Hva kan forklare endringen i minoritetspolitikken
Kandidat: Guro Refsum Sanden Samepolitikkens tiår – hva kan forklare endringen i norsk samepolitikk på 1980-tallet? Innhold Sammendrag av oppgaven 1 Innledning 2 Historisk oversikt 3 Samepolitiske tiltak på 1980-tallet 4 Utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget 4.1 Hendelsesforløpet 4.2. Effektene av Alta-saken 4.2.1 Symbolsk verdi 4.2.2 Bevisstgjøring og definering 4.2.3 Opprettelsen av Samerettsutvalget 5 Samerettsutvalget og Samekulturutvalget 5.1 Samerettsutvalgets sammensetning og utredning 5.2 Samekulturutvalgets sammensetning og utredning 6 Internasjonalt samarbeid 6.1 Avgrensning 6.2 ILO-konvensjonen 6.3 Internasjonalt urfolk 7 Regjeringens innflytelse på samepolitikken 8 Tidsånd 9 Samiske organisasjoner og syn 10 Avslutning 11 Kilder Antall ord: 4997 (forside, sammendrag og kildeliste ikke medberegnet) s. 2 s. 2 s. 3 s. 3 s. 4 s. 4 s. 5 s. 5 s. 6 s. 7 s. 8 s. 8 s. 9 s. 10 s. 10 s. 10 s. 11 s. 12 s. 13 s. 14 s. 16 s. 17 Sammendrag av oppgaven Denne oppgaven ser på forhold som førte til endring i norsk samepolitikk på 1980-tallet. Oppgaven ser på hvordan utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget og konflikten under og i etterkant av denne saken førte til økt bevisstgjøring av samene i Norge, og hvordan samenes stilling ble aktualisert som resultat av dette. Det blir også pekt på at Samerettsutvalget, opprettet i etterkant av Alta-saken, og utredning som fulgte la mye av grunnlaget for samepolitikken i 1980-årene. Konflikten om Alta-Kautokeinovassdraget og denne sakens betydelige påvirkning på norsk samepolitikk kan sees i sammenheng med faktorer som en nasjonal og internasjonal tidsånd, ny politisk vilje og påvirkning fra samiske organisasjoner. Oppgaven viser likevel at Alta-saken var avgjørende for at disse faktorene førte til faktiske endringer. På bakgrunn av dette blir det avslutningsvis konkludert med at Alta-saken var den viktigste årsaken til endringen i samepolitikken på 1980-tallet. 1 Innledning Begynnelsen av 1980-tallet ble starten på en merkbar endring i norsk samepolitikk. Endringen synliggjøres best ved oppnevnelsen av to svært viktige utvalg i samepolitisk forstand: Samekulturutvalget og Samerettsutvalget. Arbeidet Samerettsutvalget nedla førte til innstillingen av sameloven (1987), grunnlovsvedtak i form av egen sameparagraf, § 110a (1988) og opprettelsen av Sametinget (1989). På ett tiår skjedde det enorme forandringer i norsk samepolitikk. Hva skyldes så store pro-samiske tiltak over et så kort tidsperspektiv? Med bakgrunn i dette blir oppgavens problemstilling: Hva kan forklare endringen i norsk samepolitikk på 1980-tallet? Det vil innledningsvis bli presentert en kort historisk oversikt over norsk samepolitikk, samt en oversikt over de viktigste samepolitiske tiltakene på 1980-tallet. Det vil gjennom oppgaven bli holdt et analytisk og deskriptivt fokus for å finne svar på problemstillingen som ble stilt. Det er nødvendig å påpeke at oppgaven vil se på forhold som kan tenkes å ha påvirket endringen i norsk samepolitikk, og ikke endringene i seg selv. Oppgaven vil dessuten se på samepolitikken i Norge som minoritets- og urfolkspolitikk fremfor distriktspolitikk. Dette utelukker samepolitikk av lokal karakter. Utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget er et unntak fra dette, men her vil oppgaven fokusere på hvordan denne saken påvirket den videre samepolitikken som helhet. I tillegg til dette forholdet vil det bli sett på andre mulige faktorer som kan forklare endringen i norsk samepolitikk. 2 2 Historisk oversikt I etterkrigstiden ser man de første tilløpene til endring i den norske politikken ovenfor samene. Før dette ble samene som minoritetsgruppe i Norge utsatt for hard assimileringsfornorskningpolitikk fra den norske stat over en periode på rundt 250 år (Hætta 1993:143). I årene etter andre verdenskrig og videre fremover i etterkrigstiden ble samene gradvis viet større oppmerksomhet. Et betydningsfullt omslag i norsk samepolitikk kan tidfestes til 1956 ved opprettelsen av en norsk samekomité (Samekomiteen). Denne komiténedsettelsen var det første avgjørende tiltaket fra den norske stat som brøt med den gamle assimilasjonslinjen. Samekomiteens innstilling fra 1959 inneholdt en rekke tiltak som skulle styrke samens økonomiske og sosiale status (Jensen 1991:75). Samekomiteens innstilling skulle fungere som en rammeplan for den videre samepolitikken, men omleggingen komitéinnstillingen la opp til brøt fullstendig med allerede innarbeidede prinsipper, hvilket skulle vise seg problematisk ved gjennomføring. Deler av den gamle fornorskningspolitikken kan sees i den norske politikken ovenfor samene frem til omkring 1970-tallet (Minde 2003:92–93). Slutten av 1970-tallet preges av konflikten om utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget. 1980-årene fremstår som et åpenbart skille i minoritetspolitikken mellom den norske stat og den samiske minoritet. I perioden fra 1980 og fremover ble det gjort en rekke tiltak som vitner om en ny kurs i samepolitikken. Disse tiltakene vil bli kort gjort rede for under neste punkt. 