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BANCA D’ITALIA
EUROSISTEMA
Corruzione:
effetti sulla crescita e determinanti
Magda Bianco
Banca d’Italia
Regole e amministrazione pubblica
Roma, 23 marzo 2012
1. La corruzione
•
•
•
Abuso di ruoli e risorse pubbliche con il fine di ottenerne
vantaggi privati
Associata a “regole” che non vengono rispettate (ciò che
è corruzione in un sistema può non esserlo in un altro)
Può (concettualmente) assumere varie dimensioni:
– tangente richiesta di un “prezzo” superiore a
quello dovuto
– shirking mancato svolgimento di mansioni dovute
– lungaggini svolgimento dei compiti in tempi più
lunghi del richiesto
– inefficienze allocazione di beni/servizi ai soggetti
“sbagliati”
Con costi ed effetti sul benessere potenzialmente
differenti
2
1. La corruzione
Il problema sottostante:
• Intervento del governo per correggere “fallimenti di
mercato” richiede l’impiego di “agenti” (la burocrazia) per
raccogliere informazioni, prendere decisioni,
implementare le politiche
• Ma se la burocrazia non ha la stessa funzione obiettivo
del “principale” (il governo), è difficile allinearla, dato che
dispone di informazioni superiori per cui il monitoraggio è
difficile. E’ necessario concedere “rendite” all’agente
(efficiency wages o altro)
Un certo grado (sia pure contenuto) di corruzione è
difficilmente evitabile
Analisi più recenti provano a legare diverse
manifestazioni della corruzione a differenti contesti
sottostanti questo aiuta nelle scelte di policy:
modificare il contesto come sostituto della punizione
2. Gli effetti sulla crescita
60
40
20
ITA
0
GDP per Capita, PPP (ths. 2005 $)
80
Correlazione tra grado di sviluppo (PIL pro capite) e Controllo
della corruzione (World Bank)
-2
-1
0
1
2
3
WGI (Control of Corruption)
4
2. Gli effetti sulla crescita
•
•
•
Analisi approfondite mostrano come, anche tenendo
conto di altri fattori e della possibile endogenità, la
corruzione influenza negativamente la crescita (Mauro,
1995; Aidt, 2009)
Anche se alcuni lavori suggeriscono che vi possa
essere un effetto “oliare la macchina amministrativa” in
contesti di eccessiva burocrazia e che vi siano paesi
con elevata corruzione che mostrano alti tassi di
crescita..
Oggi analisi più specifiche (specie su paesi emergenti)
consentono valutazioni più di dettaglio e di
comprendere le “manifestazioni” della corruzione e
quindi i canali attraverso cui genera effetti economici
2. Gli effetti sulla crescita
• “tassa” sulle imprese e i loro investimenti
• barriera all’entrata per le nuove imprese
• distorsione allocazione risorse che vengono attribuite in
base a meccanismi non efficienti
• alterazione incentivi degli agenti sul mercato che
investono risorse in attività corruttive piuttosto che
produttive
• riduzione efficacia spesa pubblica con lievitazione costi
• riduzione capacità governi di imporre controlli e
correggere fallimenti di mercato
• riduzione fiducia cittadini nelle istituzioni rendendone
meno efficace l’operato
• riduzione consenso necessario a realizzare manovre di
risanamento fiscale (dove la percezione della corruzione
è maggiore, minore è la disponibilità ad accettare alta
imposizione
3. Le determinanti
Ampio consenso sul ruolo di una serie di potenziali fattori
anche se la scarsa disponibilità di misure ha limitato l’analisi
empirica
•
•
basso “capitale sociale”
eccesso norme e oneri burocratici + scarsa qualità
burocrazie
• sistemi sanzionatori inefficaci
• scarsa indipendenza della stampa
• governance familiare delle imprese
• alta criminalità
I paesi con queste caratteristiche sembrano avere più
corruzione.. Ma ne sono davvero causa o sono
entrambe espressione di altre caratteristiche sottostanti
(es. distribuzione reddito? Ricchezza di risorse?)?
