Målkonflikter – en sund företeelse eller ett olösligt problem

Målkonflikter
— en sund företeelse eller ett olösligt
problem
NATURVÅRDSVERKET
NATURVÅRDSVERKET
Förord
Detta är en rapport från en forskningsutredning som finansierats av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag.
Syftet med studien var att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår när
miljömålen skall genomföras. Studien fokuserade på klimatmålets genomförande
på den lokala nivån. Hur de olika aktörerna, politiker och tjänstemän, resonerar och
agerar när de ställs inför målkonflikter i vardagen mellan klimatmålets förverkligande och andra samhällsintressen. Den övergripande frågan är vilken typ av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och hur hanteras dessa målkonflikter? I fallstudien ingår tre kommuner Lund, Trollhättan och Mölndal.
Kontaktpersoner på Naturvårdsverket har varit Lena Nerkegård och Kerstin Jansbo
på analys och forskningsavdelningen.
Rapporten har skrivits av Kerstin Bartholdsson, Förvaltningshögskolan, Göteborgs
Universitet. Författaren svarar för innehållet.
Naturvårdsverket oktober 2011
3
NATURVÅRDSVERKET
Författarens förord
Kan klimatkrisen lösas i tillväxtsamhället eller står vi inför ett olösligt problem?
Klimatförändringen är utan tvekan vår tids största utmaning, inte ett hot i framtiden
utan på riktigt här och nu. Under det senaste året har många nyhetsrubriker handlat
om extremväder som drabbat olika delar av jorden. Ovanligt snörika vintrar, kraftiga skyfall, orkaner och stormar, extrem torka och värmeböljor som följs av omfattande skogsbränder. Extremvädren ökar och medför stora katastrofer för såväl flora
och fauna som för mänskligheten.1
Enligt riksdag och regering ska vi som lever i dag lämna över ett samhälle till
nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Men det rådande samhällssystemet kräver tillväxt och tillväxt bygger på ökad konsumtion. En inte alltid nödvändig konsumtion, utan ett konsumtionsmönster som innebär att ofta väl fungerande prylar byts ut mot nya modeller vilket leder till överutnyttjande av jordens
resurser.2 I år, 2010, inträffade Earth overshoot day, den dag då vi alla tillsammans
har förbrukat så mycket resurser som är hållbart att förbruka under ett år, den 21
augusti. Redan i augusti började vi leva på kredit, enligt denna beräkning som görs
av Global Footprint Network.3 Utvecklingen i fel riktning går fort, år 1987 när
första beräkningen gjordes passerades Earth overshoot day den 19 december.4 I år
inträffar detta magiska datum nästan fyra månader tidigare än vid första mätningen.
Det är inte bara tillväxtmålet som ska uppnås, utan många olika samhällsmål,
miljömål, sociala mål, folkhälsomål och milleniemål desutom finns diverse olika
visioner som nollvisionen i trafiken. Är det realistiskt att ha som målsättning att
alla dessa samhällsmål ska uppnås samtidigt och att hudraprocentig måluppfyllelse
går att nå? Är inte till exempel alla former av tillväxtmål en trolig konflikt med
miljömålen? Alla regioner och kommuner vill växa men ökar befolkningen, ökar
också den negativa miljöpåverkan i form av bland annat växthusgaser. Ekonomisk
tillväxt förutsätter ökad konsumtion vilket leder till större resursförbrukning som i
sin tur medför ökande transportbehov och ökad energiförbrukning. Samtidigt ska
enligt miljömålen, utsläppen, resursförbrukningen, transporterna och energiförbrukningen minska.
Minneapolis i januari 2011
1
Exempelvis Sveriges Television Aktuellt 29 juli 2010, Det galna vädret.
2
Se till exempel Forsberg 2007B, Sanne 2007
3
Global Footprint Network är en internationell tankesmedja som arbetar för att främja hållbar utveckling. För organisationen är begreppet ekologiskt fotavtryck centralt som mått på mänsklighetens påverkan på naturen och förbrukning av jordens resurser. http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/
2011-01-08
4
Göteborgs Posten 10 september 2010 Vi lever över våra tillgångar.
http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/at_a_glance/ 2010-09-10
4
NATURVÅRDSVERKET
Innehåll
FÖRFATTARENS FÖRORD
4
SAMMANFATTNING
6
SUMMARY
7
FÖRKORTNINGAR
8
1 INLEDNING
9
2 STUDIENS UPPLÄGG
13
3 MÅLKONFLIKTER
20
4 HANDHAVANDE AV MÅLKONFLIKTER
33
5 KONSENSUS, ACCEPTANS, KONFLIKT
37
6 REFERENSER
Bilaga 1
Bilaga 2
41
44
45
5
NATURVÅRDSVERKET
Sammanfattning
En målkonflikt kan vara en sund företeelse i en fungerande demokrati där olika
intressen tävlar om makten men målkonflikten kan också ses som ett olösligt problem. Hur en målkonflikt uppfattas kan bero på sammanhanget där konflikten uppstår och vem eller vilka som berörs av konflikten. När målstyrning infördes som ett
politiskt styrmedel hördes många kritiska röster mot att styra offentlig verksamhet
med mål. I dag när det finns väldigt många olika välfärdsmål i samhället är frågan
snarare om det är realistiskt att tro att alla mål ska eller kan uppnås utan målet blir
snarare en vision om vart samhället är på väg. Målstyrning har påverkat den politiska genomförandeprocessen på det sättet att den lokala genomföraren har större
möjlighet att arbeta utifrån lokala förutsättningar samtidigt som den lokala politiken styrs av övergripande nationella mål som ska förverkligas på det lokala planet.
Föreliggande studie fokuserar på att identifiera och analysera målkonflikter
som uppstår i arbetet med att uppnå klimatmålet. I ett urval av tre kommuner har de
lokala aktörerna, politiker och tjänstemän, intervjuats om vilken typ av målkonflikter som uppstår och hur de agerar när de ställs inför målkonflikter vardagen.
Att målkonflikter uppstår är det ingen tvekan om, de kan uppstå såväl inom
som mellan miljömål men också i relation till andra för samhället viktiga välfärdsmål. Det kan också bli konflikt mellan olika nivåer i flernivådemokratin eller mellan olika kommunala verksamheter eller aktörer. Om det går att förena tillväxt med
hållbar utveckling råder det delade meningar om, likaså om de många nivåerna i
flernivådemokratin är ett stöd eller ett problem i klimatarbetet. Men de lokala aktörerna har lärt sig att arbeta utifrån mål och ramar och tycker att målen fungerar bra
som riktmärken samtidigt som de efterfrågar statliga stimulansmedel för att påskynda klimatarbetet. Målen är omfattande och komplexa men kan göras konkreta
när de översätts till det lokala sammanhanget. Tjänstemännen framhåller att det är
viktigt att möta medborgarna och det omgivande samhället med positivt tänkande
och kunskap. Att hela tiden visa på möjligheter och övertygande argument. Politikerna är mera förespråkare av att tekniska framsteg ska lösa klimatkrisen. De ser
tillväxt och arbetstillfällen som en överlevnadsfråga för kommunen där det hållbara
samhället ibland kan gå hand i hand med utvecklingen och ibland får komma i
andra hand. Hur lösningen ska se ut skiljer sig mellan de olika partierna men alla är
överens om att klimatmålet är viktigt.
Många kommuner har väldigt högt satta mål och vill vara förebilder i klimatarbetet. Detta kan medföra att målkonflikter får en positiv effekt genom att aktörernas problemlösningsvilja är stark och ibland leder till en tävlan om vem som har
högst satta mål och vem som uppnår det bästa resultatet. Målkonflikter kommer
förmodligen alltid at finnas eftersom konsensus inte går att uppnå men det går att
hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många.
6
NATURVÅRDSVERKET
Summary
A conflict can be a healthy phenomenon in a functioning democracy in which
various interests compete for power, but the goal conflict can also be seen as an
insoluble problem. How a conflict is perceived may depend on the context in which
the conflict arises and on the person or persons affected by it. When the policy of
steering by objectives was introduced as a new tool, many critical voices were
heard, being negative to the idea of steering public management by objectives.
Today when there are so many social welfare objectives, the question is rather
whether it is realistic to assume that they all should or could be achieved by the
same policy. Management by objectives has influenced the policy implementation
process in the sense that the local civil servants got to a greater room in which to
work on local conditions.
The present study focuses on identifying and analyzing trade-offs that arise in
working to achieve the climate objective. In a sample of three municipalities, the
local actors, politicians and civil servants were interviewed about the type of goal
conflicts that arise and how they act when faced with conflicting goals.
Undoubtedly, goal conflicts arise between different environmental objectives,
but also in relation to other social welfare objectives. Conflicts my also occur
between different levels of the multilevel democracy, or between different
municipal activities or actors. There is vast disagreement whether it is possible to
combine economic growth and sustainability. Neither is there any consent about
whether the different levels of the multilevel democracy facilitate or obstruct
attaining the climate objectives. But the local civil servants have learned to work
within the framework of management by objectives and they think that these serve
well as benchmarks. The objectives are broad and complex but can be concretized
when they are translated to the local context.
The officials stressed that it is important to meet the citizens and the
community with knowledge and positive thinking, constantly demonstrating the
possibilities of positive change. Politicians are more eager to refer to technological
progress. Sometimes sustainability may coincide with their view of local
development, but sometimes it may be secondary. The representatives of the
political parties all agree that the climate objective is important, but they differ on
what the local solution would look like. They see growth and jobs as a question of
survival for their local municipality.
Many municipalities have very ambitious goals and want to be role models of
climate change. That may lead to conflicting objectives having a positive effect in
the sense that the willingness to problem solution is heightened and sometimes this
leads to a competition on how to reach the objectives in the fastest way.
Conflicting objectives will probably always exist, just as consent on how to
achieve them is unbelievable, but usually there are broad solutions that can find
wide enough approval.
7
NATURVÅRDSVERKET
Förkortningar
C
Centerpartiet
EU
Europeiska unionen
FN
Förenta nationerna
FP
Folkpartiet
HUT
Hållbar utveckling
KD
Kristdemokraterna
KLIMP
Klimatinvesterings program
LIP
Lokalt investerings program
LundaMaTs
Lunds Miljöanpassade Transportsystem
M
Moderata samlingspartiet/Nya moderaterna
MP
Miljöpartiet
NGO
Non-governmental organization/Frivilligorganisationer
NPM
New Public Management
S
Socialdemokraterna
SKL
Sveriges Kommuner och Landsting
V
Vänsterpartiet
WMO
World Meteorological Organization
8
NATURVÅRDSVERKET
1 Inledning
Världen står idag inför den kanske största utmaningen genom tiderna: att skapa ett
hållbart samhälle där koldioxidutsläppen minskar och den globala uppvärmningen
stoppas. Det hållbara samhället ska förverkligas och hållbarhetstänkandet ska genomsyra all verksamhet, vi som lever idag ska lämna över ett samhälle till nästa
generation där de flesta av de stora miljöproblemen är lösta. Därför har Sveriges
riksdag beslutat om nationella miljömål (Prop 1997/98:145, Prop 2000/01:130,
Prop 2004/05:150, Prop 2008/09:162) som ska uppnås mellan åren 2020 och 2050.
Klimatmålet, begränsad klimatpåverkan, är kanske det svåraste miljömålet att uppnå men det är ett miljömål som prioriteras högt i kommunerna. De lokala miljömålen är ofta ambitiösare än vad den nationella lagstiftningen kräver (Bartholdsson
2009:17). Samtidigt som klimatarbetet på lokal nivå kan innebära att målkonflikter
uppstår kan motstridiga intressen lokalt medföra att miljömålen får stå tillbaka.
Ekonomisk tillväxt och arbetstillfällen är också viktiga lokala samhällsmål men de
olika målen är inte alltid förenliga.
1.1 Uppdraget
Uppdraget är att kartlägga och analysera målkonflikter som uppstår när miljömålen
ska genomföras. Fokus är på den lokala nivån, på de målkonflikter som uppstår när
klimatmålet ska förverkligas och på hur aktörerna agerar när de ställs inför konfliktsituationer. I studien ingår tre kommuner Lund, Mölndal och Trollhättan. Att
valet föll på dessa tre kommuner beror på att Lund och Mölndal ingick i utvärderingen Lokal översättning av de nationella miljömålen, som är en processutvärdering i åtta kommuner (Norén Bretzer, Forsberg & Bartholdsson 2006). I den
undersökningen framkom att i de båda kommunerna fanns politiska målkonflikter
som försvårade det kommunala miljöarbetet. Båda kommunerna har betydande
utsläpp som uppstår på grund av statliga beslut som kommunerna inte kan påverka.
Att Trollhättan, den tredje kommunen som ingår i studien, valdes beror dels på att
kommunen är känd för sitt ambitiösa miljöarbete och dels på att Trollhättan utsågs
till Årets klimatkommun5 år 2007 av Naturskyddsföreningen.
Det finns flera likheter mellan dessa tre kommuner men det finns också
skillnader. Lund och Trollhättan startade tidigt Agenda 21-arbete och framhåller
det som en viktig förklaring till att miljöarbetet har kommit långt. Men som tidigare forskning visat kan ett ambitiöst miljöarbete tappa fart vid till exempel politiskt
maktskifte eller om en pådrivande person försvinner från verksamheten (Forsberg
2002, Bartholdsson 2009). Alla tre kommunerna är medlemmar i föreningen klimatkommunerna, som är en förening för kommuner, landsting och regioner som
jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen arbetar för att minska utsläppen
5
Naturskyddsföreningen, som utser årets klimatkommun, utvärderar kommunerna utifrån klimatmål,
utsläppsförändringar, smarta transporter, samhällsplanering, energiomställning, matens klimatpåverkan,
internationellt samarbete, gröna jobb och goda exempel i klimatarbetet.
http://www.naturskyddsforeningen.se/natur-och-miljo/klimat/lonsamt-klimatarbete/klimatindex-2010/
2011-01-07
9
NATURVÅRDSVERKET
av växthusgaser och stöttar kommuner i arbetet med klimatfrågan. Klimatkommunerna fungerar som en pådrivande aktör nationellt men också internationellt genom
att ha kontakter med liknande nätverk i andra länder.6 Lund och Trollhättan är
också Fairtrade certifierade av föreningen för Rättvisemärkt. Att ingå i gruppen
Fairtrade City innebär att ett samarbete mellan olika samhällssektorer pågår för att
såväl de varor som upphandlas kommunalt som de varor som finns att köpa ute i
handeln ska vara producerade under bra arbetsvillkor.7
Enligt Sveriges kommuner och Landstings8 (SKL) indelning av kommuner i
olika kategorier tillhör Lund och Trollhättan kategorin större stad, vilket innebär att
kommunens tätortsgrad är över 70 procent, kommunen har minst 50 000 invånare
och att mindre än 40 procent är sysselsatta inom industri. Mölndal tillhör kategorin
förortskommun, en kommun som är förort till en storstad med en utpendling över
50 procent av de förvärvsarbetande eller över 25 procent utpendling till storstaden.