3 Samepolitiske tiltak på 1980-tallet En klar indikasjon på endring i samepolitikken i året 1980 kom ved oppnevningen av to store utredningsutvalg i regi av regjeringen, de såkalte Samekulturutvalget og Samerettsutvalget. Samekulturutvalgets oppgave var å utrede for samiske kultur- og utdanningsspørsmål, mens Samerettsutvalget ble opprettet hovedsakelig for å utrede samiske land- og vannrettigheter, spørsmål Alta-utbyggingen hadde aktualisert. I tillegg skulle utvalget gjennomgå enkelte andre juridiske spørsmål knyttet opp mot samiske rettigheter (Aarseth 2006:230). Arbeidet Samerettsutvalget nedla, førte til tre svært viktige hendelser i norsk samepolitikk: innstillingen av sameloven (1987), grunnlovsvedtak i form av egen sameparagraf, § 110a (1988) og opprettelsen av Sametinget (1989) (St.meld. nr. 55 2000-2001). Det ble dessuten besluttet å opprette et eget samemanntall i forbindelse med opprettelsen av Sametinget (Dunfjeld m.fl. 1996:26). 3 Samekulturutvalgets utredninger førte til en rekke tiltak ment for å styrke samisk kultur og utdanning. I tillegg ser man iverksetting av en rekke mindre samiske tiltak. Et forhold det kan være verdt å nevne er omorganisering og styrking av Norsk Sameråd i 1980 (Aarseth 2006:230). Generelt ser man at tiltak som ble iverksatt i perioden etter 1980 er tiltak av prosamisk karakter. Slike særordninger for det samiske folk blir av Carsten Smith, Samerettsutvalgets første leder, betegnet som positivt diskriminering (1995:67). Det er også verdt å nevne at Norge i 1990, som første land i verden, ratifiserte ILOkonvensjonen nr. 169, om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater. Den norske stat og samene var delaktige i utformingen av denne konvensjonen (Minde 1998:61). 4 Utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget 4.1 Hendelsesforløpet Allerede på begynnelsen på 1950-tallet ble de første planene om utbygging av AltaKautokeinovassdraget lagt. De opprinnelige planene var av så stort omfang at både bygda Masi, hvor 207 mennesker bodde, ville bli lagt under vann, men også store områder beitemark og vidde (Hætta 1993:267). Da Stortinget i 1978 samtykket i regjeringens plan for utbygging, var dette på grunnlag av et betydelig redusert alternativ. Regjeringens endelige vedtak om utbygging av Alta-Kautokeinovassdraget ble besluttet ved kongelig resolusjon 15. juni 1979. Stortinget hadde i november 1978 samtykket i regjeringens plan for utbyggingen, og dessuten nedstemt et forslag om å ta utbyggingsspørsmålet opp til ny behandling (Aarseth 2006:266). Vedtaket om utbygging av vassdraget skapte store reaksjoner. Det ble dannet flere aksjonsgrupper, særlig fremtredende var Folkeaksjonen mot utbygging av AltaKautokeinovassdraget, og det ble startet underskriftskampanjer. I Stilla, ved anleggsveien opp mot kraftverksområdet, ble det fra vedtaket om utbygging demonstrert i flere lange perioder. Utenfor Stortinget startet en samisk aksjonsgruppe sultestreik. Dette var en av årsakene til at daværende statsminister Oddvar Nordli 15. oktober 1979 erklærte stopp i anleggsarbeidet frem til ny behandling i Stortinget (Hjorthol 2006:191). Det nye stortingsvedtaket om utbygging ble besluttet i 1980. Nye aksjoner tiltok som resultat av dette. Aldri tidligere var det i en miljøkonflikt blitt brukt sivil ulydighet i så stort omfang 4 og over så lang tid (Hjorthol 2006:10). Anleggsarbeidet kom til slutt i gang ved hjelp fra politiet. I 1982 slo Høyesterett fast at stortingsvedtaket om utbygging av Alta-Kautokeinovassdraget var gyldig, etter søksmål fra Naturvernforbundet (Flatberg 1984:198–199). Kraftanlegget i Alta ble satt i drift i mai 1987 (Hjorthol 2006:200). 4.2 Effektene av Alta-saken 4.2.1 Symbolsk verdi Utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget var ikke bare en enkeltstående sak, men også i stor grad en prinsippsak og en sak av symbolsk verdi. Flere naturinngrep hadde funnet sted eller var under planlegging, og debatten rundt Alta-saken må sees i sammenheng med en politikkføring som allerede var omstridt (Haagensen & Midttun 1984:10). Inngrep i samiske områder resulterte i at samene gradvis ble fratatt naturressursene de hadde lang tradisjon med å benytte. For samene førte dette til konsekvenser både i form av praktiske utfordringer i forhold til reindrift, men også for den faste samiske bosettingen (Hætta 1993:269). Debatten rundt utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget gjorde at samenes stilling i det norske samfunn ble aktualisert på en helt ny måte. Striden om vassdraget var åpenbart mer enn en rent miljøpolitisk konflikt. Det var nærmest uunngåelig at diskusjonen også aktualiserte en etnisk konflikt. Altautbyggingen ble et symbol på det norske storsamfunnets overgrep mot en mindre samiske minoritet, og flere hundre års undertrykkelse kom til overflaten (Hjorthol 2006:59). Denne konflikten utfordret statsapparatet til nytekning i minoritetspolitikken for samene i Norge. Kampen om Alta-Kautokeinovassdraget som en sak av symbolsk verdi var trolig den viktigste årsaken til at saken ble så stor som den ble. For mange samer og sameaktivister ble kampen om Altaelva underordnet i den hete konflikten, hovedsaken var kampen for samiske rettigheter (Hjorthol 2006:177–179). Selv om Alta-saken i utgangspunktet var en sak med distriktspolitisk tyngde, ble den raskt en sak av minoritetspolitisk betydning. Denne verdiforskyvningen er grunnleggende for å forstå hendelsesforløpet og etterdønningene etter Alta-saken. 