.8
3. Le determinanti: il capitale sociale
.6
NOR
SWE
DNK
FIN
SAU
trust
.4
CHN
VNM
IRQ
IDN
BLR
THA
CHE NZL
AUS
NLD
HKGISL
USAJPN
IRL CAN
DEU
AUT
GBR
BEL
.2
JOR KOR
PAK
ITA
UKR
RUS
DMA
LTU
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BGD ARMALB
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PRI
HUN
URY
MLT
AZE
HRV
ROM
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POL
GEO
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EGY
SVN
MDA
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SVK
BIH
MEX
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SLV
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CYP
PRT CHL
ZWE
DZA
IRN ZMB
BRA
MYS
PHL
GHA
TZA
UGA
PER
RWA
TTOTUR
LUX
SGP
0
Indicatore di “fiducia”
(World Value Survey)
vs Controllo della
corruzione (World
Bank)
-2
-1
0
1
Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
2
Indicatore Oneri per
l’apertura di impresa
(World Bank, Doing
Business) vs Controllo
della corruzione (World
Bank)
Doing Business, Starting a Business (N procedures)
0
1
2
3
3. Le determinanti: gli oneri burocratici
GNQ
VEN
GNB
UGA
PHL
BOL
BRAGRC
BRN
CHN
DZA
ARG
TCD
GIN
HTI ECU
HND
ERI
SUR
KWT
GTM
TZA
IND
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SWZ
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MDA
DOM
GMB
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VUT
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ATG
CHL QAT
AUT
UZB
LAO
TGO
BGD
SYR
PRY
MNG
NPL
BEN SLB
MNP
THA
YUG
FSMGHA
LSO
BHR PRI
KNA BHS
VCT
PNG AZE
YEM
SLE
CMR
KAZ
IRN
NIC
MLI
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MEX
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MAR
ROM
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ITA
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SVK
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POL
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LUX
CHE
NLD
LBN
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MHL
AFG
SAMLVAOMN MUS
DMA
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FRA
TONSEN
BFA
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IRL
GEOMKD
KGZ
MDG
RWA
NOR
ISL
BEL
DNK
HKG
SVN
FIN
SWE
SGP
AUS
CAN
-2
-1
0
1
Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
2
NZL
4
3. Le determinanti: gli oneri burocratici
Doing Business, Construction permits
2.5
3
3.5
CHNIND
CZE
KAZ
SLV
GIN
POL
BRN
AZE MDA
HUN
TJK
URY
UZB
ARG
TWN
SYR PHL
BDISLE
MRT EGY
PCI
MYS
TUR KWT
BTN
PNG LAO
LBRALB BGR
LVA
BWA
KHM
CRI
TMP
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DZA
TZA
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LBN
MNG
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MKD
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YUG
TTO
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SDN ECUFJI
PER
MNP
MAR
JOR
PRT
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GNQ
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BRA
GHA
SAM
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CHL
BHS
ISL
NLD
FIN
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IRN
NIC
BOL
DOM
NER
GMB
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GAB
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GNB
TGO
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MLI
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JPN
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SUR
SWZ
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FSM
RWA
EST
SVN
KNA BEL AUTNOR
CHE
CAN
AFG KGZ PRY VNM
STP
HRV BHR
SVKKOR DMACYP ATG
FRA
LUX
AGO PAK
ETH SLB
SAU
NAM
DEU
VEN
HTI
KEN
TON
GUY MEX
THABLZ
ESP
VCT
GBRIRL
SGP
JAM
MHL
COL
GEO
GRD
MDV
LCA
SWE
2
Indicatore Oneri per
ottenere una
licenza per
costruzione (World
Bank, Doing
Business) vs
Controllo della
corruzione (World
Bank)
RUS
VUT
HKG
NZL
DNK
-2
-1
0
1
Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
2
Indicatore
funzionamento
giustizia civile
(World Bank,
Doing
Business) vs
Controllo della
corruzione
(World Bank)
Doing Business, Enforcing contracts (N procedures)
3
3.2
3.4
3.6
3.8
4
