SAMISK SELVBESTEMMELSE
Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 1/2011 SAMISK SELVBESTEMMELSE LAND, RESSURSER OG TRADISJONELLE NÆRINGER SELVBESTEMMELSE OG MEDIA John B. Henriksen (red.) Gáldu Čála – Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 1/2011 SAMISK SELVBESTEMMELSE LAND, RESSURSER OG TRADISJONELLE NÆRINGER SELVBESTEMMELSE OG MEDIA John B. Henriksen (red.) Gáldu Čála – Tidsskrift for urfolks rettigheter Nr. 1/2011 Sjefsredaktør: Janne Hansen SAMISK SELVBESTEMMELSE LAND, RESSURSER OG TRADISJONELLE NÆRINGER SELVBESTEMMELSE OG MEDIA Red.: John B. Henriksen © Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter Guovdageaidnu/Kautokeino 2012 Forsidebilde: Carl Johan Utsi Forfatterbildet: Siljá Somby Grafisk produksjon: AlfaBehta Grafiske, Elle K. Porsanger, Deatnu Trykk: Fagtrykk Idé, Alta Redaksjon: Máret Kemi og Siljá Somby Redaksjonens adresse: Gáldu – kompetansesenteret for urfolks rettigheter N-9520 Guovdageaidnu/Kautokeino Telefon: +47 78 44 84 00 Faks: +47 78 44 84 02 E-post: [email protected] www.galdu.org ISBN: 978-82-8144-066-1 ISSN 1504-4270 Synspunkter og konklusjoner som kommer til uttrykk i denne publikasjonen representerer ikke nødvendigvis synet til Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter. Redaktøren arbeider nå som Sametingets internasjonale representant, men synspunktene og konklusjonene i publikasjonen representer ikke nødvendigvis synet til Sametinget. Innhold Forord Innledning ............................................................................................................................................................ 4 ............................................................................................................................................................ 5 1. Seminar om samisk selvbestemmelse: land, ressurser og tradisjonelle samiske næringer.................. 7 1.1 Land, ressurser, næringsutøvelse og økonomisk utbytte................................................................... 7 1.2 Marine ressurser i samiske områder................................................................................................... 15 1.3 Samisk reindrift....................................................................................................................................... 22 2. Samisk selvbestemmelse og media................................................................................................................ 27 2.1 Samiske mediers dekning av samisk selvbestemmelse.................................................................... 27 2.2 Norske og samiske mediers dekning av spørsmål om samisk selvbestemmelse........................ 32 2.3 Samisk selvbestemmelse – samiske mediers dekningsansvar ....................................................... 38 2.4Kommentarer........................................................................................................................................... 41 3. Oppsummerende konklusjoner..................................................................................................................... 46 3.1 Det gjensidige avhengighetsforholdet mellom selvbestemmelsesretten og deltakelsesretten...................................................................................................................................... 48 Vedlegg 1: Vedlegg 2: Vedlegg 3: Vedlegg 4: Vedlegg 5: Vedlegg 6: Program for seminar om samisk selvbestemmelse i forhold til land, ressurser og tradisjonelle næringer...................................................................................................................... 62 Deltakerliste – seminar om samisk selvbestemmelse i forhold til land, ressurser og tradisjonelle næringer...................................................................................................................... 62 Program for seminar om samisk selvbestemmelse og media.................................................. 63 Deltakerliste – seminar om samisk selvbestemmelse og media.............................................. 63 Expert Mechanism Advice No. 2 (2011)...................................................................................... 64 De forente nasjoners erklæring om urfolks rettigheter (uoffisiell norsk oversettelse)....... 69 Forord Denne utgaven av Gáldu Čála er den fjerde utgivelsen innenfor rammen av prosjektet «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring». Prosjektet er finansiert av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Sametinget i Norge. Med utgangspunkt i to arbeidsseminarer som Gáldu – Kompetansesenter for urfolks rettigheter avholdt i Guovdageaidnu i november 2011, søker denne utgaven av Gáldu Čála å belyse spørsmål knyttet til samenes rettigheter til land, vann og næring i lys av urfolks rett til selvbestemmelse samt å oppmuntre til større grad av offentlig debatt om hvordan spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse omtales i media. Publikasjonen bør ses i sammenheng med tre tidligere utgivelser av tidsskriftet: Gáldu Čála nr. 02/2008 inneholder rapporten fra en internasjonal konferanse om samisk selvbestemmelse som Gáldu og Sámi allaskuvla/Sámi University College arrangerte i Alta i februar 2008, Gáldu Čála nr. 02/2009 tar for seg spørsmål knyttet til samisk selvbestemmelse innenfor utdanning, forskning og kultur, med utgangspunkt i tre seminarer som Gáldu avholdt i 2009, mens Gáldu Čála nr. 02/2010 belyser noen sentrale problemstillinger vedrørende Sametingets myndighet og finansiering av samisk autonomi samt spørsmål om samisk autonomi innenfor helse- og sosialsektoren. Gáldu har gjennom prosjektet forsøkt å involvere samiske ressurspersoner og kompetansemiljøer i diskusjoner om samisk selvbestemmelse, og gjennom dette forsøkt å bidra til en anskueliggjøring av selvbe4 stemmelsens mulige innhold og gjennomføring i samisk sammenheng. Gáldu – Kompetansesenter for urfolks rettigheter håper og tror at prosjektet om samisk selvbestemmelse på en konstruktiv og informativ måte vil bidra til det offentlige ordskiftet om samisk selvbestemmelse. Janne Hansen konstituert direktør Innledning En hovedmålsetting for Gáldus prosjekt «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring» har vært å bidra til den offentlige debatten om urfolks selvbestemmelsesrett i lys av at FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen)1 anerkjenner urfolks rett til selvbestemmelse. Erklæringens artikkel 3 anerkjenner at urfolk har rett til selvbestemmelse. Denne bestemmelsen gjenspeiler eksisterende folkerettslige standarder om selvbestemmelsesretten.2 Prinsippene likhet og ikkediskriminering er sentrale i fortolkningen av urfolkserklæringens bestemmelser, herunder bestemmelsene om retten til selvbestemmelse. Dette følger blant annet av urfolkserklæringens artikkel 2, hvor det fastslås at «urfolk og individer tilhørende urfolk» er frie og likeverdige med «alle andre folk og individer» og har «rett til frihet fra enhver form for diskriminering i utøvelsen av sine rettigheter». Urfolkserklæringens anerkjennelse av urfolks rett til selvbestemmelse har sin bakgrunn i at selvbestemmelsesretten anses som en universell rettighet som tilfaller alle folk. Retten til selvbestemmelse har gjennom tidene vært et sentralt argument for etablering av selvstendige nasjonalstater, eksempelvis i avkoloniseringsprosessen i Afrika. Det er imidlertid klart at FNs generalforsamling ved vedtakelsen av urfolks erklæringen i 2007 ikke anerkjenner urfolks ensidige rett til å etablere egne nasjonalstater. Den store majoriteten av verdens urfolk har da heller aldri fremmet krav eller ønske om løsrivelse fra eksiterende nasjonalstater. 1 UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. 2 Blant annet felles artikkel 1 (1) i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Dette er en viktig presisering fordi man i den offentlige debatten om samisk selvbestemmelse ofte opplever fokus på løsrivelsesproblematikken. En slik løsrivelsestilnærming har på ingen måte et grunnlag i gjeldende internasjonale bestemmelser, og den bidrar også til å overskygge selvbestemmelsesrettens potensial som virkemiddel for konstruktive løsninger på konflikter mellom stat og urfolk. «Urfolkserklæringens anerkjennelse av urfolks rett til selvbestemmelse har sin bakgrunn i at selvbestemmelsesretten anses som en universell rettighet som tilfaller alle folk.» Respekt for og gjennomføring av urfolks rett til selvbestemmelse innenfor rammene av eksisterende nasjonalstater har potensial i forhold til å avverge nye og løse historiske konflikter mellom stater og urfolk. Dette var også noe FNs generalforsamling ga uttrykk for gjennom vedtakelsen av urfolks erklæringen i 2007 ved at forsamlingen sa seg overbevist om at urfolkserklæringen gjennom sin anerkjennelse av urfolks rettigheter ville bidra til et mer harmonisk forhold og bedre samarbeid mellom stater og urfolk basert på prinsippene om rettferd, demokrati, respekt for menneskerettighetene, ikke-diskriminering og god tro.3 Innenfor rammen av prosjektet «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring» har Gáldu maktet å bringe sammen ressurspersoner og kompetansemiljøer for å drøfte spørsmål knyttet til gjennomføring 3 Se urfolkserklæringens fortale. 5 GÁLDU ČÁLA 1/2011 av samisk selvbestemmelse på en måte som er mest mulig i samsvar med den nyere internasjonale standardutviklingen. Innenfor rammen av prosjektet har Gáldu arrangert en internasjonal konferanse om urfolks rett til selvbestemmelse (2008) samt åtte sektorbaserte arbeidsseminarer om samisk selvbestemmelse (2009–2011). Gjennom denne prosessen har man lyktes i å involvere et stort antall samiske, norske og internasjonale eksperter og ressurspersoner i diskusjonene om urfolks rett til selvbestemmelse. Gjennom arbeidsseminarene har man i første rekke søkt å fokusere på hvordan retten til selvbestemmelse eventuelt kan gjennomføres i samisk sammenheng – i form av praktisk politikk – innenfor rammen av gjeldende nasjonalstater. Prosjektet har resultert i fire Gáldu Čálapublikasjoner, inkludert denne utgivelsen, om samisk selvbestemmelse med fokus på innhold og gjennomføring. Denne utgaven av Gáldu Čála har tre hovedkapitler. Kapittel 1 søker å gjengi hovedpunktene i diskusjonene om samisk selvbestemmelse i forhold til land, ressurser og næringer som fant sted under et seminar som Gáldu avholdt 2.–3. november 2011. Kapittel 2 tar sikte på å reflektere hovedelementene i diskusjonene som fant sted under Gáldus seminar om samisk selvbestemmelse og media som ble avholdt 8.–9. november 2011. Kapittel 3 søker å bidra med noen overordnede konklusjoner om selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring i samisk sammenheng, med utgangspunkt i skriftlige bidrag og diskusjoner som har funnet sted innenfor rammen av prosjektet. 6 1. Seminar om samisk selvbestemmelse: land, ressurser og tradisjonelle samiske næringer Gáldus seminar om samisk selvbestemmelse i forhold til forvaltning av land, naturressurser og tradisjonelle næringer i samiske områder ble avholdt i Diehtosiida i Guovdageaidnu 2.–3. november 2011. Seminarprogrammet var lagt opp rundt utvalgte tematiske innledninger med etterfølgende diskusjoner. Seminaret var sammensatt av personer med sterk faglig kompetanse og erfaring innenfor forskning, politikk og offentlig forvaltning. Se vedlagte seminarprogram (vedlegg 1) og deltakerliste (vedlegg 2). Gáldus styreleder, Lars Anders Baer, var ordstyrer under seminaret. Følgende problemstillinger dannet utgangspunktet og rammen for diskusjonene under seminaret: 1) Har retten til selvbestemmelse noen betydning for urfolks rett til land, ressurser og næringsutøvelse, eventuelt hvilken betydning? 2) Har retten til selvbestemmelse noen betydning for urfolks rett til utbytte/fordel av ressursutnyttelse i deres områder? 3) Bør Sametinget ha myndighet i forvaltningen av fiskeressursene i havet i samiske områder, eventuelt hvilken myndighet og hvorfor? 4) Bør Sametinget ha noen rolle i utviklingen og forvaltningen av samisk reindrift i Norge, eventuelt hvilken og hvorfor? 5) Har selvbestemmelsesretten relevans i forhold til spørsmålet om hvorvidt man bør ha sterkere grad av lokal samisk forvaltning av naturressursene? 6) Hvilken betydning har eventuelt selvbestemmelsesretten for bevaring og utvikling av det sørsamiske samfunn? 1.1 Land, ressurser, næringsutøvelse og økonomisk utbytte Dr. juris Mattias Åhrén innledet debatten om urfolks rett til land, ressurser og næringsutøvelse samt deres rett til økonomisk utbytte av ressursutnyttelse i egne områder – i en selvbestemmelseskontekst – gjennom et innlegg om selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon. Innledningsvis fastslo han at selvbestemmelsesretten og retten til land og naturressurser er de mest sentrale urfolksrettigheter, fordi respekt for og gjennomføring av disse rettighetene er av avgjørende betydning for urfolks eksistens som folk og for deres utvikling, kultur og næringer. Det internasjonale gjennombruddet for anerkjennelsen av urfolks rett til selvbestemmelse og den relativt raske og positive rettslige utviklingen i favør av urfolks rettigheter til land og ressurser fremstår som den viktigste utviklingen i arbeidet med å sikre urfolks rettigheter. Selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon og urfolks rettigheter til land og ressurser er nært beslektet, men likevel forskjellige i materiell så vel som i prosessuell forstand. En av forskjellene er at landrettigheter kan gjøres til gjenstand for domstolsprøvning, i motsetning til selvbestemmelsesretten som normalt ikke kan prøves for domstoler. Dette har ført til at implementeringen av urfolks landrettigheter går langt raskere enn gjennomføringen av deres rett til selvbestemmelse. Urfolk kan under visse forutsetninger gjennom den individuelle klageordningen som er etablert med hjemmel i en tilleggsprotokoll til FNs konvensjon 7 GÁLDU ČÁLA 1/2011 om sivile og politiske rettigheter (SP)4 fremme individuelle klagesaker vedrørende land- og ressursrettigheter.5 Det foreligger ingen tilsvarende muligheter for urfolk til å fremme klagesaker til menneskerettighetskomiteen om påstått manglende gjennomføring av retten til selvbestemmelse fordi man per i dag ikke har en klageprosedyre for kollektive rettigheter. Dette innebærer at FNs menneskerettighetskomité ikke har anledning til å behandle klager fra et folk om påståtte krenkelser av deres rett til selvbestemmelse i samsvar med SP-artikkel 1, mens komiteen under visse forutsetninger kan behandle klager fra urfolks individer eller en gruppe individer om påståtte krenkelser av SP-artikkel 27.6 Denne forskjellen gjør at implementeringen av retten til selvbestemmelse i større grad er avhengig av statlig politisk vilje til gjennomføring enn hva tilfellet er i forhold til urfolks landrettigheter. Åhrén sa at denne forskjellen er en viktig årsak til at det har vært liten fremgang i realiseringen av urfolks rett til selvbestemmelse, herunder selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon, mens man til sammenligning har hatt relativt stor fremgang i forhold til anerkjennelse og sikring av urfolks landrettigheter, eksempelvis innenfor det interamerikanske menneskerettighetssystemet. Selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon kommer klarest til uttrykk i felles artikkel 1 (2) i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Felles artikkel 1 (2) slår fast at alle folk kan for sine egne formål fritt råde over sine naturrikdommer og -forekomster, så lenge dette ikke setter til side forpliktelser som følger av internasjonalt økonomisk 4 Første frivillige tilleggsprotokoll til SP: [First Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights]. 5 Stater som har tiltrådt den første frivillige protokollen til SP, har anerkjent at FNs menneskerettighetskomité har kompetanse til å motta og behandle henvendelser fra enkeltpersoner som er undergitt den jurisdiksjon og som hevder å være utsatt for krenkelse fra statens side av noen av de rettigheter som er fastsatt i konvensjonen. Henvendelser som gjelder en stat som ikke er part til tilleggsprotokollen, kan ikke gjøres til gjenstand for behandling i menneskerettighetskomiteen. For at klager skal kunne behandles, må den klagende part ha uttømt alle tilgjengelige innenlandske rettsmidler. Normalt betyr dette at saken må ha vært gjenstand for behandling i landets høyeste domstol eller ha blitt avvist slik behandling. 6 Selv om SP-artikkel 27 ikke uttrykkelig omhandler urfolks landrettigheter, viser praksis i FNs menneskerettighetskomité at urfolks landrettigheter omfattes av denne bestemmelsen som følge av en utvidet forståelse av kulturbegrepet. SPartikkel 27 etablerer et vern for minoriteters og urfolks kultur, religion og språk. 8 samarbeid, basert på prinsippet om gjensidig nytte og folkerettens regler. Det fastslås videre at et folk ikke i noe tilfelle må bli berøvet sitt eget eksistensgrunnlag. I korthet betyr dette at et folk har rett til å råde over sine egne naturressurser og en rett til ikke å bli frarøvet sitt levebrød. Åhrén sa at en selvbestemmelsesrett som eventuelt ikke omfatter retten til naturressurser fremstår som en rett uten innhold, og konkluderte med at samenes rett til selvbestemmelse utvilsomt omfatter selvbestemmelse over naturressurser som samene tradisjonelt har brukt. Selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon, slik den kommer til uttrykk i felles artikkel 1 (2), er ikke ordrett gjengitt i FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen).7 Dette innebærer imidlertid ikke at selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon ikke omfattes av urfolks erklæringen fordi en samlet fortolkning av erklæringens bestemmelser med tydelighet viser at urfolkserklæringen anerkjenner og sikrer ressursdimensjonen i urfolks selvbestemmelsesrett. Blant annet fastslår urfolkserklæringens artikkel 20 at urfolk har rett til eget livsgrunnlag og egen utvikling, og til på fritt grunnlag å ta del i enhver form for tradisjonell eller annen økonomisk virksomhet. Denne formuleringen gjenspeiler kjerneinnholdet i FN-konvensjonenes felles artikkel 1 (2). Urfolkserklæringens artikkel 20, sammen med erklæringens særskilte bestemmelser om retten til selvbestemmelse og land- og ressursrettigheter, tilsier at selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon omfattes av urfolkserklæringen. Åhrén konkluderte også med at urfolkserklæringens bestemmelser om urfolks rettigheter til land og ressurser må forstås å dekke ressursdimensjonen i urfolks rett til selvbestemmelse. Han viste også til 7 Felles SP- og ØSK-artikkel 1: «(1) Alle folk har selvbestemmelsesrett. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. (2) Alle folk kan for sine egne formål fritt råde over sine naturrikdommer og -forekomster, så lenge dette ikke setter til side forpliktelser som følger av internasjonalt økonomisk samarbeid, basert på prinsippet om gjensidig nytte og folkerettens regler. Ikke i noe tilfelle må et folk bli berøvet sitt eget eksistensgrunnlag. (3) Konvensjonspartene, deriblant de stater som har ansvaret for administreringen av ikke-selvstyrte områder og tilsynsområder, skal arbeide for å virkeliggjøre folkenes selvbestemmelsesrett, og skal respektere denne rett i overensstemmelse med bestemmelsene i De forente nasjoners pakt.» GÁLDU ČÁLA 1/2011 rfolkserklæringens artikkel 4 som slår fast u at urfolk har rett til autonomi eller selvstyre i saker som angår deres indre og lokale anliggender, og sa at urfolks tilgang til land og naturressurser må anses for å være et indre og lokalt anliggende for urfolk. Han sa videre at man i diskusjonene om selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon må sondre mellom to kategorier av naturressurser, henholdsvis urfolks tradisjonelle ressurser og ikke-tradisjonelle ressurser i urfolksområder. Ifølge Åhrén er det nødvendig at man i diskusjonene om selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon etablerer en sondring mellom urfolks «tradisjonelle ressurser» og «ikke-tradisjonelle ressurser» i urfolksområder. Han benyttet begrepet «tradisjonelle ressurser» som betegnelse for naturressurser som urfolk tradisjonelt har nyttiggjort seg av gjennom sedvanemessige bruk og tradisjonelle næringer, mens han gjennom betegnelsen «ikke-tradisjonelle ressurser» refererte seg til naturressurser i urfolksområder som urfolk tradisjonelt ikke har utnyttet, eksempelvis mineral- og oljeressurser. Han konkluderte med at urfolks tradisjonelle ressurser utvilsomt og fullt ut omfattes av ressursdimensjonen i urfolks rett til selvbestemmelse. Han sa at også ikke-tradisjonelle ressurser – ressurser som tradisjonelt ikke har vært gjenstand for samisk utnyttelse – må anses å bli omfattet av selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon, men likevel ikke på samme måte som tradisjonelle ressurser. Åhrén sa at det samiske folket må anses å ha rett til å øve en viss innflytelse i forhold til utnyttelsen av ikke-tradisjonelle ressurser og til å ha rett til en andel av det økonomiske utbytte av slik ressursutnyttelse i samiske områder. Videre konkluderte han med at det samiske folket må anses å ha det avgjørende ord i forhold til utnyttelsen av ikke-tradisjonelle ressurser dersom slik utnyttelse eller utvinning i betydelig grad vil være til skade for samenes fremtidige utnyttelse av deres tradisjonelle ressurser. Åhrén viste til at man per i dag har begrensede rettskilder som gir uttrykkelig støtte for urfolks rett til økonomisk utbytte på basis av deres rett til selvbestemmelse. Med unntak av utbytteordningen på Grønland, som er basert på retten til selvbestemmelse, er utbytteordninger normalt basert på eiendomsretten. Han viste til at man i tilfeller hvor urfolk er tilkjent rett til økonomisk utbytte, eksempelvis i Australia, Canada og på New Zealand, baserer dette på eien domsrett. Eiendomsretten er for øvrig også basis for de relevante bestemmelsene om utbytte i Nagoya-protokollen (tilleggsprotokoll til FNs konvensjon om biologisk mangfold).8 Åhrén konkluderte med at selv om det ikke finnes uttrykkelig støtte i internasjonale rettskilder for at urfolk har rett til økonomisk utbytte på basis av deres rett til selvbestemmelse, ville det likevel være rimelig å argumentere for en slik rett på basis av urfolks rett til finansiering av deres autonome ordninger, jf. urfolkserklæringens artikkel 4. Han argumenterte for at det er naturlig å forutsette at finansiering av urfolks autonome ordninger delvis må skje gjennom deling av det økonomiske utbyttet av utvinningen av naturressurser i urfolks områder, blant annet fordi det ikke ville være tilfredsstillende om finansieringen av samiske autonome ordninger utelukkende var prisgitt årlige statlige politiske budsjettvedtak. En situasjon hvor urfolk fullt ut er avhengig av statlige budsjettvedtak gjør at man vanskelig kan snakke om reell urfolks autonomi, samtidig som en slik ordning vil utsette urfolk for risikoen for politiske endringer i majoritetssamfunnet. Åhrén konkluderte med at selv om det per i dag er få rettskilder som uttrykkelig knytter urfolks utbytterett opp mot retten til selvbestemmelse, må man likevel kunne legge til grunn at retten til utbytte uten videre følger av den alminnelige retten til selvbestemmelse. Han sa at retten til selvbestemmelse bygger på en anerkjennelse av at flere enn ett folk kan ha rett til selvbestemmelse innenfor en nasjonalstat. Dette må også ha følger for forståelsen av selvbestemmelsesrettens innhold. I situasjoner hvor 8 Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Convention on Biological Diversity, http://www.cbd.int/abs/doc/protocol/nagoya-protocol-en.pdf 9 GÁLDU ČÁLA 1/2011 «Ifølge Åhrén innebærer dette at Sametinget i visse tilfeller, på basis av selvbestemmelsesretten, har rett til å fatte selvstendige og bindende beslutninger.» det er to folk innenfor en stat med rett til selvbestemmelse – slik det eksempelvis er i samisk sammenheng – er det naturlig at begge folk har rett til utbytte ved utnyttelse av naturressurser. Det ble konkludert med at med mindre samene tilkjennes rett til å delta i forvaltningen av ikke-tradisjonelle ressurser og til å ta del i utbyttet av ressurs utnyttelsen, er det ikke snakk om reell samisk selvbestemmelse. Åhrén belyste deretter forholdet mellom retten til selvbestemmelse og urfolks rett til å delta i beslutningsprosesser. Han innledet med å slå fast at urfolks rett til selvbestemmelse går lenger enn retten til å delta i beslutningsprosesser i form av konsultasjonsordninger. Han sa at urfolks rett til å bli konsultert i saker som berører dem har vært internasjonalt anerkjent i svært lang tid, og at urfolkserklæringens anerkjennelse av urfolks rett til selvbestemmelse, herunder deres rett til autonomi eller selvstyre, derfor per definisjon må ha et annet innhold enn konsultasjonsretten. Han fremhevet at anerkjennelsen av retten til selvbestemmelse er basert på en annen rettslig doktrine enn det rettslige grunnlaget for konsultasjonsretten. Ifølge Åhrén innebærer dette at Sametinget i visse tilfeller, på basis av selvbestemmelsesretten, har rett til å fatte selvstendige og bindende beslutninger. Det ble understreket at Sametingets selvstendige beslutninger må respekteres av statlige myndigheter selv om disse ikke er i samsvar med statlige myndigheters vilje og syn på saken. Han viste blant annet til at det er støtte for en slik konklusjon i spesialrapportørens (FNs spesialrapportør for urfolksrettigheter) rapport om situasjonen for samene i Finland, Norge og Sverige.9 9 Report of the Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples, James Anaya: The situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway, Sweden and Finland, A/HRC/18/35/Add.2; 06.06.2011, http://www2.ohchr.org/english/ bodies/hrcouncil/docs/18session/A-HRC-18-35-Add2_en.pdf 10 Åhrén fremhevet at samenes relative myndighet og innflytelse må avgjøres på grunnlag av den betydning som saken har for henholdsvis samene og majoritetsbefolkningen. Det følger av dette at den samiske innflytelsen i saker som eksempelvis berører tradisjonelle samiske næringer må være sterk, fordi slike næringer etablerer et viktig materielt grunnlag for samisk kultur og det samiske samfunn som sådan. Ifølge Åhrén innebærer dette at dersom det er motstrid mellom samenes og statens syn i saker som vedrører tradisjonelle samiske næringer, må samenes syn gis forrang. Han sa at dette blant annet har støtte i en analogisk fortolkning av rettskilder som kan anvendes for å utfylle forståelsen av retten til selvbestemmelse, herunder menneskerettighetskomiteens fortolkning av artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). En relativitetstilnærming til myndighetsspørsmålet har ifølge Åhrén også den konsekvens at den samiske innflytelsen i saker som vedrører ikke-samiske næringer i samiske områder må forutsettes å være svakere enn hva tilfellet er i beslutninger som berører tradisjonelle samiske næringer. Dette fordi det samiske folket ikke kan påberope seg større interesse i saker som vedrører ikke-samiske næringer enn den interesse som det norske folket har i slike saker. Dette gjelder imidlertid bare i den utstrekning slike saker ikke berører tradisjonelle samiske næringer. Han ga uttrykk for at det for eksempel er rimelig at det samiske folket får ta del i forvaltningen og utbyttet av olje- og mineralressursutnyttelsen i samiske områder uten at samene besitter noen vetorett i slike saker, med mindre slik virksomhet i betydelig grad på en negativ måte påvirker samisk kultur, samiske næringer og det samiske samfunn. Åhrén tok deretter for seg noen interne, samiske forhold som etter hans syn representerer en utfordring for det samiske samfunn i forhold til selvbestemmelsesrettens gjennomføring. Disse utfordringene er relatert til spørsmålet om hvilket ansvar og rettigheter lokale samiske samfunn har GÁLDU ČÁLA 1/2011 i en selvbestemmelseskontekst sammenlignet med det ansvar og den myndighet som Sametinget har i kraft av retten til selvbestemmelse. Åhrén sa at de folkevalgte samiske organene i Finland, Norge og Sverige (sametingene) er en nyvinning uten historiske røtter i det samiske samfunn. I det samiske samfunn har man tradisjonelt ikke hatt sentrale eller overordnede beslutningsorganer. Det samiske samfunn har tradisjonelt vært lokalbasert med lokale beslutningsmekanismer. Åhrén sa at denne sterke lokalforankringen fremdeles lever i beste velgående. Samtidig sa han at samfunnsutviklingen har ført til at det er behov for en sentral samisk beslutningstaker i form av et sameting, fordi mange av dagens utfordringer ikke kan løses gjennom lokale prosesser. Han ga uttrykk for at Sametinget bare bør representere samene i overordnede saker, fordi saker og spørsmål om lokale anliggender bør behandles på lokalt nivå – i den utstrekning det foreligger lokale beslutningsstrukturer eller rettssubjekter i det aktuelle området. Åhrén viste til at man innenfor reindriften har lokale beslutningsstrukturer og rettssubjekter. Han sa også at man kan forvente seg en utvikling hvor flere samiske lokalsamfunn og rettssubjekter blir identifisert som rette beslutningstakere i lokale saker, blant annet gjennom rettsprosesser. Han benyttet Svartskog-saken som et eksempel på hvordan lokale beslutningstakere kan forventes å bli identifisert i fremtiden. Åhrén var av den oppfatning «Han ga uttrykk for at Sametinget bare bør representere samene i overordnede saker, fordi saker og spørsmål om lokale anliggender bør behandles på lokalt nivå.» at Sametinget i Norge ofte overser lokale samiske samfunns rett til å delta i beslutningsprosesser. Ifølge Åhrén gjør dette seg spesielt gjeldende i eiendomsrettslige spørsmål. Han eksemplifiserte dette med å vise til Sametingets oppfølgning av Kystfiskeutvalgets forslag og forslaget fra samerettsutvalget for områdene utenfor Finnmark. Åhrén konkluderte med at det er nødvendig med en intern samisk prosess for å avklare kompetanse- og ansvarsfordelingen mellom Sametinget og samiske lokalsamfunn, fordi det er viktig at man i fellesskap søker å identifisere hvilke saker som skal behandles sentralt (Sametinget) og hva som skal håndteres lokalt. Avslutningsvis tok Åhrén opp problemstillinger knyttet til den interne økonomiske utbyttefordelingen i det samiske samfunn. Han sa at man på svensk side har en ordning hvor all økonomisk utbytte av ressurser i samiske områder går til det lokale samiske samfunn eller de samiske rettssubjekter som berøres av den virksomhet som utbyttet er et resultat av. Dette gjelder for eksempel i forhold til det økonomiske utbyttet som følger av virksomheter som vindmølleparker og gruvedrift i samiske reinbeiteområder. Det vil si at all utbytte som tilfaller samene går til de såkalte samebyene og at ikke noe tilfaller det samiske folket som helhet eller Sametinget. Dette har sitt grunnlag i en eiendomsrettslig tenkning. Private selskaper som planlegger eller har virksomhet i samiske områder aksepterer at samebyene har rettigheter til land og ressurser i sine tradisjonelle områder. Dette setter samebyene i stand til å fremsette krav om økonomisk utbytte. Han viste til at samebyene i dag normalt tilkjennes et årlig utbytte på omtrent 30 000 svenske kroner per vindmølle.10 Selv om Åhrén ga uttrykk for at det er forståelig at samebyene og lokale rettssubjekter får det økonomiske utbyttet – fordi det i første rekke er de som bærer de negative konsekvensene av slike utbygginger – var han samtidig av den oppfatning at dette kan bidra til å hemme realiseringen av samisk selvbestemmelse. Han sa videre at det ikke fremstår som riktig at alt utbytte skal gå til det lokale samfunnet og at ikke noe tilfaller det samiske folket kollektiv. Han begrunnet dette standpunktet med at samenes rett til økonomisk utbytte av økonomisk virksomhet i deres områder er basert på et dobbelt juridisk grunnlag, nemlig eiendomsretten 10 Dette utgjør 3 millioner svenske kroner per 100 vindmøller. 