nyanlända utrikes födda kvinnor hinder och barriä
Avsedd för Integrations- och Jämställdhetsdepartementet Dokumenttyp Kartläggningsrapport Datum Juni 2010 NYANLÄNDA UTRIKES FÖDDA KVINNOR HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING NYANLÄNDA UTRIKES FÖDDA KVINNOR HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING Datum Utfört av Kontrollerad 2010/06/30 Sofia Almlöf, Mathias Blob, Jenny Nilsson och Nina Olsson Kajsa Rosén av Beskrivning Kartläggningsstudie över hinder för nyanlända kvinnor att delta i etableringsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden. Ramböll Krukmakargatan 21 Box 17009 SE-104 62 Stockholm T +46 (0) 8 568 494 40 F +46 (0) 8 615 20 00 www.ramboll-management.se HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning 1. Inledning 1.1 Om Uppdraget 2. Om målgruppen nyanlända kvinnor 2.1 Nyanlända kvinnors bakgrund och situation 2.2 Deltagande i introduktionsinsatser 2.3 Efter avslutad introduktion 2.4 Att hamna utanför de inkomstbaserade socialförsäkringssystemen 2.5 Uttag av föräldrapenning 2.6 Sammanfattande beskrivning av målgruppen 3. Kartläggning av hinder för nyanlända kvinnors etablering 3.1 Utgångspunkter för nyanlända kvinnors deltagande i etableringsinsatser 3.2 Strukturella hinder 3.3 Sammanfattande beskrivning av målgruppens utgångspunkter samt strukturella hinder 4. Ett perspektiv på strukturella hinder och förändringsmöjligheter 4.1 Föreställningar om att vara nyanländ och att vara kvinna 4.2 Vägen fram från antaganden 5. Avslutande diskussion 5.1 Barriärer för kvinnors arbetsmarknadsetablering 5.2 Vägar fram för att underlätta nyanlända kvinnors arbetsmarknadsetablering BILAGOR Bilaga 1: Litteraturförteckning Bilaga 2: Förteckning över genomförda intervjuer Bilaga 3: Metod Bilaga 4: Sammanfattande matris över projekterfarenheter Bilaga 5: Om ekonomiska ersättningar Bilaga 6: Kommentarer om etableringsreformen Bilaga 7: Försäkringskassans uppgifter om föräldrapenning Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1 2 2 4 4 6 7 8 8 9 10 10 15 24 27 27 27 29 29 32 HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 1 SAMMANFATTNING Ramböll Management har på uppdrag av Integrations- och Jämställdhetsdepartementet genomfört en kartläggningsstudie av hinder och barriärer för nyanlända utrikes födda kvinnor att delta i etableringsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden. Studien baseras på en genomgång av befintlig litteratur på området, intervjuer med handläggare och ansvariga för introduktionsarbetet i kommunerna och representanter för projektverksamhet som riktar sig till målgruppen, med särskilt beaktande av erfarenheter från Arbetsförmedlingens projekt för utrikes födda kvinnor utanför arbetskraften. Dessutom tillvaratar studien erfarenheter och kunskap från de nordiska länderna och analyserar om och hur statliga och kommunala ersättningar påverkar målgruppens deltagande. Studien visar att nyanlända kvinnor i många avseenden har sämre förutsättningar än sina landsmän och den inrikes födda befolkningen. Med förutsättningar avses här en lägre utbildningsnivå, mindre arbetslivserfarenhet och ett sämre hälsotillstånd. Dessutom upplevs kvinnor axla det största ansvaret för hem- och familjeliv, vilket gör att det ofta är kvinnan som stannar hemma när väntetider uppstår. Majoriteten av nyanlända kvinnor är i barnafödande ålder och deras introduktion präglas av avbrott på grund av graviditet och föräldraledighet. Rapporter konstaterar att föräldraledighet är en av de vanligaste orsakerna till att kvinnors introduktion avbryts medan detta skäl sällan anges för mäns avbrott. Hemmavarande gör i sin tur att kvinnor har få möjligheter att knyta kontakter till offentliga aktörer och potentiella arbetsgivare, som kan bidra till ökade chanser att få arbete. Detta mönster riskerar att förstärkas av det faktum att kvinnor i högre grad är anhöriginvandrare, vilket innebär att mannen ofta har hunnit påbörja sin introduktion och fått in en fot i det svenska samhället vid kvinnans ankomst, medan kvinnan får vänta på introduktion. Dessutom erbjuds inte alla anhöriginvandrare introduktion. Studien påvisar att dessa förutsättningar är utgångspunkter snarare än hinder. Däremot skapas hinder när nyanlända kvinnor möter en introduktion och en arbetsmarknad som inte utgår från dessa utgångspunkter och beaktar deras förutsättningar. Att kvinnor inte deltar i introduktionen i samma utsträckning som män och varken får del av samma typer av insatser eller insatser i motsvarande omfattning, menar Ramböll är ett resultat av ett samspel av individens förutsättningar och de samhällsstrukturer som nyanlända möts av. Strukturer av ojämställdhet villkorar inte bara nyanlända kvinnors deltagande på arbetsmarknaden men får mer omfattande konsekvenser utifrån gruppens ovannämnda utgångspunkter. Dessutom menar Ramböll att de insatser som nyanlända kvinnor erbjuds utgår i vissa fall från stereotypa föreställningar kring kön och etnicitet, vilket riskerar att göra insatserna missriktade. Sammantaget samvarierar olika hinder och bidrar till att introduktionstiden för vissa nyanlända kvinnor är en försenad, utebliven, utdragen och kvalitetsmässigt undermålig process. En introduktion kantad av avbrott och sena starter samt en bristande omfattning och kvalitet för de som deltar, utgör i förlängningen hinder som påverkar vissa nyanlända kvinnors förutsättningar att kunna etablera sig på arbetsmarknaden efter avslutad introduktion. Också de nordiska rapporterna och utredningarna är tydliga med att marginalisering av utrikes födda kvinnor inte beror på ett särskilt hinder eller en specifik barriär. Snarare är det en rad hinder och en kombination av barriärer som samverkar. Följande hinder behandlas i rapporten som försvårande och fördröjande faktorer för nyanlända kvinnors arbetsmarknadsetablering: Att Att Att Att Att de Att Att introduktionen saknar tillfredställande hänsyn till, hantering och uppföljning av kvinnors ohälsa introduktionsstarten fördröjs i väntan på barnomsorg introduktionen avbryts i samband med föräldraledighet högt uttag av föräldrapenning riskerar att förstärka en isolering från arbetsmarknaden introduktionstiden präglas av bristande flexibilitet med formella krav som särskilt drabbar lågutbilda- introduktionens utbildningsutbud är könsuppdelat introduktionsinsatser kan skapa inlåsningseffekter Att introduktionstiden skapar litet utrymme för dialog vid planering av aktiviteter Att diskriminering sker utifrån kön och etnicitet Att ersättningsstrukturer riskerar att missgynna nyanlända kvinnor Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 1. 2 INLEDNING 1.1 Om Uppdraget Riksdagen antog i mars 2010 Propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (Prop. 2009/10:60). Syftet med den reform som kommer att träda ikraft den 1 december 2010 är att ge nyanlända bättre förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Flera av de förändringar som införs har som mål att särskilt förbättra förutsättningarna för kvinnor att delta i etableringsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden, bland annat genom en individualiserad etableringsersättning. Bakgrunden till reformen är de otaliga rapporter och utredningar som beskriver att utrikes födda i de flesta hänseenden har sämre möjlighet att komma in på arbetsmarknaden och att de som får arbeten har sämre villkor (forskningsöversikt i SOU 2005:56 är ett exempel) än inrikes födda. Nyanlända kvinnor, särskilt med flyktingbakgrund, uppvisar en betydligt långsammare arbetsmarknadsetablering än nyanlända män. Utrikes födda kvinnor tenderar också att delta i mindre utsträckning i etableringsinsatser och de insatser de deltar i är ofta mindre kvalificerande för arbetsmarknaden. Det har också visat sig att särskilda insatser som genomförts för att påskynda etableringen på arbetsmarknaden har haft mindre effekter på kvinnor än män. Mer kunskap behövs för att regeringens ambition med den nya reformen för nyanlända ska förverkligas och i förlängningen för att undvika att personer inte permanent hamnar utanför arbetsmarknaden. Mot bakgrund av att det behövs mer kunskap om de särskilda hinder och barriärer som kan finnas för denna målgrupp har Ramböll Management (härefter Ramböll) fått ett uppdrag från Integrations- och Jämställdhetsdepartementet att genomföra en kartläggningsstudie av hinder och barriärer för nyanlända utrikes födda kvinnor att delta i etableringsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden. Ett särskilt fokus är kvinnor som ingår i målgruppen för etableringsreformen. Enligt uppdraget skall studien specifikt innehålla följande delar: A. En översiktlig kartläggning av målgruppen och dess etableringsmönster. B. En genomgång av befintlig litteratur. C. Erfarenheter från projektverksamhet som riktar sig till målgruppen. D. Intervjuer med handläggare och ansvariga för introduktionsarbetet i kommunerna. Därutöver ska studien analysera om och hur statliga och kommunala ersättningar påverkar målgruppens deltagande, ta tillvara erfarenheter och kunskaper från de andra nordiska länderna, ta tillvara de kunskaper som kommer fram i Arbetsförmedlingens projekt för utrikes födda kvinnor utanför arbetskraften. Föreliggande rapport utgör denna kartläggning. 1.1.1 Definition av målgruppen Den definition av målgruppen som kartläggningsstudien utgår från är de personer som omfattas av den nya etableringslagen; det vill säga flyktingar, andra skyddsbehövande med uppehållstillstånd och deras anhöriga i åldern 20–64 år. Även nyanlända i åldern 18–19 år omfattas om de saknar föräldrar i Sverige. Kartläggningsstudien fokuserar särskilt på kvinnor som tillhör ovanstående målgrupp, men berör även andra kategorier nyanlända personer i den mån intervjupersonerna kommer i kontakt med dem; det kan t.ex. handla om anhöriga som faller utanför etableringslagen. 1 1.1.2 Metod Kartläggningen har genomförts i tre parallella faser med olika datainsamlingsmetoder: Omvärldsfas – en dokumentstudie innefattande en litteraturgenomgång av forskning, utredning och rapporter gällande introduktionen och situationen för nyanlända utrikes födda kvinnor i Sverige, Danmark och Norge samt genomgång av rapporter från projekt riktade till målgruppen 1 Introduktionen kommer stundtals att användas som begrepp för att hänvisa till vad som framöver benämns etableringsperiod. Intro- duktionen är den tidsperiod under vilken individen får individuellt anpassat stöd, för att öka sina möjligheter att nå ett långsiktigare mål, delaktighet i samhällslivet och egen försörjning. Introduktionens längd beror på förutsättningarna och behoven som varje nyanländ har men tiden som nyanländ beräknas till ungefär 3 år. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 3 Explorativ fas – en intervjustudie innefattande explorativa telefonintervjuer med företrädare för kommuner (ansvariga och handläggare), myndigheter, ideella föreningar, näringslivet och forskare. Kartläggning av målgruppens etableringsmönster – en beskrivning av data från SCB och rapporter från Integrationsverket gällande målgruppen och dess etableringsmönster För utförligare beskrivning om metod se bilaga 3. För litteratur- och intervjuförteckning se bilaga 1 och bilaga 2. 1.1.3 Disposition Påföljande detta inledande kapitel följer kapitel 2 om målgruppen nyanlända utrikes födda kvinnor vilket är en översiktlig beskrivning av målgruppen och dess etableringsmönster. Därefter följer kapitel 3 och en redovisning av målgruppens olika individuella utgångspunkter som datainsamlingen har påvisat. Kapitel 4 redovisar den strukturella verklighet som dessa förutsättningar ska anpassas till och de hinder som uppstår när detta inte sker. Kapitel 5 sätter frågan i ett historiskt perspektiv. Kapitel 6 är en analys av hinder och barriärer för nyanlända utrikes födda kvinnor att delta i etableringsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden som avslutas med ett avsnitt om vägen fram för att komma till bukt med den problematik som rapporten redovisat. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 2. 4 OM MÅLGRUPPEN NYANLÄNDA KVINNOR I detta avsnitt görs en översiktlig kartläggning av målgruppen nyanlända kvinnor och deras etableringsmönster utifrån ett antal mätbara variabler. Beskrivningen syftar till att fånga målgruppens förutsättningar vad gäller utbildningsnivå, arbetslivserfarenhet, skäl för uppehållstillstånd samt deras etableringsmönster och försörjningskällor. Det bör nämnas att beskrivningen endast förmedlar generaliserade bilder som riskerar att missa det faktum att nyanlända kvinnor utgör en grupp med stor inbördes variation vad gäller ursprung, vistelsetid och generella förutsättningar. I vissa fall redovisas uppgifter om utrikes födda, det vill säga inte specifikt gruppen nyanlända. Avvägningen har gjorts utifrån att det har saknats uppgifter om enbart nyanlända, men uppgifterna för utrikes födda har ändå ansetts relevanta att lyfta fram. 2.1 Nyanlända kvinnors bakgrund och situation2 2.1.1 Antal nyanlända kvinnor uppdelat på födelseland och ålder I SCB:s rapport Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden (2009) redovisas antalet kvinnor och män, 20-55 år, som invandrat till Sverige 2003 efter de tio största födelseländerna. Uppgifterna visar att totalt 14 740 kvinnor invandrade till Sverige under året, jämfört med 15 494 män. De vanligaste födelseländerna för kvinnorna var Irak, Thailand och Forna Jugoslavien. Detta kan jämföras med männen där de tre vanligaste födelseländerna var Danmark, Forna Jugoslavien och Irak. Thailand utmärker sig särskilt i det avseendet att av de totalt 1 366 invandrade personerna utgjorde kvinnor drygt 90 procent.3 Vad gäller åldersfördelningen bland de ovan redovisade personerna är majoriteten i 30-års åldern vid ankomst till Sverige. Kvinnorna var generellt något yngre än männen. 2.1.2 Grund för bosättning Anledningen till att personer immigrerar till Sverige varierar; personer kan komma för arbete eller studier alternativt för att situationen i hemlandet framtvingar en flykt. Personer som immigrerar till Sverige gör det också utifrån olika familjesituationer. Det är vanligare för kvinnor att invandra med anhörigstatus än för män. Högst andel kvinnor mellan 18-64 år finns bland nyetablerade anknytningar. Männen dominerar däremot stort vad gäller beviljade uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl, medan kvinnor och barn i därmed högre grad anländer som anhöriga till arbetstagare.4 2.1.3 Utbildningsnivå Utbildning framhålls ofta för befolkningen generellt som en viktig faktor för att gynna förutsättningarna för etablering. Utbildningsnivån bland utrikes födda är dock generellt lägre än bland inrikes födda, särskilt vad gäller personer med enbart förgymnasial utbildning5 där utrikes födda dominerar. Även inom gruppen utrikes födda finns vissa skillnader utifrån kön, störst skillnader återfinns vad gäller förgymnasial och gymnasial utbildningsnivå, där utrikes födda kvinnor dominerar. Vad gäller andelen högutbildade personer, är skillnaden 2 En begränsning i beskrivningen av målgruppen utgörs av svårigheten att få tillgång till aktuell statistik rörande gruppen nyanlända. Ramböll har därför i detta avsnitt använt sig av Integrationsverkets uppgifter från följande rapporter (om inget annat anges): Integrationsverket (2002). Hur togs det emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Integrationsverkets rapportserie 2002:04. Integrationsverket (2004). Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare mottagna 2001. Integrationsverkets rapportserie 2004:1. Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. Integrationsverket (2005). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandrare som avslutat introduktionen 2004. Integrationsverket (2007). Ett förlorat år. En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader. Integrationsverkets stencilserie 2007:05. Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration Uppgifterna från Integrationsverkets rapporter kompletteras med Statistiska Centralbyråns och Skolverkets mer aktuella statistik. 3 Sedan 2003 som datainsamlingen baseras på har invandringen från Somalia ökat (se fotnot 4). 4 Enligt Migrationsverkets prognosbrev från 2010-03-08 utgjorde antalet anhöriga, där kvinnor och barn dominerar, nära 42 procent av det totala antalet mottagna, men inom vissa grupper ännu mer. Av irakierna utgjorde anhöriga mer än 65 procent. Från Somalia var drygt 36 procent anhöriga, men både antalet och andelen anhöriga beräknas öka, som följd av att allt fler från Somalia får uppehållstillstånd. 5 Det bör tilläggas att begreppet förgymnasial utbildning kan skilja sig åt mellan olika länder. I många länder är en sådan utbildning betydligt kortare än den svenska grundskolan. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 5 mellan utrikes födda män och utrikes födda kvinnor samt mellan inrikes födda och utrikes födda som minst. Det ska dock framhållas att utbildningsbakgrunden varierar beroende på födelseland, där störst andel personer med enbart förgymnasial utbildning återfinns bland personer från Afrika, Asien, europeiska länder utanför EU samt övriga Norden. Diagram 1 Högsta utbildningsbakgrund 2006, kvinnor och män (25-64 år), procent 60 50 40 30 Inrikesfödda kvinnor 20 Utrikesfödda kvinnor 10 Inrikesfödda män 0 Utrikesfödda män Källa: Integrationsverkets Statistikrapport 2007 I Integrationsverkets uppföljning från 2004 framkom att utbildningsinriktningen bland de personer som deltar i introduktionen skiljer sig åt. Inriktning mot handel samt pedagogik och utbildning är vanligast förekommande bland kvinnorna medan männen vanligtvis är inriktade mot teknik och tillverkning. Endast sju procent av personerna är utbildade inom hälso- och sjukvård samt social omsorg. 2.1.4 Arbetslivserfarenhet Enligt rapporter från Integrationsverket finns en betydande skillnad i grad av arbetslivserfarenhet från ursprungslandet mellan invandrade kvinnor och män. Integrationsverkets siffror från 2004 visar att cirka 80 procent av männen har arbetat i ursprungslandet medan motsvarande siffra för kvinnorna enbart uppgick till cirka 40 procent. 2.1.5 Hälsa I SCB:s ULF-undersökningar har tidigare påvisats att personer med utländsk bakgrund generellt rapporterar ett sämre hälsotillstånd än inrikes födda. Sämst uppges hälsoläget vara för personer födda utanför Europa, och för faktorerna ”självskattad dålig hälsa”, nedsatt arbetsförmåga, rörelsehinder samt ängslan och oro. Kvinnor generellt rapporterar en sämre hälsa än män, och utrikes födda kvinnor rapporterar en sämre hälsa än utrikes födda män. När SCB kompenserade analysen för skillnader i sociala faktorer, såsom förekomst av yrke, ekonomiska tillgångar och bostadssituation framkom att skillnaderna i ohälsa minskade betydligt. En rimlig slutsats är därmed att de sociala livsvillkoren har stor betydelse för hälsotillståndet. Riskfaktorer som också har betydelse för hälsotillståndet är att anlända som flykting och särskilt att vara nyanländ. Generellt gäller att flyktingar har ett annat utgångsläge än personer som migrerar för att arbeta eller bilda familj. Dels har flyktingar vanligtvis levt under stor stress tiden före flykten, dels är flykten i sig ofta förknippad med traumatiska upplevelser. Vid ankomsten till Sverige följer därpå en tid i ovisshet i väntan på besked om uppehållstillstånd. Sammantaget leder detta till betydligt sämre förutsättningar för god psykisk hälsa bland nyanlända flyktingar, jämfört med andra grupper av migranter. Uppskattningen är att det tar minst tio år innan migranters levnadsvillkor motsvarar villkoren för den övriga befolkningen. Mot bakgrund av att kvinnor generellt har sämre hälsa än män, har nyanlända kvinnor generellt ett ogynnsamt utgångsläge ur hälsosynpunkt. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 2.2 6 Deltagande i introduktionsinsatser 2.2.1 Omfattning Åtskilliga uppföljningar av introduktionen visar att det finns skillnader i hur många veckotimmar som män och kvinnor deltar i svenskundervisning, praktik och andra introduktionsinsatser.6 Kvinnor har färre veckotimmar i introduktionen och deltar i färre insatser än män. Kvinnor med låg eller ingen utbildning alls har färre veckotimmar i introduktion än kvinnor med minst nioårig grundskola. För männen spelar däremot utbildningsnivån ingen roll för hur många veckotimmar de deltar i introduktionen. 