rogfast er stamveiforbindelsen E 39 mot Bergen med kryssing av Boknafjorden og Kvitsøyfjorden. Flere uttrykte da at Rogfast var et strategisk viktigere prosjekt for Rogaland. Denne oppfatning ble delt i en meningsundersøkelse Stavanger Aftenblad foretok med spørsmålet ”Er Rogfast viktigere enn Ryfast?” og hvor 72 % svarte ja (Rogfast er viktigere) og 28 % nei. Tidligere fylkesordfører, som lojalt hadde fulgt opp fylkeskommunens Ryfast vedtak, kom nå ut og støttet Høgsfjordalternativet fordi det er feil å føre så my tung trafikk inn i Stavanger og som også mener at Rogfast burde ha høyere prioritet. 28. november vedtok Sandnes bystyre å gå inn for Ryfast. Med det er Forsand alene igjen som den eneste kommunen som går inn for Høgsfjord. I en meningsmåling 2. desember sier 81 % at Ryfast er blitt for dyrt til å bli gjennomført og 19 % nei til dette. 6. desember offentliggjør Stavanger Aftenblad en meningsmåling som viser at Ryfast nå har en langt høyere oppslutning enn noen gang tidligere. Av befolkningen sør for Boknafjorden støtter nå 48 % Ryfast, mens 22 % er mot og 30 % ikke har noen oppfatning. 9. desember 2008 godkjente Fylkestinget finansieringsplanen. Dermed var Rogaland endelig enig med seg selv om Ryfast. Finansieringsplanen innholdt kun tunnelen fra Solbakk til Hundvåg og fra Hundvåg til Stavanger. Den omfattet således ikke tunnelen Espedal – Frafjord og forbedringene fra på Rv 13 nordover fra Tau til Hjelmeland. Fylkestinget vedtok også samtidig at ferjesambandet mellom Sandnes og Forsand nedlegges når Ryfast åpnes. De to kommunene hadde kjempet for at dette skulle opprettholdes. Den enighet man her var kommet frem til ble lansert som en milepæl i prosjektets historie. Man kan si at fra fylkeskommunens og de berørte kommuners ståsted var prosjektets tidligfase med dette fullført, selv om regjeringens og stortingets tilslutning fremdeles gjenstod. 2009 En del av motstanderne mot Ryfast fortsatte også i 2009 med ulike innslag i pressen og Forsand kommune mobiliserte sterkt for å sikre bygging av tunnelen Forsand – Espedal. Samtidig skjer det en viss mobilisering for Rogfast og at dette prosjektet må komme foran Ryfast. 13. mars 2009 la regjeringen frem Nasjonal transportplan 2010 – 2019 i St. meld nr. 16 (2008-2009). Denne omtaler Ryfast hvor det heter: For å knytte Ryfylke tettere sammen med Nord-Jæren har Rogaland fylkeskommune og berørte kommuner gjennom flere år arbeidet med å etablere en fastlandsforbindelse, Ryfast. Realisering av Eiganestunnelen er en forutsetning for Ryfast. Lokale vedtak om Ryfast er gjort, og det pågår nå kvalitetssikring av prosjektet. Det er forutsatt at Ryfast realiseres som et 100 pst bompengefinansiert prosjekt. Det statlige bidraget til realisering av prosjektet gis gjennom bidrag til Eiganestunnelen. Dersom kvalitetssikringen av prosjektet eller andre forhold skulle resultere i at man ikke går videre med prosjektet, eller andre forhold skulle resultere i at man ikke går videre med dagens konsept, mener regjeringen det bør tas initiativ til å få vurdert en fastlandsforbindelse med alternativ trasé så raskt som mulig. I Nasjonal Transportplan er det inkludert oppstart av Eiganestunnelen i første planperiode 2010 – 2013 og at denne skal finansieres med like deler statlige midler og bompenger. Eiganestunnelen, som ikke inngår i finansieringsplanen for Ryfast, men er en forutsetning for denne, er kostnadsberegnet til 1,6 milliarder. Statens vegvesen presenterer nytt kostnadsoverslaget og konkluderte med en totalkostnad på 4 400 mill kr 2007 kroner. Dette er basert på godkjente reguleringsplaner og har en usikkerhet på +/- 10 %. I november fremkommer det i Stavanger Aftenblad at nye kostnadsanslag vil kunne gi en totalkostnad på 4,9 milliarder som er 500 millioner høyere enn 2007 anslaget. Dette skyldes prisstigning innen anleggssektoren og Vegvesenet mener dette ikke tilsier ny politisk behandling. Magnhild Meltveit Kleppa ble ny samferdselsminister i Stoltenberg III regjeringen og hun uttalte at hun i regjeringen skal arbeide aktivt for å få Ryfast på plass. I desember opphever fylkesmannen Stavanger kommunes reguleringsvedtak om Eiganestunnelen på grunn av for dårlig støyskjerming ved Tasta skole. Spørsmålet reises om dette betyr ytterligere forsinkelser for Ryfast. Prosjektet er nå gjenstand for kvalitetssikring (KS2). Siktemålet er å legge frem en stortingsproposisjon med stortingsbehandling i 2010, prosjektering og grunnerverv i løpet av 2011/2012, anleggsstart i 2012 og åpning i 2017. Gjennom tidligfasen har man hatt ulike forventninger om fremdriften. Da fylkestinget i 2001 vedtok å gå inn for Ryfast, så man for seg åpning av denne i 2007. Forventet åpningsår er nå 2017, forutsatt Stortingsbehandling i 2010. 1.2. Kostnadsanslag I foregående avsnitt er det vist til kostnadsanslagene i ulike dokumenter. Noen av disse omfatter tunnel Espedal – Frafjord (kostnadsanslag 315 og 410 mill kr) og utbedringstiltak på Rv 13 fra Tau til Hjelmeland (kostnadsanslag 255 mill kr). I tabellen under er ikke disse tatt med. Tabell 15 Kostnadsanslag ulike år Utredninger 1998 Forslagsstillere 2001 Konsekvensutredning 2002 St. prp. nr. 1 (2002-2003) 2003 Veivesenet 2005 Finansieringsanalyse 2005 St. prp. nr. 1 (2005-2006) 2006 Problemstillinger knyttet finansiering 2007 Møte Samarbeidsforum 2008 Reguleringsplan 2009 Stavanger Aftenblad 2. til Hundvågtunnel Solbakktunnel 600 Ikke spes. 1 030 1 300 830 Ikke spes. 860 1 900 1 400 2 800 Total 650 1 430 2 000 1 890 3 200 2 900 4 200 1 500 1 500 - 2 900 2 900 - 4 400 4 400 4 900 INTERESSENTER OG AKTØRER Man har hatt to hovedalternativer for fastlandssamband Nord-Jæren– Ryfylke: Ryfast og Høgsfjord. De tre mest berørte kommunene er Strand, Hjelmeland og Forsand har til sammen 14.000 innbyggere. Hvis man legger til Suldal og Sauda med 9.000 blir det i alt 23.000 innbyggere i de berørte Ryfylke kommunene. Befolkningen i de to byene på Jæren med reisebehov til Ryfylke vil også bli berørt av prosjektet. Dette gjelder først og fremst Stavanger, som hele tiden har vært for Ryfast. Hundvågtunnelen innebærer at Stavanger får løst noe av sine trafikk og miljøproblemer og fremskyndet en løsning av Eiganestunnelen og det statlige finansieringsbidrag til denne. Sandnes har hele tiden hatt en preferanse for Høgsfjordalternativet. Kommunenes og befolkningens preferanser har naturlig nok vært geografisk bestemt. Den sydlige kommunen Forsand har naturlig nok vært tilhengere av Høgsfjordalternativet, men gikk med på å slutte seg til Ryfast vedtaket da den ble stilt i utsikt at dette ville omfatte tunnel mellom Espedal og Frafjord. Den nordligste kommunen Hjelmeland var naturlig nok hele tiden tilhenger av Ryfast. I Strand kommune, hvor Ryfast tunnelen starter opp, var man for Ryfast. Men Arbeiderpartiet var mot og det var sågar et forsøk på å få en folkeaksjon mot Ryfast. I Strand var de sikkerhetsmessige sider ved tunnelprosjektet tungt fremme i debatten. Stavanger var naturlig nok hele tiden sterkt for Ryfast og Sandnes like sterkt for Høgsfjordalternativet. Stavanger lyktes i å få splittet Ryfast tunnelen i to – Solbakktunnelen og Hundavågtunnelen. I konsekvensutredningen fremgår at denne delte løsningen fordyrer prosjektet med mellom 300 og 500 millioner kroner i forhold til en direkte tunnel, avhengig av trasévalget. Reguleringsplanleggingen i Stavanger har vært komplisert og årsaken til den betydelige forsinkelse i gjennomføringen av planleggingen i prosjektet. Det er fylkeskommunen som har stått for den overordnede transportplanlegging og utarbeidet de regionale politiske grunnlagsdokumenter for fastlandsforbindelsen. Fylkeskommunen har vært den aktive pådriver for å få fattet regionale beslutninger og til å følge disse lojalt opp. Fylkeskommunen har særlig vært en pådriver for å få på plass og få godkjent finansieringsløsningene for prosjektet. Fylkets samferdselssjef har hatt ansvaret for å bidra med trafikkberegninger. Statens vegvesen har i planleggingsfasen hatt det overordnete prosjektansvar på to områder. For det første har det vært utarbeiding av konsekvensutredning og oppdatering av trafikkberegninger og kostnadsanslag. For det annet har det vært utarbeiding av reguleringsplaner og forskjelllige utredninger i tilknyting til dette. Stortingspolitikere fra Rogaland har også vært aktører, særlig for å støtte opp under prosessen, og da særlig i forbindelse med valg. De har i ulik grad deltatt i debatten. Det har også vært noen spørsmål i Stortinget. Stavanger næringsforening var de som opprinnelig fremmet tanken om Ryfast. Gjennom innlegg i pressen har de med jevne mellomrom vært en pådriver for dette. Den lokale pressen har vært meget aktiv. Den største avisen, Stavanger Aftenblad, hadde i perioden 2000 – 2010 så my som 2 177 presseinnslag om Ryfast. Dette er reportasjer, ledere og svært mye leserinnlegg fra publikum. Det har vært et betydelig antall innlegg fra privatpersoner med høyt kunnskapsnivå om alternative løsninger og ulike aspekter ved disse. Det har vært få uttalelser fra ulike stortingspolitikere om prosjektet. 3. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Fastlandsforbindelsen mellom Nord-Jæren og Ryfylke har vært et sentralt tema i transportplanleggingen i Rogaland siden midten av 80-tallet. Man har hatt to ulike beslutninger om lokaliseringen av denne forbindelsen. I Transportplan for Ryfylke, som ble godkjent av Fylkestinget i 1987, var løsningen en rørbro over Høgsfjorden. Fylkestinget besluttet i 1998 med 37 mot 34 stemmer å realisere dette prosjektet. Etter en konsekvensutredning i 2001 av dette alternativet og andre alternative lokaliseringer og tekniske løsninger, vedtok Fylkestinget i 2001 en annen lokalisering og teknisk løsning, som var to tunneler mellom Stavanger og Tau, omtalt som Ryfast. Hele tidligfasen fra 2002 til nå har vært en kontinuerlig diskusjon og disse to alternativene. Da fylkestinget i 2001 vedtok å gå inn for Ryfast, så man for seg åpning av denne i 2007. Forventet åpningsår er nå 2017, forutsatt Stortingsbehandling i 2010. Kostnadsanslagene har økt fra 1,4 milliarder i 2001 til 4,9 milliarder i 2009. Problem eller behov Definisjon av problem og behov i forbindelse med en fastlandsforbindelse og ferjeerstatning som ligger til grunn for dette prosjektet er rimelig greit og begrunnet i plandokumenter og konsekvensutredningen. Spørsmålet her er forholdet mellom omfanget av problem og behov som konkretiserer seg i en antatt døgntrafikk på 4 000 kjøretøy på den ene side og et prosjekt med en forventet totalkostnad på henimot 5 milliarder kroner. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Konsekvensutredningen fra 2001 har en bred og systematisk utredning av ulike alternative fastlandsforbindelser og av alternativet oppgradert ferjetilbud. Det er teoretisk to konsepter som ikke er blitt utredet. Det første er gratis ferjeforbindelse og det andre er en undervanns togforbindelse mellom Stavanger og Tau. Det som er anført som kritikk mot utredningene av alternativene er at ettersom Ryfast konseptet ble utredet og tiden gikk fikk, dette et noe annet innhold enn det opprinnelige vedtak. Dette gjaldt forhold som to tunnelløp og fordyrende løsninger i Stavanger samt nye trafikkunderlagsberegninger. Kritikken har gått på at man ikke var villig til å oppdatere de andre alternativene på samme måte. Beslutningslogikk Med fylkeskommunens beslutning i juni 2001 og Stavangers og Ryfylkekommunenes tilslutning til dette, var det i prinsippet gjort en beslutning. Logikken for dette var konsekvensutredningens analyse av samtlige alternativer. Gjennom hele perioden fra 2001 har logikken hos de ulike beslutningstakere vært å følge dette vedtaket. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnete begrunnelse og målene for fastlandsforbindelsen er gitt i fylkeskommunens plandokumenter, i konsekvensutredningen og reguleringsplanene. Realismen i målene kan vurderes ut fra ulike perspektiver. Alle målene som er nevnt i konsekvensutredningen er realistiske. Men det kan stilles en rekke spørsmål ved Ryfast prosjektets realisme hva gjelder andre forhold. For det første er det den meget høye totalkostnaden, som nærmer seg 5 milliarder. For det annet er det trafikkunderlaget og bompengenivået som vil være nødvendig for å finansiere prosjektet. For det tredje gjelder det prosjektets prioritering i forhold til de overordnede samferdselsbehov i fylket, hvor opinionen går i retning av å gi høyere prioritering til stamveiprosjektet Rogfast. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Gjennom hele tidligfasen har det vært enighet om begrunnelsen og de overordnete mål for fastlandsforbindelsen mellom Nord-Jæren og Ryfylke. Uenigheten har vært om hvilket av de to krysningspunktene man skulle velge og de ulike tekniske løsninger for dette. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Hele perioden siden vedtaket i 2001 vært preget av Ryfast motstandernes forsøk på omkamp. Dette har først og fremst vært forsøk på å holde liv i Høgsfjordalternativet, men også noen alternativer. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Hvis man sier at tidligfasen startet i 1984, må denne karakteriseres som å ha vært lang. Man kan si at det har funnet sted en skiftende prioritering da man gikk fra Høgsfjordalternativet til Ryfast. Men deretter kan men vel ikke snakke om skiftende prioriteringer. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Dette er et prosjekt med en voldsom offentlig debatt, både på det overordnete nivå og detaljnivå. Debatten på det overordnete nivå gjaldt ulike alternativer for fastlandsforbindelse mellom NordJæren og Ryfylke. Det detaljerte nivå gjaldt de konkrete planløsninger i forbindelse med reguleringsplanleggingen for Hundavågtunnelen. Generelt fremstår hele prosessen på begge disse nivåer å ha vært svært åpen. Pressedekning og debattinnlegg viser at informasjon og utredninger har vært tilgjengelige. Men i presseinnleggene mangler det ikke på beskyldninger og insinuasjoner om manglende åpenhet. Særlig i forbindelse med reguleringsplanleggingen for Hundavåg fremkom anklager om manglende transparens og at det foregikk et spill mellom enkelte i Stavanger kommune og Vegvesenet for å få en bestemt løsning. Da Vegvesenets planleggingsleder trakk seg i september 2005, skriver Stavanger Aftenblad at vedkommende, som overtok i november 2004, har fått ros for sin åpenhet overfor involverte parter. Det synes klart at planleggingslederen som fulgte ham har hatt den samme åpenhet. Når det gjelder åpenheten før november 2004, beskriver den avgåtte planleggingsleder Vegvesenets tidligere håndtering av prosjektet ”Et prosjekt som tidligere har vært noe preget av tilfeldigheter, lite medvirkning, lite struktur og mangelfullt dokumenterte beslutninger”. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er i hovedsak et bompengefinansiert prosjekt hvor brukerne betaler. I tillegg har fylkeskommunene og de berørte kommuner vedtatt å yte lån til prosjektet som også skal nedbetales med bompenger. Investeringene innebærer således klare forpliktelser. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Under hele tidligfasen har det vært forhandlinger mellom ulike aktører for å komme frem til beslutninger. Hvorvidt dette på noe tidspunkt har hatt karakter av hestehandel for å sanke stemmer er vanskelig å si. Men det er klart at i forbindelse med kommunevalg, fylkestingvalg og stortingsvalg i Rogaland har det vært blant de viktige spørsmål for kandidatene hvordan de stiller seg til de ulike alternative løsningene for fastlandsforbindelsen og vedtaket om Ryfast. Politisk overstyring av begrunnete råd Dette er et prosjekt hvor man i 2001 fattet et vedtak og de politiske aktører i det alt vesentlige har vært lojale mot å gjennomføre vedtaket. Samtidig er det fremkommet en rekke begrunnete råd underveis om å fravike Ryfast eller å åpne for nye utredninger som kunne føre til dette. Beslutningstakerne har i liten grad villet gå inn for slike nye utredninger. Oftest har argumentene vært at dette ville medføre forsinkelser og av og til også være kostnadsdrivende. Når det gjelder alternative planløsninger i Stavanger forsøkte Vegvesenet å stanse sin egen prosjektgruppes råd om å utrede et nytt alternativ – Schachenholen. Men etter litt tid gikk man med på det. Politiske regimeskifter Det har vært politiske regimeskifter i de berørte kommuner, i fylkeskommunen samt i Stortinget og i regjeringen. Men dette har i liten grad endret de ulike aktørers holdning slik at det skulle ha hatt noen direkte innvirkning på selve prosjektets utvikling gjennom tidligfasen. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter I konsekvensutredningen fra 2001 inngår driftsutgiftene i nytte-kostnadsanalysen for de ulike alternativene. Driftsutgiftene for en tunnel vil selvfølgelig være langt høyere en for en bro. For Ryfast oppgis det at de er 4 ganger høyere enn for Høgsfjordbroen. I finansieringsanalysen fra 2008 oppgis de årlige drifts- og vedlikeholdsutgiftene for Ryfast til å være mellom 40 og 50 millioner. Det er ikke fremkommet at disse skulle være undervurdert. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Det er ingen oppsplitting eller sekvensering knyttet til de to hovedtunnelene i prosjektet. Men de to andre opprinnelige elementene i prosjektet - tunnel Frafjord – Espedalen og forbedringer på Rv 13 – er nå tatt ut av prosjektet for å få ned totalkostnaden. Det taktiske her er at disse elementene nå må kunne finansieres direkte av staten som øvrige riksveier. En annen oppsplitting er i forbindelse med Eiganestunnelen. Denne er en forutsetning for å kunne løse prosjektets trafikkstrøm i Stavanger samtidig som tunnelen er en del av stamveien E39 og reguleringsplanleggingen for Ryfast har omfattet dette. Tidligere inkluderte Ryfast også en del av finansieringen av Eiganestunnelen. Dette er nå tatt ut av prosjektet. Taktisk overestimering av forventet nytte Den største usikkerheten i underlaget for nytteberegningene har vært trafikkanslagene, som har variert mellom 3 500 i starten og 5 500 i 2005. I 2007 var anslaget 4 000. Det har aldri vært hevdet at taktiske overestimeringer skulle ligge til grunn for de ulike anslagene. Taktisk underestimering av forventet kostnad Forventede investeringskostnader har utviklet seg fra 1,4 milliarder i konsekvensutredningen i 2001 til 4,9 milliarder i 2009. I pressen har det hele tiden vært innspill på at de faktiske endelige kostnader ville bli langt høyere enn de presenterte kostnadsanslagene til ulike tidspunkt. Hvor vidt dette har vært en taktisk underestimering av forventet kostnad er vanskelig å si. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Den vesentlige beslutning i dette prosjektet var vedtaket i 2001 om å forlate det tidligere beslutning om Høgsfjordforbindelsen og gå inn for Ryfast. Dette var i samsvar med anbefalingen i Konsekvensutredningen. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett Den meget høye veksten i kostnadsanslagene utgjør en vesentlig overraskelse. Hovedforklaringen er at man måtte gå fra ett tunnelløp til to for begge tunnelene. Det er vanskelig å si at dette burde vært forutsett i 2001, men sikkerhetsproblematikken som ligger til grunn for to løp kom fort opp og burde kanskje vært forutsett. Kostnadsøkningen og forsinkelsene i forbindelse med Hundvågtunnelen og all støyen omkring planløsningene i Stavanger var den andre overraskelsen. Riktignok hadde man tatt høyde for dette ved at Stavanger garanterte for å påta seg merkostnadene. Men disse ble altså så høye at Stavanger forsøkte å gå fra sin garanti og få andre med på finansieringen. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektet er utvilsomt relevant i forhold til behovet for de bilister som i dag bruker de to ferjesambandene Tau-sambandet og Høgsfjordsambandet. Det er også klart relevant i forbindelse med fylkets samferdselsplanlegging. Men her er det pekt på at prosjektet fører til en konsentrasjon av det regionale trafikkbilde og at Høgsfjordalternativet ville føre til en bedre spredning av trafikkmønsteret. Samtidig er det reist spørsmål ved prosjektets relevans i forhold til miljøbehovene i Stavanger under henvisning til at prosjektet leder en økt biltrafikk inn i Stavanger. Prosjektets relevans i forhold til markedet er et annet spørsmål og må sees i forhold til betalingsvilligheten til brukerne av tunnelen. 4. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 4.1. En ramme for analysen. Også for dette prosjektet, som dreier seg om ulike alternativer for en fastlandsforbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke, vil vi primært bruke en forhandlingsvariant av et instrumentelt perspektiv. Som med en viss type kommunesammenslåinger, kan vi anta at en stor bys behov, i dette tilfelle Stavanger, potensielt kan stå i motstrid til de omkringliggende kommuners behov. Dessuten kan vi forvente stort engasjement fra både næringsinteresser og befolkningen, herunder aktører knyttet til miljøhensyn. Vi vil derfor belyse om dragkamp mellom ulike aktører fører til ulike og endret problemoppfatninger og løsninger over tid, og belyse betydningen av et forventet høyt konfliktnivå. I en forhandlingsprosess vil man også forvente at problemer og alternativer kan hektes på og av, noe som kan endre beslutninger og gi et langt prosessforløp, noe vi også vil belyse. 