Lund9
Lund har 110 000 invånare, kommunen styrs efter de två senaste valen av alliansen
(M, C, FP, KD) men kommunen brukar ha hoppande majoritet mellan socialistiskt
och borgerligt styre. Miljöarbetet i Lunds kommun är uppdelat mellan en miljöförvaltning som ansvarar för tillsynsarbetet och en avdelning under kommunstyrelsen
som ansvarar för det miljöstrategiska arbetet. Miljöförvaltningen har ansvar för
miljö- och hälsoskydd samt livsmedelshantering. På kommunkontorets avdelning
för miljöstrategi folkhälsa och säkerhet hanteras det miljöstrategiska arbetet tillsammans med risk, sårbarhet och klimatanpassning.10 I kommunen anses det vara
viktigt att de strategiska frågororna är placerade under kommunstyrelsen och inte
på en facknämnd.
Lunds kommun var tidiga i starten med Agenda 21-arbete och har därmed lång
tradition av omfattande miljöarbete. LundaEko, som antogs 2006, är Lunds program för ekologiskt hållbar utveckling, programmet innehåller såväl mål och strategier som en tydlig ansvarsfördelning. LundaEko utgår från de 16 nationella miljökvalitetsmålen men de målen är omarbetade för att passa i Lunds kommun. I
dokumentets strategidel beskrivs tydligt vilka åtgärder som ska göras och hur målen ska uppfyllas och i ansvarsdelen fördelas ansvaret på kommunens styrelser och
nämnder. Planen gäller fram till 2012 och ska sedan revideras. Lund är medlem i
föreningen hållbar kommun samt i HUT Skåne. Lund har också ett omfattande
klimatinvesteringsprogram, KLIMP. Hösten 2010 antog Lunds kommunfullmäktige nya klimatmål för kommunen som innebär att till år 2020 ska utsläppen av växt6
http://www.klimatkommunerna.se/ 2010-11-19
7
8
http://www.fairtrade.se/cldoc/403.htm 2010-11-19
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) använder en indelning av kommunerna i nio olika kategorier
utifrån vissa strukturella egenskaper som bland annat befolkningsstorlek, pendlingsmönster och näringslivsstruktur. De nio grupperna är Storstäder, Förortskommuner, Större städer, Pendlingskommuner,
Glesbygdskommuner, Varuproducerande kommuner samt tre grupper av övriga kommuner beroende
på invånarantal över 25 000 invånare, 12 500-25 000 eller mindre än 12 500 invånare.
http://brs.skl.se/cirkular/cirkdoc.jsp?searchpage=brsbibl_cirk.htm&op1=&type=&db=CIRK&from=1&toc_l
ength=20&currdoc=1&search1_cnr=1998:207 2010-12-09
9
http://www.lund.se 2010-12-09
http://www.lund.se/Miljo--natur/ 2010-12-09
10
10
NATURVÅRDSVERKET
husgaser halveras, i jämförelse med 1990, och 2050 ska utsläppen vara nära noll.
Miljönämnden poängterar vikten av att kommunen tar sin del av det globala ansvaret för klimatet. ”Lund vill vara ett föredöme som visar att det är möjligt att leva ett
gott liv och samtidigt ta hänsyn till miljön”.11 Att Lund kom igång tidigt med miljöarbetet berodde på att det fanns en drivande eldsjäl i kommunfullmäktige i början
på 1990-talet som hade bestämt sig för att kommunen skulle starta Agenda 21arbete.
Mölndal12
Mölndals kommun har 60 000 invånare och är borgerligt styrt efter de båda senaste
valen 2006 och 2010. Mandatperioden 2002 – 2006 när miljömålen antogs var
kommunen socialdemokratiskt styrd. I Mölndal är det miljöstrategiska arbetet
placerat under kommunledningskontoret där det förutom miljösamordnaren även
finns en folkhälsosamordnare och en bråsamordnare, som arbetar med brottsförebyggande och säkerhet. Miljöförvaltningen som främst ansvarar för tillsynsarbetet
inom miljö och hälsa har ett nära samarbete med miljösamordnaren och på
förvaltningen finns även en energi- och klimatrådgivare, som främst arbetar med
kommunens fastigheter och med rådgivning till medborgarna.
Mölndals kommun har haft miljömål sedan 2003, målen fungerar som vägvisare för en hållbar utveckling i Mölndal. De första miljömålen tog sitt avstamp i Miljörapport 2002 och ett handlingsprogram, Action, pekade ut åtgärder för att nå
målen. 2006 följdes de första miljömålen upp i en ny miljörapport och nya mål
med sikte på 2015 antogs. Miljömålen beskriver miljötillståndet som skall uppnås,
miljörapporten är uppföljning och utgångsläge för kommande miljömål, och handlingsprogrammet beskriver medlen som finns att arbeta med. Mölndal beviljades
KLIMP-bidrag 2004 och genomförde bland annat åtgärder inom fjärrvärmenätet,
energianvändningen, kollektivtrafiksatsningar och förändrade resvanor. Visionen
för miljöarbetet i Mölndal är ”ett hållbart samhälle där hänsyn tas till ekologiska,
sociala och ekonomiska aspekter”.13 Uppföljning av miljömålen i Mölndal pågår.
Trollhättan14
Trollhättan har 55 000 invånare, kommunen har stabilt socialdemokratiskt styre
sedan många år, så även i valet 2010. I Trollhättan finns en avdelning för Hållbart
samhälle inom kommunstyrelsens förvaltning där arbetet för ett långsiktigt hållbart
samhälle pågår. Avdelningen sysslar förutom det miljöstrategiska arbetet också
med bland annat långsiktig planering, infrastruktur, mark- och exploateringsfrågor,
strategiskt energiarbete, energiplanering och energirådgivning. Här återfinns förutom energirådgivaren, miljöstrategen och Agenda 21-samordnaren även folkhälsoansvarig, ansvarig för klimatinvesteringsprogrammet (KLIMP) samt exploateringschefen.15
11
12
13
14
15
http://www.lund.se/Tillbehor/Nyheter/Lunds-miljopris-2010/?getContact=true 2010-08-27
http://www.molndal.se/ 2010-12-15
http://www.molndal.se/innehall/miljohalsa.4.1292d1210a3d98231880001961.html 2011-01-10
http://www.trollhattan.se 2010-11-19
http://www.trollhattan.se/Startsida/Om-kommunen/Organisation/Kommunstyrelsensforvaltning/Hallbart-samhalle/2010-11-19
11
NATURVÅRDSVERKET
Agenda 21-arbetet i Trollhättan påbörjades redan 1993 året efter FN-konferensen i
Rio de Janeiro. I Trollhättan används fortfarande benämningen Agenda 21samordnare, på den person som arbetar utåtriktat mot medborgarna, med
motiveringen att begreppet är känt och inarbetat. Det framgångsrika miljöarbetet
förklarar trollhätteborna själva med att kommunen har haft stabil politisk majoritet
med miljö på agendan ”Trollhättan har en kombination av entusiastiska människor,
målmedvetenhet och ett politiskt intresse för beslut i miljövänlig riktning”.16 1996
erhöll Trollhättan "Kung Carl Gustafs miljöpris" för bästa kommun då det gäller
Agenda 21-arbete. Bland övriga utmärkelser kan nämnas att Trollhättan var den
bästa kommunen i Sverige när det gäller nyregistrerade miljöbilar 2008. 17
Trollhättan har beviljats Klimp-bidrag två gånger, under åren 2004 – 2010, för
klimatinvesteringar inom transporter och uppvärmning. Investeringar har gjorts i
såväl biogasdrivna fordon som i uppvärmning med biobränsle och produktion av
biogas. Investeringarna har kombinerats med åtgärder för folkbildning på området.
Rapportens disposition
Utöver det inledande avsnittet, där uppdraget och de kommuner som ingår i undersökningen presenteras har rapporten ytterligare fyra kapitel. Nästa kapitel, studiens
upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket som baseras på teorier om målstyrning i offentlig verksamhet. Där presenteras också avgränsningar,
forskningsfråga och metod. Det tredje kapitlet utgörs av en empirisk redovisning
utifrån intervjuerna, med politiker och tjänstemän, om klimatarbetet. Det fjärde
kapitlet handlar om hur målkonflikter hanteras. Där redovisas hur de olika personerna agerar i olika situationer när målkonflikter uppstår. I det femte och sista kapitlet presenteras slutsatser och fortsatt forskning.
16
http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/ 2010-11-19
17
http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/Priser-och-utmarkelser/ 2010-11-19
12
NATURVÅRDSVERKET
2 Studiens upplägg
Det här kapitlet, studiens upplägg, består av en beskrivning av det analytiska ramverket, studiens avgränsningar samt forskningsfråga och metod. Det analytiska
ramverket baseras på olika teorier om och effekter av målstyrning. Och studien
avgränsas till att identifiera och analysera målkonflikter i det lokala miljömålsarbetet med fokus på klimatmålet. Klimatmålet eller Begränsad klimatpåverkan, som är
den korrekta benämningen på det miljömål som innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska, är ett av 16 nationella miljömål som ska förverkligas inom några
år.18 Arbetet med miljömålen ska genomsyra alla nivåer och alla verksamheter i
samhället. Men vem som ska göra vad när var och hur är mera oklart. Att politiken
ska genomföras och att det är förvaltningens uppgift att förverkliga det som politikerna beslutar kan tyckas självklart. Men hur den politiska styrningen ska gå till
eller hur politikerna ska omvandla den politiska intensionen till ett konkret uppdrag
är inte lika självklart. Det är många olika mål som ska genomföras, arbetet sker på
olika nivåer i flernivåsystemet och de som genomför målen kanske inte alltid är
överens om hur målet ska uppnås eller om takten i måluppfyllelsen. I den komplexa situation som råder i samhället med olika mål, olika styrformer och olika
beslutsnivåer i flernivådemokratin kan målkonflikter uppstå.
2.1 Varför styra med mål?
Under främst 1990-talet skedde en förändring av den offentliga sektorn som innebar nya styrformer. Den svenska välfärdsstaten hade byggts upp under högkonjunktur och kunde under de första decennierna expandera ganska oproblematiskt.
Men när det inte längre var möjligt att skjuta till nya resurser höjdes röster om
effektivisering av den offentliga verksamheten. Denna förändring eller förnyelse
där bland annat målstyrning ingick, fick benämningen New Public Management
(NPM). NPM handlar om organisationsförändringar i offentlig verksamhet med
företagen och marknaden som förebild. Den offentliga verksamheten skulle effektiviseras, politisk styrning skulle ske i form av mål och ramar istället för detaljregleringar och målen skulle följas upp och utvärderas (Sundström 2003, Montin
2004, Almqvist 2006, Bäck & Larsson 2006).
För den offentliga verksamheten kom förändringen att innebära större handlingsfrihet åt den som genomför beslutet. Enligt regeringsformen utgår all makt i
Sverige från folket vilket, något förenklat, förutsätter en tydlig gräns mellan politik
och förvaltning. Politikerna, folkets valda ombud, ska fatta beslut och förvaltningen ska genomföra. Tron på denna tydliga uppdelning förekommer också i grundläggande byråkratilitteratur, där finns en föreställning om att det går att tydligt
skilja mellan politik och förvaltning (Weber 1921, Lundquist 1998). Men idealmodeller är just modeller men i verkligheten finns alla möjliga blandformer av uppdelning och samarbete mellan politik och förvaltning. Politikerna fattar beslut men
18
Mål och etappmål 2012. Begränsad klimatpåverkan. http://www.naturvardsverket.se/sv/Sverigesmiljomal--for-ett-hallbart-samhalle/Miljokvalitetsmal/Klimat/ 2010-12-15
13
NATURVÅRDSVERKET
är beroende av samspelet med de anställda genom hela policyprocessen, i sin centrala roll har tjänstemännen insyn och kontroll över hela den politiska processens
beredning, verkställighet, utvärdering och återkoppling. Vilket har lett till att tjänstemannens handlingsutrymme har ökat och en viss maktförskjutning, från politiker
till tjänstemän, har skett. Tjänstemännen är många fler än politikerna, de har också
ett kunskapsövertag genom sin utbildning och de har i tjänsten möjlighet att följa
forskning och annan kunskapsutveckling. Tjänstemännen är ibland pådrivande och
kan i viss mån påverka sitt eget uppdrag och genom målstyrning har tjänstemännens handlingsutrymme och möjligheter att påverka genomförandet av politiken
ökat (Brunsson & Jönsson 1979, Norell 1989, Blom 1994, Wallin, Ehn, Isberg &
Linde 1999, Högberg 2007).
Mål- och resultatstyrning går ut på att politikerna talar om vad förvaltningen
ska uppnå och förvaltningen har frihet att välja hur det ska uppnås. Resultaten följs
upp och utvärderas och en bedömning görs som kan ligga till grund för nya beslut
och åtgärder. En resultatstyrd verksamhet kännetecknas av omfattande delegering
med stort handlingsutrymme på olika nivåer i genomförandekedjan. Målen kan
vara övergripande och visionära och riktas mot flera olika verksamheter utan samordning. NPM innebär i praktiken att politikerna sätter upp mål och förvaltningen
förväntas vara handlingsinriktad för att uppnå dessa mål. (Sundström 2003, Almqvist 2006)
Lämpar sig målstyrning i offentlig verksamhet?
Målstyrning är en central del av NPM och har genomförts inom såväl den statliga
sektorn som i de kommunala verksamheterna. Om det går att styra offentlig verksamhet med mål debatterades flitigt när målstyrning infördes. Anledningen till att
målstyrning inom offentlig verksamhet ifrågasattes var att de kriterier som bör
finnas för lyckad målstyrning inte föreligger i den politiskt styrda organisationen. Enligt målstyrningslitteraturen ska målen vara specifika och tydliga, mätbara,
accepterade bland användarna, realistiska, alltså möjliga att uppnå samt tidsatta, det
vill säga det ska anges när målen ska vara uppfyllda. Kritikerna menar att i stort
sett saknas de nödvändigaste förutsättningarna för lyckad målstyrning inom offentlig verksamhet. Men vare sig ifrågasättandet var relevant eller inte så har målstyrning införts på bred front och när målstyrning infördes togs för givet att styrmetoden skulle fungera och ha positiva effekter. Och ibland fungerar målstyrning i
delar av den offentliga verksamheten men ibland fungerar den mindre bra. (Pilhlgren & Svensson 1989, Rombach 1991, Brunsson 2000, Tarschys 2002, Bartholdsson 2009, Wittbom 2009).