2.2.2 Fördröjning och avbrott Det är vanligare för kvinnor än för män att inte påbörja introduktionen och/eller att göra avbrott under introduktionen. Det vanligaste skälet till försening för både kvinnor och män är väntan på svenska för invandrare (sfi). Lågutbildade personer, där kvinnor utgör den största andelen, får dessutom vänta längst på att påbörja svenskundervisning. Andra vanligt förekommande skäl till att introduktionen inte påbörjas är sjukdom och problem med bostad. För kvinnor uppges också väntan på plats i barnomsorg/skola vara en annan viktig anledning. Beträffande avbrott är den vanligaste anledningen för kvinnor föräldraledighet och graviditet, medan männen oftare gör avbrott på grund av arbete. 2.2.3 Insatser inom introduktionen Integrationsverkets uppföljning av indikatorer rörande nyanländas etablering visar på tydliga skillnader mellan mäns och kvinnors deltagande i insatser och även vad dessa resulterar i.7 Kvinnor deltar i något högre grad i sfi än män, särskilt på studieväg 1, och slutför i högre grad kurserna. 8 Betygsfördelningen för läsåret 2008/2009 var relativt jämn mellan könen, dock uppnådde män i högre grad betyget godkänt, medan kvinnor i högre grad uppnådde betyget väl godkänt.9 Med högre utbildning från hemlandet ökar andelen som erhåller godkänt betyg i sfi. För samtliga kurser var antalet elevtimmar och tiden mellan start- och slutdatum lika för män och kvinnor, även om variationer mellan kurser kan ses. Ingen trend som antyder att ett kön i högre utsträckning än det andra brukar fler timmar eller har längre genomsnittlig tid mellan start- och slutdatum kan dock urskiljas.10 Intressant att notera utifrån kvinnors höga deltagande i sfi är att de som inte har läst sfi hade etablerat sig på arbetsmarknaden i större utsträckning än de som har läst sfi. Detta gäller etablering oavsett jämförelse ett, fyra eller sju år efter invandringen.11 Uppföljningar av introduktionen visar att kontakt med arbetsmarknaden är ett eftersatt område, allra mest för kvinnorna. Medan var fjärde man inte hade någon kontakt med arbetsmarknaden under introduktionen år 2004, var det bland kvinnorna så många som 42 procent som inte hade någon arbetsmarknadskontakt. Samma år hade sex av tio kvinnor sin huvudsakliga arbetsmarknadskontakt inom den offentliga sektorn. För männen var den privata sektorn den vanligaste sektorn för kontakter med arbetslivet, sex av tio män hade sin huvudsakliga arbetsmarknadskontakt där. Förvånansvärt få, endast ett fåtal procent av männen och kvinnorna, praktiserade i statlig verksamhet. Praktik är en av de mest frekventa åtgärder som vidtas för att etablera kontakt med arbetsmarknaden, men som kommer kvinnor till del i mindre omfattning än män. Männen har i högre utsträckning än kvinnorna deltagit både i arbetsmarknadspraktik och i språkpraktik. Det är också betydligt vanligare för kvinnor än för män att svenskinlärningen inte varvas med någon praktik alls. 6 Integrationsverket (2002a). Hur togs de emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2002:04; Integrationsverket (2004a). Integration –- var god dröj! Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2004:01; Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01. 7 Integrationsverket (2002a). Hur togs de emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2002:04; Integrationsverket (2004a). Integration –-var god dröj! Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2004:01; Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01. 8 Integrationsverkets tidigare uppföljningar visar dock att kvinnor i högre grad avbröt sfi-studierna än män (se t.ex. Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01) 9 Jämför dock med uppgifter i SCBs temablad 2009:1 baserade på tidigare års sfi-deltagare, då en större andel kvinnor än män hade fått godkänt betyg, 58 jämfört med 48 procent. 10 Skolverket 2010 samt SCBs temablad 2009:1 Deltagare i svenskundervisning för invandrare (sfi) 11 SCBs temablad 2009:1 Deltagare i svenskundervisning för invandrare (sfi) Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 7 Integrationsverket konstaterar att kvinnorna är överrepresenterade i förberedande utbildning och underrepresenterade bland dem som får stöd till start av näringsverksamhet. Dessutom är kvinnor generellt sett underrepresenterade bland dem som får någon form av subventionerad anställning. Samma myndighet påpekar att programmen subventionerad anställning och stöd till start av näringsverksamhet i utvärderingsforskningen har visat sig vara de mest effektiva programmen och skulle kunna fungera som bryggor över de hinder som är särskilt höga för utrikes födda. Även Sveriges kommuner och landsting (SKL) påvisar samma mönster som Integrationsverket. Cirka 15 procent av dem som hade rätt till kommunal introduktion och som var inskrivna vid Arbetsförmedlingen tog del av en insats (instegs- och nystartsjobb samt programinsats). Instegsoch nystartsjobb var de dominerande insatserna. Män fick del av insatser i dubbelt så stor utsträckning som kvinnor. I genomsnitt tog 19 procent av de inskrivna introduktionsberättigade männen del av en insats, jämfört med 7,9 procent av kvinnorna.12 2.2.4 Arbetsförmedlingens involvering Arbetsförmedlingens involvering under introduktionen varierar för kvinnor och män. Både SKL och Integrationsverket visar att kvinnor i lägre grad är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Under år 2008 var en tredjedel av de nyanlända i åldern 16-64 år inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Drygt 60 procent av de inskrivna var män, vilket innebär att de var överrepresenterade eftersom fördelningen mellan könen bland samtliga nyanlända som befann sig i Sverige i princip var jämn. Integrationsverkets statistiska redovisning från 2007 visar att bland unga utrikes födda kvinnor har mellan en dryg tredjedel och drygt hälften aldrig varit anmälda på en Arbetsförmedling. SKL uppmärksammar den stora gruppen av personer som Arbetsförmedlingen bedömer inte står till arbetsmarknadens förfogande och därför placerats i den så kallade kategori 14. I genomsnitt var cirka 50 procent av de introduktionsberättigade inskrivna i denna kategori medan motsvarande andel för övriga nyanlända i genomsnitt var omkring 30 procent. Vid årets slut bedömdes 48 procent av kvinnorna och 33 procent av männen som ”arbetssökande med förhinder”. Det är således betydligt fler kvinnor som får bedömningen att de inte står till arbetsmarknadens förfogande.13 2.3 Efter avslutad introduktion Män arbetar i högre grad än kvinnor efter avslutad introduktion. Vid en uppföljning som gjordes 2004 uppges 16 procent ha en anställning efter introduktionen.14 Av dessa är 74 procent män och 26 procent kvinnor. Kvinnorna är istället överrepresenterade bland dem som fortfarande läser svenska15 och bland dem som är föräldralediga.16 2.3.1 Sysselsättningsnivåer och arbetslöshet Flertalet undersökningar konstaterar att för varje år är avståndet i sysselsättningsgrad mellan utrikes och inrikes födda större bland kvinnorna än bland männen.17 År 2007 stod 20 procent av de inrikes födda kvinnorna utanför arbetskraften jämfört med hela 32 procent av de utrikes födda kvinnorna. Andelen sysselsatta ökar ju längre tid personer varit i Sverige, speciellt för kvinnor. Könsrollsmönstret är särskilt markant för kvinnor som kommer från EU-länder utanför Norden. Den största avvikelsen gäller dock kvinnor från länder i Afrika som varit lång tid i Sverige. Dessa kvinnor har varje år högre sysselsättning än män från länder i Afrika med samma tid i Sverige.18 Personer med låg utbildning är sysselsatta i lägst utsträckning. Även personer med asyl som grund för bosättning är sysselsatta i lägre utsträckning än anhöriginvandrare oavsett utbildningsnivå, detta trots tio år i landet. Svårigheten för vissa grupper att etablera sig på arbetsmarknaden syns även när resultaten delas upp på födelseland. Bland personer födda i Somalia når sysselsättningsgraden endast 35 procent efter tio år.19 12 Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Matcha eller rusta? Arbetsförmedlingens framtida insatser för nyanlända invandrade. 13 Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Matcha eller rusta? Arbetsförmedlingens framtida insatser för nyanlända invandrade. 14 Integrationsverket (2005). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01 15 Uppgifter från CSN 2010 visar att det generellt hos gruppen utländska medborgare är fler kvinnor än män som söker och beviljas studiestöd. Andelen kvinnor är högst hos dem som söker studiestöd för studier på grundskolenivå. 16 Integrationsverket (2005). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01 17 Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration samt Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 18 Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration 19 Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 8 Vård och omsorg är den vanligaste branschen för kvinnor att arbeta inom, såväl för inrikes som utrikes födda. Detta trots att, som ovan redovisats, endast en mindre andel av kvinnorna i introduktionen har en utbildning eller bakgrund inom denna sektor. SCB:s beräkningar visar att det finns en högre andel hemarbetande kvinnor bland gruppen utrikes födda samt en högre andel förtidspensionerade, jämfört med den inrikes födda befolkningen.20 Utrikes födda har ett tidsbegränsat arbete i större utsträckning än inrikes födda. Utrikes födda kvinnor är överrepresenterade bland vikariatsanställda och behovsanställda, medan utrikes födda män är i majoritet bland provanställda, säsongs- och projektanställda. Utrikes födda kvinnor arbetar deltid i högre utsträckning än utrikes födda män, men det finns inga stora skillnader mellan inrikes födda kvinnor och utrikes födda kvinnor i andelen heltidsarbetande (cirka 65 procent i båda grupperna). Skillnaden i andelen heltidsarbetande kvinnor och män är som störst i gruppen med kortast vistelsetid.21 2.4 Att hamna utanför de inkomstbaserade socialförsäkringssystemen En viktig grupp utrikes födda är de som inte bara står utanför arbetsmarknaden på grund av arbetslöshet, sjukdom eller funktionshinder, utan som av olika skäl dessutom står utanför de inkomstbaserade socialförsäkringssystemen om de blir sjuka eller arbetslösa. Dessa individer, benämnda "vuxna utanför", är hänvisade till ekonomiskt bistånd vid avsaknad av egen inkomst. Integrationsverket visar att det är en betydligt större andel utrikes födda som över tiden har stått utanför de inkomstbaserade socialförsäkringssystemen än de inrikes födda. Även i detta fall toppar de utrikes födda kvinnorna statistiken.22 Ensamstående kvinnor är i en särskilt utsatt ekonomisk situation. En socialförsäkringsrapport från 2008 konstaterar att andelen som har en låg ekonomisk standard är betydligt högre bland ensamstående än bland sammanboende och också betydligt högre bland utrikes födda än bland svenskfödda.23 Arbetslösa som inte har kvalificerat sig till a-kasseersättning har dessutom sämre ekonomiska möjligheter att delta i olika studiestödsformer. Starta eget-bidraget är också kopplat till a-kasseersättningen, vilket innebär att den som inte är berättigad till a-kassa får den lägsta nivån av aktivitetsstöd. Flera rapporter visar att de som inte har arbetslöshetsförsäkring riskerar att bli hänvisade till mindre effektiva program och åtgärder. Utrikes födda kvinnor utgör en stor del av denna grupp.24 2.5 Uttag av föräldrapenning25 När det gäller föräldrapenningsuttag varierar antalet dagar som nyttjas, fördelningen av dessa mellan mammor och pappor och ersättningsnivåer utifrån föräldrarnas födelseland.26 De allra flesta mammor tar ut föräldrapenning under barnets första fyra år.27 De svenskfödda mammorna tar ut föräldrapenning i störst utsträckning, drygt 99 procent har tagit föräldrapenningdagar under barnets första fyra levnadsår. Däremot skiljer sig det genomsnittliga antalet föräldrapenningdagar som mammor födda i olika regioner använder. Flest dagar tar mammor födda i MENA-länderna28 och Turkiet (367 dagar)samt övriga Europa, exklusive EU samt Afrika söder om Sahara. För mödrar från Sverige är antalet nettodagar 327 dagar. Hos mödrar från Sydamerika, Asien utan Mellanöstern, Nordamerika, EU och Oceanien ligger uttaget på ungefär samma nivå som för mödrar från Sverige eller strax under.29 20 Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 21 Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 22 Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration 23 Socialförsäkringsrapport (2008) Nya resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken, Socialförsäkringsrapport 2008:11 24 Integrationsverket (2000) Arbetslöshetsförsäkringen – för vem? Integrationsverkets rapportserie 2000:21 menar att arbetslöshet drabbas utrikes födda och i synnerhet nyanlända extra hårt då de inte alltid hunnit kvalificera sig till a-kasseersättning 25 Det finns en skillnad mellan begreppen ”föräldraledighet” och ”uttag av föräldrapenning” då den första har att göra med arbetsrätts- lig lagstiftning och den andra med föräldraförsäkringen. Korrelationen mellan begreppen är emellertid hög och vi kommer inte att göra någon begreppsmässig skillnad i rapporten. 26 Se bilaga 7 för beskrivning av metod för generering av data. 27 Uppgifter om uttag av föräldrapenning för barn över fyra år återstår att följa upp. Likaså omfattar inte uppgifterna i rapporten utri- kes födda barn (se bilaga 7). 28 29 Mellanöstern och Nordafrika. I Socialförsäkringsrapport (2008) Nya resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken, konstateras att det finns skillnader i hur många outtagna dagar som fanns beroende på var föräldrarna är födda. Föräldrar från Afrika söder om Sahara och Europa utanför Norden och EU lämnar ganska få dagar outnyttjade, men fler än inrikes födda föräldrapar. Socialförsäkringsrapporten menar att utrikes födda föräldrars svaga arbetsmarknadsanknytning gör att de ser mindre möjligheter att utnyttja dagarna. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 9 Fädernas antal nettodagar speglar mödrarnas uttagsmönster. Fäder från MENA-länderna och Turkiet samt Afrika söder om Sahara tar ut betydligt färre nettodagar, än fäder från Sverige, Sydamerika, Nordamerika, EU och Oceanien. Det finns även stora skillnader i den ekonomiska ersättningen från föräldraförsäkringen mellan familjer med olika ursprung. Ersättningen per dag och familjens totala inkomst är lägst hos de familjer där uttaget är som högst. Medianskillnaden i ersättning mellan par där modern är född i MENA-länderna och Turkiet jämfört med par där modern är född i Sverige uppgår till hela 277 kr per dag. Baserat på pappans andel uttagna dagar har barnets föräldrar kategoriserats i tre grupper. Den första gruppen består av de föräldrar där pappan tagit ut mindre än 40 procent av dagarna – i denna grupp dominerar föräldrar där moderns förelseland är i Afrika söder om Sahara, MENA-länderna och Turkiet samt övriga Europa exklusive EU. I den andra gruppen ligger båda föräldrarna i intervallet mellan 40 och 60 procent av uttagna nettodagar – högst andel med 40/60 uttag återfinns bland föräldrar där modern är född i Sverige, Oceanien samt Norden utom Sverige. I den tredje gruppen har pappan tagit ut minst 60 procent av nettodagarna – här står fäder där moderns födelseland är i Asien utan Mellanöstern för högst uttag medan föräldrapar där modern är från Sverige har lägst andel fäder med uttag som överskriver 60 procent.30 2.6 Sammanfattande beskrivning av målgruppen Nyanlända kvinnor är en heterogen grupp med avseende på bakgrund och därmed framtida förutsättningar. Ramböll vill understryka att det inom gruppen finns en stor variation avseende utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet etc. som i viss mån hänger samman med födelseland och de förutsättningar som rådde där. Redogörelsen i föreliggande kapitel visar dock att utrikes födda kvinnor, där gruppen nyanlända ingår, i många avseenden har betydligt sämre förutsättningar än sina landsmän och den inrikes födda befolkningen. Med förutsättningar avses här en lägre utbildningsnivå, mindre arbetslivserfarenhet och generellt även ett sämre hälsotillstånd. Kvinnor deltar heller inte i introduktionen i samma utsträckning som män, och får varken del av samma typer av insatser eller insatser i motsvarande omfattning. Ett skäl till detta är att kvinnorna ofta inte påbörjar introduktionen till följd av väntan på barnomsorg, samt att kvinnor oftare avbryter sin introduktion till följd av graviditet och föräldraledighet. För de kvinnor som genomgår introduktionen är kontakterna med Arbetsförmedlingen inte lika frekventa som för männen. Emellertid ska framhållas att kvinnorna i högre grad än män deltar i sfi och slutför kurserna med högre betyg. Detta avspeglas dock inte i graden av etablering, då män i högre grad än kvinnorna arbetar efter avslutad introduktion. Den svaga förankringen på arbetsmarknaden återspeglas, om än på olika sätt för män och kvinnor, i föräldrapenningsuttag bland föräldrar från de regioner som många av nyanlända personer kommer från. Antalet nyttjade föräldrapenningsdagar är som högst för mödrar och lägst för fäder i de föräldrapar som har sitt ursprung i MENA-länderna och Turkiet samt Afrika söder om Sahara. Det är även bland dessa föräldrapar som ersättningsnivån per dag är som lägst. 30 Viktigt att ha med i beräkningen när det gäller jämförelserna nedan är att det inte alls råder samstämmighet bland svensk födda föräldrar i frågan om uttag av föräldrapenningsdagar. Särskilt leder bilden fel om den svenska situationen betraktas som jämställd då svensk födda föräldrar som bekant inte använder föräldrapenningen jämställt, de flesta föräldrar i Sverige är dessutom nöjda med sin sneda fördelning av föräldraledigheten (se De los Reyes, P. (2006) Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet, SOU 2006:37) . Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 3. 10 KARTLÄGGNING AV HINDER FÖR NYANLÄNDA KVINNORS ETABLERING I föreliggande kapitel görs en genomgång av de hinder för nyanlända kvinnors deltagande i etableringsinsatser och etablering på arbetsmarknaden som har identifierats under dokumentstudierna och i intervjuerna med kommunala företrädare, strategiska aktörer och projektledare. Beskrivningen kompletteras med Rambölls erfarenheter från Arbetsförmedlingens pilotprojekt för utrikes födda kvinnor i utanförskap samt forskning från Danmark och Norge. Kapitlet är disponerat enligt följande; under avsnitt 3.1 beskrivs de utgångspunkter och förutsättningar som kännetecknar nyanlända kvinnors deltagande i introduktionen och etableringsinsatser. Därefter redogörs under avsnitt 3.2 för de strukturella hinder som nyanlända kvinnor möter inför och under introduktionen i Sverige. I varje avsnitt redogörs för vad forskning och utredningar visar, följt av en redogörelse för vad intervjuerna med kommunrepresentanter och strategiska aktörer har lyft fram samt erfarenheter från de nordiska länderna och projekt. Erfarenheter från Arbetsförmedlingens pilotprojekt, genomsyrar beskrivningarna och anges därför specifikt endast i särskilda fall. 3.1 Utgångspunkter för nyanlända kvinnors deltagande i etableringsinsatser I detta avsnitt beskriver Ramböll de förutsättningar och utgångspunkter som karaktäriserar vissa men självklart inte alla individer som ingår i målgruppen nyanlända kvinnor. Det bör påminnas om att det finns stora skillnader inom gruppen nyanlända kvinnor, vad gäller utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet, ambitioner och generella förutsättningar för etablering. De utgångspunkter som behandlas i föreliggande kapitel är följande: Nyanlända Nyanlända Nyanlända Nyanlända Nyanlända Nyanlända familjers ansvarsfördelning i hemmet kvinnor som anhöriginvandrare kvinnors inställning till medverkan i introduktionsinsatser kvinnors hälsa kvinnors kontaktytor och nätverk kvinnors utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet 3.1.1 Nyanlända familjers ansvarsfördelning i hemmet Ett genomgående tema som behandlas i en rad utredningar och rapporter om introduktionen, även från de nordiska länderna, beskriver en fördelning av ansvaret för hushåll och barn inom de nyanlända familjerna som inte är jämställd. Enligt flera utredningar och rapporter uppfattas kvinnor ta ett större ansvar för barn, hem och familj, däribland även andra vuxna i hushållet, med konsekvensen att introduktionsinsatser ofta avbryts eller aldrig påbörjas.31 Även flertalet intervjuade kommunrepresentanter instämmer i att kulturella skillnader och traditioner gällande arbetsfördelningen i hemmet utgör ett hinder för kvinnorna under introduktionen, vilket tar sig uttryck genom att mannen axlar rollen som familjeförsörjare medan kvinnan ansvarar för hushållet och barnen och ibland även för äldre familjemedlemmar. Den generella uppfattningen hos intervjuade kommunrepresentanter är dock att det mycket sällan är männen som medvetet fördröjer eller förhindrar kvinnans deltagande i introduktionen. Istället uppfattas det vara kvinnorna själva som inte är redo för eller känner till möjligheterna det innebär att delta i de insatser som erbjuds. En handläggare påtalar dock att kvinnornas åsikter rimligtvis inte är oberoende av männens och tvärtom, varför det är svårt att särskilja vad som är den egentliga bakomliggande orsaken. En kommunrepresentant menar att en del män som invandrar till Sverige upplever att de mister inflytande över familjen och att deras roll som ansvarsbärare och familjeförsörjare i familjen hotas. Hur personer reagerar på en sådan maktförskjutning är naturligtvis olika, och enligt kommunrepresentanter förekommer det att män går i försvar och försöker kontrollera för att kompensera förlusten av inflytande. Ett exempel på sådan 31 Se t.ex. Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och familjeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2 ; Integrationsverket (2004) Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2 samt Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2006:4. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 11 maktutövning, är att inte tillåta kvinnan att genomgå introduktionen. Samtidigt framhåller andra kommunrepresentanter att många män tar ett mycket större ansvar för barn och familj här än vad de gjorde i sina hemländer, där de kanske arbetade från tidiga morgnar till sena kvällar. Här finns andra möjligheter som uppskattas och utnyttjas även av män. Vid intervjuer med de strategiska aktörerna förstärks bilden av att det i vissa nyanlända familjer läggs ett större ansvar på kvinnorna för hem och familj. En intervjuad forskare påpekar att mönster tas med från hemlandet; om inte kvinnor ställer sig till arbetsmarknadens förfogande i hemlandet gör de det sällan i det nya landet heller. Erfarenheter från Rambölls genomförande av Arbetsförmedlingens fokusgrupper är att vissa kvinnor i målgruppen uttrycker att arbete behöver kunna kombineras med familjelivet. Värt att notera är att belastningen på en ensamstående kvinna är ännu högre, då hon måste stå för både försörjning och hemarbete, något som också uppmärksammats i fokusgrupper med målgruppen. Också de projekt som Ramböll har vänt sig till pekar på att kvinnorna kommer från länder där de av tradition ansvarar för familj och hem medan mannen är inkomstbringare. En rapport från Danmark påvisar att antalet barn i hushållet är en faktor som påverkar kvinnors arbetsmarknadsetablering. Fler barn skapar behov av högre inkomster men ökar samtidigt benägenheten att en förälder blir hemmavarande, vanligen kvinnan. Informanterna i den refererade rapporten var eniga om att mannen i vissa familjer kan vara ett hinder för kvinnans möjligheter att ta ett arbete. Handläggare pekar i studien på att kvinnans traditionella roll i relation till mannens var avgörande och att det särskilt gällde kvinnor från landsbygden utan utbildning/formella kvalifikationer.32 Enligt samma utredning från Danmark gällande barriärer för utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering utgör dock inte en prioritering av familjen och hemarbete ett avgörande hinder. Rapporten gör dock en poäng av att synen på familjeförsörjning skiljer sig mellan kollektivistiska och individualistiska samhällssystem: att nyanlända vanligen har ett kollektivistiskt synsätt där identiteten för kvinnan beskrivs vara mer knuten till familjen och livet i hemmet med vård och omsorg för familjen som centrala komponenter. Rapporten för fram att det skiljer sig från ett mer individualistiskt synsätt i Norden där yrkesidentiteten dominerar.33 OECDrapporter gällande introduktionen i Danmark och Norge refererar till det faktum att vissa grupper integreras på arbetsmarknaden medan andra inte gör det som en ”country-of-origin-effect. Med det avses exempelvis att utrikes födda kvinnor i Norge från Vietnam och Sri Lanka i större utsträckning närmade sig arbetsmarknaden i snabbare takt än kvinnor från Pakistan och Turkiet, mot bakgrund av att traditionella könsroller särskilt genomsyrade samhällena i de sistnämnda länderna.34 Den ovan nämnda rapporten från Danmark pekar också på att andra rapporter för fram att vissa nyanlända kvinnor står i beroendeställning till mannen vad gäller språk och nätverk. Handläggare intervjuade i rapporten menar att ett uttryck för detta är att mannen är med vid möten, som språkrör men också, upplever handläggarna, för att de beslut som rör kvinnan ska få acceptans och passa in i relation till livet med maken/familjen. 3.1.2 Nyanlända kvinnor som anhöriginvandrare Som uppgifterna i föregående kapitel visar är kvinnor i högre grad än män anhöriginvandrare vilket får konsekvenser på en rad olika områden. Ett vanligt scenario är att män anländer före kvinnor och barn, vilka sedan mottas som anhöriginvandrare ett eller ett par år senare. Det innebär att när kvinnan anländer så har mannen redan genomgått delar av introduktionen och lärt sig språket till viss eller stor del. 32 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 33 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 34 Liebig, Thomas, International Migration Division Directorate for Employment, Labour and Social Affairs (2009). Jobs for Immigrants – Labour market integration in Norway. OECD-rapport. Liebig, Thomas, Directorate for employment, labour and social affairs, Employment, labour and social affairs committee (2007): The Labour Market Integration of Immigrants in Denmark. OECD working paper Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 12 Denna situation skapar redan från början en ojämlikhet i relationen som förstärker eventuella tidigare familjemönster och ansvarsfördelning i hemmet som beskrevs i föregående avsnitt. I förlängningen riskerar det att leda till att kvinnan fortsätter att ta ansvar för hushåll och barn i väntan på barnomsorg, medan mannen går vidare i introduktionen och ut på arbetsmarknaden. Därmed får mannen plötsligt flera övertag som följer med en etablering: språket, jobb och inkomst. 3.1.3 Nyanlända kvinnors inställning till medverkan i introduktionsinsatser Även om den generella bild som förmedlas i intervjuerna med kommunrepresentanter är att majoriteten av de nyanlända kvinnorna är mycket motiverade att delta i introduktionen och ser positivt på ett förvärvsarbete – en bild som också förstärks av målgruppens egna utsagor i Arbetsförmedlingens fokusgrupper – anses könsrollsmönstret som beskrevs i avsnittet ovan ha en påverkan på kvinnors självförtroende inför att delta i aktiviteter utanför hemmet. Kvinnor som saknar tidigare erfarenhet av studier eller arbete upplevs känna en osäkerhet inför detta. De kanske inte heller har fått den information som krävs för att kunna ta tillvara de möjligheter som erbjuds inom introduktionen. Problemen uppges vara mindre omfattande hos högutbildade kvinnor, utifrån att de har tidigare erfarenheter av studier och vanligtvis också av arbete. Den skepsis som ibland kan finnas inför att delta i sfi eller genomföra praktik brukar dock enligt kommunrepresentanterna vara snabbt övergående, då kvinnorna snart tar till sig och accepterar de strukturer som introduktionen är vilar på. Flera intervjupersoner framhåller också vilket lyft det brukar bli för kvinnornas självförtroende om de genomför praktik. Vid ett flertal tillfällen påpekas det att kvinnorna själva ser att de nu har en chans som de inte alltid haft tidigare. Vid intervjuer med de strategiska aktörerna förstärks bilden av att det finns en osäkerhet hos många kvinnor som saknar erfarenhet av förvärvsarbete, att ta steget ut på arbetsmarknaden. Företrädare bland de strategiska aktörerna påpekar också att en försvårande omständighet är att många kvinnor har lågt självförtroende, eller snarare att deras självförtroende försämras i en svensk kontext där de förväntas genomföra saker som de känner sig osäkra inför. Företrädare för ideell sektor menar i intervjuer att nyanlända kvinnor saknar information om förväntningen att både mannen och kvinnan arbetar. Att kvinnan inte medvetandegörs tidigt om vilka möjligheter och vägar som finns. I detta sammanhang är det viktigt att både ge kvinnan utrymme att reflektera för att hon ska kunna göra sina egna val samt att involvera mannen när det rör sig om att förändra familjemönster, påpekar en intervjuperson. I en utredning från Danmark framhålls också bristande självförtroende som en barriär, då begränsad förtrogenhet med arenor utanför hemmet anses skapa oro och osäkerhet gällande till exempel ens språkkunskaper. Det påpekas till exempel att kvinnorna ville använda tolk för intervjuerna till rapporten fastän intervjuarens intryck var att de både förstod och talade bra danska. Samma utredning påpekar också att motivationen riskerar att tryta om individen upplever att de ekonomiska och reella möjligheterna till arbete är minimala.35 3.1.4 Nyanlända kvinnors hälsa Uppgifterna i föregående avsnitt samt den forskning som Ramböll tagit del av visar att nyanlända kvinnor upplevs ha sämre hälsa än nyanlända män, vilket inte bara utgör ett hinder för deltagande i introduktionen utan även för etablering på arbetsmarknaden.36 En svag förankring på arbetsmarknaden kan också i sin tur försämra den psykiska hälsan. Att söka jobb förgäves och gå på praktik utan att det leder till något jobb har flera forskare visat kan få negativa konsekvenser. På längre sikt kan en aktiv strategi som visar sig ofruktbar leda till sämre mental hälsa och vändas till sin motsats, passivitet och klientifiering.37 Flera rapporter ger också uttryck för en uppfattning om att kvinnornas syn på hälsa skiljer sig från de normer som finns kring hälsa i Sverige, på så sätt att de invandrade kvinnorna ofta betraktar sig som gamla och utslitna relativt tidigt i livet. Det framgår dock inte huruvida kvinnornas upplevelser av sina hälsotillstånd är kulturellt betingade, eller om kvinnorna i realiteten har ett sämre hälsotillstånd.38 35 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 36 Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och famil- jeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2 37 Svensson I, och Westerlund H (2001) Kvinnors erfarenheter av 90-talets uppsägningar och arbetslöshet. En intervjustudie med kort- tidsutbildade kvinnor i ett landsbygdslän. Stressforskningsrapporter nr 294 38 Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och famil- jeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2; Integrationsverket (2004). Introduktion men inte för alla, Integrationsverkets rapportserie 2004:2 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 13 Vid intervjuer med kommunrepresentanter bekräftas bilden av att det finns en större ohälsa hos nyanlända kvinnor jämfört med nyanlända män, av både fysisk och psykisk art, som leder till att kvinnor i högre utsträckning än män avstår introduktionsinsatser. Att kvinnor deltar i aktiviteter inom introduktionen i mindre omfattning och på ett sporadiskt sätt, bidrar i sin tur till ökad ohälsa och skapar en ond cirkel menar kommunrepresentanterna. Psykisk ohälsa, som kan ha sin orsak i migrationsrelaterade bekymmer, trauman och saknad efter anhöriga, kan dessutom ta sig somatiska uttryck. Flera respondenter påpekar att kvinnors ohälsa ibland också är av en annan typ än den ohälsa som drabbar män. Exempelvis nämns kategorin kvotflyktingar kallad "women at risk", kvinnor som kan ha erfarenhet av sexuellt våld och könrelaterad förföljelse. Flera kommunrepresentanter instämmer också i bilden av att nyanlända kvinnor ofta är eller upplever sig själva att vara "slitna" i relativt unga år. Under intervjuerna med strategiska aktörer framhålls hindren som uppstår om inte introduktionen hanterar att många nyanlända personer har svåra upplevelser med sig när de kommer till Sverige. Många väntar på och längtar efter anhöriga vilket också påverkar den psykiska hälsan. Samtidigt menar en aktör från föreningslivet att kvinnor i lägre utsträckning är traumatiserade - män har oftare varit ute i krig – men påpekar att kvinnornas trauman ofta har en annan orsak och tar sig andra uttryck. Precis som ovan konstateras att kvinnor till exempel har utsatts för sexuellt våld i betydligt högre utsträckning. Den psykiska ohälsan hos dessa kvinnor utgör ett hinder för att tillgodogöra sig introduktionen. Respondenterna framhåller också bristen i att anhöriga inte erbjuds stöd i samma omfattning som andra invandrare, vilket särskilt drabbar kvinnor som ofta kommer som anhöriga. Den danska rapporten Kvindeundersøgelse 1 uppehåller sig vid att förståelsen av ens hälsotillstånd är kulturellt betingad. Rapporten framhåller även att avsaknad av utbildning, formella kvalifikationer och arbetserfarenhet påverkar kvinnornas uppfattning om sitt hälsotillstånd. Handläggare i rapporten menar att sjukdom är ett avgörande hinder och uppfattar kvinnornas sjukdomsbild som ”mycket förvrängd”. Flera handläggare pekar på att kvinnan bygger upp en identitet som sjuk och svag och menar att det används som ett medel för att slippa arbeta. En förklaring sägs vara kvinnornas begränsade kunskap om sin kropp, samt att det inte finns tid eller möjlighet av språkskäl att kommunicera symptom/smärta, varför uttrycken tolkas som psykosomatiska symptom av handläggarna. Samtidigt framhåller rapporten att det saknas kunskap om kvinnans inställning och vilja att anpassa sig efter arbetstider, restider till och från arbetet, flytt etc. vilket gör att myter skapas. Upplevelsen av att inte vara förstådda gör kvinnorna frustrerade och avståndet/tröskeln till jobbsökande högre.39 3.1.5 Nyanlända kvinnors kontaktytor och nätverk En rad rapporter men också utsagor från Arbetsförmedlingens fokusgrupper med både möjliggörare och målgrupp, beskriver att utrikes födda generellt och helt naturligt har sämre tillgång till resursfulla nätverk än de som är födda i Sverige. Detta gäller även för män, men eftersom männen i större utsträckning än kvinnorna genomgår praktik och andra insatser under introduktionen, så är det rimligt att anta att deras kontaktytor också är fler och innebär andra möjligheter. Det är även vanligt förekommande att kontakten mellan samhället och familjen går via mannen, vid t.ex. försörjningsstöd. Får mannen ett arbete bryts även kontakten med kvinnan (se även strukturella hinder). I en intervjustudie med nyanlända invandrade kvinnor i Stockholmsområdet uppfattar kvinnorna att det finns en mängd outtalade regler som begränsar det sociala livet i Sverige, och de menar att det är svårt att få till naturliga möten mellan invandrade personer och infödda svenskar.40 Att nyanlända invandrare önskar mer kontakt med övriga befolkningen under introduktionen framkommer också i Integrationsverkets tidigare brukarundersökningar där cirka en fjärdedel av respondenterna var missnöjda över hur mycket kontakt med svenskfödda som introduktionen innehållit.41 I en studie kring invandrade kvinnors företagande framhålls vik- 39 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 40 Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2006:4. 41 Integrationsverket (2005). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandra- re som avslutat introduktionen 2004. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 14 ten av sociala nätverk, framförallt kreditinstitutioner, som viktiga faktorer för att invandrarkvinnorna ska känna sig integrerade.42 Det har vidare framkommit i en granskning av flyktingmottagandet inom Stockholms stad 2007 att de nätverk som flyktingar redan har i form av landsmän och släktingar inte alltid är användbara för att introducera flyktingen i det svenska samhället och språket.43 Många kvinnor har genom migrationen förlorat en stor del av sitt nätverk, och den egna familjen kan inte alltid fylla de sociala behov som kvinnorna har eller stå för de kontakter som bäst kan utnyttjas för att komma ut på arbetsmarknaden.44 Integrationsverket påpekar i en rapport att Arbetsförmedlingen har en viktig uppgift, när det gäller att kompensera utrikes föddas brist på nätverk med Arbetsförmedlingens kontaktnät med arbetsgivare. Utifrån Rambölls erfarenheter från Arbetsförmedlingens fokusgrupper är dock Arbetsförmedlingens kontakt med vissa grupper utrikes födda kvinnor också ett forum under utveckling. Erfarenheterna från övriga projekt som har tillfrågats påvisar också denna bristfälliga kontakt och menar att kvinnor i lägre utsträckning än män finns inskrivna hos Arbetsförmedlingen, precis som uppgifterna i föregående kapitel visat. Också flera kommunrepresentanter påpekar i intervjuer att nyanlända kvinnor har lite kontakt med svensktalande och föreningslivet. Män har helt andra nätverk: de behöver t.ex. inte praktikanskaffare utan kan få arbete genom sina kontakter. Rambölls erfarenheter från Arbetsförmedlingens fokusgrupper påvisar också att målgruppen själva menar att de har lite kontakt med svensktalande och att de saknar de arbetsskapande nätverken. De huvudsakliga arenor de rör sig mellan är skolan och hemmet. De kvinnor som Ramböll träffar genom fokusgrupperna ger unisont uttryck för att de vill jobba, men upplever svårigheter då det i ett första led inte finns någon kontakt mellan kvinnorna och de aktörer som kan vägleda dem till jobb. Även strategiska aktörer i form av föreningar och utbildningsanordnare, men också de projekt som har ingått i studien, påpekar att nyanlända familjer ofta lever utan kontakt med svensktalande familjer, vilket anses vara viktigt för att lära sig språket och bredda sitt sociala sammanhang. De berättar också att många av kvinnorna inte heller har anledning att röra sig utanför lokalområdet då exempelvis sfi kan ligga i närområdet. 3.1.6 Nyanlända kvinnors utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet Det finns grupper bland utrikes födda, speciellt bland kvinnorna från de länder som under senare tid har varit aktuella flyktländer, som har en mycket låg utbildningsnivå.45 Både forskning och intervjuer målar upp en samstämmig bild; att kopplingen till arbetsmarknaden är svårast för den jämförelsevis stora gruppen lågutbildade kvinnor. Låg utbildning tillsammans med hemmavarande och få sammanhang där kvinnan har möjlighet att öva svenska, gör att hon har ett sämre utgångsläge och mindre chanser att få arbete.46 Det ska dock sägas att kopplingen till arbetsmarknaden kan vara svår även för högutbildade personer, då det ofta ställs höga språkkrav för kvalificerade tjänster. I de fall nyanlända personer har en utbildning med sig, vilket ungefär en lika stor andel män som kvinnor har, har flera kommunala företrädare påpekat att den särskilt för kvinnors del kan vara svår att tillämpa. Detta har sin förklaring både i att kvinnor generellt har mindre arbetslivserfarenhet eller mindre användbar yrkeserfarenhet utifrån svenska arbetsmarknadsförhållanden sett och en högre grad av diskrepans mellan arbete och utbildning. Kvinnor kan ha utbildat sig men sedan bildat familj och inte fått möjlighet att använda utbildning- 42 Abbaian, S. (2003) Integration på egen hand: En studie av invandrade kvinnoföretagare i Sverige, Uppsala Universitet 43 Stadsrevisionen i Stockholms Stad (2007) Revisionsrapport Stadens Flyktingmottagande. DNR 420/83-7 44 Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2006:4. Integrationsverket konstaterar i Rapport Integration 2005 att när utrikes födda nyttjar informella rekryteringskanaler istället för formella, leder detta till sämre betalda arbeten medan förhållandet är det omvända för inrikes födda. 45 Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 46 Arbetsmarknadsstyrelsens prognos för 2008 visar att uppgången i arbetskraftsdeltagande främst faller på män, i åldrar under 35 år. Huvuddelen av de tillkommande jobben bland utrikes födda har gått till eftergymnasial utbildade. AMS pekar ut fyra grupper som kommer att ha en besvärlig arbetsmarknadssituation framöver: personer med högst grundskoleutbildning, utomeuropeiskt födda med högst gymnasieutbildning, funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga och arbetslösa personer 55-64 år. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 15 en. Utbildningen kan således vara inaktuell och inte kopplad till ett arbete. Kvinnors utbildning är dessutom oftare av en teoretisk art, medan män i högre grad har praktiska yrken som de har lättare att hitta valideringsmöjligheter för.47 Också flera intervjupersoner bland de strategiska aktörerna som Ramböll har talat med uppger att nyanlända kvinnor ofta saknar arbetslivserfarenhet och utbildning i jämförelse med män, vilket i sig blir ett hinder när de ska ut på en arbetsmarknad som i hög grad utgår från utbildningskrav och tidigare erfarenheter och referenser. I erfarenheterna från de projekt som har ingått i studien lyfts även där fram att kvinnor har en låg utbildningsbakgrund och att deras yrkeserfarenheter, i de fall de finns, inte alltid upplevs vara användbara i Sverige. Nyanlända kvinnors utgångspunkter i termer av utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet är i princip desamma i de nordiska länderna. Flera av de nordiska rapporterna målar upp en liknande beskrivning av nyanlända kvinnors kvalifikationer och förutsättningar som den bild som utredningar och studier från en svensk kontext uppvisar.48 Rapporterna återkommer till att det vanligen finns brister i språkkunskaper samt frånvaro av utbildning eller formella kvalifikationer samtidigt som både utbildning och språkkunskaper är avgörande för arbetsmarknadsetablering. En rapport konkluderar att det krävs större kunskap om vad som kännetecknar en framgångsrik språkutbildning. Rapporter från exempelvis Danmark pekar också på att den begränsade tillgången till arbetsskapande nätverk påverkar kännedom om möjligheter och möten med personer som kan fungera som förebilder. Om språk och nätverk saknas är det svårt att orientera sig bland förväntningar och möjligheter. Dessutom påpekar rapporter att budskapen från samhället också är tvetydiga och/eller otydliga (se nedan). Flera rapporter från Norge och Danmark återkommer också till att bristande erfarenhet från arbete är en viktig barriär för arbetsmarknadsetablering. Inom gruppen finns många som aldrig har satt sin fot på arbetsmarknaden. Det finns därför mycket som de inte vet om arbetslivet, vilket skiljer dem från andra arbetssökande personer. Kvinnornas medhavda kvalifikationer används inte omedelbart på arbetsmarknaden, antingen på grund av att kvalifikationerna inte erkänns eller att kvinnornas språkkunskaper inte är tillräckliga för att de ska få ett arbete i linje med deras kvalifikationer. Citerad i Håpnes/Berg skriver exempelvis Kavli (fritt översatt) att: Individuella utgångspunkter som vi menar villkorar arbetsmarknadsdeltagande är språkkunskaper, utbildningsbakgrund, innehav av norsk dokumentation gällande deras kompetenser (t.ex. utbildning eller tjänstgöringsbetyg från arbetsgivare), kön och etnicitet.49 3.2 Strukturella hinder Utifrån den översiktliga beskrivning som gavs i föregående kapitel/avsnitt är det tydligt att nyanlända kvinnor missgynnas på en rad områden. Män ges en bättre och mer omfattande introduktion i termer av snabbare start, fler insatser och veckotimmar i introduktionen, samt mer kontakter med arbetsmarknaden. Detta får sedan gynnsamma effekter på deras arbetsmarknadsetablering. Med detta avsnitt vill Ramböll, med hänvisning till genomförda intervjuer och genomgången forskning, visa att förklaringen till att nyanlända kvinnor tar del av färre etableringsinsatser och har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden står att finna i samspelet mellan individens förutsättningar och de strukturer som präglar det system de möter. Olika förutsättningar och strukturer hänger samman, påverkar och får betydelse i relation till varandra. Också de nordiska rapporterna vittnar om att barriärer finns på både individ- och sam47 Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2; Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2006:4. 48 Se till exempel Caswell Dorte, Bendix Lauritzen Helle och Blume Jensen Kræn (2008): Familieforsørgede indvandrerkvinders mulig- heder og barrierer i forhold til beskæftigelse og uddannelse. AKF, Anvendt KommunalForskning, working paper; Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn; Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer; Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2008); Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2008). Kvindeundersøgelse 2 49 Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 16 hällsnivå och att en nyanländs arbetsmarknadsetablering påverkas av en rad faktorer som dels är kopplade till individen, dels till samhället50. Syftet är alltså att belysa vilka hinder som skapas när målgruppen nyanlända kvinnor med deras olika utgångspunkter, ska inlemmas i introduktionen med dess villkor och begränsningar. Avsnittet handlar om vilka faktorer som skapar förseningar, avbrott, uteblivna och missriktade insatser samt belyser de strukturer på arbetsmarknaden som villkorar utrikes födda kvinnors fortsatta etablering. De hinder som behandlas är följande: Att Att Att Att Att de Att Att introduktionen saknar tillfredställande hänsyn till, hantering och uppföljning av kvinnors ohälsa introduktionsstarten fördröjs i väntan på barnomsorg introduktionen avbryts i samband med föräldraledighet högt uttag av föräldrapenning riskerar att förstärka en isolering från arbetsmarknaden introduktionstiden präglas av bristande flexibilitet med formella krav som särskilt drabbar lågutbilda- introduktionens utbildningsutbud är könsuppdelat introduktionsinsatser kan skapa inlåsningseffekter Att introduktionstiden skapar litet utrymme för dialog vid planering av aktiviteter Att diskriminering sker utifrån kön och etnicitet Att ersättningsstrukturer riskerar att missgynna nyanlända kvinnor 3.2.1 Inom introduktionen saknas tillfredställande hänsyn till, hantering och uppföljning av kvinnors ohälsa Systemet anses av många som arbetar med introduktionen bidra till en marginalisering av sjuka personer, och flera rapporter ifrågasätter hur kommunerna ska kunna ta hänsyn till individer som är sjuka eller funktionshindrade och samtidigt följa en vedertagen mall för introduktionen. Flera rapporter pekar också på att introduktionen vanligtvis inte möjliggör en anpassning för personer med olika former av ohälsa eller personer som av andra skäl inte kan delta i introduktionen på heltid.51 Utredningar visar också att den enskilt vanligaste orsaken till att inte påbörja introduktionen för både kvinnor och män är sjukdom. Sjukdom är likaså en av de vanligaste anledningarna till att introduktionen avbryts. Det här är naturligtvis ett problem som gäller även för män, men eftersom ohälsan uppges vara betydligt större bland kvinnorna så drabbas gruppen kvinnor i högre utsträckning. Ett exempel hämtas från en rapport från Integrationsverket där samtal har förts med aktörer som arbetar med introduktionen i ett trettiotal olika kommuner. De framhåller att personer som står längre ifrån arbetsmarknaden, såsom analfabeter, kvinnor med små barn och personer med ohälsa (många kvinnor finns i alla tre kategorierna) inte erbjuds en introduktion som är anpassad efter deras behov och förutsättningar. Det uppges i intervjuundersökningar vara så att dessa personer alltför lättvindigt prioriteras bort, eftersom deras väg till egenförsörjning anses vara för lång eller helt enkelt orealistisk.52 Att hälsoperspektivet ofta är frånvarande under introduktionen menar utredningar är en konsekvens av samverkansbrister mellan kommunen, Landstinget och Försäkringskassan. Det saknas ett strukturerat arbete kring hälsoundersökningar från Landstingets sida. När det gäller behov av arbetslivsinriktad rehabilitering är ansvarsfördelningen otydlig.53 För en person som inte har haft inkomst i Sverige tar Försäkringskassan inte ansvar för att samordna, utreda eller initiera insatser. Har personen i fråga försörjningsstöd blir det en fråga för kommunen att lösa.54 Statistiken i föregående kapitel visar att utrikes födda kvinnor utgör en stor andel av de personer som står utanför dessa socialförsäkringssystem. 50 Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn 51 Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2; Integrationsverket (2004). In- tegration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare mottagna 2001. Integrationsverkets rapportserie 2004:1; Integrationsverket (2006). ”Den aktive deltagaren” – Intervjuundersökning kring introduktionen av nyanlända invandrare. Integrationsverkets rapportserie; Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Matcha eller rusta? Arbetsförmedlingens framtida insatser för nyanlända invandrade. 52 Integrationsverket (2006). ”Den aktive deltagaren” – Intervjuundersökning kring introduktionen av nyanlända invandrare. Integra- tionsverkets rapportserie 2006:3 53 Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. 54 Problematiken kring det otydliga ansvaret för rehabilitering för s.k. nollplacerade personer bekräftades av SKL vid skuggkontroll (se bilaga 2) Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 17 För de personer som sjukskrivs under introduktionen framhålls i en rad rapporter bristen på uppföljning som ett problem. I ett anställningsförhållande har både den sjukskrivne arbetstagaren och arbetsgivaren en skyldighet att ha en dialog och förbereda arbetsrehabiliterande insatser i samråd med läkaren. För den nyanlände och kommunen saknas denna skyldighet, vilket kan få konsekvensen att personer med ohälsa faller mellan stolarna under introduktionen.55 Likaså visar intervjuer att det är oklart i vissa kommuner huruvida Arbetsförmedlingen genomför rehabiliteringsinsatser för personer som genomgår introduktionen och som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, utifrån att det finns tankar om att Arbetsförmedlingen väljer att prioritera rehabilitering för personer som tidigare förvärvsarbetat i Sverige. 3.2.2 Introduktionsstarten fördröjs i väntan på barnomsorg Rapporter beskriver att väntan på barnomsorg är ett ytterligare strukturellt hinder som försvårar kvinnors deltagande i etableringsinsatser tillsammans med det faktum att barnomsorgstiderna sällan är anpassade efter oregelbundna studie-/arbetstider som många kvinnor är hänvisade till.56 Också intervjuerna med både handläggare och ansvariga på kommunal nivå uppger att väntan på barnomsorg försenar kvinnors introduktion, eftersom barnomsorgsplats krävs för att kunna delta i introduktionen på heltid. På många håll ställs också krav på barnomsorgsplats för att personer överhuvudtaget ska kunna placera sig i kö till sfi. Flera kommuner berättar i intervjuer att de inte lyckas uppnå det lagstadgade kravet om barnomsorgsplats inom tre månader. I vissa fall uppgår väntetiden till så mycket som åtta-nio månader. I de kommuner där personer tvingas vänta på barnomsorg uppger handläggarna, utifrån det som redovisats ovan om ansvarsfördelningen i hemmet, att kvinnorna ofta är de som avstår introduktionen under väntetiden och istället tar hand om barnen. Detta mönster förstärks av det faktum att det är fler kvinnor och barn som kommer som anhöriginvandrare, vilket innebär att mannen ofta har hunnit påbörja sin introduktion. Kommunerna hanterar väntetid på olika sätt. I vissa kommuner påbörjas utbetalning av introduktionsersättning, vilket gör att värdefull introduktionstid går förlorad. I andra kommuner görs alternativa lösningar, exempelvis att försörjningsstöd betalas ut tills barnomsorgsplats har erbjudits. I intervjuer med strategiska aktörer framhålls problematiken med att kvinnorna ofta är de som ansvarar för barnen under väntan på barnomsorg eller att många kvinnor går tidigare på dagarna för att kunna hämta barnen och missar därmed aktiviteter som annars erbjuds.57 Också de projekt som Ramböll har studerat belyser att kvinnorna inte är vana vid att lämna ifrån sig barnen till barnomsorg. I anslutning till detta har vårdnadsbidraget kallats för en kvinnofälla för dessa kvinnor. 3.2.3 Introduktionen avbryts i samband med föräldraledighet Flera undersökningar pekar på att introduktionen för kvinnor i barnafödande ålder präglas av avbrott och bristande kontinuitet. Precis som uppgifterna i föregående kapitel visar är en stor andel av de nyanlända i barnafödande ålder och många inväntar den tryggare situation som ett uppehållstillstånd innebär innan de skaffar barn, vilket medför att många kvinnor inleder introduktionen med en graviditet. Detta är särskilt vanligt bland kvinnliga anhöriginvandrare.58 Som beskrivits ovan uppges kvinnor ta ett större ansvar för hem och familj och det är i regel främst kvinnor som nyttjar möjligheten till föräldraledighet. I Integrationsverkets enkätundersökning från 2004 uppges den 55 Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. 56 Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och famil- jeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2; Integrationsverket (2005). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandrare som avslutat introduktionen 2004; Integrationsverket (2004). Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare mottagna 2001. Integrationsverkets rapportserie 2004:1. 57 En respondent beskriver att barnomsorgsplatser i Stockholm är billigare om de inte överskrider sex timmar/dag. 58 SCB som visar att utrikes födda kvinnor har ett fruktsamhetstal på 2,2 barn jämfört med 1,8 barn för svenskfödda kvinnor år 2007, förklarar skillnaderna i barnafödande med att många kvinnor väntar med att skaffa barn tills efter att de har invandrat. Många kommer också till Sverige för att bilda familj och påbörjar därför sitt barnafödande kort tid efter invandring. Även de som har varit i Sverige en längre tid har dock större benägenhet att få barn; de får i större utsträckning än Sverige födda tre eller fler barn (se http://www.scb.se, pressmeddelande 2008-11-03) Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 18 vanligaste orsaken till avbrott under introduktionen bland nyanlända kvinnor vara graviditets- och föräldraledighet.59 Föräldraledighet nämns överhuvudtaget inte som orsak till att männen inte deltar i introduktionen.60 De kvinnor som är föräldralediga deltar sällan i några introduktionsinsatser. Efter föräldraledigheten påbörjas introduktionen på nytt, men då har ofta en stor del av introduktionstiden förbrukats. Om kvinnan sedan blir gravid igen avbryts introduktionen ännu en gång. För de par som befinner sig i en ålder då de skaffar barn tenderar därför fokus att hamna på mannens introduktion och försörjning. Två kommunrepresentanter påpekar att graviditet i vissa kulturer betraktas som ett sjukdomstillstånd vilket gör att kvinnorna ogärna deltar i introduktionen under denna tid. För dessa kvinnor, och särskilt för de som inledningsvis var hemma och tog hand om barn, konsumeras stora delar och ibland hela introduktionstiden av frånvaro till följd av graviditet och föräldraledighet. Även de strategiska aktörerna uppfattar att kvinnor halkar efter under introduktionstiden till följd av frånvaro vid graviditet och föräldraledighet. Eftersom männen ofta redan initialt har ett försprång är det inte sällsynt att mannen har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden när kvinnan blir gravid, och då blir det naturligt att kvinnan stannar hemma för vård av sjukt barn etc. eftersom mannen har en inkomst. En intervjuperson med ansvar för sfi menar också att nyanlända personer är måna om att deras barn ska få utbildning och att det ska gå bra för barnen. Det här menar intervjupersonen kan bidra till att de själva, och då främst kvinnorna, står tillbaka för att istället skapa en bra hemmiljö för barnen. Det har blivit tydligt i intervjuerna med kommunrepresentanter att flera kommuner uppmanar föräldrar med små barn att i första hand använda sig av föräldraförsäkringssystemet. Det är inte ovanligt att policyn är att nyanlända först ska nyttja de så kallade "generella inkomsterna" framför eller i kombination med introduktionsersättning utan att tiden med föräldrapenning blir överhoppningsbar. En kommun som tidigare hade uppmanat deltagarna att ta ut föräldrapenningsdagar innan de fick introduktionsersättning, ändrade sin praxis efter att en introduktionsdeltagare påpekat att hon ville kunna spara dagar för att vara med barnen när de var lite äldre. En intervjuperson anser i själva verket att det ska åläggas att föräldrapenning ska kombineras med deltagande i introduktionsprogram. Föräldrapenning läggs dessutom ofta på mammorna, berättar en handläggare, vilket hon själv påpekar sänder ut signaler att barnen är kvinnans ansvar. Också de projekt som Ramböll har vänt sig till beskriver problemet med att introduktionstiden tickar på under föräldraledigheten, vilket gör att kvinnors större ansvarstagande för familj och hem inte bara medför att introduktionen senareläggs utan att den helt kan utebli. 3.2.4 Ett högt uttag av föräldrapenning riskerar att förstärka en isolering från arbetsmarknaden Det konstateras i föregående kapitel att nyanlända kvinnor i högre grad än män nyttjar möjligheten till föräldrapenning och som beskrivet ovan får detta konsekvenser för kvinnors möjlighet att delta i introduktionen. I en uppföljning som Integrationsverket gjorde uppgav var tionde nyanländ kvinna att hon har föräldraförsäkring som den huvudsakliga försörjningskällan och att det i de flesta fall handlar om den lägsta nivån eftersom många av dessa kvinnor inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden och kommit in i föräldraförsäkringssystemet61 (se även kapitel 2 samt bilaga 7 för en redogörelse av uttag av föräldrapenningsdagar). SOU 2006:37 ger en bild av hur utrikes födda föräldrar använder föräldrapenningen och vad som påverkar nyttjandet av försäkringen. Arbetsmarknadssituation (osäkra anställningsförhållanden, lägre lön, eller frånvaro av löneinkomst samt försvårat återinträde efter lång föräldraledighet) och informationstillgång (föräldrapenningens olika valmöjligheter gör den är komplicerad att sätta sig in i) förs fram som två påverkansfaktorer som har att göra med de institutioner och strukturer som föräldrarna möter i Sverige. Utrikes födda pappor har mindre stabil anknytning till arbetsmarknaden än svensk födda pappor och valet kan då bli att avstå från att ta föräldrapenning. Detta kan jämföras med att mammor med lika dålig situation på arbetsmarknaden inte avstår från föräldrapenningen i samma utsträckning. Skillnaderna kan enligt utredningen tolkas i termer av att pappor i högre grad än mammor ser föräldraledighet som valbart. Familjestrategier och föräld- 59 Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01 60 Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01 ; KPMG (2009). Granskning av introduktion för flyktingar och nyanlända. Revisionsrapport Malmö stad. 61 Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 19 rars inställning till omsorgen om barnen är således ytterligare två faktorer som förs fram som påverkar uttag av föräldrapenning. Utredningen framhåller att det faktum att så många kvinnor använder föräldrapenning på grundnivå ger anledning att ifrågasätta försäkringens funktionssätt samt om dess koppling till arbetsmarknaden fungerar såsom det är tänkt. En redan utsatt situation på arbetsmarknaden kan förstärkas ytterligare när invandrade kvinnor blir mammor, vilket generellt sett försämrar möjligheterna på arbetsmarknaden. Dessutom har föräldrars situation på arbetsmarknaden kopplat till uttag av föräldrapenning på grundnivå, en direkt ekonomisk påverkan på barnens första levnadstid. En ekonomisk utsatthet koncentrerad till barn med utländsk bakgrund kan bädda för långsiktiga negativa konsekvenser när det gäller möjligheter till utbildning och etablering på arbetsmarknaden menar utredningen.62 3.2.5 Introduktionstiden präglas av bristande flexibilitet med formella krav som särskilt drabbar lågutbildade Ett stort antal utredningar påvisar att lågutbildade får en sämre introduktion än högutbildade, i synnerhet om du är kvinna. Integrationsverket påpekar att det är bland de lågutbildade som störst skillnader mellan könen kan skönjas vad gäller introduktionens innehåll och resultat.63 Det handlar dels om att kvinnor med låg eller ingen utbildning alls, har färre veckotimmar i introduktion än män med samma utbildningsnivå eller kvinnor med minst nioårig grundskola.64 Det handlar också om att det finns hinder som rör en bristande anpassning av innehållet i de insatser som erbjuds till individens förutsättningar. SKL påpekar att de skräddarsydda lösningar som denna målgrupp behöver ofta bedrivs i en kortsiktig projektform.65 Sammantaget gör detta att lågutbildade har svårare att uppnå de mål som ställs eller förhålla sig till de ramar och regler som finns för introduktionen och som villkorar fortsatta insatser. Ett ytterligare exempel på formella krav som begränsar är att kommuner ibland tolkar det riktvärde för antal timmar i sfi-undervisning som finns som en absolut begränsning.66 Tidsaspekten kan betraktas som ett uttryck för den grundläggande aktiva deltagarsyn som präglar introduktionen. Tidspressen uppges dock i flera rapporter innebära orealistiska krav på snabba resultat, något som särskilt drabbar personer med låg utbildningsnivå och/eller ohälsa, grupper dit kvinnor ofta hör.67 Det uppges också vara så i flera kommuner att personer avskrivs från introduktionen direkt när de blir självförsörjande, även om de har fortsatta behov av svenskundervisning och annan introduktion. I många fall finns krav på D-nivå inom sfi för att kunna delta i arbetsmarknadsutbildningar, vilket kan vara svårt att uppnå. En undersökning med flyktingssekreterare i Stockholms län påtalar problematiken och menar att kvinnorna många gånger har svårt att komma vidare ut i arbetslivet på grund av att de inte har klarat av den sfi-nivå som krävs. Flyktingsekreterarna ställer sig frågan om sfi-betyg är ett realistiskt mål för många av kvinnorna, och efterlyser alternativa vägar ut på arbetsmarknaden för att inte fjärma dem från arbetsmarknaden.68 Precis som studierna ovan, bekräftar intervjuerna att kommunerna och Arbetsförmedlingen saknar möjlighet att tillgodose lågutbildade personers behov och efterlyser ett grundskolepaket och skräddarsydda lösningar med fokus på yrkesutbildning. Intervjupersonerna påpekar att språkkraven är höga även för lågkvalificerade arbeten, som det stora antalet lågutbildade kvinnor är hänvisade till. Kommunerna menar att det kan finnas yrken som inte kräver läs- och skrivkunskaper som skulle kunna vara aktuella även för dessa kvinnor, och att de borde kunna skrivas in hos Arbetsförmedlingen medan de parallellt genomgår alfabetisering på sfi. Vissa 62 De los Reyes, P. (2006) Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet, SOU 2006:37 . 