4.2. Komplekse problem og to hovedalternativer. Allerede på 1970-tallet startet arbeidet med å få realisert en ferjefri forbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylke. I 1984 initierte Fylkestinget i Rogaland arbeidet med en transportplan for Ryfylke, hvor et fokus var ferjefri forbindelse mellom ytre Ryfylke og Nord-Jæren. Denne transportplanen forelå i 1986 og foreslo en ferjefri forbindelse mellom Nord-Jæren og Ryfylkekommunene Hjelmeland, Strand og Forsand ved kryssing av Høgsfjorden. Dermed var et av de to hovedalternativene for prosessen etablert. I midten av 1980-årene ble Høgsfjorden foreslått av Vegdirektoratet som et mulig sted for gjennomføring av et pilotprosjekt for fjordkryssing med rørbru; en teknisk løsning man mente var fullt ut forsvarlig. I 1987 ble Transportplanen godkjent. Ikke før i 1998 kom saken opp igjen. Dette året gikk Fylkestingen med 37 mot 34 stemmer, altså med betydelig uenighet, inn for realisering av prosjektet med en rørbru over Høgsfjorden på bestemte vilkår, men prosjektet ble ikke prioritert fra sentralt hold ut fra disse vilkårene. Dessuten var store undersjøiske tunnelprosjekt nå blitt mer populære. Symptomatisk i så henseende var det at Hafrsfjord Rotary og Stavanger Næringsforening lanserte undersjøisk tunnel mellom Stavanger og Tau samme året. I 1999 vedtok fylkesutvalget i Rogaland at Transportplanen for Ryfylke fra 1987 skulle revideres. Året etter ba fylkestinget, i forbindelse med behandlingen av en revidert finansieringsplan for Høgsfjordprosjektet, at det ble gjennomført konsekvensutredning for alternative løsninger for en slik fastlandsforbindelse. I St.meld.nr. 46 (1999-2000) ble Nasjonal Transportplan for 2002-2011 fremlagt og Rv13 Ryfylkeforbindelsen omhandlet som et viktig enkeltprosjekt. I 2001 ble Konsekvensutredning Rv13 Ryfylkeforbindelsen presentert og lagt ut til offentlig høring. I denne fremkom det at det daværende ferjetilbudet ikke ble vurdert som tilfredstillende av Ryfylkekommunene. Spesielt for næringslivet var det viktig med god forbindelse mot fylkessenteret og stamveinettet. En ferjefri forbindelse ville gi døgnåpen veiforbindelse, så prosjektet kan i utgangspunktet sies å være et typisk ferjeavløsnings-prosjekt. Trafikksituasjonen i sentrum av Stavanger ville også endre seg ved at ferja ikke lenger ville legge til i sentrum. Konsekvensutredningen nevnte en rekke positive effekter av en døgnåpen forbindelse mellom Hjelmeland/Strand/Forsand og Nord-Jæren: redusert reisetid og døgnåpen forbindelse fra hele eller deler av Ryfylke til Nord-Jæren og E39 Kyststamvegen, frigjøring av ressurser som ble brukt til ferjedrift, effektivisering av kollektivtrafikken mellom Strand og Stavanger, og tilrettelegging for et robust bo- og arbeidsmarked i Ryfylke. Målene for prosjektet var generelle – nasjonale, regionale og prosjektorienterte mål – og lignet tilsvarende prosjekt, som Finnfast. Utredningen presenterte fem hovedalternativ i tillegg til referansealternativet med utvikling av eksisterende løsning: Hovedalternativ 2 – Høgsfjord, som var det alternativet som var vedtatt tidligere i fylkestinget, ble presentert med fire underalternativ, nemlig rørbru (det opprinnelige alternativet), hengebru (i to varianter) og undersjøisk tunnel. Hovedalternativ 4 – Ryfast – innebar kryssing av Horjefjorden med undersjøisk tunnel mellom Solbakk og E30 i Stavanger. Ryfastforslaget hadde tre mulige alternativer; direkte tunnel, over Hundvåg til Smiene og over Hundvåg til Motorvegen. Konsekvensutredningen konkluderte med å anbefale Ryfast og dets siste underalternativ. I juni 2001 vedtok Fylkestinget Fylkesdelplan for areal og transport i Ryfylke 2002-2011 med tilhørende handlingsprogram. Den innbefattet et forslag til utbygging av veinettet i Ryfylke, inkludert et finansieringsopplegg. Forslaget fikk navnet Ryfylkepakken og et av delprosjektene inneholdt Ryfastforslaget. Dette omfattet rv 13 Ryfylkeforbindelsen med undersjøiske tuneller mellom Solbakk i Strand kommune og Hundvåg i Stavanger, og mellom Hundvåg og E 39 Stavanger. Forslaget fikk støtte av samtlige kommuner i Ryfylke, Stavanger kommune og Rogaland fylkeskommune, noe som innebar at det første alternativet som var blitt vedtatt, rørbru over Høgsfjorden, var blitt skrinlagt. Det var uenighet i fylkestinget om ilandføringen av tunnelen i forhold til Stavanger by. Stavanger fikk stort flertall i Fylkestinget for en indirekte forbindelse, som innebar to tunneler, hvorav den siste var Hundvågtunnelen. Argumentet for to tunneler, som var dyrere enn en direkte tunnel til Bekkefaret, var at det ville avlaste bybroen. For å få oppslutning om to tunneler, måtte Stavanger love at dette ikke skulle forsinke Ryfast og at byen skulle ta merkostnadene. I forbindelse med Ryfylkepakken ble det også vedtatt forhåndsinnkreving av bompenger i tre ferjesamband. I 2002 godkjente Vegdirektoratet konsekvensutredningen og Miljøverndepartementet godkjente Fylkesdelsplanen med Ryfast inkludert. Fylkestinget vedtok så å gå inn som aksjonær i bompengeselskapet for Ryfylkeforbindelsen, Ryfylkesambandet AS, noe også seks andre kommuner gjorde. Som en form for sideeffekt av valg av indirekte forbindelse og to tunneler, oppsto det i 2003 en diskusjon om Eiganestunnelen og finansiering av denne. Denne diskusjonen var utløst av at Ryfast innebar kryssing av Horjefjorden fra Solbakk, så videre på eksisterende vei ved Hundvåg og så videre i undersjøisk tunnel til krysset E39 Motorvegen/Rv 509 Madlaveien. En del av denne tunnelen skulle inngå i en fremtidig tunnel på E39 Kyststamvegen mellom Motorvegen og Tast-Eiganestunnelen. Eiganestunnelen ville bli dyrere pga. Ryfast og det ble en diskusjon om denne merkostnaden skulle dekkes av Stavanger eller fordeles på flere kommuner. Eiganestunnelen ble også knyttet til en diskusjon om tunnelløsning og hvordan denne ville påvirke trafikkstrømmer og miljøet for lokalbefolkningen, men også fordi denne ville være en del av stamveien E39 som ville kreve ytterligere statlige midler. Dette var også en periode da en rekke aktører fremmet motforestillinger og prøvde på ulike omkamper i forhold til prosjektet. Tilhengerne av Høgsfjordalternativet forsøkte å fremme dette igjen, men det fremkom også to andre typer motforestillinger om Ryfast, knyttet til høye kostnader og sikkerhetsutfordringer. Det ble også etablert en ”Forening for ansvarlig, sikker og økonomisk fjordkryssing’. Diskusjoner politisk i Stavanger om ulike planløsninger forsinket prosjektet og det var også ulike beboeraksjoner. Beregninger av trafikken i Solbakktunnelen viste lavere tall enn tidligere og lavere enn forutsetningene for en to-tunnelløsning. Vegvesenets nye kostnadsanslag viste også enn klar økning, noe som ble antydet kunne gi kutt i totalprosjektet, men det reagerte berørte kommuner på, pga. at de mente mer-kostnadene skyldes Hundvågtunnelen og de hadde Stavanger garantert for å dekke. I 2004 dukket det opp nye problemer for prosjektet pga. problemer med ilandføringen på Hundvåg. Sintef lagde en risikoanalyse. Da reguleringsplanen for Solbakktunnelen ble lagt ut på høring, anbefalte Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Stavanger Brannvesen to tunnelløp, noe også en underskriftskampanje støttet, mens Vegvesenet mente at et løp var tilstrekkelig, noe som senere ble støttet av en rapport fra Lux Brannteknologi. I februar 2004 vedtok Rogaland fylkesting, etter en bred lokalpolitisk høring, et forslag til finansieringsstrategi for Ryfylkepakken. Det ble også mobilisert for å få pakken inn i Nasjonal transportplan. Økte kostnader for Hundvågtunnelen medførte at politikere i Stavanger forsøkte å gå fra sine tidligere garantier om å dekke merkostnadene, men Ryfylkekommunene godtok ikke dette, men kunne eventuelt i tillegg gå med på høyere bompengesatser. Med økte kostnader og økte sikkerhetskrav for Ryfast, prøvde noen å vekke til live Høgsfjordalternativet igjen, men sentrale politikere ville ikke endre sin beslutning. Opinionen syntes også å være skeptisk til Ryfast, og argumenter om økt privatbilisme og miljøproblem i Stavanger kom opp, mens en gallupp viste en delt opinion, med en svak overvekt for Høgsfjord for folk fra Ryfylke. Men særlig politikerne i Stavanger støttet Ryfast, fordi denne ville medføre at byen kunne løse sine trafikkproblem. Sandnes kommune ville imidlertid ha Høgsfjordbru og det samme ville Strand kommune. Samferdselssjefen presenterte en analyse som sammenlignet de to hovedalternativene, og konkluderte med at Ryfast var best, noe som førte til en betydelig diskusjon i pressen. Etter nye trafikk-beregninger endret Vegvesenet sin tidligere holdning og mente at Hundvågtunnelen måtte bygges med to løp. I 2005 arbeidet Statens vegvesen med ulike traséalternativer for tunnelene. Fylkestinget tok initiativ til nye kostnadsanalyser, etter press fra Sandnes og Forsand, men det ble avvist at det trengtes en ny konsekvensutredning. Vegvesenet startet også en utredning for hvordan Solbakktunnelen kunne gå direkte til fastlandet i Stavanger, slik at man unngikk en diskusjon om distansen Hundavåg-Stavanger. Det ble også en diskusjon om hurtigtog fra Stavanger til Solbakk. I mai 2005 la Statens vegvesen fram en foreløpig finansieringsanalyse for Ryfylkepakken med Ryfast med følgende finansieringskomponenter: forhåndsbompenger på ferje, innsparte ferjetilskudd, ulike statlige midler og kommunale tilskudd. Der ble det påvist at det over tid var foretatt betydelige endringer i tekniske løsninger og kostnader ut fra den vedtatte fylkesdelplanen. Departementet redegjorde så i en proposisjon for at Statens vegvesen ville starte arbeidene på Ryfast i perioden 2006-2009. Det ble ytterligere turbulens i prosjektet ved at Vegvesenets planleggingsleder for prosjektet trakk seg pga. at ledelsen i Vegvesenet ikke ønsket å utrede et alternativ med en supplerende tunnel frem mot Madlaveien. Politikerne i Stavanger mente dette utspillet kom for sent, enda det var interessant, men det var aksjonsgrupper som støttet dette alternativet – Schancheholen, noe også Fylkesmannen gjorde, noe som medførte at Stavanger kommune ba Vegvesenet om også utrede dette alternativet. Dette var Ryfylke-kommunene svært imot, fordi de mente at da ville Ryfast bli forsinket. I februar la Statens vegvesen frem sin rapport om dette nye alternativet. Den konkluderte med at dette opprinnelige alternativet ikke var gjennomførbart. I avveiningen mellom fremdriften i prosjektet, kostnader og tidligere vedtak på den ene side, og løsningenes trafikale, miljømessige og anleggstekniske kvaliteter, mente Vegvesenet at de opprinnelige planer ikke var de beste, og foreslo både en revisjon av finansieringsplanen og et alternativ kalt D Schancholen-differensiert, noe Stavanger bystyre støttet. I mars 2006 ble det ny usikkerhet rundt prosjektet ved at samferdselssjef og fylkesrådmann la frem en sammenligning av kostnadene ved de to hoved-alternativene. Det ble påpekt at kostnadene for Ryfast hadde blitt svært høye og at trafikkprognosene var usikre. I den etterfølgende offentlige debatten var det stor skepsis til Ryfast. I fylkesutvalget i april ble det påpekt også at kostnadene for Ryfast hadde nådd en smertegrense og at Stavanger måtte fravike Schancheholen-løsningen for at ikke kostnadene skulle øke ytterligere. Så ble Stavanger kommune, Rogaland fylkeskommune og Statens Vegvesen enige om at maksimalt to alternativer av Ryfast skulle reguleres og konsekvensutredes, noe som senere ble utvidet til tre. I oktober ba fylkesutvalget Statens Vegvesen å utarbeide et nytt kostnadsoverslag med finansieringsanalyse. Dette viste en ytterligere økning i kostnadene, selv om det ble besluttet at Eiganestunnelen skulle finansieres uavhengig av Ryfast. Ytterligere problemer og turbulens oppsto så. Et forsøk på å realisere tunnelen Frafjord-Espedal, som var et element i begge hovedalternativene, ble avvist. Forsand kommune vedtok i 2007 at den ikke lenger ville stille seg bak planleggingen. Strand kommune fikk ny ordfører fra AP, som var i mot Ryfast, samtidig som KrF, Høyre, Venstre og SP i kommunen, som tilhengere av Ryfast, laget en avtale om politisk samarbeid for å støtte Ryfast. Fylkestinget fikk ny fylkesordfører fra AP og et fellesprogram for AP, KrF, Venstre og SP ble lagd for å få realisert Ryfast. I kjølvannet av dette kom det opp nye problemer med finansiering og trafikkprognoser. Et forsøk på å få 1 ½-2 milliarder i statlige midler til prosjektet ble avvist av kommunalminister Kleppa. I november 2007 la så Vegvesenet fram Planprogram for reguleringsplan med konsekvensutredning for Rv 13 Ryfylkeforbindelsen E39/rv 13 Stavanger- Solbakk. 2008 startet med at SV hadde et utspill om de negative miljøkonsekvensene av Ryfast, noe de andre fylkespartiene avviste. I januar lanserte Vegvesenet sitt forslag til transportplan, hvor det ikke ble satt av penger til Eiganestunnelen, noe Stavanger kommune og dets politikere reagerte voldsomt mot, siden de så dette som en forutsetning for Ryfast. Vegvesenet la også frem to andre dokumenter om mulighetsvurdering om finansiering og reguleringsplan med konsekvensutredning. I mulighetsvurderingen ble det påpekt at det er to mulige løsninger, nemlig finansiering med bompenger og offentlige tilskudd eller helfinansiering med bompenger (inkludert gjeninnføring av bompenger på Bybrua i Stavanger), og man helte i favør av den første løsningen. Reguleringsplanen med konsekvensutredning for prosjektet påpekte de mange mål som skulle realiseres med Ryfylkepakken generelt, nemlig kortere reisetid med bil, døgnåpen forbindelse, effektivisering av kollektivtrafikken og tilrettelegging for et robust bo- og arbeidsmarked i Ryfylke. Ryfast ble mer spesifikt knyttet til avlastning i planområde for gjennomgangstrafikk, bedre fremkommelighet og bedre trafikksikkerhet. I oversikten over investeringskostnadene ble Eiganestunnelen skilt ut, men Ryfast ble allikevel forventet å koste 4,4 milliarder. I januar 2008 ble Rogaland fylkeskommune, Stavanger kommune og Ryfylke-kommunene enige om endelig finansiering av Ryfast, dog manglet det 360 millioner på fullfinansiering, noe som ble dekket med lån fra fylkeskommunen, Stavanger og berørte kommuner. I desember ble finansieringsplanen vedtatt i Fylkestinget, noe som avsluttet tidligfasen. I mellomtiden blir det nok en runde med motforestillinger og motforslag, noe som ble avvist igjen. I St.meld.nr. 16 (2008-2009) Nasjonal Transportplan ble Ryfast omtalt og det ble påpekt at Ryfast forutsatte 100 % bompengefinansiering, mens de statlige midlene skulle gå til Eiganestunnelen. Det ble påpekt at en kvalitetssikring (KS2), som pågikk da, ville vise om forutsetningene i planene holdt. Statsråd Kleppa, nå som samferdselsminister, uttalte at regjeringen ville arbeide aktivt for prosjektet. Stortingsbehandling er påregnet i 2010, anleggsstart i 2012 og åpning i 2017. Oppsummert, Ryfastprosjektet var gjennom en veldig lang tidligfase, rundt 20-25 år. Målene med prosjektet var flere, men lå stort sett fast over tid. Det var to hovedalternativ for prosjektet: Høgsfjordbru og undersjøisk tunnel under Horjefjorden (en direkte eller indirekte med to tunneler). Det første alternativet ble vedtatt mot slutten av 1980-tallet og sto seg til vedtak om det andre alternativet kommer i 2001, men dukket også stadig opp etter denne tid, med ulike forsøk på omkamp. Ryfast utviklet seg i en kompleks prosess etter at det ble lansert, det ble stadig utvidet og kostnadene steg sterkt. Det begynte som et forslag om en direkte tunnel, så presset Stavanger på for at det skal bli to. Det ble en diskusjon om antall tunnelløp, blant annet av sikkerhetsgrunner, hvor Vegvesenet støttet et løp, men etter hvert gikk inn for to, etter ulikt press. I sluttfasen ble Ryfast ytterligere komplisert gjennom påkoplingen av Schancheholen-varianten, som kom i tillegg. Mange aktører forsøkte å avvise dette, men presset blir for sterk og Vegvesenet innrømmet at de opprinnelige planene ikke var gode nok og at Ryfast ble bedre med elementer av denne nye påkoplingen, noe som i seg selv var uvanlig så langt ute i prosessen. 4.3. Stavanger som sentral aktør. Den vinnende koalisjonen i denne saken besto av Stavanger kommune og Ryfylke-kommunene, som fikk med seg Fylkestinget og Statens Vegvesen. Stavanger kommune utpekte seg som den avgjort sterkeste aktøren hele veien, men bidro både til å drive fremover og forsinke prosjektet. Det var Stavanger som slo igjennom med å få en indirekte forbindelse for Ryfast og to tunneler, noe som jo ikke var særlig relevant for Ryfylkekommunene. Dette kompliserte samtidig prosessen, den ble forlenget i tid og prosjektet ble dyrere. Det var også Stavanger, i samarbeid med Statens Vegvesen, som fikk koplet på Schancheholen-varianten, noe som også kompliserte og gjorde det dyrere. Igjen var dette noe som skapte spenninger i forhold til Ryfylkekommunene, fordi de fryktet ytterligere forsinkelser. Samtidig var det Stavanger som hele tiden måtte bidra til å holde prosessen i gang, fordi det stadig kom motforestillinger fra Ryfylkekommunene, noe som truet prosessen. Stavanger måtte også bidra med ekstra penger i sluttfasen for å få finansieringsplanen på plass, noe antakelig Ryfylkekommunene syntes var riktig siden Stavanger bidro til å komplisere prosjektet, med tilhørende økte kostnader. Hvorfor blir så det opprinnelige alternativet med Høgsfjordbru skrinlagt og det andre hovedalternativet stående og utviklet? Et mulig svar kan selvsagt være at den tekniske løsningen var uprøvd og usikker, og at undersjøiske tunneler ble sett som teknisk best og ble en form for ’mote’ i mange nye samferdselsprosjekter. Et annet, og antakelig viktigere, var at Stavanger innså at Ryfast kunne være avgjørende for å løse deres trafikkproblemer, samtidig som det kunne løse flere problemer for Ryfylkekommunene. Et annet spørsmål er hvorfor et så vidt usikkert prosjekt med så store og økende kostnader kunne bli utviklet og slå igjennom uten å bli stoppet. Svaret er antakelig igjen Stavanger kommunes sterke rolle som pådriver. Denne innebar både, som antydet, en kompliserende rolle, men også en rolle hvor man var løsningsorientert og maktet å avvise mange motforestillinger om nødvendighet, miljø, sikkerhet og kostnader, delvis i samarbeid med Statens Vegvesen. 4.4. En analyse av prosessen. Prosessen tok svært lang tid. Hovedforklaringen på dette var at det første alternativet man satset på etter hvert viste seg å være urealistisk og heller ikke ønskelig av sentrale aktører. Da det nye hovedalternativet ble lansert bidro Stavanger kommune til både å komplisere dette, slik at tiden gikk og kostnadene økte, men samtidig var kommunen en helt avgjørende pådriver for å fremme og få brakt tidligfasen til ende. Hovedforklaringen på forløpet av prosessen var at Stavanger kommune var den ledende aktøren i en koalisjon med Ryfylke-kommunene, som tidvis vaklet, fordi de hadde delvis andre interesser enn Stavanger, men samtidig var avhengig av Stavanger for å få realisert sine interesser, men også Statens Vegvesen som fagmyndighet. Denne koalisjonsdannelsen fikk Rogaland fylkeskommune med seg og, til dels motvillig, også sentrale myndigheter. Fylkeskommunens fagmyndighet bidro til å drive planprosessen fremover, men uttrykte også tvil om prosjektet underveis og var altså ikke entydig støttende. Av betydning for forløpet av prosessen ble også noen garbage-can trekk. Stavanger kommune, delvis i samarbeid med Statens Vegvesen, koplet på to tunneler istedenfor en, koplet på to tunnelløp og Scancheholen-alternativet, alle elementer som kompliserte, forsinket og fordyret, men samtidig primært tilfredstilte Stavangers interesser. Av frakoplinger var det særlig viktig at Eiganestunnelen ble frakoplet Ryfast, noe som gjorde at Ryfastprosjektet fremsto som mindre kostnadskrevende. Samtidig gjorde dette at det hele var mer politisk salgbart, fordi Ryfast ble mer rent bompengeorientert og Eiganestunnelen fikk statlige midler. Case 15. Jondalstunnelen 1. 2. 3. 4. 5. 1. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 338 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 341 1.2. Kostnadsanslag ...................................................................................................... 351 Gjennomføring.............................................................................................................. 352 Interessenter og aktører ............................................................................................... 352 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 353 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 356 5.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 356 5.2. Utvalget av problemer og løsninger i prosjektet................................................... 357 5.3. Deltakermønsteret i prosessen. ............................................................................ 359 5.4. Koalisjon og bred forankring. ................................................................................ 360 PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Jondalstunnelen vil gi et nytt vegsamband fra Jondal mot Kvinnherad i sør via Folgefonntunnelen østover mot Odda og E134 Haukelivegen. Jondalstunnelen åpner også for et nytt samband mellom Odda og Bergen. Tiltaket omfatter Jondalstunnelen og tilførselsveger på begge sider av tunnelen. Statens vegvesen Region vest har ansvaret for planleggingen, gjennomføring og bygging av Jondalstunnelen med tilførselsveger og kommunene er formelt planansvarlige (reguleringsplaner). Det er to alternativ til vegløsninger på begge sider av tunnelen. Disse kan kombineres slik at man totalt får fire alternativer. Lengde på hovedvegen er 17,2 km på det korteste og 18,8 km på det lengste. Hovedelementet er en lang tunnel med lengde fra 8,4 km til 10,3 km. Det foreligger godkjent reguleringsplan for prosjektet. Ettersom flere løsninger til trasévalg foreligger, blir det gjennom ulike kombinasjoner tre ulike reguleringsplaner i tillegg. Det er opp til fylkeskommunen å avgjøre trasévalget, hvilket innebærer at kommunene eventuelt må gjøre nye planvedtak. Stortinget vedtok prosjektet 23. oktober 2008 med en styringsramme på 760 millioner kroner og en kostnadsramme på 840 millioner kroner. Anleggsarbeidene startet høsten 2009 og tunnelen er ventet åpnet i 2012. De viktigste faser og milepæler for prosjektet er som følger: 1998 De tre kommunene Odda, Jondal og Kvam etablerer selskapet Hardangervegen AS med det eneste formål å arbeide for at vegen gjennom Folgefonntunnelen får en forlengelse ved en lang tunnel til Jondal. 2002 Jondal og Kvinnherad kommunestyrer vedtar oppstart av reguleringsplaner og avgrensing av planområde for Jondalstunnelen i de respektive kommuner. Fylkestinget gjør vedtak om prioritering av Jondalstunnelen som fylkesvegprosjekt. 2003 – 2004 Konsekvensutredning foreligger og sendes på høring. 