5 4.2.2 Bevisstgjøring og definering Det dominerende synet i forkant av Alta-saken, som blant annet Samisk Råd og Samenes Landsforbund (SLF) stod for, så samene som godt integrert i det generelle samfunnsliv og likestilt med den øvrige norske befolkningen (Minde 2003:106). Dette var hovedårsaken til at Norge ikke ratifiserte forløperen til ILO-konvensjonen av 1989: ILO-konvensjonen av 1957, om vern og integrering av innfødte og sårbare befolkningsgrupper (Voskuil 1998:21). Der det ble snakket om likestilling, ble begrepet brukt i en annen forstand enn hva man i dag assosierer det med. Den likestillingen man omtalte i forkant av Alta-saken gikk på samenes rettigheter som nordmenn på lik linje med andre nordmenn i nasjonen Norge, ikke egne samiske rettigheter (Semb 2003:125). Man snakket om likestilling av individer, fremfor likestilling av folkegrupper (Oskal 1998:142). Kampen om Alta-Kautokeinovassdraget vekket det norske folks bevissthet. Plutselig ble ”alle” klar over den uretten statsapparatet hadde begått ovenfor samene, med flere hundre års undertrykking i form av fornorskningspolitikk. Media og mediedekningen av Alta-saken var en viktig faktor til denne økende samfunnsmessige bevisstheten (Skogerbø 2003:361–362). Særlig ble NRK anklaget for å spille på lag med sameaksjonistene i Alta, og svartmale samenes stilling i Norge, samtidig som de stilte folkeoponionen i et dårlig lys (Minde 2003:114). Statsapparatet måtte under og i etterkant av Alta-saken forholde seg til samepolitikk på en helt ny måte enn tidligere. Før Alta-saken fantes det nærmest ingen samepolitikk i dagens forstand, og regjeringen var uforberedt på de enorme reaksjonene saken førte til (Minde 2003:110). Minst like viktig var effekten kampen om Alta-Kautokeinovassdraget hadde på den samiske befolkningen. Alta-saken styrket det samiske fellesskapet fra innsiden – man ønsket et oppgjør med den samepolitikken som tidligere var blitt ført (Eidheim 1997:51–52). Frem til Alta-saken var tanken om samene som Norges urfolk fremmed både for myndighetene og samene selv. Under Alta-saken ble urfolksrettighetene ILO-konvensjonen av 1957 omhandlet aktualisert på nytt. Disse sakene ble for første gang direkte knyttet opp til samenes rettigheter som urfolk (Minde 1998:59). Den endelige bekreftelsen fra statsapparatet på samenes stilling i det norske samfunnet kom da en offentlig utredning forelå høsten 1980. 6 Her ble det konkludert med at samene var Norges urfolk og at de falt inn under ILOkonvensjonens gyldighetsområde. På bakgrunn av dette fikk ILO-konvensjonen ny aktualitet, og det ble reist krav om at Norge burde ratifisere konvensjonen. Før Norge rakk å behandle saken om ratifisering, ble spørsmålet om å redigere konvensjonen tatt opp i ILOs egne organer (Minde 1998:59–61). Det videre hendelsesforløpet blir tatt opp under punkt 6.2, ILOkonvensjonen. 4.2.3 Opprettelsen av Samerettsutvalget Vedtaket om opprettelsen av Samerettsutvalget hadde sammenheng med et høringsmøte regjeringen arrangerte i Vadsø i 1979. Her fikk forskjellige samiske organisasjoner og andre berørte instanser mulighet til å ytre sitt syn på samiske problemstillinger. Dette var første gang regjeringen etterkom samenes krav om dialog rundt samiske rettigheter. Vadsø-møtet kan derfor betegnes som historisk i seg selv (Aarseth 2006:266). Ved dette kontaktmøte fremmet særlig representanter for Norske Samers Riksforbund (NSR) og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) krav om avklaring av samenes rettigheter til tradisjonelle bruksområder, samt en gjennomgang andre minoritetsrettigheter. Det var blant annet press fra disse organisasjonene som førte til at Samerettsutvalget ble stiftet i 1980, med høyesterettsjustitiarius Carsten Smith som leder (Aarseth 2006:300–301). Etter diskusjonen rundt Altautbyggingen og reaksjonene denne utbyggingen førte til, kanskje særlig i form av sivil ulydighet og sultestreik, lå det i kortene at en gjennomgang av samenes rettigheter til land- og vannressurser var en absolutt nødvendighet. Men Alta-saken aktualiserte i tillegg til dette en rekke andre minoritetsspørsmål som Samerettsutvalget også skulle ta for seg. Det er nettopp dette som gjør Alta-saken så spesiell i minoritetspolitisk sammenheng, og historisk for samene som urfolk. Uten Alta-saken ville Samerettsutvalget aldri blitt opprettet, og denne opprettelsen var avgjørende for gjennomgangen av de samepolitiske spørsmålene (Flatberg 1984:210). Samerettsutvalget la frem sin første utredning i 1984. Blant utvalgets utredning ble det fremmet forslag om en egen sameparagraf i Grunnloven, et folkevalgt samiske organ og et tilhørende samisk manntall (Hjorthol 2006:200). Samerettsutvalget sammensetning og utredning vil bli grundigere diskutert under neste punkt. 