63 Integrationsverket (2005a). Introduktionen för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004. Norrköping, Integrationsverkets rapportserie 2005:01 64 Integrationsverket (2004). Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invand- rare mottagna 2001. Integrationsverkets rapportserie 2004:1. 65 Vid skuggkontroll (se bilaga 2) 66 Överklagandenämndens överklagade ärenden gällande detta är en indikator som Ramböll inte har följt upp inom ramen för kartlägg- ningsstudien. 67 Integrationsverket (2006). ”Den aktive deltagaren" – intervjuundersökning kring introduktionen av nyanlända invandrare, Integra- tionsverkets rapportserie 2006:3 68 Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och famil- jeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2; Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder. Programberedningen för integration i arbetslivet. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 20 kommuner berättar att Arbetsförmedlingen lokalt tillämpar regler som begränsar nyanländas tillträde till deras service, som till exempel att inte skriva in analfabeter eller sfi-studerande hos Arbetsförmedlingen. Utifrån Rambölls erfarenheter från Arbetsförmedlingens fokusgrupper med målgruppen upplevs introduktionen – eller skolan och utbildning – som en nödvändighet, som många uppskattar, för att lära sig språket och i förlängningen kunna få arbete, samtidigt som deltagarna ibland ger uttryck för en frustration över att behöva "sitta i skolbänken" när de helst vill ut och arbeta. Utifrån samtalen framstår det som viktigt att skapa förutsättningar att kunna kombinera språkutbildning med arbetsträning eller jobb för att effektivisera och bredda språkinlärningen samt bygga broar till arbetslivet och svensk företagskultur. Vad som är återkommande i intervjuerna med de projekt som har deltagit i studien i anslutning till diskussioner om sfi är att undervisningen måste anpassas mer efter kvinnornas behov och utgångspunkter. Även sfi med modersmålsstöd för lågutbildade har lyfts som en framgångsfaktor. För de kvinnor som missar sfi på grund av barnafödande efterfrågas mammagrupper kombinerat med sfi och samhällsinformation. Kvinnor som kommit ensamma med barn klarar dessutom inte alltid en heltidsmodell för introduktionen. Även en dansk rapport berör indirekt den bristande flexibiliteten inom introduktionen och menar att ett hinder är att det saknas utrymme för en ”tillvänjningsprocess” vad gäller t.ex. barnomsorg, delat hemarbete, gradvis påbyggnad av arbetsdag etc. i övergången till arbetsmarknaden, särskilt om kvinnorna prioriterar att vara hemma. Det handlar om att det för vissa kvinnor kan vara en stor omställningsprocess att förväntas förvärvsarbeta, som det bör ges tid och möjligheter att vänja sig vid.69 En ytterligare rapport från Danmark beskriver att de kommunala insatserna som riktas mot en grupp som benämns familjeförsörjda kvinnor är begränsad, då kommunerna inte är förpliktade att fokusera insatser mot denna målgrupp. Kvinnorna själva uttrycker ett missnöje med kommunernas insatser då de endast får en begränsad kontakt med danskar och genomgår praktik som de ofta upplever är verkningslös, samt att den samhällskunskap som förmedlas om det danska samhället och dansk arbetsmarknad inte är den som efterfrågas, utan kvinnorna önskar snarare information om hur det fungerar med skola, dagis, föräldramöten etc.70 Samma rapport poängterar också att deltagande i aktiviteter kan vara en barriär för sysselsättning. Språkkunskaper premieras högt men det finns inte alltid förutsättningar att kombinera språkinlärning och arbete med andra aktiviteter såsom ansvar i hemmet. Konsekvensen blir ofta att språkstudier prioriteras då det betraktas som en förutsättning för att kunna få ett jobb som motsvarar ens kvalifikationer. Anpassning av kvalifikationer till den danska arbetsmarknaden i form av kompetenshöjande insatser eller omskolning påverkar sannolikheten att få sysselsättning menar rapporten. 3.2.6 Introduktionens utbildningsutbud är könsuppdelat Studier av introduktionen visar också att utbudet som vänder sig till nyanlända kvinnor är mindre än det som män får ta del av, samt att kvinnor slussas in i typiskt kvinnodominerade områden, varifrån de har svårt att avancera. Flera studier konstaterar att de praktikplatser som erbjuds utrikes födda kvinnor representerar en smal sektor av arbetsmarknaden och huvudsakligen arbeten med låga kvalifikationskrav. Praktiken står sällan i relation till den enskildes bakgrund och yrkeserfarenheter från hemlandet. Kvinnor med utländsk bakgrund placeras oftare i projekt som rör traditionella kvinnosysslor såsom matlagning, sömnad och samtal medan män med utländsk bakgrund får oftare gå i projekt som ger datautbildning.71 En forskningsstudie av Thomsson och Hoflund (2000) konstaterar att det hos kvinnorna finns en kompakt kritik mot de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som de deltagit i.72 De som trott sig ha fått in en fot i teknik- 69 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 70 Caswell Dorte, Bendix Lauritzen Helle och Blume Jensen Kræn (2008): Familieforsørgede indvandrerkvinders muligheder og barrierer i forhold til beskæftigelse og uddannelse. AKF, Anvendt KommunalForskning, working paper 71 Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9; Westerlund, H. och Svensson, I. (2001) Flöde eller Rundgång? En kartläggning och explorativ intervjustudie av korttidsutbildade landsortskvinnors ”färdvägar” genom 1990-talets arbetslöshetskris i termer av arbetsmarknadsanknytning och handlingsmönster, IFAU Forskningsrapport 2001:4; Franzén, C. E. och Johansson, L. (2004) Föreställningar om praktik som åtgärd för invandrares integration och socialization i arbetslivet, IFAU forskningsrapport 2004:5 72 Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 21 branschen via praktik på ett teknikföretag har fått koka kaffe och tömma papperskorgar. Kvinnorna upplevde inte att projekten var inriktade på sådant som arbetsmarknaden efterfrågade och konstaterade att de deltog i en "rundgång" där tillfälliga arbeten varvades med kurser och tider av arbetslöshet. De upplevde att de behandlades som tillfällig lågkvalificerad arbetskraft, snarare än som blivande ordinarie arbetskraft. Intervjuer med kommuner och strategiska aktörer bekräftar forskningen genom att påpeka att kvinnor ofta "valsar" mellan olika praktikplatser. Det är också ett fenomen som både möjliggöraraktörer och utrikes födda kvinnor i Arbetsförmedlingens fokusgrupper återkommer till. Praktikplatserna leder sällan till jobb och kvinnorna upplever sig vara utnyttjade. Kvinnornas motivation tryter när insatserna inte leder någonstans. Det upplevs sakna krav på Arbetsförmedlingen och arbetsgivare att skapa förutsättningar för fortsatt jobb efter praktikperioden. Utöver problematiken som ett könsuppdelat utbildningsutbud i sig innebär, missgynnas kvinnor av att det finns färre utbildningsplatser inom "kvinnodominerade yrkesområden". En intervjuperson från kommunerna hänvisar till Arbetsförmedlingens tidigare satsning på etablering (SIN) och menar att det var tydligt att det fanns fler möjligheter för män med praktiska yrken (bygg, svets, bilmekaniker) men få teoretiska utbildningar och få möjligheter inom typiskt kvinnodominerade yrkesområden, vilket fortfarande upplevs vara fallet. Även flera av de strategiska aktörerna menar att arbetsmarknadsutbildningar ofta utgår från traditionella könsroller och också utifrån ett manligt perspektiv. En intervjuperson bland de strategiska aktörerna upplever att kvinnor i högre grad får ta del av sociala insatser, medan de insatser män får del av är mer arbetsmarknadsinriktade. Att det därtill av flera intervjupersoner anses vara svårare att få in kvinnor i typiska "mansdominerade" områden samtidigt som utbudet på kvinnodominerade områden är lägre påvisar problematiken ytterligare. De projekt som har deltagit i studien pekar på att inträdesjobb med låga trösklar saknas på den svenska arbetsmarknaden samt att många arbetsmarknadsinsatser endast riktar sig till män. Erfarenheterna från Arbetsförmedlingens fokusgrupper med målgruppen är att de föreställningar som beskrivits ovan, inte bara begränsar möjligheterna till jobb utan också kvinnornas möjligheter att göra kvalificerade arbetsuppgifter under praktiken. Flertalet fokusgruppsdeltagare hade erfarenhet av att göra praktik som inte levde upp till deras förväntningar, ibland innehållsmässigt och nästan aldrig resultatmässigt eftersom det sällan ledde till anställning. Förutom att praktiken inte upplevs ge arbete så framförs också risken med att sysslorna inte med säkerhet är kvalificerade utan ett sätt för arbetsgivaren att få hjälp med de sysslor som andra inte vill göra. Tydligt är att förväntningarna på vad en praktikperiod ska leda till skiljer sig mellan målgruppen, praktikanordnare och arbetsgivare. 3.2.7 Introduktionsinsatser kan skapa inlåsningseffekter Det faktum att kvinnor i mindre grad får ta del av kvalificerade arbetsmarknadsrelaterade insatser gör att de har svårare att etablera sig och sedermera avancera på arbetsmarknaden. När kontakt väl etablerats med arbetsmarknaden visar flera studier att invandrade kvinnor kommer in på arbetslivets lägsta nivå varifrån de har svårt att avancera. Uppgifterna inledningsvis visar även att utrikes födda kvinnors arbeten präglas av osäkra arbetsförhållanden. Integrationsverket visar att utvecklingen för de högutbildade kvinnor som började i ett lågstatusyrke är betydligt sämre än för högutbildade män. Risken för att bli inlåst i ett lågstatusyrke är således högre för kvinnor än för män.73 Flera forskare väcker frågan om okvalificerad praktik leder till en inlåsning i okvalificerade framtida jobb. Det påpekas att efter flera år i svenskundervisning och en eller flera praktikperioder i okvalificerade arbeten är de gamla yrkeskunskaperna så inaktuella att de inte längre har konkurrensvärde.74 Även intervjupersoner från de strategiska aktörerna menar att upprepade praktikperioder skapar en negativ spiral; om du har genomfört många praktikperioder utan att det har lett någonstans riskerar detta att bli en negativ stämpel för individen. 73 Integrationsverket (2005) Rapport Integration 2004. 74 Westerlund, H. och Svensson, I. (2001) Flöde eller Rundgång? En kartläggning och explorativ intervjustudie av korttidsutbildade landsortskvinnors ”färdvägar” genom 1990-talets arbetslöshetskris i termer av arbetsmarknadsanknytning och handlingsmönster, IFAU Forskningsrapport 2001:4; Franzén, C. E. och Johansson, L. (2004) Föreställningar om praktik som åtgärd för invandrares integration och socialization i arbetslivet, IFAU forskningsrapport 2004:5 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 22 3.2.8 Introduktionstiden skapar litet utrymme för dialog vid planering av aktiviteter Rapporter påvisar att en del av problemet är att det saknas en dialog mellan de som arbetar med att utforma åtgärder och de som deltar i dem. Invandrade kvinnor har i flera studier visat sig vara missnöjda med de insatser och projekt som de har erbjudits. För de kvinnor som deltar i introduktionen pekar flera studier på att deras egna önskemål om inriktning med val av utbildning, praktikplatser etc. inte alltid hörsammas. Det förekommer ofta exempel på något som bäst kan beskrivas som ”antagna behov”, det vill säga att kvinnorna hänvisas till insatser baserade på könsspecifika föreställningar om kvinnliga yrkesval.75 I Integrationsverkets brukarundersökningar bland flyktingar och invandrare som avslutat introduktionen framkommer i 2003 års undersökning att missnöjet med planeringen av introduktionen var relativt stort, och bland kvinnor fanns ett särskilt stort missnöje över hur mycket (eller litet) praktik de haft under introduktionen.76 I FOU-rapporten "Flyktingar i Nordväst" påpekar flera flyktingsekreterare att deras egna förhållningssätt gentemot kvinnorna påverkar arbetet – de menar att de själva många gånger saknar kunskap om vad kvinnorna de möter tycker och tänker om sitt liv i Sverige, och framförallt om vilka resurser kvinnorna förfogar över.77 Flera intervjupersoner bekräftar också att tjänstemännen själva kan vara ett hinder. ”Vi har ju vår bild av hur det ska vara" som en kommunrepresentant uttryckte det. Kommunerna är också självkritiska och uppger att handläggarna själva bär på föreställningar som gör att de guidar stereotypt. En dansk utredning av hinder för utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering konstaterar att de utrikes födda kvinnorna inte själva nämner sin tradition och kultur som ett hinder, men att handläggare gör det åt dem.78 Samma rapport menar också att aktiveringsinsatser och möten mellan handläggare och individen ofta skapar frustration och att system-/klientrelationen är problematisk: handläggare ser brister i kvalifikationer och engagemang hos klienten/kvinnan medan klienten inte känner sig förstådd utan snarare betraktad som en akt där handläggare inte arbetar för kvinnans bästa. Rapporten lyfter fram att kvinnorna riskerar att bli passiva mottagare av offentliga insatser. Kvinnorna själva pekar på att insatser i alltför liten utsträckning utgår från deras behov/önskemål särskilt när det gäller aktivering och praktik.79 Rapporten menar att handläggare bör bli bättre på att acceptera att kvinnorna också har önskemål och att de ska vara uppmärksamma på behovet av tillvänjning (se ovan 3.2.5) samt att det behövs långsiktiga strategier. 3.2.9 Diskriminering utifrån kön och etnicitet I både intervjuer och forskning återkommer diskriminering som ett hinder för utrikes födda kvinnors etablering. 80 Nyanlända kvinnor upplevas drabbas av dubbla negativa förväntningar om dem som kvinnor och som utrikes födda. Kommunrepresentanter och andra strategiska aktörer påpekar att det pågår en sortering på arbetsmarknaden där invandrarkvinnor hamnar långt ner i hierarkin. En forskare påpekar att det redan i ansökningsprocessen är ett hinder att ha ett utländskt namn. "Ett namn som inte tolkas som typiskt 'svenskt' är en signal till arbetsgivaren att personen inte passar in" säger en forskarrepresentant. Det finns även en misstänksamhet mot utländska utbildningar, som riskerar att drabba kvinnor hårdare, eftersom de i högre grad har teoretiska 75 Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2006:4.; Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9 76 Integrationsverket (2005). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandra- re som avslutat introduktionen 2004. 77 Ingemarsson, M och Palm, A (2004) Flyktingar i Nordväst. Forsknings- och utvecklingsenheten för Socialtjänstens individ- och famil- jeomsorg i Nordvästra Stockholm, FOU-rapport 2004:2 78 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2008). Kvindeundersøgelse 2 79 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 80 Carlsson, M. och Rooth, D-O. (2006) Evidence of Ethnic Discrimination in the Swedish Labor Market Using Experimental Data, IZA DP No. 2281; Integrationsverket (2005) Rapport Integration 2004; Nekby, L. och Rödin, M (2007) Kulturell identitet och arbetsmarknaden, Integrationsverkets stencilserie 2007:07; LO och Integrationsverket (2006) Måste alla heta som Svensson? En empirisk studie av namnbyten och inkomster Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 23 utbildningar. En forskare hänvisar till att kvinnor med slöja tvingas ta arbeten som är mindre synliga; slöjan används som ett hinder. En intervjuperson som företräder sfi-verksamheten bekräftar denna bild genom att se det faktum att kvinnor kräver en viss klädsel av religiösa skäl som ett hinder då den inte upplevs vara förenlig med vissa arbetsplatsers policy. Offentlig sektor framstår inte som något undantag; en ideell förening påpekar att det är särskilt problematiskt att det finns en strukturell diskriminering inom denna sektor. Utifrån Rambölls erfarenheter från genomförandet av Arbetsförmedlingens fokusgrupper med målgruppen beskrivs också upplevelsen att det sker en diskriminering och bortsortering på arbetsmarknaden: att ett utländskt namn är ett hinder, både inför och under en anställning samt att kön, etnicitet och ålder samverkar och försvårar invandrade kvinnors, särskilt yngres, inträde på arbetsmarknaden. En av fokusgrupperna vittnade om att invandrade kvinnor osynliggörs på arbetsplatser, att de hålls undan från det offentliga rummet. Denna bortsortering och/eller osynliggörande sänker självförtroendet, påverkar hälsan och gör att invandrade kvinnor modifierar sina ambitioner och planer utifrån de upplevda begränsningarna. Det är begränsningar som möjliggörare i sin tur upplever förstärks över tid. En rapport från Norge bekräftar att öppen rasism och/eller fördomar på arbetsplatsen utgör en hög tröskel och barriär för utrikes föddas arbetsmarknadsetablering81. Även en dansk utredning påvisar att religion – och i det här fallet islam – kan användas som ett hinder på arbetsmarknaden.82 Det framställs i rapporten att myter kring huvudduken utgör en barriär, då intervjuade kvinnor upplever att huvudduk inte accepteras av arbetsgivare. Denna uppfattning inverkar dessutom negativt på viljan att söka arbeta och ens upplevda möjligheter på arbetsmarknaden. 3.2.10 Ersättningsstrukturer riskerar att missgynna nyanlända kvinnor Vad gäller ersättningsstrukturer i form av introduktionsersättning och försörjningsstöd har uppföljningen av introduktionen visat att kvinnor generellt har lägre ersättning under introduktionsperioden.83 Bland männen är den vanligaste försörjningskällan en introduktionsersättning som är högre än normen för ekonomiskt bistånd. Bland kvinnorna är den vanligaste försörjningen en introduktionsersättning som motsvarar normen för det ekonomiska biståndet. Flera studier visar således att introduktionens finansieringssystem riskerar att missgynna kvinnor.84 Systemet är också uppbyggt så att ersättning endast betalas ut för flyktingar och vissa anhöriga. Personer som kommunen inte får ersättning för nekas ofta deltagande i vissa introduktionsinsatser. Hit hör bland annat viss anhöriginvandring, där kvinnor utgör en stor andel.85 Vidare pekar både forskning och intervjuer med kommunrepresentanter att en ersättning som utgår från mallen för ekonomiskt bistånd riskerar att förstärka traditionella könsroller med mannen som familjeförsörjare, genom att det är mannen som i princip alltid är dossierledare i ett hushåll som uppbär försörjningsstöd. Denna rutin gäller även om mannen har ett heltidsarbete, eftersom biståndsbedömningen alltid görs utifrån hushåll.86 När ersättningen utgår från försörjningsstödsmallen innebär detta att kvinnan står utan eget stöd när mannen får ett arbete (som ligger över försörjningsstödsnormen). Flertalet av de intervjuade kommunrepresentanterna framhåller att individuell ersättning som baseras på krav på deltagande i introduktionsinsatser har möjlighet att främja jämställdhet genom att det skapas incitament för både kvinnor och män att ta del av introduktionen. Det finns dock intervjupersoner som påpekar att ekonomiska incitament är övervärderade, då de upplever en hög motivation hos nyanlända personer även utan ekonomiska krav. En företrädare för ideell sektor påpekar att många som upplever en ohälsa och bristande självförtroende blir stressade av kraven som är kopplade till ekonomisk ersättning. Vad gäller forskningen kring effekterna av ekonomiska incitament på kvinnors deltagande i etableringsinsatser har rapporter som inhämtats påvisat att effekterna av ekonomiska incitament är osäkra. Mot bakgrund av 81 Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn 82 Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer 83 Det finns ett antal forskningsstudier som undersöker effekten av statliga och kommunala ersättningar på arbetsmarknadsdeltagan- de, men få har direkt fokuserat på gruppen nyanlända kvinnor. 