Vad beror det då på om målstyrning är framgångsrikt eller fungerar mindre
bra? I litteraturen framhålls ofta att de fundamentala skillnaderna mellan offentligt
och privat gör att det inte går att överföra styrmetoder. Näringslivet styrs av vinstintresse medan offentlig sektor styrs av politiska beslut och styrning är ett led i
policyprocessen. Politikerna ska styra förvaltningen för att förvaltningen på bästa
sätt ska genomföra politiken. Demokratin kräver politisk styrning och styrning kan
komma från olika nivåer i flerdemokratisystemet. Den som genomför politiska
beslut kan ha flera olika beslutsnivåer att förhålla sig till: EU, Sveriges riksdag och
14
NATURVÅRDSVERKET
regering, statlig regional politik och den egna kommunen. Hållbar utveckling ska
genomsyra all verksamhet och beroende på var i systemet genomföraren befinner
sig finns det olika beslutsfattare som kan företräda olika politiska partier eller olika
politiska samarbeten. Det förekommer att miljöarbetet styrs av internationella
överenskommelser. FN har världsomfattande konferenser där de flesta av världens
länder undertecknar överenskommelser. EU antar direktiv som ska arbetas in i den
nationella lagstiftningen och den svenska riksdagen och regeringen stiftar lagar och
utfärdar förordningar med mål som ska uppnås. De lokala politikerna har sina prioriteringar som kanske inte stämmer med de centrala besluten. Allt detta är politisk
styrning, men inte bara från de lokala politikerna i kommunen där utföraren befinner sig.
I Hållbarhetens mänskliga byggstenar (Bartholdsson 2009) konstateras att om
det finns målöverensstämmelse mellan utföraren och lagstiftaren så fungerar målstyrning. Om utföraren samtycker, det vill säga att det finns ett intresse hos utföraren för att målen ska genomföras, fungerar målstyrning. Men beslutsfattare och
genomförare behöver inte finnas på samma nivå i flernivådemokratisystemet. Utförarna kan ibland stödja sig på centrala beslut och känna sig motarbetade av lokala
politiker som har andra frågor högst på agendan. Men genom målstyrningen delegeras allt mer till tjänstemännen vilket innebär att tjänstemännen får allt större
handlingsutrymme i själva genomförandet. En förklaring till detta kan vara, för att
återgå till kriterierna för lyckad målstyrning som presenterades ovan så ska målen
vara, specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta. Den ekologiska
delen av den hållbara utvecklingen inom de nationella miljömålen är naturvetenskaplig till sin karaktär och därmed oftast mätbar exempelvis luftkvalitet. Är målen
dessutom realistiska, tidssatta och accepterade av genomföraren, de hanteras av en
person som kan och vill uppnå resultat är flera kriterier för lyckad målstyrning
uppfyllda.
En effekt av målstyrning, förändrad tjänstemannaroll och att miljöfrågan tillhör de nya horisontella politiska frågorna, som ska genomsyra all verksamhet är att
det har uppstått nya samarbetsformer, governance och nätverkande. Lösningen
finns inte hos en förvaltning eller i en verksamhet utan det har uppstått en form av
nätverkande där olika aktörer ingår (Norell 2006, Montin 2007). Samarbetsformen,
governance, kan beskrivas som en speciell sorts nätverk eller en samarbetsrelation
mellan olika aktörer ”präglat av icke-hierarkiska, ickeobligatoriska utbytesrelationer” (Bäck & Larsson 2006:57). Nätverket kan bestå av företrädare för NGOs,
näringslivsföreträdare, företrädare för folkrörelser och företrädare för olika nivåer i
samhället. Politiker och tjänstemän samarbetar med det omgivande samhället i ett
horisontellt nätverkande som bygger på frivilligt deltagande vilket bidrar till att
gränserna mellan politiker och tjänstemän delvis suddas ut. (Bäck & Larsson 2006,
Jacobsson & Sundström 2006, Pierre & Peters 2006).
Olika dilemman
Det kommunala självstyret innebär att kommunerna oftast har egna mål men ”hur
resultatet skall nås lämnas – enligt grundmodellen – till den styrda att bestämma”
(SOU 2007:75 sid 56). Det kan också vara så att mål uttrycker föreställningar om
15
NATURVÅRDSVERKET
hur man vill att det ska vara i framtiden. Något politikerna vill ska ske i samhället.
Diffusa och visionära mål som kanske inte kan nås kanske aldrig kommer att nås
det kanske inte ens är meningen att de ska uppnås utan de är just bara mål. Målen
kan också vara omöjliga att mäta, orealistiska och så vidare. Speciellt de mål som
uttrycks i internationella överenskommelser kanske ska uppfattas som en grundläggande viljeinriktning. Mål är dessutom inte tvingande, alla kommuner har inte
ett aktivt miljöarbete. I den kommunala verksamheten är problemet att det kan
finnas frågor på den lokala nivån som har högre politisk prioritet. Det kan finnas
angelägna frågor som kanske står i strid med miljöarbetet. Vissa kommuner har
hög arbetslöshet och kanske måste ta andra kortsiktiga hänsyn för att i första hand
värna om arbetstillfällen. Något som inte behöver betyda att de lokala politikerna
är mindre angelägna om miljön, men i den rådande situationen bedömer de arbetstillfällen och ekonomi som viktigare. De lokala politikerna måste ta många olika
hänsyn, de åläggs inte bara att uppfylla miljömålen. Samtidigt har väljarna olika
önskemål, alla är inte miljövänner. Det finns intresseorganisationer som driver krav
som står i strid med miljömålen och dessa organisationers medlemmar är också
väljare. För den lokala politikern måste vardagen fungera, här och nu i det korta
perspektivet.
Politiska målkonflikter i miljömålsarbetet
Att politiska målkonflikter i praktiken försvårar det lokala miljöarbetet har till
exempel uppmärksammats i Naturvårdsverkets rapporter nr 5646/2006 och 5674
2007 (Norén Bretzer, Forsberg & Bartholdsson 2006, Forsberg 2007) där bland
annat följande typer av konflikter observerats:
• Konflikter till frågor som kommunerna själva kan påverka. Kommunerna väljer
att prioritera handlingslinjer och policys som motverkar det egna miljömålsarbetet.
• Konflikter till den nationella politiken. I den studien framgick hur den statliga
politiken i olika avseenden brister i konsekvens, hur kommuners försök att omsätta
de nationella miljömålen motverkas av annan nationell politik. Vilket visade sig
främst inom transportpolitiken. Ett exempel var en kommun som har lyckats stoppa
trafikökningen på det kommunala vägnätet, delvis med hjälp av statliga LIP- och
Klimpstöd men över det statliga vägnätet där kommunen saknar inflytande, sker en
trafikökning i oförminskad takt.
• Dessutom uppmärksammades hur möjligheten att genomföra lokala miljömål
begränsas av samhällets allmänna dynamik, hur allt från den enskilda individen till
samhällets bärande institutioner bidrar till att reproducera en ekologiskt icke hållbar ordning. Miljöns starka ställning i politikens programförklaringar, möter inte en
motsvarande handlingsberedskap i samhället.
Problem eller möjligheter
I rapporten Miljömål och andra önskemål (Wandén 2007) konstateras att ibland
uppstår det synergier och ibland målkonflikter i samspelet mellan miljömål och
andra mål. Där såväl synergier som konflikter kan innebära både problem och möj-
16
NATURVÅRDSVERKET
ligheter i samspelet mellan miljömål och andra samhälleliga välfärdsmål. Frågan är
då vilka mål som väger tyngst och om samhället i stort kan utvecklas och miljön
bevaras. Målen kategoriseras som systemmål, produktionsmål, hänsynsmål eller
tvärmål och processmål. Systemmålen handlar om samhället i stort som balans på
arbetsmarknaden, produktionsmål avser enskilda samhälleliga verksamheter som
socialvård, kommunikationer och utbildning. Hänsynsmål eller tvärmål är till exempel miljö, arbetsmiljö, jämställdhet och integration. Processmål slutligen anger
hur verksamheter ska bedrivas på ett effektivt, demokratiskt och rättssäkert sätt.
Kring miljömål uppstår ofta såväl synergier som konflikter med andra samhälleliga
mål. Synergierna är inga problem de bara finns där men när konflikter uppstår
måste någon ta ställning och välja en eller annan strategi. Vilken strategi som väljs
beror på situationen det finns inga fasta regler utan ställningstagandet blir en ständigt pågående aktivitet där ibland miljöhänsyn väger tyngst och ibland andra välfärdsmål.
Konflikt eller intressemotsättning kan också vara förutsättningen för en vital
fungerande demokrati. Den politisk filosofiska doktrinen om pluralism bygger på
att konflikter eller motsättningar är en drivkraft i samhället. Demokratin utvecklas
genom motsättningar, en tävlan mellan olika grupper eller organiserade intressen,
där de olika aktörerna eller grupperna påverkar olika mycket inom olika politikområden. Pluralism, som modern politisk kultur, kännetecknas av att det finns en
mångfald av intressegrupper som består av individer med olika ideal. Där vissa
ideal inte är förenliga med varandra och intressekonflikter blir därför en naturlig
del av politiken, det offentliga livet. Samförstånd kan snarast betraktas som ett
ouppnåeligt ideal och pluralismen som något gott i sig där konflikt i lagom mäng
kan driva samhället framåt. Demokratin bygger på konkurrerande partier som gör
olika bedömningar och ibland försvinner frågan från den politiska dagordningen
och ibland är det överbudspolitik mellan partierna (Dahl 1961, Eliasson 1996).
2.2 Vad är en målkonflikt?
Det arbete som utförs på lokal nivå för att uppnå de nationella miljömålen är komplext i flera olika avseenden inte minst för politikerna som måste balansera och ta
hänsyn till många olika intressen. Målstyrning innebär att utförarna har ganska fria
ramar att jobba inom samtidigt som det finns en rad försvårande omständigheter
som motverkar det lokala arbetet. Målkonflikter, motstridiga beslut och andra försvårande omständigheter finns på olika nivåer och i olika sammanhang, de kan
finnas inom de olika nationella miljömålen, mellan de olika miljömålen och mellan
miljömålen och andra samhälleliga mål. Konflikter kan också finnas inom och
mellan verksamheterna på olika nivåer i flernivåsystemet till exempel EU, nationellt, regionalt eller lokalt. Inom de olika nivåerna kan olika statliga myndigheters
verksamheter komma i konflikt, det kan också uppstå konflikter mellan den regionala och den kommunala nivån samt inom kommunala verksamheter. Vidare kan
det uppstå konflikter mellan olika kommuner och inom och mellan företagen såväl
statliga och kommunala företag som det privata näringslivet. Konflikt kan också
uppstå mellan olika kommunala verksamheter, som förvaltningar och bolag.
17
NATURVÅRDSVERKET
Det kan också förekomma att politiker och tjänstemän gör olika tolkningar av måldokument och beslut. Och att konflikter uppstår mellan olika tjänstemän som har
olika expertområden men också mellan olika personer inom politiska partier och
mellan olika partier. En konflikt kan ha sin grund i det personliga engagemanget
som kanske inte stämmer med det egna partiets prioriteringar.
Vad är då en målkonflikt? Enligt svenska akademins ordbok19 är ett mål en bestämd slutpunkt och en konflikt en motsättning mellan olika intressen. När det
gäller, som i det här fallet, att uppnå de nationella miljömålen råder det oftast samstämmighet om målet som ska uppnås men hur olika aktörer vill uppnå målet och
vilket eller vilka mål som ska prioriteras kan det råda oenighet om. Konfliktsituationer kan uppstå när de styrande är överens om många olika mål för medborgarnas
och samhällets bästa, men alla mål kan inte uppnås samtidigt och därför måste
prioriteringar göras. Det är inte målet i sig som orsakar konflikt utan vägen till
måluppfyllelse. All samhällsutveckling, förbättring eller förändring kräver resurser
och därför måste prioriteringar göras. Det problemet finns oavsett styrform eftersom resurserna är begränsade.
Figur 1. Anledningar till att målkonflikt uppstår
Syn på måluppfyllelse
Enighet om målet
Oenighet om målet
Enighet
Oenighet
Konflikt
Oenighet
Ense
Vägen till måluppfyllelse
Oense
Kommentar: Oenighet om målet i sig eller vägen till måluppfyllelse kan uppstå av olika skäl, men
för att förenkla analysen av den komplexa situation som råder utgår jag, i den här studien, från att
det råder politisk enighet om att många olika samhällsmål ska uppnås men det kan råda konflikt
om vilka prioriteringar ska göras.
Analysen av målkonflikter kan då reduceras till att det råder konsensus om att målen ska uppnås men det råder oenighet om hur målen ska nås och vilket mål som är
viktigast. Prioriteringar måste alltid göras i samhället. Om två eller flera mål kan
uppnås samtidigt är det oproblematiskt, om ett mål kan uppnås på bekostnad av att
ett annat försummas görs en prioritering, om situationen är låst sker ingen förbättring inget mål uppnås. Målkonflikt kan innebära att åtgärder för att nå målet, trots
goda ambitioner, får negativa konsekvenser för eller rentav motarbetar andra åtgärder för måluppfyllelse. Det kan också inträffa att det tas motstridiga beslut som kan
bero på bristande kommunikation mellan olika aktörer eller att samhällsstrukturen
och beslutsnivåerna medför försvårande omständigheter för måluppfyllelsen.
Här definieras målkonflikt som; en samhällssituation där det råder samstämmighet om att flera olika politiska mål ska uppnås men det kan råda oenighet om
vilket mål som ska uppnås först och hur måluppfyllelsen ska gå till.
19
http://g3.spraakdata.gu.se/saob/ 2010-12-09
18
NATURVÅRDSVERKET
Avgränsning, forskningsfråga och metod
Undersökningen syftar till att identifiera och analysera målkonflikter som uppstår i
det arbete som utförs för att uppnå klimatmålet. Fokus är på den lokala nivån och
på hur de olika aktörerna, politiker och tjänstemän, agerar när de ställs inför målkonflikter i vardagen. Studien avgränsas till målkonflikter mellan klimatmålets
förverkligande och andra samhällsintressen som till exempel infrastruktursatsningar, motorvägar och flygplatser eller etablerande av nya verksamheter som
köpcentran. Genomförandet av klimatmålet kan försvåras av att det spänner över
olika nivåer i samhället. Det kan vara fråga om statliga aktörers beslut och direktiv,
som berör såväl regionala som kommunala förhållanden eller att de kommunala
aktörerna tvingas göra nödvändiga avväganden gentemot andra intressen.
Den övergripande frågan är; vilken typ av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och hur hanteras dessa målkonflikter på den lokala nivån?


Vilka målkonflikter uppstår i det lokala klimatarbetet?
Hur hanteras målkonflikter i det lokala klimatarbetet?
I ett urval av tre kommuner intervjuas politiker och tjänstemän, om sin syn på och
sin erfarenhet av målkonflikter vid lokalt klimatarbete. Beroende på hur det miljöstrategiska arbetet är organiserat har tre till fem personer i varje kommun svarat på
frågor om målkonflikter och om vilka överväganden som görs när de lokala klimatambitionerna ställs mot till exempel ekonomiska intressen. De intervjuade både
politiker och tjänstemän har lovats anonymitet. I texten anges därför bara om personen är tjänsteman eller tjänsteman i chefsställning alternativt politiker. Totalt har
13 personer medverkat fyra förtroendevalda och nio anställda. Eftersom det är ett
litet antal kommuner och ett litet antal intervjuade personer har jag valt att bara
ange de som tre olika kategorier enligt följande; politiker, oavsett det är en politiker
i kommunstyrelse, miljönämnd eller motsvarande. När det gäller de anställda skiljer jag på de i chefsställning som bara får benämningen chef eller de övriga som får
samlingsnamnet miljöstrateg även om någon är energi- eller Agenda 21samordnare.