7 5 Samerettsutvalget og Samekulturutvalget 5.1 Samerettsutvalgets sammensetning og utredning Oppgaven pekte under forrige punkt på at Alta-saken var årsaken til opprettelsen av Samerettsutvalget, og at press fra samiske organisasjoner var en viktig pådriver for opprettelsen. Dette må også sees i sammenheng med Alta-saken som en samisk symbolsak, og Alta-sakens bevisstgjøring av samene. Samerettsutvalgets utredning var svært viktig for samepolitikken i 1980-årene, og oppgaven vil derfor her bruke plass på å analysere opprettelsen og sammensetningen av Samerettsutvalget. Dette er viktig for forståelsen av Samerettsutvalgets utredning og utfallet av denne. Alta-saken hadde belyst viktige spørsmål og vist regjeringen at det var nødvendig med en gjennomgang av samiske rettigheter. Ved opprettelsen av Samerettsutvalget viste regjeringen at det også var ønskelig at denne gjennomgangen resulterte i et omfattende og grundig arbeid om samenes rettsstilling. Dette kommer best frem ved Samerettsutvalgets brede sammensetning av mandater, ment for å sikre en seriøs utredning i kraft av ulike ståsteder og interesser. Som også sammensetningen av mandatene i Samekulturutvalget (se under) beviser, var medlemmene i utvalgene svært viktig for utredningene som fulgte. Opprettelsen og sammensetningen av Samerettsutvalget og Samekulturutvalget kan dermed tolkes dit hen at det var ønskelig med en endring i samepolitikken. Dette kunne tyde på en ny politisk vilje i regjeringen (Aarseth 2006:302). Sett i lys av Samerettsutvalgets brede sammensetning av medlemmer, som representerte ulike faglige og institusjonelle interesser i samespørsmålene, var det rimelig å forvente motstridende synspunkter. På tross av dette viste utvalgets første utredning bred enighet om en positiv minoritetspolitikk. Det var også stort sett enighet om de mest vitale saksområdene, som loven om Sametinget. Der det oppstod dissens viste det seg mulig å komme til enighet ved gjennomdrøfting, grunnlovfestingen av statens ansvar for samisk språk, kultur og samfunnsliv er eksempel på dette (§ 110a) (Aarseth 2006:311). Samerettsutvalgets leder Carsten Smith spilte en viktig rolle i dette arbeidet, og opptrådte svært diplomatisk i utredelsesprosessen. Samtidig ser man at Smith i samtlige avstemninger stemte pro-samisk, hvilket kan tenkes å ha hatt innvirkning på Samerettsutvalgets utredning (Adriansen 2005:39). 8 Samerettsutvalgets grunnsyn kan beskrives ut fra følgende setning: ”Det burde i Norge være grunnlag for å skape et mønster for en fredelig og byggende sameksistens mellom flere folkegrupper” (NOU 1984 18:387). Dette grunnsynet ble ikke bare avgjørende for regjeringens oppfølgning av utredningen, men også for den videre samepolitikken (Aarseth 2006:302–311). Samerettsutvalgets utredning la mye av grunnlaget for samepolitikken i 1980årene, og var dermed fullstendig avgjørende for forholdet mellom samene og det norske statsappratet. Opprettelsen av Samerettsutvalget var et enormt gjennombrudd for samerett og samepolitikk i Norge. Samerettsutvalgets arbeid og utredning var en svært viktig årsak til den endringen man så i samepolitikken på 1980-tallet. Utredning fra 1984 bekreftet det som allerede lå i luften, nemlig at det både var nødvendig og ønskelig med en endring i samepolitikken. Opprettelsen av Samerettsutvalget bygget oppunder dette synet og la grunnlaget for en samepolitikk man ønsket velkommen. Det positive grunnsynet høstet oppslutning og la rammene for samepolitikken generelt, ikke bare i rettsspørsmål. Oppgaven holder seg til å se på faktorer som førte til endring i samepolitikken, og vil derfor ikke gå nærmere inn på tiltakene Samerettsutvalgets utredning førte til. Det kan likevel kort nevnes at disse har hatt enorm betydning for samenes stilling i Norge. 5.2 Samekulturutvalgets sammensetning og utredning Arbeidet Samekulturutvalget nedla var ikke av like revolusjonerende karakter, og vil derfor kun kort bli diskutert. Samekulturutvalgets arbeid var dessuten lagt mindre omstridt og konfliktfylt enn hva Samerettsutvalget var. For det første bestod Samekulturutvalgets mandater av personer som enten var kyndige i samisk historie og/eller engasjert i samiske kulturspørsmål. Ut fra denne sammensetningen lå det i kortene at utvalgets utredning ville fremme forslag ment å støtte opp om den samiske kulturtradisjonen (Aarseth 2006:302). Det andre forholdet som skilte Samekulturutvalgets arbeid fra Samerettsutvalgets, var at grunnlaget for det som ble Samekulturutvalgets arbeid allerede var påbegynt. Dette ser man gjennom et økende offentlige engasjement i samiske skole- og kulturtiltak mot slutten av 1970-årenere, som reformarbeid i skoleverket. Professor i samisk historie Henry Minde beskriver dette som etterdønninger av Samekomiteens innstilling fra 1959 (2003:92). 9 Samekulturutvalgets arbeid kan dermed i større grad sees på som en videreføring av en samepolitikk som allerede hadde begynt å slå rot. Arbeidet bestod i å utrede for tiltak, mens Samerettsutvalgets oppgave hovedsakelig var å utrede for nødvendigheten av tiltak, to ganske ulike utgangspunkt. Generelt ser man at første halvdel av 1980-årene ble en viktig utredningsperiode, mens siste halvdel preges av iverksetting. Dette gjelder også for Samekulturutvalgets arbeid, hvor første utredning ble lagt frem i 1985 (Dunfjeld m.fl. 1996:13). 6 Internasjonalt samarbeid 6.1 Avgrensning Under dette punktet vil to forhold bli diskutert; Norges ratifikasjon av ILO-konvensjonen og samene som et internasjonalt urfolk i samhandling med andre urfolk. Hensikten er å vise hvordan disse forholdene har påvirket norsk samepolitikk. Den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950, Europarådets Rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter av 1993 samt arbeidet med en nordisk samekonvensjon er også former for internasjonale reguleringer og samarbeid, men dette vil ikke bli diskutert her, da disse samhandlingsformene ikke direkte kan knyttes tilbake til endringen i norsk samepolitikk på 1980-tallet (Dikkanen 1998:87). 