11 GÁLDU ČÁLA 1/2011 og retten til selvbestemmelse. Åhrén sa at dette må få den konsekvens at utbytte må gå både til det berørte lokale samiske samfunn og det samiske samfunnet sentralt. Den etterfølgende diskusjonen viste at det var bred enighet om at land, ressurser og næringer omfattes av samisk selvbestemmelse. Ingen av seminardeltakerne uttrykte seg uenig i forhold til Åhréns konklusjon om at ressursdimensjonen er å anse som en integrert del av samenes rett til selvbestemmelse og at den omfatter tradisjonelle så vel som ikke-tradisjonelle ressurser. Det var også enighet om at det er nødvendig å sondre mellom tradisjonelle og ikke-tradisjonelle ressurser fordi samenes rett til selvbestemmelse må anses sterkere i forhold til tradisjonelle ressurser enn hva tilfellet er i forhold til forvaltningen av ikke-tradisjonelle ressurser. Flere deltakere fremhevet viktigheten av samenes rett til å bestemme over forvaltningen av tradisjonelle ressurser, spesielt når tradisjonelle ressurser i angjeldende område danner grunnlaget for tradisjonelle samiske næringer, eksempelvis samisk reindrift, fiske og jakt. Det ble sagt at samene i slike situasjoner må kunne fatte selvstendige og bindende beslutninger selv om disse ikke er i samsvar med statens vilje og syn. Det var ingen seminardeltakere som motsatte seg konklusjonen om at samene også har rett til å utøve en viss innflytelse i forvaltningen av ikke-tradisjonelle ressurser og at samene må anses å ha rett til et visst økonomisk utbytte når slike ressurser utvinnes i samiske områder. Det virker som at det blant seminardeltakerne var stor tilslutning til det prinsippet som er nedfelt i artikkel 16 (2) i forslaget til Nordisk samekonvensjon. Denne bestemmelsen forutsetter at statene ikke skal kunne vedta eller tillate tiltak som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv hvis ikke det berørte sametinget samtykker til dette. Formuleringen i konvensjonsforslagets artikkel 16 (2) innebærer at Same12 tinget tilkjennes en vetorett, fordi det her forutsettes at vedtak i slike saker ikke kan treffes med mindre Sametinget samtykker. Til sammenligning var det ingen seminardeltakere som anførte at samene burde ha en tilsvarende vetorett i forhold til utnyttelse av ikke-tradisjonelle ressurser hvis slik virksomhet ikke berører eller i betydelig grad skader de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv. Diskusjonen om problemstillinger knyttet til den interne samiske organiseringen av selvbestemmelsesrettens utøvelse viste at det er forskjellige oppfatninger om hvordan dette best kan gjøres. Innlederen var som tidligere nevnt av den oppfatning at Sametingets utøvelse av samenes rett til selvbestemmelse må ta høyde for og respektere at man i saker vedrørende utnyttelse av ressurser i samiske områder normalt har et lokalt samisk samfunn eller rettssubjekter som direkte berøres av eventuelle inngrep. I denne tilnærmingen ble det lagt vekt på tingsrettslige rettigheter som lokalsamfunn og andre rettssubjekter har til ressurser. Innlederen var derfor av den oppfatning at Sametinget i første rekke har en aktiv rolle å spille når det ikke er noen lokale samiske samfunn eller rettssubjekter i det angjeldende området. Noen seminardeltakere var imidlertid av den oppfatning at Sametinget, som samenes øverste organ, må anses å ha en rett og plikt til å utøve den samiske retten til selvbestemmelse i alle saker som berører samene, uten at dette skal være til hinder for respekten for lokale tingsrettslige rettigheter. Det ble av noen anført at det i visse tilfeller er nødvendig med samiske flertallsbeslutninger, til tross for eventuell motstand fra enkelte grupper i det samiske samfunn. Dette ble begrunnet med at man også i det samiske samfunn er avhengig av å ha en overordnet og sentral myndighet for å unngå at samiske områder forringes gjennom «bit for bit»-prosesser. Det var uttrykt en viss bekymring for at så kan skje dersom det blir slik at lokale samiske samfunn får en uforholdsmessig stor myndighet på bekostning av det samiske fellesskapet. GÁLDU ČÁLA 1/2011 En seminardeltaker som til daglig driver reindrift var av den oppfatning at det ikke er tilfredsstillende at Sametinget i Norge ikke har anledning til å påvirke reindriftspolitiske prioriteringer. Hun mente at dagens finansieringsordning og reindriftspolitikk i sterk grad bidrar til å fornorske den samiske reindriften i Norge. Det ble på det grunnlag anført at Sametinget bør ha en overordnet rolle og ansvar for den generelle samfunnsutviklingen og at man ikke uten videre kan overlate dette ansvaret til næringen og staten. Det var bred enighet om at Sametinget har en sterk legitimitet i forhold til ivaretakelse av overordnede samiske interesser. Det ble sagt at selv om det er viktig å ivareta og sikre lokale samiske rettigheter, vil det likevel alltid foreligge overordnede samiske interesser som best kan ivaretas av Sametinget. Det ble blant annet vist til at man for eksempel i Norge siden selvstendigheten har anerkjent lokale rettigheter, for eksempel vannfallsrettigheter, men at man samtidig etablerte en konsesjonslovgivning for å ivareta overordnede norske interesser. Det ble sagt at man har et tilsvarende behov for å ivareta overordnede samiske interesser. Dette ble eksemplifisert gjennom en henvisning til tildeling av fiskeoppdrettskonsesjoner i Tysfjord, der enkelte lokale samer fikk tildelt gratis konsesjoner fra staten. Hensikten med tildelingene var å stimulere samisk næringsutøvelse. De samiske konsesjonene ble imidlertid senere solgt på det åpne markedet. Noen anførte at dette viser at Sametinget må ha en viss overordnet myndighetsrolle for å ivareta overordnede samiske samfunnsinteresser. Med hensyn til de økonomiske aspektene av ressursutnyttelsen, ble det sondret mellom skadeserstatning og den økonomiske avkastningen som slik virksomhet gir. Det var enighet om at det er naturlig at det er de som er gjort skadelidende som skal tilkjennes skadeserstatning. Samtidig var det stor grad av enstemmighet om at det økonomiske utbyttet eller avkastning ikke utelukkende bør gå til det lokale samiske samfunn som berøres av virksomheten, «Hun mente at dagens finansierings ordning og reindriftspolitikk i sterk grad bidrar til å fornorske den samiske reindriften i Norge.» men at det må komme hele det samiske folket til gode. Noen anførte at det bør etableres et eget samisk fond som skal forvalte slik økonomisk avkastning på vegne av det samiske fellesskapet, i samsvar med en viss intern samisk fordelingsnøkkel. Det ble av noen sagt at fordelingsmodellen må tilpasses de aktuelle forholdene. Det ble også sagt at det for eksempel i forbindelse med økonomisk utbytte av ressursutnyttelse i reindriftsområder kunne løses gjennom at henholdsvis den berørte siidaen/reinbyen, reindriftsnæringen som sådan og det samiske fellesskapet tilkjennes en bestemt andel av det økonomiske utbyttet. Det ble argumentert med at en slik fondsordning vil gjøre Sametinget, samiske næringer og det samiske samfunn mindre avhengig av statlige politiske budsjettvedtak. Dette ble ansett som et viktig bidrag til realiseringen av reell samisk selvbestemmelse. Under et senere dagsordenpunkt drøftet seminardeltakerne problemstillingen om hvorvidt selvbestemmelsesretten er relevant i forhold til kravet om sterkere grad av lokal samisk forvaltning av naturressursene. Denne diskusjonen bedro i begrenset grad med nye momenter i forhold til det som allerede var drøftet under den generelle diskusjonen om selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon (se ovenfor). Noen nye momenter ble likevel lansert. Det ble blant annet sagt at lokal samisk forvaltning vil sikre at tradisjonell samisk kunnskap11 i større grad vil bli anvendt i ressursforvaltningen dersom man har lokal samisk forvaltning av naturressursene sammenlignet med hva tilfellet vil være dersom man ikke har slik lokal forvaltning. Det ble anført at anvendelsen av tradisjonell kunnskap vil bidra til å sikre en bærekraftig bruk av naturressursene og at dette igjen vil ha 11 Det samiske begrepet «árbediehtu» ble brukt som betegnelse for tradisjonell samisk kunnskap. 13 GÁLDU ČÁLA 1/2011 stor betydning for overlevelsesevnen12 til samiske lokalsamfunn. Det var bred enighet om at sikring av overlevelsesevnen til samiske lokalsamfunn er et kjernepunkt i selvbestemmelsesrettens ressursdimensjon, fordi det her dreier seg om eksistensgrunnlaget for lokale samiske samfunn. Seniorrådgiver Leif Dunfjeld innledet diskusjonene om selvbestemmelsesrettens betydning for bevaring og utvikling av det sørsamiske samfunn. Gáldu hadde satt dette opp som et eget tema for seminaret i et forsøk på å oppmuntre til debatt om hvorvidt samisk selvbestemmelse er av «Dunfjeld fremhevet rettighetsspørsmål knyttet til land og ressurser i sørsamiske områder som en viktig sak for det sørsamiske samfunn, og sa at det sørsamiske samfunn er avhengig av at rettighetsspørsmålene finner en snarlig avklaring.» betydning for bevaring og utvikling av de mest utsatte samiske samfunn. Dunfjeld redegjorde for den historiske utviklingen i det sørsamiske området og utfordringene som sørsamene står overfor. Det sørsamiske samfunnet har som de øvrige samiske samfunn historisk vært organisert i form av siidaer («sijt»). Dette dannet grunnlaget for hvordan ressursbruken ble organisert. Sørsamene har gradvis blitt marginalisert og mistet tilgangen til ressurser i egne områder gjennom en periode på flere hundre år, blant annet som følge av arealkonflikter med norske bønder, gruvedrift, vassdragsreguleringer, konkurrerende bruk av areal, statlig politikk og lovgivning. Situasjonen i det sørsamiske området i Norge er relativt forskjellig fra situasjonen i det nordsamiske området, blant annet som følge av at den samlede sørsamiske befolkningen er relativt liten og fordi sterke økonomiske krefter fremmer konkurrerende bruksbehov og interesser i sørsamiske områder. Sørsamisk språk, kultur og levesett er derfor under sterkt press fra storsamfunnets side. 12 Det samiske begrepet «birgejupmi» ble brukt som uttrykk for overlevelsesevne. 14 Dunfjeld fremhevet rettighetsspørsmål knyttet til land og ressurser i sørsamiske områder som en viktig sak for det sørsamiske samfunn, og sa at det sørsamiske samfunn er avhengig av at rettighetsspørsmålene finner en snarlig avklaring. Han uttrykte bekymring i forhold til den langsomme rettighetsavklaringsprosessen, og sa at han var redd for at man vil oppleve vesentlige inngrep i sørsamiske områder før rettighetssituasjonen eventuelt blir avklart. Dunfjeld ga uttrykk for at det er bred misnøye blant sørsamene med hensyn til forslagene fra samerettsutvalget som har utredet samiske rettigheter i områdene utenfor Finnmark fylke. Han viste blant annet til at den foreslåtte forvaltningsmodellen vil splitte opp det sørsamiske området langs fylkesgrensen mellom Trøndelag og Nordland. Dunfjeld sa at en slik oppdeling vil få negative følger for det sørsamiske samfunn, blant annet fordi dette kan bidra til at sørsamene marginaliseres ytterligere. Dunfjeld ga uttrykk for at styrket samisk selvbestemmelse på det sentrale så vel som på det lokale nivå vil kunne ha en positiv virkning på utviklingen i det sørsamiske samfunn. Han understreket at man også i forhold til det sørsamiske området må finne en god balanse mellom det sentrale samiske nivåets rolle og myndighet (Sametinget) og lokale sørsamiske rettigheter og interesser. Det ble av noen påpekt at det er nødvendig med en annen samisk strategi for sikring av samiske rettigheter og interesser i sørsamiske områder enn hva tilfellet har vært i Finnmark fylke. Det ble sagt at man for Finnmark fylkes vedkommende har arbeidet for sikring av områderettigheter, og ikke samisk eiendomsrett. Det ble vist til at dette kan fungere i visse deler av Finnmark fylke fordi samene utgjør flertallet i disse områdene. I sørsamiske områder vil en slik strategi ikke fungere særlig bra, fordi man har et helt annet utviklingspress i disse områdene og fordi den samiske befolkningen er liten i disse områdene. Det ble anført at man derfor må søke å identifisere eller demarkere det kollektive reindriftsarealet i det sørsamiske området. GÁLDU ČÁLA 1/2011 En snarlig avklaring og sikring av samiske rettigheter til land og ressurser i sørsamiske områder ble sagt å ha avgjørende betydning for den sørsamiske samfunnsutviklingen, herunder sørsamisk språk, kultur, næringer og levesett. Dette ble av flere fremhevet som helt avgjørende for at det sørsamiske samfunn skal overleve i dagens form. Selv om gjennomføring av samisk selvbestemmelse av mange ble ansett som en viktig forutsetning for en positiv samfunnsutvikling i det sørsamiske området, var det likevel stor grad av enighet om at snarlig sikring av sørsamiske tingsrettslige rettigheter er av absolutt avgjørende betydning for det sørsamiske samfunns overlevelsesevne. 1.2 Marine ressurser i samiske områder Dr. philos Steinar Pedersen innledet seminardiskusjonene i forhold til problemstillingen om hvorvidt Sametinget bør ha myndighet i forvaltningen av fiskeressursene i havet i samiske områder.13 Han tok utgangspunkt i at sjøsamene i Finnmark tradisjonelt har bygd sin næringstilpasning på forskjellige elementer, herunder sjøfiske etter torsk, sei, kveite, laks i hjemlige farvann, utmarksnæring, jakt, innlandsfiske, bærplukking og husdyrhold.14 Han stilte deretter spørsmålet om hvorvidt det norske regelverket som gjelder for disse næringene har tatt eller tar hensyn til tradisjonelle samiske bruksmåter og sedvaner, eller om det er andre hensyn og andre interesser som er blitt ivaretatt gjennom regelverket. Han sa at det uten videre kan slås fast – som et ubestridelig faktum – at en stor del av den sjøsamiske befolkningen, i likhet med den øvrige lokalbefolkning i de samme områdene, gradvis er fratatt retten til å livnære seg av tradisjonelle lokale og regionale marine ressurser. Pedersen sa at disse ressursene ganske enkelt er overført til andre brukergrupper. Han var av den oppfatning at motstanden mot Kystfiskeutvalgets innstilling15 viser hvor sterk den politiske motstanden er mot å endre 13 Pedersen er førsteamanuensis ved Samisk høgskole, Guovdageaidnu/Kautokeino, Norge. 14 Pedersen brukte Finnmark som et eksempel. Den sjøsamiske bosetningen som sådan har et mye større nedslagsfelt tradisjonelt, i alle fall fra Helgeland (sørligste i Nordland fylke) og nordover. 15 NOU 2008:5, Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. situasjonen til det bedre ved å rette opp noe av den gamle uretten ved å tilbakeføre noe av sjøsamenes og lokalbefolkningens rettigheter. Pedersen sa at mange myndighetsorganer og organisasjoner ønsker å sementere et prinsipp som tilsier at det ikke finnes noen annen rett til å drive fiske enn den rett som kan kjøpes – om man da har kapital nok til å kjøpe seg slike rettigheter. Han sa at dette kan henge sammen med påstanden fra blant annet ledende politisk og administrativt hold om at sjøsamenes viktigste materielle kulturgrunnlag – sjøfiske og utnyttelse av de maritime ressursene – ikke er «samisk nok» til å oppnå beskyttelse gjennom Norges internasjonale minoritets- og urfolksforpliktelser. Pedersen sa at den offentlige høringsrunden etter Kystfiskeutvalgets innstilling dessverre viser at mange organer og organisasjoner ønsker at dagens situasjon skal vedvare, fordi omkvedet er at verken urfolksretten, sedvane eller alders tids bruk gir samer eller Finnmarks befolkningen noen rett til å drive fiske. Han konstaterte med en beklagelse at dette dessverre også synes å være Regjeringsadvokatens oppfatning. Pedersen sammenlignet dette med resultatene av arbeidet til det prestisjetunge Havressurslovutvalget som ble oppnevnt i 2003. Havressurslovutvalget skulle etter sitt mandat også vurdere folkerettslige og politiske forpliktelser som Norge har påtatt seg i forhold til urbefolknings- og lokale rettigheter.16 Han viste til at dette svært omfattende og vidtrekkende mandatet av utvalget ble løst på én av i alt 286 NOUsider. Med hensyn til koplingen mellom historisk bruk og rettigheter, konstaterte Havressursutvalget ganske enkelt at «… folkeretten ikke gir folk bosatt i samiske områder noen særlige historiske rettigheter til fiske». Utvalgets flertall konkluderte med «… at det heller ikke i den nye havressursloven er grunnlag for å innføre en regel om anerkjennelse av særlige historiske rettigheter til fiske for samene eller at loven etablerer særskilte vilkår for slike rettigheter» (NOU 2005:10, s. 44). 16 NOU 2005:10, s. 42. 15 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Pedersen sa at det er sjelden man ser et utredningsutvalg som på et så spinkelt empirisk grunnlag kommer frem til en så omfattende konklusjon. Havressurslovutvalgets hovedbegrunnelse for at slike urfolksrettigheter ikke eksisterer her til lands var nemlig at samene i Norge, i motsetning til urbefolkninger andre steder, ikke opprettholder et såkalt tradisjonelt fiske, men deltar i fisket med moderne fiskefartøy og moderne, effektive redskaper. Han satte dette på spissen ved å spørre om det er slik at folk i sjøsamiske områder, etter Havressurslovutvalgets syn, ville hatt sine historiske og urfolksrettigheter i behold hvis man ikke hadde montert motorer i båtene, men fortsatt rodde og seilte slik man gjorde på høvdingen Ottars tid for mer enn 1200 år siden. Pedersen ga deretter en redegjørelse for den historiske bruken av marine ressurser i Finnmark – et område av landet som har hatt bosetning i mer enn 10 000 år. Han sa at det sedvanerettslige og bosetningshistoriske grunnlaget også bygger på det forhold at samene utgjør den eldste kjente etniske gruppen i området. Han viste til at arkeologene mener at den samiske kulturen i dette området i alle fall går 2000–3000 år tilbake i tid. Utnyttelsen av de marine ressursene har i hele denne perioden vært det viktigste livsgrunnlaget for den samiske befolkningen og for de som senere slo seg ned i denne nordligste delen av landet. Han sa at dette blant annet er dokumentert gjennom Ottars beretninger til kong Alfred av England, hvor han informerte om tilstedeværelsen av samiske fiskere langs Finnmarkskysten på slutten av 800-tallet. I denne perioden var det ingen som bestred befolkningens rett til å utnytte marine ressurser i egne nærområder. Han sa at man i tidligere tider også hadde flere formelle bestemmelser som sikret finnmarkingene førsteretten til fisket, delvis på et urfolksrettslig grunnlag. Pedersen sa at verken den samiske eller den øvrige befolkningens bruk av marine ressurser gjennom tusener av år har ført til noen formell rettslig anerkjennelse og beskyttelse av befolkningens rett til å bruke disse tradisjonelle ressursene. Han viste i 16 «Pedersen sa at det er sjelden man ser et utredningsutvalg som på et så spinkelt empirisk grunnlag kommer frem til en så omfattende konklusjon.» den forbindelse til at man gjennom hele 1900-tallet kan følge fjordbefolkningenes intense kamp for å sikre ressursene mot overbeskatning fra aktive redskaper. I denne kampen sto de overfor en motstander som besto av både fiskerimyndigheter så vel som sterke økonomiske interesser for å opprettholde fisket med aktive redskaper selv i de trangeste fjordarmer. I forlengelsen av dette informerte Pedersen om at man på slutten av 1980-tallet opplevde at myndighetene innførte en ordning med omsettelige fiskekvoter. Dette var et hardt slag mot lokale småskalafiskere. Ifølge Pedersen innebar dette at man midt under Norges store positive snuoperasjon i forhold til samene og samisk kultur opplevde at myndighetene i «den andre enden» produserte offisielle bestemmelser som fornektet folks sedvane- og urfolksbaserte rett til fortsatt å skaffe seg et livsutkomme av de ressursene som bosetningen og kulturen alltid har vært basert på. Et vesentlig ledd i dette var at myndighetene fra og med 1990 innførte såkalte fartøykvoter i torskefisket. Torsk er det aller viktigste fiskeslaget i de sjøsamiske områdene. Vilkåret for å få fartøykvote i 1990 var at man skulle ha fisket et visst kvantum torsk i ett av årene 1987–1989. For svært mange fiskere lengst nord i landet – med småbåter tilpasset et tradisjonelt fjordfiske – var dette umulig å oppfylle, blant annet fordi det ikke hadde vært noe å fiske på i den aktuelle perioden. Han sa at grunnen til at mange nordpå ikke hadde fisket noe i de tre kvalifiseringsårene, var en naturkatastrofe i form av sammenhengende invasjoner av grønlandssel som førte til at torsken ikke kom inn i fjordene og innenfor de mindre båtenes rekkevidde. Det ble vist til at det er svært negativt for mange små lokalsamfunn at de fartøykvotene som ble GÁLDU ČÁLA 1/2011 innført i 1990 senere er blitt individuelt omsettelige. Pedersen konkluderte med at selv om folk i disse sjøsamiske områdene hadde fisket torsk i tusenvis av år, var det den manglende «historiske fangsten» i årene 1987–1989 som ble brukt som alibi på statens side for å definere folk som rettighetsløse og nekte dem retten til et fortsatt fullverdig levebrød av å drive fiske. Han sa at disse menneskene, med Norges fiskarlags velsignelse, ble støtt ut i kulden. Dette fordi de ikke fikk fartøykvoter, og dermed ble de henvist til en såkalt maksimalkvoteordning der de i de første årene kun hadde hatt en teoretisk mulighet til å oppnå en inntekt på noen ganske få titusen kroner per år. «Pedersen konkluderte med at selv om folk i disse sjøsamiske områdene hadde fisket torsk i tusenvis av år, var det den manglende «historiske fangsten» i årene 1987–1989 som ble brukt som alibi på statens side for å definere folk som rettighetsløse og nekte dem retten til et fortsatt fullverdig levebrød av å drive fiske.» Pedersen redegjorde deretter for situasjonen etter at kongekrabben invaderte Finnmarkskysten. Kongekrabben er en krabbeart fra Stillehavsområdet som ble satt ut langs Kolakysten på 1960-tallet. Siden 1990 har kongekrabben hatt en eksplosiv vekst i de markante sjøsamiske fjordene fra og med Varanger og vestover. I 2002 ble det innført kommersielt konsesjonsbelagt fiske etter kongekrabbe. Regelverket ble utformet på en måte som utelukket småbåter til å delta i krabbefangsten. Dette skjedde til tross for de minste båtene var i ferd med å miste enhver mulighet til å skaffe seg inntekt av å drive ordinært fiske – nettopp på grunn av invasjonen av kongekrabber. Båter med en lengde under åtte meter ble automatisk utelukket fra dette fisket. Alternativt var mindre båter diskvalifisert fordi de ikke fisket en viss kvalifiserende mengde torsk. Dette var tragisk fordi krabbemeng- den i disse indre fjordstrøkene var så stor at det var blitt bortimot umulig å fiske den mengden torsk som skulle til for å få krabbekvote. Garnene ble fylt av krabbe straks de ble satt, og ved linefiske spiste krabbene opp lineagnet eller den fisken som rakk å gå fast i kroken. Han sa at mange av de som ble nektet deltakelse i krabbefisket var de samme personene som ble satt utenfor fartøykvoteordningen for torsk på 1900-tallet. Pedersen betegnet dette som en form for dobbelt straff – først i form av kongekrabbens ødeleggelse av sjøsamenes tradisjonelle fiske og deretter gjennom at myndighetene nektet dem å fange den introduserte arten som var årsaken til at de opprinnelig fikk sitt tradisjonelle fiske ødelagt. Pedersen erkjente at regelverket når det gjelder krabbefisket har blitt bedre i løpet av de siste årene ved at krabbefisket også er åpnet opp for fjordfiskere med små båter, men fremhevet at fjordfiskernes rettsgrunnlag likevel ikke er anerkjent og fastslått slik Kystfiskeutvalget har foreslått at det skal gjøres. Dette betyr at det i praksis ikke skal mer til enn et politisk pennestrøk før fjordfiskerne igjen bare sitter igjen med ulempene av krabben mens andre høster inntekten av den. Det ble videre redegjort for hvordan lakseoppdrettsindustrien har ødelagt prisnivået for lakseprodukter. Dette er også et resultat av statlig politikk. Pedersen sa at lakseoppdrettsindustrien i løpet av de siste 20–30 år har slått beina under et tidligere ”gullkantet” sesongfiske etter laks i sjøen med kilenot og krokgarn. Reglene og fangsttidene for disse redskapene strammes for øvrig stadig inn, og laksefisket er dermed i ferd med å bli borte som en viktig del av den kystbaserte næringskombinasjonen. Det rammer i særlig grad de sjøsamiske småbygdene langs fjordene. Han viste også til at myndighetene for om lag 30 år siden gjennomførte en kraftig beskjæring av antallet lakseplasser på den såkalte statsgrunnen i Finnmark. Begrunnelsen var at man måtte spare laksestammen. Samtidig tillot man hele den norske havdrivgarnsflåten å samle seg utenfor Vest-Finnmark for å fiske 17 GÁLDU ČÁLA 1/2011 på nøyaktig den samme laksen som folk i Finnmark ikke skulle få lov til å fiske. Pedersen konkluderte med at statens fiskeripolitikk absolutt virker slik den var tiltenkt. Når folk i sjøsamiske lokalsamfunn på grunn av det offentlige regelverket ikke lenger har noen inntekt av fiske, blir de strøket av fiskermanntallet. Etter dette blir de definert som fritidsfiskere uten særlige rettigheter. Konsekvensen av dette er at mange sjøsamiske lokalsamfunn allerede er borte og store fjordområder er folketomme. Han sa at det som har skjedd i forhold til småskalafiskerne i samiske kyst- og fjordstrøk, har beklemmende historiske paralleller til forhold som Norge – som rettsstat – senere har tatt sterk avstand fra. Han viste i den forbindelse til den mer enn hundreårige fornorskningsperioden som begynte på omtrent midten av 1800-tallet samt jordloven for Finnmark av 1902 som ga hjemmel for å nekte salg av jord i Finnmark til de som ikke behersket eller brukte norsk til daglig. Etter 1989 er mange av etterkommerne av de som ble sterkest rammet av denne politikken også blitt nektet retten til å leve av de ressursene som finnes utenfor båtstøa. Pedersen understreket at det han har redegjort for under sin presentasjon ikke må oppfattes som en generell beskrivelse av Norges politikk i forhold til urfolk, men heller en påpeking av at sentrale samfunnsaktører bør ta inn over seg hvordan næringsreguleringer innen fiskeriene på en nådeløs måte har rammet den sjøsamiske kulturen. Han konkluderte med at svært mange av de som har drevet det mest bærekraftige og ressursvennlige fisket, etter gjeldende forvaltningsprinsipper og regler ikke har noen rett til å livnære seg av de lokale og regionale marine ressursene. Han påpekte videre at myndighetene og alle andre parter må erkjenne og anerkjenne at sjøsamisk kultur er et like grunnleggende element i den samiske totalkulturen som reindriften er. Deretter tok Pedersen for seg spørsmålet om hvorvidt Lappekodisillen av 1751 er å 18 anse som rettskilde for sjøsamiske rettigheter. Han uttrykte at man burde gi større oppmerksomhet til Lappekodisillen som rettskilde eller rettsfundament for sjøsamenes rett til å utøve sine tradisjonelle næringer. Han begrunnet dette med at sikringen av det samiske materielle grunnlaget er det bærende element i Lappekodisillen. Mot en liten avgift fikk de samene som hadde behov for det, etter gammel sedvane, full frihet til å gjøre seg nytte av de fornybare naturgodene på begge sider av grensen. I første rekke dreide det seg om reindrift, men også jakt og fiske, herunder sjøfiske og seljakt, var omfattet av kodisillens bestemmelser. Han redegjorde deretter for kodisillens hovedelementer. Pedersen viste også til at Lappekodisillen faktisk har bestemmelser som gjelder bruken av de marine ressursene. Kodisillens paragraf 12 bestemmer nemlig at de svenske samene som flyttet over den nyopptrukne grensen og ned til sjøen skulle ha rett til å drive jakt og fiske «lige med Norske undersaatter». Dette innebar at de mot en liten tilleggsavgift fikk en i prinsippet ubegrenset rett til å fiske i sjøen samt rett til jakt på blant annet sel og kobbe, og etter all sannsynlighet også rett til egg og dun i fuglevær. Pedersen sa at han på grunnlag av egen forskning omkring dette temaet «ser man at i den aller nordligste delen av grenseområdet, var det i praksis ikke bare reindriftssamer fra Sverige, men også de andre nærmest [fast]boende samene på svensk, etter 1809 finsk, side av grensen som nøt godt av denne muligheten. Fisket i sjøen kom dermed i lang tid fremover – helt til den såkalte grensesperring i 1852 – til å ha en viktig plass i næringstilpasningen for de svensk-, seinere finskregistrerte samene fra Utsjok og Enare. Hva så med sjøsamene i dette bildet? Hadde bestemmelsene fra 1751 noen relevans for dem?» «Han sa at det som har skjedd i forhold til småskalafiskerne i samiske kyst- og fjordstrøk, har beklemmende historiske paralleller til forhold som Norge – som rettsstat – senere har tatt sterk avstand fra.» GÁLDU ČÁLA 1/2011 Pedersen sa at frem til det aller siste, har det i forskningslitteraturen vært en ganske gjennomgående oppfatning om at Lappekodisillen (bare) skulle sikre de overflyttende reindriftssamenes rettigheter. Han sa at det foreligger absolutt vektige grunner for å stille spørsmål ved om dette er en helt ubetinget sannhet. Han begrunnet dette blant annet med Lappekodisillens intensjon. Han sa at det i lys av det teoretiske og rettspolitiske grunnlaget for tilblivelsen av kodisillen er grunn til å peke på den dansk-norske kongens instruks til sin grensekommissær i 1749, hvor det samiske nasjonsbegrepet står sentralt. Ifølge denne instruksen skulle grensekommissæren i samarbeid med sin svenske kollega undersøke og avgjøre alt som hadde å gjøre med den «lappiske Nation» på begge sider av grensen og bestrebe seg på å få til en fornuftig og varig ordning «til Bedste for denne Nation». Han anførte at kongens juridiske rådgivere, Hielmstierne og Stampe, som forfattet instruksen i 1749 og som etablerte det teoretiske grunnlaget for kodisillen fra dansk-norsk side, bygde på det som for dem var kjente rettsprinsipper: Ethvert folk hadde rett til en fremtid. Dette var begrunnelsen for at samenes eksistensgrunnlag måtte sikres. Pedersen viste videre til at prinsippet om nasjonenes og folkegruppenes likeverd sto sterkt i de den gang rådende ideene i opplysningstiden og innenfor naturretten. Han konkluderte med at det i lys av dette er rimelig å forstå vektleggingen av hensynet til «den Lappiske Nations Conservation» i kodisillens forarbeider som et uttrykk for at hele den samiske befolkningen i prinsippet var omfattet av kodisillen. I den forbindelse viste han blant annet til at kodisillens paragraf 28 slår fast at i den aller nordøstligste delen av Sverige, Utsjok m/Enare, skulle innbyggerne sikres permanente handelsrettigheter på norsk side. Ifølge Pedersen var dette området på den tid utelukkende bebodd av samer. Det vil si at kodisillen i dette distriktet, også på det merkantile området, la til rette for at den samiske allmuen på svensk side ikke skulle ha noen ulemper av grensetrekningen. Hans sa at dette er helt i tråd med prinsippet om bevaringen av den «Lappiske» nasjon. Pedersen sa at dette fører til et spørsmål om hvorfor man da ikke har klare bestemmelser i kodisillen om sjøsamenes rettigheter. Han sa at det kanskje ikke er mer komplisert enn at det har med geografi å gjøre. Han viste til at det på størsteparten av grensetrekningen bare var reindriftssamer som krysset grensen i forbindelse med sin næringsdrift. Derfor måtte man lage et detaljregelverk for denne næringen. Dette kan så i ettertid ha ført til at kodisillen i stor utstrekning er blitt forstått som et rettsgrunnlag (bare) for grenseoverskridende reindrift. Pedersen ga uttrykk for at man alltid skal være forsiktig med kontrafaktiske hypoteser, men at han likevel våger seg på en forsiktig hypotese om at dersom sjøsamenes næringer var blitt berørt av grensetrekningen, er det på grunnlag av de prinsippene kodisillen bygger på (sikring av det samiske folkets fremtid) vanskelig å tenke seg at dansk-norske myndigheter i 1751 ville lagt mindre vekt på å sikre fremtiden for sjøsamene enn for reindriftssamene. Det faktum at sjøsamene ikke ble eksplisitt nevnt i Lappekodisillen, ligger trolig i at de ikke drev grenseoverskridende næringsvirksomhet. Pedersen konkluderte med at selv om de fleste bestemmelsene i Lappekodisillen er reindriftsrelaterte, må det legges til grunn at også sjøsamenes rettsstilling – ikke minst ut fra begrepet den «Lappiske Nation» – kan relateres til intensjonene i dette folkerettslige dokumentet og lovverket fra 1751. Han sa videre at kodisillen derfor i aller høyeste grad er interessant i spørsmålet om sjøsamenes grunnleggende rett til å utnytte marine ressurser i sine tradisjonelle farvann. Han sa at siden kodisillen anerkjennes som rettskilde i Norge, vil det være relevant å gå nærmere inn på spørsmålet om hvilken rettslig standard kodisillen eventuelt legger for behandlingen av sjøsamiske rettighetsspørsmål. Han påpekte at utgangspunktet er det samme i dag som i 1751. Statens myndigheter har nå, som den gang, som offisiell målsetting at samisk kultur skal videreføres, samtidig som man også har erkjent at et materielt grunnlag er 19 GÁLDU ČÁLA 1/2011 helt avgjørende for å virkeliggjøre en slik målsetting. Pedersen sa at dersom Kystfiskeutvalgets innstilling – hvor et av de viktigste formålene er å trygge fremtiden for sjøsamisk kultur gjennom en formalisering av retten til å drive fiske – hadde blitt lagt frem like etter midten av 1700-tallet, ville det ikke vært noen diskusjon om de konkrete forslagene for å oppnå dette. Ut fra prinsippet om bevaring av den «Lappiske Nation» som ble lagt til grunn for Lappekodisillen, ville man etter hans syn ha truffet de tiltak som var nødvendig for å sikre fremtiden for denne delen av samisk kultur, slik Kystfiskeutvalget har foreslått. Han sa at det i dag er naturlig at man i vurderingen av rettsfundamentet for sjøsamiske rettigheter, og Sametingets rett til medforvaltning av disse rettighetene, vurderer kodisillen opp mot artikkel 37 i FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen). Artikkel 37 slår fast at urfolk har rett til anerkjennelse, overholdelse og gjennomføring av traktater, overenskomster og konstruktive ordninger de har inngått med stater eller statenes etterfølger samt krav på at stater etterlever og respekterer slike avtaler og ordninger. Videre slår bestemmelsen fast at ikke noe i denne erklæringen skal tolkes slik at den innskrenker eller opphever de rettigheter urfolk har i henhold til traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger.17 Pedersen konkluderte med at det vil være mer enn merkelig om Lappekodisillen ikke faller inn under begrepet «andre konstruktive ordninger». Pedersens to hovedpoenger var at sjøsamene har klare rettigheter til maritime ressurser i egne områder, opparbeidet gjennom deres historiske bruk og tilstedeværelse. Disse rettighetene er ikke anerkjent 17 Uoffisiell norsk oversettelse av artikkel 37 i urfolkserklæringen: Artikkel 37 «1. Urfolk har rett til anerkjennelse, overholdelse og gjennomføring av traktater, overenskomster og konstruktive ordninger de har inngått med stater eller statenes etterfølger samt krav på at stater etterlever og respekterer slike traktater, overenskomster og konstruktive ordninger. 