Vid redovisning av citat i rapporten har vissa ändringar gjort för att avidentifiera intervjupersonen. Sådana ändringar är markerade inom hakparenteser. I de fall
intervjuledarens frågor redovisas är dessa inskrivna kursivt inom hakparenteser.
Intervjuerna är semistrukturerade, vilket innebär att forskaren utgår från en intervjumall men låter intervjupersonerna diskutera relativt fritt utifrån denna. Fördelen
med semistrukturerade intervjuer är att de påminner om ett samtal, vilket kan få
informanterna att känna sig mer bekväma i situationen. Semistrukturerade intervjuer ger också möjlighet för intervjuaren att ställa följdfrågor utifrån informanternas
svar (Holme & Solvang 1991, Kvale 1997).
19
NATURVÅRDSVERKET
3 Målkonflikter
I detta kapitel görs en redovisning av intervjuerna med politiker och tjänstemän i
de tre kommunerna. Redovisningen följer de rubriker som de seminstrukturerade
intervjuerna utgick ifrån.20 Intervjuerna inleddes med frågor om – hur miljömålsarbetet är organiserat i kommunen, om kommunen har antagit lokala miljömål och
hur de arbetar för att uppnå klimatmålet – för att ge en bakgrundsbeskrivning av de
olika kommunerna. Svaren på de frågorna redovisas i kapitel två där kommunerna
presenteras.
Nästa kategori av frågor berör – om målstyrning är ett bra styrmedel eller om
mera detaljstyrning efterfrågas i klimatarbetet, om de intervjuade upplever att det
finns målkonflikter i klimatarbetet och om det går att förena tillväxt med hållbar
utveckling, samt vilka områden som prioriteras för att uppnå klimatmålet. Sedan
följer frågor som handlar om – vilka typer av målkonflikter som uppstår när klimatmålet ska genomföras, mellan vad eller vilka målkonflikter uppstår och vad
målkonflikterna beror på? Slutligen frågades om hur de lokala aktörerna förhåller
sig till de överstatliga överenskommelserna? Vilka påtryckargrupper, miljöorganisationer i det omgivande samhället hörsammas? Och i nästa kapitel redovisas hur
målkonflikterna hanteras och vilka hänsyn som tas i konfliktsituationen.
Målstyrning
Målstyrning har påverkat den politiska genomförandeprocessen så att tjänstemännens arbete är mindre detaljstyrt av politiska beslut och politisk styrning. Samtidigt
som den lokala politiken styrs av övergripande nationella mål som ska förverkligas
på det lokala planet. Målstyrningens vara eller inte vara inom offentlig verksamhet
debatterades flitigt när målstyrning infördes. Men om det går att styra med mål är
inte längre en aktuell fråga utan målstyrning har införts och förväntas fungera, men
frågan är då om de lokala företrädarna tycker att målstyrning är bra eller om mer
regleringar är att föredra i det här sammanhanget. Miljömålen har funnits i drygt tio
år och många kommuner har ett väldigt ambitiöst klimatarbete men det finns kommuner som inte prioriterar klimatarbetet. Det kanske vore bättre för klimatet och
miljön om staten detaljstyrde.
Den första frågan som ställdes var om målstyrning fungerar eller om mer detaljstyrning vore att föredra i klimatarbetet. De intervjuade tycker att målstyrning i
stort sett fungerar bra och att målen behövs som riktlinjer. De nationella målen
upplevs som bra att utgå ifrån när lokala mål och åtgärdsprogram ska formuleras.
En informant uttrycker att det är väldigt bra att målen finns eftersom det finns nationell enhet om de nivåerna som är fastslagna i målen. Utifrån de nivåerna kan de
lokala tjänstemännen bli väldigt konkreta på vad som bör göras lokalt och konkreta
åtgärder går att räkna på, både vad det gäller kostnader och vilka effekter det får.
Men det finns en risk när målen anpassas till den lokala situationen. De nationella
målen har ambitionen att vara heltäckande men när den kommunala nivån gör om
20
Intervjumallen återfinns som bilaga 1.
20
NATURVÅRDSVERKET
målen till lokala kan helhetsperspektivet tappas bort på vägen genom att det medvetet eller omedvetet görs prioriteringar.
Någon uttryckte att kommunalt självstyre kräver målstyrning annars är det inget självstyre. Men samtidigt påtalas att staten måste ta sitt ansvar, därför att staten
har verktygen, kommunen äger inte alltid frågan och har inte makten över lagstiftningen. Det betonades också hur viktigt det är med statliga stimulansmedel som
KLIMP-pengar, miljöbilspremier, solcellsbidrag och liknande. Några citat får illustrera synen på statens roll:
Staten har verktyg, lagstiftning och skatter, men staten vältrar
över på kommunerna. (Miljöstrateg 1)
Det som är viktigast för att få igång åtgärder är de statliga stöden till diverse åtgärder, lokalt naturvårdsarbete, energieffektivitetsarbete, KLIMP det är det som gör att man kan få till
stånd åtgärder. (Miljöstrateg 3)
Uppstår det målkonflikter?
Att det uppstår målkonflikter i arbetet med klimatmålet är alla tjänstemän och de
flesta politiker överens om, men tjänstemännen menar att politikerna inte ser
konflikter lika tydligt. Skillnaderna mellan tjänstemän och politiker beror sannolikt
på att tjänstemännen konfronteras tydligare med målkonflikterna när de ska vidta
åtgärder för att uppnå målen inom sitt sakområde. Medan politikerna i sin roll bör
se till helheten, alla politikområden. Målkonflikter finns både med miljömålen i
allmänhet och med klimatmålet specifikt. På frågan finns det målkonflikter i
klimatarbetet svarar såväl politiker som tjänstemän, att ”ja det gör det” och någon
påpekade att ”värre kommer det att bli” och syftade på skärpta utsläppskrav som
kommer att bli nödvändiga.
En övergripande konflikt som nämndes var konflikten mellan hur vi lever idag
och den ekonomiska utvecklingen. Den konflikten kommer, enligt de intervjuade,
förmodligen att succesivt förvärras i takt med att kraven på utsläpp skärps. Men det
påpekades också att det inte är målen i sig som leder till konflikt utan konflikten
uppstår när åtgärder ska vidtas. En chefstjänsteman menade att ointresse för frågan
bland ledande politiker var en tydlig konflikt i kommunen. Att politikerna inte
riktigt förstått alvaret i klimatfrågan de tycker det är viktigare att säkra energiförsörjningen än att se till så att energiplanen är klimatanpassad. Det fanns också politiker som uppfattade miljömålen som enormt viktiga:
Nej, jag kan inte se, nej inte målkonflikter. Om man inte jobbar
med det här med ett hållbart samhälle så är ju målkonflikten
den att vi har kanske, om några hundra år, ingen jord att bygga
vidare på så jag tycker egentligen inte att det finns några förnuftsmässiga målkonflikter. Sen vet ju jag som alla andra att
det är ju stora ekonomiska intressen, oljeindustrin som bygger
upp sin verksamhet på fossila bränslen där finns ju en målkonflikt men inte för oss medborgare. (Politiker 2)
21
NATURVÅRDSVERKET
Av de intervjuade tjänstemännen var det flera som påpekade att målkonflikter finns
i nästan alla beslut. En förändring eller förbättring i ett avseende medför nästan
alltid en negativ konsekvens i ett annat avseende. En person uttryckte det som att:
Stannar man inte upp och tänker efter och gör ordentliga analyser så är det stor risk att en förbättring på ett område får negativa konsekvenser på ett annat. (Miljöstrateg 2)
Personen exemplifierade med planeringsarbete och menade att, samhällsplanering
kan vara ett bra verktyg för att planera och skapa den klimatsmarta staden. Det går
att uppnå många positiva klimateffekter exempelvis genom att bygga en tät stad
eller förtäta den befintliga bebyggelsen. I den täta staden är det lättare att tillhandahålla bra kollektivtrafik och avstånden blir kortare vilket gör att människor kan gå
eller cykla i större utsträckning. Det blir också enklare att värma upp bostäderna
med fjärrvärme på ett lönsamt sätt. Samtidigt kan det innebära att det inte finns
utrymme för parker och grönområden, som människor behöver för att må bra och
som tar upp koldioxid från de ofrånkomliga utsläpp som ändå uppstår. Tjänstemannen menar att politikerna inte tänker på att det finns mycket biologisk mångfald även i staden som riskerar att gå förlorad om grönområden tas i anspråk för
bebyggelse.
På frågan om det finns några exempel där målkonflikter inte uppstår där det
bara är positiva effekter för klimatet svarade en miljöstrateg att, det är inte så enkelt. Till exempel ett beslut om att minska utsläppen av växthusgaser genom att
byta ut fossila bränslen mot biobränsle i ett fjärrvärmesystem kan verka oproblematiskt, men då behöver man ställa sig frågan, var kommer biobränslet ifrån. Vilket tryck sätter det på den biologiska mångfalden i skogen. Men säger hon vidare:
Om man inte tänker efter så uppstår de här konflikterna men
om man tänker efter så kan man ibland hantera de [målkonflikterna], då kan man både ha och äta kakan. (Miljöstrateg 2)
Men finns det då inga åtgärder som bara innebär klimatvinster? Ett exempel som
nämndes var att en kommun hade beslutat att satsa på biogasproduktion från jordbruksavfall. Vilket ger positiva effekter på väldigt många områden genom att det
kan ersätta fossila bränslen, få bort kväve-, ammoniak- och fosforläckage från
jordbruket och få ett gödningsmedel som är bättre och renare än det ursprungliga
avfallet. Det är ett av de enskilda projekten som bara har plustecken. Det kan möjligen gå snett och börja lukta illa men det har inga, hittills, kända farliga eller ohanterliga konsekvenser.
Tillväxt och hållbar utveckling
Den största konflikten, den riktigt svåra frågan är hur det hållbara koldioxidneutrala framtida samhället ska byggas, konflikten mellan å ena sidan tillväxt och välfärd
och å andra sidan minskad klimatpåverkan och hållbar utveckling. All tillväxt medför målkonflikter på något sätt, ökar befolkningen så ökar efterfrågan av allt som
produceras och därmed ökar utsläppen av växthusgaser. Ofta handlar målkonflikten
22
NATURVÅRDSVERKET
om relationen mellan ekonomisk tillväxt och hållbar utveckling. Om till exempel
bostäder måste byggas handlar det om att bygga så bra och klimatsmart som möjligt men det är kostsamt men å andra sidan kan det bli väldigt dyrt på sikt, att bygga billigt.
Går det att förena tillväxt och hållbar utveckling? – Välfärdsstaten bygger på utvecklingsmöjligheter men hur ska välfärden bevaras utan att tära för mycket på
jordens resurser. Alla kommuner vill vara tillväxt- och utvecklingskommuner samtidigt som de antar utmaningen att bli klimatneutrala och flera påpekar att de har
inte tagit tag i de riktigt stora utmaningarna som till exempel kommunikationer och
transporter. Däremot jobbar alla med alternativ som rötningsanläggningar och avfallshantering. Teknisk utveckling intresserar och miljön finns högt på dagordningen så länge frågorna är hanterbara. Så här svarar en politiker:
Det beror på hur man definierar tillväxt. Om man tar tillverkningen av fossila bränslen och så har man tillverkning av förnyelsebara bränslen. Så visst kan man ha tillväxt men det är
fördelningen av det som tillverkas som avgör. (Politiker 4)
Tillväxtsamhället är, enligt flera intervjupersoner, ohållbart och de menar bland
annat att vi måste komma bort från överkonsumtionen. Det som behövs är tillväxt
utan, eller med liten, resursförbrukning, flera hänvisar till Edman (2005). En icke
materiell konsumtion utan påverkan på naturen, musik, böcker, teater olika typer av
kultur och till teknisk utveckling. Så här säger en miljöchef:
Vi måste styra bort den överkonsumtion vi har. Och skaffa nya
statusbegrepp en ny typ av konsumtion och det går att styra.
Styr över på kultur bort från prylar. (Chef 1)
En politiker säger att det är klart att det finns målkonflikter mellan tillväxt och
ambitiösa miljömål. Men han menar att regionen måste växa för att överleva. Exempelvis måste flygplatsen utvecklas och få mycket mera flygtrafik. Han menar att
han försöker uppnå både tillväxtmålet och miljömålen men om det blir konflikt
mellan de båda målen då får miljön stå tillbaks. Och andra sidan påpekar han att
har vi tillväxt i ekonomin har vi råd att satsa på miljön. Men ekonomi och tillväxt
går före miljö eller snarare, är en förutsättning för att miljömålen ska kunna uppfyllas.
Frågan är då om det går att förena tillväxt med hållbar utveckling eller finns
det en naturlig motsättning mellan de båda målen. En miljöchef säger att vi måste
ha tillväxt inom vissa områden eftersom vi blir fler och fler på jordklotet och då
måste vi producera mera mat annars blir det katastrof. Men det finns en långsiktig
problematik i tillväxtsamhället eftersom vi förbrukar för mycket och förbrukningen
är ojämnt fördelad. Han menar att så som vi definierar tillväxt idag med kortsiktiga
beräkningar är vi oärliga mot oss själva till exempel när det gäller kärnkraft, går det
att räkna på den faktiska kostnaden eller skjuter vi över den på framtida generationer.
23
NATURVÅRDSVERKET
En politiker anser att det absolut går att förena tillväxt och hållbar utveckling.
Han hänvisar till att det sker utveckling och förbättringar hela tiden. På frågan, om
till exempel vägsatsningar som leder till att trafiken ökar och därmed koldioxidutsläppen, är ett problem? Svarar han: att utmaningen inte är att sluta köra bil utan
utmaningen är att utveckla nya bränslen. Han hänvisar till satsningen på biogas och
andra alternativ som etanol eller elbilar och är övertygad om att teknik och ny kunskap är lösningen. Utifrån de argumenten anser han att bilen har en given plats i
samhället i fortsättningen också och ser ingen konflikt i det, däremot måste fossila
bränslen som drivmedel bort. Om konsumenten ställer krav så anpassar sig industrin efter det. Det är samma sak med bilar som det var med klorblekt papper för ett
antal år sedan då fler och fler efterfrågade icke klorblekt papper så ställde industrin
om sig efter det kravet. På samma sätt blir det bilar om fler köper bilar som är väldigt energisnåla eller som drivs med biogas så kommer det att påskynda utvecklingen.
Politikerna förefaller vara mer tillväxtorienterade än tjänstemännen. Politikerna vill se möjligheter och tillväxt som det självklara medan tjänstemännen som
arbetar mera konkret med miljöfrågorna ser de problem som faktiskt finns när målen ska genomföras.