3. Le determinanti: l’enforcement
BRN
SYR
SDN
IRQ
TMP
GIN
LWI
BLZ
OMN
KWT
ARE BHS
BHR
AFG
PAK
GRDTWNDMA
BTN KNA
LCA
AGO
MRT
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HND
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GRC
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MEX
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RUS LBN
ETH
PHL
TON BFA
SLB
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CPV
YEM MLIGUY
ARG
MHL
THA
GEO
YUG GHA
MUS EST
CHL
CAN
HTI
NIC ZMB
JAM
TUR
HUN
KOR ISR
DNK
TJK
FJI
DOM
CHNCOL
VNM
FSM
CIV
NAM
NOR
MNGGMB
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SVN
USA
FIN
MDA
GTM PAN
ROM
SVK
PRT
CHE
UKR
MOZ SLVMYS
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SWE
NZL
VEN
BWA
FRA
BLR
GBR
AUS
LVACZE
ISL
BEL
LUX
NLD
AUT
RWA
HKG
ARM MNP
SGP
IRL
-2
-1
0
1
Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
2
100
3. Le determinanti: la libertà di stampa
20
0
Indicatore Freedom
of the Press
(Freedom House) vs
Controllo della
corruzione (World
Bank)
Freedom of Press
40
60
80
PRK
MMR TKM LBY
ERI
CUB
UZB
BLR
GNQ
IRN
TUN
SOM ZWE LAOSYR
CHN
WBG
RWA
SAU
VNM
ZAR RUS
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BRN
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KGZ
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MDA
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MDG
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PRY
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LBN
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COG
GNB
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UGA
FJI
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LWI
TUR
COM
MDV TZA
ALB
HTI
PHL ARGBIH
LSO
ECU
NIC
MKD
PER
PAN
BOL MOZ
SLV
ROM
BRA
BFA
HRV
MNG
DOM
BWA
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MNP
TMP
YUG
BGR
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BEN
IND
ITA
HKG
TON
ZAF
GUY
KOR ISR
CHL
SLB
SAM
GRC
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TUV GHA LVA
MLI
SVN
URY
PNG
GRD
POL
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SVK
VUT
HUN
FRA
MLT
CYP JPN
AUS
FSM
BLZ LTU
KNA
BHSGBRAUT CAN
CRI
BRB
CZE
USA
MHL
EST
VCT
DEU
JAM
PRTLCA
IRL
PCI
LIE
NLD NZL
ADO
CHE
BEL
LUX
DNK
NOR
ISL FIN
SWE
-2
-1
0
1
Control of Corruption, World Bank WGI (2009)
2
3. Anche all’interno del paese: gli oneri
burocratici per avviare un impresa (tempi)…
CAM
LIG
SIC
VDA
5
ABR
LAZ
PUG
TOS
LOM
BZ PIE
EMR
MAR
BAS
TN
VEN
FVG
MOL
SAR
UMB
0
Indicatore oneri
per l’apertura di
un’impresa
(Banca d’Italia)
vs denunce per
corruzione
(2002-204)
Indice di Corruzione
10
15
20
CAL
10
20
30
tempi di avvio impresa (giorni)
40
20
3. Anche all’interno del paese: l’enforcement di
un contratto (tempi)…
Indice di Corruzione
10
15
CAM
LIG
SIC
ABR
SAR
PIE BZ
BAS LAZ
MOL
PUG
5
FVG
TOS
TN
VEN
MAR
LOM
EMR
UMB
0
Indicatore
controversie
commerciali
(Banca d’Italia)
vs denunce per
corruzione
(2002-204)
CAL
1000
1500
2000
tempi di soluzione di controversia commerciale (giorni)
2500
4. Le misure
• Basate sulle percezioni (EIU, Transparency
International, World Bank Control of corruption …)
• Le denunce (e il problema di under-reporting…)
sappiamo che in Italia l’andamento di percezione e di
misure basate sulle denunce mostrano andamenti
divergenti (può essere che un’ampia “percezione” della
corruzione la renda più accettabile, più diffusa, più
difficile da identificare e denunciare…)
• Ora anche misure più dirette, specie per paesi emergenti
(pagamento tangenti per ottenere patente di guida, per
consentire il passaggio di camion,…)
• Indagine Forum PA per le amministrazioni italiane
4. Le misure
Legame con il ciclo emersione del fenomeno piuttosto che sua consistenza in
generale; la riduzione dei profitti in periodi di ciclo negativo riduce i benefici della
corruzione e ne porta all’emersione; in periodi di difficoltà è meno accettabile
l’ingiusto arricchimento di alcuni per cui il sostegno alle indagine è maggiore
120
100
80
40
20
0
-20
-40
parliamentary malfeasance (RAPs)
corruption (charges x 10 mil. ab.)