2. Ikke noe i denne erklæringen skal tolkes slik at den innskrenker eller opphever de rettigheter urfolk har i henhold til traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger.» 20 og sikret. Lappekodisillen må også anses som en rettskilde for den historiske anerkjennelsen av sjøsamiske rettigheter, med utgangspunkt i kodisillens overordnede intensjon som var å sikre det samiske folkets fremtid. I forhold til problemstillingen om hvorvidt Sametinget bør ha myndighet i forvaltningen av marine ressurser i samiske områder, konkluderte Pedersen med at tinget bør tilkjennes en medbestemmelsesrett. Begrunnelsen for dette er at sjøsamene har klare rettigheter til marine ressurser og at fortsatt bruk og utnyttelse av slike ressurser er avgjørende for overlevelsen av den sjøsamiske kulturen. Pedersen kom derimot ikke inn på spørsmålet om hvordan slik medbestemmelsesrett best kan realiseres, utover at han henviste til og uttrykte støtte til Kystfiskelovsutvalgets innstilling som også har konkrete forslag til Sametingets innflytelse i forvaltningen av de marine ressursene. I de etterfølgende diskusjonene var det bred enighet om at Sametinget må tilkjennes myndighet og innflytelse i forhold til forvaltningen av marine ressurser i samiske områder. Deltakerne sluttet seg i det vesentlige til Pedersens begrunnelse og konklusjon. Flere uttrykte også enighet med hensyn til Pedersens fortolkning og forståelse av Lappekodisillen, med utgangspunkt i kodisillens hovedintensjon om sikring av samefolkets fremtid. Enkelte deltakere ga uttrykk for at Sametinget aktivt og i langt større grad enn hva tilfellet er i dag bør bruke kodisillen som en rettskilde, herunder i forhold til sjøsamiske rettigheter. En av deltakerne anførte at kodisillen må anses å omfatte alle tradisjonelle samiske næringer og samisk sedvane. Det ble av noen sagt at det ikke er rettslig grunnlag for å behandle samiske fiskerirettigheter annerledes enn øvrige samiske ressursrettigheter. Det ble vist til at urfolk i forskjellige stater har fått anerkjent sine historiske fiskerirettigheter, herunder New Zealand og British Colombia i Canada. Det ble påpekt at samiske reindriftsrettigheter tidligere ble vurdert på samme måte som samiske fiskerirettigheter gjøres til GÁLDU ČÁLA 1/2011 gjenstand for i dag, nemlig at historisk bruk ikke er rettsskapende og at det kun er tale om alminnelige næringsrettigheter og ikke rettigheter som lokalsamfunn eller individer innehar. Reindriftens rettsgrunnlag ble tidligere ansett for kun å hvile på den til enhver tid gjeldende reindriftslovgivning. Reindriftens selvstendige rettsgrunnlag basert på alders tids bruk, uavhengig av loven, ble først anerkjent i lovs form gjennom reindriftsloven av 2007. Det forhold at reindriftens rettsgrunnlag inntil relativt nylig ble ansett å hvile på den reindriftslovgivning som til enhver tid er gjeldende, førte til at forvaltningen hadde stor frihet til å regulere reindriften, herunder den interne arealbruken og fordelingen. Etter vedtakelsen av reindriftsloven av 1933 ble reindriftsretten imidlertid normalt omtalt som en næringsrett, og det er først relativt nylig at reindriftsretten igjen har blitt anerkjent som en privatrettslig bruksrett. Oppfatningen om at reindriftsretten kun er en næringsrett har virket inn på rettighetssituasjonen i reindriften, fordi en næringsrett er noe mer ubestemmelig og dermed også noe som i større utstrekning kan reguleres gjennom lov og forvaltningsvedtak enn en bruksrett til arealer. I den norske juridiske tradisjonen oppfattes normalt en næringsrett som mindre beskyttet enn for eksempel bruksrett. Den positive utviklingen i forhold til anerkjennelse og sikring av reindriftsrettigheter fremstår på mange måter som en modell for den utvikling som er nødvendig for sikringen av samiske fiskerirettigheter. Det må anerkjennes at samiske fiskerirettigheter har et selvstendig rettsgrunnlag basert på samenes historiske utnyttelse og forvaltning av marine ressurser i egne områder. Disse historiske rettighetene er uavhengige av norsk lovgivning og forvaltningspraksis. Samenes rett til å nyttiggjøre seg av marine ressurser i egne områder må derfor vurderes på en måte som går utover et alminnelig næringsrettslig perspektiv. «Enkelte deltakere ga uttrykk for at Sametinget aktivt og i langt større grad enn hva tilfellet er i dag bør bruke kodisillen som en rettskilde.» Noen seminardeltakere uttrykte stor overraskelse over Havressursutvalgets hovedbegrunnelse for oppfatningen av at samene ikke kan påberope seg urfolksrettigheter i forhold til marine ressurser. Utvalget begrunnet dette med at slike urfolksrettigheter ikke eksisterer her til lands fordi samene i Norge – i motsetning til urbefolkninger andre steder – ikke opprettholder et såkalt tradisjonelt fiske, fordi samene deltar i fisket med moderne fiskefartøy og moderne, effektive redskaper. Det ble påpekt at en slik begrunnelse ikke er i samsvar med den praksis som FNs menneskerettighetskomité har utviklet i forhold til forståelsen av artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). FNs menneskerettighetskomité – som har mandat til å overvåke statenes gjennomføring av SP – gir i en samisk klagesak tydelig uttrykk for at det forhold at samene tar i bruk nye tekniske hjelpemidler i den tradisjonelle næringsutøvelsen, ikke virker inn på det vernet som SP-artikkel 27 etablerer for urfolks kulturutøvelse. Menneskerettighetskomiteen gir uttrykk for følgende i spørsmålet om bruk av moderne tekniske hjelpemidler i reindriften virker inn på den rettsbeskyttelse som samene har med hjemmel i SP-artikkel 27:18 «The right to enjoy one’s culture cannot be determined in abstracto but has to be placed in context. In this connection, the Committee observes that article 27 does not only protect traditional means of livelihood of national minorities, as indicated in the State party’s submission. Therefore, that the authors may have adapted their methods of reindeer herding over the years and practice it with the help of modern technology does not prevent them from invoking article 27 of the Covenant.» Noen deltakere kommenterte og sluttet seg til Pedersens anførsel om hvorvidt urfolkserklæringens artikkel 37 har relevans i forhold til Lappekodisillen og statenes 18 UN Human Rights Committee: Communication No. 511/1992, Ilmari Länsman et al. v Finland, Report of the Human Rights Committee, Vol. II, GAOR, Fiftieth Session, Suppl. No. 40 (A-50-40), s. 66–76. 21 GÁLDU ČÁLA 1/2011 forpliktelser etter denne til å sikre at w kodisillens formål oppfylles. Artikkel 37 slår fast at stater har plikt til å respektere og etterleve traktater, overenskomster og konstruktive ordninger de har inngått med urfolk. Selv om samene ikke er part til Lappekodisillen, endrer dette ikke konvensjonspartenes plikt til å respektere og etterleve kodisillen. Lappekodisillen kan fra et samisk perspektiv – som en tredjepart til kodisillen – anses som en konstruktiv ordning som samene ikke har motsatt seg gjennomført. Dersom man legger til grunn uttalelser fra forskjellige samiske institusjoner og organisasjoner, herunder sametingene, vil det kunne sies at det samiske folket i ettertid har avgitt sitt frie og informerte samtykke til Lappekodisillen. Eksempelvis kan slutterklæringen fra den første Sameparlamentarikerkonferansen, avholdt i Jokkmokk 24. februar 2005, forstås som en samisk aksept av Lappekodisillen. Konferansen er konstituert av alle folkevalgte representanter i sametingene i Finland, Norge og Sverige med deltakelse av representanter for samene i Russland. Konferansen gir blant annet uttrykk for at Lappekodisillen erkjenner at samene er et folk med rett til egen fremtid og at den også anerkjenner samenes rett til å bruke og å forvalte egne naturressurser.19 Urfolkserklæringens artikkel 37 har sitt grunnlag i en særskilt FN-studie om traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger mellom stater og urfolk. Denne spesialstudien omtaler Lappekodisillen, og betegner kodisillen som relevant i forhold til den aktuelle tematiske problemstilling en. Det er også av en viss interesse at det i sluttrapporten sies at sametingene i Norge og Sverige har en rolle å spille i for hold til fortolkningen av Lappekodisillen. Sluttrapporten sier videre følgende om Lappekodisillen:20 «… regarding the relevance, for this 19 http://www.sametinget.se/1431 20 Study on Treaties, Agreements and Other Constructive Arrangements between States and Indigenous Populations. Author: Special Rapporteur Miguel Alfonso Martinez. Final report, July 1997, §§ 47–49, http://www1.umn.edu/humanrts/ demo/TreatiesStatesIndigenousPopulations_Martinez.pdf 22 Study, of bilateral and multilateral treaties binding non-indigenous powers but affecting indigenous peoples as third parties, it should be stressed that lack of time and resources have prevented the Special Rapporteur from ascertaining in situ the practical import of those instruments for indigenous peoples and from further examining the existing documentation on said instruments. Nonetheless, clearly at least one instrument already considered in the first progress report (E/CN.4/ Sub.2//1992/32, paragraphs 367/370) continues to be relevant, namely the socalled Lapp codicil of the 1751 border treaty between Sweden/Finland and Norway/Denmark. This codicil has never been abrogated and continues to be the object of legal interpretation regarding Saami rights within the context of bilateral (Sweden/Norway) negotiations. In this connection, it is worth underscoring the role of the Saami parliaments both in Norway and Sweden – but especially in Norway where it seems to have a stronger impact than in Sweden – and their potential contribution to the interpretation of the codicil.» Flere deltakere refererte til spørsmålet om hvilken form for myndighet Sametinget eventuelt bør tilkjennes i forhold til forvaltningen av marine ressurser i samiske områder. Det ble av flere sagt at samenes innflytelse ikke kan begrenses til ordinære konsultasjoner fordi Sametinget må gis en langt sterkere grad av innflytelse. Det ble sagt at konsultasjoner kan være tilstrekkelig i forhold til visse spørsmål, mens andre spørsmål må bli gjenstand for reelle forhandlinger mellom Sametinget og fiskerimyndighetene. I spørsmål som i betydelig grad kan skade grunnvilkårene for sjøsamenes næringer og den sjøsamiske kulturen, må det forutsettes at vedtak ikke kan fattes med mindre Sametinget samtykker. 1.3 Samisk reindrift Tidligere reindriftssjef Ellen Inga O. Hætta innledet diskusjonene i forhold til GÁLDU ČÁLA 1/2011 s pørsmålet om hvorvidt Sametinget bør ha noen rolle i utviklingen og forvaltningen av samisk reindrift i Norge. Hætta innledet med si at å hun tidligere har vært usikker på om Sametinget bør forvalte samisk reindrift i Norge. Hun sa at hennes tidligere stilling som reindriftssjef har ført til at hun har måttet reflektere over situasjonen med utgangspunkt i spørsmålet om den gjeldende organisasjonsformen er fornuftig. Hætta sa at hun på grunnlag av hennes erfaringer nå har kommet frem til det standpunkt at Sametinget bør ha en sentral rolle i utviklingen og forvaltningen av samisk reindrift. Hætta ga uttrykk for at det er flere forhold som gjør at hun har konkludert med at Sametinget bør ha en sentral rolle i utviklingen og forvaltningen av samisk reindrift. Et utgangspunkt er at forvaltning av samisk reindrift innebærer at man ikke bare må forholde seg til næringsspørsmål fordi man i høyeste grad også kommer i berøring med urfolksspørsmål. Hun sa at hennes erfaring i den statlige reindriftsforvaltningen viser at det er svært mange som har sterke meninger om samisk reindrift uten at det nødvendigvis er noen sammenheng mellom synspunktene og kunnskapsnivået hos de som kommer med forskjellige uttalelser. Hun ga uttrykk for at man i visse tilfeller får inntrykk av at nær sagt hvem som helst kan påberope seg kunnskaper om samisk reindrift og dermed også ha legitimitet til å uttale seg. Hun poengterte at reindriften som en urfolksnæring er viktig for bevaring av samisk kultur og språk, og at dette er en viktig begrunnelse for at Sametinget bør ha en sentral rolle både i utvikling og forvaltning av reindriftsnæringen. Reindriften er spesiell på den måten at det ifølge reindriftsloven bare er samer som kan drive med reindrift i Norge; dette gjør næringen unik, og bare det alene er årsak til at reindrift bør forvaltes av Sametinget. valtningen skal opprettholdes som s tatens reindriftsforvaltning. Hætta sa at det allerede ved lovrevisjonen i 2007 lå an til at reindriftsloven også skulle angi noe om forvaltningen. Saken ble imidlertid lagt i bero etter konsultasjoner mellom Sametinget, Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) og landbruksministeren. Sametinget og NRL har i forbindelse med de foreslåtte endringene i reindriftsforvaltningen krevd en offentlig utredning av organisering og styring av reindriften, herunder hva angår Sametingets rolle. Departementet har imidlertid konkludert med at utfordringene i den offentlige forvaltningen av reindriften har vedvart over tid, og de spørsmål som Sametinget og NRL har reist i høringsrunden allerede er meget grundig belyst gjennom en rekke evalueringer og utredninger gjennom det siste tiåret. Departementet begrunner dette standpunktet med at en ny utredning av forvaltningen av reindriften ikke vil bringe vesentlig og ny informasjon i forhold til de utfordringene man står overfor. Hætta ga uttrykk for stor overraskelse over at Sametinget ikke deltar i debatten om forvaltning av reindriften, blant annet fordi Sametinget tidligere har uttrykt skepsis til oppsplitting av reindriftsforvaltningen. Deretter redegjorde hun nærmere for hvorfor hun mener at Sametinget bør ha ansvar for forvaltningen av reindriften, i form av ni forhold som etter hennes syn taler i favør av at forvaltningsansvaret overføres til Sametinget: (1)Likebehandling (2)Forvaltningsmessige forhold (3)Departementstilknytning (4)Innsigelsesinstituttet (5)Økonomiske rammebetingelser og reindriftsforhandlinger (6)Reindriftsloven og lovanvendelsen (7)Tradisjonskunnskap (8)Endringer i nordområdene (9)Stortingsmelding om reindrift Hætta viste til at man i dag har en offentlig diskusjon om den fremtidige organiseringen av reindriftsforvaltningen i Norge, og at regjeringens holdning er at den regionale forvaltningen skal overføres til fylkesmannen i de ulike fylker mens den sentrale for- Likebehandling Ved forvaltning av en urfolksnæring er det spesielt viktig å ivareta likebehandling. Forslaget om å overføre det regionale leddet til fylkesmennene og beholde en sentral forvaltning vil svekke likebehandling. Det 23 GÁLDU ČÁLA 1/2011 kan føre til at reindriftssaker blir gjenstand for ulik behandling i de forskjellige delene av landet. Det er særskilt viktig at en urfolksnæring har de samme rammebetingelser uavhengig av den geografiske beliggenheten. Dette er en årsak til at Sametinget bør få forvaltningsansvaret for reindriften. Forvaltningsmessige forhold I dag er reindriftsforvaltningen – det lokale så vel som det sentrale nivået – i ett og samme departement. I forslaget til omorganisering skal det regionale leddet underlegges fylkesmennene og derigjennom få tilknytning til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD), mens «Det er politisk uforståelig at en så liten næring forvaltningsmessig får tilknytning til to departementer.» den sentrale reindriftsforvaltningen fortsatt vil være i Landbruks- og matdepartementet (LMD). Dette fører til at reindriften blir forvaltet av to departementer, og reindriften kan bli en «kasteball» mellom ulike departementer. Slik oppsplitting har i mange tilfeller ført til «kompetansesmuldring». Det er politisk uforståelig at en så liten næring forvaltningsmessig får tilknytning til to departementer. Dette vil være en forvaltningsmessig svekkelse. Departementstilknytning Reindriften har i dag tilknytning til LMD, som også forvalter landbruk. I de fleste saker der det er interessekonflikter mellom reindrift og andre parter, er landbruk normalt reindriftens motpart. Dette skyldes at begge er naturbaserte næringer som i mange tilfeller konkurrerer om de samme arealene. Reindriften er ofte taper i slike konflikter, blant annet fordi man i LMD har et sterkt fokus på landbrukstenkning som gir lite rom for reindriftsnomadismen. Videre besitter man ikke tilstrekkelige kunnskaper om samisk tenkemåte og kultur. Dette fører blant annet til at LMD lettere stiller seg skeptisk til forslag som kommer fra reindriftsnæringen. 24 Innsigelsesinstituttet I høringsnotatet om fremtidig forvaltning av reindriften gir LMD uttrykk for at «Landbruks- og matdepartementet har gjennom områdestyrenes instruks gitt områdestyrene kompetanse til å fremme innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven. Områdestyrenes innsigelsesadgang er blitt praktisert forskjellig. Videre har oppfølgningen av disse sakene blitt håndtert ulikt av områdekontorene. Bruken av innsigelse har til tider, i enkelte områder, bidratt til en viss mistillit overfor styrene fra andre samfunnsinteresser, og en oppfatning om at reindriften er lite samarbeidsvillig og et hinder for den øvrige samfunnsutviklingen. Denne utviklingen er uheldig for reindriftens omdømme som en næring og viktig samfunnsaktør.» Høringsnotatet bærer preg av sterk mistillit til områdestyrene. Hætta sa at dette er overraskende, all den tid det er allment kjent at reindriften i Norge har tapt mye areal. Forskning viser at det om en viss tid ikke vil være reindrift igjen i nåværende form dersom utbygningstakten fortsetter i samme omfang som i dag. Den reindriftsfaglige og samiske kompetansedelen som reindriftsforvaltningen i dag besitter, vil over tid smuldre bort i fylkesmannsembetene. Den erfaring som reindriftsforvaltningen har med fylkesmannsembetene, tilsier at reindriften alltid vil bli den som må vike i arealsaker til fordel for fritidshyttebygging, veier, kraftlinjer, vindmølleparker, gruvedrift mv. Reindriften får aldri kompensasjon for tapte arealer i form av nye arealer. Økonomiske rammebetingelser og reindriftsforhandlinger Etter å ha deltatt i reindriftsforhandlingene over en periode på ni år, har jeg (Hætta) konkludert med at forhandlingene ikke er reelle fordi disse fremstår som kampen mellom David og Goliat. Reindriftsloven og lovanvendelsen Intensjonen med reindriftsloven av 2007 var at reindriften skulle få større selvbestemmelse, men man kan GÁLDU ČÁLA 1/2011 knapt omtale reindriftsloven som medbestemmelseslovgivning. Man har det siste året sett at reindriften iherdig har jobbet frem bruksregler som deretter er blitt overprøvd av LMD. Det har hele veien vært fokus på økologisk bærekraft, men liten vilje til å optimalisere kulturell og økonomisk bærekraft. Dette er en av de viktigste årsakene til at Sametinget bør forvalte reindriften. Tradisjonskunnskap Hætta ga uttrykk for at samisk tradisjonskunnskap ikke tas på alvor i dagens reindriftsforvaltning. Hun sa at den sterke statlige styringen av reindriftsnæringen har ført til at det ikke har vært mulig å ta større høyde for samisk tradisjonskunnskap i forvaltningen av reindriften. Hætta konkluderte med at dette er en viktig begrunnelse for at Sametinget i fremtiden bør forvalte reindriften. Endringer i nordområdene Det skjer raske og store endringer i nordområdene. Dette innebærer at det blir større fokus på urfolks næringer og samfunn. Dermed vil og må det være fokus på kunnskap og selvbestemmelse; i selvbestemmelse ligger at urfolk selv skal forvalte og utvikle sine egne næringer i samspill med andre i nordområdene. Reindriften er en sentral urfolksnæring i det arktiske området. Dermed må forvaltningen av reindriften overføres Sametinget, noe som også vil være i samsvar med internasjonale avtaler og prosesser. Stortingsmelding om reindrift Reindriftsforvaltningen har i ni år – ved utarbeidelsen av ressursregnskapet for reindriften – foreslått at det bør utarbeides en egen stortingsmelding om reindrift. En slik melding hadde åpnet opp for en drøfting av de ulike sidene ved samisk reindrift, herunder forvaltningen av reindriftsnæringen. Dette har reindriftsforvaltningen imidlertid ikke fått gjennomslag for. Hætta sa at dette viser at sentrale myndigheter ikke har vilje til å gjennomgå reindriften i et helhetlig perspektiv. Denne uviljen fra statens side peker også i retning av at Sametinget i fremtiden bør forvalte reindriften. Organisasjonsmodell Hætta presenterte deretter sitt forslag til modell for hvordan Sametinget kunne ha organisert sin virksomhet i forbindelse med overtagelse av forvaltningsansvaret for reindriften. Hun sa at modellen etablerer et klart skille mellom politikk og forvaltning. Begrunnelsen for dette er at sametingssystemet dermed bedre kan rendyrke de ulike forvaltningsoppgavene. Hun sa også at den skepsis som reindriftsnæringen har hatt i forhold til tanken om at Sametinget skal overta forvaltningsansvaret for reindriften, er at man har vært redd for en sammenblanding av politikk og forvaltning. Hætta presenterte en modell for organisering av den forvaltningsmessige delen av Sametinget. Hun foreslo at man etablerer en ordning med forskjellige fagdirektorater, h erunder et reindriftsdirektorat. Forslag til Sametingets organisering Sametingsplenum Sametingsråd Komiteer Spåkdirektoratet Direktoratet for utdanning- og forskning Direktoratet for kulturminner- og kultur Næringsdirektoratet Reindriftsdirektoratet Figur 1: Ellen Inga O. Hættas forslag til Sametingets organisering. 25 GÁLDU ČÁLA 1/2011 egrunnelsen for dette er blant annet at B dette vil bidra til et klarere skille mellom politikk og forvaltning. Hætta presenterte følgende skisse for hvordan Sametinget bør organiseres: Hættas forslag forutsetter at direktoratene mottar årlige bevilgninger fra Sametinget og at tinget også bidrar med nødvendige politiske føringer for direktoratenes virksomhet. Hun sa at direktoratene bør ha forvaltnings- og tilsynsoppgaver samt ha ansvaret for å iverksette politiske vedtak. Videre ble det forutsatt at direktoratene skal utarbeide faglige utredninger som grunnlag for politiske beslutninger, ha kontakt med statlige direktorater samt etablere og holde kontakt med samiske, norske og internasjonale fagmiljøer i fagspørsmål som faller inn under ansvarsområdet for det enkelte direktorat. Den påfølgende diskusjonen viste at mange seminardeltakere i prinsippet sluttet seg til Hættas forslag om omorganisering av Sametinget eller at man i det minste iverksetter en prosess med den hensikt å vurdere nærmere hvordan Sametingets myndighet og innflytelse kan styrkes på forskjellige saksområder. Flere deltakere ga uttrykk for at Hættas forslag bør vurderes nøye fordi dette er en mulig fremgangsmåte for å etablere et klarere skille mellom politikk og forvaltning, noe som er en utfordring for Sametinget i dag. Det ble også sagt at Sametinget må vurdere hvordan man best kan styrke tingets kompetanse på de forskjellige saksområdene, herunder de saksområdene som er omfattet av Hættas forslag. Det ble av noen sagt at en omorganisering kan tenkes å kunne bidra til et nødvendig kunnskapsløft. Flere deltakere sluttet seg til tanken om at ansvaret for utvikling og forvaltning av samisk reindrift i Norge bør bli overført til Sametinget. Andre stilte seg mer tvilende til om Sametinget bør overta forvaltningsansvaret for reindriften. Det ble sagt at Sametinget i dag har god dialog med reindriftsnæringen, blant annet i forbindelse med tingets forhandlinger og dialog 26 med multinasjonale gruveselskaper. Det ble også sagt at Sametinget vanskelig kan overta forvaltningsansvaret for reindriften dersom det fortsatt er staten som har ansvaret for å utvikle reindriftspolitikken. Det ble vist til at Sametinget i Sverige har et forvaltningsansvar i forhold til reindriften, men at man nå diskuterer muligheten for en endring slik at tinget ikke lenger skal ha et slikt ansvar. Dette skyldes i det vesentlige at det innenfor reindriftsnæringen i Sverige er en del misnøye med dagens forvaltningsordning. Noen av deltakerne uttalte at man bør få en nærmere avklaring av hva som ligger i begrepet «forvaltning av reindriften». I den forbindelse ble det vist til at Sametinget ikke bør ha noen myndighet i forhold til å fastsette grenser mellom siidaenes bruksområder fordi slike forhold må avklares på grunnlag av sedvane, alders tids bruk og tingsrettslige prinsipper. Det ble av noen også sagt at Sametinget heller ikke bør ha myndighet til å fastsette høyeste reintall og at spørsmål vedrørende inngrep i rein beiteområder bør håndteres av vedkommende siida. En deltaker som til daglig arbeider i reindriften sa imidlertid at det ville være bra og viktig om Sametinget overtok forvaltningsansvaret for reindriften i Norge. Dette ble begrunnet med at dagens ordning fremmer fornorskning innenfor reindriftsnæringen, at reindriftens hovedorganisasjon går «hånd i hånd» med staten og at de sammen fornorsker den samiske reindriften. Det ble sagt at det ikke stemmer at hele næringen er imot at Sametinget skal overta forvaltningsansvaret for reindriften. Vedkommende argumenterte for sitt syn blant annet med anførselen om at Sametinget fremmer samisk kultur og utvikling i samsvar med samenes egne prinsipper og verdier, og at Sametinget besitter langt større kunnskap om reindriftsnæringen enn hva tilfellet er hos statlige myndigheter. Det var ingen seminardeltakere som absolutt avviste tanken om at Sametinget bør gis en betydelig rolle og myndighet i forvaltningen av samisk reindrift, selv om det var noen som ga uttrykk for reservasjoner av forskjellig karakter. 2. Samisk selvbestemmelse og media Det åttende seminaret som Gáldu arrangerte innenfor rammen av prosjektet «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring» hadde «samisk selvbestemmelse og media» som tema. Seminaret ble avholdt i Diehtosiida i Guovdageaidnu 8.–9. november 2011. Arrangøren hadde invitert personer fra samiske medieinstitusjoner i Norge til å delta på seminaret (Ávvir, NRK Sápmi og Ságat). NRK Sápmi var representert med to seminardeltakere, mens ingen fra avisene Ávvir og Ságat deltok på seminaret. Seminaret besto for øvrig av deltakere med medieerfaring og personer med interesse for de aktuelle problemstillingene. Se vedlagte seminarprogram (vedlegg 3) og deltakerliste (vedlegg 4). John Trygve Solbakk var ordstyrer under seminaret. Urfolks rett til å etablere egne medier er et sentralt element i deres rett til selvbestemmelse. Arrangøren av seminaret hadde imidlertid valgt å sette fokus på hvorvidt medier – og spesielt samiske medier – har en rolle å spille i forhold til å informere og fremme debatt om selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring i en samisk kontekst. Arrangøren hadde lagt til grunn at samene i Norge per i dag har egne medier på sine språk (samisk og norsk), selv om dette nødvendigvis ikke fullt ut er gjenspeilet i eierskapsstrukturen for disse mediene. Valget av det tematiske fokuset for seminaret bygget også på den forutsetning at samiske medieinstitusjoner har redaksjonell frihet i forhold til å velge hvilke saker man prioriterer å dekke og hvordan de utvalgte sakene blir dekket. Målsettingen med seminaret var å initiere diskusjoner med hensyn til hvilken rolle og ansvar medier har i forhold til dekning av temaer rundt samisk selvbestemmelse. Følgende problemstillinger dannet utgangs- punktet og rammen for diskusjonene under seminaret: 1) Hvordan er norske og samiske mediers dekning av debatten om samisk selvbestemmelse? 2) Har samiske medier et særskilt ansvar i forhold til dekning av spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse? 3) Har samiske medier et ansvar i forhold til dekning av den internasjonale debatten om urfolks rett til selvbestemmelse? 2.1 Samiske mediers dekning av samisk selvbestemmelse Doktorgradsstipendiat Katri Somby innledet den faglige delen av seminaret i form av en presentasjon av resultatene av en undersøkelse som hun hadde foretatt av samiske mediers dekning av spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse i 2011. Innledningsvis ble det fra hennes side sagt at selv om den anvendte metoden ikke danner grunnlag for absolutte konklusjoner, bidrar undersøkelsen likevel med en viss indikasjon på hvordan debatten rundt samisk selvbestemmelse ble dekket av samiske medier i 2011. Den gjennomførte undersøkelsen av samiske mediers dekning av samisk selvbestemmelse i 2011 er basert på en gjennomgang av nyhetsarkivet for 2011 i henholdsvis NRK Sápmi (TV, radio og nett) og avisene til Ávvir og Ságat (avisutgavene). Begrepene «selvbestemmelse», «iešmearrideapmi» og «iešmearrideami» ble benyttet som søkeord i gjennomgangen av de respektive nyhetsarkivene.21 Somby ga uttrykk for at samiske medier 21 Begrepene «iešmearrideapmi» og «iešmearrideami» er samiske begreper for selvbestemmelse. 27 GÁLDU ČÁLA 1/2011 er sentrale premissleverandører for den samiske befolkningen og den samiske offentlighet i saker som berører samene. Hun sa at dette fører til at samenes forventninger til samiske medier i slike saker er forskjellig fra deres forventninger til norske mediers dekning av samiske saker. Det ble sagt at samiske medier imidlertid også har en oppgave i forhold til å informere majoritetsbefolkningen om samiske forhold. Hun sa at samiske medier i første rekke bør være premissleverandører for den samiske befolkningen, selv om dette nødvendigvis ikke er i samsvar med majoritetsbefolkningens perspektiv i samiske saker. Det ble konstatert at samiske mediers oppmerksomhet rundt temaet samisk selvbestemmelse er meget varierende. Det ble vist til at samiske medier har sterkere fokus på samisk selvbestemmelse når det er sametingsvalg sammenlignet med den dekning som selvbestemmelse normalt blir gjenstand for i samiske medier. Den økte medieinteressen for samisk selvbestemmelse i valgår ble antatt å være knyttet til det forhold at enkelte politiske partier og organisasjoner har referanser til samisk selvbestemmelse i sine respektive politiske programmer. Somby sa at den politiske debatten i forkant av sametingsvalgene har bidratt til en endring i synet på samisk selvbestemmelse. Dette ble eksemplifisert under henvisning til at Arbeiderpartiets samiske representanters bidrag i debatten om selvbestemmelse tidligere i stor grad begrenset seg til at man etterlyste en nærmere avklaring og konkretisering av innholdet i samisk selvbestemmelse. Det ble sagt at dette er forskjellig fra dagens situasjon fordi partiets samiske representanter nå støtter kravet om styrket samisk selvbestemmelse. Somby redegjorde deretter for hennes undersøkelse av den samiske mediedekningen av temaer rundt samisk selvbestemmelse i samiske medier i 2011. Den samiskspråklige avisen Ávvir hadde ifølge Somby ingen saker om samisk selvbestemmelse (iešmearrideapmi) i 2011. Hun sa at avisens dekning av problemstillinger knyttet til 28 samiske rettigheter i det vesentlige kom til uttrykk i reindriftspørsmål og i tilknytning til avisens behandling av Kystfiskeutvalgets forslag. Somby konkluderte med at spørsmål og problemstillinger vedrørende samisk selvbestemmelse derfor ikke synes å være et prioritert saksfelt for den samiskspråklige avisen. NRK Sápmi hadde ifølge Somby ingen nyhetsintroer (radio og TV) i 2011 hvor «iešmearrideapmi», «iešmearrideami» eller «selvbestemmelse» ble anvendt. Hun sa at dette imidlertid ikke betyr at man her snakker om fravær av rettighetsdebatt eller dekning av rettighetsspørsmål på radio og TV. Somby sa videre at resultatene av hennes undersøkelse heller ikke utelukker at begrepene «iešmearrideapmi», «iešmearrideami» eller «selvbestemmelse» er brukt i nyhetssaker selv om disse begrepene ikke er benyttet i nyhetsinnslagets intro. Hun sa at hun dermed ikke kan trekke absolutte konklusjoner i forhold til NRK Sápmis radio- og TV-dekning av problemstillinger knyttet til retten til selvbestemmelse. Somby informerte om at hun hadde funnet to referanser til samisk selvbestemmelse på NRK Sápmis nettbaserte nyhetsside i 2011, hvorav ett av disse oppslagene knyttet spørsmålet om samisk selvbestemmelse opp mot begrepet «samestat».22 Den norskspråklige samiske avisen Ságat var ifølge Somby den samiske medieinstitusjonen med flest nyhetsoppslag om samisk selvbestemmelse i 2011. Hun viste til at avisen i 2011 tok for seg begrepet samisk selvbestemmelse og problemstillinger knyttet til selvbestemmelsesretten på lederplass gjennom sin dekning av norsk samepolitikk, intervjuer, referater fra offentlige møter og rapporter samt ved å ta inn leserinnlegg som omhandler problemstillinger knyttet til samisk selvbestemmelse. Hun viste til at hun ikke har funnet noen referanser til «samestat» i avisens dekning av samisk selvbestemmelse. 22 Katri Somby presenterte sin undersøkelse 8. november 2011. Det forutsettes at hun her viser til perioden 1. januar–8. november 2011. GÁLDU ČÁLA 1/2011 «Samiske medier synes ikke å ha noen bevisst målsetting om å dekke temaer rundt samisk selvbestemmelse.» Somby konkluderte med at samiske medier i det vesentlige synes å dekke samisk selvbestemmelse ved at man følger politiske strømninger i form av oppslag basert på hendelsesnyheter og rapporter. Ifølge Somby tyder dette på at samiske medier ikke har en bevisst agenda eller målsetting om å fremme eller dekke selvbestemmelsesproblematikken. I den etterfølgende debatten fikk innlederen spørsmål om hva hun tror kan være årsaken til at man har så vidt lite fokus på samisk selvbestemmelse i samiske medier. Hun responderte med å vise til hennes konklusjon: Samiske medier synes ikke å ha noen bevisst målsetting om å dekke temaer rundt samisk selvbestemmelse. Videre uttrykte hun overraskelse over at Ávvir – som den eneste samiskspråklige avisen i Norge og en etterfølger av avisen Sámi Áigi – overhodet ikke har omtalt samisk selvbestemmelse gjennom sine nyhetsoppslag i 2011. Hun sa at avisen Ávvir ikke er synlig i den offentlige debatten om samisk selvbestemmelse. Videre ga hun uttrykk for en viss overraskelse over at NRK Sápmi ikke hadde særskilt fokus på samisk selvbestemmelse, spesielt sammenlignet med den dekning som avisen Ságat har av slike problemstillinger. Somby påpekte at den redaksjonelle linjen i avisen Ságat har endret seg vesentlig gjennom årenes løp – fra å være mot etableringen av Sametinget og for utbyggingen av Alta–Kautokeinovassdraget til nå å være den samiske medieinstitusjonen som i størst grad befatter seg med problemstillinger rundt samisk selvbestemmelse. En av seminardeltakerne sa at den gjennomførte undersøkelsen av samiske mediers dekning av debatten om samisk selvbestemmelse bærer preg av å være lite vitenskapelig og akademisk. Det ble sagt at undersøkelsen blant annet har den svakhet at den i hovedsak er basert på bruk av (kun) tre søkeord, nemlig «iešmearrideapmi», «iešmearrideami» og «selvbestemmelse». Innlederen sa seg enig i at undersøkelsen muligens kan betegnes som lite akademisk og vitenskapelig, men at den likevel etter hennes syn bidrar med interessante indikasjoner om samiske mediers dekning av temaer rundt samisk selvbestemmelse. I den forbindelse viste hun blant annet til at NRK Sápmi etter hennes syn har bidratt til å knytte samisk selvbestemmelse opp mot «samestat»-myten. En annen deltaker sluttet seg til oppfatningen om at undersøkelsen – til tross for begrensninger med hensyn til metodevalg og dybde – likevel gir et visst innblikk i hvordan samiske medier befatter seg med temaet samisk selvbestemmelse. Vedkommende stilte spørsmål ved om Ávvirs manglende interesse for og dekning av samisk selvbestemmelse kan relateres til avisens eierstruktur og om NRK Sápmis dekning kan relateres til institusjonens syn på kravet som må stilles med hensyn til samiske mediers «objektivitet» i dekningen av samiske saker. En deltaker anførte at samiske medier, spesielt NRK Sápmi, i stor utstrekning dekker saker som naturlig faller inn under selvbestemmelsesrettens innhold, selv om begrepet samisk «selvbestemmelse» ikke nødvendigvis benyttes i de aktuelle nyhetsoppslagene. Vedkommende sa seg imidlertid likevel overrasket over at samiske medier i så vidt liten grad tar for seg selvbestemmelsesretten som et eget tema fordi dette burde være en naturlig utvikling i lys av at det internasjonale samfunn formelt har anerkjent at urfolk har rett til selvbestemmelse, blant annet gjennom generalforsamlingens vedtakelse av FNs erklæring om urfolks rettigheter. Ordstyrer inviterte seminardeltakerne til å komme med synspunkter med hensyn til hva som kan være årsaken til at samiske medier i så vidt liten grad befatter seg med temaet samisk selvbestemmelse og i forhold til spørsmålet om samiske medier eventuelt har et større ansvar til å dekke debatten om samisk selvbestemmelse enn hva som er tilfellet for norske medier. 29 GÁLDU ČÁLA 1/2011 En av deltakerne anførte at det ikke vil være riktig å bedømme samiske medier på grunnlag av hvor ofte begrepet «selvbestemmelse» er benyttet i samisk mediedekning, fordi det er innholdet i nyhetsinnslagene som er det viktige i en slik vurdering og altså ikke om man uttrykkelig bruker begrepet «selvbestemmelse» i nyhetsoppslaget. Det ble sagt at man for eksempel i NRK Sápmis dekning av samiske saker ofte befatter seg med spørsmål som er å anse som sentrale elementer i retten til selvbestemmelse. Det ble videre sagt at samepolitiske partier og organisasjoner også har et ansvar for å fremme problemstillinger knyttet til samisk selvbestemmelse. Medier er samfunnsorienterte og medieinstitusjoner vil ofte i stor grad bare respondere til og gjenspeile pågående samfunnsdebatter. Eksempelvis omtales selvbestemmelse jevnlig når det er valg til Sametinget fordi temaet da står på den politiske dagsordenen. En seminardeltaker med mediebakgrunn sa at objektivitetsbegrepet – eller kravet til objektivitet – er en spesiell utfordring for samiske medier, samtidig som det ble påpekt at det er viktig å huske at det samiske samfunn på ingen måte er et homogent samfunn. Det er et faktum at man i det samiske samfunn har forskjellige syn på retten til selvbestemmelse og med hensyn til hvilken betydning selvbestemmelse har for den fremtidige samfunnsutviklingen. Noen av deltakerne sa at selvbestemmelse er et komplisert og svært omfattende tema, og at journalister dermed kan være tilbake holdne med å befatte seg med disse problemstillingene. Det ble anført at manglende kunnskap om temaet kan være en av årsakene til at samiske medieinstitusjoner i liten grad befatter seg dette. Det ble av noen anført at kunnskapsnivået alltid kan forbedres i medieinstitusjoner og at dette er et ansvar «Han var av den oppfatning at samiske medier i visse situasjoner i stor grad, bevisst eller ubevisst, legger seg på samme redaksjonelle linje som norske medier når det gjelder samiske saker.» 