Prioriterade områden
Enligt flera kommentarer vid intervjutillfällena och det har också visat sig vid tidigare forskning så prioriteras de enkla frågorna och de som ger snabb effekt. Vid
forskning om effekterna av Agenda 21 var det de enkla frågorna som prioriterades.
Människor vill gärna göra åtgärder som är bra för miljön men vill inte avstå sin
bekvämlighet. Att sortera sopor eller sluta köpa livsmedel i vissa typer av förpackningar är inget problem men att ställa bilen eller sänka inomhustemperaturen det är
svårare att påverka (Bennulf & Jarlbro 1995, Bartholdsson & Bennulf 1999,
Bartholdsson 2006). Men nu när miljöarbetet kommit en bit på väg, när sopsortering och ekologiska produkter är på plats vad satsar kommunerna då på? På frågan
vilka områden prioriterar ni för att uppnå klimatmålet visade sig att det är framförallt tre områden som dominerar klimatarbetet i kommunerna.



Energiförsörjning (uppvärmning)
Stadsplanering (bostäder, byggande, handel)
Transporter (kollektivtrafik, vägar)
Inom dessa områden görs en mängd olika åtgärder som ger stora klimatvinster.
Förhållandevis enkla om än kostsamma åtgärder som till exempel att byta ut fossila
bränslen mot biobränsle, bygga ut fjärrvärmenät för renare uppvärmning av bostäder, att bygga så energieffektivt som möjligt samt att arbeta aktivt för att ändra
människors vanor. På lång sikt är det viktigt att förändra medborgarnas beteende,
att övertyga om de miljövänliga klimatsmarta alternativen. Framförallt resvanor, ju
fler som ställer bilen eller avstår från att ha bil dess bättre för miljön.
Men även inom dessa angelägna områden finns konflikter. En miljöstrateg påpekar att ibland talar kommunen med kluven tunga, ett exempel är att i kommunen
är alla överens om att bostäder ska byggas så energieffektivt som möjligt. Vilket är
24
NATURVÅRDSVERKET
en bra åtgärd ur klimatsynpunkt men då vill inte kommunens egenägda fjärrvärmeverk leverera fjärrvärme till de husen därför att det inte är lönsamt. Å ena sidan
förespråkar kommunen energieffektivt byggande men och å andra sidan ska kommunens fjärrvärmeverk gå med vinst och då kan de inte leverera fjärrvärme till
områden där det är låg energiförbrukning. Istället tillåter kommunen byggande av
lite sämre bostäder än man egentligen borde ha gjort. Så här svarar en miljöstrateg
på frågan om ekonomiska hänsyn går före miljöhänsyn:
Det skulle kunna vara så det är inte helt uttalat så men [energibolaget] är ett affärsdrivande bolag som har avkastningskrav
och de ska ha en viss procent avkastning på sina investeringar.
Att dra fram fjärrvärme till ett område kostar lika mycket oavsett hur mycket de här byggnaderna använder och ju mer byggnaderna använder desto mer långsiktiga intäkter får ju energibolaget. (Miljöstrateg 3)
Det finns många dilemmasituationer, ett annat exempel som berättas om inom
stadsplanering är att kraven på utsläppsnivåer innebär att man inte får bygga där
det är för dålig miljö. Men man ska inte heller bygga i de områden där det finns
anledning att tro att miljön blir sämre. Vilket innebär att då kan man inte bygga i
centrala staden och förtäta därför att där är luften för dålig och man kan inte bygga
utanför staden för då ökar biltrafiken. På det sättet finns det ingenstans att bygga i
kommunen. På frågan om det går att förtäta i staden så att fler människor inte behöver innebära mer biltrafik svarar en politiker att: ”Ja, jo jo, nej alltså tricket var
ju att förtäta i staden därför att då behövde inte biltrafiken öka. Men där var luften
redan för dålig” (Politiker 1). Dilemmat var att i centrum var luften för dålig och
utanför centrum där luften var tillräckligt bra för att bygga, där fanns det risk att
byggande medförde ökad biltrafik så där var det inte heller lämpligt att bygga. Och
då har kommunen hamnat i ett läge, enligt politikern, där det inte finns någonstans
att bygga nya bostäder. Och i den situationen är frågan hur kommunen prioriterar,
miljö eller tillväxt? Politikern är i det här fallet tydlig med att finns det en målkonflikt, så gäller det att bestämma vad som är viktigast och då väljer han tillväxt. Det
upplevs som viktigare att bygga bostäder så att kommunen växer än att ta miljöhänsyn. På frågan om miljön får stå tillbaks för tillväxt svarar han:
Det behöver inte vara motsatsförhållanden, tillväxt kan innebära bättre levnadsvillkor i andra avseenden är bara miljö, nämligen större resurser till bättre sjukvård, större kulturutbud och
fritidsutbud, alltså ett bättre välbefinnande för mig som människa. (Politiker 1)
Hur människor ska bo och hur staden ska planeras är angeläget utifrån klimatperspektiv. I nuläget är det bostadsbrist i många kommuner. Flera av de intervjuade
miljöstrategerna menar att genom att planera staden och boendet kan stora klimatvinster göras. Om miljötänket kommer in från början och medborgarna får rätt
information och rätt möjligheter så väljer de det klimatvänliga alternativet. Männi-
25
NATURVÅRDSVERKET
skor vill gärna göra rätt men det får inte vara besvärligt för den enskilde och helst
inte bli fördyrande utan medborgaren ska tjäna på att göra rätt.
En politiker påpekar att bristen på bostäder kan öka behovet av transporter genom att folk bor på en plats och arbetar på en annan. Det genererar transporter men
då måste kommunen vara tidigt ute med bra kollektivtrafik. I vissa fall kan man
förtäta i staden men det måste finnas en viss mängd grönområden för människors
välbefinnande. Ibland anses det vara svårt att hitta lösningar för nybyggnation utan
att det inkräktar på jordbruksmark och grönområden. Exempelvis nämns en ny
anläggning som ska byggas i utkanten av kommunen vilket tar jordbruksmark i
anspråk och medför transporter. Det medför en konflikt mellan god bebyggd miljö,
odlingslandskap och begränsad klimatpåverkan.
Miljöstrategen å sin sida påpekar att samhällsplaneringen måste ta hänsyn till
klimatmålet. Det går inte att alltid bygga på den bästa åkermarken utan det kan bli
nödvändigt att bygga på andra orter i kommunen. Det blir längre resor vilket kan
vara en latent konflikt men då måste det byggas cykelbanor och spårbunden trafik.
Att sprida bebyggelsen är en utmaning som kan mötas med klimatneutrala transporter och cykelbanor.
Ett annat problem som påtalas är att det kommunala självstyret begränsas till
kommunens territorium. Mera mellankommunalt samarbete vid till exempel etablering av nya köpcentrum skulle kunna minska konkurrenssituationen mellan kommunerna. Alla kommuner vill växa och vill locka till sig handel och det är svårt för
en kommun att säga nej till nyetableringar, för då kanske grannkommunen tar
chansen till den typen av etablering på andra sidan kommungränsen. Och då är
både klimatet och den nejsägande kommunen förlorare, genom att transportsträckan blir längre.
Vidga planeringen utöver kommunens gränser, så att det blir en
helhetssyn. /.../ planera inte bara inomkommunalt. Som köpcentran, varje kommun vill locka till sig kunder och det genererar mycket trafik men vi kan inte styra över andra kommuner.
Helhetssyn saknas och miljökonsekvensbeskrivningen kommer
in för sent. (Politiker 4)
3.1 Målkonflikter mellan vad eller vilka
Vilka typer av målkonflikter uppstår och vad beror konflikterna på? Efter de inledande frågorna – om målstyrning, målkonflikter, tillväxt kontra hållbar utveckling
och vilka prioriteringar som görs i klimatarbetet – följer en återkoppling till att det
finns målkonflikter i nästan allt som görs. I det följande presenteras ett antal exempel på målkonflikter som uppstår och mellan vad eller vilka målkonflikterna uppstår. Leder flernivådemokratin till konflikter, uppstår konflikt mellan olika aktörer,
politiker och tjänstemän, eller finns det motsättningar i det omgivande samhället.
Och hur förhåller sig de lokala aktörerna till de överstatliga överenskommelserna
och det omgivande samhället? Vilka påtryckargrupper, miljöorganisationer, i det
omgivande samhället hörsammas?
26
NATURVÅRDSVERKET
Att det uppstår konflikter mellan de olika miljömålen har redan berörts bland
annat med flera exempel från bostadsbyggande och stadsplanering. Likaså att det
finns motsättningar mellan tillväxt och klimatpåverkan och mellan statliga och
kommunala åtgärder. En miljöstrateg påpekade att ibland blir det konflikt mellan
de olika dimensionerna av hållbar utveckling, den ekonomiska, den ekologiska och
den sociala. Personen nämnde att om nybyggnation ska ske nära centrum kan de
tvingas ta mark i anspråk där människor har haft möjlighet till avkoppling och
rekreation. Då blir det konflikt mellan klimathänsyn i stadsplaneringen och den
sociala dimensionen av hållbar utveckling.
Olika samhällsnivåer
I det kommunala arbetet har politiker och tjänstemän flera olika nivåer att förhålla
sig till EU, nationellt, regionalt och lokalt, dessutom finns det globala överenskommelser. [Spelar de globala avtalen någon roll?] Ja, svarade en miljöstrateg,
”jag tycker verkligen att det spelar roll man kommer ur känslan att jag är en droppe
i havet.” Hon påtalar att det kan spridas en känsla av att det inte spelar någon roll
vad som görs i just den här kommunen och då kan bilden av att ingå, och vara en
del i ett större sammanhang kännas bra och fungera som motivation. Flera av miljöstrategerna anser att alla målen på de olika nivåerna behövs, de ser sitt uppdrag
som att de ska påminna politikerna om att de stora konferenserna och de övergripande målen finns. De intervjuade anser också att de globala överenskommelserna har varit betydelsefulla för klimatåtgärderna, de skapar känslan av att alla
hjälps åt. Ett par citat får illustrera:
FN [miljökonferenserna, de globala överenskommelserna] kollar jag aldrig på men jag känner till historien från utbildningen
som miljövetare. (Miljöstrateg 3)
Eftersom det [klimatarbetet] är en global fråga så måste ju alla
gå i samma takt egentligen för att det ska bli någonting. [Hur
ska man uppnå det då?] Det är ju genom EU som är en tung
aktör, tillräckligt tung för att andra nationer ska lyssna. (Politiker 3)
Att överstatligt samarbete behövs och stärker personerna på den lokala nivån har
påtalats men samtidigt kan det vara svårare för den lokala aktören att påverka på
den överstatliga nivån. Och det kan också finnas situationer där det överstatliga
samarbetet upplevs som ett hinder i klimatarbetet. På frågan om det finns problem
med EU-nivån och den fria rörligheten av varor och tjänster svarar en miljöstrateg
att konkurrensutsättning är väldigt viktigt inom EU samarbetet. Vilket kan leda till
problem för en kommun som ställer miljökrav och sociala krav vid exempelvis
upphandling. Många miljökrav är möjliga att ställa men att jobba för kortare transporter och lokalproducerat då är det svårt att hålla sig inom gränsen för vad som är
lagligt och det kan ju kännas frustrerande.
27
NATURVÅRDSVERKET
Den kommunala närheten mellan beslutsfattare och utförare påverkas av EU
direktiv samtidigt som de intervjuade kan se nyttan av samarbetet. Dilemman finns
också i relationen stat kommun. Samtidigt som staten har möjlighet att styra kommunerna så tas ibland beslut som motarbetar det kommunala klimatarbetet. [Finns
det beslut som motarbetar det ni håller på med i det praktiska miljöarbetet?] ”Ja,
det händer men det kan också vara tvärt om med hierarkin, för en liten kommun
kan det vara lätt att känna sig som en droppe i havet och fråga sig vad spelar det för
roll vad vi gör” (Miljöstrateg 2).
De 16 nationella målen ska finnas som ankare och bas. Det är
en trygghet det är inget som jag har hittat på. Även EUdirektiven fungerar så. (Miljöstrateg 1)
Olika aktörer
Tjänstemän på miljöområdet är ofta miljöengagerade och det förekommer att de
värnar sina specialintressen. Det kan förekomma diskussioner mellan tjänstemän
som företräder olika typer av miljöintressen som till exempel de som värnar åkerjorden kontra de som är väldigt engagerade i att bevara den biologiska mångfalden, som någon uttryckte det, ’jordkramare’ mot ’mångfaldskramare’. En tjänsteman påtalar att politikerna inte alltid tänker på målkonflikterna, just nu när klimatfrågan är på allas agenda är det lätt att glömma bort vilka eventuella negativa konsekvenser ett för klimatet positivt beslut kan få. Det finns en politisk vilja att lösa
klimatproblemen och det satsas mycket på det men då kan det vara viktigt att synliggöra för politikerna, att till exempel förtätningen av staden också har konsekvenser. Att påpeka värdet av grönområdena så att politikerna inte bara ”ångar på
utan att tänka efter för att lösa klimatproblemet” för då kan det få negativa konsekvenser på andra områden.
Det finns väldigt många ambitiösa måldokument och många kommuner har
högre ambitioner i klimatarbetet än vad som krävs i de nationella målen. Är det då
bara vackra ord eller finns det tyngd bakom orden och visionerna? En person menade att det inte är helt ovanligt att när det kommer till de konkreta åtgärderna, så
sviker politikerna. Visst finns det visioner och vackra ord men det är också så att
det ska finnas fastställda mål, det ligger i tiden. Och ibland är det nog så att det
bara är vackra ord, för när det kommer till konkreta avväganden, till exempel en
trafiksatsning så sviker politikerna. Tjänstemännen vet, genom miljökonsekvensbeskrivningar, att trafiksatsningar leder till att det blir mer biltrafik men beslutet
blir ändå att bygga. Trots att det finns miljömål så på så sätt, menar miljöstrategen,
att visionen inte alltid står högst upp på dagordningen och gäller inte över allt annat. Eller om en affärskedja vill bygga externt utanför stadens centrum i bilorienterade lägen då tycker politikerna att de inte ska styra näringslivets etableringar för
hårt utan det ska vara verkligt fri företagsamhet. Vilket, påpekar hon, är en viktig
princip för den sittande majoriteten (Miljöstrateg 2).
Motsättningar mellan politiker och tjänstemän förekommer eftersom de har
olika roller i kommunen. Genom sin profession har tjänstemännen specialistkunskaper som ger politikerna beslutsunderlag. Men det förekommer också att
28
NATURVÅRDSVERKET
tjänstemännen är drivande i miljöfrågor och fungerar lite som miljöns väktare. Det
kan också uppstå meningsskiljaktigheter mellan olika politiska partier i styrande
koalitioner. På frågan om de olika partierna är eniga i klimatarbetet svarade en
politiker att:
Det finns någon som inte visar så stort intresse men [vi] har varit drivande. [Kan det bli konflikt mellan de styrande partierna?] Det kan vara stora skillnader mellan hur man hanterar
miljöfrågan i det lokala partiet jämfört med den centrala politiken. (Politiker 3)
En miljöchef menade att den hoppande majoritet som präglar det politiska livet i
kommunen påverkar klimatarbetet. De båda stora partierna, moderater och socialdemokrater, är förhållandevis överens och försöker hitta breda lösningar men
ibland kan samarbetet upplevas som viktigare än klimatet. Och det påverkar politiken genom att partierna är angelägna om att samarbetet ska fungera är det ingen
som tar strid. Det är lätt att engagera politiker i nämnden men de sitter bara i undantagsfall i kommunstyrelsen. Och det är ju viktigt att ha budbärare in i den världen som kämpar för de här frågorna.