2004 Fylkestinget godkjenner prosjektet Jondalstunnelen med alternativ S1+S9+N2 og en finansieringsplan som innebærer fylkeskommunalt lån på 219 mill. kroner. 2006 Etter en prosess i Kvinnherad kommune gjør fylkeskommunen vedtak om å endre trasé vedtak i Kvinnherad kommune. 2007 Kvalitetssikringsrapport foreligger. 2008 Fylkestinget vedtar en ny finansieringsplan som innebærer at fylkeskommunen tar opp et lån på 532 mill kroner. Stortingete vedtar prosjektet Jondalstunnelen med styringsramme på 760 mill kroner og en kostnadsramme på 760 mill kroner. Kartet under er et oversiktskart og på neste side vises de ulike traséalternativene. Lærdalstunnelen Vossapakken Bruravik-Brimnes Kinsarvik-Utne-Kvanndal Osterøybrua Norheimsund-Jondal Hardangerbrua Retning Oslo Jondalstunnelen Løfallstrand-Gjermundshamn (Kart fra Gulesider.no, 07.04.08) Folgefonntunnelen Ferge Veg i dagen/tunnel 1.1. Kronologi 1993 I mai 1993 la Hardanger Vekst AS på oppdrag fra Folgefonntunnelen AS frem en rapport som utredet sambandet Oslo over Haukeli, Jondal og Norheim til Bergen som et alternativ til forslaget om en stamveg over Fillefjell. Dette forslaget omfattet en rørbro over Hardangerfjorden fra Belsnes i Jondal kommune til Kvam. I tillegg til den vedtatte Folgefonntunnelen omfattet forslaget også bygging av Jondalstunnelen fra Nordrepollen i Kvinnherad til Belsnes i Jondal. 1997 Dette året fikk man en debatt om Jondalstunnelen ut fra to perspektiver. For det første var det Jondalstunnelen som en nøkkel i en ny ”superstamveg” mellom Oslo og Bergen over Haukeli. For det andre var det Jondalstunnelen som et ledd i en lokal veiløsning for forbindelsen mellom Jondal og Kvinnherad. Etter hvert ble det klart at Jondalstunnelen kun var et fylkesvegprosjekt for å løse lokale veibehov. I denne sammenheng ble Jondalstunnelen stilt opp mot Hesviktunnelen mellom Hesvik og Gjetingsdalen i Kvinnherad. Denne vil knytte Kvinnherad og Jondal sammen, men ikke på en tilfredsstillende måte. Jondal vil ikke ha denne tunnelen og ser seg bare tjent med en lang tunnel på 7 – 8 km fra Flatabø i Mauranger til Gangdal i Jondal. Denne er kostnadsberegnet til 345 millioner kroner. 1998 Det blir avklart at de tre kommunene Odda, Jondal og Kvam ønsker Jondalstunnelen fremfor Hesviktunnelen. Disse kommunene etablerer i november selskapet Hardangervegen AS med det eneste formål å arbeide for at vegen gjennom Folgefonntunnelen skulle få en forlengelse ved en lang tunnel til Jondal. Den første milepæl for selskapet ville være å få fylkestinget til å vedta en utredning av Jondalstunnelen til det samme nivå som det konkurrerende prosjektet Hesviktunnelen. I realiteten var hensikten å få fylkeskommunen til å skrinlegge dette prosjektet og i stedet gå inn for Jondalstunnelen. Et flertall i fylkestinget går inn for å foreta en slik utredning. En rapport fra TØI viser til at en omlegging av E 134 fra Haukeli over Folgefonntunnelen og Jondalstunnelen, med kortere ferje over Hardangerfjorden, vil korte denne vegen mellom Bergen og Oslo med 1 time og 10 minutter (BT 15.11.98). 2000 I april blir det klart at det nå er et konkurranseforhold mellom Hardangerbrua og Jondalstunnelen som nå kniver om hvilken av disse som er den korteste vei til Oslo. Fra formannen i Stortingets samferdselskomité, som også var fra Hordaland, ble det sterkt anbefalt å holde fast på Jondalstunnelen som en fylkesveg og ikke fremme denne som et ledd i en ny stamveg mellom Oslo og Bergen over Haukeli. Den nye vegsjefen i Hordaland uttaler at han vanskelig ser at Jondalstunnelen, som er kostnadsberegnet til 325 millioner, kan bygges på mange år fordi dette må dekkes over fylkesvegbudsjettet i konkurranse med mange andre prosjekter. Han mener tunnelen i hvert fall må vente til planperioden 2006-2015. I mai holdt et samlet fylkesvalg fast ved Jondalstunnelen som det viktigste fylkesvegprosjekt de kommende år. Det var ingen partier som gikk mot dette. Kostnaden er nå beregnet til 375 millioner, men dette omfatter 50 millioner til rassikring. (BT 26.06.2000) I juni 2000 gjorde Hordaland fylkesting følgende vedtak om at lang Jondalstunnel skulle leggest til grunn for Jondals tilknyting til hovedvegnettet mot Kvinnherad: 1. ” Fylkestinget vil prioritera det lengste tunnelalternativet i fylkesvegsambandet Jondal – Kvinnherad fremst blant store investeringstiltak på fylkesvegnettet i perioden 2002-2011. 2001 Ordningen med statstilskudd til fylkesveger er avviklet fra og med 2001, men med åpning for overgangsordninger. Da fylkestinget i juni behandlet Handlingsprogrammet til Nasjonal transportplan 2002-201 gikk de i inn for at overgangsordningen med 40 pst. statlig tilskudd til store fylkesvegprosjekter skulle benyttes til prosjektet Jondalstunnelen. Men Fylkestinget prioriterte imidlertid ikke statlig tilskudd til prosjektet innenfor fylkesfordelt ramme for perioden 2002-2005. Statens vegvesen fant derfor ikke grunnlag for å endre handlingsprogrammet som følge av fylkestingets vedtak. Men i St. prp. nr. 1 (2001-2002) uttrykte Samferdselsdepartementet at det bør arbeides videre med sikte på at Jondalstunnelen kan realiseres som en del av overgangsordningen for statlig tilskudd til store fylkesvegprosjekter. Da samferdselskomiteen behandlet prp’en, tok komitémedlemmene fra Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet opp den bebudede to-deling av veinettet og uttalte følgende: Desse medlemene forventar at departementet snarast legg fram forslag til ein overgangsordning slik stortingsfleirtalet ba om i NTP. Desse medlemene er kjende med at nokre fylker som har store fylkesvegprosjekt er klar til å gjennomføre prosjekta, noko som blir tunge løft for fylkeskommunane dersom dei må ta heile kostnaden. Dette gjeld bl.a. Jondalstunnelen i Hordaland og sambindingsveg mellom Bulandet og Værlandet i Sogn og Fjordane. I diskusjonen om veginvesteringer i Hordaland ble det argumentert for Jondalstunnelen både ut i fra dens betydning i forhold til veiforbindelsen lokalt og regionalt mellom Odda og Bergen og som rassikringstiltak. Men argumentasjonen var også ut i fra dens betydning i forhold til forbindelsen Haukeli – Bergen. Dette siste ble også i stor grad brukt av motstanderne av Hardangerbrua, blant annet fordi dette vil ta bort noe av trafikkunderlaget for broen. 2002 I januar og februar gjorde Jondal kommunestyre og Kvinnherad kommunestyre vedtak om oppstart av reguleringsplan og avgresning av planområde for Jondalstunnelen i de to kommunene. I og med omklassifiseringen av veinettet gikk Jondalstunnelen over fra å være tidligere fylkesvei til å bli klassifisert som riksveg. Dette innebar at Jondalstunnelen ville måtte konkurrere med andre riksveger innenfor de tildelte rammer for dette. I forbindelse med diskusjonene omkring finansieringen av tunnelen opplyste vegsjefen i mars at for at Stortinget skulle kunne bevilge statlige midler måtte det foreligge godkjent reguleringsplan og at en slik planavklaring ikke ville kunne foreligge i løpet av 2002. En reguleringsplan vil først kunne foreligge i 2004. I tillegg krever Stortinget en finansieringsplan og på dette tidspunkt hadde ingen av kommunene behandlet søknad om bompenger. Da fylkestinget i juni behandlet Fylkesvegplanen 2002 – 2011, gjorde det følgende vedtak om Jondalstunnelen og dennes forhold til Hardangerbrua: ”3a Fylkestinget prioriterer Jondalstunnelen framleis fremst blant store fylkesvegprosjekt. Fylkestinget vil understreka at Jondalstunnelen ikkje skal koma til fortrengsel for dei riksveganlegga som fylkestinget prioriterte i samband med handsaming av handlingsplanen for NTP 2002-2011. Fylkestinget la da til grunn en totalkostnad på 335 millioner kroner og følgende finansieringsplan: Tabell 1 Fylkeskommunens finansieringsopplegg 2002 Bompengemidler Bidrag Kvam, Jondal og Odda kommuner Statlige og fylkeskommunale midler SUM Millioner kroner 120 mill 55 mill 160 mill 335 mill Da Stortinget i Innst. S. nr. 227 (2001-2002) juni behandlet St. prp. nr. 60 (2001-2002) Om en del saker på Samferdselsdepartementets område, tok komiteen opp Jondalstunnelen: Komiteens flertall viser til overgangsordningen som Stortinget har lagt inn for gjenværende store fylkesvegprosjekter etter at ordningen med tilskudd til store fylkesvegprosjekter over Samferdselsdepartementets budsjett er avviklet fra og med 2001 og slutter seg til at dette må få en avviklingsordning. Hordaland fylkeskommune har prosjekt Jondalstunnelen prioritert først blant slike gjenværende fylkesvegprosjekt. F l e r t a l l e t viser til at arbeid med planavklaring for Jondalstunnelen pågår og anbefaler avsatt pengar til prosjektet i statsbudsjettet for 2003. Dette vil da utløse et fylkesvegprosjekt der mer enn 85 pst. dekkes med bidrag fra fylkeskommunen, kommuner i området og trafikkanter. F l e r t a l l e t forutsetter at slik statlig støtte til dette fylkesvegprosjektet ikke går på bekostning av tildeling av midler til prosjekter i Hordaland som er prioritert innenfor rammen av Nasjonal transportplan. I st. prp. nr. 1 (2002-2003) besvarte Samferdselsdepartementet innspillene fra komiteen med å vise til at arbeidet med kommunedelplan / reguleringsplan for Jondalstunnelen var startet opp og at før anleggsarbeidene må det foreligge en avklart finansieringsplan som sikrer rasjonell drift av prosjektet. Departementet konkluderte med at det ville komme tilbake til Stortinget når det foreligger nærmere avklaringer av kostnader og finansiering, og vil be Statens vegvesen avsette de nødvendige ressurser i 2003 til forsert planlegging av dette prosjektet I utgangspunktet var prosjektet en fylkesvei, som normalt fylkestinget alene kunne beslutte om uten innblanding fra Stortinget. Grunnen til at prosjektet likevel måtte behandles av Stortinget var at dette forutsatte bompengefinansiering, som må godkjennes av Stortinget. I tillegg forutsatte prosjektet også statstilskudd via overgangsordning for store fylkesvegprosjekter. (Jondalstunnelen var det siste fylkesvegprosjekt som fikk statstilskudd på denne måten). 2003 I februar ble melding om konsekvensutredning lagt frem og sendt på høring. utredningsprogrammet fastlagt i brev fra Vegdirektoratet. 27. juni ble I mai vedtok Fylkestinget å bevilge 90 millioner kroner til Jondalstunnelen av fylkets veipenger på totalt 320 millioner for perioden 2004 – 2011. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2004 hadde Samferdselskomiteen et spørsmål om Jondalstunnelen: Hva er nå Regjeringens planer for et avslutningssystem for store fylkesvegprosjekt, og hvilken skjebne vil i tilfelle prosjekt som Jondalstunnelen lide om Regjeringen ikke finner å foreslå et slikt avslutningssystem? Samferdselsdepartementet svarte med å vise til at lokalt arbeides det for at avklaringer kan skje tidlig i 2004. I november starter en lokal diskusjon om trasévalget for tunnelen og tilførselsveiene. 19. desember forelå Konsekvensutredningen, som ble sendt på høring. I denne inngikk følgende delrapporter: • • • • • • • • • • Temarapport 1: Naturmiljø, utarbeidd av Norsk Naturinformasjon (NNI) Temarapport 2: Marinbiologisk miljøundersøking, utarbeidd av Seksjon for anvendt miljøforskning (SAM) Temarapport 3: Kulturminne og kulturmiljø, utarbeidd av Statens vegvesen Region vest Temarapport 4: Landskapsbilete, utarbeidd av Statens vegvesen Region vest Temarapport 5: Vegalternativ og kostnader utført av Statens vegvesen Region vest Temarapport 6: Trafikkanalyse, utført av Statens vegvesen Region vest i samarbeide med Norconsult/Sintef Temarapport 7: Transportøkonomi, utført av Statens vegvesen Region vest Temarapport 8: Marinarkeologisk registreringer, utført av Bergens Sjøfartsmuseum Temarapport 9: Fv 107 Jondalstunnel – Innledende geologisk undersøkelse, Oppdrag R-217A, rapport nr. 1, utført av Teknologiavdelingen, Vegdirektoratet. Temarapport 10: Geotekniske undersøking av fyllingsområdar og massedeponi i sjø, utført av Vegteknisk avdeling, Statens vegvesen Region vest KU’en inkluderer ikke målformuleringer for tiltaket. KU’en presenterer 9 alternative løsninger i Kvinnherad kommune (omtalt som S1 – S9) i tabell 2 under) og 7 alternative løsninger i Jondal kommune (omtalt som N1 – N7) i tabellen under. Forskjellene mellom alternativene er primært av tunnel- og vegteknisk karakter. I tabellen under er satt opp de fire alternativene som Statens vegvesen mener er de mest aktuelle. Tabell 2 Sammenligning av de fire mest aktuelle alternativer Kriterier/Alternativ S1+S6+N6 S1+S6+N2 S1+S9+N6 S1+S9+N2 Byggekostnad Sum offentlige kostnader Beregnet trafikknytte Netto nytte (trafikantnytte minus bygge- og driftskostnad Netto nytte/kostnad Miljøforhold 717 1155 244 -878 809 1292 226 -1 036 672 1085 235 -821 756 1211 228 -957 -0,76 Akseptable -0,80 Akseptable Andre konsekvenser Ikke byggetrinn nord for tunnelen Byggetrinn sør og nord for tunnelen -0,76 Lite akseptable Ikke byggetrinn nord -0,79 Lite akseptable Byggetrinn nord og sør ikke-prissatte Statens vegvesen som tiltakshaver har følgende konklusjon og anbefaling Tiltakshavars tilråding vil vere basert på ei avveging mellom verknader og kostnader for prosjektet. Det er og fokus på finansieringa for prosjektet, og såleis vil mogelegheit for trinnvis utbygging vere ein viktig faktor i vurderingane. Prosjektet har lav nytteverdi i høve til kostnadene, og faktoren ”netto nytte” varierer frå minus 821 millionar til minus 1067 millionar. Dei samla offentlege kostnadene er for alle alternativa mellom 4 og 5 gangar større enn tilsvarande berekna trafikantnytte. Nettonyttekostnadsbrøken ligg såleis svært lågt, mellom -0,73 til -0,80. For dei ikkje-prissette konsekvensane er skilnadene betydelege mellom alternativa. Det er Nordrepollen som er mest sårbar for veginngrep i planområdet, og alternativa med S9 vil såleis komme dårlegast ut på dei ikkje-prissette konsekvensane. Oversikten for dei ikkje prissette konsekvensane syner at dei mest tunnelbaserte løysingane S5, S7 og N7 medførar minst ulemper, logisk nok. Samstundes er dei blant dei dyraste, og dei fleste av kombinasjonane der desse inngår er ikkje mogeleg å bygge ut trinnvis. S7 medførar og svært vanskeleg tilkomst i Øyredalen. Tiltakshavar vil difor ikkje anbefala alternativa der S5, S7 og N7 inngår. Det er det første alternativ(S1+S6+N6) som Statens vegvesen mener er det beste fordi: • • • • Totale byggekostnader er de laveste av alle alternativene med unntak av alternativ med S9. Alternativet medfører moderate miljøkonsekvenser. Alternativet gir god tilkomst til Nordrepollen. Alternativet gir en brukbar utsiktssone for turister. I presseomtalen da KU’en ble fremlagt, ble følgende momenter lagt frem: • • • Byggekostnaden på 717 millioner er praktisk talt det dobbelte av det man tidligere har lagt til grunn (335 millioner). Dette henger sammen med at prosjektet nå omfatter hele strekningen som prosjektet berører. Jondalstunnelen konkurrerer ikke med Hardangerbrua i den forstand at den ”stjeler” helt marginalt med trafikk fra Hardangerbrua. Jondalstunnelen vil nesten doble trafikken i Folgefonntunnelen På dette tidspunkt hadde fylkeskommunen ca 100 millioner kroner ”på bok” for Hardangerbrua. Det ble tatt til orde for at disse pengene skulle brukes for å bidra til å dekke fordoblingen av kostnaden på Jondalstunnelen. 2004 I Kvinnherad fremkommer en lokal motstand mot prosjektet. Rådmannen i kommunen uttaler at ”Jondalstunnelen vil være til større ulempe enn nytte for de fleste i Kvinnherad. Den får negative følger for hele Folgefonnhalvøya dersom den ikke blir koplet med en bro over Hardangerfjorden mellom Jondal og Kvam”. Dette fører til betydelig harme hos de andre kommunene som går inn for prosjektet. 30. april foreligger Vegdirektoratets sluttdokument som godkjenner Konsekvensutredningen. I dokumentet vises det til at mange av merknadene gjelder hvilken vekt som skal tillegges de ulike konsekvensene og henger sammen med valg av alternativ. Dokumentet tar opp begrunnelsen og målene for tiltaket som følger: I følgje utgreeingsprogrammet skal utgreiinga innehalde ei grunngjeving for tiltaket, inkludert ei skildring av dei målsettinga rein søkjer å ivareta med tiltaket. Utgreiinga er ikkje tydeleg på dette punktet, men gjer ein grundig gjennomgang av tidlegare politiske vedtak om saka. Prosjektet er sterkt ønska av kommunane og fylkeskommunen, og finansieringa av prosjektet har også vært omtala i St.prp. nr. 1 for 2003 og for 2004 og behandla i Stortinget fleire gonger. Høyringa av konsekvensutgreiinga viser og at formålet med Jondalstunnelen blir oppfatta ulikt. Fleire av høyringspartane ser for seg at vegen vil bli eit viktig ledd i vegsambandet mellom Austlandet og Vestlandet, noko som ikkje er i samsvar med at vegen har status som fylkesveg. Det er også usemje om vegen vil vere viktig som turistveg, eller om det er transportfunksjonen som er viktigast. Vegdirektoratet legg til grunn at Jondalstunnelen vil gje betre samband mellom de fire kommunane Jondal, Kvam, Kvinnherad og Odda, samt betre samband mot Bergen frå Kvinnherad og Odda. Dette er i tråd med trafikkanalysen som er gjennomførd. 8. juni gjorde fylkestinget enstemmig følgende vedtak «1. Fylkestinget godkjenner prosjektet Jondalstunnelen, alternativ S1+S9+N2, tunnelprofil T8. 2. Fylkestinget godkjenner slik finansieringsplan for prosjektet: Tabell 3 Finansieringsplan 2004 Statstilskudd (overgangsordning for store fylkesvegprosjekter) Kompensasjonsmidler for økt arbeidsgiveravgift/ innbetalinger fra virksomheter i Hardanger /Sunnhordland Tilskudd fra kommunene Kvam, Odda og Jondal Bompenger Driftsmidler Lån SUM Mill. kr 50,0 75,6 55,1 110,6 19,5 218,6 529,4 4. Fylkestinget vedtek at 30 % av konsesjonskraftinntektene utanom 8,5 mill. kr til utviklingsprosjekt skal gå til Jondalstunnelen frå og med 2007 og til og med 2012. Fylkesrådmannen uttrykte sin bekymring for fylkeskommunens totale gjeld og usikkerhet om realismen i finansieringen av prosjektet. Det alternativ som fylkeskommunen vedtok (S1+S9+N2) var ikke det som Statens Vegvesen anbefalte i konsekvensutredningen (S1+S6+N6). Det ble da også sterk motstand mot det valgte alternativ i Kvinnherad kommune fordi dette innebar vei gjennom Nordrepollen. (Se mer om dette under 2006). Med grunnlag i fylkestingets vedtak utarbeidet fylkesrådmannen forslag til bompengesøknad i samråd med kommunene Jondal, Odda, Kvam og Kvinnherad, som i løpet av høsten ble forankret i vedtak i disse kommunene. Da Stortinget behandlet budsjettproposisjonen for 2005 bevilget Stortinget 30 mill. 2005-kr til Jondalstunnelen. 2005 Statens vegvesen Region vest la frem reviderte og lavere trafikkprognoser og noen andre endringer som betydde en reduksjon i bompengeinntektene på ca 40 mill kr. Fylkesrådmannen utarbeidet deretter følgende reviderte finansieringsplan: Tabell 4 Finansieringsplan 2005 Statstilskudd (overgangsordning for store fylkesvegprosjekter) Kompensasjonsmidler for økt arbeidsgiveravgift/ innbetalinger fra virksomheter i Hardanger /Sunnhordland Tilskudd fra kommunene Kvam, Odda og Jondal Bompenger Driftsmidler Lån SUM Mill. kr 50,0 80,6 58,1 86,9 19,5 234,3 529,4 4. mai godkjente fylkestinget det reviderte finansieringsforslaget. 2006 9. februar godkjente Kvinnherad kommunestyre reguleringsplan med presisering av traséløsning. Dette ble fulgt opp av fylkestinget som 14. mars endret sitt trasévalg ved følgende vedtak: 1. Fylkestinget legg til grunn alternativ S6 ved realisering av Jondalstunnelen. 2. Fylkestinget godkjenner auka prosjektkostnader som følgje av alternativ S6 med 38 mill. kr. 3. Fylkestinget legg til grunn at meirkostnaden på 38 mill. kr vert finansiert med tilskot frå Kvinnherad kommune til prosjektet på 19 mill. kr og auka fylkeskommunale midlar på 19 mill. kr. Etter dette vedtaket med lang tunnel rundt Nordrepollen (S1+S6+N6), sluttet Kvinnherad seg til prosjektet. Reguleringsplan ble utarbeidet for prosjektet i begge kommuner. I juni anket Naturvernforbundet fylkesmannens godkjennelse av reguleringsplanen i Kvinnherad inn for Miljøverndepartementet fordi denne skulle bryte med nasjonal kulturvern- og landskapspolitikk. Året etter, i juni 2007, godkjente Miljøverndepartementet reguleringsplanen. 23. oktober forelå kvalitetssikringsrapporten som var utført av Terramar og Asplan Viak AS. Hovedkonklusjonen var: ”Prosjektet har vært gjenstand for utredning av en rekke alternativer i flere sammenhenger. Samlet bør det foreligge et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for eventuell videreføring av prosjektet. Prosjektets styringsdokument synes i hovedsak å være utformet utfra mal og praksis i Statens vegvesen. Dette betyr at en rekke prosjektinterne forhold synes tilfredsstillende beskrevet, men at det foreligger vesentlige svakheter i styringsdokumentasjonen på forhold som er særegne for dette prosjektet” (Hva disse svakhetene består i blir presisert i rapporten) Rapporten behandler beslutningsrekkefølge og bruken av flere likeverdige alternativer og sier om dette: Beslutningsrekkefølgen slik den er beskrevet i foreliggende styringsdokument, er uvanlig for statlige prosjekter. En gjennomføringsstrategi basert på flere likeverdige alternativ som sendes på anbud, vil medføre risiko for forsinkelser og kostnadsoverskridelser. Vi anbefaler at må etableres en klar styringsbasis basert på ett alternativ før eventuelt vedtak om gjennomføring. Når det gjelder trafikkgrunnlaget viser Kvalitetssikringsrapporten til Statens vegvesens ”Notat om trafikkgrunnlaget for Jondalstunnelen” og uttaler: Når det gjelder det substansielle innholdet i notatet, beregningsresultatene, er det vårt inntrykk at dette i hovedsak er basert på nøkterne og realistiske vurderinger, og at det ikke er spesielt sannsynlig at kvaliteten på konklusjonene kan heves vesentlig, selv om ytterligere ressurser settes inn for å raffinere modellutformingen, modellparametrene eller datagrunnlaget. Det er allerede gjort et betydelig arbeid for å modellere trafikkmønstrene i området Hardanger- Folgefonnhalvøya, og de referansene som trafikknotatet bygger på har allerede såpass høy grad av sammenfall at det virker overveiende plausibelt at anslagene i notatet her ligger innenfor et riktig intervall. Samtidig oppgis det i rapporten at estimatene er sårbare fordi trafikkmengdene på vegnettet rundt Folgefonnhalvøya er relativt beskjedne, ÅDT = 250 på fergestrekningen Jondal-Tørvikbygd og ÅDT = 500 i Folgefonntunnelen. Estimatene er også sårbare på grunn av at det i sluttsituasjonen vil være flere nokså uavhengige ruter for langdistansetrafikk (mht reisetid) og at fergeulempe er en faktor for flere av disse alternativene. Kvalitetssikringsrapporten behandler også kostnadsrammen og tallene for samtlige alternativer. Disse justeres i tilleggsanalysen til Kvalitetssikringsrapporten som legges frem i november 2007 (se under). 