30 som tilligger vedkommende institusjon og den enkelte journalist. En av deltakerne anførte at man på ingen måte kan forvente at alle journalister har inngående kunnskap om selvbestemmelsesretten, og at man derfor må sette større fokus på den redaksjonelle prioriteringen i samiske medieinstitusjoner. Dette ble begrunnet med at medieinstitusjoner vil kunne tilegne seg kunnskap og ekspertise på dette området dersom temaet gis nødvendig redaksjonell prioritet. En av deltakerne ga uttrykk for at samiske mediers interesse for samisk selvbestemmelse kan forbedres gjennom at man får bedre kommunikasjon mellom de som søker å fremme samisk selvbestemmelse og journalister og medieinstitusjoner. Det ble sagt at man ikke skal se bort fra at man i hovedsak står overfor et kommunikasjonsproblem som følge av at de personer, organisasjoner og institusjoner som søker å fremme samisk selvbestemmelse ikke er tilstrekkelig gode til å kommunisere budskapet på en interessant og relevant måte. Politisk rådgiver Bjarne Store-Jakobsen holdt en innledning helt på slutten av seminaret. Han var opprinnelig lagt inn som første innleder under seminaret, med utviklingen av samiske mediers dekning av rettighetsspørsmål som tema. Store-Jakobsen var imidlertid forhindret fra å være til stede under seminaret, og han deltok derfor via Skype. Innledningsvis redegjorde Store-Jakobsen kort for grunnlaget for urfolks rett til selvbestemmelse under henvisning til FNs erklæring om urfolks rettigheter og felles artikkel 1 i henholdsvis FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Han sa at han personlig etterlyser bedre informasjon om selvbestemmelse fra medienes side, og spesielt gjelder dette samiske medier. Han begrunnet dette med at slik informasjon etter hans syn faller inn under medienes alminnelige folkeopplysningsplikt. Han var av den oppfatning at medier ofte har sviktet sin opplysningsplikt og at de i noen tilfeller har GÁLDU ČÁLA 1/2011 bidratt med feil informasjon om målsettingen bak samenes krav om styrket selvbestemmelse, spesielt gjennom referanser til «samestat»-myten. Store-Jakobsen uttrykte skuffelse over norske og samiske mediers dekning av temaer rundt samisk selvbestemmelse. Han var av den oppfatning at samiske medier i visse situasjoner i stor grad, bevisst eller ubevisst, legger seg på samme redaksjonelle linje som norske medier når det gjelder samiske saker. Han uttrykte skuffelse over dette, og anførte at samer har rett til egne medier som arbeider på grunnlag av et samisk perspektiv. Han erkjente imidlertid at det ikke bare er samiske medier som har et ansvar i forhold til å søke å bringe samisk selvbestemmelse inn i det offentlige ordskiftet, fordi samiske politikere og akademiske institusjoner også har et selvstendig ansvar i forhold til å artikulere og redegjøre nærmere for selvbestemmelsesretten. Store-Jakobsen konkluderte med at samiske mediers dekning av samisk selvbestemmelse ikke har endret seg nevneverdig siden 1970-tallet. Han sa at dette var situasjonen – til tross for at samisk selvbestemmelse ikke var anerkjent på 1970-tallet, men først ble offisielt anerkjent av FN i september 2007 gjennom vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter. Han sa at det er naturlig å forvente at norske så vel som samiske medier nå i større grad setter fokus på samisk selvbestemmelse siden verdenssamfunnet uttrykkelig har anerkjent at urfolk har rett til selvbestemmelse. Avslutningsvis viste han til en trailer for et på det tidspunkt forestående NRK Brennpunktprogram med tittelen «Førsteretten», hvor man etter Store-Jakobsens syn på en meget uheldig måte blander sammen samiske rettighetsspørsmål med genetisk forskning på en måte som etter hans syn grenser opp mot rasisme. Han sa at dette viser hvor viktig det er at man har samiske medier som kan korrigere den type mediedekning av saker som berører samene. I den etterfølgende debatten viste en av deltakerne til at sentrale norske politikere til tider avviser det samiske kravet om styrket samisk selvbestemmelse under henvisning til at man fra samisk side ikke er tilstrekkelig konkret med hensyn til selvbestemmelsesrettens innhold. Vedkommende mente at dette bidrar til å skyggelegge, og at det er et forsøk på å kneble den offentlige debatten om samisk selvbestemmelse. Vedkommende sa at det i slike sammenhenger også ofte fremheves at debatten om samisk selvbestemmelse ikke er en «akademisk øvelse», men et politisk spørsmål.23 Deltakeren var av den oppfatning at verken norske eller samiske medier har vært spesielt gode til å stille spørsmålstegn ved og følge opp slike uttalelser fra sentrale norske politikere. Innlederen responderte med å uttrykke overraskelse over sentrale norske politikeres svake kunnskap om urfolks rett til selvbestemmelse og deres manglende politiske vilje til å sikre at retten fullt ut kan gjennomføres. Han viste i den forbindelse til at norske kommuner har utstrakt selvstyre og at dette er både uproblematisk og naturlig, og at økt samisk selvbestemmelse i prinsippet burde være like uproblematisk og naturlig. En av seminardeltakerne utfordret StoreJakobsen til å utdype sine anførsler om at samiske medier i visse sammenhenger bidrar med feil informasjon om samisk selvbestemmelse og klargjøre om han mener at samiske medier bevisst bidrar med feil informasjon i slike saker. Videre ble StoreJakobsen utfordret til å utdype påstanden om at samiske medier ofte legger seg på norske mediers redaksjonelle linje når det gjelder samiske saker.24 Flere andre deltakere sa også at det er feil å karakterisere samiske medier, herunder NRK Sápmi, for å være «haleheng» til norske medier, fordi samiske medier har full redaksjonell frihet. En av deltakerne påpekte også at Sametinget ikke synes å være særlig opptatt av å søke innflytelse innenfor NRK, herunder i form av styremedlemskap i NRK. Det ble her vist til at Sametinget frem til i dag ikke 23 Vedkommende seminardeltaker henviste her til uttalelser som Helga Pedersen, parlamentarisk leder for Arbeiderpartiets stortingsgruppe, kom med under en debatt om filmen «Fjellfinnhua» under Riddu Riđđu-festivalen i juli 2010. 24 Dette var en referanse til innlederens utsagn om at samiske medier ofte er et «haleheng» til norske medier når det gjelder samiske saker. 31 GÁLDU ČÁLA 1/2011 har fremsatt krav om at NRK-styret bør ha et samisk medlem. Store-Jakobsen sa at han ikke har fullgodt empirisk grunnlag for sine påstander, men at han gjennom noen eksempler har søkt å belyse påstanden nærmere, blant annet gjennom at samiske medier i noen tilfeller har brukt «samestat»-begrepet i en selvbestemmelseskontekst. Han var av den oppfatning at dersom samiske medier på grunn av manglende kunnskap eller ved et uhell bidrar til å etablere en tenkt forbindelseslinje mellom samisk selvbestemmelse og «samestat», er det tilgivelig, men at det er svært alvorlig dersom denne koblingen skjer bevisst. Store-Jakobsen var av den oppfatning at dersom samiske medier bevisst etablerer en slik kobling, gjør man akkurat det samme som norske medier ofte gjør når det er snakk om samisk selvbestemmelse – nemlig ved å trekke frem «samestat» som skremsel. Han oppfordret NRK Sápmi til å lage en omfattende programserie rundt temaet samisk selvbestemmelse for å bidra med mer informasjon og kunnskap om temaet. En av seminardeltakerne som til daglig arbeider for NRK Sápmi sa at slike programmer selvsagt i prinsippet kan tenkes produsert. Forutsetningen er imidlertid at man i det samiske samfunn har klare oppfatninger om selvbestemmelsesrettens innhold. Med mindre samfunnet selv kan definere selvbestemmelsesrettens nærmere innhold, vil det bli vanskelig å produsere noe om samisk selvbestemmelse. Det ble i den forbindelse vist til at Gáldus prosjekt om selvbestemmelse er viktig fordi det bidrar til å etablere et visst grunnlag for den videre debatten og prosessen om samisk selvbestemmelse. Det ble anført at hovedansvaret for å fremme samisk selvbestemmelse ligger hos folkevalgte samiske politikere, og ikke hos samiske medieinstitusjoner. Store-Jakobsen responderte med å identifisere flere temaer som etter hans oppfatning forholdsvis lett kan gjøres til gjenstand for interessant mediedekning, herunder (1) hvordan statens konsultasjonsplikt gjen32 nomføres i praktisk norsk politikk, (2) hvordan prinsippet om urfolks frie og informerte forhåndssamtykke respekteres av staten i saker som i betydelig grad berører det samiske samfunn, (3) hva urfolks medbestemmelse betyr i samisk sammenheng, (4) hvorvidt man i dag har samisk autonomi i saker som vedrører samenes indre og lokale anliggender samt (5) hvordan den statlige finansieringsordningen for samepolitiske tiltak fungerer i Norge. Selv om det ikke er mulig å trekke entydige konklusjoner på grunnlag av debatten som fant sted under seminaret om samiske mediers dekning av temaer rundt samisk selvbestemmelse, bidro likevel debatten til å identifisere en rekke grunnleggende problemstillinger og utfordringer. Debatten bidro også til å identifisere en del prinsipielle motsetningsforhold i forståelsen av samiske mediers ansvar i forhold til dekningen av samiske saker, noe som i seg selv kan danne grunnlag for fremtidige diskusjoner om samiske mediers ansvar og rolle i dekningen av samiske saker, herunder spørsmål vedrørende retten til selvbestemmelse. 2.2Norske og samiske mediers dekning av spørsmål om samisk selvbestemmelse Nils Johan Heatta, direktør og sjefredaktør i NRK Sápmi, innledet diskusjonene om norske og samiske mediers dekning av samisk selvbestemmelse. Innledningsvis konkluderte han med at dersom man skal lykkes å få større mediedekning rundt temaet om samisk selvbestemmelse, må problemstillingene forenkles og illustreres ved hjelp av konkrete eksempler for å vise hva man mener med konseptet samisk selvbestemmelse. Han var av den oppfatning at de som søker å fremme temaet samisk selvbestemmelse ikke er gode nok til å forenkle og eksemplifisere problemstillingene. Det ble sagt at det alltid er viktig å avpasse språket i forhold til det man ønsker å oppnå med den aktuelle informasjonen. Heatta sa at man også alltid må stille spørsmål ved om det er avsenderen eller mottakeren av informasjonen det er noe galt med dersom man ikke når frem med informasjonen på GÁLDU ČÁLA 1/2011 den tiltenkte måten. Han illustrerte dette poenget ved å vise til at NRK Sápmi – eksempelvis – ikke kan skylde på sine lyttere, seere eller lesere dersom disse ikke forstår eller bryr seg om det som formidles gjennom nyhetsinnslagene fordi media i slike tilfeller ikke har lyktes i sine oppgaver. Brukeren kan ikke klandres dersom mediene ikke når frem med informasjonen på den tiltenkte måten. Personer som ønsker å påvirke mediedekningen må ifølge Heatta selv aktivt delta i det offentlige ordskiftet «Han sa at dersom det ikke er noen i det samiske samfunn som gir begrepet «selvbestemmelse» et innhold, er «samestat»-tilnærmingen kanskje den enkleste innfallsvinkelen for mediene.» på de steder og gjennom de kanaler hvor debatten føres. Han sa at den tradisjonelle samiske tilnærmingen – hvorigjennom man forholder seg taus når man er uenig i det som skrives eller uttrykkes – ikke er anvendbar dersom man vil påvirke den offentlige debatten. Det ble påpekt at samiske representanter ofte ikke er modige og raske nok til å benytte seg av anledninger til å påvirke den offentlige debatten. Heatta redegjorde deretter for NRK Sápmis overordnede visjon for sin virksomhet. Han sa at visjonen til NRK Sápmi er at det gjennom sin programvirksomhet skal medvirke til at samer kan og vil være samer. Denne visjonen skriver seg tilbake til 1992, men den er like gyldig og relevant i 2011 fordi den på en treffende måte beskriver NRK Sápmis overordnede formål og virksomhet. Under henvisning til uttalelsen som tidligere kringkastingssjef Torolf Elster kom med i forbindelse med åpningen av NRK Sámi Radio i 1976 om at «Sámi Radio skal ikke være noen kampradio», sa han at de som ønsker å påvirke riksmedier eller rikspolitikere i samsvar med deres syn på samisk selvbestemmelse har behov for lobbyister og PR-firmaer, og ikke NRK Sápmi – fordi NRK Sápmi verken er en aktivistkanal eller et PR-firma. Heatta sa at NRK Sápmi har et ansvar for å bringe frem korrekt informasjon og arbeide for at forskjellige samiske synspunkter kommer frem i lyset og høres i det offentlige rom innenfor rammen av egne arbeidsmetoder og strategier og i samsvar med pressens etiske normer. Hva angår pressens etiske normer, henviste han spesielt til punkt 2.2 og punkt 2.9 i pressens «Vær varsom-plakat». Punkt 2.2 slår fast at «den enkelte redaksjon og den enkelte medarbeider må verne om sin integritet og troverdighet for å kunne opptre fritt og uavhengig i forhold til personer eller grupper som av ideologiske, økonomiske eller andre grunner vil øve innflytelse på det redaksjonelle innhold». Punkt 2.9 bestemmer at «redaksjonelle medarbeidere må ikke motta pålegg om oppdrag fra andre enn den redaksjonelle ledelse». Heatta sa at NRK Sápmi verken kan eller ønsker å etablere samarbeid med noen i strid med disse normene. Under henvisning til at det under første seminardag ble vist at NRK Sápmi og norske medier til tider anvender betegnelsen «samestat» i dekningen av temaer rundt samisk selvbestemmelse, stilte Heatta spørsmål ved om det kan være manglende informasjon som er årsaken til at publikum og media selv gir begrepet «selvbestemmelse» et innhold. Han påpekte at korrekt informasjon synes å være hovedutfordringen i forhold til mediedekningen av samisk selvbestemmelse; en viktig forutsetning for god mediedekning av problemstillinger knyttet til samisk selvbestemmelse er at media får forståelig og troverdig informasjon om temaer rundt selvbestemmelse. Han sa at dersom det ikke er noen i det samiske samfunn som gir begrepet «selvbestemmelse» et innhold, er «samestat»-tilnærmingen kanskje den enkleste innfallsvinkelen for mediene. Han ga imidlertid også uttrykk for at han ikke er særlig tilfreds med NRK Sápmis anvendelse av betegnelsen «samestat» i relasjon til dekningen av samisk selvbestemmelse, og sa at dette er et område hvor institusjonen ganske raskt bør kunne bli bedre. Han påpekte imidlertid at NRK Sápmi ikke bare formidler 33 GÁLDU ČÁLA 1/2011 samestat»-begrepet, men at de også for« kaster eller bagatelliserer begrepet. Han sa at dette begrepet synes å fremkomme oftere i norske medier enn i NRK Sápmi, og da hovedsakelig i leserinnlegg og i mindre grad i artikler og nyhetsreportasjer. Mediedekningen av samisk selvbestemmelse påvirkes ifølge Heatta også av medienes geografiske beliggenhet og avstand til samiske kjerneområder. Medienes interesse for og kunnskap om temaet reduseres nærmest proporsjonalt med den geografiske avstanden mellom medieinstitusjonene og de samiske kjerneområdene. Han eksemplifiserte dette med å vise til at det finnes norske journalister – med tilhold i Finnmark fylke – som har inngående kjennskap til og god kunnskap om spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse. Heatta ga uttrykk for at selv om han i noen sammenhenger har stilt seg kritisk til den dekning som samiske saker har fått i Finnmark Dagblad, anerkjenner han likevel at denne avisen på en ganske god måte har bidratt til å styrke offentlighetens kunnskap om samiske forhold gjennom nyhetsoppslagenes balanserte innhold. Han sa at balansert mediedekning av samiske saker tvinger folk til å reflektere over sitt eget utgangspunkt og eventuelle forhåndsinntatte meninger. Heatta påpekte at norske medier og journalister i Finnmark imidlertid heller kan komme bort fra det faktum at de tilhører en av de to gruppene som berøres av problemstillinger knyttet til samisk selvbestemmelse. Han begrunnet dette med at journalisters etniske tilhørighet og identitet alltid vil påvirke deres prioriteringer, vektlegging, fokus og presentasjonsform i den type saker som det her er snakk om. Heatta tok deretter for seg det han oppfatter å være forskjellen mellom norske og samiske mediers dekning av samiske saker. Han sa at skillelinjene går mellom «kunnskap» og «kunnskapsløshet» og i form av forståelsen av hvem som er «oss» og «dem» i slike sammenhenger. Han sa at samiske medier normalt har inngående kunnskap om samiske saker, mens det motsatte ofte er tilfellet i norske medieinstitusjoner. 34 Han eksemplifiserte dette ved å vise til at den samiske mediedekningen av lovforslaget til Finnmarksloven i 2005 var langt bedre enn den dekningen saken fikk i norske medier. Han viste blant annet til at to av NRK Sápmis journalister ble tildelt henholdsvis Finnmark Journalistlags og Samisk Journalistlags pris for dekningen av Samerettsutvalgets arbeid og forslaget om Finnmarkslov. Han sa at dette viser at samiske journalister normalt har meget god kunnskap om samiske saker. Heatta sa at dette står i kontrast til hvor lite norsk media fremdeles vet om samiske saker og forhold. Han eksemplifiserte dette under henvisning til at en ikke navngitt anerkjent norsk journalist i en av Norges største medieinstitusjoner har gitt til kjenne at det var vanskelig å dekke prosessen rundt forslaget til Finnmarkslov fordi det forelå så mye informasjon at det ble vanskelig å videreformidle dette til publikum. Heatta sa at dette i praksis fremstår som vedkommende norske journalists forsvar og begrunnelse for at vedkommende medieinstitusjon fortsatt har redusert kunnskap om Finnmarksloven. Han påpekte at kjernen i den aktuelle begrunnelsen for manglende dekning av prosessen var at det angivelig forelå for mye informasjon og at det var så vanskelig å følge med i denne prosessen. Heatta sa at han imidlertid vanskelig kan kritisere den aktuelle redaksjonen for ikke å ha dekket prosessen, men uttalelsen viser at institusjonen ikke hadde tatt seg bryet med å tilegne seg kunnskap om saken eller til å nyttiggjøre seg av den kunnskap som allerede eksisterte innenfor vedkommende institusjon. Heatta ga uttrykk for at journalistikk ikke alltid er like objektiv som det man får inntrykk av i den type saker som man her omtaler. Han sa at journalistenes etniske identitet og tilhørighet, og dermed deres forestilling av hvem som er henholdsvis «oss» og «dem», kan påvirke den dekning som samiske saker får i mediene. Det ble vist til at samiske journalister og redaktører gjennom tidene ensidig har blitt beskyldt for å ha partsinteresser i samiske saker. Deres angivelige partstilhørighet er b egrunnet GÁLDU ČÁLA 1/2011 med det forhold at de er samer og at de dermed også må anses som samiske representanter. Heatta påpekte at de som fremmer slike beskyldninger overfor samiske journalister og redaktører ofte synes å glemme at de selv – i denne sammenheng – tilhører den «andre gruppen». Han sa at det er et problem at de som artikulerer slike beskyldninger ikke tar seg tid til å reflektere over egen identitet, tilhørighet og eventuelle partsinteresse i samiskrelaterte saker. «Han viste til at media ofte bidrar til å tilskrive samene kollektivt ansvar for meninger eller handlinger som enkelte samiske individer har uttrykt eller foretatt.» Heatta viste til at journalistisk arbeid blant annet omfatter kildevalg, redigering, fokus og tema. Denne prosessen styres av journalister og redaksjoner. Det ville vært overraskende om ikke journalister og redaktører, på lik linje med alle andre personer, var påvirket av deres personlige bakgrunn og erfaringer. Det er derfor liten tvil om at journalisters og redaktørers personlige bakgrunn og erfaring også påvirker det journalistiske sluttproduktet. Han sa at han personlig derfor ikke blir overrasket av konklusjoner som journalister trekker på grunnlag av såkalte journalistiske undersøkelser i saker hvor de selv tilhører en av de aktuelle etniske gruppene, fordi norske så vel som samiske journalister har tilhørighet i egne samfunn. Dette aspektet kommer til tider til syne når det foreligger en interessekonflikt mellom vedkommende to grupper. Ifølge Heatta er dette noe som man må akseptere, men samtidig må man også være ærlige overfor hverandre og i forhold til publikum om at så er tilfelle. Medienes tendens til å generalisere samer på grunnlag av enkeltsaker som involverer samiske individer eller grupper, er ifølge Heatta en stor utfordring for mediedekningen av samiskrelaterte saker. Han viste til at media ofte bidrar til å tilskrive samene kollektivt ansvar for meninger eller handlinger som enkelte samiske individer har uttrykt eller foretatt. Han sa at denne type generalisering er et stort problem i mediedekningen av samiskrelaterte saker. Han eksemplifiserte dette med å vise til et nyhetsoppslag i NRKs distriktsnyheter for Troms og Finnmark, hvor man brukte overskriften «Ber regjeringen om hjelp med svenske samer».25 I denne aktuelle saken hadde et fåtall samiske reindriftsutøvere fra Sverige, tilhørende samme familie, ført opp hytter for reindriftsformål på norsk side av grensen uten nødvendige offentlige byggetillatelser fra relevante norske myndigheter. Man får her inntrykk av at dette er en sak som vedrører alle samer, selv om det i realiteten bare var snakk om noen få samiske individer. Han sa at nyhetsoppslag av denne karakter bidrar til å stigmatisere hele den samiske befolkningen. Heatta viste også til at denne formen for generalisering gjør at næringskonflikter, hvor en av partene har samisk bakgrunn, ofte blir presentert som en etnisk konflikt mellom samer og nordmenn. Han konkluderte med at det er viktig at medieinstitusjoner tar inn over seg at samene ikke er en homogen gruppe og at samene kollektivt ikke skal måtte svare for eller forsvare enkeltindividers holdninger og handlinger. Heatta sa videre at generalisering i saker og spørsmål som på en eller annen måte kan knyttes til samer, også kan lede til rasistiske uttalelser og holdninger overfor samene som gruppe. Dette kan ifølge Heatta bli resultatet dersom samiske enkeltpersoners uttalelser eller handlinger presenteres i media på en måte som gjør at publikum får en oppfatning av at samene kollektivt er konfliktskapende, urimelige og forbryterske. Enkelte personer og grupper kan tenkes å bruke slike fremstillinger som legitimering for hatsk og nedverdigende omtale av samene som en gruppe. Han sa at man i noen tilfeller også kommer over uttalelser hvorigjennom samer selv søkes tillagt ansvar for at de utsettes for generalisering og nedverdigende omtale. Heatta eksemplifiserte dette med å vise til en uttalelse 25 www.nrk.no/nyheter/distrikt/troms_og_finnmark/1.7707353 35 GÁLDU ČÁLA 1/2011 «Jeg mener at flere av Sametingets utspill har vært ukloke og provosert folk unødig. Det gjelder utspill rundt mineralloven og mye snakk om samisk selvbestemmelse.» fra Arbeiderpartiets nestleder Helga Pedersen, der hun ga uttrykk for følgende:26 «Jeg mener at flere av Sametingets utspill har vært ukloke og provosert folk unødig. Det gjelder utspill rundt mineralloven og mye snakk om samisk selvbestemmelse. Derfor har regjeringen vært så klar på at det er vi som bestemmer, og ikke Sametinget.» Heatta understreket at selv om det ikke er hans oppgave å gi opplæring eller råd med hensyn til hvordan den enkelte forholder seg til media, finner han det likevel naturlig å kommentere hvordan slike utfordringer som han har beskrevet kan møtes og håndteres. For det første må den som ønsker å få gjennomslag for et budskap i media være profesjonell i sin fremstilling av saken. Eksempelvis er det viktig at feilaktige påstander fra andre – for eksempel i forhold til samisk selvbestemmelse – korrigeres og møtes med riktig og lettfattelig fakta og retorikk. Han sa også at det er viktig at fagpersoner, kommunikasjonsarbeidere og folk flest tar del i den offentlige debatten gjennom å bidra med kunnskap og korrekt informasjon. Målsettingen må være at publikum eller offentligheten får tilstrekkelig og riktig informasjon om saken. Han var av den oppfatning at de som fremmer samisk selvbestemmelse bør bestrebe seg for å identifisere de samfunnsområder der man søker styrket samisk selvbestemmelse, for eksempel samiske barns opplæring, samiske næringer, samisk språk og kultur mv. Det ble videre sagt at det er viktig at man redegjør for hva slik selvbestemmelse eventuelt vil innebære og hvordan den kan gjennomføres. Det ble anført at det også ville være naturlig å forsøke å gjøre folk oppmerksomme på hvordan hele befolkningen i de aktuelle områdene kan dra nytte av samisk selvbestemmelse, samt å fokusere på de fellesutfordringer som den samlede befolkningen i disse områdene står overfor. 26 www.nordlys.no/nyheter/article4537278.ece 36 Han sa at det er viktig at man ikke i for stor grad fokuserer på forhold hvor det er motstridende interesser mellom de forskjellige gruppene, fordi det også er nødvendig å ta for seg saker som representerer en utfordring for områdets samlede befolkning. Heatta sa at man i debatten om samisk selvbestemmelse bør søke å oppnå enighet i forhold til noen sentrale historiske og faktiske omstendigheter som er av betydning for legitimiteten av det samiske kravet om styrket selvbestemmelse. Dette ble søkt illustrert i form av litt «tankespinn»: Tankespinn 1: Norsk velstand er bygget på utvinning av ressurser fra samisk territorium. Begrunnelse: Denne påstanden har sitt grunnlag i at man historisk sett har et tradisjonelt samisk territorium. Denne presiseringen er viktig for forståelsen, legitimiteten og anerkjennelsen av samenes krav om deltakelse i forvaltningen av ressursene i disse områdene. Historiske forhold tilsier også at samene bør få tilgang til en viss andel av statens fortjeneste av ressursutnyttelsen i disse områdene, for derved å sikre at det samiske samfunn i større grad drar nytte av slik ressursutnyttelse. Tankespinn 2: Samiske næringer og politikk er finansiert av ressurser hentet fra samisk territorium. Norske næringer og politikk er finansiert med ressurser fra samisk territorium. Begrunnelse: Det er legitimt å stille spørsmålet om hvem det er som finansierer hvem i dette landet. Dette er relevant i forhold til forslagene om nedleggelse av Sametinget samt avvikling av samiske næringer og samisk politisk virksomhet, under henvisning til at disse koster for meget for staten. Statlige bevilgninger til Sametingets virksomhet, samepolitiske tiltak og samiske næringer utgjør kun promiller av det økonomiske utbyttet som staten GÁLDU ČÁLA 1/2011 og andre får som følge av ressursutvinningen i historisk samiske områder. Heatta identifiserte deretter noen forhold som etter hans oppfatning er viktige for samiske medier i selvbestemmelsesdebatten. For det første er det viktig at samiske medier er best informert om saksforholdene slik at samiske medier fremstår som den viktigste og beste kilden for informasjon i slike saker. Dernest er det viktig at samiske medier bidrar med riktig informasjon og korrigerer eventuelle feil i egen virksomhet og at man sørger for at samiske synspunkter kommer frem i debatten om samisk selvbestemmelse. Heatta sa at det er viktig at samiske medier er en «objektiv» samisk motvekt mot norsk «objektivitet» i debatten om samisk selvbestemmelse. Avslutningsvis kom Heatta med forslag til tiltak som kan avhjelpe medieinstitusjoners reduserte sakkunnskap i forhold til å redusere gruppepolarisering i sammenhenger hvor det kan være visse motsetninger mellom de aktuelle gruppene i samfunnet. Avhjelpingstiltak for kunnskapsløshet • Tilby pressepakker med faktainformasjon til riktig tid. • Skaffe til veie eksperter med troverdighet hos norske journalister og formidle kontakt. • Få inn tilsvar, bland deg inn i alle debatter for å rette opp feilinformasjon og tilby korte og korrekte svar. • Lag «grasrotbevegelser» der mange enkeltpersoner skriver leserinnlegg, ringer inn i debatter mv. Avhjelpingstiltak for gruppepolarisering • Vær oppmerksom på at journalister og redaksjoner kan ha partsinteresser i saken. • Pek på felles utfordringer og fordeler i stedet for å fremheve forskjeller. • Gjør oppmerksom på at generalisering er feil. • Bidra med relevante og nødvendige dokumenter. • Man til anstendighet i argumentasjonen og debatten. • Vis til relevante eksempler og gjør sammenligninger. I den etterfølgende debatten ble det av noen fremhevet at samiske politikere i media ofte må svare for standpunkter som de ikke har, blant annet fordi norske politikere ofte bringer frem «samestat»-myten når det er snakk om samisk selvbestemmelse i media. Vedkommende var av den formening at dette sier meget om de premisser som gjelder for mediedebatten om samisk selvbestemmelse. Det ble sagt at til tross for at Sametinget har et selvstendig ansvar i forhold til å informere media om hva som ligger i kravet om samisk selvbestemmelse, har også media et tilsvarende ansvar med hensyn til å legge korrekte premisser for mediedebatten om samisk selvbestemmelse. Det ble vist til at mediene ofte ukritisk videreformidler uttalelser i forhold til samerettslige problemstillinger, eksempelvis anførsler om at Finnmarksloven er i strid med det menneskerettslige forbudet mot diskriminering på etnisk grunnlag. Det ble anført at mediene har et selvstendig ansvar – ved siden av det ansvar som for eksempel tilligger Sametinget – til å korrigere og følge opp anførsler som åpenbart er direkte feilaktige. Det ble av noen anført at det virker som om enkelte avisredaksjoner bevisst søker å polarisere debatten om samiske forhold for å øke egne opplag, under henvisning til den lokale avisdekningen av den opphetede debatten i Tromsø i forhold til spørsmålet om hvorvidt Tromsø kommune bør være en del av forvaltningsområdet for samisk språk. «Det ble av noen anført at det virker som om enkelte avisredaksjoner bevisst søker å polarisere debatten om samiske forhold for å øke egne opplag.» Det ble videre vist til at det er vanskelig å få samiske saker i riksdekkende medier og at riksdekkende medier også synes å foretrekke å benytte seg av norske journalister når samiskrelaterte saker er oppe i media fordi samiske journalister anses som «parter» i saken på grunn av deres etniske bakgrunn. 37 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Dette ble av noen sagt å være en av årsakene til at samiske journalister i liten grad har maktet å markere seg på riksnivå. Noen påpekte at det synes å være slik at NRK Sápmi har problemer med å få inn saker i landsdekkende medier med mindre sakene gjøres til gjenstand for betydelig grad av tabloidisering og forenkling. Det ble sagt at riksmedier på mange måter er en kjendisarena, og at det dermed er vanskelig å få inn samiske saker med mindre disse frontes av «samiske rikskjendiser» – en gruppe som er en mangelvare i det samiske samfunn. Det var stor grad av uttrykt enighet om at henholdsvis medier og samiske representanter – i første rekke Sametinget – har et selvstendig ansvar for å bidra til at temaer rundt samisk selvbestemmelse blir gjenstand for en korrekt og balansert mediedekning. 