Hur upplever tjänstemännen ett politiskt majoritetsskifte? En miljöstrateg menar att det är tydliga skillnader både i synen på och hanteringen av klimatfrågan
men också i synen på kommunens roll. De har upplevt tydliga skillnader i ambitionsnivå vid maktskifte som har beskrivits som att miljöarbetet stannat av att det
inte finns någon vilja att jobba med miljöfrågor. Men det har förändrats under
mandatperiodens gång och det menar hon gäller även nationellt. Medvetenheten
om klimatfrågan har ökat i samhället i stort vilket kanske också har medfört att
avståndet minskat från rikspolitiken till den lokala politiken.
De intervjuade tjänstemännen menar att politikerna inte ser till helheten i miljömålen utan prioriterar det som för ögonblicket är på den politiska agendan. Just
nu är det fokus på klimatmålet men det kan plötsligt förändras. Kommunerna tävlar
om vem som är den bästa klimatkommunen och det görs mycket uppföljningar av
till exempel utsläppen. Men om medierna får upp ögonen för att en fjärdedel av
planetens växtarter har dött ut och varför det skett och vilka konsekvenser det får
då kanske fokus flyttar till biologiska mångfaldsmålet.
Det omgivande samhället
Det kan finnas situationer när lokala politiker av olika skäl gör prioriteringar som
kanske står i strid med klimatarbetet. För en kommun är det viktigt att vara attraktiv för såväl befintliga förtag som för nyetableringar, eftersom kommunal utveckling bygger på att det finns arbetstillfällen på orten. Och då kan andra kortsiktiga
hänsyn tas för att i första hand värna om arbetstillfällen. Något som inte behöver
betyda att de lokala politikerna är mindre angelägna om klimatet, men i den rådande situationen bedömer de arbetstillfällen och ekonomi som viktigare. Tidigare
gavs ett exempel på att politikerna inte vill styra näringslivets etableringar för hårt
utan det ska vara verkligt fri företagsamhet. Men hur är samarbetet med eller relationen till näringslivet som finns på orten?
29
NATURVÅRDSVERKET
En miljöstrateg berättar att de har ambitionen att jobba mera tillsammans med
näringslivet i stort inte bara med de företag som är speciellt intresserade av klimatarbete. Kommunen försöker skapa en arena för företagen att utbyta idéer och
utvecklas tillsammans för att till exempel förhindra att företagen ger sina anställda
klimatosmarta förmåner som gratis parkeringsplatser. Då förespråkar kommunen
istället att det ska dras busslinjer fram till företaget så att de anställda väljer att åka
kollektivt. På det sättet kan kommunen hjälpa till och näringslivets önskemål tillgodoses.
För att undvika konflikter med näringslivet förs dialog där kommunens representanter försöker informera sig om näringslivets önskemål och problem. Kommunpolitikerna är medvetna om att till exempel fungerande infrastruktur är viktigt
annars finns en risk att företaget flyttar och etablerar sig på en andra orter. Där det
finns fungerande motorvägar och där det är nära till flygplatser. Företagen har
många internationella kontakter som måste fungera.
Kommunerna arbetar också aktivt för att få dialog med medborgarna, men medborgarna är inte alltid mogna för förändringen. Då blir kommunens roll att visa
vägen. Medborgaren måste informeras, media hjälper till på så sätt att frågan får
högre status genom uppmärksamhet i tidningar, radio och TV. Men för att det ska
ske förändringar behöver medborgarna motiveras och informeras. En miljöstrateg
säger att ”kommunens mål är att synas ute på stan, träffa mycket folk, möta irritationer med information som ger medborgaren fördelar exempelvis, tvärnita inte vid
guppet, bromsa långsamt så tjänar både bilägaren och klimatet på det. Det skonar
bilen och går åt mindre energi, mindre bensinförbrukning”. En miljöstrateg berättar
att de jobbar med de områden där de tror sig ha framgångspotential och försöker
påverka genom att visa på ekonomiska fördelar. Diplomati är viktigt, det går inte
att köra över folk men med folkbildning och goda argument går det att övertyga
medborgarna. Att jobba i positiv anda, lyfta fram goda exempel och visa på förbilder är framgångsrikt.
I den svenska modellen av stark folkrörelsetradition har föreningslivet haft en
viktig roll, inte minst på lokal nivå. Men enligt flera undersökningar minskar aktiviteten i föreningslivet (Gidlund & Möller 1999, Bengtsson 2004). Det talas om att
föreningslivet tagit time out samtidigt har miljörörelsen en särställning då de enligt
miljöbalken har möjlighet att överklaga domar och beslut. Flera tjänstemän efterfrågar mer engagemang från miljörörelsen och vill gärna ha dialog med medborgarna i klimatfrågorna. De menar att den representativa demokratin inte behöver
innebära att folket ska överlåta allt på de valda representanterna. Utan medborgarna
kan påverka och ställa krav på politikerna. Samtidigt var det en politiker som uttalade stor skepsis mot att miljörörelsen har rätt att överklaga enligt miljöbalken.
En miljöstrateg påpekar att miljörörelsen ägde frågan innan miljö blev politik.
Och flera kommuner har lång erfarenhet av att samarbeta med den lokala naturskyddsföreningen. Problemet är lite att föreningarna kommer och går den enda som
har kontinuitet är Naturskyddsföreningen. Klimatnätverk och andra aktionsgrupper
uppstår när de behövs och försvinner. Men uppstår igen om en ny fråga dyker upp
på den kommunala agendan. I en av kommunerna finns det en aktiv miljörörelse
som driver på och miljöstrategen säger att de jobbar inte helt i samklang men det är
30
NATURVÅRDSVERKET
heller ingen konflikt. Det finns till exempel skillnader i synen på biltrafik, de borgerliga politikerna påtalar gärna vikten av att jobba med miljöfordon medan naturskyddsföreningen lokalt säger att det finns ingenting som heter miljöfordon utan
det är mängden transporter som måste minska.
De studerade kommunerna har vid flera tillfällen tagit emot priser och utmärkelser för att de har ett bra miljö- respektive klimatarbete. De ingår också i olika
föreningar och sammanslutningar där syftet är att stötta varandra för att bli ännu
bättre och ligga i framkant med klimatarbetet. Vad är det då som driver kommunala
politiker och tjänstemän att hela tiden kämpa för en bättre miljö.
[Vad driver frågan framåt, varför vill de kommunala företrädarna lägga sig högre?] De vill visa framfötterna, lägga sig lite
högre. [Men är det målet realistiskt?] Politikerna vill visa sig,
vill synas de vill vara bäst i klassen och vill visa att de har en
vilja. (Miljöstrateg 1)
Synergier
Det uppstår inte bara konflikter mellan olika samhällsmål utan i samspelet mellan
de olika samhällsmålen uppstår det även synergier. Även om synergier mellan
olika välfärdsmål inte är något problem kan några exempel lyftas fram där målen
strävar i samma riktning som klimatmålet? Ett exempel som kom upp var när en
kommun sa nej till ett externt köpcentra. Var det klimathänsyn som avgjorde eller
var det till exempel en fråga om kulturarv att värna om stadens centrum och småstadskänslan i stadskärnan. Miljöstrategen tror att det kanske är en sammanvägning
av de båda målen. Eftersom det varit en väldigt livlig debatt i kommunen om att
bygga externa köpcentra eller inte. Debatten har förts av miljöorganisationer som
varit emot bygget men också av de som vill bevara en levande handel i centrum
och slutligen också de som förespråkat bygge av externt köpcentrum. Miljöargumentet har varit tungt men det har också handlat om tillgängligheten för de som
inte är bilburna. I kommunen är det vanligt att till exempel barnfamiljer avstår från
bil, inte av ekonomiska skäl utan helt enkelt för att de inte behöver någon bil.
I en annan kommun säger miljöchefen att Vägverket är kritiska till stadens
planering. Externa köpcentrum och storhandel bygger ju på att medborgarna kör
bil. Det förekommer bara marginellt att folk åker kollektivt till stormarknader. Han
menar att Sverige har abdikerat när det gäller storhandel det finns andra länder som
med planmonopol och annat har styrt bort från externa köpcentran.
Folkhälsomålet är ett annat exempel där det uppstår synergieffekter mellan
klimatmålet och folkhälsoperspektivet. Människorna behöver röra mera på sig, det
finns många undersökningar som visar att vi rör på oss för lite. Varför inte cykla
mer, satsa på gång- och cykelbanor och utveckla bättre cyklar som trehjulingar för
vinterbruk eller med hjälpmotorer som är eldrivna istället för bensin. Det borde
politikerna satsa på och föra fram.
Folkhälsomålet och målet om biologisk mångfald går hand i
hand om man gör det på ett smart sätt de kan stärka varandra.
(Chef 3)
31
NATURVÅRDSVERKET
Det finns målkonflikter i nästan allt som görs och alla beslut som tas. Vilket inte är
särskilt förvånande med tanke på hur komplext samhället är. Och förmodligen
kommer målkonflikter alltid att finnas, åtminstone så länge samhällets resurser är
begränsade. Det faktum att det finns intressemotsättningar och ideologisk filosofiska värdekonflikter kanske snarare är ett sundhetstecken än ett problem i en fungerande demokrati. Men frågan är då hur målkonflikterna hanteras av de olika aktörerna, vad går att påverka?
32
NATURVÅRDSVERKET
4 Handhavande av målkonflikter
Den situation som de lokala aktörerna befinner sig i är oerhört komplex. Flernivåsystemet sträcker sig utanför landets gränser, vilket kan försvåra den lokala aktörens möjlighet att påverka. Inom landet har de olika nivåerna i flernivåsystemet
olika välfärdsmål som kan komma i konflikt med varandra men det kan också hända att målen samverkar. Dessutom har de olika nivåerna var och en sina nedbrutna
mål som på olika sätt försvårar genomförandet. Målstyrning har ökat handlingsutrymmet men ställer krav på den som ska genomföra politiken. Den lokala politiken
måste förhålla sig till de nationella målen.
Att det finns målkonflikter, mellan vem eller vilka målkonflikter uppstår och
vad målkonflikterna kan bero på har diskuterats i föregående kapitel, men hur hanteras målkonflikterna? Vad kan en politiker eller tjänsteman på den lokala nivån
göra när målkonflikter uppstår. Hur och vad försöker de olika aktörerna påverka?
Vissa typer av målkonflikter beror på samhällsstrukturen den rådande ordningen,
det är de spelregler som gäller, lagstiftning, målstyrning, politiska hierarkier och så
vidare. Strukturerna är inte enkla att förändra men förändring är alltid möjligt så
vad är då möjligt för aktören att göra inom de rådande strukturerna. Vad gör en
politiker eller tjänsteman när de ställs inför en konfliktsituation när det kommer till
faktiskt handlande?
Tjänstemännen
Enligt tidigare forskning har inte bara tjänstemännens handlingsutrymme ökat
sedan målstyrning infördes utan som genomförare förväntas tjänstemännen vara
handlingsinriktade. Det har också konstaterats i flera undersökningar att personer
som arbetar med miljöstrategiska frågor ofta har ett personligt engagemang för
miljöfrågor (Forsberg 2002, Bartholdsson & Bennulf 2005, Bartholdsson 2009).
Men tjänstemännen kan inte själva bestämma eller själva fatta beslut utan de måste
agera genom politikerna. Och ofta har tjänstemännen politiskt stöd och flera påpekar att det politiska stödet är viktigt. Men om det politiska stödet saknas gäller det
att ha tålamod och vara listig, ”börja kratta framför egen dörr, ta små små steg”.
Det handlar om att använda sin tid på rätt sätt, en kombination av morot och piska.
(Miljöstrateg 4)
I intervjuerna har flera olika metoder nämnts någon berättade att hon brukar
skriva insändare i lokalpressen. En annan är aktiv i naturskyddsföreningen och kan
påverka genom att gå in i annan roll. Alla var överens om att det gäller att inte ge
upp utan slipa på argumenten, läsa på och stödja sig på sin kunskap. Uttryck som
droppmetoden, att så ett frö, gå runt problemet och komma igen, förekommer ofta
under intervjuerna. Och om man, menar en miljöstrateg, tvingas acceptera ett miljöovänligt beslut så gäller det att göra bästa möjliga av situationen. Att hela tiden
tänka positivt och göra det som är möjligt i den givna situationen. Utvecklingen är
sådan att man är tvungen att bygga ut vägen och det kan vi inte påverka men vi kan
påverka det som sker runt omkring. I rollen som miljöstrateg är det bara att acceptera beslut som kommunen inte äger och försöka göra det bästa av situationen.
33
NATURVÅRDSVERKET
Men, säger miljöstrategen, då gäller det att försöka göra det bästa av situationen vi
får acceptera bilismen men då ska det vara rätt sorts bil med rätt utsläpp (Miljöstrateg 4). En annan miljöstrateg säger att om hon till exempel är på nämndmöte och
ska prata om miljömål. Och hon vet att förtätning av staden står i konflikt med
luftkvalitet och buller och det finns mål för båda. Då gäller det att vara väldigt
tydlig med att säga vad man tycker och att det är väldigt svårt i vissa lägen att veta
vad som är rätt. Och utifrån det får sedan politikerna ta beslutet (Miljöstrateg 3).
En miljöstarteg säger att ett sätt är att synliggöra problemet att visa hur det ser
ut. Men frågan är så otroligt komplex så det går ju sällan att lyfta fram alla miljökonsekvenser. Utan då gäller det att utifrån den förmågan man har som tjänsteman
lyfta fram och tydliggöra konsekvenserna. Hon prioriterar en helhetssyn. Att inte i
förväg säga att klimatet alltid är viktigast. Utan till exempel när det gäller ekologisk mat, som det jobbas mycket med i kommunen, vad som serveras i skolmatsalen kan ha effekter på klimatet men det kan också ha effekter på hur mycket kemiska bekämpningsmedel som sprids och på djurens hälsa. Att då försöka väga
samman olika mål som minskad klimatpåverkan, tillgänglighet och biologisk
mångfald och förklara om det blir en positiv förändring eller om det blir det som
förut eller en försämring. Det gäller att väga lite plus och minus (Miljöstrateg 2).
De intervjuade har olika strategier i olika sammanhang men en gemensam
nämnare är att målet är det viktiga. De har ett självklart engagemang och en övertygelse om hur viktig klimatfrågan är vilket leder till att de har tålamod och uthållighet. Lyckas de inte direkt så är det kunskapsargument och diplomati som används. De väljer det som går att göra, väljer att vara tydliga kring målkonflikter och
dilemmasituationer. Och erkänner samtidigt att det inte är lätt men ingen har antytt
annat än att den här frågan är så viktig så det är bara att kämpa på. Men ibland
kommer besluten smygande.