6.2 ILO-konvensjonen I ILO-konvensjonen av 1957 ble det langt på vei lagt vekt på integrering og urfolkets tilpassing til storsamfunnet. Det var fra flere hold ønskelig med en revisjon av konvensjonen, og slik fjerne den integrasjonsorienteringen konvensjonen bygget på (Dunfjeld 1998:102). Revisjonsarbeidet var av så omfattende karakter at resultatet ble en ny konvensjon – Convention no 169 concerning indigenous and tribal peoples in independent countries (Tomei & Swepston 1996:35). Både samene og den norske stat var delaktige i utformingen av konvensjonen, og ratifiserte den som første land i verden 20. juni 1990 (Wille 1995:63). Norge følger opp ratifikasjonen med rapporter til International Labour Standards Departement i Genève. Foreløpig er fire rapporter sendt (rapporter – oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 169). ILO-konvensjonen nr. 169 må sees i sammenheng med FNs internasjonale konvensjon om menneskerettigheter (Aarseth 2006:544). Et viktig del i ILO-konvensjonen er urfolkets rett til å bevare om og utvikle sin egenart. Bestemmelsene imøtekommer i større grad urfolkets egne 10 premisser i form av respekt for tradisjonelle verdier og levemåte (Berntsen 2004). Mest omstridt er konvensjonens andre del og artiklene 13–15, som omhandler urfolkets rett til landområder. ILO-konvensjonen gir urfolk eiendoms- og besittelsesrettigheter over tradisjonelle områder (Skoghøy 1998:85). Det kan diskuteres i hvilken grad Norge oppfyller disse rettighetene (Dunfjeld m.fl. 1996:28), men det vil ikke bli gjort her. Prosessen med norsk deltagelse og ratifikasjon kan dateres tilbake til Alta-saken, da samiske rettigheter ble aktualisert. Et bevis på dette var kravet om at Norge burde ratifisere ILOkonvensjonen nr. 107. Denne konvensjonen ble lagt frem i 1957, men det var først i 1980, 23 år senere, at norsk ratifikasjon ble aktualisert på nytt. En norsk ratifikasjon kunne på daværende tidspunkt fått betydning for behandlingen av Alta-saken, men som hendelsesforløpet viser ratifiserte ikke Norge konvensjonen før i 1990, og da ILOkonvensjonen nr. 169 av 1989 (Minde 1998:59). Ratifiseringen av ILO-konvensjonen kan sees på som en oppfølging og naturlig del av den positive samepolitikken man så starten på i 1980-årene. Samtidig kan ratifiseringen også sees på som en effekt av denne minoritetspolitikken, ved at den kom som et resultat av en allerede etablert pro-samisk forståelse. Flere pro-samiske tiltak hadde blitt iverksatt, og den nye positive samepolitikken hadde begynt å slå røtter (Voskuil 1998:21–23). 6.3 Internasjonalt urfolk Definisjonen av samer som staten Norges urfolk var en forutsetning for Norges ratifikasjon av ILO-konvensjonen. Denne bekreftelsen åpnet også opp for internasjonalt samarbeid om urfolksrettigheter, både i forkant og etterkant av ratifisering av ILO-konvensjonen. Urfolksdefinisjonen knyttet samene opp til et større internasjonalt fellesskap av urfolk, og det er i denne sammenhengen verdt å nevne at samene ved flere anledninger har vært representert ved internasjonale urfolkskonferanser (Hætta 1993:244). ILO-konvensjonen kan også sees på som en del av dette forholdet, ved at samhandling foregår på tvers av landegrensene (St.meld. nr. 55 2000–2001:120). Arbeidet med ILO-konvensjonen av 1989 er det beste eksempelet på økende grad av internasjonale strømninger til fordel for urfolk verden over. Man kan snakke om en internasjonal tidsånd som satte fokus på menneskerettigheter, også for minoriteter. Denne holdningen fant man også i Norge, og endringen i samepolitikken fra omtrent 1980 kan sees i sammenheng med dette internasjonale synet eller oppfatningen (Magga 1995:89). 11 ILO-konvensjonen og prosessen frem mot Norges ratifisering har trekk av gjensidig påvirkningsfaktor. I Norge oppstod det som beskrevet ønske om å ratifisere konvensjonen av 1957 under Alta-saken. Dette forholdet førte til at Norge bidro til utformingen av konvensjonen av 1989 og ratifiserte denne i 1990. Ratifiseringen har igjen innvirkning på norsk samepolitikk, ved at Norge også internasjonalt er forpliktet til å ivareta samiske rettigheter (Falch 1998:7). Slik ser man at press fra nasjonalt hold fører til internasjonale forpliktelser, som igjen legger føringer nasjonalt. Norsk deltagelse i utforming av ILO-konvensjonen kan sees i sammenheng med den utenrikspolitikken som ble ført fra norsk ståsted rundt 1980, samtidig med Alta-saken. Norge la stor vekt på å overholde internasjonale forpliktelser og var et foregangsland innen utvikling av menneskerettigheter. Dette skapte en paradoksal situasjon der den norske stat engasjerte seg i internasjonal minoritetspolitikk, men utelot sampolitikk på nasjonalt nivå. Alta-saken fungerte nærmest som en vekkelse i dette skjeve forholdet. Man ble, som tidligere beskrevet, klar over samene som urfolk. Dette endret og påvirket de videre politiske spillereglene (Minde 2003:115–122). Norge fortsatte, som man har sett, å være delaktig i internasjonale urfolksspørsmål, men engasjementet fungerte ut fra et nytt ståsted. Fra å snakke om ”andres” urfolk, var Norge i større grad delaktig også fordi urfolksspørsmål gjaldt oss selv (Wille 1995:64). Dette viser at det ikke bare var selve ratifiseringen som hadde innvirkning på Norges forpliktelser, men at prosessen frem mot ratifikasjon i dette tilfelle var vel så viktig. 