2007 14. juni godkjenner Miljøverndepartementet reguleringsplanen i de to kommunene. Reguleringsplanen for Kvinnherad var anket inn for Miljøverndepartementet av Norges Naturvernforbund. 16. november 2007 la Terramar og Asplan Viak AS frem en supplerende analyse av Jondalstunnelen. Tilleggsanalysen var avgrenset til en gjennomgang og oppdatering av kostnadsvurderingene og den kvantitative usikkerhetsanalysen. Den omfattet ikke revurdering av trafikkgrunnlaget eller finansieringsplanen. Med utgangspunkt i 85 % sikkerhetsnivå anbefaler kvalitetssikringsrapporten kostnadsrammer for de fire alternativene som angitt under. Tabell 5 Kostnadsrammer Kvalitetssikringsrapport 2007 Måltall/Alternativ Kostnadsramme (P85) Merknad S1+S9+N2 785 mill kr Vedtatt 2004 S1+S9+N6 855 mill kr S1+S6+N2 845 mill kr Vedtatt 2006 S1+S6+N6 890 mill kr 2008 Med bakgrunn i den eksterne kvalitetssikring anmodet Samferdselsdepartementet om en ny gjennomgang av finansieringsplanen. 24. april behandlet fylkestinget det nye kostnadsanslaget som innebar en økning på 279 mill kr. Fylkesrådmannen uttalte at Jondalstunnelen nå var blitt for dyr fordi det innebar at man må låne 532 millioner kroner. Fylkeskommunens del av kostnaden svarer til 10 fylkesvegprosjekter og vil øke fylkeskommunens kapitalkostnader med opp mot 25 millioner i flere år. Han foreslo å vente til regionreformen er på plass i 2010 og så prøve å få Jondalstunnelen finansiert som regionveg i stedet for fylkesveg. Men fylkestinget vedtok følgende finansieringsplan og viste til at fylket må dekke kostnadsøkningen med inntekter fra salg av konsesjonskraft: Tabell 6 Finansieringsplan 2008 Statstilskudd (overgangsordning for store fylkesvegprosjekter) Kompensasjonsmidler for økt arbeidsgiveravgift/ innbetalinger fra virksomheter i Hardanger /Sunnhordland Tilskudd fra kommunene Kvam, Odda og Jondal Bompenger Lån SUM Mill. kr 50,0 80,6 58,1 86,9 532,0 807,6 20. juni la Samferdselsdepartementet frem St. prp. nr. 72 (2007-2008) Om utbygging og finansiering av fylkesveg 107 Jondalstunnelen i Hordaland. Denne konkluderte med en styringsramme for prosjektet på 760 mill 2008-kr og en kostnadsramme på 840 mill 2008-kr, med følgende finansieringsplan Tabell 7 Finansieringsplan St. prp. nr. 72 (2007-2008) Bompenger – forskuddsinnkreving ferjesambandet Jondal - Tørvikbygd Bompenger – etterskuddsbompenger Statlig tilskudd Kommunale tilskudd Fylkeskommunale midler – kompensasjon for øket arbeidsgiveravgift Fylkeskommunale midler – konsesjonskraftmidler (”driftsmidler”) Fylkeskommunale midler – låneopptak / andre midler Sum Mill 2008 kr 9 74 52 58 60 19 488 760 Da transport- og kommunikasjonskomiteen behandlet prp’en i Innst. S. nr. 16 (2008-2009), som ble fremlagt 23. oktober 2008, sluttet alle medlemmene, unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, seg til proposisjonen. Med dette var tidligfasen i prosjektet fullført. 1.2. Kostnadsanslag I foregående avsnitt er det vist til kostnadsanslag og finansieringsplaner som er lagt frem i løpet av tidligfasen, og som er vist i tabellen under. Tabell 8 Kostnadsanslag og finansieringsplaner Fylkeskommunens finansieringsplaner 2002 2004 2005 Statstilskudd Kompensasjonsmidler økt arbeidsgiveravgift Kommunale tilskudd Bompenger Driftsmidler Lån Stat og fylkeskommune SUM 2. 55 120 160 335 2008 St. prp. nr. 72 (20072008) 52,0 60,0 50,0 75,6 50,0 80,6 50,0 80,6 55,1 110,6 19,5 218,6 58,1 86,9 19,5 234,3 58,1 86,9 532,0 58,0 83,0 19,0 488,0 529,4 529,4 807,6 760 GJENNOMFØRING 24. juni 2009 skrev Statens vegvesen under kontraktene for bygging av Jondalstunnelen med tilførselsveier. Tunnelen er antatt åpnet i 2012. 3. november 2009 ble den første salve avfyrt for tunnelsprengingen. 3. INTERESSENTER OG AKTØRER Sluttdokumentet til Konsekvensutredningen lister opp de 32 instanser som har avgitt uttalelse om prosjektet. Det er ingen som er motstandere av prosjektet, men det er svært mange merknader til ulike konsekvenser, først og fremst traséalternativene i Kvinnherad. Det er fylkeskommunen, med stort flertall eller enstemmig, som sammen med de berørte kommuner, har vært de viktigste aktører og pådrivere for prosjektet. Av kommunene har Kvinnherad og beboerne der til tider hatt andre synspunkter enn øvrige aktører, noe som medførte at fylkeskommunen måtte endre sitt vedtak om trasé. Det har vært en Folkeaksjonen Jondalstunnelen. I avisinnlegg ble det anført at Vegkontoret på tidlig 2000-tallet så med mistro på Jondalstunnelen fordi denne konkurrerte med Hardangerbrua, som var Veikontorets høyeste prioritet. Dette ble tilbakevist av Vegkontoret. Interessentene har hatt ulike vei politiske argumenter. I utgangspunktet var dette en rent lokal veiløsning. Men så har ulike aktører argumentert både ut fra regionale hensyn, forbindelsen Odda – Bergen og tilknytningen til Haukeliveien med forbindelsene til Oslo, Grenland og Kristiansand samt forbindelsen til Haugesund. Noen aktører har vært sterke tilhengere av Jondalstunnelen fordi de har ment at denne ville bidra til å svekke underlaget for Hardangerbrua som disse aktørene har vært sterkt i mot. For noen har Jondalstunnelen også vært et argument for en annen lokalisering av Hardangerbrua lenger ut i fjorden til mellom Jondal og Kvam. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN Dette er et prosjekt hvor fylkeskommunen har vært den tyngste pådriver. Kostnadsanslagene er mer enn fordoblet på kort tid i fra 335 millioner i 2002 til 760 i 2008. I denne perioden er det antatte inntektsgrunnlag fra bompenger gått ned fra 120 millioner til 83 millioner. Behovet for fylkeskommunalt låneopptak har mer enn fordoblet fra 218 mill kr til 532 mill kr. Konsekvensutredningen viser lav nytteverdi i forhold til kostnader med netto nytte fra minus 821 millioner til minus 1067 millioner kroner og en svært lav nyttekostnadsbrøk på mellom – 0,73 til 0,80. Prosjektets plass i forhold til andre overordnede veisamband – Haukeliveien og Hardangerbrua – er ikke klargjort i underlagsdokumentene for prosjektet. Problem eller behov Konsekvensutredningen beskriver greit de underliggende problemer og behov med hensyn på reisetid og rasfare som ligger til grunn for prosjektet. Utfallsrom Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Dette er et prosjekt hvor det vel ikke er noen alternative konsepter til tunnel og at utfallsrommet er avgrenset til dette. Men innenfor dette var det en rekke alternative traseer for tunnel og tilførselsveier på begge sider. Disse ble alle systematisk vurdert i konsekvensutredningen og la grunnlag for den avklaring som fulgte. Beslutningslogikk De viktigste beslutningstakere har vært fylkeskommunen, de berørte kommuner og sentrale myndigheter. Den mest sentrale beslutningstaker var fylkeskommunen, som gjennom hele tidligfasen har holdt fast ved sin beslutning fra 2001. Det er bemerkelsesverdig at dette ikke endret seg da kostnadene ble doblet, antatt inntektsunderlag senket og fylkeskommunen ville måtte ta opp et meget stort lån, som fylkesrådmannen advarte mot. For de berørte kommuner har prosjektet bare vært positivt, også for Kvinnherad da man fikk avklart trasévalget slik kommunen ønsket. For samferdselsdepartementet og Stortinget har beslutningslogikken vært grei i den forstand at det var fylkeskommunens prioritering som skal legges til grunn og statlige bevilgninger var relativt begrenset. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Dette er et prosjekt hvor overordnet begrunnelse og mål ikke er klart uttrykt. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Dette er et prosjekt med en svak og uklar overordnet begrunnelse og det foreligger ikke overordnete mål for prosjektet i noen dokumenter, utover at prosjektet er prioritert. Det som er bemerkelsesverdig er at denne veiutbedringens betydning i forhold til ulike veisamband er svært løst beskrevet av ulike aktører. Det er mulig at dette henger sammen med at dette er en fylkesvei, som derfor ikke gir det samme grunnlag for vurderinger i forhold til riksveier og stamveier. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Dette prosjekt har ikke vært gjenstand for avslag på noe tidspunkt. Man kan kanskje si at det ble forsøkt avvist på et tidspunkt i Kvinnherad, men det ble jo raskt løst. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Tidligfasen strakte seg over 10 år fra 1998 til 2008. Dette er vel ikke noen spesielt lang tidligfase og det har ikke vært noen skiftende prioriteringer i tilknytning til prosjektet. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Det har vært noen tilfeller der aktør har ment at informasjon ikke har vært tilgjengelig. For eksempel var ikke de 10 temarapportene i konsekvensutredningen ikke tilgjengelige for folkevalgte og høringsinstansene, noe som faktisk ble tatt opp i Stortingets spørretime i november 2004. Sommeren 2006 nektet Samferdselsdepartementet å frigi kvalitetssikringsrapporten etter en anmodning fra fylkeskommunen. Begrunnelsen var at denne inneholdt ”anbudskritiske opplysninger” som entreprenører ikke burde få se før de leverte tilbud på prosjektet. Fylkeskommunen mente at det ville komplisere saksbehandlingen om den ikke fikk offentliggjøre rapporten. Samferdselsdepartementet omgjorde sitt vedtak og rapporten ble offentliggjort etter at anbudskritiske opplysninger var luket ut. I juli 2007 klaget Naturvernforbundet Statens Vegvesen inn for Klagenemden for miljøinformasjon fordi de mente Statens Vegvesen holdt tilbake informasjon om geologiske forhold og rasfare i Nordrepollen i Kvinnherad. Samtidig viser gjennomgang av Bergens Tidende og Konsekvensutredningen at man ikke kan snakke om noen generell manglende transparens som skulle ha kunnet påvirke offentlig debatt om prosjektet. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er et prosjekt hvor det hele tiden har vært klart for aktørene hvilke forpliktelser prosjektet innebar. Fylkeskommunen har underveis vedtatt finansieringsplaner og kommunenes forpliktelser er blitt forankret i kommunale vedtak. Politisk hestehandel for å sanke stemmer Prosessen viser ikke at det har forekommet hestehandler underveis. Men det er selvsagt mulig at dette kan ha forekommet i fylkestinget. En del aktører forsøkte å bruke prosjektet i sin argumentasjon mot Hardangerbrua, men uten å lykkes. Politisk overstyring av begrunnete råd Man kan kanskje si at fylkesrådmannens råd til fylkeskommunens politikere om ikke å vedta et prosjekt med et så stort låneopptak, var et slikt begrunnet råd som ble politisk overstyrt. På samme måte vedtar fylkestinget et annet alternativ enn det som ble anbefalt i konsekvensutredningen. Politiske regimeskifter Det har vært ulike regjeringer og stortingssammensetninger i løpet av tidligfasen, men dette har ikke hatt betydning for prosjektet. Hvorvidt ulike sammensetninger av fylkestinget skulle ha vært av betydning er ikke kjent. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Dette er et prosjekt hvor fremtidige driftsutgifter ikke er et viktig spørsmål. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Prosjektet er splittet opp i komponenter med hensyn på alternativer for tunneltraseer og tilførselsveier. Dette er ikke taktisk betinget, men fremstår som en ryddig måte for å utrede og avklare prosjektet. Gjennomføringen er også sekvensert for å kunne få de nødvendige avklaringer underveis, uten at dette kan oppfattes som taktisk. Imidlertid advarte kvalitetssikringsrapporten mot en beslutningsrekkefølge og gjennomføringsstrategi som er basert på flere likeverdige alternativer som sendes på anbud. Man gikk derfor bort fra dette og anbudet ble på en totalentreprise. Taktisk overestimering av forventet nytte Konsekvensutredningen er helt klar på prosjektets lave forventede nytte. Taktisk underestimering av forventet kostnad Det første kostnadsestimatet for prosjektet i 1997 var på 345 millioner kroner. Dette var den størrelsesorden man opererte med frem til konsekvensutredningen i 2003, da kostnaden ble anslått til mellom 672 og 717 millioner kroner, altså en fordobling. Noe av dette skyldtes at man tidligere ikke hadde lagt inn tilførselsveier. Det kan muligens hevdes at det lave kostnadstallet som lå til grunn da fylkeskommunen fattet sitt første vedtak kunne være taktisk begrunnet. Men dette er ikke sannsynlig fordi Vegkontoret, som hadde fremskaffet beregningene, fremstilles som ikke å ha vært spesielt motivert for prosjektet, og derfor neppe hadde interesse av å underestimere kostnadene. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger Konsekvensutredningen anbefalte en tunnel- og tilførselsveiløsning som fylkeskommunen ikke vedtok. Det alternativ som fylkeskommunen vedtok i 2004 måtte så endres i 2006 etter ”press” fra Kvinnherad kommune. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett I tidligfasen var prosjektet gjenstand for en vesentlig overraskelse, nemlig motstanden i Kvinnherad mot det av fylkestinget vedtatte alternativ, og som forsinket prosjektets vei frem til endelig vedtak. Med de åpne prosesser man hadde, burde dette kunne vært forutsett. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Det er ingen tvil om at prosjektet er relevant i forhold til lokale veibehov som lå til grunn for prosjektet. Men det er ikke like klart at prosjektet er like relevant i forhold til veisamband og trafikkavvikling i en større sammenheng. Den samfunnsøkonomiske nytten av prosjektet er svært lavt. Befolkningsunderlaget er lite og det finnes allerede veiforbindelse til Odda og ferjesamband i retning Bergen. Men tunnelen åpner for nok en forbindelse Oslo – Bergen i tillegg til Hardangerbrua og Lærdalstunnelen, og dets relevans er derfor diskutabel. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En ramme for analysen. Veiprosjekter har ofte en relativt felles struktur mht. deltakere, problemer og løsninger, noe som vil influere den rammen de kan analyseres ved hjelp av. Når det gjelder problemer og løsninger er spekteret ofte stort. Problemer knyttes ofte til lokale og regionale transportbehov, men også nasjonale. Alternativer forstått i en større sammenheng kan være valg mellom bro og tunnel, men oftest er det mest strid om trasévalg, noe som ofte kunne bunne i andre forhold enn de rent vei- og transporttekniske. Når det gjelder aktører, er et hovedtrekk at slike prosjekter sjelden har en helt entydig autoritativ kjerne mht. beslutninger. I utgangspunktet er det Statens Vegvesen som sitter på en tung ekspertise og som ofte vil være viktig. Men lokale og regionale politiske og administrative myndigheter kan ofte også være viktige, fordi veiprosjektene må forankres i lokale og regionale planer og finansiering. Lokalt og regionalt næringsliv kan dessuten være relevante og viktige aktører. Statlige myndigheter, både regjeringen og Stortinget, kommer ofte også inn i bildet, særlig mht. finansiering, litt avhengig av definisjonen av og type prosjekt. Lokale aksjonsgrupper for og mot veiprosjekter kan også være aktuelle. Hovedrammen for analysen vil være en forhandlingsvariant av et instrumentelt perspektiv. Dette for å fange opp mangfoldet i aktiviseringen av deltakere og tautrekkingen mellom dem, og mangfoldet og fluktuasjonen i definisjonen av problemer og løsninger. Vi vil i denne forbindelse belyse om veiprosjektene er særlig flyktige mht. disse typiske aspektene ved beslutningsprosessen eller om det er mer karakteristisk at det er stabile koalisjoner som kjemper mot hverandre. Et annet inntak til en analyse av veiprosjektene er en garbage can-logikk. Grunnen til dette er at veiprosjekter oftest er kontekstavhengig, og derfor kan hektes av og på andre prosjekter, problemer og løsninger. Dette er den samme type logikk som brukes ved analysen av Operaprosessen. I veiprosjektene vil vi kunne fokusere på om disse lykkes bedre om de hektes på andre prosesser, på andre nivå, for å gjøre dem bredere, eller om det tvert om er slik at frakopling i perioder er en bedre strategi. 5.2. Utvalget av problemer og løsninger i prosjektet. Da Hardangervekst AS i 1993 la frem en rapport for Folgefonntunnelen AS, om sambandet Oslo over Haukeli, Jondal og Norheim til Bergen, som et alternativ til en stamvei over Filefjell, kan man si dette åpenbart var et ledd i en veipolitisk debatt, hvor veialternativer og bro- og tunnelløsninger ble satt opp mot hverandre. Utgangspunktet for rapporten var å innpasse et lokalt prosjekt i nasjonale veiambisjoner. Rapporten foreslo en rørbro over Hardangerfjorden fra Belsnes i Jondal til Kvam, den vedtatte Folgefonntunnelen og forslag om bygging av Jondalstunnelen fra Nordrepollen i Kvinnherad til Belsnes i Jondal. Dette viser at man ikke bare tenkte nasjonalt, men forsøkte å kople dette til løsning av regionale og lokale problemer. Dette kom tydelig frem i 1997, da Jondalstunnelen ble definert tydelig både som ledd i en ’superstamvei’ mellom Oslo og Bergen, men også som ledd i en lokal veiløsning for forbindelsen mellom Jondal og Kvinnherad. Det var tydelig ikke lett å spille det nasjonale kortet i forbindelse med Jondalstunnelen og hoveddefinisjonen ble etter hvert dreiet dithen at dette var et fylkesvegprosjekt. Når løsningen ble mer regional og ikke minst lokal, økte konfliktnivået. Jondalstunnelen ble stilt opp mot Hesviktunnelen mellom Hesvik og Gjetingsdalen i Kvinnherad. I 1998 dannet kommunene Odda, Jondal og Kvam selskapet Hardangervegen AS og det ble klart at disse kommunene jobbet for en lang Jondalstunnel mellom Flatabø i Mauranger til Gangdal i Jondal. Disse kommunene ønsket Hesviktunnelalternativet skrinlagt og at fylkestinget skulle vedta en utredning av Jondalstunnelen, og det siste skjedde i 1998 gjennom et flertall i fylkestinget. Samme året viste en rapport fra TØI at koplingen mellom E134 over Haukeli, Folgefonntunnelen og Jondalstunnelen ville korte reisetiden betydelig mellom Oslo og Bergen, dvs. prosjektet ble satt inn i en nasjonal sammenheng igjen. I 2000 ble Jondalstunnelen, da definert som et mer nasjonalt prosjekt, satt opp mot Hardangerbrua. I den forbindelse understreket lederen i Samferdselskomiteen, som var fra Hordaland, at man skulle holde fast på Jondalstunnelen som fylkesvei. Dette ble også gjort av fylkesutvalget samme år da prosjektet ble prioritert på topp i fylket. I 2001 viste det seg at en kompliserende faktor var den bebudete todelingen av veinettet, noe som potensielt kunne ramme fylkesvegprosjekter som Jondalstunnelen. Fylkestinget ønsket overgangsordninger slik at store fylkesvegprosjekt kunne komme inn under en overgangsordning med statlige tilskudd, noe det var sympati for på Stortinget og departementet. Igjen ble Jondalstunnelens betydning for veiforbindelsene både lokalt og regional nevnt, men nå la man også til argumentet om prosjektet som et rassikringstiltak. I 2002 gjorde kommunestyrene i Jondal og Kvinnherad vedtak om oppstart av reguleringsplan og avgrensning av planområde for Jondalstunnelen. Etter behandling av saken i fylkestinget og i Samferdselskomiteen, understreket Samferdsels-departementet at finansieringsplanen måtte komme på plass også. Det finansielle ble mer komplisert enn i et vanlig fylkesvegprosjekt, fordi det statlige nivået måtte involveres både mht. bompengefinansiering og statstilskudd i en eventuell overgangsordning for store fylkesvegprosjekter. I 2003 ble melding om konsekvensutredning lagt frem og sendt på høring og utredningsprogrammet fastlagt i brev fra Vegdirektoratet. Da konsekvensutredningen ble lagt frem mot slutten av 2003, hadde den ingen klare målformuleringer tilknyttet prosjektet. Meldingen startet en hard diskusjon isteden om trasevalg for tunnelen og tilførselsveiene. Det ble presentert 9 alternative løsninger i Kvinnherad og 7 i Jondal kommune. Statens Vegvesen valgte ut og sammenlignet 4 av disse. Det alternativet som etaten støttet ble argumentert frem med økonomiske argumenter, men også relatert til miljøkonsekvenser, tilgjengelighet og veitekniske forhold, samt turisthensyn. I pressedebatten etter utredningen ble de sterkt økte kostnadene nevnt, men også argumenter rundt at Jondalstunnelen ikke konkurrerte med Hardangerbrua trafikalt (frakopling) og at den ville doble trafikken til Folgefonnbrua (tilkopling). I 2004 viste det seg noe overraskende at det var lokal motstand mot prosjektet i Kvinnherad. Rådmannen i kommunene mente at prosjektet ville være til mer ulempe enn nytte hvis det ikke ble koplet på en bro over Hardangerfjorden mellom Jondal og Kvam, noe som vakte harme hos de andre involverte kommunene. Samme året godkjente Vegdirektoratet utredningen, men understreket at målene for prosjektet ikke var klare nok. Det ble imidlertid lagt vekt på at prosjektet var sterkt ønsket lokalt og finansiering av prosjektet synes å ha støtte fra de fleste aktører, herunder de sentrale. I sin oppsummering av høringene til utredningen, understreket direktoratet mangfoldigheten i definisjonen av prosjektet. Det ble påpekt at noen av høringsinstansene vektla tunnelen i forbindelse med veisambandet mellom Østlandet og Vestlandet, men direktoratet understreket at dette ikke var i samsvar med statusen som fylkesvei. Det ble også henvist til at noen så veien som en turistvei, mens andre vektla transportfunksjonen. Direktoratet la imidlertid mest vekt på de lokale og regionale argumentene, dvs. bedre forbindelse mellom de fire kommunene og bedre forbindelse mot Bergen fra Kvinnherad og Odda. I juni samme år vedtok fylkestinget et annet alternativ enn Statens Vegvesen anbefalte. I den forbindelse uttrykte Fylkesrådmannen sin bekymring for fylkeskommunens totale gjeld og usikkerheten rundt finansieringen av prosjektet, uten at det fikk noen innvirkning på vedtaket. Fylkesrådmannen utarbeidet så en bompengesøknad til staten i samråd med de fire berørte kommunene Jondal, Odda, Kvam og Kvinnherad. I 2006 vedtok Kvinnherad kommunestyre reguleringsplanen med en lang tunnel rundt Nordrepollen, noe som var i samsvar med hva Statens Vegvesen anbefalte opprinnelig. Dette fulgte fylkestinget opp i sitt vedtak og endret da altså trasevalget tilbake til den opprinnelige, noe som tilfredsstilte Kvinnherads interesser og de sluttet seg dermed til prosjektet. I oktober samme år forelå kvalitetssikringsrapporten fra Terramar og Asplan Viak, og disse mente at det samlet var et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag for en videreføring av prosjektet. I 2007 godkjente Miljøverndepartementet reguleringsplanene i de to mest berørte kommunene, etter en anke fra Norges Naturvernforbund mot planen i Kvinnherad. I november samme år la Terramar og Asplan Viak frem en supplerende analyse, gjennomgang og oppdatering av kostnadsvurderingene og den kvantitative usikkerhetsanalysen. På basis av denne ønsket Samferdselsdepartementet en ny gjennomgang av finansieringsplanen. Etter en behandling av saken i fylkestinget i april 2008 ble det klart at tunnelen ble mye dyrere. Igjen advarte Fylkesrådmannen og mente at prosjektet var blitt for dyrt og medførte et mulig låneopptak på noe over en halv milliard kroner. Han ville ut fra dette utsette prosjektet. Men fylkestinget vedtok finansieringsplanen og slo fast at fylket måtte dekke kostnadsøkningen med inntekter av salg av konsesjonskraft. Samferdselsdepartementet la så frem proposisjonen om byggingen og finansieringen av tunnelen i juni 2008. Da transport- og kommunikasjonskomiteen behandlet proposisjonen i oktober 2008, var bare FrP i mot. Dette avsluttet tidligfasen. Oppsummert kan man si at målene med prosjektet ikke har vært tydelig presisert. Definisjonene av hvilke problemer prosjektet skulle tilfredsstille har vært mange, og relatert både til nasjonalt, regional og lokalt nivå. Hvorvidt dette har vært avgjørende for fremføringen av prosjektet er mer uklart. Det var uenighet mellom ulike aktører om trasevalget, men stort sett alle støttet at det skulle bli en tunnel. Denne uenigheten, særlig fremført av Kvinnherad virker lite prinsipiell. Motforestillingene mot prosjektet var ikke mange. Fylkesrådmannen advarte to ganger mot det finansielle, mens Norges Naturvernforbund hadde miljømessige motforestillinger. Statens Vegvesen tvilte tidlig på realismen i prosjektet, men kom nølende etter. 