Någon berättade att hon brukar skriva insändare, utnyttja yttrandefriheten. En
annan svarade att hon försöker göra en avvägning för att se hur hon har störst chans
att nå resultat. Tjänstemännen försöker att utnyttja närheten till politikerna och
menar att det är viktigt att inte få politikerna emot sig. Ibland kan motgångar leda
till frustration till och med till låsta positioner men som någon uttryckte det ”då får
man försöka nässla sig in i processen” och bli en del av processen för att kunna
påverka inifrån och lirka upp konflikterna, inte sätta sig i ett hörn utan visa framfötterna, visa att tjänstemän är inte bara miljömuppar de har stor kunskap och problemlösningsviljan är stark.
Politiker
Ett fundament i en fungerande demokrati är att det finns konkurrerande partier. Det
ska finnas en styrande majoritet och en aktiv opposition. Men att partierna tävlar
om väljarnas gunst kan ibland leda till överbudspolitik. Partierna sneglar på varandra och oppositionen lägger gärna sitt bud lite över de styrandes förslag. Och
precis som i andra politiska frågor så är det lättare för den som är i opposition att
ha visioner än för den som har makten och måste ta ansvar för budgeten. Den som
är i majoritet bestämmer och fattar det formella beslutet. Hur partipolitiken formas
kan bero på lokala politikers intresse. Det finns lokala politiker som profilerar sig i
34
NATURVÅRDSVERKET
miljöfrågor för att de själva tycker det är viktigt inte för att partiet står för de gröna
frågorna.
En politiker i majoritetsställning säger att han försöker uppnå både klimatmålet och andra mål så gott det går. Men om det kommer till konflikt då går ekonomi
före miljö och klimat ”miljön får stå tillbaka om frågan ställs på sin spets”. Han
förklarar sitt ställningstagande med att har kommunen tillväxt i ekonomin så får
man råd att satsa på klimatet. Men att kommunen och hela regionen måste växa för
att kunna överleva och utvecklas. Vidare menar han att tekniken är lösningen om
20 år är bilen inget miljöproblem då är oljan slut och vi har ny teknik. (Politiker 1)
I tidigare undersökningar har konstaterats att miljöengagerade personer kan finnas i
alla partier, engagemanget kan finnas hos personen inte alltid i partiet (Bartholdsson 2006). Men någon utrycker samarbetet över partigränser som att:
Partipiskan är ett problem, ibland finns det genuint intresserade personer men när vi kommer till beslut får de rätta in sig i
ledet. /.../ [Hur gör du då?] Försöker argumentera, försöker
styrka genom kunskap och argument. Man kan inte mycket
göra, demokratins problem, har man inte majoritet får man vika
sig men det gäller att inte ge upp och på sikt flyttar man fram
positionerna. (Politiker 4)
Ett sätt att hantera målkonflikter på är att samarbeta med andra kommuner som
inom gruppen klimatkommuner. Ett av klimatkommunernas syfte är att lyssna på
vad kommunerna vill göra, och om man upptäcker att det finns brist på regler eller
regler som är i vägen då lyfter de frågan till den nationella nivån. Genom att vända
sig till departementet, riksdagens miljögrupp eller genom att uppvakta lämplig
minister. I arbetet med klimatkommunerna är både politiker och tjänstemän aktiva,
samtliga tre kommuner är medlemmar och en av kommunerna har ordförandeskapet.
Klimat arbetet upplevs som väldigt angeläget av de flesta i den här studien.
Även om någon uttalade viss skepsis över att vi, som i förhållande till många andra
länder, har ett bra miljöarbete ändå ska satsa på förbättringar. Samtidigt som en
annan politiker bara ser utvecklingsmöjligheter och menar att vi har enorma möjligheter att utvecklas och skapa arbetstillfällen genom att satsa på forskning och kunskap kring omställningen till ett hållbart samhälle. En politiker förklarade varför det
så viktigt att vi föregår med gott exempel även om vi står för en väldigt liten del av
de globala utsläppen. Så här säger han:
Om vi ställer om oss och minskar på våra utsläpp så betyder
det ingenting, vi står för två promille av de globala utsläppen,
så vad vi gör i sak betyder ingenting. Men vi måste ändå vidta
åtgärder om vi ska kunna vara med och förespråka att andra
ska göra det. Och vi kan ju visa på, att vissa saker kan man
göra utan att inskränka på vår levnadsstandard, genom att man
organiserar samhället lite annorlunda men det blir ändå ett fint
samhälle att bo i. Det är också ett skäl till att man ska vidta åtgärder. (Politiker 3)
35
NATURVÅRDSVERKET
Det handlar alltså om att föregå med gott exempel för att kunna ställa
krav på omgivningen.
Det är det ena och det andra är att man kan visa på framkomliga vägar som man kan göra i samhällen. Men [vi] kan inte rädda världen [Nej, men alla tillsammans] alla tillsammans kan
rädda världen. /…/ Alla måste dra sitt strå till stacken och göra
det gemensamt och ungefär samtidigt. För att så småningom
blir det försakelser det kanske inte blir det i början för man kan
vidta enkla åtgärder men det kan det bli med tiden. (Politiker 3)
Det lokala klimatarbetet är alltid, som allt annat politiskt styrt arbete, ett tagande
och ett givande. Det handlar väldigt mycket om diplomati och kompromisser att
övertyga sina motståndare genom väl underbyggda argument och med kunskap.
Enligt tjänstemännen i studien har de inga problem med att acceptera att det är
politikerna som bestämmer och politikerna ser gärna att tjänstemännen går i täten
och tar ledningen i klimatarbetet. När det finns politiskt stöd och konsensus om att
klimatarbete ska bedrivas, när politiker och tjänstemän strävar i samma riktning,
kan tjänstemännen agera pådrivande. En tjänsteman kan agera friare i sin roll än
politikern eftersom politikern måste se till helheten, inte bara till miljön. Politikern
måste balansera mellan alla olika politikområden och mellan olika grupperingar i
samhället. Det finns många olika dilemmasituationer för politikerna när tillväxt och
god ekonomi ska balanseras med klimat- påverkan och åtgärder. Och ur ett politiskt perspektiv kan god ekonomi och tillväxt vara förutsättningen för att kunna
utföra ett bra klimatarbete.
36
NATURVÅRDSVERKET
5 Konsensus, acceptans, konflikt
I en demokrati där det är naturligt att det finns intressemotsättningar mellan olika
grupper och där olika partier konkurrerar om makten, kan en målkonflikt vara ett
sundhetstecket. Förmodligen kommer det alltid att finnas målkonflikter eftersom
konsensus inte går att uppnå, men det går att hitta breda lösningar som kan få
acceptans hos många. Och det går att förändra strukturer eller regelverk som
motarbetar varandras syften. Det går också att förändra människors attityder och
beteende på ett sätt som gynnar måluppfyllelsen. Men det ska inte bara vara möjligt
för medborgarna att bete sig rätt utan det ska också vara enkelt och helst innebära
ekonomisk fördel.
Det finns och bör finnas många olika välfärdsmål i samhället men det är inte
realistiskt att ha som målsättning att alla dessa mål ska uppnås samtidigt och det
kanske inte ens går att uppnå hudraprocentig måluppfyllelse. Men målen har stor
betydelse som riktmärke för vart utvecklingen är på väg och ibland uppstår det
målkonflikter och ibland synergier i samspelet mellan miljömål och andra mål.
Både konflikter och synergier kan innebära såväl problem som möjligheter. Synergierna är oftast inget problem i sig de bara finns där men när konflikter uppstår
måste någon ta ställning och välja ett eller annat handlingsalternativ.
Tjänstemannen har stort handlingsutrymme men måste finna sig i att det är politikerna som bestämmer. Politikerna å andra sidan ska fatta beslut men är beroende
av tjänstemännen för information och beslutsunderlag. Eftersom det inte finns
några fasta regler för hur målkonflikter ska hanteras blir konfliktlösningen beroende av situationen och vem som agerar.
Eexempelvis tillväxtmålet är näst intill en given konflikt med miljömålen
eftersom alla kommuner vill växa. Men ökar befolkningen ökar också klimatpåverkan genom att en större befolkning kräver mer av allt och då ökar behovet av bostäder, transporter och energi vilket leder till ökade utsläpp av växthusgaser. Men
det går att bygga hållbart, det går att producera förnybar energi, det går också att
transportera sig klimatsmart och det går att styra konsumtionen till icke materiell
konsumtion utan resursslöseri.
Slutsatser
Alla politiska beslut och åtgärder innebär för- och nackdelar och utifrån de olika
aktörernas förmåga att hantera situationen kan konflikter uppstå eller också går det
att hitta breda lösningar som accepteras av många. I dagens komplexa samhällssituation där väldigt många mål ska uppnås uppstår det konflikter mellan målen.
Men det kan också vara så att målen förstärker varandra och att olika mål strävar åt
samma håll. Det är oftast inte målen i sig som skapar konflikt utan det är vägen till
måluppfyllelse, eftersom många olika mål och verksamheter konkurrerar om en
begränsad mängd resurser. Miljö- och klimatmålen är ett exempel på mål som ska
genomsyra all verksamhet, vilket för kommunen innebär att alla kommunens förvaltningar, nämnder, bolag och så vidare ska arbeta med klimatmålet för ögonen.
37
NATURVÅRDSVERKET
Kommunen befinner sig i en komplex situation där de styrande har att förhålla sig
till såväl olika måldukument, olika beslutsnivåer som olika krav från medborgarna.
Total enighet kan inte uppnås eftersom konkurreande intressen tävlar om makten.
Men det går att få acceptans för målet eller beslutet, både hos andra partier och hos
medborgarna och medborgarna är viktiga för politikerna eftersom de är både
väljare och serviceutnyttjare.
Genom intervjuerna har det visat sig att nästan alla åtgärder får negativa konsekvenser på något annat. Det har getts många exempel på situationer när åtgärder
vidtas i syfte att förbättra men så får det negativa konsekvenser för någonting annat. Tjänstemännen påpekar hur viktigt det är med ett helhetstänk för att visa på
möjligheter. Att ligga i framkant och visa på framkomliga vägar är ett angeläget
syfte när kommunerna tävlar om vem som är bäst på klimatarbete.
Politikerrollen är i mycket en balansakt. För den enskilde politikern är kanske
det överskuggande målet att vara kvar vid makten efter nästa val. Därför är det
viktigt att ha en god relation till alla kommuninvånare samtidigt som politikern bör
ha kommunens väl för ögonen. Ur politikerns perspektiv är god ekonomi och låg
arbetslöshet de överskuggande målen och i det sammanhanget kan breda politiska
lösningar vara bra för kommunen. I kommuner med hoppande majoritet kan annars
finnas en risk att besluten behöver rivas upp och göras om efter varje val. De breda
lösningarna kan också få en lite förlamande effekt på klimatarbetet genom att kompromisserna ibland upplevs som viktigare än klimatet.
Tjänstemannarollen är komplex därför att tjänstemannen ofta vill mer än vad
politikerna har gett samtycke till. Tjänstemannen har kunskaper och ser möjligheter
men de upplever ibland att politikerna visar ointresse för miljöfrågan. Politikerna
gör andra prioriteringar som inte i första hand gynnar klimatet. För politikern är
ekonomin viktig, har kommunen god ekonomi så har kommunen i det förlängda
råd med miljösatsningar. Det pågår ett komplicerat samspel mellan de olika aktörerna där den miljöengagerade politikern gärna ser att tjänstemännen fungerar som
projektil mot omgivningen. Då kan politikern dra nytta av tjänstemännens glöd för
frågan.
Förutsättningar för måluppfyllelse
Målkonflikter är en del av såväl flernivåsystemet som partisystemet i den representativa demokratin. I vissa frågor finns det bred politisk samsyn och i andra råder
oenighet och då blir det som majoriteten beslutar vilket också är det legitima sättet
att prioritera. Komplexiteten i såväl samhällsstrukturen som partisystemet och i
samspelet mellan olika aktörer har gjort att för att analysen ska bli hanterbar, har
målkonflikter på det lokala planet reducerats till att det råder enighet om att målen
ska uppnås men det råder oenighet om hur målen ska nås och vilket mål som är
viktigast. Genom att komplexiteten reduceras blir målen hanterbara på den lokala
nivån och går att bryta ner till konkreta åtgärder. Det råder alltså enighet om att
många olika mål måste finnas men att alla mål inte kan uppnås samtidigt utan prioriteringar måste göras lokalt. Då blir politiska kompromisser nödvändiga och konflikter finns oberoende av politisk majoritet. Genom denna förenkling kan de vida
och omfattande målen bli konkreta i den lokala kontexten.
38
NATURVÅRDSVERKET
Målstyrning
Förutsättningen för att målstyrning ska fungera är delvis uppnådd i klimatarbetet
genom att målen är mätbara, accepterade och hanteras av personer som kan och vill
uppnå resultat. Om intressemotsättningar förekommer kan de fungera som drivkraft
och sätta igång en positiv spiral, eftersom problemlösningsviljan är stor och olika
viljor övertrumfar varandra för att alla vill vara ’bäst i klassen’.
I studien har framkommit att de intervjuade tycker att målstyrning i stort sett
fungerar bra och att målen behövs som riktlinjer. Målstyrning stärker den kommunala självstyrelsen och ger de kommunala aktörerna möjlighet att agera. Men även
om målstyrning är uppskattat i kommunerna finns det situationer när lokala aktörer
tycker att staten borde ta ett större ansvar för att det skulle kunna gynna klimatarbetet och ge bättre och snabbare resultat. Ett sådant exempel är planmonopolet, varje
kommun planerar för sig och det kan leda till konflikter i framförallt expansiva
områden. Tjänstemännen påtalar behovet av mera stimulansmedel från staten de
menar att satsningar som KLIMP-pengar, solcellsbidrag och miljöbilspremier har
väldigt stor betydelse för att påskynda omställningen. Staten måste ta sitt ansvar,
därför att staten har verktygen, kommunen äger inte alltid frågan och har inte makten över lagstiftningen. De kommunala aktörerna efterfrågar stimulansåtgärder som
olika typer av subventioner. De föreslår också att resursslöseriet ska stoppas genom
att styra konsumtionen med skatter eller subventioner från varor till tjänster och
kultur.
Effekter av engagerat klimatarbete
Kommuner med aktivt miljö- och klimatarbete får rykte om sig, bland annat genom
priser och utmärkelser, att vara bra miljökommuner. Det attraherar engagerade
duktiga tjänstemän att söka sig till just den kommunen och flera av de intervjuade
pendlar för att få jobba i framgångsrika klimatkommuner. Politiker med engagemang lockar till sig tjänstemän med engagemang och det bidrar till en positiv spiral
som gör att medborgarna är stolta över sin kommun. Om de styrande politikerna
har ett miljöengagemang kan det också få effekten att oppositionen vill vara bättre
och då uppstår det som i intervjuerna kallades för överbudspolitik. Politiker vill
vara’ bäst i klassen’ det ligger i politikens natur, den som inte är bra eller bäst röstas bort, och tjänstemannen ser sin chans att förverkliga politikerns ofta, visionära
mål, genom att nå målet. Konflikter triggar en positiv spiral en problemlösningsvilja som gör att olika instanser övertrumfar varandra.