84 Se även bilaga 5 för en beskrivning och diskussion av skillnaden mellan introduktionsersättning och försörjningsstöd. 85 Sveriges kommuner och landsting (2007) Yrkesidentitet före etnicitet – att synliggöra nyanländ kompetens. Slutrapport från pro- gramberedningen för integration i arbetslivet 86 Informationen är inte avstämd med Socialstyrelsens nya riktlinjer. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 24 att det i forskningsrapporter från Sverige såväl som från andra nordiska länder frammålas en tvetydig bild som innehåller såväl positiva, obefintliga som negativa effekter samt att få av de undersökningar som har sökts igenom redovisar hur resultaten skiljer sig mellan utrikes och inrikes födda kvinnor och män förlägger Ramböll beskrivningen till bilaga 5. 3.3 Sammanfattande beskrivning av målgruppens utgångspunkter samt strukturella hinder I matrisen nedan åskådliggörs det samspel som har diskuterats i detta kapitel mellan individuella utgångspunkter som karaktäriserar målgruppen nyanlända kvinnor samt de strukturella hinder som målgruppen möter under etableringstiden. Till beskrivningen tillfogas en kolumn gällande de konsekvenser denna samvariation leder till. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING Område Jämställdhet 25 Utgångspunkt Hinder inom introduktionen Konsekvens Ojämställda relationer mellan Ojämställt utbud och strukturer inom Kvinnor tar del av färre och män och kvinnor (se ”familjeliv)” introduktionen mindre kvalificerade insatser. Avsaknad av medvetet jämställdhetsarbete hos aktörer som är ansva- Introduktionen riskerar att riga för introduktionen befästa eller förstärka ojämställda könsroller Diskriminering Nyanlända kvinnors etnicitet, kön, religiösa identitet och ålder Diskriminering utifrån etnicitet, kön, religiösa identitet och ålder Diskriminerande strukturer begränsar tillträde till och avancemang på arbetsmarknaden Asylskäl Kvinnor är i högre grad anhörig- Många anhöriginvandrare erbjuds inte Kvinnor står oftare utan det invandrare (de anländer efter att introduktion stöd som introduktionen in- mannen har påbörjat sin intro- nebär duktion) Mannen har ett försprång genom att ha hunnit påbörja introduktionen och skapat kontakter i samhället Hälsa Ohälsoproblematiken är mer om- Avsaknad av hälsoperspektiv i intro- Kvinnors ohälsa riskerar att fattande och av en annan typ duktionen inte uppmärksammas och hos nyanlända kvinnor därför inte mötas av adeBristande samverkan med Landsting- kvata insatser et och Försäkringskassan Avbrott eller aldrig påbörjad introduktion Svårighet att tillgodogöra sig introduktionsinsatser Arbete Nyanlända kvinnor saknar i hög- Kvinnor erbjuds färre arbetsmark- Kvinnor har svårare att eta- re grad formell arbetslivserfaren- nadsrelaterade insatser blera sig på arbetsmarkna- het den efter introduktionen Kvinnor hänvisade till mindre kvalifi- Kvinnor har färre kontakter ut cerade insatser inom redan kvinno- mot arbetsmarknaden dominerade områden Inlåsningseffekter Bristande samarbete mellan flyktingmottagningen och näringslivet Utbildning Hög andel nyanlända kvinnor Begränsat utbildningsutbud som styrs Lågutbildade kvinnor får en med låg utbildningsnivå mot mansdominerade sektorer sämre introduktion Svårare att omsätta nyanlända Få insatser som är anpassade efter Svårigheter att möta formel- kvinnors utbildning till arbete lågutbildade personer la krav som kvalificerar för fortsatt utbildning och arbe- En tidsram för introduktionen som inte är anpassad efter lågutbildades förutsättningar Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor te HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING Familjeliv 26 Nyanlända kvinnor tar ett större Strukturer för att skapa kontinuitet Försenad start och avbrott ansvar för hem och familj och över föräldraledighetsperioder saknas under introduktionen med barnen vid föräldraledighet, Det saknas incitament och flexibilitet Kvinnor utnyttjar inte intro- sjukdom, väntetider etc. som gör att kvinnor och män kan dela duktionens fulla längd och på föräldraskapet omfattning väljer oftare att vara hemma Föräldraledighet hanteras inte alltid som överhoppningsbar tid Ekonomi Nyanlända kvinnor tar ut mer- Ersättningsstrukturer baseras ofta på Ersättningsstrukturer upp- parten av föräldrapenningsdagar hushållets ekonomi och mannen som rätthåller kvinnans ekono- familjeförsörjare (t.ex. mannen som miska beroende dossierledare för ekonomiskt bistånd) Kvinnors användande av Nyanlända kvinnor har en lägre er- föräldrapenningsdagar kon- sättningsnivå under introduktionen sumerar introduktionstid Långsiktiga konsekvenser blir att kvinnor har svårare att kvalificera sig för arbete och inkomstbaserade socialförsäkringssystem Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 27 4. ETT PERSPEKTIV PÅ STRUKTURELLA HINDER OCH FÖRÄNDRINGSMÖJLIGHETER I detta kapitel sätter Ramböll frågan om föregående kapitels redovisning av hinder för nyanlända kvinnors deltagande i etableringsinsatser i perspektiv. Syftet är att skapa en analytisk referenspunkt för de hinder som har redovisats i rapporten. 4.1 Föreställningar om att vara nyanländ och att vara kvinna För gruppen nyanlända kvinnor är förståelsen att schablonmässiga antaganden inverkar på hur situationen på arbetsmarknaden ser ut för olika grupper särskilt angelägen eftersom antaganden, eller projiceringar av förväntade roller och sätt att agera på, inte bara handlar om kön i fallet med denna målgrupp. Förutom kön måste också stereotypa antaganden som utgår från etnicitet och kultur beaktas. Flera studier visar att det finns föreställningar om invandrade kvinnor som utgår från att deras situation skulle präglas av ojämställdhet. Deras verklighet ställs i motsats till den svenska kontexten som antas vara präglad av jämställdhet; som en forskare uttrycker det skapas skillnader mellan "våra ideal och deras verklighet". Föreställningarna kan handla om att kvinnorna har behov av att få hjälp till arbete, hjälp att komma hemifrån och språkträning, att de har många barn och män som inte tar sitt ansvar för familj och hemarbete. De invandrade kvinnor som bryter schablonbilden lyckas inte utmana den utan blir snarare undantaget som bekräftar regeln.87 Dessa föreställningar riskerar att påverka de insatser som erbjuds kvinnor inom introduktionen. Stereotypa föreställningar leder till onyanserade antaganden om hurdana invandrade kvinnor är och vad de behöver. Som redovisat i föregående kapitel antas kvinnor vara lämpliga för arbeten inom typiska kvinnoyrken såsom vård och omsorg, sömnad och restaurang, oavsett deras tidigare yrkesbakgrund och ambitioner – om de ens anses vara lämpliga. De som utformar och beslutar om åtgärderna ser familjeansvaret och kvinnornas män som ett problem för deltagandet i åtgärderna och i arbetslivet. Kvinnorna som själva deltar i åtgärder anser däremot att problemet ligger hos arbetsgivarna och den särbehandling som de råkar ut för i det svenska samhället. Som tidigare beskrivet ges kvinnorna som är föremål för åtgärderna dock sällan tolkningsföreträde vad gäller problemformulering.88 4.2 Vägen fram från antaganden Fenomenet om att föreställningar inverkar på kvinnors möjligheter är inte nytt. För bara ett par decennier sedan hindrades till exempel kvinnors arbetskraftsdeltagande bland majoritetsbefolkningens Sverige av stereotypa antaganden gällande kvinnors respektive mäns roll och bidrag till familjeförsörjningen såsom 1950talets hemmafruideal; att kvinnor förväntades utföra hushållssysslor och bli försörjda av sina män. Tradition och antaganden har inverkat på samhällets benägenhet att tillhandahålla resurser som underlättar kvinnors arbetskraftsdeltagande. Särskilt svårt har det varit att påverka deltagandet positivt när det är just föreställningar som utgör hinder. Därför har förändring och utveckling varit trögrörliga processer som pågått över tid. Ett antal statliga reformer och åtgärder har varit särskilt viktiga bidrag för att påverka utvecklingen såsom framväxten av barnomsorg89, införande av särbeskattning90 och omvandling av moderskapspenning till 87 Grip, L. (2010) Likhetens rum – olikhetens praktik. Om produktion av integration i fyra svenska kommuner, Doktorsavhandling Kars- tad University Studies 2010:2; Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9 88 Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9 89 När en officiell policy kring barnomsorgen formulerades för första gången i slutet av 1930-talet betraktades det fortfarande som mo- raliskt tvivelaktigt att arbeta som kvinna och mor. Heldagsbarnomsorg för förvärvsarbetande mödrar ansågs inte vara ett allmänt intresse förrän under 1950-talet. Betänkandet Daghem och Förskolor slog då fast att barnsomsorg på heltid inte enbart är till för barnen utan också till för att lätta bördan för hemarbetande mödrar. Utredningen strävade efter att omvandla de förvärvsarbetande kvinnornas problem med barnomsorg till ett allmängiltigt problem. Fler och fler kom att inse att det var orimligt att vänta sig att kvinnor skulle få samma ställning på arbetsmarknaden som män om inte männen tog lika del i arbetet. Med barnstugeutredningens slutbetänkande om den samhälleliga barnomsorgen 1972, vars riktlinjer har bäring än idag, konsoliderades barnomsorgen på riksnivå. Det talas då om barnomsorgen som en service för förvärvsarbetande föräldrar. 90 Med införandet av särbeskattningen 1971, en skattereform som innebär att makarna beskattas var för sig, lades inte kvinnans in- komst längre ovanpå mannens i skattehänseende utan inkomsten var hennes egen. Hon betalade den skatt hennes lön motsvarade. Tidigare hade den sammanlagda inkomsten beskattats och det hade varit mindre lönsamt för båda makarna att arbeta. I och med reformen betraktas och behandlas därmed som en egen individ i inkomst- och skattehänseende. Det blir förmånligt att dela jämt på förvärvsarbetet. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 28 föräldraförsäkring.91 Dessa reformer och exempel handlar om kvinnor i allmänhet. Precis som Ramböll har fört fram begränsas även nyanlända kvinnors möjligheter av föreställningar som skär genom flera perspektiv. Nyanlända kvinnor är inte bara kvinnor. De har flera olika tillhörigheter utifrån etnicitet, religion och ålder. Precis som de reformer som startade en, om än inte slutförd, förändringsprocess för att skapa jämställda möjligheter på arbetsmarknaden, krävs liknande förändringsprocesser för att nyanlända kvinnor inte ska begränsas utifrån föreställningar om dem som invandrade kvinnor utan ges lika möjligheter att utvecklas och delta i samhället. I kommande avsnitt avser Ramböll att lägga fram förslag som syftar till att ta ett steg i denna riktning. 91 En ytterligare central reform där statsmakternas intentioner och styrning inverkade positivt på utvecklingen var omvandlingen av moderskapspenning till den könsneutrala föräldraförsäkringen år 1974. Tidigare var utgångspunkten att endast modern borde ha rätt till ledighet för vård av barn. Framarbetandet av en föräldraförsäkring gjorde det rimligt att kombinera familjebildning och arbete. Föräldraförsäkringen har successivt byggts ut och innefattar inte bara att hälften av dagarna automatiskt går till vardera föräldern så att makarna likställs rätten att ta ut föräldraledighet. Förutom tio extra dagar till männen i samband med barnets födelse innehåller försäkringen också rätten till tillfällig ledighet för vård av t.ex. sjukt barn. Om än inte föräldraledighetsuttaget är likställt mellan kvinnor och män så anses föräldraförsäkringen ha bidragit till förändrade föreställningar om vem i familjen som har ansvar för vården av små barn. Idag förs förslag fram från olika håll om en individualiserad föräldraförsäkring, där hälften av dagarna öronmärks åt vardera föräldrar. Dessa och andra exempel på statliga reformer skapar således inte bara möjligheten för kvinnor att lönearbeta utan också arbetsställen som tilldragit sig kvinnlig arbetskraft genom exempelvis utbyggande av offentlig sektor under reformdecennierna. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 5. 29 AVSLUTANDE DISKUSSION I detta avsnitt gör Ramböll en sammanfattande beskrivning av målgruppens förutsättningar samt en analys av hur samspelet mellan dessa förutsättningar och det system som möter målgruppen skapar hinder och barriärer för deras etablering på arbetsmarknaden. Därefter följer ett antal åtgärdsområden som Ramböll ser som särskilt viktiga att utveckla för att bättre kunna möta individens behov och verka för förbättrade möjligheter till etablering för nyanlända kvinnor. 5.1 Barriärer för kvinnors arbetsmarknadsetablering I genomgången av litteratur samt i sammanställningen av kommunföreträdare och andra strategiska aktörers utsagor målas bilden upp av hur introduktionen som en rustande säråtgärd inte fungerar ändamålsenligt för nyanlända kvinnor. Olika hinder samvarierar och bidrar till en försenad, utebliven, utdragen och kvalitetsmässigt undermålig introduktionstid. En introduktion kantad av avbrott och sena starter samt en bristande omfattning och kvalitet för de som deltar, utgör i förlängningen hinder som påverkar nyanlända kvinnors förutsättningar att kunna etablera sig på arbetsmarknaden efter avslutad introduktion. Också de nordiska rapporterna och utredningarna är tydliga med att marginalisering av utrikes födda kvinnor inte beror på ett särskilt hinder eller en specifik barriär såsom exempelvis språkbrister. Snarare är det en rad av hinder och en kombination av barriärer som samverkar. Det tycks vara så att nyanlända kvinnors olika förutsättningar inte kan hanteras av systemet på ett ändamålsenligt sätt. Etableringsvägar riskerar att styras av föreställningar där insatser som erbjuds kvinnor är färre och i lägre utsträckning kvalificerande för arbete. Introduktionen leder därmed, sina intentioner till trots, till ett ojämlikt utfall. 5.1.1 Diskussion kring målgruppen nyanlända kvinnors förutsättningar I föreliggande rapport har målgruppen nyanlända kvinnor beskrivits utifrån ett antal dimensioner som antas vara av vikt vid en analys av gruppens fördröjda etablering på arbetsmarknaden. Nedan görs en kort sammanfattning av hur förutsättningarna ser ut för många av de kvinnor som kommer till Sverige och ska påbörja sin introduktionstid. Ramböll vill poängtera att långt från alla nyanlända kvinnor passar in i den beskrivning som ges nedan präglad av dåliga förutsättningar och svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns många kvinnor som snabbt tar sig igenom introduktionen och kommer ut i arbete. Gruppen nyanlända kvinnor är som bekant en heterogen grupp med olika utgångspunkter, kapaciteter och kompetenser. Det bör också nämnas att den generella bild som förmedlas i både intervjuer och forskning är att nyanlända kvinnor ger uttryck för en hög motivation till att delta i introduktionsinsatser och etablera sig på arbetsmarknaden, men att olika faktorer samspelar för att försvåra för kvinnor att realisera denna ambition. Utgångspunkter som omnämns både i forskning och vid intervjuer som begränsande för arbetsmarknadsetablering är att nyanlända kvinnor, särskilt från de länder som under senare tid varit aktuella flyktingländer, i högre grad än män är lågutbildade. I de fall då kvinnor har en utbildning menar kommunrepresentanterna att det ofta finns en diskrepans mellan utbildningen, arbetslivserfarenhet och möjlighet att tillämpa utbildningen i Sverige. Det är inte ovanligt att kvinnor har utbildat sig, ofta med teoretisk inriktning, men sedan inte tillämpat sin utbildning vilket gör att den riskerar att vara inaktuell. Kvinnor har också generellt sett mindre arbetslivserfarenhet än män att bygga vidare på vid ankomsten till Sverige. Att kvinnor i lägre utsträckning än män också har lägre formell arbetslivserfarenhet handlar om att de kvinnor som saknar utbildning och aldrig har haft ett arbete vanligen har kompetenser och erfarenheter från arbete eller andra sysslor som inte blir kända. Dessutom kan mönster och traditioner för familjeförsörjning i det land som kvinnan och kvinnans familj kommer från, avvika från mönster för familjeförsörjning i Sverige. Aktörer som möter familjerna menar att nyanlända kvinnor axlar ett större ansvar för hem- och familjeliv. Detta mönster riskerar att förstärkas av det faktum att kvinnor i högre grad är anhöriginvandrare, vilket innebär att mannen ofta har hunnit påbörja sin introduktion och fått in en fot i det svenska samhället vid kvinnans ankomst, medan kvinnan får vänta på introduktion i de fall då hon ens får ett erbjudande om det. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 30 Kvinnans upplevda ansvarsroll för hem och familj får konsekvenser för deltagande i etableringsinsatser. Dels försenas kvinnans introduktion på grund av väntan på barnomsorgsplats; kommunerna vittnar om att det oftare är kvinnan som väljer att vara hemma med barnen. Dessutom är majoriteten av de nyanlända kvinnorna i barnafödande ålder och deras introduktion präglas av avbrott på grund av graviditet och föräldraledighet. Rapporter konstaterar att föräldraledighet är en av de vanligaste orsakerna till att kvinnors introduktion avbryts medan detta skäl sällan anges för mäns avbrott. Hemmavarande gör i sin tur att kvinnor har få möjligheter att knyta kontakter till offentliga aktörer och potentiella arbetsgivare, som kan bidra till ökade chanser att få arbete. Ansvaret för hem och familj – eller snarare det ökade hemmavarande som detta ansvar riskerar att medföra – gör vidare att vissa kvinnor, enligt flera intervjupersoner, upplever en osäkerhet inför att vistas i studiemiljöer eller på arbetsplatser. Förutom avsaknad av formell kompetens och ett ojämlikt ansvar för hem och familj, har vissa kvinnor inte den hälsa som krävs för att de ska kunna tillgodogöra sig introduktionsinsatser. En vanlig utgångspunkt är att kvinnorna och deras familjer har genomlidit stora påfrestningar i samband med krig, flykt och separation från anhöriga. Vissa kvinnor har utsatts för sexuellt våld och könsrelaterad förföljelse vilket kan skapa svårigheter att tillgodogöra sig introduktionen, om inte rätt stöd erbjuds och anpassningar görs. Det påpekas att det i vissa fall kan vara ett hinder att grupperna under introduktionen ofta består av både män och kvinnor. Sammantaget visar kartläggningsstudien således att kvinnors ohälsa kan vara mer omfattande, av en annan typ och betraktas på ett annat sätt än mäns ohälsa. 