5.3. Deltakermønsteret i prosessen. Deltakermønsteret i denne saken er relativt enkelt. Initiativet virker å ligge hos de fire berørte kommuner, som relativt raskt fikk fylkestinget med seg på å prioritere Jondalstunnelen. Denne koalisjonen er i hovedsak senere dominerende og leder til det endelige resultatet. Det at Kvinnherad kommune skaper dårlig stemning blant de berørte kommunene går ikke på enighet om tunnel primært, men på trasevalg, og dette endres etter hvert slik at enigheten kan gjenopprettese. Det er relativt bemerkelsesverdig at fylkestinget holder fast på sin sterke støtte til prosjektet, selv om det stadig blir dyrere. Suksessen med å fremføre og få vedtatt prosjektet er også knyttet til et godt samarbeid med det sentrale nivå. Man har sterk støtte fra fagdepartement og fagkomité, og disse aktørene virker opptatt av å legge forholdene økonomisk til rette. Statens veivesen virker å være passiv og til dels uvillig i denne prosessen. Etaten påpeker at det må prioriteres mellom ulike prosjekt og antyder at dette ikke bør prioriteres høyt. Når man kommer inn i regulerings- og planleggingsfasen, blir etatens rolle mer normal, men etaten virker ikke entusiastisk for prosjektet. Den klareste motstanderen av prosjektet var Fylkesrådmannen, men hans innvendinger av økonomisk art ble oversett to ganger. De miljømessige innvendingene fra Norges Naturvernforbund virket også å være av liten betydning. 5.4. Koalisjon og bred forankring. Dette er en prosess hvor den regionale og lokale, trafikale logikk og den regionale politiske logikk, i skjønn forening dominerer. Den representeres ved koalisjonen mellom de fire berørte kommunene og flertallet i fylkestinget. De aktørene som representerer en mer faglig og økonomisk logikk, henholdsvis representert ved Statens Vegvesen og Fylkesrådmannen, får ikke særlig innvirkning i beslutningsprosessen. I andre beslutningsprosesser hvor et prosjekt øker så vidt mye mht. forventet kostnad, hvor forventet inntekt må anslås lavere og mye ekstra lån opptas, ville man kanskje forventet en større nøling eller revurdering mht. å realisere det, men det var ikke tilfelle med Jondalstunnelen. Hva kan grunnene være til dette? En grunn kan være at den lokale koalisjonen av kommuner var flinke til å overbevise fylkestinget om behovet for tunnelen som en høy prioritet. En annen kan være at fylkestinget så tunnelen som ledd i en større veiutbygging og derfor var det viktig å få den på plass. Evnen til å kople prosessen til det sentrale nivå kan også ha hatt betydning. Selv om det økonomisk ikke var så betydningsfullt i det store bilde med statlige støttemidler og tillatelse til bompengefinansiering, så kan støtten i fagdepartement og fagkomite ha blitt sett som politisk viktig å bygge på og arbeide videre med. Dette var ikke et prosjekt med en veldig klar målprofil. Normalt sett skulle man tro det var en ulempe, men kanskje ikke i dette tilfelle. Nesten i hele prosessen dukket det opp argumenter av ulike slag om alt hva tunnelen kunne være med å innfri, alt fra en ’superstamvei’ mellom Østlandet og Vestland, til lokale og regionale veibehov, turisme og rassikring. Selv om det ofte ble presisert at dette var en fylkesvei, så man at andre hensyn ved prosessen stadig koplet til. Dette med uklarhet i mål og problemer kan ses på som et trekk ved koalisjonsdannelse, i dette tilfelle en koalisjon mellom de fire kommunene og flertallet i fylkestinget, støttet av ulike andre regionale og lokale aktører. Men dette kan også ses som et garbage can trekk. Prosessen gjorde det mulig å hekte på mange ulike ønsker og interesser, for ikke å snakke om ’egendefinisjoner’ av tunnelen. Ikke alle var realistiske, men de bidro til å skaffe støtte til Jondalstunnelen. Tvetydigheten knyttet til tunnelen i så måte kan for eksempel ses i hvordan ulike aktører så koplingen mellom Jondalstunnelen og prosjektet Hardangerbrua. Noen så disse som koplet i positiv forstand, enten ved at tunnelen ga bedre trafikkgrunnlag på brua eller medførte eventuelt at brua måtte flyttes, men noen så støtten til tunnel som ledd i motstand mot bru. Case 16. Hardangerbrua 1. 2. 3. 4. 5. Presentasjon av prosjektet og dets tidligfase ............................................................... 362 1.1. Kronologi ............................................................................................................... 365 1.2. Kostnadsanslag og trafikkberegninger .................................................................. 383 Gjennomføring.............................................................................................................. 384 Interessenter og aktører ............................................................................................... 385 Særlige karakteristika ved tidligfasen ........................................................................... 386 Analyse av tidligfasen ................................................................................................... 390 5.1. En ramme for analysen.......................................................................................... 390 5.2. Et stort mangfold av problemer og løsninger. ...................................................... 390 5.3. Aktørmønstre og innflytelse. ................................................................................. 394 5.4. Forhandlingenes dynamikk. .................................................................................. 394 1. PRESENTASJON AV PROSJEKTET OG DETS TIDLIGFASE Prosjekt Hardangerbrua vil være erstatning for fergesambandet Bruravik – Brimnes som knytter sammen Rv. 7 / Rv. 13 mellom Ulvik herad og Eidfjord kommune. Strekningen benyttes for følgende formål: • Del av vegsambandet øst – vest mellom Bergen og Oslo (Rv. 7) (Hovedfunksjon) • Del av vegsambandet langs en akse nord – sør mellom Rogaland og Sogn og Fjordane (Rv. 13). • Lokalt samband som binder sammen kommunene i indre Hardanger I trafikkprognosene i konsekvensutredningen er det ventet at det i 2020 vil gå 2 600 kjøretøy pr. døgn over brua mens det fremdeles er bompengeinnkreving. Etter avsluttet innkrevingsperiode viser prognosen årsdøgntrafikk på 3050. Brua er planlagt bygd mellom Vallavik i Ulvik herad og Bu i Ullensvang herad. Tiltaket omfatter hengebru og tilførselsveger på begge sider av fjorden. Figuren nedenfor viser de største trafikkstrømmene slik de er tiltenkt over Hardangerbrua. Prosent er angitt av samlet trafikk. 13 % 49 % 5% 6% Fjerntrafikk 8% 7% Lokaltilknytta trafikk Lokaltrafikk Figur 1 Planlagte trafikkstrømmer over Hardangerbrua Figur 2 Oversiktskart over prosjektet Hardangerbrua med tilførselsveger Hoveddimensjonene på prosjektet er som følger: • • • • Hengebru med viadukter: 1 367 m (fritt spenn: 1310 m) Tunneler: 2 425 m Veg i dagen: 780 m Gangveg: 850 m Stortinget vedtok prosjektet i februar 2006 med en styringsramme på 1 810 millioner 2005-kr og en kostnadsramme på 2 040 millioner. Byggearbeidene startet i 2009 og broen skal stå ferdig våren 2013. De viktigste faser og milepæler for prosjektet er som følger: • • 1987 1988-1991 • 1992 • • 1993-1995 1996 Bompengeselskapet Hardangerbrua blir etablert Hovedplan for Hardangerbrua utarbeides og godkjennes av Vegdirektorat og Samferdselsdepartement. Underskriftskampanje mot Hardangerbrua og at et godt veinett i Indre Hardanger er viktigere. Naturvernforbundet og Direktoratet for naturforvaltning uttaler at det er uakseptabelt å bygge broen. Vegdirektoratet uttaler at det er andre prosjekter i fylket som bør ha høyere prioritet. Fylkestinget vedtar med 44 mot 41 stemmer å sette Hardangerbrua på topp i sin prioritering. Tautrekking mellom tilhengere og motstandere av broen. Brundtland III regjeringen med Kjell Opseth som samferdselsminister legger frem St. prp. nr. 36 (1995-96) hvor det konkluderes med å tilrå at Hardangerbrua ikke blir bygget, hvor de viktigste argumentene er: • • 1997-2000 • 2001 • 2002-2004 • 2005 Størstedelen av trafikken over Hardangerbrua vil være ferie- og fritidstrafikk. Det er stor uvisshet knyttet til denne trafikken (omfang og hvorvidt den vil benytte broen) • Hardangerbrua har en lav nytte/kostnadsbrøk (0,5 %). Broen vil ikke gi veiutløsning for noen. • Hensynet til miljøet, ikke minst presset på Hardangervidda, svekker prosjektet. • Forutsetningene knyttet til trafikkmengde, fordeling på tunge og lette kjøretøy og rabattbruk, skaper usikkerhet om finansieringsplanen. Det kan derfor være en viss risiko knyttet til nedbetaling av bompengelånet. • Det er andre og viktigere veitiltak å prioritere i Indre Hardanger enn broen. 10. juni vedtok Stortinget med 93 mot 71 stemmer ikke å bygge Hardangerbrua. 13. juni vedtok Fylkestinget å uttale at ”Fylkestinget kan ikke godta at Hardangerbrua blir skrinlagt.” Fylkestinget og andre tilhengere jobber aktivt for å få Hardangerbrua inn på Norsk Vegplan og Norsk Transportplan. Samferdselskomiteen bidrar til dette. Vegdirektorat og Samferdselsdepartement er ikke innstilt på å imøtekomme dette. Hordaland fylkesting prioriterer Hardangerbrua øverst på sin liste over prosjekt på ”Øvrige riksveger” i Handlingsprogrammet for Nasjonal transportplan 2002-2011. I november uttaler samferdselsminister Torild Skogsholm at Statens vegvesen vil kunne starte det nødvendige planarbeid som er nødvendig for å kunne vurdere om det er grunnlag for å plassere broen i neste vegplanperiode fra 2006 – 2015. Det foretas revisjoner av trafikkprognoser og kostnadsanslag, reguleringsplaner utarbeides og vedtas, og konsekvensutredning gjennomføres og blir godkjent. 8. juni 2004 ber Samferdselskomiteen om at saken om utbygging og finansiering legges frem for Stortinget så snart som mulig. 8. juni 2004 godkjenner fylkestinget opplegg for fullfinansiering av Hardangerbrua. I august forelå to kvalitetssikringsrapporter. Rapporten fra Møreforskning har tre helt sentrale konklusjoner: • Prosjektet ikke er analysert i en større strategisk sammenheng når det gjelder veiforbindelser øst-vest og nord-sør. Vi kan ikke se at det foreligger viktige samfunnshensyn som tilsier umiddelbar realisering av prosjektet. En bør derfor ta seg tid til en analyse som gir et bedre beslutnings- og prioriteringsgrunnlag når det gjelder framtidig utvikling av veisystemet innenfor Hardangerbruas influensområde. • Med de forutsetninger som er benyttet framstår broen som et meget ulønnsomt prosjekt, og det kan ikke pekes på noen ikke-prissatte konsekvenser som kan rokke ved dette. • Selv med en revidert beregningsmetodikk og redusert kalkulasjonsrente vil prosjektets samfunnsmessige avkastning i første driftsår være så lav at konklusjonen i beste fall blir at det bør utsettes 10-15 år. 7. oktober 2005 forelå St. prp. nr. 2 (2005-2006) Om utbygging og finansiering av Rv 7 / Rv 13 Hardangerbrua, som var utarbeidet av Bondevik II regjeringen. Denne konkluderer med å anmode Stortinget om å gjøre vedtak om utbygging og finansiering av rv 7 / rv 13 Hardangerbrua. Proposisjonen ble opprettholdt av Stoltenberg II regjeringen. • 1.1. 2006 28. februar vedtok Stortinget bygging av Hardangerbrua. Kronologi 1938 Forslag om en tunnel fra Granvin til Vallavik og bro over Hardangerfjorden ble første gang lansert av en privat person – Aamund Bu-, og omtalt i Bergens Tidende 6. april 1938. 1960 - 1986 I 60-årene ble de første planene utarbeidet og i perioden deretter er både hengebro, flytebro og rørbro blitt vurdert. 1987 Bompengeselskapet Hardangerbrua A/S ble etablert. Hovedaksjonær var Hordaland fylkeskommune og de andre aksjonærene kommunene Bergen, Kvam, Granvin, Voss, Ulvik, Eidfjord og Ullensvang. Fylkestinget i Hordaland vedtok at overskudd etter salg av konsesjonskraft kunne brukes til investering i bedring av kommunikasjonene i de distriktene hvor kraften blir produsert. Etter en dragkamp mellom de to prosjektene Hardangerbrua og Folgefonntunnelen (tunnel mellom Odda og Kvinnherad), vedtok fylkeskommunen at Hardangerbrua skulle bli tilgodesett med 70 % av inntektene fra dette salget. Fylkestinget gjorde vedtak om igangsetting av hovedplan for Hardangerbrua. 1988 Hordaland Vegkontor la frem hovedplan for Hardangerbrua, hvor kostnadsanslaget var 800 millioner kroner og planlagt åpning i 1996. 1989 26. april gjorde Hordaland fylkesting vedtak som blant annet bestod av: ”Fylkestinget i Hordaland tilrår overfor sentral styresmakter at Hardangerbrua med tilstøytande veg vert teken opp som riksveganlegg. Fylkestinget held oppe si tidlegare prioritering av Hardangerbrua med veg” Syv kommuner vedtok innbetaling i 10 år av kommunale tilskudd til finansiering av broen. Vegdirektoratet godkjente hovedplanen, hvilket innebar at man kunne starte detaljplanleggingen av broen. Prognosen var at om lag 700.000 biler ville kjøre over broen i åpningsåret. Kostnadsanslaget var nå 885 millioner kroner. Ved lanseringen av planen ble det uttrykt at hovedtyngden av trafikken øst/vest ville gå over Riksvei 7 og denne broen også etter at den nye ferjefrie stamveien mellom Bergen og Oslo via Voss/sogn ville bli åpnet i 1992. 1990 Privat lånekapital ble innhentet fra næringslivet under DU-skatteloven. Dette var skattefrie DUavsetninger i form av lån som det ikke kreves garanti for. Hardangerbrua var det eneste samferdselsprosjekt som fikk et slikt løyve. Hovedplan for Hardangerbrua ble godkjent av Samferdselsdepartementet. I august starter en underskriftskampanje mot Hardangerbrua. Argumentasjonen er at et godt veinett i Indre Hardanger er viktigere enn en bro over Hardangerfjorden, en argumentasjon som kom til å følge prosjektet langt fremover. I desember uttaler veidirektøren at det ikke er aktuelt å gå i gang med noe anleggsarbeide for en bro av denne størrelsen i løpet av de neste par årene. Han viste til flere forhold som bl.a: • • • • Finansieringen var ikke klar, særlig fordi bompengeandelen er så stor Sikrere prognoser for trafikkberegningene som er underlaget for finansiering må fremskaffes Den nye veien mellom Bergen og Voss med videre forbindelse over Flom og Aurland gjennom den nye Gudvangen tunnelen vil bli den første fergefrie forbindelse mellom Bergen og Oslo. Erfaringene fra denne vil være avgjørende for å kunne utarbeide nye trafikkprognoser for Hardangerbrua. Det er nye forutsetninger for døgnkontinuerlig ferjedrift som alternativ til brobygging. Det er en svært kort ferjestrekning med forholdsvis jevn trafikk, slik at forholdene skulle ligge godt til rette for et slikt alternativ til en bro. 1991 Naturvernforbundet og Direktoratet for naturforvaltning uttaler i brev til Miljøverndepartementet at broen vil skjemme landskapet så mye at det er uakseptabelt å bygge broen. 11. desember uttalte samferdselsminister Kjell Opseth seg positivt i Stortinget om Hardangerbrua og at han håpet å kunne legge frem en proposisjon om forhåndsbompenger tidlig i 1992. 1992 Vegdirektoratet (ved Vegdirektøren) uttaler at det er andre prosjekter som bør ha høyere prioritet og at Hordaland fylkeskommunene må foreta sine prioriteringer. I februar blir det klart at regjeringen har bestemt at Hardangerbrua ikke vil bli fremlagt for Stortinget dette året og at den i realiteten er ”skutt ut i det blå”. Dette fremstilles som et nederlag for samferdselsministeren. Våren 1992 ble Hardangerbrua en brikke i det politiske spillet om stamveien mellom Oslo og Bergen og de to alternativene Aurland-Hol og Aurland-Lærdal. SV var i vippeposisjon og stilte som krav for å støtte samferdselsministerens Aurland-Lærdal at Hardangerbrua ble lagt på is for all fremtid. På fylkesnivå utvikler det seg en konflikt mellom Hordaland Vegkontor og Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen, hvor denne støtter at Hardangerbrua inngår i langtidsplanen for Statens vegvesen, som Miljøvernavdelingen går i mot. I juni vedtok fylkestinget med 44 mot 41 stemmer å sette Hardangerbrua på topp i sin prioritering av samferdselsprosjekter i fylket med Trekantsambandet (Svelo – Stord – Bømlo) i Sunnhordland på andreplass. I juni gjorde Stortinget endelig vedtak om stamvei Oslo – Bergen over Aurland, Lærdal og Fillefjell. I september fikk man en diskusjon av Hardangerbruas samfunnsnytte. Vegkontoret hadde i mars 1992 oppgitt nytte/kostnadsbrøken til 0,63 mens vegsjefen oppgav denne nå til å være 1,0. Etter flere utsettelser av saken besluttet Samferdselsdepartementet i november å fremme for Stortinget å gi Hardangerbrua AS løyve til å kreve inn forhåndsbompenger på ferjestrekningen Bruravik-Brimnes for å delfinansiere planleggingen av broen. Men samferdselsministeren gjør det klart at dette ikke er noe vedtak om å bygge broen og at man har alternativer for bruk av de innsamlede pengene til riksveger i fylket. Stortinget sluttet seg i desember til dette. Mens Vegkontoret i Hordaland var sterk tilhenger av Hardangerbrua var det sterk skepsis til denne i Vegdirektoratet sentralt, hvor man mente at en bro nærmest aldri ville bli rentabel, særlig etter at helårsveien Aurland-Hol ble åpnet. I november oppgis kostnadsanslaget for Hardangerbrua til 880 millioner kroner, fordelt mellom 770 millioner til broen og 110 til tilknytningsveier. 1993 Gjennom hele året var det en betydelig dragkamp mellom Hordaland fylkesting på den ene side og Samferdselsdepartementet med Veidirektoratet på den andre. Fylkestinget hadde vedtak om både Hardangerbrua og Trekantsambandet mens sentrale myndigheter forlangte en klar prioritering mellom disse to. Fylkesordfører og rådmann mente man kunne gjennomføre begge to og hadde finansielle løsninger for fylkets finansieringsandel av dette ved å flytte statlige bevilgninger fra Askøybrua og Salhusbrua, hvilket Samferdselsministeren avslo. Samtidig pågikk det en stadig regionalt betinget kamp mellom tilhengerne av de to prosjektene, med ulike fraksjoner innen ulike partier. Diskusjonen ble artikulert i forbindelse med Norsk Vegplan 1994-97, som ble lagt frem i april, 1993. Fylkestinget hadde fra tidligere et vedtak om en prioritering av Hardangerbrua, men samferdselsminister Opseth forlangte et nytt vedtak i forbindelse med Vegplanen. Selv prioriterte samferdselsministeren Trekantsambandet, slik han uttalte i brev til samferdselskomiteen i juni, 1993. Fylkestinget behandlet Hardangerbrua i 21. april og 15. mai og bekreftet sin prioritering og vilje til å fremføre de to prosjektene parallelt. I en bok som ble gitt ut i 2001 er det redegjort for hvordan den nye fylkesordføreren sammen med en sentral fylkespolitiker lyktes i få fylkeskommunen til å fastholde å likestille de to prosjektene. Dette innebar at Trekantsambandet kom først, men uten at Hardangerbrua ble skrinlagt. Da Stortinget behandlet Vegplanen greide de ikke, etter betydelig og langvarig press, å velge mellom de to prosjektene og uttalte: ”komiteen utelukker ikke muligheten for oppstart av begge prosjekter i planperioden”. Veidirektoratet arbeidet med en gjennomgang av finansieringsplanene for begge de to prosjektene. For Hardangerbrua var det totale kostnadsanslag 937 millioner kr, hvorav 110 millioner var for vegarbeid. Tilskuddet fra de syv berørte kommunene skulle utgjøre 115 millioner. Konsesjonskraftmidler skulle utgjøre mellom 30 og 75 millioner og statlig tilskudd mellom 175 og 350 millioner. Veidirektoratet konkluderer med en nytte/kostnad-faktor på prosjektet på 0,5. Et viktig moment i vurderingene var nå trafikknedgangen som var registrert i Indre Hardanger etter at Gudvangtunnelen og helårsvegen over Voss ble en realitet i 1992. I dette året kom det også opp en alternativ ide om en rørbru mellom Jondal og Kvam. Innkreving av forhåndsbompenger på ferjestrekningen Brureik-Brimnes starter opp. Dette året ble det også lagt frem en utredning fra Hardanger Vekst AS på oppdrag fra Folgefonntunnelen AS som utredet sambandet Oslo over Haukeli, Jondal og Norheim til Bergen som et alternativ til forslaget om en stamveg over Fillefjell. Dette forslaget omfattet en rørbro over Hardangerfjorden fra Belsnes i Jondal kommune til Kvam. I tillegg til den vedtatte Folgefonntunnelen omfattet forslaget også bygging av Jondalstunnelen fra Nordrepollen i Kvinnherad til Belnes i Jondal. 