2.3Samisk selvbestemmelse – samiske mediers dekningsansvar Arne Johansen Ijäs, førstelektor i journalistikk ved Samisk høgskole, innledet temaet om samiske mediers ansvar i forhold til dekning av spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse. Han innledet med å identifisere samiske nyhetsmedier i Norge som NRK Sápmi og avisene Ávvir og Ságat, under henvisning til at dette er i samsvar med Kulturdepartementets definisjon av samiske medier. Ijäs ga uttrykk for at spørsmål om samiske rettigheter er godt nyhetsstoff, og at også majoritetsmedier har interessert seg for dette helt siden Alta-sakens tid. Han sa også at majoritetsmedienes interesse for minoriteter og urfolk normalt øker dersom slike gruppers hevdvunne rettigheter er truet. Han viste til at man har slike eksempler fra USA, der majoritetsmediene fattet interesse for minoritetene da de fargede begynte å kreve stemmerett og for urfolk da indianerne begynte å hevde sine krav til land. Ijäs konstaterte at samiske medier har et ansvar i forhold til dekning av spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse. Han begrunnet dette med at samiske medier har et særskilt ansvar overfor det samiske samfunn gjennom en henvisning til medi38 enes samfunnsoppgaver, herunder informasjonsoppgaven, kommentatorrollen, kritikerrollen mv. Mediers samfunnsoppgaver Ijäs sa at informasjon er en av medienes viktige samfunnsoppgaver. Arbeidet med å informere lesere, lyttere og seere om forskjellige forhold i samfunnet er den viktigste oppgaven for nyhetsmediene. Informasjonsarbeidet utgjør også størstedelen av avisers og etermediers virksomhet. Samfunnsdebatten om samiske rettighetsspørsmål kan vanskelig føres med mindre noen informerer om saksforholdene og de synspunkter som gjøres gjeldende i debatten. Dette gjelder eksempelvis i forhold til vedtak i internasjonale fora som FN, vedtak i Stortinget, fylkesting og kommunestyrer. Han konkluderte med at det er medienes ansvar å informere offentligheten om pågående samfunnsdebatter. Videre anførte Ijäs at rollen som kommentator er en viktig oppgave for mediene. Han viste til at den svenske medieforskeren Olof Petterson lanserte en teori om journalisme der han anførte at en av oppgavene for journalistene var å forklare begivenhetene i vårt samfunn, og at dette går ut over det rene informasjonsansvaret som mediene har. Kommentatoransvaret innebærer ifølge Ijäs at journalister anses å ha som oppgave å fortelle og forklare sitt publikum om myndighetenes vedtak og bestemmelser, blant annet fordi medier på en bedre måte kan formidle sitt budskap enn hva tilfellet er for myndighetene på grunn av forskjellene i språk og stil mellom medier og myndighetsorganer. Ijäs slo fast at det ikke er tvil om at det moderne mennesket får mesteparten av sin kunnskap og samfunnsforståelse via mediene, herunder hva gjelder kunnskap om og forståelse av rettighetsspørsmål. Mediene har en viktig rolle å spille i forhold til å gjøre kompliserte rettighetsspørsmål mer forståelige for publikum. Dernest viste Ijäs til at mediene har en oppgave i forhold til å være et forum for den offentlige debatten. Han sa at denne GÁLDU ČÁLA 1/2011 rollen er meget viktig i et moderne kunnskapsbasert samfunn. Ijäs sa at samiske medier, med unntak av avisen Ságat, ikke har kommet særlig langt i forhold til å være et forum for den offentlige debatten i det samiske samfunn. Samiske rettighetsspørsmål bør ifølge Ijäs være en naturlig del av den offentlige debatten i Sápmi så vel som i storsamfunnet. Han sa at avisene Ságat og Nordlys har vært i stand til å skape fora for debatten om samiske rettighetsspørsmål. Det ble videre påpekt at det å sette dagsordenen er en viktig funksjon for mediene. Ijäs sa at dette først og fremst gjelder de store mediene i hovedstaden, som da også har dette som en uttrykt målsetting. Det ble sagt at også de samiske mediene, i større grad enn hva tilfellet er i dag, bør søke å sette dagsordenen for den offentlige debatten, spesielt i forhold til samiske rettighetsspørsmål. Det ble sagt at selv om utviklingen av en slik dagsordenfunksjon er både ressurs- og tidkrevende, er dette en viktig funksjon for samiske medier. Ijäs fremhevet at mediene også har en helt spesiell rolle å spille som kritiker av nasjonale så vel som internasjonale myndigheters virksomhet og beslutninger. Han sa at samiske medier blant annet skal overvåke om rettighetsvedtak blir gjennomført, hvordan de blir gjennomført og om det finnes svakheter i vedtakene eller gjennomføringen. Dette gjelder både myndigheter i majoritetssamfunnet så vel som samiske myndighetsorganer, herunder Sametinget og dets forvaltning og gjennomføring av egne oppgaver. Ijäs viste til at Sametinget etter hvert har tilegnet seg betydelig innflytelse og makt i mange rettighetsspørsmål, blant annet gjennom konsultasjonsavtalen mellom regjeringen og Sametinget. Det ble i denne sammenheng blant annet vist til at Sametinget har bidratt til å stoppe planlagt gruvedrift på Finnmarksvidda fordi slik virksomhet ville ha berørt samisk reindrift. Ijäs viste også til at mange enkeltmennesker blir berørt eller er redd for å bli berørt av beslutninger i samiske rettighetsspørsmål, for eksempel i kjølvannet av vedtakelsen av Finnmarksloven, og at dette også viser hvor viktig det er at media har en kritikerrolle. Samiske mediers spesielle ansvar Avslutningsvis tok Ijäs for seg det spesielle ansvar som samiske medier etter hans oppfatning har i forhold til dekning av samiske rettighetsspørsmål. Han sa at samiske rettighetsspørsmål blant annet er viktige fordi disse ofte er sammenfallende med urfolks alminnelige rettighetskrav i andre deler av verden. Rettighetsspørsmål er også viktige fordi det er en kjensgjerning at minoriteter og urfolk – som samer – er blitt fratatt sine rettigheter i mange land, herunder i Norden og Norge. Han sa at den statlige fornorskingspolitikken overfor samene i perioden fra 1850 til langt ut på 1970-tallet i seg selv viser at det er viktig at samiske medier dekker samiske rettighetsspørsmål, blant annet fordi det av enkelte «Myndigheters erkjennelse av samiske rettigheter må derfor ikke oppfattes som at norske myndigheter «gir» samene rettigheter.» hevdes at denne politikken vedvarer – om enn i en noe fordekt form. Han sa at det er viktig at samiske medier setter større fokus på slike forhold og problemstillinger. Ijäs understreket at det er viktig at samiske medier er bevisst i forhold til at samer er fratatt rettigheter på mange områder, herunder rettigheter i forhold til kultur, språk og næringer, og at myndigheters erkjennelse av samiske rettigheter derfor ikke må oppfattes som at norske myndigheter «gir» samene rettigheter. Videre fremhevet Ijäs at samiske medier har et ansvar i forhold til å bidra med korrekt informasjon og korrigere feil informasjonen om samiske rettighetsspørsmål. Han viste til at man ofte får det feilaktige inntrykket i mediene at samer har spesielle rettigheter – bare fordi de er samer. Ijäs sa at han ikke vil hevde at samiske medier har skyld i denne medievinklingen selv om samiske medier nok kan ha bidratt til en slik utvikling, blant annet fordi man ikke på en 39 GÁLDU ČÁLA 1/2011 god nok måte har bidratt med korrekt informasjon i slike spørsmål. Han fremhevet at det er avgjørende for en god samfunnsdebatt at mediekonsumentene får korrekt informasjon og kjennskap til hva som faktisk er riktig og hva som ikke er det i de enkelte sakene. Han viste til at man stadig opplever at feilaktige oppfatninger råder i samiske rettighetsspørsmål, spesielt i Finnmark fylke, blant annet gjennom at mange synes å ha feilaktige oppfatninger både om samers rettigheter og hva angår omfanget og karakteren av Sametingets makt. Han konkluderte med at samiske medier har et spesielt ansvar i forhold til å bidra med fullstendig og korrekt informasjon i samiske rettighetsspørsmål. Avslutningsvis ga Ijäs uttrykk for at samiske medier må anses for å ha et delansvar i forhold til den samiske nasjonsbyggingen, på lik linje med Sametinget, samisk høyere utdanning, samisk domstol mv. Ut fra en slik tenkning skal samiske medier være med på å fremme utviklingen i det samiske samfunnet og støtte opp om den, naturligvis med et kritisk blikk. Ijäs sa at NRK Sápmi har en vanskelig og utfordrende samfunnsoppgave fordi den skal dekke mediebehovene til samisktalende samer så vel som norsktalende samer, samtidig som det forventes at NRK Sápmi også skal bidra med informasjon til majoritetsbefolkningen. Ijäs fremhevet at samiske medier vanskelig kan «ri flere hester», fordi disse først og fremst skal være til for det samiske samfunnet. Han fremhevet videre at det er viktig at samiske medier dekker alle typer rettighetsspørsmål – i hele Sápmi – herunder samiske reindriftsrettigheter og fiskerirettigheter. Han viste i den forbindelse til at avisen Ságat skriver mye om sjøsamenes rettigheter og at man opplever at avisen står på fjordfiskernes rettigheter i kampen mot oppdrettsnæringen, men at avisen imidlertid ikke har vært like klare hva angår reindriftsrettigheter. Han sa at samiske medier i stor utstrekning følger norske mediers tilnærming i reindriftsspørsmål ved at man i stor grad fokuserer på konfliktstoff, 40 og at samisk tradisjonskunnskap i liten grad blir nyttiggjort i dekningen av reindriftsrettslige problemstillinger. «Avslutningsvis ga Ijäs uttrykk for at samiske medier må anses for å ha et delansvar i forhold til den samiske nasjonsbyggingen.» I den etterfølgende debatten var det flere som fra ulike utgangspunkter kommenterte innlederens poeng om at samiske medier har en spesiell oppgave i forhold til å bidra til den samiske nasjonsbyggingen på lik linje med andre offentlige samiske institusjoner. En deltaker som til daglig virker ved Samisk høgskole var av den oppfatning at man får inntrykk av at visse samiske medier utsetter høgskolen for urimelig kritikk, og at dette ikke er et positivt bidrag til den samiske nasjonsbyggingen. Vedkommende var av den oppfatning at NRK Sápmi ofte fremmer negative sider ved høgskolens virksomhet på bekostning av de mange positive aspektene. Dette ble eksemplifisert gjennom en henvisning til at Samisk høgskole i 2005 fikk en nasjonal utdanningspris i Norge, uten at dette ble omtalt i NRK Sápmi. En av deltakerne som til daglig virker i NRK Sápmi slo fast at man i denne institusjonen ikke er negativ mot Samisk høgskole, og at vedkommende ikke kjenner seg igjen i den kritikken som her ble fremsatt mot NRK Sápmi. Det ble av vedkommende sagt at samiske medier selvsagt har en oppgave i forhold til å bidra til nasjonsbyggingen, men at det likevel ikke er deres oppgave å stille seg ukritisk til det som skjer i det samiske samfunn. Det ble sagt at evnen til å være konstruktivt kritisk muligens er den største endringen i samiske medier gjennom de seneste årene, fordi samiske medier i tidligere tider kanskje var for varsom med å kritisere virksomheten til samiske ledere og institusjoner. Det ble i den forbindelse anført at samiske medier gjennom kritisk journalistisk virksomhet faktisk på en viktig måte har bidratt til å styrke det samiske samfunn. En annen deltaker sa at det er viktig å ta i betraktning at mediekritikk også er et bidrag i GÁLDU ČÁLA 1/2011 s amfunnsbyggingen og uttrykk for at man bryr seg om det aktuelle samfunn. Det var bred enighet om at samiske medier også har et ansvar i forhold til å informere det samiske samfunn om den internasjonale utviklingen, spesielt i den grad slik utvikling angår samiske rettighetsforhold og interesser. 2.4 Kommentarer Medier og journalister er ikke bare formidlere av informasjon, fordi de gjennom sitt virke også kan bidra til å redusere intoleranse og konflikter så vel som å bidra til økt intoleranse og til å nøre opp under konflikter. Medier er ansvarlige for hvordan historier og saker blir formidlet og hvem det er som forteller historiene. Erfaringer viser dessverre at positiv utvikling i forholdet mellom staten og urfolk – blant annet gjennom statens anerkjennelse av urfolks rettigheter – i noen tilfeller kan føre til økt spenning og konflikt mellom urfolk og majoritetsbefolkningen, spesielt den delen av majoritetsbefolkningen som lever i tradisjonelle urfolksområder. I noen tilfeller bidrar mediedekningen, bevisst eller ubevisst, til å opprettholde og i noen tilfeller forsterke spenninger og konflikter mellom urfolk og majoritetsbefolkningen. I samisk sammenheng opplever man eksempelvis til tider at medier generaliserer saker hvor man har en samisk part ved at det ikke skilles mellom samene som gruppe og samiske enkeltindivider, og til at næringskonflikter – blant annet konflikter mellom reindriftsnæringen og landbruksnæringen – fremstilles på en måte som gir det inntrykk at det dreier seg om en etnisk konflikt mellom samer og nordmenn. Medienes tendens til å tabloidisere nyheter kan også bidra til at samiske saker i noen tilfeller presenteres på en måte som i verste fall kan øke konfliktnivået, eksempelvis ved at man stiller spørsmål ved om samenes krav om økt selvbestemmelse eventuelt er knyttet til en målsetting om å etablere en egen «samestat». Det er ikke uvanlig at urfolk blir gjenstand for en uheldig mediedekning i tilfeller hvor man opplever fremgang med hen- syn til anerkjennelse og sikring av urfolks rettigheter og interesser. Dette har man også eksempler på i norsk sammenheng, blant annet i etterkant av vedtakelsen av Finnmarksloven. Norske medier har til tider på en ukritisk måte bidratt til å videreformidle synspunkter om at samene, spesielt reindriftssamene, favoriseres på etnisk grunnlag og tilkjennes særrettigheter gjennom Finnmarksloven på bekostning av den øvrige befolkningen i Finnmark. Samiske medier har ikke i noen utpreget form bidratt til å balansere det inntrykket som er skapt gjennom gjentatte nyhetsoppslag og leserinnlegg hvor det direkte eller indirekte anføres at samene er tilkjent etniske særrettigheter. Det må antas at denne mediedekningen på sin måte har bidratt til økt spenning mellom samer og ikke-samer, blant annet gjenspeilet gjennom leserinnlegg og kommentarer på forskjellige internettsider med innhold som til tider grenser opp mot rasistiske ytringer mot samene som en gruppe. «Norske medier har til tider på en ukritisk måte bidratt til å videreformidle synspunkter om at samene, spesielt reindriftssamene, favoriseres på etnisk grunnlag og tilkjennes særrettigheter.» Den begrunnelsen som man ser i mediene for påstanden om at samene gjennom Finnmarksloven er tilkjent etniske særrettigheter, er blant annet basert på det forhold at ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-konvensjonen) er gitt forrang foran Finnmarksloven i tilfelle motstrid mellom bestemmelsene i konvensjonen og loven. Mediene kan ikke lastes for å videreformidle slike anførsler, men mediene har samtidig et ansvar i forhold til å søke større klarhet med hensyn til om Finnmarksloven faktisk favoriserer samene på bekostning av den øvrige befolkningen. Dersom anførslene om at Finnmarksloven «gir» samene etniske særrettigheter får anledning til å stå uimotsagt, kan det bidra til økte etniske spenninger i samfunnet. 41 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Argumentet om at Finnmarkslovens bestemmelse om ILO-konvensjonens forrang gir samer særrettigheter, har så langt i det vesentlige fått stå uten at medier har søkt å bringe mer klarhet i om dette faktisk er tilfelle. Medier og journalister behøver ingen spesiell juridisk spisskompetanse i arbeidet med å etterprøve en slik påstand, fordi man ganske enkelt innledningsvis kan invitere de som fremmer slike påstander til å identifisere situasjoner hvor man står overfor en motstridssituasjon eller å identifisere tilfeller hvor man teoretisk kan komme opp i en motstridssituasjon. Det er et faktum at man frem til i dag ikke har sett eksempler på situasjoner hvor det forutsettes å være motstrid mellom Finnmarksloven og ILOkonvensjonen. Den relativt omfattende mediedekningen av motstridsproblematikken fremstår derfor som særdeles overraskende. Det foreligger minst to mulige svar på hvorfor man har et så vidt sterkt fokus på dette til tross for at det ikke synes å være en praktisk relevant problemstilling, nemlig manglende kunnskap i redaksjonene eller en bevisst journalistisk linje. Den som kjenner til arbeidet med Finnmarksloven, vet også at forrangsbestemmelsen blant annet kom inn som følge av det krav som ILO-konvensjonen setter med hensyn til at staten skal etablere tilfredsstillende prosedyrer i nasjonal rettsorden for å avgjøre rettskrav knyttet til landområder fra vedkommende urfolk. Denne bestemmelsen har sin bakgrunn i at urfolks rettskrav til land og ressurser historisk sett ikke er blitt behandlet på en rettferdig måte, og dette har også vært tilfellet i Norge. Forrangsbestemmelsen var derfor også en begrunnelse for etableringen av Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark samt identifiseringen av Høyesterett som høyeste nasjonale instans i rettighetsavklaringsprosessen. Rettighetsavklaring skal skje på grunnlag av gjeldende norske rettsprinsipper, herunder rettsinstituttene hevd, sedvane og alders tids bruk, som forutsettes å være i overensstemmelse med ILO-konvensjonens bestemmelser. Frem til i dag har det ikke vært påvist motstrid mellom nevnte nasjonale rettsprinsip42 per og konvensjonens bestemmelser. Finnmarksloven skal ikke gjøre inngrep i rettigheter som enkeltpersoner eller grupper har opparbeidet seg gjennom hevd, alders tids bruk eller sedvane. Loven legger til grunn at samer, på lik linje med andre folk, kan ha opparbeidet seg rettigheter gjennom langvarig bruk, og at rettighetsforholdene skal avklares gjennom anvendelse av gjeldende norske rettsprinsipper. Verken rettighetsavklaringsprosessen eller loven skiller mellom samer, kvener eller nordmenn. Lovens materielle bestemmelser og prosessreglene fremstår derfor som etnisk nøytral. Hvorfor er det slik at fakta ikke i større grad etablerer rammen for den mediedekning som samiske rettighetsspørsmål i Finnmark blir gjenstand for? FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen) artikkel 16 anerkjenner urfolks rett til å opprette sine egne medier på sine egne språk og rett til tilgang til alle former for ikke-urfolks medier uten diskriminering. Bestemmelsen slår videre fast at statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at statseide medier på tilbørlig vis gjenspeiler urfolks kulturelle mangfold, og at de også bør oppmuntre privateide medier til på en fullgod måte å speile urfolks kulturelle mangfold. Urfolkserklæringens artikkel 16 må forstås i lys av ytringsfriheten og retten til informasjon – som grunnleggende menneskerettigheter. Høstmælingen (2003) betegner ytringsfriheten som en av de «gamle og gode» menneskerettighetene, under henvisning til at linjer kan trekkes langt tilbake i tid, til antikkens «demokrati», opplysningstidens filosofer og den franske revolusjonserklæringen fra 1789.27 FNs verdenserklæring om menneskerettigheter (artikkel 19), den europeiske menneskerettighetskonvensjon (artikkel 10), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (artikkel 19) og Norges Grunnlov § 100 verner om ytringsfriheten. Ytringsfriheten er av grunnleggende viktig 27 Høstmælingen, Njål (2003), Internasjonale menneskerettigheter, s. 249. Universitetsforlaget. GÁLDU ČÁLA 1/2011 betydning i et demokratiperspektiv, fordi den er en grunnforutsetning for et fungerende og effektivt demokratisk samfunn. Ytringsfriheten gir også folk anledning til å skille mellom sanne eller gode ytringer og usanne eller dårlige argumenter. Dette aspektet betegnes ofte som sannhetsargumentet fordi ytringsfriheten anses som en nødvendig betingelse for sannhetssøken. også har et selvstendig ansvar i forhold til å legge forholdene til rette for nødvendig og korrekt informasjonsformidling. Det er da også slik at det i stor grad er mediene som bidrar til at ytringsfriheten og retten til informasjon blir realisert. Likeledes kan mediene – bevisst eller ubevisst – bidra til at ytringsfriheten og retten til informasjon ikke fullt ut realiseres i samfunnet. «Dette betyr at mediene også har et selvstendig ansvar i forhold til å legge forholdene til rette for nødvendig og korrekt informasjonsformidling.» Mediene spiller en avgjørende rolle i formidlingen av informasjon av betydning for demokratiske beslutningsprosesser i ethvert samfunn. Dette betyr at mediene Medier anses også for å ha en sentral rolle i arbeidet med å fremme menneskerettigheter, blant annet gjennom å informere om og fremme gjennomføring av gjeldende internasjonale standarder for menneskerettigheter, herunder urfolks rettigheter. Mediers dekning av enkeltsaker og overordnede samfunnsspørsmål, herunder menneskerettigheter og urfolks rettigheter, er en av grunnsteinene for det demokratiske ordskiftet i ethvert samfunn. En studie om medienes rolle i arbeidet med å fremme menneskerettigheter og demokrati i Afrika viser eksempelvis at mediedekning er offentlighetens viktigste kilde for informasjon om innhold og gjennomføring av FNs barnekonvensjon.30 Studien identifiserer en rekke utfordringer for afrikanske mediers dekning av menneskerettslige problemstillinger. Mange av disse utfordringene er normalt ikke relevante i velutviklede demokratiske stater, herunder utfordringer knyttet til statlig redaksjonell kontroll og overprøving. Studien identifiserer imidlertid en rekke utfordringer av mer universell karakter; eksempelvis slås det fast at en viktig forutsetning for respekten for menneskerettigheter er at journalister og offentligheten har kunnskap om menneskerettigheter:31 «… if human rights are to be respected journalists and the public have to know something about them. Regrettably, in Africa ignorance and lack of awareness abounds. Few journalists or public officials are able to identify with confidence even half a dozen of the basic rights supported by the Universal 28 UN Special Rapporteur on the Promotion and Protection of the Right to Freedom of Opinion and Expression. 29 Report of the Special Rapporteur, E/CN.4/1995/32, § 35, http://www. unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/70ef163b25b2333fc1256991004de370/ f8f2d02f188e7d82802566ff00406f76?OpenDocument 30 International Federation of Journalists, The Role of Media in Promotion of Human Rights and Democratic Development in Africa, http://africa.ifj.org/assets/ docs/106/024/74d866a-e7eb518.pdf 31 Ibid., s. 3. Ytringsfriheten er også av avgjørende betydning for individers selvutfoldelse og personlige utvikling. Artikkel 19 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) slår fast at enhver har rett til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag. Rett til informasjon har tradisjonelt blitt ansett som en del av retten til ytringsfrihet. Det er imidlertid stigende aksept for at retten til informasjon er en selvstendig rett og ikke bare et aspekt av ytringsfriheten. Eksempelvis har FNs spesialrapportør for retten til meningsfrihet og ytringsfrihet28 fremhevet informasjonsretten som en selvstendig menneskerettighet. Dette begrunnes blant annet med informasjonens sosiale og politiske rolle og betydning, og at informasjon dermed er en forutsetning for individers og gruppers deltakelse i beslutningsprosesser som berører deres liv:29 «… because of the social and political role of information, the right of everyone to receive information and ideas has to be carefully protected … [as] this is not simply a converse of the right to impart information but it is a freedom in its own right.» 43 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Declaration of Human Rights or by the African Charter of Human and People’s Rights. The question of raising awareness, improving training and developing skills for the promotion of democracy remains a potent challenge for media professionals and policy makers alike. The African Charter needs to be more widely known and discussed and needs to be made meaningful to citizens.» Den afrikanske studien legger til grunn at en av flere forutsetninger for respekten for menneskerettigheter i et samfunn er at journalister besitter menneskerettslig kunnskap og at offentligheten gjennom dette også får kunnskap om slike rettigheter. Det konkluderes med at veldig få afrikanske journalister er i stand til – med særlig grad av selvtillit – å identifisere 5–6 grunnleggende menneskerettigheter som er anerkjent i verdenserklæringen om menneskerettigheter og i Den afrikanske menneskerettighetspakten. Dette anses som et problem for respekten for og gjennomføringen av menneskerettigheter i Afrika. En lignende undersøkelse er ikke foretatt blant norske og samiske journalister for å kartlegge deres kunnskap og viten om internasjonalt anerkjente menneskerettigheter og urfolksrettigheter. Det kan imidlertid ikke ses bort fra at mediedekningen av samiske rettighetsspørsmål i Norge – og dermed også publikums kunnskap om samiske rettigheter – i stor grad påvirkes av journalisters sterkt varierende kunnskapsnivå om internasjonalt anerkjente menneskerettigheter. Dette er en sak som berører hele samfunnet, men det er kun medieinstitusjonene selv som gjennom sine prioriteringer og opplæringstiltak kan forbedre situasjonen. Medier oppfattes normalt ofte for å være verktøy for informasjonsformidling. Medier har imidlertid makt og innflytelse som går utover den rene informasjonsformidlingen, blant annet i forhold til å identifisere og påvirke samfunnsspørsmål, herunder spørsmål om urfolks rettigheter. Professor 44 Graham sier blant annet følgende om mediers rolle i urfolksspørsmål:32 «Often we think about media as a tool for transmitting information. However, media also has the power to identify, name and shape issues. This is particularly true when mainstream media is reporting (or choosing not to report) on events that involve marginalized groups, as is the case of indigenous peoples. Recent scholarship from journalism and psychology explores the role that media plays in shaping our views of ‘self ’ and ‘other’. This same scholarship explores how media coverage can shape intergroup relationships, silencing or promoting voices in the process of public deliberation.» Graham understreker her at medier har makt til å identifisere og forme saker gjennom sin dekning av sakene, og at dette også gjelder i forhold til majoritetsmedienes dekning av urfolkssaker – gjennom deres dekning eller beslutning om ikke å dekke slike saker. Det vises også til at mediene også bidrar til samfunnspolarisering ved at de påvirker folks oppfatning av hvem som er «oss» og hvem som utgjør «de andre». Graham sier følgende om sammenhengen mellom urfolks rett til selvbestemmelse og deres rett til å opprette sine egne medier, i samsvar med urfolkserklæringens artikkel 16:33 «Similar to other aspects of the UNDRIP [UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples], the right to establish indigenous media reflects broadly defined principles of selfdetermination. Freedom of expression and access to information through media is critical to the maintenance of indigenous peoples’ culture and language, and to the elimination of racism and discrimination based on ethnic and linguistic identities. Selfdetermination through indigenous32 Lorie M. Graham, A Right to Media?, Columbia Human Rights Law Review [41:429/2010], s. 429, http://www3.law.columbia.edu/hrlr/hrlr_journal/41.2/ Graham.pdf 33 Ibid., s. 439–440. GÁLDU ČÁLA 1/2011 controlled media can directly combat the erosive effects of discrimination and assimilation through the nurturing of indigenous traditions, customary law, language and culture. Moreover, by ensuring access to information and opening up modes for communication, indigenous-controlled media can enhance and strengthen other key aspects of indigenous self-determination, such as development of economic, social, cultural and educational institutions. In the end, being able to utilize media resources in the indigenous group’s own language, and within the groups own community can go a long way in leveling the playing field between indigenous peoples and the state in terms of bringing attention to and addressing issues most critical to the indigenous group.» Urfolkserklæringen som helhet bygger på anerkjennelsen av at urfolk har rett til selvbestemmelse. Bestemmelsen i erklæringens artikkel 16 om at urfolk har rett til å etablere egne medier må forstås i lys av selvbestemmelsesretten, på samme måte som erklæringens artikkel 14 som fastsetter at urfolk har rett til å opprette og ha kontroll over sitt eget utdanningssystem og institusjoner. Ytringsfriheten og tilgangen til informasjon gjennom media er av grunnleggende betydning for styrking og bevaring av urfolks språk, kultur, verdier mv. Urfolks medier kan også bidra til å etablere motvekt i forhold til majoritetsmedienes tilnærming til samiske spørsmål, spesielt i situasjoner hvor majoritetsmedier bidrar med mangelfull eller feilaktig informasjon i urfolksrelaterte saker. Urfolks medier er også en viktig forutsetning og premissleverandør for den interne offentlige debatten i urfolkssamfunn. Graham argumenterer for at urfolk i prinsippet må anses å besitte «rett til media», og at dette ikke er å anse som avvik fra alminnelig rettstenking fordi dette artikulerer tanken om at urfolk – som en marginalisert gruppe – ikke lenger kan fornektes ytringsfrihet og retten til informasjon.34 Den menneskerettslige tilnærmingen som det her er søkt redegjort for, var et viktig utgangspunkt for Gáldus beslutning om å avholde et eget seminar om samisk selvbestemmelse og media. Prioritering av dette saksområdet innenfor rammen av prosjektet skyldes med andre ord en oppfatning om at medier – samiske så vel som ikke-samiske – har en viktig rolle å spille i forhold til realisering av urfolks menneskerettigheter, herunder bekjempelse av diskriminering, land- og ressursrettigheter, beskyttelse og fremme av språk og kultur, samt realisering av retten til selvbestemmelse. Mediers respekt for retten til ytringsfrihet og retten til informasjon er av avgjørende betydning for det samiske folket så vel som for landets utvikling i overensstemmelse med grunnleggende universelle menneskerettighetsnormer. 34 Graham: «Thus the objective of recognizing a right to media in international human rights law is simple: to ensure that the well established fundamental rights to freedom of opinion and expression, and the right to information through the exchange of ideas, are no longer denied to indigenous peoples and others. Long recognized as the foundational rights upon which many other human rights depend, freedom of expression and the right to information must be respected and nurtured throughout all communities everywhere.» http://www3.law. columbia.edu/hrlr/hrlr_journal/41.2/Graham.pdf 45 3. Oppsummerende konklusjoner Prosjektet «Samisk selvbestemmelse: Innhold og gjennomføring» har satt Gáldu i stand til å bringe sammen samiske så vel som andre ressurspersoner og kompetansemiljøer for å utveksle synspunkter om retten til selvbestemmelse og dens relevans og betydning for den samiske samfunnsutviklingen. Debatten om samisk selvbestemmelse har utviklet seg i takt med den internasjonale utviklingen. Frem til vedtakelsen av FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen) i september 2007, var det fokus på spørsmålet om urfolk har rett til selvbestemmelse. Etter at FNs generalforsamling i 2007 gjennom vedtakelsen av urfolkserklæringen uttrykkelig anerkjente at urfolk har rett til selvbestemmelse, har fokuset i debatten skiftet over til spørsmål om hvilket innhold selvbestemmelsesretten har og hvordan retten best kan gjennomføres på nasjonalt nivå. Til tross for at det klart følger av internasjonal rett, herunder urfolkserklæringens artikkel 46 (1), at plikten til å respektere suverene staters territorielle integritet eller politiske enhet er en integrert del av selvbestemmelsesrettens gjennomføring, har løsrivelsesproblematikken likevel stadig dukket opp i debatten om samisk selvbestemmelse. Den til tider relativt sterke fokuseringen på løsrivelsesproblematikken har bidratt til å overskygge selvbestemmelsesrettens potensial som virkemiddel for løsning på og avverging av konflikter. Det er viktig å understreke at det fra samisk side aldri har vært ytret noe ønske om selvstendighet i form av en egen stat. Løsrivningsproblematikken burde derfor ikke være et diskusjonstema i debatten om samisk selvbestemmelse. Samiske politiske ledere har gjentatte ganger fremhevet at man kun arbeider for å sikre at samisk selv46 bestemmelse realiseres i samsvar med internasjonalt anerkjente menneskerettslige standarder.35 Fra samisk side har det også blitt anført at selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring må konkretiseres og sikres gjennom nasjonal lovgivning.36 Gáldus prosjekt har ikke hatt som målsetting å definere selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring. Siktemålet med prosjektet var å engasjere ressurspersoner og kompetansemiljøer – spesielt samiske ressurspersoner og kompetansemiljøer – til å delta i diskusjoner om hvordan samisk selvbestemmelse eventuelt kan gjennomføres i form av praktisk politikk innenfor rammen av eksisterende nasjonalstater. Gjennom prosjektet har Gáldu forsøkt å sette fokus på noen utvalgte samfunnsområder i en selvbestemmelseskontekst. Man har invitert ressurspersoner til å belyse dagens situasjon og vurdere den i lys av internasjonalt anerkjente standarder for urfolks rettigheter og internasjonale menneskerettigheter. Prosjektprosessen viser at det synes å være bred enighet om at man i dag ikke har reell samisk selvbestemmelse i Norge og at situasjonen ikke fullt ut er i samsvar med den seneste internasjonale standardutviklingen på området – med utgangspunkt i en naturlig fortolkning av gjeldende standarder. Det må videre konkluderes med at forståelsen av selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring i stor grad synes å være situasjonsbetinget, i den forstand at forståelsen varierer noe avhengig av hvilke sammenhenger eller samfunnssektorer retten søkes applisert i forhold til. 35 Se blant annet Gáldu Čála nr. 02/2008, kapittel 1.1 (Egil Olli) og kapittel 1.6. (Laila Susanne Vars), http://www.galdu.org/govat/doc/samisk_selvbestemmelse.pdf 36 Ibid., kapittel 1.1. GÁLDU ČÁLA 1/2011 I forhold til noen saksområder eller sektorer synes den alminnelige oppfatningen å være at samene bør gis anledning til å fatte selvstendige og uavhengige beslutninger uten involvering fra statlige myndigheters side. Det klareste eksempelet i så henseende er saker som vedrører samisk språk og kultur. Det er bred enighet om at samisk kultur og språk37 er indre samiske anliggender. Det synes også å være bred enighet om at statens rolle og funksjon i forhold til samisk kultur i første rekke begrenser seg til å sikre nødvendig rettsbeskyttelse og legge forholdene til rette for finansiering av samisk kulturell autonomi.38 Videre «Det er viktig å understreke at det fra samisk side aldri har vært ytret noe ønske om selvstendighet i form av en egen stat.» synes det å være stor grad av enighet om at saksområder som utdanning,39 tradisjonell kunnskap, sedvaner, næringer, åndelige verdier, lokalmiljø, felles institusjoner, forvaltning av egen historie og kunnskap samt samisk lokal forvaltning av naturressurser er å anse som indre samiske anliggender.40 eksisterende systemet. Det var alminnelig enighet om at samisk selvbestemmelse innenfor helse- og sosialsektoren best kan gjennomføres i form av effektiv samisk deltakelse og innflytelse i utviklingen og struktureringen av helse- og sosialtilbudet til den samiske befolkningen i Norge.41 Et annet eksempel i denne kategorien er forståelsen av samisk selvbestemmelse innenfor forskningssektoren. Til tross for at det synes å være en viss enighet om at enkelte aspekter av forskningsvirksomheten er å anse som indre samiske anliggender, eksempelvis forskningsprioriteringer, får man også det klare inntrykket at forskningsområdet ikke oppfattes som et «indre samisk anliggende» på samme måte som for eksempel samisk kultur og språk.42 Med hensyn til en del andre samfunnssektorer, synes det å være alminnelig enighet om at samisk selvbestemmelse best kan gjennomføres i form av ulike former for samisk deltakelse i eksterne beslutningsprosesser. Med andre ord er det her snakk om forskjellige former for samhandling mellom samene og statlige myndigheter, og eventuelle andre aktører. Det var eksempelvis bred enighet blant ressurspersonene som deltok på Gáldus arbeidsseminar om samisk autonomi innenfor helse- og sosialsektoren om at det er vanskelig å se for seg en situasjon hvor samene har «full autonomi» innenfor helse- og sosialsektoren, blant annet fordi det ikke ble ansett som formålstjenlig å etablere og forvalte egne samiske helse- og sosialinstitusjoner utenfor det Det ble i flere sammenhenger anført at den statlige finansieringsordningen for samepolitiske tiltak, herunder Sametingets virksomhet, må endres for å sikre reell samisk autonomi.43 Det ble ansett som lite tilfredsstillende at Sametinget har svært begrenset anledning til å påvirke den statlige budsjettprosessen hva angår bevilgninger til samiske formål, og at hovedandelen av statens overføringer til samiske formål blir gjenstand for statlig øremerking. Den rådende oppfatningen synes å være at praksisen med å øremerke statlige overføringer til samiske formål bidrar til å begrense Sametingets evne til på eget ansvar og i samenes interesse å regulere og forvalte viktige offentlige anliggender i det samiske samfunn. Det synes også å være stor enighet om at en tilfredsstillende ordning for finansiering av Sametingets virksomhet og samepolitiske tiltak er en grunnleggende forutsetning for å oppnå reell samisk selvbestemmelse. Det er noe overraskende at staten og Sametinget ikke har kommet frem til større enighet om den statlige budsjettprosessen for samepolitiske bevilgninger siden sterkere 37 Gáldu Čála nr. 2/2010: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og økonomi, Sametingets myndighet og autonomi innenfor helse- og sosialsektoren, kapittel 1. 38 Gáldu Čála nr. 2/2009: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og selvstyre: utdanning, forskning og kultur, kapittel 2.3.4. 39 Ibid., kapittel 2.1.2. 40 Gáldu Čála nr. 2/2010: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og økonomi, Sametingets myndighet og autonomi innenfor helse- og sosialsektoren, kapittel 3.3; Gáldu Čála nr. 2/2010: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og økonomi, Sametingets myndighet og autonomi innenfor helse- og sosialsektoren, kapittel 1. 41 Gáldu Čála nr. 2/2010: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og økonomi, Sametingets myndighet og autonomi innenfor helse- og sosialsektoren, kapittel 4.3. 