5.1.2 Diskussion kring samhällets bristfälliga kapacitet att möta nyanlända kvinnors förutsättningar Att låta analysen avstanna vid en beskrivning av förutsättningar på individnivå vore ett förenklat sätt att förklara nyanlända kvinnors fördröjda och ibland uteblivna arbetsmarknadsetablering. Ett ensidigt individperspektiv riskerar att missa de strukturella hinder som villkorar kvinnors inkludering och exkludering inom introduktionen och på arbetsmarknaden. Ramböll menar att de förutsättningar som redogjorts för i föregående avsnitt bör i första hand betraktas som utgångspunkter för arbetet med introduktionen och kvinnornas etablering på arbetsmarknaden, och inte nödvändigtvis som hinder. Däremot skapas hinder när målgruppen möter ett oflexibelt introduktionssystem och en arbetsmarknad som inte passar deras förutsättningar, och som utgår från snäva organisatoriska ramar. Det konstateras i både forskning och intervjuer att introduktionen missgynnar lågutbildade personer, en grupp där majoriteten är kvinnor, som därmed inte heller kvalificerar sig för vidare insatser. Arbeten och arbetsmarknadsutbildningar utgår från utbildningskrav som många i målgruppen inte kan möta. Det finns få sätt att ta vara på den informella kompetens som den stora gruppen lågutbildade kvinnor ofta är bärare av. Likaså finns begränsade möjligheter att anpassa introduktionen utifrån den ohälsa som många kvinnor uppges lida av. Exempelvis har Landstingets frånvaro i introduktionen konstaterats av flertalet aktörer, vilket får konsekvensen att ohälsa inte alltid fångas upp eller möts av adekvata åtgärder. Också i nordiska rapporter påpekas att systemet brister antingen med för hög eller för låg nivå på insatserna, att insatser inte leder till arbete eller har en bristfällig förankring i eller överensstämmelse med arbetsmarknadens behov. Nyanlända kvinnor i en rapport från Danmark upplever alltför ofta att aktiviteter såsom praktik är verkningslösa eftersom de inte leder till arbete eller utveckling. Därtill känner sig kvinnorna maktlösa med litet utrymme att vara med och bestämma om sin introduktion. Dessutom utgår introduktionen ofta från en linjär och sammanhållen tidslinje som nyanlända kvinnor på grund av ohälsa eller barnafödande har svårt att följa. Ramböll menar att ett ojämlikt uttag av föräldraledighet och avsaknad av tillräckliga alternativ för att kombinera föräldraledighet med introduktionsinsatser utgör ett hinder för nyanlända kvinnors etablering. Kvinnors föräldraledighet innebär alltför ofta att de förlorar all kontakt med introduktionsverksamheten. Endast i undantagsfall anordnas aktiviteter och flexibla verksamheter för föräldralediga. Sammantaget innebär kombinationen av dessa faktorer att kvinnor sällan tillgodogör sig hela introduktionens längd och omfattning och har därmed ett sämre utgångsläge än män inför en framtida arbetsmarknadsetablering. För att närma sig en förståelse av introduktionssystemets oförmåga att möta kvinnors olika förutsättningar menar Ramböll att det krävs en flerdimensionerad analys av ojämställdhet och föreställningar kring könsroller. Som tidigare nämnt har kartläggningsstudien visat att nyanlända kvinnor upplevs ta ett stort ansvar för Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 31 hem och familj, vilket riskerar att kollidera med introduktionens uttalade mål om egenförsörjning för både kvinnor och män. Samtidigt är det viktigt att betona att det samhälle som nyanlända personer möter är långt ifrån jämställt. Många av de strukturella hinder som tagits upp i studien; att kvinnor tar del av färre arbetsmarknadsrelaterade insatser, att kvinnors ohälsa riskerar att inte uppmärksammas, att kvinnor i högre grad tar ansvar för hem och familj, gäller för nyanlända kvinnor såväl som för kvinnor i befolkningen i stort. Det är rimligt att anta att de strukturer av ojämställdhet som skapar dessa mönster även påverkar utbudet och utrymmet för kvinnor inom introduktionen. Utifrån beskrivningen av nyanlända kvinnors utgångsläge menar Ramböll även att dessa strukturer av ojämställdhet slår hårdare mot nyanlända kvinnor. Ett ojämställt uttag av föräldraledighet leder som bekant till negativa konsekvenser för kvinnor i majoritetsbefolkningen, perioder av föräldraledighet är förknippat med lägre framtida lön och sämre utsikter på arbetsmarknaden92, men utifrån nyanlända kvinnors svaga förankring på arbetsmarknaden slår ett ojämställt föräldrapenningsuttag än hårdare, med en ökad distans till arbetsmarknaden och försämrade ekonomiska förutsättningar som följd. Ramböll vill ta analysen ett steg längre och framhålla att särskilda föreställningar kring ojämställdhet som omfattar både kön och etnicitet, villkorar utrikes födda kvinnors etablering. Också de nordiska rapporterna beskriver att de hinder eller barriärer som tillskrivs störst betydelse varierar med vem som berättar om dem. Det som av någon blir betraktat som ett kvalificeringsproblem kan av andra bli kategoriserat som ett diskrimineringsproblem. Oavsett hur en verklig arbetsfördelning i hemmet ser ut hos nyanlända familjer, görs antaganden om kvinnans roll och utgångspunkter, utifrån hennes kön och bakgrund, vilket gör att hon inte erbjuds samma möjligheter som männen. Flera studier visar att det finns grundade och ibland ogrundade föreställningar om hur nyanlända kvinnor är och vad de strävar efter, vilka styr de insatser som erbjuds eller inte erbjuds dem. Kommunhandläggare vittnar i intervjuer om att de själva bär på föreställningar som omedvetet styr deras handlande och gör att de t.ex. inte uppmärksammar att kvinnor hänvisas till kvinnodominerade yrken, inte inbjuds till informationstillfällen för manligt stämplade yrken eller är tydliga med att barnen är båda föräldrarnas ansvar. Arbetsgivare upplevs också göra en sortering utifrån kön och etnicitet, där kvinnor som ofta är dem som bär synliga markörer för religiös identitet, upplever särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. De insatser som kvinnorna deltar i riskerar att skapa inlåsningar och isolering inom en rundgång av praktikplatser, utdragna sfi-studier och på arbetsmarknadens lägsta nivåer. Ramböll menar således att nyanlända kvinnor exponeras för ojämställdhet och fördomar i flera led. Ramböll menar också att det från samhällets sida, olika politikområden och aktörer sänds tvetydiga och dubbla budskap som kan vara svåra att förhålla sig till som nyanländ familj utan samma möjlighet att själv söka relevant och nödvändig information. Ett illustrativt exempel lyfts fram i en rapport från Norge som pekar på konsekvenserna av att olika politikområden, såsom familjepolitik, integrationspolitik och välfärdspolitik, som en nyanländ familj berörs av inte samspelar med varandra. Målet med en reform (att införa vårdnadsbidrag för att ge småbarnsföräldrar mer tid för omsorg om sina barn) motverkade de integrationspolitiska målen genom att färre barn gick på dagis och färre kvinnor fick en kontaktyta till det norska samhället genom dagis eller arbetsliv. I rapporten beskriver Hanne Kavli det illustrativt så här: Genom socialt stöd och kontantförmåner för de som stannar hemma med barnen säger den norska staten: ”Vi betalar för er som stannar hemma”. Med lägre förväntan på kvinnors deltagande i kvalificerade aktiviteter och erbjudanden inom en för arbetsmarknaden mindre relevant kvalificeringskurs säger välfärdssystemet: ”Du vill förmodligen stanna hemma, vill du inte?”. Arbetsgivare säger. ”Vi är inte säkra på dina kvalifikationer – endast lågavlönade yrken finns tillgängliga, om något.” Mannen, familjen, den etniska gruppen säger: ”Vi vill och förväntar oss att du stannar hemma” 93 Vad gäller ekonomiska ersättningar på statlig och kommunal nivå förstärker och samspelar dessa således med de strukturella hinder som beskrivits ovan. Kommunerna tillämpar olika ersättningssystem under introduktionen, men det har konstaterats i uppföljningar att kvinnor generellt har en lägre ersättningsnivå under introduktionen än män. Dessutom påverkar det faktum att hela hushållets inkomster räknas in vid beslut om försörjningsstöd och i vissa fall även introduktionsersättning incitamenten för kvinnans deltagande i etable- 92 En aktuell rapport från IFAU visar att partners uttag av föräldraledighet spelar roll, men bara för kvinnor. För varje månad som pap- pan är föräldraledig ökar mammans framtida lön med knappt 7 procent (Johansson, E-A. (2010) Effekten av delad föräldraledighet på kvinnors löner, IFAU-rapport 2010:05) 93 Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 32 ringsinsatser och framtida arbete.94 Män är ofta av rutin aktledare och de som för talan i kontakten med kommunens handläggare, vilket skapar och ytterligare förstärker eventuell ojämställdhet i relationen kvinnor och män emellan. Vad gäller uttag av föräldrapenning vittnar kommunerna om att denna ofta läggs på mammorna och att det finns en förväntan från både familjen och handläggaren om att det är mammorna som är hemma med barnen. Det finns inte alltid den flexibilitet som krävs, t.ex. deltagande på halvtid för båda föräldrarna, som skulle underlätta ett delat ansvar för barnen. Intervjuer med kommunrepresentanter visar att kommunerna även har ett incitament att få föräldern/föräldrarna att ta ut föräldrapenning innan de kan få introduktionsersättning, utan att tiden som föräldraledig blir överhoppningsbar. Konsekvenserna blir att kommunen sparar pengar medan den hemmavarande föräldern, oftast kvinnan, halkar efter och får mindre del av introduktionsinsatser. De långsiktiga effekterna av ett högt föräldraledighetsuttag hos gruppen nyanlända kvinnor är viktiga att analysera vidare. Nyanlända kvinnors svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden får på sikt också konsekvenser för ekonomiska ersättningar såsom arbetslöshetsförsäkring och andra inkomstbaserade socialförsäkringssystem. Även här missgynnas kvinnor och har sämre möjligheter att ta del av det generella skyddsnätet. 5.2 Vägar fram för att underlätta nyanlända kvinnors arbetsmarknadsetablering Utifrån de utgångspunkter och hinder som har beskrivits i studien och diskussionen som har förts ovan avslutar Ramböll kartläggningen med att ringa in de åtgärdsområden som vi menar är de mest centrala att utveckla. De områden som anges bör betraktas som prioriterade områden utan inbördes rangordning. Ramböll vill poängtera att några av synpunkterna nedan också adresseras i den kommande reformen (se bilaga 6 gällande kommentarer om etableringsreformen). Ramböll menar att ett steg i vägen fram är att utifrån de brister som har påtalats i studien se över introduktionstiden (kommande etableringstid) och skapa förutsättningar för systemet att möta kvinnorna utifrån deras förutsättningar. Nästa steg är att aktivt förändra de normer och strukturer som hindrar en jämställd introduktion. Följande åtgärdsområden utvecklas nedan: Att Att Att Att Att Att skapa kontinuitet inom introduktionen möjliggöra anpassning inom introduktionen utöka nyanlända kvinnors kontaktytor eftersträva tydliga och enhetliga system för ekonomiska ersättningar skapa incitament på flera nivåer – för individen men även för arbetsgivare och ansvariga aktörer arbeta medvetet för att skapa en jämställd introduktion 5.2.1 Skapa kontinuitet inom introduktionen Ramböll menar att introduktionen måste innehålla ett större mått av flexibilitet och individanpassning för att möjliggöra en kontinuitet i nyanlända kvinnors introduktion. Att erbjuda insatser som kan kombineras med föräldraledighet är ett steg i denna riktning. Undervisning med barnpassning, kvällsverksamhet eller distansundervisning skulle underlätta för föräldralediga att bibehålla en kontakt till introduktionen. Ramböll menar också att minimerade väntetider inom barnomsorgen skulle bidra till att tidigarelägga introduktionsstarten för många kvinnor. Ramböll menar att det måste skapas incitament och möjligheter för båda föräldrarna att stanna hemma med barnen. Strukturer bör skapas som möjliggör att båda parter kan kombinera deltagande i introduktionen med föräldraskap. Ansvariga aktörer bör ges förutsättningar att uppmuntra både kvinnor och män att ta ett gemensamt ansvar för barnen och en diskussion kring detta bör ingå i den samhällsorientering som erbjuds nyanlända personer. Värt att notera är att intervjuerna som studien baseras på visade att insatser kopplade till föräldraskapet ofta riktas till kvinnor, och Ramböll menar att detta arbete i lika stor utsträckning bör involvera männen. 94 Integrationsverket (2007). Ett förlorat år. En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader. In- tegrationsverkets stencilserie 2007:05. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 33 5.2.2 Möjliggör anpassning inom introduktionen Ramböll efterlyser en översyn av introduktionens aktivitetsutbud och krav förenade med dessa, framför allt mellan olika huvudmän, för att undvika att kvinnor utestängs till följd av krav som de inte har möjligheter att uppfylla. En översyn av formella krav skulle skapa förutsättningar för kvinnor att delta i introduktionsinsatser eller arbetsmarknadsutbildningar utifrån deras utgångspunkter. Studien visar att kvinnors utgångsläge generellt är sämre än mäns, i termer av hälsa, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet. Detta innebär att det krävs en möjlighet till anpassning och extra resurser för att möta denna grupp kvinnors behov och stärka deras kompetens. Framför allt krävs insatser som möjliggör för lågutbildade kvinnor att erhålla grundskolekompetens i kärnämnena, vilket är en förutsättning för att komma vidare till yrkesutbildningar. Det behövs även ökade möjligheter att visa vad individen har gjort tidigare i form av yrkesbedömningar och valideringsmöjligheter. Kvinnor är i högre grad bärare av en informell kompetens som måste synliggöras och sättas ord på. Tidig yrkespraktik är en viktig åtgärd för att skapa koppling till arbetsmarknaden. Studien uppmärksammar dock att om praktiken ska ses som en väg in i arbetslivet då är benägenheten att rekrytera flertalet praktikplatser i okvalificerade jobb inom ett fåtal branscher en riskabel strategi om man syftar till integration på lång sikt. Om praktikplatser ska användas är det viktigt att kvinnor erbjuds ett lika brett utbud av kvalificerade praktikplatser som män; att praktiken sker inom områden som individen har planer att arbeta inom samt att kunniga handledare används. I studien diskuteras hur formella krav och krav på effektiv genomströmning och resultatmål som handlar om kvantitet framför kvalitet riskerar att slå ut individer med sämre förutsättningar såsom lågutbildade, där utrikes födda kvinnor utgör en stor andel. Ett exempel hämtas från genomförda intervjuer som vittnar om att Arbetsförmedlingen i en kommun har ställt kravet att analfabeter inte får skrivas in som arbetssökande. Ett annat exempel är att sfi D ställs som krav för att delta i vissa utbildningar. För att en ändamålsenlig anpassning ska kunna ske krävs att samverkan mellan centrala aktörer inom introduktionen fungerar och utgår från målgruppens behov. Ett tydligt exempel är behovet av hälsoundersökningar och rehabiliterande insatser under introduktionen för kvinnor med ohälsa, där Landstinget och Försäkringskassan behöver ta en mer aktiv roll. 5.2.3 Utöka nyanlända kvinnors kontaktytor Ramböll menar att en viktig utgångspunkt att beakta handlar om nyanlända kvinnors begränsade kontaktytor och bristande tillgång till arbetsskapande nätverk. En väg fram kan handla om att på ett tydligare sätt involvera ideella föreningar i arbetet att nå samt rusta nyanlända kvinnor. Föreningslivet är inte bara en viktig bro till målgruppen som kan bidra med kunskap om samhället och i sig vara ett viktigt sammanhang att ingå i, som en möjlighet att nyttja de egna medlemmarnas kontakter. Många medlemmar tillhör näringslivet och kan bistå med kontakter till potentiella arbetsgivare. Ideella föreningar bildar på så sätt en viktig ingång för centrala aktörer att nå de inom målgruppen nyanlända kvinnor som av olika anledningar har fallit mellan stolarna. Det finns också ideella föreningar som bedriver rustande verksamhet riktat mot målgruppen på ett sätt som kan vara bättre anpassat till individens olika utgångspunkter exempelvis föräldralediga eller analfabeter. Hos ideella föreningar finns dessutom ofta en förståelse för den ohälsoproblematik som beskrevs i rapporten. Att använda ideella föreningar som resurs påkallar behovet av att skapa rimliga förutsättningar för dem att verka. Det saknas exempelvis sätt att skapa kontinuitet och långsiktighet för framgångsrika program/projekt som i studien utgjordes av mentorskapsprogram och projekt som erbjöd barnpassning parallellt med språkträning för föräldralediga. Även Arbetsförmedlingen bör i sitt framtida uppdrag uppmärksammas på vikten av att skapa en självständig kontakt till nyanlända kvinnor och ges förutsättningar att använda ideella föreningar som resurs. 5.2.4 Eftersträva tydliga och enhetliga system för ekonomiska ersättningar Ramböll menar att riktlinjer för vilka ekonomiska ersättningar som ska hänvisas till och gälla för olika individer vid väntetider eller avbrott bör vara tydligare och mer enhetliga. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 34 Studien påvisar att det finns ekonomiska incitament för de i introduktionen ingående aktörerna att hänvisa till ersättningssystem som inte främst belastar den egna budgeten. Ett rimligt agerande som dock måste förstås i ljuset av att andra mål än nyanlända kvinnors etablering riskerar att prioriteras. Enhetliga riktlinjer skulle minimera risken att olika aktörers ekonomiska incitament för vilka ersättningssystem som ska användas blir vägledande. Fördjupande studier och utredningar i syfte att jämföra vilka konsekvenser som olika ersättningssystem innebär bör ligga till grund för ett ställningstagande kring ett system för anvisningar som är mer enhetligt och inte beroende av exempelvis kommunplacering, enskilda handläggare eller i introduktionen ingående aktörers ekonomiska intressen. Idag används olika system mellan olika kommuner. Studien har påvisat att anvisningar till vilken ekonomisk ersättning som ska utbetalas vid väntetider för barnomsorg – en väntetid som drabbar nyanlända kvinnor särskilt ofta – är olika mellan kommuner. Medan vissa utbetalar försörjningsstöd i väntan på barnomsorg använder andra introduktionsersättning. Konsekvensen av det förra är en belastning på kommunernas ekonomi – särskilt för kommuner med stort mottagande. Konsekvensen av det senare är en försörjningsmodell som riskerar att förbruka värdefull introduktionstid för individen. Studien har också påvisat att anvisningar för hur föräldraledighetsperioder ska hanteras skiljer åt mellan kommuner. Vissa kommuner hänvisar individen till föräldrapenning utan att introduktionstiden förlängs, vilket innebär att den som är föräldraledig, vilket oftast är kvinnan, förlorar introduktionstid. Även om kommunen på detta sätt minskar sina utgifter för introduktionsersättning innebär detta förfaringssätt en minskad valfrihet för individen vad gäller uttag av föräldradagar. Ett enhetligt system eller tydliga riktlinjer för anvisningar bör också hantera det faktum att män av vana blir dossierledande och kontaktperson för hushållet i vissa fall, samt att utbetalning av föräldrapenning av vana vänder sig till kvinnan i hushållet i andra fall. 5.2.5 Skapa incitament på flera nivåer – för individen men även för arbetsgivare och ansvariga aktörer Ramböll menar att det inte bara behövs incitament på individnivå för att kvinnor ska ta steget ut i arbete utan även för de aktörer som ska vägleda målgruppen och inte minst, för de arbetsgivare som kan erbjuda anställningar. I Rambölls mening behöver staten skapa incitament för arbetsgivare, privata såväl som offentliga, för att de därigenom ska kunna erbjuda möjligheter för nyanlända kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. Utifrån de hinder som har beskrivits som rör diskriminering och bortsortering på arbetsmarknaden på grund av etnicitet och kön, är en förutsättning för en inkluderande arbetsmarknad att staten såväl som det privata näringslivet prioriterar ett långsiktigt arbete för att motverka diskriminering och främja likabehandling – och ges anledning att prioritera det. Som påvisas i kapitlet om kvinnors arbetskraftsdeltagande i perspektiv så har statliga reformer och styrning en avgörande roll för att stimulera och vägleda utvecklingen. Särbeskattningen, barnomsorgen och föräldraförsäkringen var milstolpar i statliga reformer som bidrog positivt till kvinnors arbetskraftsdeltagande i allmänhet i Sverige. Det skapade incitament och arbetstillfällen för kvinnor samtidigt som det skickade tydliga signaler till arbetsgivare och kommuner. Det kan inte förväntas att arbetsgivare styr utvecklingen utan stimulerande åtgärder som gör det gynnsamt och enkelt att anställa eller koppla nyanlända kvinnors arbetskraft till sig. Skattelättnader för företag som anställer nyanlända är ett exempel på stimulerande åtgärd. Att jobba tillsammans med näringslivet för att ta fram metoder och verktyg för att kunna validera enstaka kompetenser, istället för som nu hela yrkeskompetenser, för att synliggöra dessa kvinnors förmågor ett annat exempel. Ett ytterligare exempel är att utifrån ett samarbete med näringslivet matcha mot yrken med arbetskraftsbrist och som inte kräver utbildning eller erfarenhet. Det kan också handla om enklare åtgärder såsom att se över marknadsföringen av instegsjobben för att säkerställa att informationen når fram till arbetsgivare. Det kan inte heller förväntas att olika kommuner eller andra inblandade aktörer agerar utifrån vad som på lång sikt skulle vara bäst för individen om det saknas tydliga signaler om att det är en prioriterad fråga. Det handlar om riktlinjer, uppdrag eller krav för hur de ska agera kring gruppen samt målsättningar och tilldelning av resurser som är villkorade detta arbete. Att merparten av statliga ersättningar till kommunerna för flyktingars introduktion går till försörjningsstöd och lite till aktiva insatser under introduktionen är ett exemHinder för nyanlända utrikes födda kvinnor HINDER OCH BARRIÄRER FÖR ETABLERING 35 pel på hur goda intentioner (ersättning för aktiva insatser under introduktionen) krockar med kommunernas verklighet och behov av resurser på andra mer prioriterade områden. 