1994 Hardangerbrua AS jobbet aktivt for å sikre finansiering av boren og søkte om fylkeskommunal garanti på 650 millioner kroner. Innledningsvis var det betydelig skepsis mot dette, blant annet fordi fylkeskommunen ikke stolte på vegkontorets tall og derfor ba Vegdirektoratet overprøve beregningene. I juni vedtok fylkestinget med 57 mot 28 stemmer en garanti på 685 millioner kroner (og en garanti for Trekantsambandet på 1,13 milliarder kroner). Lokalt i Hardanger fremkom en del motstand mot prosjektet blant annet at innkrevde forhåndsbompenger bedre kunne utnyttes til rassikring og utbedring av det dårlige veinettet. Vegsjefen i Hordaland, som var en sterk tilhenger av prosjektet, anførte at det bare var Hardangerbroprosjektet som planmessig var ført så langt at det kunne starte i 1995, dersom Stortinget vedtok finansieringsopplegget. Men det blir så klart at samferdselsministeren ikke tok sikte på å fremme prosjektet i Stortinget i 1994. Det ble en del debatt om trafikkprognosene, hvor særlig konsekvensene av Folgefonntunnelen ble viktig og hvor Veidirektoratet konkluderer med at Folgefonntunnelen ikke vil være noen trussel mot trafikkunderlaget for Hardangerbrua. Veidirektoratet legger nå til grunn 1350 kjøretøy over Hardangerbrua i det forventede åpningsår 1999. I mai ”kompliseres” prioriteringene i fylket ved at Veidirektoratet ikke bare forlanger en fylkeskommunal prioritering mellom de to store prosjektene, men også trekker inn ytterligere 10 andre mulige veiprosjekter for planperioden 1998-2001 og at fylkeskommunen må prioritere mellom alle disse. Fylkestinget behandlet saken på nytt i juni, men det ble ikke gjort noe vedtak om en eventuell prioritering mellom de to prosjektene. I november legger Hardangerbrua AS frem følgende finansieringsplan: Tabell 1Finansieringsplan 1994 Riksvegbevilgning Kraftkonsesjonsmidler Kommunale tilskudd Renteinntekter Bompenger SUM Mill kroner 320 30 110 25 465 950 Den mest usikre posten er riksvegbevilgningen, hvor Stortinget må fatte vedtak. 1995 I januar legges det frem en ny trafikkprognose, hvor trafikken over broen ved åpning i 1999 er beregnet til 1500 biler. I februar vedtok Hordaland fylkeskommune å kjøpe 51 % av aksjene i Hardangerbrua AS. I juli blir det kjent at samferdselsdepartementet vil ta initiativ til en ny gjennomgang av kostnadskalkyler og trafikkprognoser for både Hardangerbrua og Trekantsambandet. Totalkostnaden for Hardangerbrua oppgis nå til 1 040 millioner kroner I løpet av dette året fremkom en del motstand mot prosjektet, blant annet innen Hordaland Arbeiderparti. Odda kommunestyre vedtok med 22 mot 16 stemmer å prioritere rassikring og veiutbedringer fremfor broen. Dette var et syn som også etter hvert ble artikulert på Stortinget og som fikk fylkesmannen i Hordaland til å komme med kraftige utfall mot disse. Han hevdet at det ikke var rimelig å sette kostnadene ved broen opp mot rassikring. Han visste også til at statlige midler til totalkostnaden på 1 040 millioner kun utgjorde 230 millioner kroner. I september uttaler samferdselsminister Opseth at man må vurdere Hardangerbrua og Trekantsambandet parallelt og "på fritt grunnlag". Opseth innrømmer likevel at han ikke lenger sier bestemt nei til å realisere de to milliardprosjektene. Og han legger til: - Vi er jo nærmere neste veiplanperiode nå enn i fjor, og har bedre oversikt over pengene. I september kaster Telemark fylkeskommune seg inn i kampen om Hardangerbrua. De vil heller ha øst-vest trafikken over Haukeli, og videre gjennom Odda og Jondal. I et omfattende brev til både samferdselsminister Kjell Opseth og samtlige partier på Stortinget, går teledølene til frontalangrep på Hardangerbrua. I et brev fra fylkesordføreren til samferdselsminister og samtlige partier på Stortinget uttaler de at ”-broen i seg selv er meningsløs og at blir den bygget, vil det nødvendigvis komme krav om tunneler over Hardangervidda til flere hundre millioner”. Det er ingen tvil om at Telemark føler at deres gamle helårsvei, Haukeliveien, som ble stamvei i 1967, nå er på vikende front. Kommer det bro i Indre Hardanger, vil mer trafikk automatisk tvinge seg oppover Måbødalen og innover vidda. I desember blir Hardangerbrua et sentralt tema internt i Arbeiderpartiets ledelse. Det blir klart at en samlet AP-fraksjon i samferdselskomiteen sier nei til Hardangerbrua, noe Hordaland AP nekter å godta. 1996 Frem til Regjeringen la frem St. prp. nr 36 (se under), var det en betydelig intern debatt i regjeringen og Arbeiderpartiets stortingsgruppe og sentralstyre med sterk påvirkning fra Hordaland Arbeiderparti for å få et ja til broen. Men dette var ikke lett ettersom både samferdselsminister og partiets fraksjon i samferdselskomiteen var i mot. 8. mars la regjeringen Brundtland III med Kjel Opseth som samferdselsminister frem St. prp nr 36 (1995-96) Delvis bompengefinansiering av Trekantsambandet Svelo, Stord, Bømlo og omtale av Hardangerbrua og Folgefonntunnelen i Hordaland. Det redegjøres her for bakgrunn og prioriteringer i fylkeskommunen og Vegdirektoratets vurderinger. Vegdirektoratet mener at både Trekantsambandet og Hardangerbrua er gode prosjekter som en bør bygge, men at dersom en må utsette et av prosjektene, bør dette være Hardangerbrua. Det vises til at Vegdirektoratet forutsetter en årsdøgntrafikk ved åpningen av broen på 1450 ÅDT og et kostnadsanslag på 1 060 millioner kroner med følgende finansieringsplan. Tabell 2Finansieringsplan 1996 Bompenger (inkl renteinntekter) Riksvegbevilgning Kommunale tilskudd Kraftkonsesjonsmidler SUM Mill kroner 500 315 115 55 1 060 Samferdselsdepartementet konkluderer med å tilrå at Hardangerbrua ikke blir bygget, fordi de positive virkningene av broen ikke står i forhold til kostnader og miljøhensyn. De viktigste argumenter som anføres i prp’en er blant annet: • • • • • Størstedelen av trafikken over Hardangerbrua vil være ferie- og fritidstrafikk. Det er stor uvisshet knyttet til denne trafikken (omfang og hvorvidt den vil benytte broen) Hardangerbrua har en lav nytte/kostnadsbrøk (0,5 %). Broen vil ikke gi veiutløsning for noen. Hensynet til miljøet, ikke minst presset på Hardangervidda, svekker prosjektet. Forutsetningene knyttet til trafikkmengde, fordeling på tunge og lette kjøretøy og rabattbruk, skaper usikkerhet om finansieringsplanen. Det kan derfor være en viss risiko knyttet til nedbetaling av bompengelånet. Det er andre og viktigere veitiltak å prioritere i Indre Hardanger enn broen. Etter at tilhengerne av broen hadde dominert lobbying overfor Stortinget mobiliserte motstanderne i mai og juni frem til Innst. S. nr. 222 (1995-96) forelå 30. mai 1996. I samferdselskomiteens sluttet et flertall fra Arbeiderpartiet, SV og Kr.F. til prp’en og gikk mot bygging av Hardangerbrua, men sa ja til både Folgefonntunnelen og Trekantsambandet, slik samferdselsminister Opseth la opp til. Et mindretall fra Høyre og Senterpartiet fikk inn for bygging av brua. Da Stortinget behandlet innstillingen 10. juni, vedtok Stortinget med 93 mot 71 stemmer å si endelig nei til Hardangerbrua. Deretter gjorde de et enstemmig vedtak om å gå inn for en kraftig opprusting av veinettet i regionen og bedre ferjeforbindelse mellom Brimnes og Bruavik. 13. juni vedtok Fylkestinget å uttale at ”Fylkestinget ikke kan godta at Hardangerbrua blir skrinlagt”. Da Stortinget gjorde sitt vedtak stod det rundt 120 millioner på bankbok som var øremerket Hardangerbrua. Dette var bidrag fra de syv berørte kommunene, konsesjonskraftmidler og forhåndsbompenger. I de enkelte kommuner ble det et visst press på å få tilbake de kommunale innskudd for å benytte dette til andre formål. Men dette fant ikke sted, bortsett fra i Bergen. 1997 Våren 1997 startet en påvirking for å få Hardangerbrua omtalt i Norsk Vegplan 1998 – 2007 I mai opplyser Bergens Tidende at det foreligger nye tall for finansiering som viser at økonomien i prosjektet er bedre enn tidligere fremlagt. Samtidig begynner en debatt i pressen om å nedlegge Hardangerbrua AS for å fjerne tvilen om at fylket vil rette seg etter Stortingets vedtak. I Samferdselskomiteens innstilling til Norsk Vegplan i juni omhandler komiteen Hardangerbrua på en måte som gjør det mulig å ta bruspørsmålet opp igjen og de ber departementet sørge for en utredning av de samlede konsekvenser for Hardangervidda dersom Hardangerbrua skulle bli realisert. I juli uttaler formann i Hordaland Arbeiderparti og sterk bro tilhenger, Ranveig Frøiland, som nå var olje- og energiminister at ”jeg regner med at Hardangerbrua kommer opp igjen når Folgefonntunnelen og Trekantsambandet er planlagt ferdig i år 2000”. Dette følges opp av ulike aksjoner for å ta prosjektet opp på nytt, hvor også sentrale politikere i ulike partier bebuder et engasjement til fordel for broen. Men den nye samferdselsminister Odd Einar Dørum fra Venstre sier klart at det ikke blir noen omkamp om Hardangerbrua. I august foretar Bergens Tidende en opinionsundersøkelse blant folk i indre Hordaland om hvorvidt kampen for Hardangerbrua nå bør innstilles. 58 % mener det og 31 % at saken må tas opp igjen. Da Norsk Vegplan 1998-2007 legges frem, er ikke Hardangerbrua nevnt. 1998 Vinteren 1998 starter Hordaland Arbeiderparti arbeidet for å få Hardangerbrua inn på Vegplanen for 2002 – 2005. Det foregår også en mobilisering for at Hordaland fylke selv skal bygge broen uten statlig finansiering. Fylkestinget arbeider nå med en plan for betinget refusjon, som innebærer at staten bare må bidra dersom en plan for egenfinansiering ikke holder. Hardangerbrua AS oversender nytt grunnlag for behandling i fylkestinget. Dette gir et revidert kostnadsanslag på 1 150 millioner kroner som inkluderer uventede kostnader på 40 til 80 millioner i samsvar med nye retningslinjer fra Veidirektoratet. Man har også kommet frem til en ny trafikkprognose på 1 745 biler ved åpning i 2004. I september gikk fylkeutvalget med 13 mot 2 stemmer inn for at det utarbeides et anbudsunderlag for Hardangerbrua som skal foreligge senest år 2000 og gi Stortinget grunnlag for å gi klarsignal slik at broen kan stå klar for åpning i 2004. Fylkesutvalget anbefaler også at det utredes hvordan broen kan realiseres utenfor statlig budsjett om byggherreansvar. I desember skriver vegsjefen i Hordaland til Vegdirektøren og ber om tillatelse til å arbeide videre med prosjektet. 1999 I januar får vegsjefen i Hordaland pålegg fra Vegdirektøren om ikke å jobbe videre med Hardangerbrua og det presiseres at det ikke foreligger noen godkjenning for å sette i verk detaljprosjektering eller anbudsinnhenting, noe som ville være ”ansvarsløs ressursbruk”. Men fylkesordfører uttaler at fylkesutvalgets vedtak om detaljplanlegging må følges opp, men da ikke lenger med vegkontoret som aktør og pådriver. Oppfølgingen vil da måtte bli av Hardangerbrua AS og deres medspillere. Veidirektøren presiserer at Vegkontoret skal bistå fylkeskommunen i forhold til Nasjonal Transportplan, som også kan omfatte innspill som omfatter Hardangerbrua, men ikke detaljprosjektering av denne. Bergens Tidende offentliggjør at det er et klart flertall i fylket for å betale inn på Hardangerbrua sin konto. Det er et klart uttalt mål å arbeide for å få Hardangerbrua inn på Nasjonal Transportplan 2002-2011. I juni vedtar fylkestinget med 57 mot 10 stemmer at 70 % av fylkets kraftkonsesjonsmidler fortsatt skal avsettes til Hardangerbrua. I juni tilskriver fylkeskommunen samferdselsdepartementet og ber om at det foretas en utredning av miljøkonsekvenser på Hardangervidda av å bygge Hardangerbrua. Samferdselsdepartementet avviser dette med henvising til Stortingets vedtak om ikke å bygge brua, mens fylkeskommunene viser til uttalelser fra samferdselskomiteen. 9. juni vedtok fylkestinget ”Hordalandsprogrammet – plan for bompengefinansierte veiprosjekt i Hordaland”. Hardangerbrua er plassert øverst i en fylkeskommunal prioritering av bompengefinansierte prosjekt i Hordaland på riksvegnettet utenom stamveiene. I oktober legger Broavdelingen i Vegdirektoratet frem oppdatert kostnadsanalyse for broen på 1 280 millioner kroner. Kostnadsøkningen i forhold til tidligere anslag skyldes først og fremst betongarbeidene på brotårnene. I desember vedtar fylkestinget med 57 mot 10 stemmer å fortsette arbeidet mot broen. Venstre, SV og RV stemmer i mot. 2000 Nasjonal transportplan 2002-2011 (St.meld. nr. 46 (1999-2000) har et kapittel 12 Referansestrategi og alternative innretninger. For vegsektoren er Hardangerbrua inkludert under ”distriktsinnretningen” med en investeringskostnad på 1 100 mill kr. Fylkestinget slår fast at prosjekt Hardangerbrua har første prioritet i Nasjonal transportplan 2003 – 2011. På dette tidspunkt står det 176 millioner ”på bok” for bygging av broen. I april blir det klart at det nå er et konkurranseforhold mellom Hardangerbrua og Jondalstunnelen som nå kniver om hvilken av disse som er den korteste vei til Oslo. Fra formannen i Stortingets samferdselskomité, som også var fra Hordaland, ble det sterkt anbefalt å holde fast på Jondalstunnelen som en fylkesveg og ikke fremme denne som et ledd i en ny stamveg mellom Oslo og Bergen over Haukeli. 2001 Tidlig på året uttaler samferdselsminister Terje Moe Gustavsen i Stoltenberg I regjeringen at dersom Hardangerbrua på ny skal behandles i Stortinget, må prosessen startes i fylkestinget. Det skjer 13. juni (se under). Bergen kommune har hele tiden vært en klar tilhenger av Hardangerbrua. Dette markeres nå enda tydeligere av Bergens byrådsleder Anne-Grete Strøm-Erichsen, som viser til at det nå er en annen regjering med en annen samferdselsminister enn ved avslaget i 1996. (Regjeringen som la frem saken og gikk for avslag i 1996 var også fra Arbeiderpartiet). I mai skrev den nye vegsjefen i Hordaland til fylkeskommunen og gjorde det klart at dersom fylket vil fremme Hardangerbrua på nytt, ville det kreve en ny konsekvensutredning av hele prosjektet. Det er tidligere avklart at Hardangerbrua ville kreve omkring 150 millioner i statsmidler, som måtte tas fra riksvegrammen til fylket. I mai fremmet fylkesrådmannen et forslag om å bruke 100 millioner kroner fra Bergenspakken. Dette forslaget ble møtt med betydelig harme i Bergen, hvor det oppfattes at en slik omprioritering vil ramme gang- og sykkelveier og kollektivtrafikken. Men fylkeskommunen følger dette opp fordi de mener at de med dette vedtak viser vilje til å prioritere broen. Hordaland fylkesting prioriterer Hardangerbrua øverst på sin liste over prosjekt på ”Øvrige riksveger” i handlingsprogrammet for Nasjonal transportplan 2002 – 2011. I fylkestingets vedtak av 13. juni heter det: ”For å sikre ei raskast mogeleg realisereing av Hardangerbrua ber fylkestinget om at Statens vegvesen set i gang nødvendig arbedi med oppdatering av planane for dette prosjektet.” St. prp. nr. 1 (2001-2002) omhandler Hardangerbrua som følger: Fylkestinget ber om at Statens vegvesen setter i gang nødvendig arbeid med å oppdatere planene for prosjektet rv 7 Hardangerbrua, og går inn for å omprioritere 125 mill. kr med sikte på gjennomføring av prosjektet i perioden 2006-2011. Ellers er fylkestinget i all hovedsak enig i vegkontorets forslag til handlingsprogram. Statens vegvesen er innstilt på å legge vekt på fylkestingets vedtak, men påpeker at de foreslåtte omprioriteringene for perioden 2002-2005 vil føre til store bindinger ved utgangen av perioden. Statens vegvesen går derfor inn for at vegkontorets handlingsprogram legges til grunn, men vil vurdere muligheter for omprioriteringer i forbindelse med de årlige budsjetter. Evt. prioritering av Hardangerbrua vil bli vurdert i forbindelse med revisjonen av Nasjonal transportplan for perioden 2006-2015. Samferdselsdepartementet slutter seg til dette. I november uttaler samferdselsminister Torild Skogsholm at Statens vegvesen vil kunne starte det nødvendige planarbeid som er nødvendig for å kunne vurdere om det er grunnlag for å plassere broen i neste vegplanperiode fra 2006 – 2015. I desember ble det foretatt en meningsundersøkelse i Hordaland hvor 48 % svarte ja til Hardangerbrua, 19 % nei og 33 % ikke oppgav at de ikke visste. Av de som var bosatt i Bergen var tilsvarende tall 52 %, 17 % og 31 %. 2002 Hardangerbrua AS engasjerer TØI til å foreta en oppdatering av den nytte-kostnadsanalysen som TØI foretok i 1992. Den gang fikk man nytteverdi/kostnads-brøk på 0,46, som nå blir beregnet til 1,04. Dette blir fremstilt som en stor seier av tilhengerne av broen, men blir fulgt av en omfattende avisdebatt om beregningen. I februar startet en voldsom debatt mellom tilhengerne av Hardangerbrua og forkjemperne for Jondalstunnelen, som da var kommet på dagsorden (se egen beskrivelse av dette prosjektet). Dette ble også knyttet til prosjektet Ekspressvei Haukeli. Som en følge av dette kom det også opp forslag om en alternativ lokalisering av Hardangerbrua lenger syd mellom Kvam og Jondal. Et annet alternativ som blir lansert (men raskt avvist) er tanken om en flytebru for lyntog over Hardangerfjorden. Fylkespolitisk var det viktig at mens Hardangerbrua er del av en riksvei, er Jondalstunnelen en ren fylkesvei. Et hovedmoment ved Jondalstunnelen var at denne ville påvirke trafikkmønsteret og endre (minske) trafikkunderlaget for Hardangerbrua. I juni ble det utarbeidet Melding om konsekvensutredning for Hardangerbrua med Statens vegvesen som tiltakshaver. Melding ble sendt offentlig ettersyn. I juni kommer Voss kommune på banen som en forkjemper for Hardangerbrua med utgangspunkt i et ønske om å samle så mange som 12 kommuner i Indre Hordaland og Sogn i en storregion. Utover høsten øker presset i Bergen for å få tilbake innbetalte bidrag på 27 millioner til Hardangerbrua, hvilket skjer i september. I november foretas det en ny meningsundersøkelse. For spurte bosatt i Hordaland er andelen som er for Hardangerbrua økt med ett prosentpoeng fra 2001 fra 48 % til 49 %, nei- andelen er også økt fra 19 % til 22 %. Hvis man skiller ut de spurte som bekrefter at de har ”tenkt gjennom saken”, er 69 % for Hardangerbrua og 31 % mot. Statens vegvesen startet arbeidet med konsekvensutredningen 2003 I april ble endelig utredningsprogram for Konsekvensutredning fastsatt av Vegdirektoratet. I september var det en ny meningsmåling med et noe endret bilde fra tidligere. 40 % var for, 14 % i mot og 46 % hadde ingen mening. Høsten 2003 starter en debatt hvor Hardangerbrua og Haukeliveien stilles opp mot hverandre. Høsten 2003 ble reguleringsplanarbeidet for tilførselsveiene på hver side av Hardangerfjorden startet opp. I november legger Hardangerbrua AS frem et nytt kostnadsanslag på 1 750 millioner kroner, som er ca 500 millioner kroner høyere enn det forrige anslag. Det gjøres klart at denne økningen innebærer en dobling av statlig bidrag fra til 300 millioner kroner. Samtidig legges det frem en helt nye trafikkprognose fra Vegvesenet på 3 050 biler i døgnet. I pressen blir det en debatt mellom motstanderne, som fremhever de nye høye kostnadene, og tilhengerne, som har fått et langt sterkere behovsunderlag. I desember får man en begynnende debatt i fylket hvor Hardangerbrua og Jondalstunnelen settes opp mot hverandre, og tilhengerne av den siste begynner å se på de rundt 100 millioner som fylket har satt av til Hardangerbrua. 2004 I februar forelå ”Hardangerbrua, Konsekvensutgreiing”, som ble sendt på høring. I denne inngikk følgende delrapporter: • ”Hardangerbrua - deltema naturmiljø” (Norsk Natur Informasjon) • ”Hardangerbrua - deltema landskapsbilete” (Norconsult) • ”Hardangerbrua - deltema kulturminne og kulturmiljø” (Statens vegvesen) • ”Hardangerbrua - deltema trafikkanalyse” (Statens vegvesen) • ”Hardangerbrua - deltema transportøkonomi” (Statens vegvesen) • ”Hardangerbrua - deltema - alternativ og kostnader” (Statens vegvesen) KU’en definerer formålet med tiltaket som følger: Hardangerbrua vil etablere ein ferjefri RV7 / RV13 over Hardangerfjorden. Tiltaket omfattar hengebru og tilførslevegar på begge sider av fjorden. Brua vil avløyse ferjesambandet Bruravik – Brimnes på RV7 / RV13, og gje betre kommunikasjonstilbod for mange trafikantar: • Betre kommunikasjonar regionalt i indre Hardanger. • Ferjefritt vegsamband mellom regionsentra Odda og Voss. • Styrka hovudvegsamband nord – sør langs RV13 mellom Rogaland og Sogn. • Ferjefritt hovudvegsamband mellom aust - og vestlandet (RV7). KU’en omhandler kun kryssing av fjorden mellom Bruavik og Brimnes og belyser to hovedalternativer – utvidet ferjetilbud og Hardangerbru. For broen belyses fire alternativer, hvorav det ene er det som ble detaljplanlagt i 1991. Kostnadene knyttet til de fem alternativene er vist i tabell 3. Tabell 3 Alternativ og kostnader Alt 1. Utvidet ferjetilbud Alt 2. Hardangerbru – Detaljplan 1991 Alt 2. Hardangerbru – Ny linje, variant 2 Alt 2. Hardangerbru – Ny linje, variant 4 Alt 2. Hardangerbru – Ny linje, variant 5 Bru (mill.kr.) 1 431 1 356 1 356 1 356 KU’en har følgende sammenstilling av prissatte konsekvenser: Tilførselsveg (mill.kr.) 396 352 485 529 476 Totalt (mill.kr) 396 1 783 1 841 1 885 1 832 Tabell 4 Prissatte konsekvenser Alt 1. Utvidet ferjetilbud Alt 2. Hardangerbru Detaljplan 1991 Alt 2. Hardangerbru Ny linje, variant 2 Alt 2. Hardangerbru Ny linje, variant 4 Alt 2. Hardangerbru Ny linje, variant 5 Sum nytte Sum invest. og drift Netto Nytte Sum off. kostnader 185 842 521 2 054 -335 -1 212 394 2 688 Netto nytte/ kostnad -0,85 -0,47 796 2 137 -1 341 2 677 -0,50 840 2 192 -1 351 2 734 -0,49 773 2 126 -1 353 2 665 -0,51 KU’en konkluderer med å fremheve følgende konsekvenser: • Ferjealternativet vil gje ei samla nytte (noverdi) på om lag 200 millionar kroner. Dette omfattar reduserte transportkostnader og ulempekostnader. I tillegg vert det ei oppgradering av standard og kapasitet på ferjer og kaiområde. Alternativet medfører ingen vesentlege endringar i trafikkmønsteret i regionen. Ferjealternativet er kostnadsrekna til om lag 400 mill.kr. • Utrekningane syner at Hardangerbrua får ein trafikk på om lag 3.050 ÅDT i 2020 (utan bompengar). Litt over 60% av auken på om lag 2.000 ÅDT samanlikna med 0-alternativet, er overført trafikk frå andre køyreruter, mest frå E16 via Lærdal. 