7 Regjerings innflytelse på samepolitikken Oppgaven har tidligere delvis forklart oppnevningen av Samekulturutvalget og Samerettsutvalget som resultat av en ny politisk vilje i regjeringen. Disse utvalgene ble oppnevnt i 1980, da under statsminister Oddvar Nordli fra Arbeiderpartiet. Nordli gikk av i januar 1981, til fordel for Gro Harlem Brundtland, men Ap tapte valget samme høst, og Kåre Willoch dannet da en ren høyreregjering. Denne satt frem til 1986, da Brundtland igjen kom til makten (Arter 1999:205). En konkret måte man kan se regjeringens ønske om endring i samepolitikken på, er å se på langtidsprogrammene for 1980-årene. Det første langtidsprogrammet hvor samiske forhold er behandlet, finner man i langtidsprogrammet for perioden 1982–85, hvor det under samiske spørsmål ble lagt vekt på regjeringens ansvar for å bevare den samiske kulturen i Norge (St.meld. nr. 79 1980–81 i Aarseth 2006:291). Dette langtidsprogrammet er fra perioden 12 1980–81, og ble dermed formulert før Samerettsutvalget la frem sin utredning i 1984. Langtidsprogrammene for perioden 1986–89 følger opp Samerettsutvalget og Samekulturutvalgets utredninger, og bekrefter endring i det prinsipielle grunnlaget for norsk samepolitikk (St.meld. nr. 83 1984–85 i Aarseth 2006:293). Det later ikke til at regjeringsskiftene i 1980-årene har hatt innvirkning på de samiske forholdene i langtidsprogrammene. Programmene bekrefter at det skjedde en endring i samepolitikken i begynnelsen av 1980-årene, men at hvem som satt med makten ikke var avgjørende for samepolitikken som ble ført (Aarseth 2006:291–295). Utviklingen i samepolitikken beviser også dette. 8 Tidsånd Oppgaven har tidligere pekt på en internasjonal tidsånd for urbefolkninger. Disse internasjonale strømningene påvirket også de nasjonale forholdene, som blant annet synliggjøres ved Norges engasjement i utformingen av ILO-konvensjonen (Sara 1995:57–59). Man ser at de samiske ungdomskullene også ble fanget opp av den nye holdningsendringen. Utover 1960- og 70-tallet begynte et økende antall samisk ungdom å studere ved universitetene, og ved 1980-tallet var disse blitt til en ny generasjon samepolitikere med forestillinger om likhet og selvbestemmelse. Denne generasjonen skilte seg fra foreldregenerasjonen som var fostret opp med fornorskningspolitikken. Dette forholdet kan sees i sammenheng med 68-generasjonen, og kan tenkes å ha påvirket samepolitikken som tidsånd (Minde 2003:99). I 1980 var det 21 år siden Samekomiteen av 1956 la frem sin innstilling. Historien viste at det var vanskelig å bryte med den gamle fornorskningspolitikken, og at særlig skoleverket fungerte som et fornorskningsinstrument lenge etter komiteens innstilling (Jensen 1991:73– 75). Først på begynnelsen av 1970-tallet ble de første tiltakene innen skole- og kultursektoren gjennomført, og man ser i denne perioden økende grad av samiske tiltak på denne fronten (Minde 2003:92). Ved slutten av 1970-tallet så man at flere av Samekomiteens intensjoner var oppfylt, men samfunnsutviklingen hadde reist nye krav man ikke kunne forutsi i 1950-årene (Aarseth 2006:299). Sett i lys av dette lå det an til nye tider i samepolitikken. Et siste forhold som kan nevnes i denne sammenheng er samepolitikk som del av en felles norsk minoritetspolitikk (Smith 1995:66). Allerede på 1970-tallet ser man tilløp til en 13 kulturpluralistisk tenkning i norsk minoritetspolitikk ovenfor de nye innvandrerkulturene. Dette kan tenkes å ha hatt påvirkning også ovenfor samespørsmål av minoritetspolitisk karakter (Aarseth 2006:523–524). Man ser i lys av disse faktorene som her ble nevnt en tidsånd som i større grad enn tidligere satte fokus på samenes situasjon i det norske samfunnet. Man ser også en viss overgang mot pro-samiske tiltak, som tiltakene innen skole- og kultursektoren på 1970-tallet, men ingen tiltak av juridisk karakter eller utvikling samiske rettigheter. Slike tiltak knyttes opp til Altasaken som for alvor satte søkelyset på samenes situasjon. Alta-saken gav vind i seilene til alle sider av samerettighetene, både allerede påbegynte tiltak innen kultursektoren og skoleverket, men også disse lovfestede rettighetene. Dette viser en gradvis oppbygning av samebevissthet og tiltak som Alta-saken aktualiserte og styrket. Tidsånden alene kunne ikke ha vært pådriver for den samepolitikken man så starten på i 1980-årene. Samtidig var disse forholdene med på å gjøre Alta-saken til det den ble: et vannskille i norsk samepolitikk (Hjorthol 2006:14). 