42 Gáldu Čála nr. 2/2009: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og selvstyre: utdanning, forskning og kultur, kapittel 2.2.2. 43 Gáldu Čála nr. 2/2010: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og økonomi, Sametingets myndighet og autonomi innenfor helse- og sosialsektoren, kapittel 1. 47 GÁLDU ČÁLA 1/2011 innflytelse fra Sametingets side også er en uttalt statlig politisk målsetting.44 Dersom man skal forsøke å trekke en overordnet og generell konklusjon, må det konstateres at det synes å foreligge alminnelig stor enighet om at Sametingets myndighet og innflytelse bør være sterkest på saksområder som er å anse som indre samiske anliggender og i forhold til saker eller tiltak som vedrører grunnleggende vilkår for samisk kultur, næringer og samfunnsliv. Det synes videre å være bred enighet om at det i saker som har mindre betydning for det samiske samfunn vil være naturlig med forskjellige former for samisk deltakelse i eksterne beslutningsprosesser, herunder gjennom medbestemmelse, konsultasjoner, uttalelser og høringer. Dette kan betegnes som en glideskala for samisk myndighet og innflytelse med utgangspunkt i sakens eller tiltakets betydning for det samiske samfunn som helhet eller vedkommende samiske lokalsamfunn. Den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslag til Nordisk samekonvensjon har søkt å kodifisere en slik glideskala for samisk selvbestemmelse.45 I saker av grunnleggende betydning for det samiske samfunn, forutsettes det at samene selv skal kunne fatte uavhengige beslutninger med bindende virkning, til tross for at disse i noen tilfeller ikke nødvendigvis er i samsvar med statlige myndigheters syn. I saker med mindre betydning for det samiske samfunn, vil det kunne være tilstrekkelig med en svakere grad av samisk innflytelse. Denne forståelsen samsvarer godt med den rådende internasjonale forståelsen av urfolks rett til selvbestemmelse og urfolks rett til å delta i beslutningsprosesser.46 Det synes å være alminnelig bred enighet 44 St.meld. nr. 28 (2007–2008). 45 Gáldu Čála nr. 2/2009: Samisk selvbestemmelse: Autonomi og selvstyre: utdanning, forskning og kultur, kapittel 1.7, s. 19–20. 46 Progress report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/15/35, 23.08.2010, http://www2.ohchr.org/english/bodies/ hrcouncil/docs/15session/A.HRC.15.35_en.pdf Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, http://www2.ohchr.org/english/bodies/ hrcouncil/docs/18session/A-HRC-18-42_en.pdf 48 om at det er nødvendig å sikre en tilfredsstillende balanse mellom Sametingets myndighet og rolle og den rolle og innflytelse som lokale samiske samfunn bør ha i lokale anliggender. Det samme gjelder i forhold til spørsmål hvor saken berører gruppers eller enkeltindividers rettigheter. Kort sagt er mange av den oppfatning at Sametinget ikke har monopol på å representere samene i beslutningsprosesser, fordi det i visse sammenhenger kan være mer naturlig at den samiske representasjonen eller deltakelsen i beslutningsprosesser ivaretas gjennom andre enn Sametinget, herunder berørte samiske rettssubjekter, lokalsamfunn og nærings- og interesseorganisasjoner. 3.1 Det gjensidige avhengighetsforholdet mellom selvbestemmelsesretten og deltakelsesretten Retten til å delta i offentlige beslutninger og anliggender er anerkjent som en menneskerettighet. Verdenserklæringen om menneskerettigheters artikkel 21 anerkjenner at enhver har rett til å ta del i ivaretakelsen av offentlige anliggender, direkte eller gjennom valgte representanter, og på alminnelige og like vilkår å ha adgang til offentlige tjenester i sitt land samt å avgi stemme og bli valgt ved frie periodiske valg. Verdenserklæringen anerkjenner videre at folkets vilje skal danne grunnlaget for regjeringens myndighet. Det følger av dette at deltakelsesretten er anerkjent som en individuell så vel som kollektiv menneskerettighet. Den individuelle retten til å delta i beslutninger er nærmere presisert i artikkel 25 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Det kollektive aspektet av deltakelsesretten, slik den er formulert i verdenserklæringen, referer til folkenes rett til selvbestemmelse. Det fremstår som klart at man med formuleringene av deltakelsesrettens kollektive aspekter (referansen til at folkets vilje skal danne grunnlaget for regjeringens myndighet) i verdenserklæringen hadde statens samlede befolkning i tankene.47 Den folkerettslige utviklingen etter vedtakelsen av verdenserklæringen 47 Verdenserklæringens artikkel 21 (3): «The will of the people shall be the basis of the authority of government.» GÁLDU ČÁLA 1/2011 tilsier imidlertid at dette kollektive aspektet må fortolkes i lys av at det i dag er bred internasjonal anerkjennelse av at flere enn ett folk innenfor et territorium eller en stat kan besitte retten til selvbestemmelse. Vedtakelsen av FNs erklæring om urfolksrettigheter og anerkjennelsen av at også urfolk har rett til selvbestemmelse fører at urfolk må anses å ha rett til å organisere seg og la seg være representert på en måte som er i samsvar med vedkommende urfolks vilje. Denne viljen er bestemmende i forhold til vedkommende folks utøvelse av deres rett til selvbestemmelse og i forhold til deres kollektive deltakelse i ivaretakelsen av offentlige anliggender som berører dem. Urfolks rett til selvbestemmelse danner med andre ord grunnlaget for deres kollektive deltakelse i beslutningsprosesser i situasjoner hvor det er andre enn dem selv som fatter beslutninger. På samme måte som øvrige folk, herunder folk som er organisert i form av nasjonalstater, må urfolk forholde seg til andre folk og deres rettigheter, og urfolks rett til selvbestemmelse kan dermed ikke begrenses til saker hvor de fatter beslutninger alene fordi urfolk gjennom deltakelse i øvrige beslutningsprosesser også utøver en viss form for selvbestemmelse gjennom forskjellige mekanismer for samspill med andre aktører, herunder gjennom medbestemmelse, konsultasjoner og høringer. Dette kan betegnes som en glideskala for urfolks myndighet og innflytelse i saker som berører dem. Glideskalaen for urfolks myndighet og innflytelse i saker og beslutningsprosesser som berører dem strekker seg fra urfolks selvstendige beslutninger med bindende virkning til forskjellige former for deltakelse i eksterne beslutningsprosesser. Bestemmelsene i kapittel II i forslaget til Nordisk samekonvensjon (artiklene 14–22) bygger i prinsippet på en slik glideskala.48 En nylig avgitt FN-studie om urfolks rett til deltakelse i beslutningsprosesser legger også til grunn at urfolks rett til deltakelse strekker 48 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005. HØRING KONSULTASJONER MEDBESTEMMELSE SELVBESTEMMELSE Figur 2: Figuren søker å illustrere prinsippet om at graden av samisk myndighet og innflytelse i beslutningsprosesser er knyttet opp mot sakens karakter og dens betydning for det samiske samfunn samt samspillet mellom urfolks rett til selvbestemmelse og deres rett til å delta i beslutningsprosesser. seg fra rett til selvbestemmelse gjennom selvstendige og uavhengige beslutninger og til en rett til å bli hørt og konsulert – med utgangspunkt i sakens karakter og betydning for urfolk.49 Diskusjoner og prosesser som er gjennomført innenfor rammen av Gáldus prosjekt viser at den alminnelige oppfatningen av samisk selvbestemmelse er godt i samsvar med en slik forståelse av samspillet mellom retten til selvbestemmelse og retten til å delta i beslutningsprosesser. FNs erklæring om urfolksrettigheter (urfolkserklæringen) etablerer en sondring mellom urfolks interne beslutninger (tilfeller hvor urfolk fatter selvstendige bindende beslutninger) og eksterne beslutninger som berører urfolk (tilfeller hvor det er andre enn urfolk selv som fatter beslutninger, e ksempelvis statlige myndigheter). Urfolkserklæringen har uttrykkelige b estemmelser om urfolks 49 rogress report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/15/35, 23.08.2010, http://www2.ohchr.org/english/bodies/ hrcouncil/docs/15session/A.HRC.15.35_en.pdf Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/18session/A-HRC-18-42_ en.pdf 49 GÁLDU ČÁLA 1/2011 s elvbestemmelsesrett, herunder en kjernebestemmelse om urfolks rett til autonomi eller selvstyre i indre og lokale anliggender.50 Erklæringen bidrar imidlertid ikke med en nærmere definisjon av hva som er å anse som urfolks «indre og lokale anliggender» utover det som kan utledes gjennom en fortolkning av erklæringens forskjellige bestemmelser. Sondringen mellom eksterne og interne beslutningsprosesser kommer klarest til uttrykk i urfolkserklæringens artikkel 5. Det slås her fast at urfolk har rett til å opprettholde og styrke sine særegne politiske, rettslige, økonomiske, sosiale og kulturelle institusjoner, samtidig som de beholder retten til å delta fullt ut i statens politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle liv dersom de ønsker det. I tillegg inneholder erklæringen mange bestemmelser som anerkjenner urfolks rett til å delta i eksterne beslutningsprosesser i form av konsultasjoner, samråd, samarbeid mv.51 FNs ekspertmekanisme for urfolks rettig heter (EMRIP)52 sier følgende om for bindelseslinjene mellom urfolks rett til selvbestemmelse og retten til å delta i beslutningsprosesser:53 «The principle of participation in decision-making also has a clear relationship with the right of indigenous peoples to self-determination, including the right to autonomy or self-government, and the State obligation to consult indigenous peoples in matters that may affect them, based on the principle of free, prior and informed consent. These legal concepts form an inherent part of any discussion of the right of indigenous peoples to participate in decision-making …» Urfolkserklæringens artikkel 3 fastslår at urfolk har rett til selvbestemmelse, og at de i kraft av denne rett fritt skal kunne 50 Artikkel 3 og 4. 51 Artikkel 5, 10–12, 14–15, 17–19, 22–23, 26–28, 30–32, 36, 37, 38, 40–41. 52 Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples (EMRIP), http://www. ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/EMRIP/Pages/EMRIPIndex.aspx 53 Progress report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/15/35, 23.08.2010, §§ 1–6, http://www2.ohchr.org/english/ bodies/hrcouncil/docs/15session/A.HRC.15.35_en.pdf 50 «Urfolk kan derfor normalt ikke på en effektiv måte fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling med mindre det foreligger en dertil egnet samhandling mellom urfolk og statlige myndigheter. » bestemme sin politiske stilling og fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Dette er et prinsipielt viktig element i urfolks rett til selvbestemmelse. Urfolk lever imidlertid i en situasjon hvor deres utvikling i økende grad påvirkes og styres av eksterne beslutninger og prosesser, herunder tiltak som er vedtatt eller tillatt gjennomført av statlige myndigheter. Urfolk kan derfor normalt ikke på en effektiv måte fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling med mindre det foreligger en dertil egnet samhandling mellom urfolk og statlige myndigheter. Dette betyr blant annet at samenes rett til å fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling ikke kan realiseres med mindre samenes egne prioriteringer i forhold til utviklingen av sitt eget samfunn respekteres og ivaretas i den statlige politikkutviklingen. I tillegg er det nødvendig at Sametinget tilkjennes slik myndighet at det gjennom egne politiske beslutninger kan iverksette tiltak i saker som vedrører dere indre anliggender. Selv om det er vanskelig å etablere absolutte skiller mellom den overordnede utviklingen i det samiske samfunn og utviklingen av lokale samiske samfunn, kan det være formålstjenlig å sondre mellom disse to aspektene i en selvbestemmelsessammenheng. Urfolkserklæringens artikkel 4 anerkjenner at urfolk har – i utøvelsen av sin rett til selvbestemmelse – rett til autonomi eller selvstyre i saker som angår deres «indre» og «lokale» anliggender. I samisk sammenheng synes Sametinget, som samenes øverste organ, å være den naturlige forvalter av samenes rett til autonomi eller selvstyre i «indre» anliggender av overordnet karakter. Det synes imidlertid også naturlig å forutsette at samiske lokalsamfunn, herunder i kraft av urfolkserklæringens artikkel 4, med stor grad av legitimitet kan påberope seg rett til GÁLDU ČÁLA 1/2011 lokal autonomi og selvstyre i «lokale» anliggender. Statlige myndigheter synes å ha en noe annen forståelse av hvilke saksområder som naturlig bør falle inn under samiske autonomiordninger enn det som synes å være en alminnelig samisk forståelse av denne retten. Det fremgår av St.meld. nr. 28 (2007–2008) at regjeringen er av den oppfatning at samisk selvbestemmelse kan innebære at Sametinget har en rett til å fatte avgjørelser alene om forhold som gjelder språk og kultur. Begrunnelsen for dette er at slike saker bare berører samene.54 Diskusjoner og prosesser som er gjennomført innenfor rammen av Gáldus prosjekt viser at det synes å være relativt bred samisk enighet om at også saksområder som utdanning, tradisjonell kunnskap, sedvaner, næringer, åndelige verdier, lokalmiljø, felles institusjoner, forvaltning av egen historie og kunnskap samt forvaltning av naturressurser bør anses som indre samiske anliggender. Dette er blant annet begrunnet med at et saksområde i visse tilfeller bør kunne anses som et indre eller lokalt samisk anliggende selv om andre enn samer berøres av eventuelle beslutninger og tiltak på dette området. Lokal forvaltning av naturressurser i samiske områder er et eksempel i så henseende. Den underliggende begrunnelsen for dette er at naturressursene er en del av det materielle grunnlaget for samisk kultur og at naturressursene for øvrig har avgjørende betydning for utviklingen av det samiske samfunn. Dette kan også begrunnes med at det menneskerettslige vernet for urfolks kulturutøvelse legger begrensninger i forhold til statlige myndigheters adgang til å foreta interesseavveininger til fordel for den generelle nasjonale samfunnsutviklingen dersom en slik interesseavveining bidrar til å redusere urfolks rettigheter etter artikkel 27 i FNkonvensjonen om sivile og politiske rettigheter.55 Den umiddelbare utfordringen som man står overfor i forhold til realisering av samisk autonomi eller selvstyre i indre 54 St.meld. nr. 28 (2007–2008), s. 35–36 55 FNs menneskerettighetskomité: I. Länsman et al. v. Finland (Communication No. 511/1992). og lokale anliggender, er manglende felles statlig og samisk forståelse av hva som er å anse som «indre eller lokale samiske anliggender». Urfolkserklæringen inneholder mange bestemmelser som på forskjellige måter anerkjenner og stadfester urfolks rett til å delta i eksterne beslutningsprosesser.56 Urfolkserklæringens artikkel 18 inneholder en overordnet bestemmelse om urfolks rett til å delta i eksterne beslutningsprosesser. Det fastslås her at urfolk har rett til å delta i beslutningsprosesser i saker som vil kunne berøre deres rettigheter gjennom representanter de selv har valgt i samsvar med sine egne prosedyrer, og at de også har rett til å opprettholde og videreutvikle sine egne besluttende urfolksinstitusjoner. Den nærmere formuleringen av retten til å delta i eksterne beslutningsprosesser kommer til uttrykk på forskjellige måter, herunder som (1) urfolks rett til å bli aktivt involvert i beslutningsprosesser, (2) staters plikt til å søke enighet med urfolk, (3) staters plikt til å konsultere og samarbeide med urfolk, (4) staters plikt til å iverksette tiltak sammen med urfolk og (5) staters plikt til å respektere urfolks sedvaner og tradisjoner i beslutningsprosesser. I visse tilfeller forutsettes det at eksterne beslutninger ikke skal fattes med mindre urfolk har avgitt sitt frie og informerte forhåndssamtykke. Videre forutsettes det eksempelvis at stater i visse situasjoner skal gjennomføre konsultasjoner og etablere samarbeid med urfolk før vedtakelse og gjennomføring av tiltak som kan berøre dem. Urfolkserklæringen etablerer et skille mellom statens plikt til å konsultere urfolk og deres plikt til å søke urfolks frie og informerte forhåndssamtykke, i den forstand at prinsippet om forhåndssamtykke forutsetter at urfolk har rett til å bestemme sakens utfall. FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter (EMRIP),57 som er et underorgan av FNs menneskerettighetsråd,58 gir 56 Artikkel 5, 10–12, 14–15, 17–19, 22–23, 26–28, 30–32, 36, 37, 38, 40–41. 57 Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples (EMRIP), http://www. ohchr.org/EN/Issues/IPeoples/EMRIP/Pages/EMRIPIndex.aspx 58 UN Human Rights Council, http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/ 51 GÁLDU ČÁLA 1/2011 uttrykk for følgende om forskjellen mellom konsultasjoner og urfolks frie og informerte forhåndssamtykke:59 «As mentioned above, the right to free, prior and informed consent is embedded in the right to self-determination. The procedural requirements for consultations and free, prior and informed consent respectively are similar. Nevertheless, the right of free, prior and informed consent needs to be understood in the context of indigenous peoples’ right to self-determination because it is an integral element of that right. The duty of the State to obtain indigenous peoples’ free, prior and informed consent entitles indigenous peoples to effectively determine the outcome of decision-making that affects them, not merely a right to be involved in such processes. Consent is a significant element of the decision-making process obtained through genuine consultation and participation. Hence, the duty to obtain the free, prior and informed consent of indigenous peoples is not only a procedural process but a substantive mechanism to ensure the respect of indigenous peoples’ rights.» EMRIP konkluderer her med at prinsippet om urfolks frie og informerte forhåndssamtykke har sitt grunnlag i retten til selvbestemmelse og at det har et noe annet innhold enn den ordinære konsultasjonsretten. EMRIP gir uttrykk for at prinsippet om forhåndsamtykke ikke bare gir urfolk rett til å være involvert i eksterne beslutningsprosesser, men også til effektivt å bestemme utfallet i beslutninger som berører dem. Forslaget til Nordisk samekonvensjon – slik den ble avgitt av den nordiske ekspertgruppen som hadde mandat til å utarbeide et konvensjonsforslag – søker å applisere ur59 Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, (“Annex”, art. 20–21), http://www2.ohchr.org/ english/bodies/hrcouncil/docs/18session/A-HRC-18-42_en.pdf 52 folkserklæringen og andre internasjonale menneskerettslige instrumenter i en samisk kontekst.60 Konvensjonsutkastet anerkjenner at samene som ett folk har rett til selvbestemmelse i overensstemmelse med folkerettens regler, og at det samiske folket, så langt det følger av disse regler og bestemmelser, har rett til selv å bestemme over sin økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, og for sine egne formål selv å forføye over sine naturressurser.61 Konvensjonsutkastets kapittel II om samisk styring tar utgangspunkt i at det samiske folket har rett til selvbestemmelse, men bygger samtidig på en anerkjennelse av at denne retten må avpasses i forhold til den rett til selvbestemmelse som det finske, norske og svenske folket besitter. Resultatet av dette er at man foreslår en glideskala for samisk myndighet og innflytelse, under hensyntagen til konkurrerende rettigheter, hvor graden av samisk myndighet og innflytelse er knyttet opp mot sakens betydning for det samiske samfunn. Denne skalaen strekker seg fra Sametingets selvstendige og bindende beslutninger til dets innflytelse gjennom høringer. Figuren nedenfor (figur 3) søker å gi en visuell illustrasjon av hovedelementene i forbindelseslinjene mellom selvbestemmelsesretten og retten til å delta i beslutninger med utgangspunkt i forslaget til Nordisk samekonvensjon og FNs erklæring om urfolks rettigheter. Den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslag til Nordisk samekonvensjon sier følgende om forbindelseslinjene mellom retten til selvbestemmelse og retten til å delta i eksterne beslutningsprosesser i saker som berører dem: 62 «Selvbestemmelsesretten betyr ikke en ubetinget rett til enebestemmelse. For noen sakstyper vil retten til 60 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005. Konvensjonsutkastet ble avlevert 2 år før FNs generalforsamling vedtok urfolkserklæringen, men den endelige versjonen av urfolkserklæringen skiller seg minimalt fra det forhandlingsutkastet som forelå på det tidspunkt da Den nordiske ekspertgruppen avleverte sitt forslag. 61 Artikkel 3. 62 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005, s. 216–217. GÁLDU ČÁLA 1/2011 •Indre og lokale saker; saker av vesentlig betydning for urfolk; saker som vedrører grunnleggende vilkår for urfolks kultur, næringer og samfunnsliv • Urfolks selvstendige vedtak og representasjon • Forhandlinger (1) Rett til • Fritt og informert selvbestemmelse forhåndssamtykke [INTERNE BESLUTNINGER] •Rett til å bli hørt i saker som kan berøre urfolks interesser 4) Rett til høringer [EKSTERNE BESLUTNINGER] (2) Rett til medbestemmelse [EKSTERNE BESLUTNINGER] •Rett til representasjon i offentlige råd og organer når de behandler saker som berører urfolks interesser (3) Rett til konsultasjoner [EKSTERNE BESLUTNINGER] • Rett til konsultasjoner i saker som kan berøre urfolks interesser og rettigheter. Figur 3: Figuren søker å illustrere forbindelseslinjene mellom retten til selvbestemmelse og urfolks rett til å delta i beslutninger i saker som berører dem med utgangspunkt i forslaget til Nordisk samekonvensjon og FNs erklæring om urfolks rettigheter. s elvbestemmelse innebære en rett til å bestemme alene, mens det for andre sakstyper er tale om samhandling i ulike former. Artikkel 15 [i konvensjonsforslaget] gjelder der sametingene har anledning til å handle på egen hånd. I de følgende artikler [i konvensjonsforslagets kapittel II] reguleres den nærmere samhandling mellom sametingene og andre myndigheter.» Konvensjonsforslagets artikkel 15 slår fast at sametingene har rett til å treffe selvstendige vedtak i de spørsmål der de i henhold til nasjonal eller internasjonal rett har myndighet til dette, samtidig som det her bestemmes at sametingene kan inngå avtaler med nasjonale, regional og lokale enheter om samarbeid for å styrke samisk kultur og samfunnsliv. Konvensjonsforslaget forutsetter at Sametinget i likhet med andre organer må ha lovhjemmel for å treffe beslutninger som innebærer myndighetsutøvelse. Vedtak som ikke innebærer myndighetsutøvelse kan Sametinget treffe uten krav om hjemmel i lov. Dette er kjernen i henvisningen til nasjonal rett i konvensjonsforslagets artikkel 15. Henvisningen til internasjonal rett er i første rekke rettet mot fremtiden. Ekspertgruppen begrunner en slik framtidsorientering med at de internasjonale reglene om urfolks rettsstilling kan utvikles slik at de gir urfolk større rett til selv å treffe beslutninger, og konkluderer med at det i så fall er Sametinget som skal utøve denne retten på det samiske folkets vegne. Ekspertgruppen avga konvensjonsforslaget i oktober 2005. I underkant av to år senere vedtok FNs generalforsamling en egen FNerklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen), som inneholder omfattende bestemmelser om urfolks rettigheter i beslutningsprosesser. Urfolkserklæringen forplikter statene til, gjennom konsultasjoner og i samarbeid med vedkommende urfolk, å treffe hensiktsmessige tiltak, herunder ved lovgivning, for å oppfylle erklæringens formål (artikkel 38). Den mest lojale oppfølgingen av urfolkserklæringen ville være om statlige myndigheter i samarbeid med Sametinget foretok en samlet gjennomgang av erklæringens bestemmelser med det formål å sikre en mest mulig lojal gjennomføring av erklæringen, blant annet gjennom 53 GÁLDU ČÁLA 1/2011 lovgivningstiltak. En slik gjennomgang og kodifisering vil blant annet kunne bidra til sterkere grad av formalisering av Sametingets myndighet. Formelt sett etablerer ikke urfolkserklæringen rettslige forpliktelser for statene på samme måte som en ratifisert konvensjon. Dette betyr imidlertid ikke at urfolkserklæringen ikke bekrefter eller stadfester visse forpliktelser for statene. Folkerettens rettskilder begrenser seg ikke til ratifiserte konvensjoner. Statuttene til FNs internasjonale domstol i Haag lister opp folkerettens alminnelige rettskilder. Selv om statuttene ikke direkte binder andre enn den internasjonale domstolen, gir disse likevel uttrykk for hva andre internasjonale organer, herunder overvåkningsorganene for menneskerettigheter, vil legge til grunn som rettskilder når de skal ta stilling til konkrete saker eller rettsspørsmål. Statuttenes artikkel 38 beskriver hva den internasjonale domstolen skal legge til grunn som rettskilder, identifisert som hhv. primære og sekundære kilder. Primære rettskilder er traktater som statspartene har sluttet seg til [ratifiserte konvensjoner], internasjonal sedvanerett og generelle rettsprinsipper som er akseptert i siviliserte land, jf. statuttene artikkel 38 (1) bokstavene a-c. Det er på det rene at urfolkserklæringen ikke er å anse som en traktat eller konvensjon. Spørsmålet blir deretter hvorvidt urfolkserklæringen eventuelt inneholder bestemmelser som er uttrykk for internasjonal sedvanerett og/eller aksepterte generelle rettsprinsipper. Dersom dette er tilfellet, kan urfolkserklæringen ikke settes til side med den begrunnelse at den ikke etablerer noen forpliktelser for staten. «FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter har fremhevet at urfolks erklæringen er et uttrykk for internasjonal konsensus med hensyn til innholdet og rekkevidden av urfolks rettigheter.» FNs spesialrapportør for urfolks rettigheter har fremhevet at urfolkserklæringen er et uttrykk for internasjonal konsensus med hensyn til innholdet og rekkevidden av urfolks rettigheter. Han understreker at urfolkserklæringen er etablert på allerede eksisterende internasjonale menneskerettighetsnormer og praksis, herunder den praksis som har utviklet seg i forståelsen av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). Spesialrapportøren fremhever at urfolkserklæringen ikke etablerer nye eller spesielle rettigheter for urfolk, men at den i stedet anvender disse rettighetene i forhold til urfolks spesielle kulturelle, historiske, sosiale og økonomiske situasjon. Videre understreker spesialrapportøren at urfolkserklæringen i mange henseender reflekterer internasjonal sedvanerett og alminnelige internasjonale rettsprinsipper:63 «Albeit clearly not binding in the same way that a treaty is, the Declaration relates to already existing human rights obligations of States, as demonstrated by the work of United Nations treaty bodies and other human rights mechanisms, and hence can be seen as embodying to some extent general principles of international law. In addition, insofar as they connect with a pattern of consistent international and State practice, some aspects of the provisions of the Declaration can also be considered as a reflection of norms of customary international law. In any event, as a resolution adopted by the General Assembly with the approval of an overwhelming majority of Member States, the Declaration represents a commitment on the part of the United Nations and Member States to its provisions, within the framework of the obligations established by the United Nations Charter to promote and protect human rights on a non-discriminatory basis.» Spesialrapportøren påpeker her at urfolkserklæringen i visse tilfeller også kan anses som uttrykk for internasjonal sedvanerett. Internasjonal sedvanerett utvikles gjennom 63 A/HRC/9/9, 11.08.2008, kap. III C, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/G08/149/40/PDF/G0814940.pdf?OpenElement 54 GÁLDU ČÁLA 1/2011 «Urfolk har rett til å fatte selvstendige beslutninger i saker som vedrører deres indre og lokale anliggender og i forhold til å fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling.» statspraksis. Statspraksis i en menneskerettslig sammenheng begrenser seg i stor grad til statenes multilaterale opptreden. Menneskerettslig statspraksis utvikles derfor i første rekke gjennom statenes taler og avstemninger i FNs generalforsamling. Høyesterett i Belize har gitt uttrykk for et tilsvarende syn i behandlingen av en sak om urfolks landrettigheter. Retten konkluderte blant annet med at rettskildene i folkeretten ikke er begrenset til rettslig bindende konvensjoner og at urfolkserklæringens artikkel 26 reflekterer alminnelige internasjonale rettsprinsipper. Førstvoterende ga uttrykk for følgende hva angår urfolkserklæringens stilling som rettskilde: «… importantly in this regard is the recent Declaration on the Rights of Indigenous Peoples adopted by the General Assembly of the United Nations on 13 September 2007. Of course, unlike resolutions of the Security Council, General Assembly resolutions are not ordinarily binding on Member States. But where these resolutions or Declarations contain principles of general international law, states are not expected to disregard them. This Declaration – GA Res. 61/295 - was adopted by an overwhelming number of 143 states in favor with only four states against with eleven abstentions. It is of some signal importance, in my view, that Belize voted in favor of this declaration. And I find its article 26 of special resonance and relevance in the context of this case, reflecting, as I think it does the growing consensus and the general principles of international law on indigenous peoples and their lands and resources.» Urfolks rett til selvbestemmelse er knyttet opp mot retten til deltakelse i beslutninger på forskjellige måter. Urfolk har rett til å fatte selvstendige beslutninger i saker som vedrører deres indre og lokale anliggender og i forhold til å fremme sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Urfolks selvstendige beslutninger fattet i kraft av deres rett til selvbestemmelse danner også grunnlaget for deres kollektive deltakelse i eksterne beslutningsprosesser som berører dem. I forhold til urfolks indre og lokale anliggender, har statlige myndigheter i prinsippet ingen rolle å spille utover å være garantist for at individuelle menneskerettigheter ikke krenkes. Dette fremgår blant annet av urfolkserklæringens artikkel 46 (2), hvor det slås fast at de rettigheter som anerkjennes i erklæringen skal utøves med respekt for alles menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Bestemmelsen understreker imidlertid også at utøvelsen av de rettigheter som er nevnt i urfolkserklæringen ikke skal være gjenstand for noen andre begrensninger enn de som er fastsatt ved lov som er i samsvar med internasjonale menneskerettslige forpliktelser. Lovgivning som eventuelt ikke er i samsvar med statens internasjonale menneskerettslige forpliktelser vil derfor ikke legge slike begrensninger. Urfolk er i en situasjon hvor statlige myndigheters beslutninger på forskjellige måter berører deres rettigheter og interesser, og man kan derfor ikke etablere et absolutt skille mellom urfolks beslutninger i indre og lokale anliggender og deres effektive deltakelse i eksterne beslutningsprosesser. FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter (EMRIP) gir uttrykk for følgende om sammenhengen og samspillet mellom urfolks selvstendige beslutninger og deres rett til å delta i eksterne beslutninger som berører dem:64 «As affirmed in articles 5, 18, 36 and 37 of the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and within the 64 Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making; Expert Mechanism advice No. 2 (2011), Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, § 19 (s. 26). 55 GÁLDU ČÁLA 1/2011 ambit of the right to self-determination, indigenous peoples have the right to make independent decisions in all matters relating to their internal and local affairs, and to effectively influence external decision-making affecting them if they choose to participate in such processes …» Dersom denne konklusjonen anvendes i en samisk kontekst, innebærer det at Sametinget i visse tilfeller har rett til å treffe selvstendige og bindende vedtak. Denne konklusjonen er viktig i forhold til forståelsen av artikkel 15 i forslaget til Nordisk samekonvensjon. Som nevnt ovenfor må det forutsettes at samene i visse tilfeller har rett til å bestemme alene. Dette gjelder blant annet i saker vedrørende indre og lokale samiske anliggender. I andre tilfeller vil det være naturlig med forskjellige former for samspill mellom samene og statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. «SP-artikkel 27 etablerer en absolutt skranke mot inngrep i den materielle samiske kulturutøvelsen.» I saker som er av vesentlig betydning for samene, og som er gjenstand for behandling i eksterne beslutningsprosesser, må det forutsettes at samene gis reell mulighet til å påvirke beslutningen, blant annet gjennom forhandlinger med statlige myndigheter. Det må imidlertid også forutsettes at samene i saker som er gjenstand for behandling i eksterne beslutningsprosesser besitter reell myndighet som følge av at staten i visse tilfeller er forpliktet til å innhente samenes frie og informerte samtykke før tiltak iverksettes eller tillates iverksatt. Den nordiske ekspertgruppen er av den oppfatning at Sametinget i spørsmål av vesentlig betydning for samene har rett til forhandlinger før det treffes vedtak av offentlig myndighet, og på et så vidt tidlig tidspunkt i prosessen at sametingene kan påvirke saksgang og resultat. Ekspertgruppen gir uttrykk for at målsettingen med sli56 ke forhandlinger må være at forhandlingspartene kommer til enighet, likevel uten at enighet fremstår som et absolutt krav.65 Ekspertgruppen presiserer at Sametinget ikke har forhandlingsrett i ethvert spørsmål, og at retten til forhandlinger kun gjelder i saker av vesentlig betydning for samene. Ekspertgruppen gir uttrykk for at areal- og ressursforvaltning og miljøforvaltning vil være viktige områder der Sametinget vil ha rett til forhandlinger fordi slike saker er av vesentlig betydning for samene. Ekspertgruppen understreker at Sametingets rett til forhandlinger gjelder på alle nivåer og i forhold til alle typer saker av vesentlig betydning for samene, herunder lovgivning, forvaltning og spørsmål vedrørende samiske interesser og Sametingets budsjett.66 Forhandlingsretten følger av retten til selvbestemmelse. Forhandlingsretten er mer omfattende enn konsultasjonsretten. Konsultasjoner med Sametinget og berørte samer skal finne sted i alle saker som kan berøre samiske interesser og rettigheter, mens forhandlingsretten gjelder i alle saker av vesentlig betydning for samene. Det er med andre ord sakens karakter og dens betydning og viktighet for samene som er bestemmende for vurderingen av hvorvidt det er påkrevd med konsultasjoner eller forhandlinger. Målsettingen med den foreslåtte forhandlingsretten er at man i slike saker skal søke å oppnå enighet mellom forhandlingspartene. Den foreslåtte alminnelige forhandlingsretten gir ikke Sametinget en vetorett. I prinsippet vil offentlige myndigheter derfor kunne fatte beslutninger i slike saker selv om det ikke oppnås enighet med Sametinget. Situasjonen er imidlertid annerledes i saker som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv. Den nordiske ekspertgruppen foreslår at staten ikke bør ha adgang til å vedta eller tillate tiltak 65 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005, se konvensjonsutkast artikkel 16 samt kommentarer s. 218 flg. 66 Ibid. GÁLDU ČÁLA 1/2011 som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv med mindre Sametinget samtykker til dette.67 Artikkel 16 (2) i konvensjonsforslaget er altså formulert som en vetorett for Sametinget i forhold til tiltak som kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk samfunnsliv. Dette forslaget er i overensstemmelse med retten til selvbestemmelse og prinsippet om urfolks frie og informerte forhåndssamtykke. Det er også i samsvar med den praksis som er utviklet av FNs menneskerettighetskomité i forhold til forståelsen av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). Samerettsutvalget som utredet rettigheter til og disponeringen og bruken av land og vann i tradisjonelle samiske områder utenfor Finnmark fylke, har konkludert med at SP-artikkel 27 etablerer en absolutt skranke mot inngrep i den materielle samiske kulturutøvelsen fordi det ikke under noen omstendighet kan iverksettes inngrep som kan likestilles med en nektelse av retten til kulturutøvelse.68 I slike tilfeller er det påkrevd med urfolks frie og informerte forhåndssamtykke før tiltak kan iverksettes eller tillattes iverksatt. Statens forpliktelse til å søke urfolks frie og informerte forhåndssamtykke i saker av stor og avgjørende betydning for urfolk er nært knyttet opp mot urfolks rett til selvbestemmelse. Den nordiske ekspertgruppen som utarbeidet forslag til Nordisk samekonvensjon er som nevnt av den oppfatning at det er nødvendig med Sametingets samtykke i saker som i betydelig grad kan skade de grunnleggende vilkår for samisk kultur, samiske næringer eller samisk næringsliv. I praksis betyr dette at Sametinget i slike saker skal ha det avgjørende ordet med hensyn til om slike tiltak skal iverksettes eller tillattes iverksatt.69 FNs ekspertmekanisme for urfolks ret67 Ibid., fotnote 29. 