22 % av auken (ca. 440 ÅDT) er nyskapt trafikk. • Hardangerbrua sin hovudfunksjon er å vere lenke i transportnettet mellom Vestlandet og Austlandet. 49 % av trafikken over brua går mellom Bergensregionen og Hardangervidda/Austlandet. Hardangerbrua sin funksjon for fjerntrafikken nord-sør er liten (7% av brutrafikken). • Den lokaltilknytta trafikken utgjer 30 % av brutrafikken, og er dominert av reiser mellom Voss-regionen og Austlandet, og mellom Odda-regionen og Bergensområdet. • Om lag 14 % av brutrafikken er lokale reiser mellom kommunane på kvar side av fjorden (Voss/Granvin/Ulvik – Eidfjord/Ullensvang/Odda). • Hardangerbrua kan vere eit viktig instrument til å oppnå auka regional integrasjon i aksen mellom Voss og Odda. Tiltaket kan verke positivt på tilgjenge av arbeidskraft, og dermed styrkje grunnlaget for næringsliv og sysselsetting. Overføring av trafikk frå andre samband kan gje grunnlag for auka aktivitet, t.d. innan reiselivsnæringa. Det er likevel ikkje mogleg å slå fast i kva utstrekning brua har innverknad på den regionale utviklinga. • Hardangerbrua kan byggjast utan store negative konsekvensar for miljøet. Verknadene av dei fysiske inngrepa på kvar side av fjorden kan avgrensast gjennom tunnelløysingar og kryss i fjell. Utan bru vil trafikknivået på RV7 over Hardangervidda i 2020 vere om lag 1.000 kt./døger (ÅDT). Brua vil generere ein trafikkauke på ca. 80% over Vidda. Endringa i trafikknivå frå 0-alternativet til ein situasjon med Hardangerbru (+ 800 kt./døger), er vurdert til å gje ein liten negativ konsekvens for naturmiljøet (villrein) på Hardangervidda. • Hardangerbrua kan ikkje reknast som eit samfunnsøkonomisk lønsamt prosjekt. Noverdien av samla nytte er kalkulert til ca. 800 mill. kroner. Dette må ein sjå i samanheng med ein samla noverdi av investerings- og driftskostnadene på til saman ca. 2.100 mill. kroner. Netto noverdi er om lag minus 1.300 mill. kronar. Oppsummert har konsekvensutgreiinga vist at Hardangerbrua er eit prosjekt der samla nytte er vesentleg lågare enn kostnadene. Spørsmålet om brua bør byggjast må vurderast ut ifrå dette, men i tillegg må ein ta omsyn til strategiske/politiske problemstillingar som konsekvensutgreiinga ikkje går inn på: 1. Hardangerbrua sin strategiske innverknad i høve til tidlegare investeringar og politiske vedtak om transportkorridoren mellom Austlandet og Vestlandet, og framtidig arbeidsdeling og ressursbruk på dei ulike sambanda i denne transportkorridoren. 2. Distriktspolitiske vurderingar i høve til overføringseffektar og lokale ringverknader. 3. Grunnlaget for sjølvfinansiering med bompengar og lokale midlar. KU’en konkluderer med å anbefale ”Alternativ 2, Hardangerbru, ny linje, variant 4”. Det blir en betydelig diskusjon i pressen om KU’en. I Vegvesenets Sluttdokument om KU’en av 1. november 2004, blir det redegjort for de uttalelser som er mottatt. I den debatt som fulgte etter at KU’en var fremlagt var det en del viktige presiseringer og synspunkter som fremkom: • • • • KU’en omfatter ikke noen vurdering av prioriteringen av alternative ruter mellom Bergen og Oslo og hvorvidt Haukeliruten kan ende opp som fremtidens øst-vest samband KU’en foretar ikke en sammenligning mellom Hardangerbrua og Jondalstunnelen KU’en omtaler ikke virkningene på naturmiljø (villrein) av vinteråpen vei over Hardangervidda (som er en grunnleggende forutsetning for broen) KU’en omtaler ikke konsekvensene av økt trafikk i rasfarlige områder I en meningsmåling i februar fremkommer at 36 % av de spurte er for tunnelen og 14 % mot, mens 50 % ikke har noen mening. Nasjonal transportplan 2006 – 2015, som ble fremlagt 12. mars i St. meld 24 (2003-2004), omtaler ikke Hardangerbrua. Dette ble påpekt av Samferdselskomiteen 8. juni i Innst. S. nr 240 (2003-2004) som hadde følgende merknad til Hardangerbruprosjektet: «Fleirtalet ber om at saka om utbygging og finansiering vert lagt fram for Stortinget så snart som mogleg.» «Fleirtalet føreset at alle kostnadene til nødvendige utbyggingar og utbetringar av tilknytningsvegar vert gjort greie for i samband med saka.» 8. juni fattet fylkestinget følgende vedtak: «1. Fylkestinget godkjenner følgjande opplegg for fullfinansiering av Hardangerbrua utan ordinære statlege stamvegmidlar: Kommunale tilskot ........................ Konsesjonskraftinntekter ............. Sparte ferjesubsidiar ..................... Kompensasjonsmidlar ................... Bompengeinntekter ....................... Sum prosjektkostnad .................... 2004-kr 150 mill. kr 355 mill. kr 115 mill. kr 5 mill. kr 990 mill. kr 1 615 mill. kr 2. Fylkestinget ber om at Hardangerbrua AS utarbeider bompengesøknad med grunnlag i det aktuelle opplegget for fullfinansiering av Hardangerbrua. » I november 2004 godkjente veidirektoratet konsekvensutredningen. Det redegjøres for innkomne uttalelser. Alle instanser, med unntak av Direktoratet for naturforvaltning og Naturvernforbundet, mener at utredningsplikten er oppfylt og slutter seg til KU’ens anbefaling. De viktigste motargumenter er de som er nevnt ovenfor. I november 2004 godkjente kommunene Ulvik, Eidfjord og Ullensvang respektive reguleringsplaner. Fylkestinget gjorde 14. desember 2004 vedtak om å tilrå bompengesøknad for Hardangerbrua, der det primært blir lagt til grunn et fullfinansiert opplegg uten statlige riksveimidler med bompengeinnkreving i en periode på 17,5 år. Søknaden ble sendt til Vegdirektoratet med sikte på at det blir fremmet en bompengeproposisjon i vårsesjonen 2006. 2005 I februar tilskriver samferdselsdepartementet Hardangerbrua AS med kopi til Stortingets samferdselskomité og ber om at det gjøres ”en grundig vurdering av problemstillinger knyttet til tilstøtende vegnett vedutbygging av Hardangerbrua”. Dette ble tatt meget ille opp lokalt og oppfattet som et forsøk på å forsinke den videre fremgang. Men samferdselsministeren fastholder at man må ha denne utredningen av hvor trafikkstrømmene vil gå som en følge av broen. Bergens tidende offentliggjør at kostnadene nå er beregnet til 1 638 millioner kroner. I april legges det frem en trafikkprognose utført av Norconsult som anslår at trafikken over Hardangerbrua i 2020 vil ligge på rundt 1600 biler, dette er 25 % mindre enn tidligere anslag på 2 200 og som lå til grunn da fylkeskommunen godkjente finansieringsplanen for broen i desember 2004. Forklaringen på denne reduksjon i anslagene er gratis Folgefonn tunnel fra 2016. Veivesenet er uenig i Norconsults prognose og legger selv til grunn en døgntrafikk på 1 950 biler ved åpning i 2010 som forventes å stige til 2 250 i 2020, altså omtrent som underlaget for fylkeskommunens finansieringsplan. I april blir det en avisdebatt hvor det blir hevdet at ekspressveien over Haukeli vil ha en meget positiv samfunnsøkonomisk nytte, mens denne for Hardangerbrua er meget negativ. Fylkestinget har senere, 4. mai 2005, gått inn for å avsette inntil 180 mill. 2006-kr til finansiering av Hardangerbrua fra ordinære statlige midler. Det blir anført at sannsynligheten for at Hardangerbrua nå blir vedtatt er langt høyere enn i 1996 fordi de to konkurrerende prosjektene – Trekantsambandet og Jondalstunnelen – nå er vedtatt og ferdig planlagt. I august 2005 forelå to kvalitetssikringsrapporter for Prosjekt Hardangerbrua med tilførselsveger: • • Kvalitetssikring av kostnadsoverslag – Metier 12. august 2005 Kvalitetssikring av beslutningsunderlaget knyttet til trafikk og samfunnsøkonomi – Møreforskning 14. august 2005 Rapporten fra Møreforskning har følgende hovedinnvending til prosjektet: Vår hovedinnvending når det gjelder de trafikkberegninger og samfunnsøkonomiske kalkyler som er gjort går ikke på de konkrete resultatene, men på at prosjektet ikke er analysert i en større strategisk sammenheng når det gjelder veiforbindelser øst-vest og nord-sør. Man vurderer her å foreta en investering på nær to milliarder kroner i et prosjekt som har stor strategisk betydning. Hardangerbrua vil påvirke trafikkgrunnlaget og nytten for mange prosjekter som er vedtatt, som er under planlegging eller er på idéstadiet. Vi kan ikke se at det foreligger viktige samfunnshensyn som tilsier umiddelbar realisering av prosjektet. En bør derfor ta seg tid til en analyse som gir et bedre beslutnings- og prioriteringsgrunnlag når det gjelder framtidig utvikling av veisystemet innenfor Hardangerbruas influensområde. Den har så to helt sentrale konklusjoner: • • Med de forutsetninger som er benyttet framstår broen som et meget ulønnsomt prosjekt, og det kan ikke pekes på noen ikke-prissatte konsekvenser som kan rokke ved dette. Selv med en revidert beregningsmetodikk og redusert kalkulasjonsrente vil prosjektets samfunnsmessige avkastning i første driftsår være så lav at konklusjonen i beste fall blir at det bør utsettes 10-15 år. Rapporten har følgende anbefalinger: Anbefaling til Samferdselsdepartementet: • Endelig vedtak om utbygging bør utsettes i påvente av en bredere analyse av den strategiske karakter som ovenfor er nevnt. Det er ingen viktige samfunnshensyn som tilsier at det haster med en gjennomføring. En utredning av den karakter som her er antydet bør etter vår mening ha en ekstern styringsgruppe oppnevnt av Samferdselsdepartementet. Anbefalinger til Vegdirektoratet ved eventuell utsettelse av beslutning om utbygging: • Det må gjennomføres en overordnet og samlet analyse av trafikkstrømmer og veivalg innenfor Hardangerbruas influensområde hvor det tas hensyn både til vedtatte prosjekter, prosjekter under planlegging og prosjekter på idéstadiet. Formålet vil være en avklaring på strategisk nivå når det gjelder struktur og standard for fremtidig veisystem som skal betjene nord-sør og øst-vest trafikk. Anbefalinger til Vegdirektoratet ved eventuell beslutning om utbygging: • Det må igangsettes en detaljert studie med sikte på å avklare optimalt nivå og struktur når det gjelder bompenger for broen. • Alternative steder for innkreving av bompenger og trafikale konsekvenser av dette bør vurderes. Rapporten fra Metier konkluderer med følgende kostnadsanslag og forventet kostnad på 1 710 mill kr. Tabell 5 Kostnadsanslag august 2005 – Kvalitetssikringsrapport Metier Poster 85 % sikkerhetsnivå (avrundet) - Kuttpotensial Kostnadsramme - Forventet kostnad (avrundet) Usikkerhetsavsetning Anbefalte verdier 1 940 10 1 930 1 710 220 Rapporten har følgende merknad til Staten vegvesens kostnadsanslag: Det er et reelt avvik på 38 MNOK (2 %) mellom Metiers kostnadsanalyse og Statens vegvesen Region vest sitt Anslag fra 28. februar 2005, 1 715 MNOK kontra 1 677 2 MNOK (avrundet). At avviket ikke er betydelig større beror på en tilfeldighet og illustrerer behovet for at Statens vegvesen Region vest iverksetter strakstiltak for å bedre estimatet til prosjektet. Øvrig konklusjon i rapporten er som følger Metier har, med unntak av spesifiseringen/underbyggingen av kostnadsanslaget, fått et generelt godt inntrykk av utredningsarbeidet som er gjort i forbindelse med prosjekt Hardangerbrua. Utredningsarbeidet danner et godt fundament å bygge på for å utvikle og gjennomføre et vellykket prosjekt. Med hensyn til prosjektets lange forhistorie og fortsatt uavklarte situasjon med hensyn til prioritering og finansiering, er det forståelig at både den konkrete prosjektorganisering og utvikling av styringsdokumenter for gjennomføringsfasen er kommet noe kortere enn ønskelig i relasjon til den tidsplan som er lagt til grunn. Statens vegvesen Region vest er bevisst denne problemstillingen og kompenserer disse mangler delvis ved å ta ”kollektivt ansvar” for kvaliteten av prosjektforberedelsene. Dette gjøres ved å benytte tunge ressurspersoner som ansvarlige i denne mellomfasen. Metier har tillit til at SV Region vest har kapasitet og kompetanse til å utvikle de nødvendige prosedyrer og få prosjektorganisasjonen på plass i god tid før prosjektet iverksettes, forutsatt fortsatt høy oppmerksomhet til prosjektet fra Statens vegvesen Region vest sin toppledelse. 7. oktober 2005 forelå St. prp. nr. 2 (2005-2006) Om utbygging og finansiering av Rv 7 / Rv 13 Hardangerbrua, som var utarbeidet av Bondevik II regjeringen. Denne konkluderer med å anmode Stortinget om å gjøre vedtak om utbygging og finansiering av rv 7 / rv 13 Hardangerbrua. Det var spekulasjoner om Stoltenberg II regjeringen ville trekke denne tilbake siden det var en arbeiderpartiregjering som i 1996 sa nei forrige gang, men det skjedde ikke. Prp’en har følgende mål for prosjektet: • • 2 Gi betre kommunikasjonar lokalt i indre Hardanger Gi lettare regionalt transporttilbod mellom Odda og Voss og mellom Bergen og Hardanger samt vidare mot Øvre Hallingdal Korrigert med 10 MNOK med bakgrunn i behov for manuell bompengeinnkreving. • Gi betre tilbod for fjerntrafikk med eit ferjefritt samband aust – vest og nord – sør Kostnadsanslaget i prp’en er som følger: Tabell 6 Kostnadsanslag St. prp. nr. 2 (2005-2006) (2005 – kroner) Styringsramme Kostnadsramme 1 810 millioner kroner 2 040 millioner kroner Om den samfunnsøkonomiske nytten uttales det i prp’en: Samfunnsøkonomisk netto nytte for prosjektet (NN) er med 8 pst. kalkulasjonsrente rekna til – 1,2 mrd. kr. Netto nytte over totale kostnader (NN/K) er rekna til – 0,5, og internrenta er rekna til 4 pst. I prp’en blir det vist til samferdselskomiteens merknad i forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan 2006-2015 og komitémerknaden om at kostnadene til nødvendige utbygginger og utbedringer av tilknytningsveier til Hardangerbrua må utredes. I prp’en vises det til Konsekvensutredningen, som først og fremst har fokusert på virkningene i nærområdet. Prp’en behandler følgende veistrekninger, men peker på at de tiltak som omhandles vil være nødvendige selv om Hardangerbrua ikke bygges: • • • • • • • Rv 13 Bu – Brimnes Rv 7 Vallaviktunnelen Rv 7 Hardangervidda Rv 7 Granvin – Norheimsund Rv 13 Granvin – Voss Rv 13 Bu – Odda Rv 9 Setesdalen Prp’en gjennomgår ulike trafikkprognoser og viser til Statens vegvesens justerte trafikkgrunnlag som gir en årsdøgnstrafikk for Hardangerbrua på 2 000 kjøretøy. Prp’en presenterer et finansieringsopplegg med følgende elementer og finansieringsplan som vist under: Tabell 7 Finansieringsplan Bompengar – forskotsbompengar Bompengar – etterskotsbompengar på prosjektet Lokale tilskot – kommunale tilskot Lokale tilskot – fylkeskommunale konsesjonskraftmidlar Lokale tilskot – kompensasjon for auka arbeidsgjevaravgift Forskottering – innsparte ferjetilskot Ordinære statlege midlar Sum Mill. 2005-kr 55 1 403 147 356 9 63 177 2 210 I sin konklusjon viser Samferdselsdepartementet til at trafikkprognosene for prosjektet er usikre, men viser til og slutter seg til kvalitetssikringens konklusjon om at Statens vegvesens årsdøgnstrafikk er et nokså nøkternt anslag. Samferdselsdepartementet viser også til kvalitetssikringens merknad om at prosjektet burde vært vurdert innenfor en større ramme der ulike fremtidige veiforbindelser øst-vest og nord-sør blir sett i sammenheng før endelig vedtak om utbygging, som kommenteres som følger: Samferdselsdepartementet viser til at Hardangerbrua både vil inngå i stamvegnettet (rv 13) og øvrig riksvegnett (rv 7). Det er føresett at Hardangerbrua i hovudsak blir finansiert gjennom bompengar og lokale tilskot. I det gjeldande styringssystemet skal dessutan fylkeskommunen sine prioriteringar tilleggjast avgjerande vekt for dei statlege investeringane på øvrig riksvegnett. Hordaland fylkeskommune er villig til å bruke midlar frå ramma til øvrige riksvegar til eit prosjekt som også inngår i stamvegnettet. Samferdselsdepartementet legg vekt på at prosjektet inngår i både eit ferjefritt samband nord – sør og aust – vest, og brua vil tene fleire formål og gi betre kommunikasjonar både lokalt i indre Hardanger, regionalt og for fjerntrafikken. Av partiene på Stortinget var det bare SV som uttalte skepsis eller motstand 2006 Transport- og kommunikasjonskomiteen la frem sin innstilling 16. februar 2006 – Innst. S. nr. 93 (2005-2006). Komitéflertallet – alle partier uten Fremskrittspartiet – sluttet seg til anbefalingen i St. prp. nr 2 (2005-2006). Fremskrittspartiet sluttet seg også til at Hardangerbrua bygges slik prosjektet er redegjort for i prp’en, men har et stort antall merknader til svært mange sider ved prp’en. 28. februar 2006 gjorde Stortinget vedtak om bygging av Hardangerbrua. Med dette var tidligfasen i prosjektet fullført. 1.2. Kostnadsanslag og trafikkberegninger I foregående avsnitt er det vist til kostnadsanslagene som er fremlagt i løpet av tidligfasen, og som er vist i tabellen under. Tabell 8 Kostnadsanslag Utredning 1988 Hovedplan for Hardangerbrua 1989 Veidirektoratets kostnadsanslag 1994 Hardangerbrua AS 1995 Vegdirektoratet 1998 Hardangerbrua AS 1999 Vegdirektoratet 2000 Nasjonal transportplan 2003 Hardangerbrua AS 2004 Fylkestingets finansieringsplan 2005 Statens vegvesen 2005 Metier kvalitetssikring 2005 St. prp. nr 2 (2005-2006): Styringsramme Kostnadsramme 2005 St. prp. nr 2 (2005-2006) Finansieringsplan Kostnadsanslag (mill kr) 800 885 950 1 040 1 150 1 280 1 100 1 750 1 615 1 677 1 710 1 810 2 040 2 210 I løpet av tidligfasen er det presentert ulike anslag for årsdøgn trafikk. Dette har vært både anslag for trafikken ved åpning av broen og 15 år senere når det ikke lenger vil være bompenger. Anslagene for årsdøgntrafikken ved åpning av tunnelen er vist under. Tabell 9Anslag på Årsdøgntrafikk ved broåpning Årsdøgntrafikk 2. Årstall anslaget er gjort 1994 1995 1 350 1 500 1996 1 400 1998 1 745 2005 2 000 GJENNOMFØRING Den opprinnelige fremdriftsplanen i St.prp. nr 2 (2005-2006) var at anleggsarbeidene skulle starte vinteren / våren 2008 med åpning for trafikk i løpet av 2011. Anleggsarbeidene på tilførselsveiene startet allerede i februar 2007. Imidlertid viste det seg at de innkomne tilbudene for tilførselsvegene innebar en kostnadsøkning på 38,4 %. I St. prp. nr 24 (2007-2008) orienterte Samferdselsdepartementet om dette og at det kunne innebære en betydelig risiko for overskridelse av kostnadsrammen for hele prosjektet. Departementet fant det da nødvendig at Statens vegvesen avsluttet anbudskonkurransen og omarbeidet entreprisen til en samlet utlysning av hele broprosjektet i 2008, med mulighet til å gi tilbud på et eller flere elementer av prosjektet. Det ble også gitt uttrykk for at dette ville styrke konkurransen. 27. januar 2009 ble fire kontrakter for bygging av Hardangerbrua underskrevet. Broen skal stå ferdig våren 2013. I St. prp. nr. 24 ble det også orientert om at det ville bli foretatt en avgrenset kvalitetssikring. Denne ble foretatt av Metier og forelå 18. juni 2008. 3. INTERESSENTER OG AKTØRER Den viktigste pådriver for bygging av Hardangerbrua har vært Hordaland fylkeskommune, understøttet av de syv kommunene Bergen, Kvam, Granvin, Voss, Ulvik, Eidfjord og Ullensvang. Vegkontoret i Hordaland, og særlig den tidligere vegsjefen, har hele tiden vært en svært aktiv pådriver. Da Stortinget i 1996 besluttet at broen ikke skulle bygges, vedtok fylkestinget at det ikke kunne godta at broprosjektet ble skrinlagt. Det ble på lang vei støttet av Hordaland Vegkontor. Den eneste kommune som har klart fremstått som ikke å være en tilhenger av broen, har vært Odda kommune. Statens vegvesen sentralt og Vegdirektoratet sentralt, derimot, har ikke spilt den samme aktive rolle, og ved ulike tidspunkt vært i mot broen. Det samme har vært tilfelle for Samferdselsdepartementet. Alle politiske partier på ulike nivåer, med unntak og SV og til dels Venstre, har vært aktive pådrivere. Men det har vært betydelige ulikheter i styrken i dette til ulike tidspunkt. Dette har særlig vært i forhold til andre samferdselsprosjekter som Folgefonntunnelen, Trekantsambandet i Sunnhordland og Jondalstunnelen, samt det overordnede grepet på øst-vest sambandet. Dette siste var i første omgang Hardangerbruas forhold til stamveialternativene og senest i forbindelse med prosjektet Ekspressvei Haukeli. Motkreftene har først og fremst vært Norges Naturvernforbund og særlig Norges Miljøvernforbund. I nabofylket Telemark har tilhengerne av prosjektet Ekpressvei Haukeli i ulike sammenhenger fremmet dette som et langt bedre alternativ enn Hardangerbrua. Bergens Tidende har som den største regionavisen fremmet motargumenter mot broen på lederplass gjennom hele tidligfasen. Sterkest var dette de første årene. I 1990-årene var det en konflikt mellom Miljøvernavdelingen hos fylkesmannen, som var en aktiv pådriver for broen. Ulike næringslivsorganisasjoner har også vært aktive. Det har vært argumentert sterkt for at broen ville bidra til næringsutvikling i Indre Hardanger. Lastebileier Forbundet har også vært en aktiv pådriver. Innenfor reiseliv har det vært motstridende preferanser. Noen har vært tilhengere av broen, mens andre motstandere. Det har vært avholdt flere meningsmålinger, som vist under. Tabell 10 For bro Mot bro Ikke tatt stilling Meningsmålinger Aug. 1997 31 % *) 58 % *) 11 % *) Des. 2001 48 % 19 % 33 % Nov. 2002 49 % 22 % 29 % Sept. 2003 40 % 14 % 46 % Febr. 2004 36 % 14 % 50 % *) Spørsmålet var om kampen for bro burde innstilles (etter vedtaket i Stortinget) I befolkningen og hos de politikere som har vært i mot, har motargumentene først og fremst vært knyttet til behovet for veiutbedringer generelt og i forhold til rasfare spesielt. 