9 Samiske organisasjoner og syn Historien har vist at samiske organisasjoner har vært splittet i sitt syn på samepolitikk. Dette forholdet kom godt frem ved diskusjonen rundt utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget. Samenes Landsforbund (SLF) oppstod ved splittelse i Norske Samers Riksforbund (NSR) under behandlingen av Alta-saken i 1979, og arbeidet fra da hovedsakelig gjennom norske kanaler (Bjerkeli & Selle 2003:17). SLF vektla et godt forhold til myndighetene, og gikk i mot den mer radikale politikkføringen til NSR. SLF stilte seg negative til opprettelsen av Sametinget og medlemmene deltok ikke i sametingsvalgene. SLF så samene som langt på vei integrert og likestilt i det norske storsamfunnet med rettigheter som andre nordmenn. Dette var et syn mange støttet, og blant fylkes- og kommunepolitikere i Finnmark fylke var dette synet nærmest rådende (Aarseth 2006:227–228). Også Norsk Sameråd, oppnevnt av regjeringen i 1964 og styrket i 1980, helte i denne retning. Norsk sameråd gikk blant annet inn for utbygging av Alta-Kautokeinovassdraget (Minde 2003:97). På den andre fløyen fant man Norsk Samers Riksforbund (NSR) og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Flere av NSRs og NRLs medlemmer var akademikere og hadde erfaring med internasjonal minoritetspolitikk. Sammen med NRL kunne NSR benytte hensynet til samenes reindrift som et sterkt argument. Gjennom den politikken som ble ført, 14 mistet samene bruksområder de hadde lang tradisjon med å benytte. Dette ble et argument som gav en form for etnisk drivkraft. Press fra NSR og NRL var åpenbart en viktig faktor ved opprettelsen av Samerettsutvalget. Disse to organisasjonene fikk ved nedsettelsen av utvalget gjennomslag for de minoritetspolitiske kravene de la frem ved Vadsø-møtet i 1979. Dette gjaldt også for grunnlovsfestingen av samiske rettigheter, § 110a. Organisasjonene hadde helt klart en betydelig påvirkningsevne ovenfor regjeringen i 1970- og 80-årene, uavhengig av hvem som satt i regjering (Aarseth 2006:277–278). Det er verdt å merke seg at det først var i etterkant av Alta-saken sameorganisasjonene NSR og NRL vant frem med sitt syn. Da regjeringen med statsminister Oddvar Nordli vedtok å utsette anleggsarbeidet i Alta i 1979, tok de samtidig med NSR og NRL på rådsforhøringer. Myndighetene valgte å ikke følge rådene og forsatte arbeidet i Alta i 1981 (Minde 2003:110). Hendelsesforløpet viser her at selv om organisasjonene hadde en viss påvirkning på myndighetene før Alta-saken, som vises ved at de ble tatt med på råd, fikk denne påvirkning først direkte innvirkning på myndighetene i etterkant av Alta-saken. Konflikten mellom de ulike organisasjonene og fløyene viser at det har vært motstand mot pro-samiske tiltak også innen sameforeninger. Som man ser ut fra samepolitikken i begynnelsen av 1980-årene, var det NSR og NRL som vant frem med sitt syn og slik bidro til å sette rammene for denne ”nye” samepolitikken (Aarseth 2006:348). Organisasjonene NSR og NRL har slik spilt en betydelig rolle ved utformingen av den nye minoritetspolitikken i 1980-årene. Man ser også at det synet SLF og Samisk Råd stod for var mer utbredt i det øvrige samfunnet i forkant av Alta-saken, men at det vinnende synet høstet større oppslutning i etterkant av Alta-saken. De samiske organisasjonene reflekterte holdningene i samfunnet ikke bare på bakgrunn av dette. Selv om man rundt 1980-tallet opplevde et skifte i samepolitikken som la grunnlaget for den samepolitikken som fremdeles føres, har det hele veien vært motforestillinger mot dette. Samenes situasjon er fortsatt gjenstand for en svært følelsesladet debatt, særlig i Finnmark fylke (Adriansen 2002:268–280). Fremdeles møtes samer med en del intoleranse i enkelte miljøer (Magga 2007). 15 10 Avslutning Denne oppgaven har gjennomgått faktorer som kan bidra til å forklare endringen i norsk samepolitikk på 1980-tallet. Oppgaven la vekt på konflikten rundt utbyggingen av AltaKautokeinovassdraget for å vise hvordan denne konflikten påvirket samepolitikken. I tillegg til å aktualisere samiske rettigheter, aktualiserte Alta-saken også samenes befestning i det norske samfunnet som urfolk og minoritet, samtidig som den førte til større bevisstgjøring av samene både for samenes egen del, det norske samfunnet og i forhold til det norske statsapparatet. Dette må sees i sammenheng med at konflikten om vassdraget var en sak av symbolsk verdi, hvor mange hundreårs undertrykkelse kom til overflaten. Oppgaven har også pekt på andre forhold som kan ha hatt påvirkning på samepolitikken rundt 1980. Av disse ble det redegjort for internasjonale forhold, spesielt Norges deltagelse i utformingen av ILO-konvensjonen nr. 169, samt samenes som en del av en felles forståelse av internasjonale urbefolkninger. Disse forholdene ble knyttet opp til en internasjonal tidsånd for urbefolkninger som påvirket den norske samepolitikken. Man ser dessuten også en nasjonal tidsånd som kommer til syne ved økende grad av samiske tiltak innen skole- og kultursektoren på 1970-tallet, som et resultat av Samekomiteens innstilling fra 1959. Det ble også redegjort for samiske organisasjoners påvirkning på samepolitikken, hvor særlig NSR og NRL har spilt en viktig rolle. Hendelsesforløpet viser likevel at disse faktorene først fikk en viss betydning og påvirkningskraft i etterkant av Alta-saken. Alta-saken gav ny drivkraft til rettighetsdebatten, samtidig som disse faktorene styrket Alta-saken og gjorde den til en fanesak. Mye av årsaken til dette kan tillegges opprettelsen av Samerettsutvalget og det arbeidet utvalget nedla. Med bakgrunn i dette er det rimelig å hevde at Alta-saken utvilsomt var den viktigste årsaken til endringen i samepolitikken på 1980-tallet. 