68 NOU 2007:13, s. 918. 69 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005, s. 218. tigheter (EMRIP) har trukket en lignende konklusjon under henvisning til at FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen) etablerer krav om urfolks frie og informerte forhåndssamtykke i saker av grunnleggende betydning for deres rettigheter og deres verdighet og velferd. EMRIP sier at man i vurderingen av hvorvidt en sak er å anse for å være av grunnleggende betydning for vedkommende urfolk må ta hensyn til forskjellige forhold, herunder urfolks egne prioriteringer, sakens karakter og potensielle innvirkning på vedkommende urfolk, blant annet under hensyntagen til de kumulative virkningene av tidligere inngrep.70 EMRIP gir uttrykk for at urfolks frie og informerte samtykke eksempelvis er påkrevd i forbindelse med ressursutvinning i stor skala i urfolksområder og i forbindelse med etablering av nasjonal parker i deres områder:71 «Particular emphasis is placed on free, prior and informed consent for projects or measures that have a substantial impact on indigenous communities, such as those resulting from large-scale natural resource extraction on their territories or the creation of natural parks, or forest and game reserves on their lands and territories.» Urfolkserklæringen forutsetter urfolks frie og informerte samtykke i forskjellige sakstyper: tvangsflytting fra egne områder [artikkel 10]; overføring av eiendom av kulturell, intellektuell, religiøs eller åndelig art [artikkel 11 (2)]; vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som berører urfolk [artikkel 19]; erstatning for de landområder, territorier og ressurser som urfolk tradisjonelt har eid eller på annen måte har befolket eller brukt, og som er blitt konfiskert, fratatt dem, okkupert, brukt eller påført skade uten deres frie og informerte samtykke [artikkel 28 (1)]; 70 Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making; Expert Mechanism advice No. 2 (2011), Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, (Annex: Expert Mechanism Advice No. 2, § 22). 71 Progress report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/15/35, 23.08.2010, § 34, http://www2.ohchr.org/english/bodies/ hrcouncil/docs/15session/A.HRC.15.35_en.pdf 57 GÁLDU ČÁLA 1/2011 «Prinsippet om urfolks frie og informerte samtykke – som en rettighet – må for tolkes i lys av retten til selvbestemmelse.» l agring eller deponering av farlige stoffer på urfolks landområder eller territorier [artikkel 29 (2)]; prosjekter som berører urfolks landområder eller territorier og andre ressurser, særlig ved utbygging, utnyttelse eller utvinning av mineral- eller vannressurser eller andre ressurser [artikkel 32 (2)].72 Urfolkserklæringens artikkel 19 kan brukes til å illustrere selvbestemmelsesrettens betydning og relevans i forhold til eksterne beslutningsprosesser. Denne bestemmelsen slår fast at statene i god tro skal konsultere og samarbeide med urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som berører dem. Dette viser selvbestemmelsesrettens betydning og relevans i forhold til eksterne beslutningsprosesser, fordi artikkel 19 forutsetter at urfolks frie og informerte forhåndssamtykke skal være et resultat av deres interne kollektive beslutningsprosesser. Urfolks frie og informerte samtykke må med andre ord være et resultat av interne prosesser eller mekanismer hvorigjennom urfolk fatter selvstendige og kollektive beslutninger. Statens forpliktelse til å søke urfolks frie og informerte samtykke innebærer også at urfolk har rett til å holde tilbake deres samtykke og en rett til å etablere forutsetninger og vilkår for et eventuelt samtykke.73 Prinsippet om urfolks frie og informerte samtykke – som en rettighet – må fortolkes i lys av retten til selvbestemmelse.74 Det er mange prosessuelle likhetstrekk mellom en ordinær konsultasjonsprosess og en prosess hvor statlige myndigheter søker urfolks frie og informerte forhåndssamtykke. Forskjellen er at prinsippet om 72 Se vedlegg 6: FNs erklæring om urfolks rettigheter (uoffisiell norsk oversettelse). 73 Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making; Expert Mechanism advice No. 2 (2011), Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, (Annex: Expert Mechanism Advice No. 2, § 23). 74 Ibid., § 63; Annex: Expert Mechanism Advice No. 2, § 20. 58 urfolks frie og informerte forhåndssamtykke anerkjenner urfolks rett til å holde tilbake deres samtykke og en rett til å etablere forutsetninger og vilkår for deres samtykke. Dette medfører for eksempel at staten ikke kan iverksette eller tillate iverksatt tiltak som i betydelig grad kan skade grunnvilkårene for det samiske samfunn med mindre Sametinget samtykker. Urfolks rett til selvstendig representasjon er et annet viktig element i urfolks rett til selvbestemmelse. Dette betegnes ofte som et eksternt aspekt av urfolks rett til selvbestemmelse75 og innebærer blant annet at samene har rett til å representere seg selv i nasjonal, regional så vel som internasjonal sammenheng. Sameloven i Norge etablerer rammene for Sametingets arbeidsområde og myndighet. Sameloven § 2-1 slår fast at Sametingets arbeidsoppgave er alle saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppen. Sametinget skal på eget initiativ reise og avgi uttalelse om alle saker innenfor sitt arbeidsområde. Det vil være naturlig å fortolke formuleringen «saker som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppen» på en måte som omfatter internasjonale saker som berører samene som et urfolk. Det er en kjensgjerning at internasjonale saker i stigende grad direkte berører det samiske samfunn. FN har eksempelvis etablert flere mandater eller mekanismer som utelukkende befatter seg problemstillinger vedrørende urfolk: Det permanente forum for urfolks saker, Ekspertmekanismen for urfolks rettigheter og Spesialrapportøren for urfolks rettigheter. Sametingets selvstendige representasjon har sitt grunnlag i retten til selvbestemmelse, tingets politiske mandat fra det samiske folket og samelovens bestemmelser. Den finske sameloven anerkjenner Sametingets nasjonale og internasjonale representasjonsrett. Sameloven i Finland slår 75 Nordisk samekonvensjon, utkast fra finsk-norsk-svensk-samisk ekspertgruppe, avgitt 26. oktober 2005, s. 305. GÁLDU ČÁLA 1/2011 fast at Sametinget skal representere samene i Finland i nasjonal så vel som internasjonal sammenheng i saker som faller inn under tingets arbeidsoppgaver og mandat.76 Sameloven i Sverige har ikke en tilsvarende bestemmelse, men det er likevel lagt til grunn i SOU 2002:77 at det ikke foreligger noe som skulle tilsi at Sametinget ikke kan representere samene internasjonalt.77 SOU 2002:77 slår fast «att det inte kan komma i fråga at Sametinget skulle kunna få en partsställning i FN, eftersom FN er en sammanslutning mellan nationer. […] Samtidigt bör det inte heller vara ett hinder att Sametinget företräder samerna vid möten med andra länder eller organisationer och myndigheter i såväl Sverige som i främmande länder.» Den nordiske ekspertgruppen foreslår at en fremtidig samekonvensjon må anerkjenne at sametingene i de respektive land har rett og plikt til å representere samene i mellomstatlige forhold, og at statene har et ansvar i forhold til å fremme samisk representasjon i internasjonale institusjoner og deltakelse i internasjonale prosesser (konvensjonsforslagets artikkel 19). Ekspertgruppen kon kluderer med at en slik representasjons rett følger av at sametingene er naturlige forvaltere av det samiske folkets rett til selvbestemmelse. Den seneste internasjonale utviklingen viser at urfolks selvstendige representasjon er en dagsaktuell sak innenfor FN. FNs menneskerettighetsråd vedtok i september 2011 en resolusjon om urfolk og menneskerettigheter hvor blant annet spørsmålet om urfolks representasjon innenfor FN er et tema.78 Gjennom denne resolusjonen er FN-sekretariatet gitt i oppgave å utrede 76 Sameloven i Finland, § 6. 77 SOU 2002:77, s. 135. 78 Menneskerettighetsrådets resolusjon 18/23, september 2011 (A/HRC/18/L.23), § 13: «Requests the Secretary-General, in cooperation with the Office of the High Commissioner, the Office of Legal Affairs and other relevant parts of the Secretariat, to prepare a detailed document on ways and means of promoting participation at the United Nations of recognized indigenous peoples’ representatives on issues affecting them, as they are not always organized as non-governmental organizations, and on how such participation might be structured, drawing from, inter alia, the rules governing the participation in various United Nations bodies by non-governmental organizations (including Economic and Social Council resolution 1996/31) and by national human rights institutions (including Human Rights Council resolution 5/1 of 18 June 2007 and Commission on Human Rights resolution 2005/74 of 20 April 2005), and to present it to the Council at its twenty-first session.» spørsmålet om hvordan kollektive urfolksinstitusjoner – som ikke er organisert som frivillige organisasjoner (NGO) – best kan sikres en selvstendig representasjonsrett innenfor FN-systemet. Denne utviklingen er i samsvar med bestemmelsene i urfolkserklæringen, hvor det blant annet slås fast at nødvendige tiltak skal iverksettes for å sikre urfolks deltakelse i internasjonale prosesser som angår dem (artikkel 41). Urfolkserklæringens artikkel 36 slår videre fast at urfolk har rett til å opprettholde og styrke kontakten, forbindelsene og samarbeidet med medlemmer av sitt eget folk over landegrensene (i tilfeller hvor et urfolk er splittet av landegrenser) så vel som med andre folk. En tilsvarende bestemmelse finnes i ILOkonvensjon nr. 169, jf. artikkel 32. Forskjellen mellom urfolkserklæringens artikkel 36 og ILO-konvensjonens artikkel 32 er at førstnevnte bestemmelse presiserer at representasjonsretten også gjelder i forhold til «andre folk», mens ILO-konvensjonens bestemmelse begrenser seg til grenseoverskridende urfolkssamarbeid. Denne forskjellen har blant annet sin bakgrunn i at urfolkserklæringen anerkjenner at urfolk har rett til selvbestemmelse, mens ILOkonvensjonen ikke befatter seg med retten til selvbestemmelse. Samenes selvstendige representasjon er også et sentralt element i relasjon til retten til medbestemmelse. Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor, innebærer selvbestemmelse ikke en ubetinget rett til enebestemmelse for urfolk fordi denne retten i noen sammenhenger må utøves gjennom forskjellige former for samspill med andre organer eller folk, herunder i form av medbestemmelse. I samisk sammenheng kan medbestemmelse eksempelvis innebære at beslutningsmyndighet og ansvar på visse områder er delt mellom staten, lokale myndigheter, Sametinget og eventuelle andre naturlige aktører eller parter. Forvaltningen av Finnmarkseiendommen er et eksempel på en ordning som sikrer samisk medbestemmelse i forvaltningen av land og 59 GÁLDU ČÁLA 1/2011 r essurser i Finnmark fylke.79 Selv om det av noen er stilt spørsmålstegn ved om denne forvaltningsordningen fullt ut oppfyller gjeldende internasjonale bestemmelser om urfolks rettigheter, må det likevel konkluderes med at samene, gjennom Sametinget, har avgitt sitt frie og informerte forhåndssamtykke til den medbestemmelsesordning som er etablert gjennom Finnmarksloven. Medbestemmelse kan også tenkes realisert gjennom svakere former for samisk innflytelse, eksempelvis gjennom at Sametinget og andre samiske parter er representert i offentlige råd og utvalg når de behandler spørsmål som gjelder samiske interesser. Forslaget til Nordisk samekonvensjon inneholder en bestemmelse om denne typen for medbestemmelse (artikkel 17). Dette viser at det foreligger forskjellige former og grader for medbestemmelse. Effektiv samisk medbestemmelse forutsetter at det angjeldende offentlige organ opererer på grunnlag av en konsensusordning eller at samene som et minimum er sikret en 50/50-representasjon og -myndighet i det aktuelle organet. Konsultasjonsordninger sikrer urfolk en viss innflytelse og deltakelse i beslutningsprosesser, men slike ordninger kan vanskelig betegnes som medbestemmelse i ovennevnte betydning fordi beslutningsmyndigheten og ansvaret i saker som er gjenstand for konsultasjoner ligger hos den eksterne beslutningstakeren – normalt statlige myndigheter. Medbestemmelse forutsetter en viss form for delt myndighet og ansvar mellom urfolk og andre parter. Dette innebærer imidlertid ikke at konsultasjonsordninger er uvesentlige i forhold til urfolks rett til å delta i beslutningsprosesser, fordi slike ordninger sikrer at urfolk har en viss innflytelse i eksterne beslutningsprosesser. Konsultasjonsordninger mellom statlige myndigheter og urfolk kan være en god og effektive måte å sikre urfolks deltakelse i eksterne beslutningsprosesser, forutsatt at konsultasjonene gjennomføres på en måte som er fullt i samsvar med internasjo79 Finnmarksloven, kapittel 2, 17. juni 2005, http://www.lovdata.no/all/nl-20050617085.html 60 «Manglende statlig politisk vilje til å ta hensyn til urfolks synspunkter i konsulta sjonsprosesser er en stor utfordring for verdens urfolk.» nalt anerkjente bestemmelser om statenes konsultasjonsplikt, formelt så vel som reelt. Oppfyllelse av vilkåret om at konsultasjoner skal foregå i god tro med målsetting om å oppnå enighet om eller samtykke til de foreslåtte tiltakene er helt avgjørende i en vurdering av hvorvidt konsultasjonsordninger mellom stater og urfolk fungerer på en tilfredsstillende måte. Med andre ord hjelper det lite om konsultasjoner gjennomføres i samsvar med avtalte formelle prosedyrer dersom den politiske viljen til å ta hensyn til urfolks synspunkter er fraværende fra statlig side. Manglende statlig politisk vilje til å ta hensyn til urfolks synspunkter i konsultasjonsprosesser er en stor utfordring for verdens urfolk. ILO-konvensjonen (artikkel 6) og urfolkserklæringen (artikkel 19 og 32 (2)) etablerer spesifikke krav og retningslinjer for statlige myndigheters gjennomføring av konsultasjoner med urfolk gjennom deres representative institusjoner. Kravene som stilles til konsultasjoner tilsier at offentlige høringer og en alminnelig rett til å komme med uttalelser ikke oppfyller de krav som oppstilles i forhold til konsultasjoner.80 Konsultasjoner skal foregå i god tro, i former som er tilpasset forholdene og med målsetting om å oppnå enighet om eller samtykke til foreslåtte tiltak. Den seneste internasjonale utviklingen viser at det stadig etableres sterkere krav til statens konsultasjonsplikt overfor urfolk på forskjellige saksområder. Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor, innebærer selvbestemmelse ikke en ubetinget rett til enebestemmelse for urfolk fordi det i mange situasjoner vil være naturlig 80 Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making; Expert Mechanism advice No. 2 (2011), Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, A/HRC/18/42, 17.08.2011, (Annex: Expert Mechanism Advice No. 2, § 8). GÁLDU ČÁLA 1/2011 med forskjellige former for samhandling mellom urfolk og myndigheter, eksempelvis gjennom ordninger for medbestemmelse, konsultasjoner og høringer. Diskusjoner og prosesser som er gjennomført innenfor rammen av Gáldus prosjekt viser at det alminnelige synet blant samiske ressurspersoner og kompetansemiljøer, med hensyn til selvbestemmelsesrettens innhold og gjennomføring i en samisk kontekst, i det vesentlige er sammenfallende med den glideskala som det her er forsøkt redegjort for. 61 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Vedlegg 1: Program for seminar om samisk selvbestemmelse i forhold til land, ressurser og tradisjonelle næringer Seminar om samisk selvbestemmelse: Land, ressurser og tradisjonelle næringer Diehtosiida, Guovdageaidnu – 2.–3. november 2011 Program Onsdag 2. november 2011 11.30–12.30 Lunsj, Diehtosiida 12.30–14.40Registrering 12.40–12.50Åpning Lars Anders Baer, Gáldu, styreleder 12.50–13.00 Bakgrunn og målsetting John B. Henriksen, prosjektkoordinator 13.00–13.30 Urfolks rett til land og ressurser, næringsutøvelse og utbytte/fordel av ressursutnyttelse i deres områder, vurdert i lys av internasjonale bestemmelser om urfolks rett til selvbestemmelse Dr. juris Mattias Åhrén, Samerådets menneskerettighetsavdeling, leder 13.30–14.00 Spørsmål, kommentarer, diskusjoner 14.00–14.30 Selvbestemmelsesrettens betydning for bevaring og utvikling av det sørsamiske samfunn Leif Dunfjeld, seniorrådgiver, Avdeling for rettigheter, næring og miljø, Sametinget 14.30–15.15 Spørsmål, kommentarer, diskusjoner Torsdag 3. november 2011 09.00–09.30 Bør Sametinget ha myndighet i forvaltningen av fiskeressursene i havet i samiske områder, eventuelt hvilken myndighet og hvorfor? Dr. philos Steinar Pedersen, førsteamanuensis, Samisk høgskole 09.30–10.00 Spørsmål, kommentarer, diskusjoner 10.00–10.20Kaffe 10.20–10.50 Bør Sametinget ha noen rolle i utvikling og forvaltning av samisk reindrift i Norge, eventuelt hvilken myndighet og hvorfor? Ellen Inga O. Hætta, rektor, Samisk videregående skole og reindriftsskole, Guovdageaidnu 10.50–11.30 Spørsmål, kommentarer, diskusjoner 12.30–13.00 Plenumsdiskusjon: Lokal forvaltning av naturressurser i samiske områder i lys av samisk selvbestemmelse 13.30–14.30 Eventuelle andre relevante problemstillinger 14.30–15.00 Oppsummering og avslutning Vedlegg 2: Deltakerliste – seminar om samisk selvbestemmelse i forhold til land, ressurser og tradisjonelle næringer Deltakerliste 1) Lars Anders Baer 2) Marianne Balto 3) Karen Marie Eira Buljo 4) Gro Dikkanen 5) Leif Dunfjeld 6) Ellen Inga O. Hætta 7) Aili Keskitalo 8) Sven Roald Nystø 9) Nils Oskal 10) Steinar Pedersen 11) Sigvald Persen 62 12) 13) 14) 15) 16) 17) Laila Susanne Vars Johan Vasara Mattias Åhrén Máret Kemi May Britt Utsi John B. Henriksen GÁLDU ČÁLA 1/2011 Vedlegg 3: Program for seminar om samisk selvbestemmelse og media Seminar om samisk selvbestemmelse og media Diehtosiida, Guovdageaidnu – 8.–9. november 2011 Program Tirsdag 8. november 2011 11.30–12.30 Lunsj, Diehtosiida 12.30–12.40Registrering 12.40–12.50Åpning Máret Kemi, Gáldu, rådgiver 12.50–13.00 Bakgrunn og målsetting John B. Henriksen, prosjektkoordinator 13.00–13.15 Innledende kommentarer fra ordstyrer John Trygve Solbakk, ČálliidLágádus, forlagssjef 13.15–13.45 Samiske mediers dekning av debatten om samisk selvbestemmelse Katri Somby, doktorgradsstipendiat, Samisk høgskole 13.45–14.15 Spørsmål, kommentarer og diskusjoner 14.15–14.30Kaffe 14.30–15.30 Plenumsdiskusjon: Samiske mediers ansvar i forhold til dekning av den internasjonale debatten om urfolks rett til selvbestemmelse Onsdag 9. november 2011 09.00–09.30 Norske og samiske mediers dekning av spørsmål om samisk selvbestemmelse Nils Johan Heatta, NRK Sápmi, direktør og sjefredaktør 09.30–10.00 Spørsmål, kommentarer og diskusjoner 10.00–10.30 Har samiske medier et ansvar i forhold til dekning av spørsmål vedrørende samisk selvbestemmelse, eventuelt hvilket ansvar og hvorfor? Arne Johansen Ijäs, Samisk høgskole, førstelektor i journalistikk 10.30–11.00 Spørsmål, kommentarer og diskusjoner 11.00–12.00 Lunsj, Diehtosiida 12.00–12.30 Hvordan har samiske mediers dekning av spørsmål vedrørende samiske rettigheter, herunder retten til selvbestemmelse, utviklet seg siden 1970-tallet? Bjarne Store-Jakobsen, politisk rådgiver ved Sametingsrådet, Sametinget 12.30–13.00 Spørsmål, kommentarer og diskusjoner 13.15–14.30 Eventuelle andre problemstillinger 14.30–15.00 Oppsummering og avslutning Vedlegg 4: Deltakerliste – seminar om samisk selvbestemmelse og media Deltakerliste 1) John Trygve Solbakk 2) Nils Johan Heatta 3) Katri Somby 4) Arne Johansen Ijäs 5) Bjarne Store-Jakobsen 6) Liv Inger Somby 7) Roger Østby 8) Carl Erik Moksnes 9) Siljá Somby 10) Máret Kemi 11) May Britt Utsi 12) John B. Henriksen 13) Janne Hansen 63 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Vedlegg 5: Expert Mechanism Advice No. 2 (2011)81 Indigenous peoples and the right to participate in decision-making 1. Indigenous peoples are among the most excluded, marginalized and disadvantaged sectors of society. This has had a negative impact on their ability to determine the direction of their own societies, including in decision-making on matters that affect their rights and interests. This can still be a major factor contributing to their disadvantaged position. Decision-making rights and participation by indigenous peoples in decisions that affect them is necessary to enable them to protect, inter alia, their cultures, including their languages and their lands, territories and resources. In many cases, however, indigenous peoples practiced or continue to practice their own forms of governance. 2. The right of indigenous peoples to participation is well established in international law. More recently, the indigenous-rights discourse has seen increased focus on rights not only allowing indigenous peoples to participate in decision-making processes affecting them, but to actually control the outcome of such processes. 3. This spectrum of rights is well illustrated by the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, which contains more than 20 general provisions pertaining to indigenous peoples and decision-making. These rights range from the right to self-determination encompassing a right to autonomy or selfgovernment to rights to participate and be actively involved in external decisionmaking processes. Other provisions establish specific duties for States to ensure the participation of indigenous peoples in decision-making, inter alia, to obtain their free, prior and informed consent; to consult and cooperate with indigenous peoples; and to take measures in conjunction with them. 81 EMRIP: Expert Mechanism advice No. 2 (20011), Final report on the study on indigenous peoples and the right to participate in decision-making, Report of the Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples, Annex, s. 22–29, UN Document A/HRC/18/42, 17.08.2011. Please note that footnotes have not been reproduced in this annex. For complete reference, please see the original document at http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/18session/ A-HRC-18-42_en.pdf 64 4. As a normative expression of the existing international consensus regarding the individual and collective human rights of indigenous peoples in a way which is coherent with already existing international human rights standards, the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples provides a framework for action aiming at the full protection and implementation of the rights of indigenous peoples, including their right to participate in decision-making. 5. With regard to participatory rights, international human rights law refers to the right to participate in public affairs in both general and specific forms, including as set out in various human rights treaties, such as in article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights and in the Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) of the International Labour Organization (ILO). Participation in public affairs in its general form includes involvement in the conduct of public affairs. Electoral participation is only one specific expression of the right to participation. Moreover, the right to take part in public affairs is not limited to participation in formal political institutions, as it also includes participation in civil, cultural and social activities of a public nature. The right to participate in public affairs has conventionally been understood as a civil and political right of the individual. In the context of indigenous peoples, however, the right also takes on a collective aspect, implying a right of the group as a people to exercise decision-making authority. 6. The right of indigenous peoples to participate in decision-making is also affirmed in international jurisprudence more generally, such as in the decision of the InterAmerican Court of Human Rights in which the Court recognized indigenous peoples’ right to organize themselves in ways that are consistent with their customs and traditions under State electoral laws. The African Commission on Human and Peoples’ Rights has expressed concern about the exclusion of indigenous peoples from GÁLDU ČÁLA 1/2011 decision-making about the treatment of their lands. 7. Article 6 of ILO Convention No. 169 requires that consultations with indigenous peoples be carried out through institutions that are representative of indigenous peoples. Indigenous peoples should control the process by which representativeness is determined, in accordance with human rights standards as set out in, inter alia, the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. 8. The requirement that consultations be carried out through appropriate procedures implies that general public hearing processes are not normally regarded as sufficient to meet this procedural standard. Consultation procedures need to allow for the full expression of indigenous peoples’ views, in a timely manner and based on their full understanding of the issues involved, so that they may be able to affect the outcome and consensus may be achieved. 9. Moreover, consultations should be undertaken in good faith and in a form appropriate to the relevant context. This requires that consultations be carried out in a climate of mutual trust and transparency. Indigenous peoples must be given sufficient time to engage in their own decisionmaking process, and participate in decisions taken in a manner consistent with their cultural and social practices. Finally, the objective of consultations should be to achieve agreement or consensus. 10. As indicated above, the duty to consult indigenous peoples is further reflected in a number of provisions of the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Like ILO Convention No. 169, Declaration articles 19 and 32(2) require States to consult indigenous peoples in good faith, through appropriate procedures, with the objective of obtaining their agreement or consent when measures that may affect indigenous peoples are considered. 11. Moreover, a number of United Nations human rights treaty bodies have established that States have a duty, within the framework of their treaty obligations, to effectively consult indigenous peoples on matters affecting their interests and rights and, in some cases, to seek to obtain the consent of indigenous peoples. 12. The duty of States to consult with indigenous peoples and to obtain their consent are also expressed in the jurisprudence of, inter alia, the universal periodic review of the Human Rights Council, the InterAmerican Court of Human Rights and the Inter-American Commission on Human Rights, the African Commission on Human and Peoples’ Rights, the Special Rapporteur on the rights of indigenous peoples, and in international policy, some of which is described in the Expert Mechanism’s progress report on indigenous peoples and the right to participate in decision-making. In the progress report, the Expert Mechanism noted that several treaties between States and indigenous peoples affirmed the principles of indigenous peoples’ consent as an underpinning of the treaty relationship between States and indigenous peoples. 13. The right to full and effective participation in external decision-making is of fundamental importance to indigenous peoples’ enjoyment of other human rights. For instance, the right of indigenous peoples to identify their own educational priorities and to participate effectively in the formulation, implementation and evaluation of education plans, programmes and services is crucial for their enjoyment of the right to education. When implemented as a treaty right, the right to education can offer a framework for reconciliation. Truth and reconciliation commissions offer a model for improved relations between States and indigenous peoples as well. 14. The participation of indigenous peoples in external decision-making is of crucial importance to good governance. One of the objectives of international standards on indigenous peoples’ rights is to fill the gap 65 GÁLDU ČÁLA 1/2011 between their rights on the one hand and their implementation on the other hand. 15. Many indigenous peoples remain vulnerable to top-down State interventions that take little or no account of their rights and circumstances. In many instances, this is an underlying cause for land dispossession, conflict, human rights violations, displacement and the loss of sustainable livelihoods. 16. The duty to consult indigenous peoples applies whenever a measure or decision specifically affecting indigenous peoples is being considered (for example, affecting their lands or livelihood). This duty also applies in situations where the State considers decisions or measures that potentially affect the wider society, but which affect indigenous peoples, and in particular in instances where decisions may have a disproportionally significant effect on indigenous peoples. 17. With regard to the right to self-determination, the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples affirms that indigenous peoples, in exercising their right to self-determination, have the right to develop and maintain their own decision-making institutions and authority parallel to their right to participate in external decision-making processes that affect them. This is crucial to their ability to maintain and develop their identities, languages, cultures and religions within the framework of the State in which they live. 18. Article 3 of the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples mirrors common article 1, paragraph 1, of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights. Consequently, indigenous peoples have the right to determine their own economic, social and cultural development and to manage, for their own benefit, their own natural resources. The duties to consult with indigenous peoples and to obtain their free, prior and informed consent are crucial elements of the right to self-determination. 66 19. As affirmed in articles 5, 18, 36 and 37 of the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and within the ambit of the right to self-determination, indigenous peoples have the right to make independent decisions in all matters relating to their internal and local affairs, and to effectively influence external decision-making affecting them if they choose to participate in such processes. 20. As mentioned above, the right to free, prior and informed consent is embedded in the right to self-determination. The procedural requirements for consultations and free, prior and informed consent respectively are similar. Nevertheless, the right of free, prior and informed consent needs to be understood in the context of indigenous peoples’ right to self-determination because it is an integral element of that right. 21. The duty of the State to obtain indigenous peoples’ free, prior and informed consent entitles indigenous peoples to effectively determine the outcome of decision-making that affects them, not merely a right to be involved in such processes. Consent is a significant element of the decision-making process obtained through genuine consultation and participation. Hence, the duty to obtain the free, prior and informed consent of indigenous peoples is not only a procedural process but a substantive mechanism to ensure the respect of indigenous peoples’ rights. 22. The Declaration on the Rights of Indigenous Peoples requires that the free, prior and informed consent of indigenous peoples be obtained in matters of fundamental importance for their rights, survival, dignity and well-being. In assessing whether a matter is of importance to the indigenous peoples concerned, relevant factors include the perspective and priorities of the indigenous peoples concerned, the nature of the matter or proposed activity and its potential impact on the indigenous peoples concerned, taking into account, inter alia, the cumulative effects of previous encroachments or activities and historical inequities GÁLDU ČÁLA 1/2011 faced by the indigenous peoples concerned. Premised on the right to self-determination, article 10 of the Declaration prohibits the forcible removal of indigenous peoples from their lands and territories. In contrast, ILO Convention No. 169, article 16(2), includes procedural elements that permit forced relocation as an exceptional measure, without the consent of the indigenous peoples concerned. The Declaration moreover requires States to obtain the free, prior and informed consent of indigenous peoples in certain other situations, as reflected in its articles 11(2), 19, 28(1), 29(2), 32(2) and 37. 