4. SÆRLIGE KARAKTERISTIKA VED TIDLIGFASEN I de 20 årene fra fylkestingets vedtak i 1987 om å utarbeide hovedplan for Hardangerbrua og frem til Stortingets vedtak i februar 2006 om å bygge broen, har det i det alt vesentlige vært helt klart at dette er et samfunnsøkonomisk ulønnsomt prosjekt. Samtidig er det et prosjekt av strategisk betydning for veiforbindelser øst-vest og nord-sør, men hvor prosjektet ikke er analysert i en større strategisk sammenheng. Både Konsekvensutredningen og uttalelsene til denne underbygger motforestillingene mot prosjektet. I 1996 vedtok Stortinget å si nei til broen ut fra økonomiske og miljømessige forhold. Da regjering og Storting gikk inn for Hardangerbrua i 2005-2006, var det ut fra følgende argumenter, som omtalt ovenfor (redigert): • • • • • Samferdselsdepartementet viser til at Hardangerbrua både vil inngå i stamvegnettet (rv 13) og øvrig riksvegnett (rv 7). Det er føresett at Hardangerbrua i hovudsak blir finansiert gjennom bompengar og lokale tilskot. I det gjeldande styringssystemet skal dessutan fylkeskommunen sine prioriteringar tilleggjast avgjerande vekt for dei statlege investeringane på øvrig riksvegnett. Hordaland fylkeskommune er villig til å bruke midlar frå ramma til øvrige riksvegar til eit prosjekt som også inngår i stamvegnettet. Samferdselsdepartementet legg vekt på at prosjektet inngår i både eit ferjefritt samband nord – sør og aust – vest, og brua vil tene fleire formål og gi betre kommunikasjonar både lokalt i indre Hardanger, regionalt og for fjerntrafikken. Et annet forhold ved Hardangerbrua er bruken av 2,3 milliarder kroner på denne i forhold til de to hovedforbindelsene mellom Oslo og Bergen. Dette er for det første stamveien over Voss og for det annet forbindelse over Haukeli med de to tunnelene Folgefonntunnelen og Jondalstunnelen. I forbindelse med beslutningsprosessen for den siste, ble denne fra 2000 vurdert opp mot Hardangerbrua og av motstanderne brukt som et viktig argument mot bygging av broen. Argumentet var at Jondalstunnelen ville bidra til å forbedre Haukeliforbindelsen og fjerne noe av trafikkunderlaget for Hardangerbrua. Problem eller behov Dette er et prosjekt med en ganske uklar presentasjon av problem og behov som ligger til grunn for tiltaket. I utgangspunktet er det et ferjeerstatningsprosjekt og i dette perspektiv er de underliggende problem og behov greie. Men i argumentasjonen for prosjektet vises i løpet av tidligfasen til en rekke andre forhold som regional utvikling i Indre Hardanger og forbindelsene øst-vest og nord-sør i en større sammenheng. Men i forhold til dette er ikke de underliggende problemer og behov presentert på en systematisk måte og følgelig heller ikke analysert i en større sammenheng. Utfallsrom Utfallsrommet i tilknytning til veiproblemer og behov i Indre Hardanger har vært ganske greit avgrenset til bro eller ikke bro på den ene siden og alternativ bruk av ressurser til veiutbedringer og rassikring på den annen side. Ser man broen i et større samferdselsperspektiv, har ikke disse innebåret noe annet utfallsrom fordi de andre hovedveiene er bygget ut på egne premisser. Forekomst av alternative konsepter Løsninger eller konsept Alternative konsepter ikke systematisk vurdert Hvis man kun ser på broen som en løsning på problemene ved å krysse Hardangerfjorden, har det vært fremme noen få alternativer. For det første er det det enkle alternativet å øke ferjefrekvensen og gjøre den døgnkontinuerlig, slik Vegdirektoratet viste til i 1990 og som ble utredet i Konsekvensutredningen av 2004. For det andre har det vært noen tekniske alternativer som flytebro og rørbro, men disse er ikke blitt utredet opp mot alternativet hengebro. For det tredje har det i forbindelse med Jondalstunnelen vært fremmet forslag om å legge broforbindelsen lenger ut i fjorden til mellom Kvam og Jondal, men dette er ikke blitt utredet. Dersom man ser broen som et ledd i forbindelseslinjene øst – vest og nord – syd, har det ikke vært noen utredninger omkring alternative konsepter til broen. Beslutningslogikk Beslutningslogikken for prosjektet har vært preget av at Hordaland fylkeskommune ikke har villet fravike sin høye prioritering av prosjektet. Saklige motargumenter nådde frem til avslaget i 1996, men så styrket fylkeskommunens krav seg etter hvert og særlig da det fra statens side ble vedtatt at fylkeskommunens prioriteringer skal tillegges avgjørende vekt for statlige investeringer på øvrig riksvegnett. I dette prosjektet ble også behovet for statlige investeringer svært lavt i forhold til bompengefinansiering og lokale tilskudd. Overordnet begrunnelse og realistiske mål mangler Den overordnede begrunnelse for Hardangerbrua er gitt, men som nevnt er dette svakt utover at dette er et ferjeavløsningsprosjekt. Når det gjelder målene for broen er disse, slik de er uttrykt i KU’en og i St.prp’en, så generelle at de på dette nivå også er realistiske. Andre målrelaterte forhold, hvor det er vanskelig å si noe om realismen, er trafikkunderlaget og inntjeningen i forhold til finansieringsplanen. Enighet / uenighet om overordnet begrunnelse og mål Selv om det innad i Hordaland fylkeskommune også har vært motstand mot prosjektet, har flertallet i de fleste avstemninger vært ganske stort. Da Stortinget i 1996 vedtok å si nei til broen, var dette ”bare” med 93 mot 71 stemmer. Da Stortinget i 2006 vedtok bygging av broen, var dette et samstemmig Storting. Det fremgår ikke av dokumenter og avisartikler at det har vært noen egentlig uenighet om begrunnelse og mål for broen. Uenigheten har gått mye mer på det faktiske behov for broen og særlig konsekvensene av å bygge denne. Gjentatte politiske omkamper etter avslag Prosessen etter avslaget i 1996 var en politisk og vellykket omkamp, hvor tilhengerne oppnådde mer og mer støtte i Storting og regjering og etter hvert hos Vegdirektorat. Lang tidligfase med skiftende prioriteringer Dette er et prosjekt med 20 års tidligfase. Prioriteringen i fylkeskommunene og berørte kommuner har i det alt vesentlige vært den samme hele tiden. I både samferdselsdepartement og vegdirektorat har prioriteringene vært skiftende. Manglende transparens påvirker offentlig debatt Det ble til tider reist kritikk om at Vegkontoret i Hordaland holdt tilbake noen rapporter, særlig trafikkberegninger. Men dette var kun midlertidig. Det er ikke fremkommet at det har vært manglende transparens som skulle ha påvirket offentlig debatt. En gjennomgang av presseinnslag fra 1987 viser en meget åpen debatt. Perverse incentiver – investeringer uten forpliktelser Dette er et prosjekt hvor fylkeskommune og berørte kommuner, som aktive pådrivere, hele tiden har vært klar over sine finansielle forpliktelser og anført sine forpliktelser for dette i sin argumentasjon for broen. Politisk hestehandel for å sanke stemmer I forbindelse med dette prosjektet har det vært politiske hestehandler. Internt i fylket var dette først og fremst i forbindelse med å holde fast ved prioriteringen av Hardangerbrua samtidig med satsingen på Trekantsambandet i Sunnhordland. Det var også en hestehandel da daværende samferdselsminister fikk tilslutning til stamveien over Fillefjel mot ikke å gå inn for Hardangerbrua. Politisk overstyring av begrunnete råd I 1996 var det begrunnete faglige råd som slo igjennom da regjering og Storting sa nei til broen. I 2006 valgte regjering og Storting å gå mot disse råd (særlig de som fremkom i kvalitetssikringen i 2005) og vedtok bygging av broen. Politiske regimeskifter Det viktigste regimeskifte var i 2005. Rett før regjeringsskifte og etter at valgresultatet vare klart, la Bondevik II regjeringen 7. oktober frem St. prp. nr. 2, hvor de gikk inn for bygging av Hardangerbrua. Man kunne da ha ventet at den nye Stoltenberg II regjeringen ville ha trukket prp’en, særlig fordi det var en arbeiderpartiregjering som sa nei i 1996 og fordi SV var i mot broen. Likevel valgte den nye regjeringen å opprettholde prp’en, slik at regimeskiftet ikke fikk noen betydning for det endelige utfallet. Sterk undervurdering av fremtidige driftsutgifter Dette er ikke et prosjekt hvor fremtidige driftsutgifter er avgjørende. Taktisk oppsplitting og sekvensering av prosjekter Dette er ikke et prosjekt med muligheter for taktisk oppsplitting og sekvensering. Taktisk overestimering av forventet nytte Med et unntak har det gjennom hele tidligfasen vært klart at prosjektet har en negativ samfunnsmessig kostnad/nytte-brøk. Men i den politiske debatten kan det nok tenkes at det har vært argumentasjon med en taktisk overestimering av forventet nytte. Når det gjelder anslagene på trafikkunderlaget, fremstår ikke disse som å være overestimert. Taktisk underestimering av forventet kostnad Det første kostnadsanslaget i 1988 var på 800 millioner kroner og da Stortinget gjorde sitt vedtak i 2006 var kostnadsrammen på 2 040 millioner. Kostnadsanslagene er revidert hele veien og det er intet som tilsier at man her har hatt noen taktisk underestimering. Utfall av vesentlige beslutninger i forhold til anbefalinger De to vesentlige beslutninger i prosjektet var beslutningen i 1996 om ikke å bygge broen og i 2006 om å bygge denne. I begge tilfelle var de politiske anbefalinger fra fylke klart for og anbefalingene fra fagekspertisen mot. I 1996 var anbefalingene fra fagekspertisen utslagsgivende og i 2006 de politiske. Vesentlige overraskelser som kunne vært forutsett I dette prosjektet kan man ikke snakke om vesentlige overraskelser. Vurdering av prosjektets relevans i forhold til behov / marked Prosjektets relevans i forhold til behovet for å avløse ferjeforbindelsen med en permanent døgnåpen forbindelse som en bro vil være, er klar. Når det så gjelder forholdet til markedet, er det trafikkunderlaget som broen skal betjene. Det er klart at også her er broen relevant, men graden av relevans i forhold til markedet vil jo avhenge av alternative veiløsninger øst – vest og størrelsen på bompenger på broen og på alternative strekninger. 5. ANALYSE AV TIDLIGFASEN 5.1. En ramme for analysen. Også for denne prosessen vil utgangspunktet for analysen være en forhandlingsvariant av et instrumentelt perspektiv. I beskrivelsen og analysen vil vi i særlig grad belyse om målene, problemene og løsningene er klare eller ikke, og om de endres over tid, og ikke minst om mangfoldet av disse er stort. Vi vil også belyse om det er et klart skille mellom en politisk logikk på den ene side og en veifaglig og økonomisk logikk på den andre siden, slik som for prosessen rundt Jondalstunnelen. Ikke minst vil vi belyse om koalisjonsdannelser går klart langs disse typer logikker eller om det er kryssende skillelinjer. Dette innebærer også å få frem mangfoldet i aktører som engasjerer seg på de ulike nivåene. Som for analysen av Jondalstunnelen vil også prosessen bli analysert ut fra betydningen av om problemer og løsninger hektes på eller av prosessen. Særlig påhekting var viktig for realiseringen av Jondalstunnelen. Vil det være tilfelle også for Hardangerbrua eller er det tvert om viktigere å kople fra problemer og løsninger? 5.2. Et stort mangfold av problemer og løsninger. Over lang tid, helt fra 1960-tallet, hadde det vært diskutert ulike broløsninger i Hardangerfjorden. Men først i 1987 ble initiativene etablert i fastere former i og med etableringen av bompengeselskapet Hardangerbrua AS. I dette var Hordaland fylkeskommune hovedaksjonær og de andre aksjonærene var kommunene Bergen, Kvam, Granvin, Voss, Ulvik, Eidfjord og Ullensvang. Noe av det første som det ble arbeidet med var det økonomiske grunnlaget for brua. Fylkestinget vedtok at overskudd fra salg av konsesjonskraft kunne brukes til investeringer for å bedre kommunikasjonene i distriktene. I en dragkamp med prosjektet Folgefonntunnelen ble det vedtatt at 70% av disse inntektene skulle gå til Hardangerbrua. I 1988 la Hordaland Vegkontor frem en hovedplan for Hardangerbrua med kostnads- og trafikkanslag, med planlagt åpning i 1996. I 1989 vedtok fylkestinget at brua med tilhørende veier burde bli tatt opp som riksveianlegg. De syv berørte kommunene vedtok innbetaling av kommunale tilskudd i ti år til finansiering av brua, og Vegdirektoratet godkjente hovedplanen, slik at man kunne starte detaljplanleggingen. Hovedbegrunnelsen for brua var at den var viktig for trafikken øst/vest. I 1990 fortsatte man med å bygge opp det finansielle grunnlaget for brua ved at privat lånekapital ble innhentet fra næringslivet under DU-skatteloven. Samme år godkjente også Samferdselsdepartementet hovedplanen for brua. Samtidig startet det en debatt om Hardangerbrua og det kom en rekke motforestillinger. I en underskriftskampanje mot brua ble det hevdet at et godt veinett i Indre Hardanger var viktigere enn brua. Av større betydning var det at veidirektøren var negativ og han mente at det ikke var aktuelt å sette i gang anleggsarbeid på brua de neste årene. Han hadde motforestillinger relatert til at finansiering med en høy bompengeandel ikke var på plass, usikre trafikkberegninger, at trafikkgrunnlaget måtte vurderes nærmere relatert til den nye ferjefrie forbindelsen mellom Bergen og Oslo (Bergen-Voss-Flom-Aurland), og alternativet om døgnkontinuerlig ferjeforbindelse. I 1991 uttalte Naturvernforbundet og Direktoratet for naturforvaltning i brev til Miljøverndepartementet at det var uakseptabelt å bygge brua, fordi den ville skjemme landskapet. Samme år uttalte samferdselsminister Opseth på Stortinget at han så positivt på byggingen av Hardangerbrua og at han håpet å legge frem en proposisjon om forhåndsbompenger tidlig i 1992. Men 1992 brakte mer motbør for brua. Vegdirektøren uttalte at det var andre prosjekter som burde ha høyere prioritet og at Hordaland fylkeskommune måtte prioritere. Det ble videre klart at samferdselsministeren hadde lidd et nederlag i regjeringen og det hadde blitt bestemt at brua ikke ville bli fremlagt for Stortinget det året og kanskje var skjøvet mye på. Samme år ble Hardangerbrua et forhandlingskort i forbindelse med stamveien mellom Oslo og Bergen, og SV krevde at samferdselsministeren skrinla Hardangerbrua for å få støtte til sitt prefererte alternativ AurlandLærdal. På fylkesplan ble det en konflikt mellom Hordaland Vegkontor, som ville ha brua inn i langtidsplanen for Statens vegvesen, og Miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen, som gikk mot dette. I fylkestinget vedtok man med knapt flertall at Hardangerbrua skulle prioriteres foran Trekantsambandet (Svelo-Stord-Bømlo). Det var også strid mellom Hordaland Vegkontor og Vegdirektøren, hvor sistnevnte anslo brua til å ha lavere samfunnsnytte, noe som reflekterte den sentrale skepsisen til brua i vegetaten. I 1994 var det en fortsatt dragkamp mellom Hordaland fylkesting, assistert av vegkontoret, og Samferdselsdepartementet og Vegdirektøren. Fylkestinget ville gjerne prioritere både Hardangerbrua og Trekantsambandet, mens man på sentralt nivå krevde en prioritering mellom dem, noe som reflekterte at samferdselsministeren prioriterte Trekantsambandet. Men fylkestinget nektet å velge mellom prosjektene og dette nedfelte seg også på Stortinget i fagkomiteens behandling av saken. Vegdirektoratet så mer på finansieringen og trafikkgrunnlaget for prosjektet, særlig etter at Gudvangtunnelen ble åpnet, og Hardanger Vekst lanserte en alternativ stamveg (Oslo-HaukeliJondal-Norheim), flytting av Hardangerbrua og Jondalstunnelen. I 1994 arbeidet Hardangerbrua AS aktivt for å sikre finansieringen av prosjektet og søkte om fylkeskommunal garanti, noe som ble gitt etter en viss skepsis om trafikktall. Nok en gang ble det uttrykt skepsis til prosjektet fra lokalt hold og det ble påpekt at man heller kunne bruke forhåndsbompenger til å utbedre eksisterende veinett og til rassikring. En varm støttespiller for prosjektet, Vegsjefen i Hordaland, mente at prosjektet planmessig var kommet så langt at det kunne starte i 1995, men dette ble ikke støttet av samferdselsministeren. Veidirektoratet hadde to ymse utspill dette året, et mer støttende og et klart negativt. Det konkluderte med at Folgefonntunnelen ikke ville undergrave grunnlaget for Hardangerbrua. Samtidig krevde det at fylkeskommunen skulle prioritere klarere, ikke bare mellom Trekantsambandet og Hardangerbrua, men også mellom ti andre veiprosjekter, noe fylkestinget ikke fulgte opp. 1995 brakte enda mer turbulens rundt prosjektet, denne gangen politisk. Det var motstand mot prosjektet i Hordaland AP og prosessen innad i partiet kulminerte med at en samlet AP-fraksjon i samferdselskomiteen gikk mot Hardangerbrua, noe Hardanger AP nektet å godta. Odda kommunestyre gikk også mot brua. Telemark fylkeskommune gikk også sterkt mot prosjektet. Den ville heller ha øst-vest trafikken over Haukeli og syntes prosjektet var meningsløst, og åpenbart også truende for sin egen prioritet. Det positive for prosjektet dette året var imidlertid at samferdselsministeren åpnet for at eventuelt både Trekantsambandet og Hardangerbrua kunne realiseres. 1996 var et svært tungt år for prosjektet og det syntes lengre fra realisering enn på lenge. Regjeringen fremmet i en proposisjon til Stortinget forslag til bompengefinansiering av Trekantsambandet, men sa samtidig nei til Hardangerbrua. Generelt mente den at kostnadene og miljøhensynene relatert til brua veide tyngre enn de positive virkningene. De viktigste argumentene mot brua var: det meste av trafikken ville være fritids- og ferietrafikk, prosjektet hadde en lav kostnad/nytte-brøk, hensynet til miljøet talte imot, trafikkgrunnlaget og økonomisk bæreevne var usikkert, og det var viktigere veitiltak som burde prioriteres i Indre Hardanger. Alt dette var argumenter man hadde hørt fra motstanderne tidligere. Flertallet i fagkomiteen støttet bygging av Trekantsambandet og Folgefonntunnelen, men var mot Hardangerbrua, noe som ble fulgt opp i det endelige Stortingsvedtaket. Etter dette vedtaket uttalte fylkestinget at det ikke kunne godta skrinleggingen av prosjektet. Det oppsto også strid om pengene som allerede var samlet inn til prosjektet. I 1997 startet fylkeskommunen en alternativ strategi med å få Hardangerbrua omtalt i Norsk Vegplan 1998-2007. Media og opinionsundersøkelser var negative til å ta prosjektet videre, men det var også positive tegn for prosjektet. Samferdselskomiteen åpnet for å ta saken opp igjen og ba fagdepartementet utrede de samlete konsekvensene for Hardangervidda dersom brua ble realisert. Lederen i Hordaland AP understreket at Hardangerbrua kunne komme opp igjen når Trekantsambandet og Folgefonntunnelen ble ferdigstilt i 2000, altså et håp om effekter av en frakopling. Men Dørum som ny samferdselsminister ga få håp om omkamp om prosjektet og det ble ikke nevnt i vegplanen. I 1998 fortsatte Hordaland fylkesting sitt arbeid for å få Hardangerbrua inn på neste veiplan. Det arbeidet også for at brua skulle realiseres uten statlig finansiering. Fylkesutvalget vedtok så med stort flertall at det ble utarbeidet et anbudsunderlag for prosjektet som skulle foreligge i 2000, noe som skulle kunne gi grunnlag for klarsignal fra Stortinget og en eventuell åpning i 2004. Vegsjefen i Hordaland søkte deretter Vegdirektøren om tillatelse til å arbeide videre med prosjektet, men det fikke han ikke. Dermed ville fylket at Hardangerbrua AS skulle stå for detaljplanleggingen. Fylkeskommunen henvendte seg så i 1999 til Samferdselsdepartementet for å få utredet miljøkonsekvensene på Hardangervidda av en eventuell bygging av brua, men departementet nektet under henvisning til Stortingets vedtak. Mot slutten av året vedtok fylkestinget med stort flertall at det fortsatt skulle arbeides for å realisere prosjektet. I 2000 ble Hardangerbrua nevnt i Norsk Transportplan 2002-2011. I 2001 uttalte den nye samferdselsministeren Moe Gustavsen at skulle prosjektet behandles på ny i Stortinget, måtte prosessen startes igjen i fylkestinget. Byrådslederen i Bergen var positiv til den nye muligheten, men var skeptisk til å bidra med egne veimidler, mens den nye veisjefen i Hordaland krevde ny konsekvensutredning av hele prosjektet. Fylkestinget vedtok så å prioritere Hardangerbrua øverst på sin liste av veiprosjekter i forbindelse med transportplanen og understreket at det var nødvendig med en oppdatering av planene for prosjektet. I en stortingsproposisjon om dette senere samme år viste departementet til fylkestingets vedtak og ønske om omprioritering av midler til prosjektet, og at Statens vegvesen ville følge det opp, men var selv skeptisk til prosjektet. Statsråden, nå Torild Skogsholm, støttet dette og uttalte at en eventuell prioritering av prosjektet kunne koples til revisjonen av Nasjonal transportplan for perioden 2006-2015. Ministeren åpnet også for oppstart av nødvendig planarbeid. I 2002 engasjerte Hardangerbrua AS TØI for å foreta en oppdatering av nytte-/kostnadsanalysen for prosjektet og resultatet av denne ble sett på som støttende til prosjektet. Samtidig ble det ny debatt om forholdet mellom Jondalstunnelen og Hardangerbrua, med stort sett gamle argumenter knyttet til ulike stamveialternativ og eventuelt en annen lokalisering av brua. Voss kom ut som klar tilhenger av brua, blant annet ut fra tanken om å samle 12 kommuner i Indre Hordaland i en storregion. Statens Vegvesen sendte også ut en melding om konsekvensutredning og vår 2003 ble endelig utredningsprogram for utredningen fastsatt. Reguleringsarbeidet mht. tilførselsveiene startet også opp og Hardangerbrua AS la frem nye og klart høyere kostnadsanslag for brua. I 2004 forelå konsekvensutredningen som ble sendt på høring. Det ble nevnt en rekke formål med prosjektet og hovedsaklig de samme som var nevnt tidligere i prosessen: det viktigste var en ferjefri RV7/RV13 over Hardangerfjorden og bedre kommunikasjoner for trafikantene regionalt i Indre Hardanger, ferjefri forbindelse mellom regionsentrene Odda og Voss (økt regional integrasjon og effekt på næringsliv og sysselsetting), styrket vegforbindelse nord-sør, og ferjefritt hovedveiforbindelse mellom Østlandet og Vestlandet. Utredningen belyste to hovedalternativ – brua eller ferjetilbud – og fire alternativer for brua. Utredningen la også frem tall for nytten av prosjektet, trafikkgrunnlaget og – strømmene, og miljøkonsekvensene. Konklusjonen i utredningen var at samlet nytte var vesent
© Copyright 2024