Fonte: P. Pinotti (2010) su dati Istat
business cycle
2005
2003
2004
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1994
1995
1993
1992
1990
1991
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1981
1982
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1972
1973
1971
-60
1970
corruption
60
5. La rilevanza in Italia
Una situazione non omogenea sul territorio
Corruption charges x 100,000 inhab.
6.6 - 20.2
5.3 - 6.6
3.0 - 5.3
1.9 - 3.0
Fonte: P. Pinotti (2010)
Parliamentary malfeasance
38% - 55%
28% - 38%
24% - 28%
9% - 24%
5. La rilevanza in Italia:
gli effetti
Analisi recenti:
• Cingano-Pinotti (2010) mostrano come imprese che hanno
“legami” con politici locali hanno ricavi e profitti maggiori non
giustificati da maggiore produttività (specie in settori che
forniscono input a PA e in regioni ad alta spesa pubblica)
• Bandiera et al (2009), attraverso un esperimento relativo
all’acquisto tramite Consip delle amministrazioni, mostrano
come le inefficienze (diversi livelli di spesa per gli stessi beni)
siano per circa l’80% attribuibili a cattiva gestione e per il 20% a
forme di corruzione
• Correlazioni indicatori di corruzione (denunce per abitante nel
periodo 2004-2008) e sviluppo (PIL pro capite, disoccupazione,
occupazione maschile e femminile) hanno comportamento
diverso a Nord (correlazione negativa) e Sud (in alcuni casi
positiva)
6. Le misure di contrasto
• Le analisi suggeriscono che occorre conoscere bene il
fenomeno per intervenire (es. l’analisi di Bandiera et al
suggerirebbe di fornire un budget fisso per ridurre
sprechi e corruzione…; in altri casi sarebbe meglio
“modificare” il compito dell’agente). Forse ne sappiamo
ancora poco… anche perché difficile raccogliere
informazioni ruolo dell’Authority
• Occorre comprenderne conseguenze, effetti, costi per il
sistema
• Agire sui fattori che la favoriscono: modalità
legislazione, oneri burocratici e qualità burocrazia,
enforcement delle leggi, capitale sociale (formazione
ma anche sanzioni)
6. Le misure di contrasto
• Trasparenza le informazioni, purché facilmente leggibili,
favoriscono il cfr e la “concorrenza”; se disponibili per l’analisi
favoriscono l’evidenziazione dei casi “anomali” (es. appalti…)
• Incentivi ai “partecipanti” monitoraggio su comportamenti
(es. rispetto dei termini), programmi di clemenza che rendono
conveniente “deviare” dall’accordo corruttivo (con molti caveat)
• Organizzazione importante ma attenzione a non creare altra
burocrazia “formale”; analisi su altri paesi mostrano come sia
stata efficace la sostituzione di attori individuali, la presenza di
un soggetto al vertice fortemente “committed” rispetto agli
obiettivi
• Sanzioni in generale la letteratura ne mostra l’efficacia; white
collars e pubblica amministrazione più sensibile al rischio di
reclusione dei altre categorie; ma anche sanzioni pecuniarie
proporzionate al beneficio ottenuto (o al danno provocato se il
primo difficile da valutare)
6. Le misure di contrasto
Esperienze internazionali suggeriscono attenzione a
• Sovra-semplificazione nel disegno delle politiche che
non toccano i reali incentivi e non tengono conto delle
specificità istituzionali (importazione di politiche da altri
sistemi)
• Interazione di competenze differenti (non solo
legali/giuridiche)
• Approccio che tenga conto dei diversi aspetti e usi
diversi strumenti
BANCA D’ITALIA
EUROSISTEMA