23. The duty to obtain the free, prior and informed consent of indigenous peoples presupposes a mechanism and process whereby indigenous peoples make their own independent and collective decisions on matters that affect them. The process is to be undertaken in good faith to ensure mutual respect. The State’s duty to obtain free, prior and informed consent affirms the prerogative of indigenous peoples to withhold consent and to establish terms and conditions for their consent. 24. The elements of free, prior and informed consent are interrelated; the elements of “free”, “prior” and “informed” qualify and set the conditions for indigenous peoples’ consent; violation of any of these three elements may invalidate any purported agreement by indigenous peoples. 25. The element of “free” implies no coercion, intimidation or manipulation; “prior” implies that consent is obtained in advance of the activity associated with the decision being made, and includes the time necessary to allow indigenous peoples to undertake their own decision-making processes; “informed” implies that indigenous peoples have been provided all information relating to the activity and that that information is objective, accurate and presented in a manner and form understandable to indigenous peoples; “consent” implies that indigenous peoples have agreed to the activity that is the subject of the relevant decision, which may also be subject to conditions. Measures 26. Reform of international and regional processes involving indigenous peoples should be a major priority and concern. In particular, multilateral environmental processes and forums should ensure full respect for the rights of indigenous peoples and their effective participation including, for example, in relation to the negotiation of the Nagoya Protocol. 27. Respect for indigenous peoples’ right to participate in decision making is essential for achieving international solidarity and harmonious and cooperative relations. Consensus is not a legitimate approach if its intention or effect is to undermine the human rights of indigenous peoples. Where beneficial or necessary, alternative negotiation frameworks should be considered, consistent with States’ obligations in the Charter of the United Nations and other international human rights law. 28. Free, prior and informed consent implies that States have a duty to obtain indigenous peoples’ consent in relation to decisions that are of fundamental importance for their rights, survival, dignity and well-being. States should ensure that consultations and negotiations with indigenous peoples as required by article 18 of the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and consistent with other human rights standards. 29. States have a duty to respect indigenous peoples’ right to participate in all levels of decision-making, including in external decision-making, if the indigenous peoples concerned so choose and in the forms of their choosing, including, where appropriate, in co-governance arrangements. 30. States should respect and assist both traditional and contemporary forms of indigenous peoples’ governance structures, including their collective decision-making practices. 67 GÁLDU ČÁLA 1/2011 31. States should enact and implement constitutional and other legal provisions that ensure indigenous peoples’ participation in decision-making consistent with the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, in particular where that is sought by affected indigenous peoples. 32. Indigenous women often face exceptional impediments to participation in decision-making. States, international organizations, indigenous peoples and other decision-making entities should therefore conduct more intensive studies and design appropriate mechanisms to facilitate the participation of indigenous women in their activities and increase their access to address difficulties facing indigenous women seeking to fully participate in decisionmaking. Likewise, the inclusion of indigenous youth in decision-making is essential in both internal and external, including legislative, decision-making. 33. States and relevant international and domestic organizations should ensure that indigenous peoples have the financial and technical capacity to engage in consultation and consent-seeking exercises and to participate in regional and international decision-making processes. 34. States should also recognize that the right to self-determination of indigenous peoples constitutes a duty for States to obtain indigenous peoples’ free, prior and informed consent, not merely to be involved in decision-making processes, but a right to determine their outcomes. Treaties, as evidence of the right to self-determination, and the relationship they represent are the basis for a strengthened partnership, consistent with the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. 35. States shall respect indigenous peoples’ right to self-determination consistent with the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and other international standards. States shall ensure that indigenous peoples have the means to finance their autonomous functions. 68 36. The United Nations should, in accordance with the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, establish a permanent mechanism or system for consultations with indigenous peoples’ governance bodies, including indigenous parliaments, assemblies, councils or other bodies representing the indigenous peoples concerned, to ensure effective participation at all levels of the United Nations. 37. ILO should enable effective representation by indigenous peoples in its decisionmaking, and especially with regard to the implementation and supervision of ILO Conventions and policies relevant to indigenous peoples. 38. UNESCO should enable and ensure effective representation and participation of indigenous peoples in its decision-making, especially with regard to the implementation and supervision of UNESCO Conventions and policies relevant to indigenous peoples, such as the 1972 World Heritage Convention. Robust procedures and mechanisms should be established to ensure indigenous peoples are adequately consulted and involved in the management and protection of World Heritage sites, and that their free, prior and informed consent is obtained when their territories are being nominated and inscribed as World Heritage sites. 39. National human rights institutions, as independent bodies, should play an important role in bringing together representatives of Government and indigenous peoples, thus promoting indigenous peoples’ participation in discussions and decisions on issues that concern them. National human rights institutions can also stress the need for all stakeholders to ensure indigenous representatives are involved in decision-making. Such institutions, through their own programmes, could also actively involve indigenous peoples in decisionmaking on related issues. GÁLDU ČÁLA 1/2011 Vedlegg 6: De forente nasjoners erklæring om urfolks rettigheter (uoffisiell norsk oversettelse) De forente nasjoner Generalforsamlingen Distribusjon: Begrenset 12. september 2007 Original: engelsk 61. sesjon Dagsorden pkt. 68 Rapport fra FNs menneskerettighetsråd Belgia, Bolivia, Costa Rica, Cuba, Danmark, Den dominikanske republikk, Ecuador, Estland, Finland, Guatemala, Hellas, Latvia, Nicaragua, Peru, Portugal, Slovenia, Spania, Tyskland og Ungarn: utkast til resolusjon De forente nasjoners erklæring om urfolks rettigheter Generalforsamlingen, som merker seg anbefalingen i Menneskerettighetsrådets resolusjon 1/2 av 29. juni 2006, der rådet vedtok teksten til De forente nasjoners erklæring om urfolks rettigheter, som minner om sin resolusjon 61/178 av 20. desember 2006, der den besluttet å utsette behandlingen av og beslutning om erklæringen for å gi mer tid til konsultasjon om denne, og der den videre vedtok å sluttføre behandlingen innen utløpet av Generalforsamlingens 61. sesjon, vedtar De forente nasjoners erklæring om urfolks rettigheter slik den er nedfelt i vedlegget til denne resolusjon. Vedlegg eller kulturelle forskjeller er andre folk elDe forente nasjoners erklæring om urfolks ler individer overlegen, er rasistisk, vitenrettigheter skapelig uriktig, juridisk ugyldig, moralsk Generalforsamlingen, forkastelig og sosialt urettferdig, som lar seg veilede av målsettingene og som stadfester at urfolk ikke bør utsettes prinsippene i De forente nasjoners pakt for noen form for diskriminering i utøvelog av tillit til at de forpliktelser som sen av sine rettigheter, statene har påtatt seg i henhold til pakten som er bekymret over at urfolk opp gjenblir oppfylt, nom historien har lidd urett som følge av som bekrefter at urfolk er like mye verd som at de blant annet har vært kolonisert og alle andre folk, samtidig som den anerfratatt sine landområder, territorier og kjenner alle folks rett til å være forskjellig, ressurser, og dermed blitt forhindret til til å se på seg selv som forskjellig og til å å utøve sine rettigheter, særlig retten til bli respektert som det, utvikling i samsvar med sine egne behov som også bekrefter at alle folk bidrar til det og interesser, mangfold og den rikdom som finnes i de ulike sivilisasjonene og kulturene, som er som erkjenner at det er tvingende nødvendig å respektere og fremme de iboende menneskehetens felles arv, rettigheter urfolk har i kraft av sine polisom videre bekrefter at enhver doktrine, tiske, økonomiske og sosiale strukturer, politikk eller praksis som er grunnet på sin kultur, sine åndelige tradisjoner, sin eller forfekter ideen om at visse folk eller historie og sitt livssyn, særlig retten til individer som følge av nasjonal opprinegne landområder, territorier og ressurser, nelse eller rasemessige, religiøse, etniske 69 GÁLDU ČÁLA 1/2011 som også erkjenner at det er tvingende nødvendig å respektere og fremme de urfolksrettigheter som er stadfestet i traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger med stater, som ser med glede på at urfolk organiserer seg for å styrke sin stilling politisk, økonomisk, sosialt og kulturelt og for å gjøre slutt på all form for diskriminering og undertrykking, uansett hvor dette måtte forekomme, som er overbevist om at urfolks kontroll med de begivenheter som berører dem og deres landområder, territorier og ressurser vil sette dem i stand til å bevare og styrke sine institusjoner, sin kultur og sine tradisjoner og å bidra til at egen utvikling skjer i samsvar med deres egne ambisjoner og behov, som erkjenner at respekt for urfolks kunnskaper, kultur og tradisjonsbundne praksis vil bidra til en bærekraftig og rettferdig utvikling og til en ordentlig forvaltning av miljøet, som understreker at en demilitarisering av urfolks landområder og territorier vil bidra til fred, økonomisk og sosial fremgang og utvikling, forståelse og vennskapelige forbindelser mellom verdens nasjoner og folk, som anerkjenner særlig den rett urfolksfamilier og urfolkssamfunn har til å beholde det felles ansvar for sine barns oppdragelse, opplæring, utdanning og velferd, i tråd med barnets rettigheter, som tar i betraktning at de rettigheter som er stadfestet i traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger mellom stater og urfolk, i enkelte tilfeller er av internasjonal interesse og karakter og et internasjonalt anliggende og ansvar, som også tar i betraktning at traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger, og det som de representerer, danner grunnlag for et styrket partnerskap mellom urfolk og stater, som erkjenner at De forente nasjoners pakt, den internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter samt erklæringen og handlingsplanen fra Wien stadfester 70 at det er av avgjørende betydning at alle folk har rett til selvbestemmelse; i kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling, som er oppmerksom på at ikke noe i denne erklæring kan benyttes til å nekte et folk retten til selvbestemmelse når denne rett praktiseres i samsvar med folkeretten, som er overbevist om at denne erklæring gjennom sin anerkjennelse av urfolks rettigheter vil bidra til et mer harmonisk forhold og bedre samarbeid mellom stat og urfolk basert på prinsippene om rettferd, demokrati, respekt for menneskerettighetene, ikke-diskriminering og god tro, som oppfordrer statene til gjennom konsultasjoner og samarbeid med vedkommende urfolk å oppfylle og effektivt gjennomføre alle sine forpliktelser i den grad de får anvendelse på urfolk etter internasjonale instrumenter, særlig forpliktelsene knyttet til menneskerettigheter, som understreker at De forente nasjoner har en viktig og kontinuerlig rolle å spille ved å fremme og verne om urfolks rettigheter, som mener denne erklæring er et viktig skritt videre med henblikk på å anerkjenne, fremme og verne om urfolks rettigheter og friheter og å utforme relevante oppgaver for FN-systemet på dette området, som erkjenner og stadfester at individer tilhørende urfolk har rett til å nyte godt av alle de menneskerettigheter som anerkjennes i folkeretten, uten diskriminering, og at urfolk har kollektive rettigheter som er uunnværlige for deres eksistens, velferd og helhetlige utvikling som folk, som også erkjenner at situasjonen for urfolk varierer fra region til region og fra land til land, og at det bør tas hensyn til nasjonal og regional egenart og til varierende historisk og kulturell bakgrunn, kunngjør høytidelig denne FN-erklæring om urfolks rettigheter som et mål som skal etterstrebes i en ånd av partnerskap og gjensidig respekt: GÁLDU ČÁLA 1/2011 Artikkel 1 Urfolk har, som kollektiv og individ, rett til å nyte fullt ut godt av alle de menneskerettigheter og grunnleggende friheter som anerkjennes i De forente nasjoners pakt, Verdenserklæringen om menneskerettighetene og internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Artikkel 2 Urfolk og individer tilhørende urfolk er frie og likeverdige med alle andre folk og individer, og har rett til frihet fra enhver form for diskriminering i utøvelsen av sine rettigheter, særlig den rett som er grunnet i deres opprinnelse eller identitet som urfolk. Artikkel 3 Urfolk har rett til selvbestemmelse. I kraft av denne rett bestemmer de fritt sin politiske stilling og fremmer fritt sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Artikkel 4 Urfolk har, i utøvelsen av sin rett til selvbestemmelse, rett til autonomi eller selvstyre i saker som angår deres indre og lokale anliggender, samt til ordninger for finansiering av sine autonome funksjoner. Artikkel 5 Urfolk har rett til å opprettholde og styrke sine særegne politiske, rettslige, økonomiske, sosiale og kulturelle institusjoner, samtidig som de beholder retten til å delta fullt ut i statens politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle liv dersom de ønsker det. Artikkel 6 Ethvert individ tilhørende urfolk har rett til et statsborgerskap. Artikkel 7 1. Individer tilhørende urfolk har rett til liv, fysisk og psykisk integritet, frihet og personlig sikkerhet. 2. Urfolk har en kollektiv rett til å leve i frihet, fred og sikkerhet som et eget folk, og skal ikke utsettes for folkemord eller annen form for vold, blant annet ved at barn med tvang overføres fra sin egen til en annen gruppe. Artikkel 8 1. Urfolk og individer tilhørende urfolk har rett til ikke å bli utsatt for tvangsassimilering eller å få ødelagt sin kultur. 2. Statene skal sikre effektive ordninger for å forhindre og avhjelpe a) enhver handling som har som mål å frata urfolk deres integritet som eget folk eller deres kulturelle verdier eller etniske identitet, eller handling som har slik virkning, b) enhver handling som har som mål å frata dem deres landområder, territorier eller ressurser, eller handling som har slik virkning, c) enhver form for tvangsforflytning av befolkningen som har som mål på noe vis å krenke eller undergrave deres rettigheter, eller som har slik virkning, d) enhver form for tvangsassimilering eller tvangsintegrering, e) enhver form for propaganda som har som mål å fremme eller oppfordre til rasediskriminering eller etnisk diskriminering av dem. Artikkel 9 Urfolk og individer tilhørende urfolk har rett til å tilhøre et urfolkssamfunn eller en urfolksnasjon, i samsvar med vedkommende samfunns eller nasjons skikker og tradisjoner. Utøvelse av denne rettigheten skal ikke medføre noen form for diskriminering. Artikkel 10 Urfolk skal ikke flyttes med makt fra eget landområde eller territorium. Flytting kan ikke finne sted uten vedkommende urfolks frie og informerte forhåndssamtykke, og først etter at det er avtalt en rettferdig og rimelig erstatning, om mulig med adgang til å vende tilbake. Artikkel 11 1. Urfolk har rett til å praktisere og gjenopplive sine kulturelle skikker og tradisjoner. Dette omfatter retten til å bevare, verne og videreutvikle tidligere, nåværende og fremtidige kulturuttrykk, som arkeologiske og historiske steder, artefakter, mønstre, seremonier, t eknologier, 71 GÁLDU ČÁLA 1/2011 bildende og utøvende kunst samt litteratur. 2. Statene skal gjennom effektive ordninger, for eksempel i form av gjenoppretting, utformet i samarbeid med vedkommende urfolk, sørge for avhjelping for eiendom av kulturell, intellektuell, religiøs eller åndelig art som urfolk er fratatt uten deres frie og informerte forhåndssamtykke, eller som er fratatt dem i strid med deres lover, sedvaner og tradisjoner. Artikkel 12 1. Urfolk har rett til å uttrykke, praktisere, utvikle og gi opplæring i sine spirituelle og religiøse tradisjoner, skikker og seremonier, rett til å bevare, verne og ha uforstyrret adgang til sine religiøse og kulturelle steder, rett til å benytte og ha kontroll med sine seremonielle gjenstander, samt rett til å få tilbakeført deres menneskelige levninger. 2. Statene skal gjennom rimelige, klare og effektive ordninger, utformet i samarbeid med vedkommende urfolk, søke å muliggjøre for adgang til og/eller tilbakeføring av seremonielle gjenstander og menneskelige levninger som er i statens besittelse. Artikkel 13 1. Urfolk har rett til å gjenopplive, bruke og utvikle sin historie, sitt språk, sine muntlige overleveringer, sine filosofier, sitt skriftsystem og sin litteratur, og å videreføre samme til nye generasjoner, og har også rett til å fastsette og beholde sine egne navn på og betegnelser for lokalsamfunn, steder og personer. 2. Statene skal treffe effektive tiltak for å sikre vern av denne rettigheten og også for å sikre at urfolk selv kan forstå og bli forstått i politiske, rettslige og forvaltningsmessige prosesser, om nødvendig ved hjelp av tolk eller på annet hensiktsmessig vis. Artikkel 14 1. Urfolk har rett til å opprette og ha kontroll over sitt eget utdanningssystem og institusjoner som gir opplæring på 72 deres eget språk, på en måte som svarer til undervisnings- og læringsmetodene i deres egen kultur. 2. Individer tilhørende urfolk, særlig barn, har rett til alle nivåer av og former for statlig utdanning, uten diskriminering. 3. Statene skal, sammen med urfolk, treffe effektive tiltak slik at individer tilhørende urfolk, særlig barn, herunder de som lever utenfor deres egne lokalsamfunn, har tilgang til opplæring i sin egen kultur og på sitt eget språk, når det er mulig. Artikkel 15 1. Urfolk har rett til at mangfoldet i deres kultur, historie, tradisjoner og ambisjoner respekteres og kommer behørig til uttrykk i all utdanning og offentlig informasjon. 2. Statene skal, gjennom konsultasjoner og i samarbeid med vedkommende urfolk, treffe effektive tiltak for å bekjempe fordommer og eliminere diskriminering og fremme toleranse, forståelse og gode forbindelser mellom urfolk og de øvrige lag av befolkningen. Artikkel 16 1. Urfolk har rett til å opprette sine egne medier på sine egne språk, og rett til tilgang til alle former for ikke-urfolks medier, uten diskriminering. 2. Statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at statseide medier på tilbørlig vis gjenspeiler urfolks kulturelle mangfold. Statene bør, uten at det er til hinder for å sikre full ytringsfrihet, oppmuntre privateide medier til på en fullgod måte speile urfolks kulturelle mangfold. Artikkel 17 1. Urfolk og individer tilhørende urfolk har rett til å fullt ut nyte godt av enhver rettighet som er fastsatt i gjeldende internasjonale og nasjonale arbeidsrettsbestemmelser. 2. Statene skal, gjennom konsultasjoner og i samarbeid med urfolk, treffe særlige tiltak for å hindre at barn tilhørende urfolk utbyttes økonomisk eller utfører arbeid som kan være farlig eller til GÁLDU ČÁLA 1/2011 inder for barnets utdanning, eller som h kan være til skade for dets helse eller fysiske, intellektuelle, spirituelle, moralske eller sosiale utvikling, tatt i betraktning at de er spesielt sårbare og at utdanning er viktig for å styrke deres stilling. 3. Individer tilhørende urfolk har rett til ikke å bli utsatt for noen form for diskriminerende arbeidsvilkår, herunder diskriminerende ansettelses- eller lønnsvilkår. Artikkel 18 Urfolk har rett til å delta i beslutningsprosessen i saker som vil kunne berøre deres rettigheter, gjennom representanter de selv har valgt i samsvar med sine egne prosedyrer, og har også rett til å opprettholde og videreutvikle sine egne besluttende urfolksinstitusjoner. Artikkel 19 Statene skal i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som kan berøre dem. Artikkel 20 1. Urfolk har rett til å opprettholde og utvikle sine egne politiske, økonomiske og sosiale systemer og institusjoner, til å ha trygghet for eget livsgrunnlag og egen utvikling, og til på fritt grunnlag å delta i enhver form for tradisjonell eller annen økonomisk virksomhet. 2. Urfolk som fratas sitt livsgrunnlag og mulighetene for utvikling, har krav på rettferdig og rimelig avhjelping. Artikkel 21 1. Urfolk har, uten diskriminering, rett til å få bedret sine økonomiske og sosiale kår, blant annet når det gjelder utdanning, sysselsetting, yrkesopplæring, omskolering, bolig, sanitærforhold, helse og sosiale trygdeytelser. 2. Statene skal treffe effektive tiltak, eventuelt også særlige tiltak når dette er passende, for å sikre en kontinuerlig bedring av urfolks økonomiske og sosiale kår. Det skal legges særskilt vekt på rettighetene og de spesielle behovene til eldre, kvinner, ungdom, barn og personer med nedsatt funksjonsevne. Artikkel 22 1. Ved gjennomføringen av denne erklæring skal det legges særskilt vekt på rettighetene og de spesielle behovene til eldre, kvinner, ungdom, barn og personer med nedsatt funksjonsevne blant urfolk. 2. Statene skal, sammen med vedkommende urfolk, treffe tiltak for å sikre at kvinner og barn tilhørende urfolk er fullt ut beskyttet og sikret mot enhver form for vold og diskriminering. Artikkel 23 Urfolk har rett til å fastsette og utforme prioriteringer og strategier med hensyn til hvordan deres rett til utvikling skal praktiseres. De har særlig rett til å ta aktivt del i arbeidet med å utforme og fastsette helseog boligprogrammer samt andre økonomiske og sosiale programmer som berører dem, og til i størst mulig grad å forvalte disse programmene gjennom sine egne institusjoner. Artikkel 24 1. Urfolk har rett til sine tradisjonelle medisiner og til å opprettholde sine medisinske skikker, herunder bevaring av viktige planter, dyr og mineraler. Individer tilhørende urfolk har også rett til adgang til alle sosial- og helsetjenester, uten noen form for diskriminering. 2. Individer tilhørende urfolk har samme individuelle rett som andre til å ha den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk som psykisk. Statene skal treffe nødvendige tiltak for gradvis å sikre full gjennomføring av denne rettigheten. Artikkel 25 Urfolk har rett til å opprettholde og styrke de spesielle spirituelle forbindelsene de har med landområder og territorier, vann, kystfarvann og andre ressurser de tradisjonelt 73 GÁLDU ČÁLA 1/2011 har eid eller på annen måte har befolket eller brukt, og til å ivareta deres ansvar overfor fremtidige generasjoner. Artikkel 26 1. Urfolk har rett til de landområder, territorier og ressurser de tradisjonelt har eid eller befolket, eller som de på annen måte har brukt eller ervervet. 2. Urfolk har rett til å eie, bruke, utvikle og ha kontroll med landområder, territorier og ressurser de besitter som følge av tradisjonelt eierskap eller annen tradisjonell besittelse eller bruk, og også landområder, territorier og ressurser de har ervervet på annen måte. 3. Statene skal gi disse landområdene, territoriene og ressursene rettslig anerkjennelse og vern. Slik anerkjennelse skal finne sted med behørig respekt for vedkommende urfolks sedvaner, tradisjoner og landrettighetssystem. Artikkel 27 Statene skal, sammen med vedkommende urfolk og med behørig respekt for deres lover, sedvaner, tradisjoner og landrettig hetssystem, etablere og gjennomføre en rettferdig, uavhengig, objektiv, åpen og gjennomsiktig prosess for å anerkjenne og fastslå ved dom urfolkets rettigheter til landområder, territorier og ressurser, herunder landområder, territorier og ressurser som tradisjonelt var eid eller på annen måte ble befolket eller brukt av dem. Urfolk skal ha rett til å ta del i denne prosessen. Artikkel 28 1. Urfolk har rett til avhjelping, for eksempel i form av gjenoppretting eller, dersom dette ikke er mulig, en rettferdig og rimelig erstatning for de landområder, territorier og ressurser de tradisjonelt har eid eller på annen måte har befolket eller brukt, og som er blitt konfiskert, fratatt dem, okkupert, brukt eller påført skade uten deres frie og informerte forhåndssamtykke. 2. Med mindre vedkommende folk på annet vis og på fritt grunnlag har gitt sitt samtykke, skal erstatning ytes i form av landområder, territorier og ressurser av 74 samme kvalitet og med samme størrelse og rettslige status, eller i form av økonomisk erstatning eller annen passende godtgjøring. Artikkel 29 1. Urfolk har rett til bevaring og vern av miljøet og av produksjonskapasiteten som deres landområder eller territorier og ressurser har. Statene skal opprette og iverksette bistandsprogrammer for urfolk for slik bevaring og vern av miljøet, uten diskriminering. 2. Statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at det ikke lagres eller deponeres farlige stoffer på urfolks landområder eller territorier uten deres frie og informerte forhåndssamtykke. 3. Statene skal videre treffe effektive tiltak for om nødvendig å sikre at programmer som skal overvåke, ivareta og restituere urfolks helse, og som skal utarbeides og iverksettes av de som berøres av disse stoffene, blir behørig gjennomført. Artikkel 30 1. Det skal ikke foregå militær virksomhet på urfolks landområder eller territorier, med mindre slik virksomhet kan begrunnes i relevante allmenne hensyn eller på annet vis og på fritt grunnlag er avtalt med eller finner sted på anmodning fra vedkommende urfolk. 2. Statene skal på effektivt vis konsultere med vedkommende urfolk gjennom dertil egnede prosedyrer, og særlig gjennom urfolkets representative institusjoner, før deres landområder eller territorier benyttes til militær virksomhet. Artikkel 31 1. Urfolk har rett til å bevare, ha kontroll med, verne og utvikle sin kulturarv og sin tradisjonelle kunnskap og sine kulturuttrykk, og også uttrykkene for deres egen vitenskap, teknologi og kultur, herunder menneskelige og genetiske ressurser, frø, medisiner, kunnskap om dyr og planters egenskaper, muntlige overleveringer, litteratur, mønstre, sportslige aktiviteter og tradisjonelle leker, bildende og utøvende kunst. De har også rett til GÁLDU ČÁLA 1/2011 å bevare, ha kontroll med, beskytte og utvikle immaterielle rettigheter til slikt kulturarv og slike tradisjonelle kunnskaper og kulturuttrykk. 2. Sammen med urfolk skal statene treffe effektive tiltak for å anerkjenne og verne utøvelse av disse rettighetene. Artikkel 32 1. Urfolk har rett til å fastsette og utforme prioriteringer og strategier med henblikk på å utvikle eller bruke egne landområder eller territorier og andre ressurser. 2. Statene skal i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før det eventuelt gis tillatelse til prosjekter som berører deres landområder eller territorier og andre ressurser, særlig ved utbygging, utnyttelse eller utvinning av mineral- eller vannressurser eller andre ressurser. 3. Statene skal etablere effektive ordninger for å sikre rimelig og rettferdig avhjelping for all slik virksomhet, og det skal treffes hensiktsmessige tiltak for å begrense eventuelle skadevirkninger av miljømessig, økonomisk, samfunnsmessig, kulturell eller åndelig art. Artikkel 33 1. Urfolk har rett til å bestemme sin egen identitet eller tilhørighet i samsvar med sine skikker og tradisjoner. Dette innskrenker ikke individer tilhørende urfolk sin rett til å få statsborgerskap i den staten der de bor. 2. Urfolk har rett til å bestemme strukturene for sine institusjoner og til å velge medlemmer til disse institusjonene, i samsvar med sine egne prosedyrer. Artikkel 34 Urfolk har rett til å fremme, utvikle og opprettholde sine institusjonelle strukturer og særegne skikker, sin spiritualitet, sine tradisjoner, prosedyrer, praksiser og, dersom slike finnes, rettslige systemer eller sedva- ner, i samsvar med internasjonale menneskerettighetsstandarder. Artikkel 35 Urfolk har rett til å fastsette enkeltindividers forpliktelser overfor deres egne samfunn. Artikkel 36 1. Urfolk, særlig de som er splittet av landegrenser, har rett til å opprettholde og styrke kontakten, forbindelsene og samarbeidet, herunder virksomhet av spirituell, kulturell, politisk, økonomisk og sosial art, med medlemmer av sitt eget folk og med andre folk på tvers av landegrensene. 2. Statene skal, gjennom konsultasjoner og i samarbeid med vedkommende urfolk, treffe effektive tiltak for å legge til rette for utøvelsen og gjennomføringen av disse rettighetene. Artikkel 37 1. Urfolk har rett til anerkjennelse, overholdelse og gjennomføring av traktater, overenskomster og konstruktive ordninger de har inngått med stater eller statenes etterfølger, og krav på at stater etterlever og respekterer slike traktater, overenskomster og konstruktive ordninger. 2. Ikke noe i denne erklæringen skal tolkes slik at den innskrenker eller opphever de rettigheter urfolk har i henhold til traktater, overenskomster og andre konstruktive ordninger. Artikkel 38 Statene skal, gjennom konsultasjoner og i samarbeid med vedkommende urfolk, treffe hensiktsmessige tiltak, blant annet ved lovgivning, for å oppfylle denne erklærings formål. Artikkel 39 Urfolk har rett til tilgang til økonomisk og teknisk bistand fra statene og gjennom internasjonalt samarbeid, slik at de kan nyte godt av de rettigheter som er nedfelt i denne erklæring. 75 GÁLDU ČÁLA 1/2011 Artikkel 40 Urfolk har rett til tilgang til, og på raske avgjørelser gjennom, rimelige og rettferdige prosedyrer for å løse konflikter eller tvister med en stat eller annen part, og rett til effektiv avhjelping ved enhver form for krenkelse av deres individuelle og kollektive rettigheter. Slike avgjørelser skal ta forsvarlig hensyn til vedkommende urfolks skikker og tradisjoner, regler og rettsorden og til internasjonale menneskerettigheter. Artikkel 41 Organer og særorganisasjoner i FN-systemet samt andre mellomstatlige organisasjoner skal bidra til at bestemmelsene i denne erklæring blir fullt ut gjennomført ved å sørge blant annet for økonomisk samarbeid og teknisk bistand. Nødvendige tiltak skal iverksettes for å sikre urfolks deltakelse i saker som angår dem. Artikkel 42 De forente nasjoner, dets organer, blant annet det permanente forum for urfolkssaker, og FNs særorganisasjoner, herunder på landnivå, skal sammen med statene fremme respekt for og full gjennomføring av bestemmelsene i denne erklæring, og skal føre tilsyn med at erklæringen virker etter sin hensikt. Artikkel 43 De rettigheter som anerkjennes i denne erklæring, utgjør minstestandarder for overlevelsen av verdens urfolk og deres verdighet og velferd. Artikkel 44 Alle de rettigheter og friheter som anerkjennes i denne erklæring, gjelder likt for kvinner og menn tilhørende urfolk. Artikkel 45 Ikke noe i denne erklæring skal tolkes slik at den innskrenker eller opphever de rettigheter urfolk allerede har eller måtte erverve i fremtiden. 76 Artikkel 46 1. Ikke noe i denne erklæring skal forstås slik at den implisitt gir noen stat, folk, gruppe eller person rett til å ta del i virksomhet eller utføre handlinger som strider mot De forente nasjoners pakt, eller forstås slik at den tillater eller oppfordrer til noen form for handling som kan medføre at suverene og uavhengige staters territoriale integritet eller politiske enhet helt eller delvis opphører eller svekkes. 2. De rettigheter som anerkjennes i denne erklæring, skal utøves med respekt for alles menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Utøvelse av de rettigheter som er nevnt i denne erklæring, skal ikke være gjenstand for andre begrensninger enn de som er fastsatt ved lov og er i samsvar med internasjonale menneskerettslige forpliktelser. Enhver slik begrensning skal være ikke-diskriminerende og strengt nødvendig, og skal utelukkende ha til hensikt å sikre at andre menneskers rettigheter og friheter blir behørig anerkjent og respektert, og å oppfylle rettferdige og de mest tungtveiende krav i et demokratisk samfunn. 3. Bestemmelsene fastlagt i denne erklæring skal fortolkes i samsvar med prinsippene om rettferd, demokrati, respekt for menneskerettighetene, likhet, ikkediskriminering, godt styresett og god tro. John B. Henriksen Jurist fra Universitetet i Tromsø. MSc i internasjonal politikk fra Universitetet i Bristol. Har vært rådgiver i Sametinget og i Utenriksdepartementet i Norge, og menneskerettighetskoordinator i Samerådet. Har arbeidet som advokat, og ved FNs høykommissærs kontor i Geneve. Medlem i lovutvalget som la fram forslag til en ny nasjonal lovgivning mot etnisk diskriminering i Norge (2000-2002), og var en del av ekspertkomitéen som utarbeidet forslaget til Nordisk Samekonvensjon (2003-2005). Den første leder for FNs ekspertmekanisme for urfolks rettigheter fra oktober 2008, hvor han var medlem frem til juni 2011. Har gitt ut flere publikasjoner. Han ble i april 2012 oppnevnt av Presidenten for FNs generalforsamling som medtilrettelegger for forberedelsene til Verdenskonferansen om urfolk 2014. Gáldu – en uavhengig, aktuell og pålitelig kilde om samers og andre urfolks rettigheter GÁLDU – Kompetansesenteret for urfolks rettigheter har til formål å øke kunnskapen om og forståelsen for samiske og urfolksrettigheter. Virksomheten går bl.a. ut på å samle inn, tilrettelegge og formidle relevant informasjon og dokumentasjon om urfolksrettigheter nasjonalt og internasjonalt. Målgrupper er alle som søker kunnskap om urfolksrettigheter, herunder skoler, frivillige organisasjoner, offentlige institusjoner og myndigheter. Álgoálbmotvuoigatvuođaid gelbbolašvuođaguovddáš Kompetansesenteret for urfolks rettigheter Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples NO 9520 Guovdageaidnu/Kautokeino Telefon +47 7844 8400 Faks +47 7844 8402 [email protected] www.galdu.org
© Copyright 2024