16 11 Kilder Adriansen, Karsten (2002) Er samene Finnmarks urbefolkning? Båtsfjord: Nor Produkter A/S. Adriansen, Karsten (2005) Svensk og norsk behandling av ILO-konvensjonen nr. 169-1989. Trondheim: NTNUs hystrykkeri. Arter, David (1999) Scandinavian politics today. New York: Manchester University Press. Berntsen, Hasse (2004) Urfolks rettigheter tatt på alvor av ILO [Online], Tilgjengelig: http://fn.no/layout/set/print/layout/set/print/ilo_informasjon/aktuelle_tema/urbef.. [25.05.07]. Bjerkli, Bjørn & Per Selle (2003) ”Samisk offentlighet og makt”, i Bjerkli, Bjørn & Per Selle (red.) Samer, makt og demokrati, Oslo: Gyldendal. Dikkanen, Gro (1998) ”Arbeidet med en nordisk samekonvensjon”, i Broderstad, Else Grete (red.) Samiske rettigheter – utfordringer lokal, regionalt, nasjonalt og internasjonalt, Tromsø: Senter for samiske studier. Dunfjeld Leif, m.fl. (1996) Samene i Norge – urfolk og minoritet. Oslo: HS-Trykk AS. Dunfjeld, Leif (1998) ”Selvstyre, selvbestemmelse og samene”, i Brantenberg, Terje, Janne Hansen & Henry Minde (red.) Becoming visible. Indigenous politics and selfgovernment, Tromsø: Universitetet i Tromsø. Eidheim, Harald (1997) ”Ethno-Political Development among the Sami after World War 2: The Invention of Selfhood”, i Gaski, Harald (red.) Sami Culture in a New Era, Karasjok: Davvi Girji OS. Falch, Tor (1998) ”Naturgrunnlaget for samisk kultur”, i Broderstad, Else Grete (red.) Samiske rettigheter – utfordringer lokal, regionalt, nasjonalt og internasjonalt, Tromsø: Senter for samiske studier. Flatberg, Per (1984) ”Alta, rett og urett”, i Haagensen, Kjell & Atle Midttun (red.) Kraftutbygging, konflikt og aksjoner, Oslo: Universitetsforlaget. Hjorthol, Lars Martin (2006) Alta. Kraftkampen som utfordret statens makt. Oslo: Gyldendal. Hætta, Odd Mathis (1993) Samene. Historie – kultur – samfunn. Oslo: Grøndahl Dreyer. Haagensen, Kjell & Atle Midttun (1984) ”Innledning”, i Haagensen, Kjell & Atle Midttun (red.) Kraftutbygging, konflikt og aksjoner, Oslo: Universitetsforlaget. 17 Jensen, Eivind Bråstad (1991) Fra fornorskningspolitikk mot kulturelt mangfold. Bodø: Nordkalott-Forlaget. Magga, Ole Henrik (1995) ”Å gjenreise urfolkenes kulturelle identitet”, i Brantenberg, Terje, Janne Hansen & Henry Minde (red.) Becoming visible. Indigenous politics and selfgovernment, Tromsø: Universitetet i Tromsø. Magga, Tove-Lill Labahå (2007) Det handler om våre livsvilkår – samisk selvbestemmelse [Online], Tilgjengelig: http://www.ap-sametingsgruppe.no/index.php?id=428413&cat=38567 [25.05.07]. Minde, Henry (1998) ”Mot rasediskriminering, for urfolksretter – to sider av samme sak?”, i Broderstad, Else Grete (red.) Samiske rettigheter – utfordringer lokal, regionalt, nasjonalt og internasjonalt, Tromsø: Senter for samiske studier. Minde, Henry (2003) ”Urfolksoffensiv, folkerettsfokus og styringskrise: kampen for en ny samepolitikk 1960–1990”, i Bjerkli, Bjørn & Per Selle (red.) Samer, makt og demokrati, Oslo: Gyldendal. NOU 1984: 18. Om samenes rettsstilling. Oskal, Nils (1998) ”Urfolksvern og demokrati: om det moralske grunnlaget for samiske rettigheter”, i Broderstad, Else Grete (red.) Samiske rettigheter – utfordringer lokal, regionalt, nasjonalt og internasjonalt, Tromsø: Senter for samiske studier. Rapport – Oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 169 fra den norske regjering 30.06.1992. Rapport – Oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 169 fra den norske regjering 02.06.1994. Rapport – Oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 169 fra den norske regjering 30.06.1998. Rapport – Oppfølging av ILO-konvensjonen nr. 169 fra den norske regjering 31.05.2003. Sara, Aslak Nils (1995) ”Oppdagelsen av oss selv i verden”, i Brantenberg, Terje, Janne Hansen & Henry Minde (red.) Becoming visible. Indigenous politics and selfgovernment, Tromsø: Universitetet i Tromsø. Semb, Anne Julie (2003) ”Normenes makt”, i Bjerkli, Bjørn & Per Selle (red.) Samer, makt og demokrati, Oslo: Gyldendal. Smith, Carsten (1995) ”Samerettens utvikling fra 1980 til i dag”, i Brantenberg, Terje, Janne Hansen & Henry Minde (red.) Becoming visible. Indigenous politics and selfgovernment, Tromsø: Universitetet i Tromsø. Skogerbø, Eli (2003) ”Mediene og det samiske samfunnet: stereotypier og identitetskonflikter”, i Bjerkli, Bjørn & Per Selle (red.) Samer, makt og demokrati, Oslo: Gyldendal. 18 Skoghøy, Jens Edvin A. (1998) ”ILO-konvensjonens betydning i rettighetsdebatten”, i Broderstad, Else Grete (red.) Samiske rettigheter – utfordringer lokal, regionalt, nasjonalt og internasjonalt, Tromsø: Senter for samiske studier. St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken. Kommunal- og regionaldepartementet. Tomei, Manuela & Lee Swepston (1996) Indigenous and Tribal Peoples: A Guide to ILO Convention No. 169. Genève: International Labour Office. Voskuil, Astrid Annan (1998) Discovering sami rights. Amsterdam: University of Amsterdam. Wille, Peter (1998) ”Norges engasjement i menneskerettighets- og urfolksspørsmål”, i Brantenberg, Terje, Janne Hansen & Henry Minde (red.) Becoming visible. Indigenous politics and self-government, Tromsø: Universitetet i Tromsø. Aarseth, Bjørn (2006) Norsk samepolitikk 1945–1990. Oslo: Forlag Vett & Viten as. 19
© Copyright 2024