Mera morötter
Det behövs en helhetssyn, allt hänger ihop hur vi lever, vad vi konsumerar, hur vi
transporterar oss och vad vi äter. De kommunala aktörerna vill visa på framkomliga sätt att organisera samhället så att negativ klimatpåverkan uteblir. Aktörerna har
rätt inställning och stor kunskap men de behöver resurser. Staten kan agera kraftfullare genom att ge kommunerna bättre förutsättningar och framförallt inte låta
statligt oansvar förstöra kommunernas arbete. Målkonflikter finns, men är hanterbara och klimatarbetet skulle kunna påskyndas genom mera stimulansmedel.
39
NATURVÅRDSVERKET

Målen är vida och komplexa men komplexiteten kan reduceras så att målen
blir konkreta på den lokala nivån.

Målkonflikter kommer alltid att finnas eftersom konsensus inte går att
uppnå men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos
många.

Konflikter triggar en positiv spiral en problemlösningsvilja där olika viljor
övertrumfar varandra för att alla vill vara ’bäst i klassen’.

Kommunerna har väldigt högt ställda mål och vill visa på möjligheter och
framkomliga vägar.

Lokala aktörer vill inte uppfattas som företagarfientliga utan har ambitionen att samarbeta med näringslivet genom att tillhandahålla klimatsmarta
lösningar.

Om kommunerna får de rätta verktygen och resurserna så att de kan visa
vägen i klimatarbetet.

Mera mellankommunalt samarbete kan motverka konkurrens mellan kommuner som kan leda till klimatosmarta etableringar.
Fortsatt forskning
Kommunerna vill växa och vara attraktiva så att fler och fler lockas att bosätta sig i
kommunen. Den mest eftertraktade gruppen för inflyttning är unga, högutbildade
skattebetalare och dessa eftertraktade grupper vill ha attraktiva boenden nära vatten
och grönområden. Dessutom är näringslivet i behov av väl fungerande infrastruktur
för att etablera sig på orten. Detta är en realitet som politikerna måste hantera samtidigt som ett antal olika samhällsmål kommer i konflikt. Strandskyddet ska respekteras, klimatet ska inte påverkas negativt, nybyggnation ska inte inkräkta på jordbruksmark eller grönområden. Att bygga det hållbara samhället är en stor politisk
utmaning. Om en kommun växer och får fler invånare behövs fler arbetstillfällen,
energikonsumtionen ökar, fler ska transportera sig och behovet av handel ökar. Det
är många olika mål som berörs i plansituationen i en tillväxtkommun och politikerna tävlar om att svara upp mot kraven. Ibland får miljö- och klimatmålen stå tillbaks eftersom tillväxt är en överlevnadsfråga för kommunen. Men det handlar inte
okunnighet eller ovilja, utan om behov av utveckling. Har inte kommunen ekonomi
och skatteintäkter kan den inte heller ta till vara bevarandevärden, natur, strand och
strövområden. Ekonomi, arbetstillfällen, utveckling överskuggar allt annat.
Den här studien bygger på tre kommuner men studien kan i ett längre perspektiv byggas ut till ett forskningsprogram kring den mer generella problematiken
kring tillväxt, hållbarhet och målkonflikter. Utmaningen att bygga det hållbara
klimatneutrala samhället kan hanteras på den lokala nivån när komplexiteten reduceras och målen blir konkreta. Målstyrning är etablerat, målkonflikter kommer
alltid att finnas men den lokala problemlösningsviljan är stark.
40
NATURVÅRDSVERKET
6 Referenser
Almqvist, Roland (2006) New public management: NPM om konkurrensutsättning, kontakt
och kontroll. Liber, Malmö
Bartholdsson, Kerstin (2006) Tre nyanser av grönt. Om betydelsen av kommunala miljöchefers personliga engagemang för miljön, Förvaltningshögskolans rapporter nr 79, Göteborgs universitet
Bartholdsson, Kerstin (2009) Hållbarhetens mänskliga byggstenar – om betydelsen av
engagerade tjänstemän i det lokala miljömålsarbetet. Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet
Bartholdsson, Kerstin och Martin Bennulf (1999) ’Agenda 21 – nyckeln till lokalt miljöengagemang?’ I Nilsson, Lennart (red) Region i omvandling. SOM-institutet, Göteborgs
universitet, Rapport nr 23
Bartholdsson, Kerstin och Martin Bennulf (2005) Environmentalism in the Mind. Perceptions of Local Environmental Policies Among Green Environmental Inspectors. Paper
presented at the 7th NESS Conference (Nordic Environmental Social Science Research
Conference) in Göteborg 15 –17 June 2005
Bengtsson, Bo (2004) ‘Föreningsliv, makt och integration – ett inledande perspektiv’. I
Föreningsliv, makt och integration Rapport från Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprogram (Ds2004:49)
Bennulf, Martin och Gunilla Jarlbro (1995) ’Rör inte min bil!’ I Holmberg, Sören och
Lennart Weibull (red) Det gamla riket. SOM–institutet, Göteborgs universitet, Rapport
nr 13
Blom, Agneta P (1994) Kommunalt chefskap – en studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Dialogos AB, Lund
Brunsson, Karin (2000) ’Det går inte att styra med resultat’ Statsvetenskaplig tidskrift
2000/3
Brunsson, Nils och Sten Jönsson (1979) Beslut och handling. Om politikers inflytande på
politiken. Liber Förlag, Stockholm
Bäck, Henry och Torbjörn Larsson (2006) Den svenska politiken. Struktur, processer och
resultat. Liber AB, Malmö
Dahl, Robert A. (1961) Who governs? Democracy and power in an Anerican city. New
Haven, Conn: Yale studies in political science
Edman, Stefan (2005) BILEN, BIFFEN, BOSTADEN Hållbara laster – smartare
konsumtion SOU 2005:51
Eliasson, Kenneth (1996) LO-ledningen och företagsnämnderna. Hur radikala ideal blir
måttfulla krav, eller varför ”lagom är bäst”. En studie om preferenser och rationella
val. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet
Forsberg, Björn (2002) Lokal agenda 21 för hållbar utveckling. En studie av miljöfrågan i
tillväxtsamhället. Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet
Forsberg, Björn (2007A) Hållbarhetens lokala horisont. Forskning om kommunernas arbete med miljö och hållbar utveckling. Rapport 5674 Naturvårdsverket, Stockholm
Forsberg, Björn (2007B) Tillväxtens sista dagar – miljökamp om världsbilder. Ruin förlag
AB, Stockholm
41
NATURVÅRDSVERKET
Gidlund, Gullan och Tommy Möller (1999) Demokratins trotjänare. Lokalt partiarbete förr
och nu. SOU 1999:130, Stockholm
Holme, Idar Magne och Bernt Krohn Solvang (1991) Forskningsmetodik. Om kvalitativa
och kvantitativa metoder, Lund: Studentlitteratur
Högberg, Örjan (2007) Maktlösa makthavare – en studie om kommunalt chefskap. Studies
in Art and Science No 391, Linköpings universitet
Jacobsson, Bengt och Göran Sundström (2006) Från hemvävd till invävd. Europeisering av
svensk förvaltning och politik. Liber AB, Malmö
Kvale, Stienar (1997) Den kvalitativa forskningsintervjun. Studentlitteratur, Lund
Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare. Studentlitteratur, Lund
Lundquist, Lennart (2001) Medborgardemokratin och eliterna. Studentlitteratur, Lund
Montin, Stig (2004:2) Moderna kommuner. Liber AB, Malmö
Montin, Stig (2007) ’Kommunerna och klimatpolitiken – ett exempel på tredje generationens politikområden’ i Statsvetenskaplig tidskrift 2007/1
Naturvårdsverket, rapport nr 5646 Lokal översättning av de nationella miljömålen. En
processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006. Naturvårdsverket Stockholm
Naturvårdsverket, rapport 5674 Hållbarhetens lokala horisont. Forskning om kommunernas
arbete med miljö och hållbar utveckling. Naturvårdsverket, Stockholm
Naturvårdsverket, rapport 5747 Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och
konflikter. Naturvårdsverket Stockholm
Norell, P O (1989) De kommunala administratörerna. En studie av politiska aktörer och
byråkratiproblematik. Studentlitteratur, Lund
Norell, PO (2006) Co-operation and the Rise of the “New Administrator” – Challenges to
Swedish Local Leadership. Paper presented at the xv “Nordiska kommunalforskarkonferensen” in Odense, Denmark 24-26 November 2006
Norén Bretzer, Ylva, Björn Forsberg och Kerstin Bartholdsson (2006) Lokal översättning
av de nationella miljömålen. En processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006.
Naturvårdsverket, Stockholm
Pihlgren, Gunnar och Arne Svensson (1989) Målstyrning: 90-talets ledningsform för offentlig verksamhet. Liber, Malmö
Pierre, Jon och Guy B Peters (2000) Governance, Politics, and the State. Macmillan
Rombach, Björn (1991) Det går inte att styra med mål: en bok om varför den offentliga
sektorns organisationer inte kan målstyras. Studentlitteratur, Lund
Sanne, Christer (2207) Keynes barnbarn. Formas, Stockholm
Sundström, Göran (2003) Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett historiskinstitutionellt perspektiv. Stockholm studies in politics 96, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet
Tarschys, Daniel (2002) Huru skall statsverket granskas? – om riksdagen och den demokratiska kontrollen. Fritzes offentliga publikationer, Ds 2002:58, Stockholm
Wallin, Gunnar, Peter Ehn, Magnus Isberg och Claes Linde (1999) Makthavare i fokus.
Attityder och verklighetsuppfattningar hos toppskikten inom politik och förvaltning.
SNS Förlag, Stockholm
Wandén, Stig (2007) Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och konflikter.
Rapport 5747 Naturvårdsverket, Stockholm
42
NATURVÅRDSVERKET
Weber, Max (1921) Ekonomi och samhälle. Förståelsesociologins grunder. Argus (1987),
Lund
Wittbom, Eva (2009) Att spränga normer – om målstyrningsprocesser för jämställdhetsintegrering. Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet
Statliga utredningar
Prop 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige
Prop 2000/01:130, Svenska miljömål − delmål och åtgärdsstrategier
Prop 2004/05:150, Svenska miljömål − ett gemensamt uppdrag
Prop 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat
SOU 2005:51 BILEN, BIFFEN, BOSTADEN, Hållbara laster – smartare konsumtion
SOU 2007:75 Att styra staten
Ds 2002:58 Huru skall statsverket granskas? – om riksdagen och den demokratiska kontrollen.
Ds 2004:49 Föreningsliv, makt och integration
Kommunala måldokument
Mölndals stad, Mölndals miljömål. Antagna av kommunfullmäktige 2007
Lunds stad, LundaEko. Ett Agenda 21-dokument Lunds program för ekologiskt hållbar
utveckling
Lunds stad, LUND VILL! Lundabornas klimatdialog 2009
Trollhättans stad, Energiplan 2008 Antagen av kommunfullmäktige 2008-04-07
Tidningsartiklar
Göteborgs Posten 10 september 2010 Vi lever över våra tillgångar.
Radio- och TV program
Sveriges Television Aktuellt 29 juli 2010, Det galna vädret.
Länkar på internet
http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/
http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/at_a_glance/
http://www.naturskyddsforeningen.se/natur-och-miljo/klimat/lonsamt-klimatarbete/klimatindex-2010/
http://www.klimatkommunerna.se/
http://www.fairtrade.se/cldoc/403.htm
http://www.skl.se/
http://www.lund.se
http://www.lund.se/Miljo--natur/
http://www.lund.se/Tillbehor/Nyheter/Lunds-miljopris-2010/?getContact=true
http://www.molndal.se/
http://www.molndal.se/innehall/miljohalsa.4.1292d1210a3d98231880001961.html
http://www.trollhattan.se
http://www.trollhattan.se/Startsida/Om-kommunen/Organisation/Kommunstyrelsens-forvaltning/Hallbartsamhalle/
http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/
http://www.trollhattan.se/Startsida/Miljo/Agenda-21/Priser-och-utmarkelser/
http://www.naturvardsverket.se/sv/Sverigelimat/s-miljomal--for-ett-hallbart-samhalle/Miljokvalitetsmal/K
http://g3.spraakdata.gu.se/saob/
http://publikationswebbutik.vv.se/shopping/ShowItem____673.aspx
43
NATURVÅRDSVERKET
Bilaga 1
Intervjumall
Hur är miljömålsarbetet organiserat i kommunen?
Har ni antagit lokala miljömål?
Hur arbetar ni för att uppnå klimatmålet?
Är målstyrning ett bra styrmedel eller vore mer detaljstyrning att föredra i klimatarbetet?
Upplever du att det finns målkonflikter i klimatarbetet?
Går det att förena tillväxt och hållbar utveckling?
Vilka områden prioriterar ni för att uppnå klimatmålet?
Vilka typer av målkonflikter uppstår när klimatmålet ska förverkligas och
mellan vad/vilka uppstår målkonflikter?
- olika beslutsnivåer leder flernivådemokratin till konflikter (EU, Sveriges
riksdag, regering, statlig regional politik, den egna kommunen)
- olika samhällssektorer (kan det vara fråga om statliga aktörers beslut
och direktiv, som berör såväl regionala som kommunala förhållanden?)
- lokala aktörers olika roller (relationen politiker – tjänstemän)
- det omgivande samhället – samarbetet med det omgivande samhället?
(NGOs, näringslivsföreträdare, företrädare för folkrörelser och fackföreningar, miljörörelser)
Hur förhåller sig de lokala aktörerna till de överstatliga överenskommelserna
och de nationella målen?
(FN, EU, Riksdag/regering, region, län, KF, KS den egna nämnden)
Vilka påtryckningsgrupper (miljöorganisationer) i det omgivande samhället
hörsammas?
Hur hanteras målkonflikter på lokal nivå? (Ex konfliker mellan klimatmålets
förverkliggande och andra samhällsintressen, infrastruktursatsningar, motorvägar,
flygplatser eller etablerande av nya köpcentran)
- strukturellt
- faktiskt handlande
44
NATURVÅRDSVERKET
Bilaga 2
Intervjupersoner
Lund





Ordföranden i miljö- och hälsoutskottet
Vice ordföranden i miljö- och hälsoutskottet
Avdelningschefen för kommunkontorets avdelning för miljöstrategi, folkhälsa och säkerhet
Miljöstrateg
Miljöstrateg
Mölndal
 Kommunstyrelsens ordförande
 Miljöchef
 Miljösamordnare
Trollhättan
 Kommunstyrelsens ordförande
 Miljöchef
 Exploateringschef
 Energisamordnare
 Agenda 21-samordnare
45