5.2.6 Arbeta medvetet för att skapa en jämställd introduktion Ramböll menar att målet om en jämställd introduktion behöver genomsyra alla delar av etableringsprocessen och prioriteras hos berörda aktörer. Flera av de förslag som redan angetts utgör steg i den riktningen, men Ramböll vill understryka att utöver dessa insatser krävs ett systematiskt förändringsarbete på bred front. Ramböll har vid flera tillfällen i föreliggande rapport pekat på att det ofta saknas en systematik i kommunernas jämställdhetsarbete under introduktionen, och att kvinnor inte sällan lotsas mot traditionellt kvinnodominerade utbildnings- och yrkesval, om de överhuvudtaget får del av insatser såsom praktik och arbetsmarknadsutbildningar. En ojämställd praktik under introduktionen har dåliga förutsättningar att leda fram till ett jämställt utfall för individerna som deltar. Politiken kan styra genom att formulera mål som särskilt rör kvinnors deltagande i etableringsinsatser och arbetsmarknadsetablering och koppla resurser till insatser för att uppnå målen. Ett uppdrag att se över utbildningsutbudet och de arbetsmarknadsrelaterade insatserna utifrån ett jämställdhetsperspektiv kan vara ett led i att skapa förutsättningar för en mer jämställd introduktion. Ett annat handlar om att skapa struktur för en självständig kontakt med kvinnan genom vilken hon ges information om vilka möjligheter som står till buds och därmed utrymme att fatta egna beslut. Politiken kan även styra genom att kräva uppföljning av kvinnors deltagande. En förutsättning för att kunna följa etableringsinsatser utifrån ett jämställdhetsperspektiv är könsuppdelad statistik. Ramböll menar även att det behövs uppföljande studier för att fånga målgruppen nyanlända kvinnors syn på introduktionen. För att introduktionen ska möta kvinnornas behov och ambitioner behövs mer kunskap om hur de själva ser på den information de får om arbetsmarknaden samt de insatser de erbjuds. Ser de möjligheter att kombinera familjeliv med etableringsinsatser, om inte hur skulle dessa möjligheter kunna utformas? Utvärderingar av insatser som erbjuds bör ta sin utgångspunkt i målgruppens egen upplevelse av dem. Möjlighet bör skapas för att kvinnornas idéer och förslag, inte endast vid enstaka tillfällen utan kontinuerligt, ska kunna bidra till utvecklingen av etableringsinsatser. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-1 BILAGA 1: LITTERATURFÖRTECKNING Abbasian, S. (2003) Integration på egen hand: En studie av invandrade kvinnoföretagare i Sverige, Uppsala Universitet Akhavan, S. (2006) The health and working conditions of female immigrants in Sweden, Karolinska Institutet Antman, P. (1996) Barn och äldreomsorg i Sverige, en internetversion av boken Barn och äldreomsorg i Tyskland och Sverige: Sverigedelen, Välfärdsprojektet Kunskap/Fakta nr 5, Socialdepartementet Bjerregård Bach, Larsen Brian (2006) 300-timers-reglen. Betydningen af 300-timers-reglen for gifte kontanthjaelpsmodtagere. Socialforskningsinstitutet Köpenhamn Bornhäll, A. och Westerberg, H. (2009) Fattigdomsfällan slår igen: Somalier i utanförskap i Sverige, Timbro välfärd och reform Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2007). Kvindeundersøgelse 1: Kvinder med anden etnisk baggrund end dansk uden for arbejdsmarkedet i Vejle – ressourcer, fremtidsperspektiver og barrierer Breidahl, Karen Nielsen, Videnscenter for Integration (2008). Kvindeundersøgelse 2 Carlsson, M. och Rooth, D-O. (2006) Evidence of Ethnic Discrimination in the Swedish Labor Market Using Experimental Data, IZA DP No. 2281 Caswell Dorte, Bendix Lauritzen Helle och Blume Jensen Kræn (2008): Familieforsørgede indvandrerkvinders muligheder og barrierer i forhold til beskæftigelse og uddannelse. AKF, Anvendt KommunalForskning, working paper Dahlberg, M. Johansson, K. och Mörk, E. (2008) Effekter av aktiveringskrav på socialbidragstagare i Stockholms stadsdelar, IFAU rapport 2008: 24 De los Reyes, P. (2006) Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet, SOU 2006:37 Djuve Anne Britt, Kavli Hanne Cecilie (2007). Integrering i Danmark, Sverige og Norge: Felles utfordringer – like løsninger?. Nordiska Ministerrådet, TemaNord 2007:575 DS 2007:4 Arbetsutbud och sysselsättning bland personer med utländsk bakgrund – en kunskapsöversikt Emilsson, H (2008). Introduktion och integration av nyanlända invandrare och flyktingar. Utredningar, granskningar, resultat och bristområden. Asylmottagande i fokus. En skriftserie från NTG-asyl & integration. Nr 7 2008. Franzén, C. E. och Johansson, L. (2004) Föreställningar om praktik som åtgärd för invandrares integration och socialization i arbetslivet, IFAU forskningsrapport 2004:5 Galloway, Taryn Ann, Forskningsenheten, Statistiska centralbyrån Norge, (2006). The Labor Market Integration of Immigrant Men and Women. Diskussionspapper:483. Grip, L. (2010) Likhetens rum – olikhetens praktik. Om produktion av integration i fyra svenska kommuner, Doktorsavhandling Karstad University Studies 2010:2 Gustavsson, C (2006). Av egen kraft – Invandrade kvinnors berättelser om inträdet i det svenska. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoUrapport 2006:4. Hemmingsson, F. (2007) Långtidsarbetslöshet och ekonomisk återhämtning – lika för alla? Lunds universitet, Nationalekonomiska institutionen Håpnes Tove och Berg Berit (2004), Innvandrerkvinners arbeidstilknytning – en pilotstudie, SINTEF Teknologi og samfunn Ingemarsson, M och Palm, A (2004). Flyktingar i nordväst. Forsknings- & utvecklingsenheten för socialtjänstens individ- och familjeomsorg i nordvästra Stockholm. FoU-rapport 2004:2. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-2 Integrationsverket (2000) Arbetslöshetsförsäkringen – för vem? Integrationsverkets rapportserie 2000:21 Integrationsverket (2000) Beroende av bidrag? Socialbidragsberoendet 1998 bland ett urval av 995 års mottagna flyktingar är utgiven av Integrationsverket Integrationsverket (2002). Hur togs det emot? Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999. Integrationsverkets rapportserie 2002:04. Integrationsverket (2003) Systemfel! Ett ersättningssystem i obalans. Uppföljning av kommunernas kostnader för försörjningsstöd för 1999 års mottagna flyktingar, Integrationsverkets rapportserie 2003:5 Integrationsverket (2004). Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare mottagna 2001. Integrationsverkets rapportserie 2004:1. Integrationsverket (2004). Introduktion – men inte för alla. Integrationsverkets rapportserie 2004:2. Integrationsverket (2004). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandrare som avslutat introduktionen 2003. Integrationsverket (2004). Rapport Integration 2003. Integrationsverket (2005) Rapport Integration 2004. Integrationsverket (2005) Räcker ersättningen? Kommunernas kostnader för försörjning av 2000 års mottagna flyktingar. Integrationsverket (2005). Nyanlända kommenterar introduktionen. Resultat av NKI brukarundersökning för flyktingar och invandrare som avslutat introduktionen 2004. Integrationsverket (2006). ”Den aktive deltagaren” – Intervjuundersökning kring introduktionen av nyanlända invandrare. Integrationsverkets rapportserie 2006:3. Integrationsverket (2007) Närmar sig och fjärmar sig Integrationsverkets stencilserie 2007:12 Integrationsverket (2007). Ett förlorat år. En studie och analys av insatser och resultat under introduktionens första 12 månader. Integrationsverkets stencilserie 2007:05. Integrationsverket (2007) Statistikrapport 2007 – uppdatering av aktuella siffror, relevanta nyckeltal och indikatorer om integration Johansson, P. och Åslund, O. (2006) ’Arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare’ – teori, praktik och effekter” IFAU rapport 2006:06 Johansson, E-A. (2010) Effekten av delad föräldraledighet på kvinnors löner, IFAU-rapport 2010:05 Kavli Hanne Cecilie och Nadim Marjan (2009). Familiepraksis og likestilling i innvadrede familier. Faforapport. Kennerberg, L. (2009) Hur försörjer sig nyanlända invandrare som inte deltar i sfi? IFAU rapport 2009: 9 Kommittédirektiv 2007:52 Effektiva insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar m.fl. KPMG (2009). Granskning av introduktion för flyktingar och nyanlända. Revisionsrapport Malmö stad. Liebig, Thomas, Directorate for employment, labour and social affairs, Employment, labour and social affairs committee (2007): The Labour Market Integration of Immigrants in Denmark. OECD working paper Liebig, Thomas, International Migration Division Directorate for Employment, Labour and Social Affairs (2009). Jobs for Immigrants – Labour market integration in Norway. OECD-rapport. LO och Integrationsverket (2006) Måste alla heta som Svensson? En empirisk studie av namnbyten och inkomster Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-3 Lundin, D. och Liljeberg, L (2008) Arbetsförmedlingens arbete med nystartsjobben, IFAU rapport 2008: 9 Länsstyrelsen i Skåne län (2006). Jämställdhet som ”svensk” självklarhet – en rapport om jämställdhet i kommunal introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare. Strategiavdelningen. Länsstyrelsen Östergötland (2008). Nyanländ i Östergötland. Introduktion i länet – nuläge och framtida möjligheter. Rapport nr 2008:7. Milton, P. (2006) Arbete istället för bidrag? Om aktiveringskrav i socialtjänsten och effekten för de arbetslösa bidragstagarna, Uppsala Universitet Nekby, L. och Rödin, M (2007) Kulturell identitet och arbetsmarknaden, Integrationsverkets stencilserie 2007:07 Nilsson, H. (2005) Introduktionsersättning eller socialbidrag – har ersättningsregim betydelse för integrationen av flyktingar? Uppsala Universitet, Nationalekonomiska institutionen Olsson, M. och Skogman Thoursie, P. Insured by the partner? IFAU working paper 2010:3 Riksrevisionen (2006) Statliga insatser för nyanlända invandrare, RiR 2006:19 Riksrevisionen (2010:1), Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och modeller för resursfördelning Rosholm, M. och Vejlin, R. (2007) Reducing Income Transfers to Refugee Immigrants; Does Starthelp Help You Start? University of Arhus Socialförsäkringsrapport (2008) Nya resultatindiktatorer för den ekonomiska familjepolitiken, Socialförsäkringsrapport 2008:11 Socialstyrelsen (2007): Lika olika socialtjänst? Kommunala skillnader i prioritering, kostnader och verksamhet. Artikelnummer: 2007-131-4 SOU 2003:75 Etablering i Sverige - möjligheter för individ och samhälle SOU 2004:2, bilaga 14, Vem tjänar på att arbeta? Stadsrevisionen Stockholms stad (2007). Revisionsrapport stadens flyktingmottagande. Dnr 420/83-7. Statistiska centralbyrån (2009) Integration – utrikes födda på arbetsmarknaden, Integration: rapport 2 Svenskt näringsliv och SACO (2010) Arbetsmarknad och integration Svensson, I. och Westerlund, H. (2001) Kvinnors erfarenheter av 90-talets uppsägningar och arbetslöshet. En intervjustudie med korttidsutbildade kvinnor i ett landsbygdslän. Stressforskningsrapporter nr 294 Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder. Programberedningen för integration i arbetslivet. Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Introduktionsarbete i sju kommuner – om konsten att synliggöra kunskaper hos nyanlända. Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Yrkesidentitet före etnicitet – Att synliggöra nyanländ kompetens. Slutrapport från Programberedningen för integration i arbetslivet. Sveriges Kommuner och Landsting (2008). Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något. Om regionalt samarbete kring nyanlända invandrares etablering. Sveriges Kommuner och Landsting (2008). Från Svarthålsbyn till Möllevången. Kommunerna & Integrationen. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-4 Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Matcha eller rusta? Arbetsförmedlingens framtida insatser för nyanlända invandrade. Thomsson, H och Hoflund, L (2000). Vem ska hjälpa vem? En kritisk analys av arbetsmarknadspolitiska insatser riktade till kvinnor med invandrarbakgrund, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering 2000:9 Westerlund, H. och Svensson, I. (2001) Flöde eller Rundgång? En kartläggning och explorativ intervjustudie av korttidsutbildade landsortskvinnors ”färdvägar” genom 1990-talets arbetslöshetskris i termer av arbetsmarknadsanknytning och handlingsmönster, IFAU Forskningsrapport 2001:4 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-5 BILAGA 2: FÖRTECKNING ÖVER GENOMFÖRDA INTERVJUER Kommuner (ansvarig och handläggare): Stockholm Göteborg Malmö Landskrona Halmstad Växjö Luleå Jönköping Linköping Kinda Södertälje Eskilstuna Projekt: Projekt EVA, Eskilstuna Kvinnokraft, Bergsjön, Göteborg Aros-döttrarna, Västerås STIL-starka tjejer i Lovara, Lund Avanti, Huddinge Introduktion Södertörn Sörmlandslinjen Directa, Huddinge Strategiska aktörer: Analytiker, Försäkringskassan Enhetschef sfi, Stockholm Kurator, Flyktingmedicinskt centrum , Landstinget i Östergötland Expert Integrations/mångfaldsfrågor, Svenskt Näringsliv Arbetsmarknadsexpert, Företagarna Utredare, Partnerskap Skåne, Länsstyrelsen Skåne Tf Rektor, Utvecklingsnämnden i Helsingsborgs kommun (sfi) Lärare, Kista Folkhögskola Verksamhetschef, Röda korsets center för traumabearbetning i Malmö Ordförande, Kurdiska föreningen inom SIOS Ordförande, Interfem Ordförande, Internationella Kvinnoföreningen Malmö Integrationssamordnare, Göteborgsinitiativet Forskare: Lena Grip, Fil. dr i Kulturgeografi, Karlstad Universitet Jan Ekberg, Professor i Nationalekonomi, Linnéuniversitetet, Växjö Wuokko Knocke, Docent i Sociologi, Uppsala Universitet Skuggkontroll: Utredare, Sveriges Kommuner och Landsting Tidigare Integrationsutvecklare och Avdelningsdirektör, Statens Invandrarverk och Integrationsverket Utredare Monica Werenfels Röttorp Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-6 BILAGA 3: METOD I omvärldsfasen genomförde Ramböll en litteraturgenomgång av forskning och utredningar gällande utrikes födda kvinnors situation, hinder för utrikes födda kvinnor och konsekvenser på grund av kön i etableringsperiodens olika steg. Vilka rapporter och utredningar som har konsulterats finns angivna i bilaga 1. I omvärldsfasen har även rapporter och utredningar från Norge och Danmark beaktats. Därtill införs i studien kunskaper från fokusgrupper med utrikes födda kvinnor och aktörer som arbetar med målgruppen som Ramböll genomför inom ramen för Arbetsförmedlingens regeringsuppdrag att utveckla metoder för att närma utrikes födda kvinnor till arbetsmarknaden.95 Som en utgångspunkt för Rambölls uppdrag inom ramen för Arbetsförmedlingens huvudprojekt genomför Ramböll fokusgrupper med Möjliggörare, dvs. representanter för Arbetsförmedlingen, kommunen, ideella organisationer, näringslivet samt eventuellt andra strategiskt viktiga aktörer på det aktuella lokalplanet samt Målgruppen, dvs. de kvinnor som är utrikes födda och företrädesvis lågutbildade. Trots att målgruppsdefinitionen fullt ut inte överensstämmer med kartläggningsstudien, då Arbetsförmedlingens pilotprojekt vänder sig till utrikes födda men inte nödvändigtvis nyanlända kvinnor, inkluderar Ramböll resultat från fokusgrupper med målgruppen i föreliggande rapport genom fortlöpande hänvisningar i texten. Kartläggningsstudien har även syftat till att tillvarata relevanta projekterfarenheter, då projekten inte bara har identifierat en problembild som rör nyanlända kvinnors arbetsmarknadsdeltagande utan även prövat lösningar/metoder för att underlätta deras inträde på arbetsmarknaden. Det har rört sig både om rustningsinsatser och kompletterande aktiviteter till den introduktion som erbjuds. Ramböll har identifierat och intervjuat ett antal projekt för att ta del av deras erfarenheter. De projekt som konsulterats samt en sammanfattning av dessa finns angivna i bilaga 4. Utifrån litteraturgenomgången är det tydligt att det inte finns någon fullständig bild av invandrade kvinnors situation på arbetsmarknaden samt hinder för att delta i etableringsinsatser. Det råder brist på forskning och utredningar med könsperspektiv på introduktionen och nyanländas etablering. Det råder t.ex. brist på könsuppdelad statistik rörande etableringsmönster och arbetsmarknadsdeltagande. De utredningar som har ett tydligt könsperspektiv behandlar främst familje- och kulturrelaterade frågor och har sällan fokus på kvinnors arbetskraftsdeltagande. Skillnader mellan män och kvinnors deltagande inom introduktionen och på arbetsmarknaden konstateras men anledningar till dessa söks sällan. Denna rapport framstår mot bakgrund av detta som särskilt angelägen. I den explorativa fasen genomförde Ramböll telefonintervjuer med kommunala företrädare, strategiska aktörer från den idéburna sektorn, offentlig sektor, näringslivet och forskningsvärlden samt representanter för olika projekt som vänder sig till målgruppen. I syfte att ta del av kommunernas erfarenheter av hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor, genomfördes intervjuer med både handläggare och ansvariga för introduktionen i tolv kommuner. Intervjuerna har genomförts med kommunens introduktionsansvariga eller annan strategisk person samt en handläggare eller annan person i det operativa arbetet. Lämplig handläggare att intervjua har valts ut genom det så kallade snöbollsförfarandet där kommunens introduktionsansvarige har föreslagit namn på lämplig intervjuperson. Urvalet av kommunaktörer till den explorativa delen har skett med avseende på att säkra bredd vad gäller storlek, geografisk placering i landet, demografi samt mottagning av nyanlända. Alla kommuner som omfattas av studien har flerårig erfarenhet av att ta emot nyanlända (se bilaga 2 för en förteckning över vilka kommuner som ingår i studien). För att bredda och nyansera bilden av de hinder som finns för nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden, insamlades även synpunkter genom samma intervjuförfarande från ett antal strategiska aktörer. Des- 95 Arbetsförmedlingen fick i maj 2009 uppdrag från regeringen att genomföra ett pilotprojekt i syfte att identifiera framgångsrika me- toder för att minska utanförskapet bland utrikes födda kvinnor som inte deltar i arbetskraften. Detta arbete tänks vidare bidra till att öka och rikta det stöd som ges dessa kvinnor för att på sikt kunna bryta utanförskapet och få dem att träda in på arbetsmarknaden. Ramböll Management Consulting erhöll i november 2009 uppdraget att fungera som konsultstöd inom ramen för Arbetsförmedlingens utvecklingsprojekt Utrikes födda kvinnor i utanförskap. I projektet kommer Arbetsförmedlingen genom användandet av metoden fokusgrupper att utveckla, identifiera och medverka i implementeringen av nya och gamla metoder för att minska utanförskapet och öka delaktigheten bland utrikes födda kvinnor i sex utvalda kommuner. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-7 sa företrädde myndigheter, utbildningsanordnare, specialiserade hälso- och sjukvårdsinstanser, föreningar och intresseorganisationer, arbetsgivarrepresentanter samt forskare med sakkunskap på området.96 Efter en genomgång av de projekt som beviljats inom de större projektfonderna på området som utgörs av Europeiska Socialfonden, Europeiska Flyktingfonden och Integrationsfonden, valdes ett antal projekt ut som vänder sig till målgruppen nyanlända kvinnor för intervju (se bilaga 4). Intervjuerna har, som namnet på fasen indikerar, varit explorativa till sin karaktär. Det innebär att Ramböll har förberett fem olika tematiska områden utifrån vilket samtalet har tagit sitt ursprung: 1. upplevda hinder för deltagande i introduktionen 2. upplevelse av ekonomiska ersättningars betydelse 3. hinder för deltagande på arbetsmarknaden 4. föräldraskapets roll inom introduktionen 5. samverkan med näringsliv och föreningsliv som väg förbi hinder Innehållet i samtalet har utvecklats i relation till vad intervjupersonen har valt att fokusera på. Statistiksammanställningen syftar till att ge en översiktlig bild av målgruppens utgångspunkter utifrån ett antal variabler samt att kartlägga deras etableringsmönster. I viss mån inkluderas uppgifter om målgruppens försörjningsmönster. Uppgifterna i denna del är i huvudsak från sekundära källor och baseras på data från Statistiska Centralbyrån (SCB), Centrala Studiestödsnämnden (CSN) och Skolverket och samt de rapporter från Integrationsverket och Socialstyrelsen som hänvisas till i litteraturförteckningen. Därutöver kontaktades Försäkringskassan för uppgifter om föräldrapenning (se bilaga 7) samt Sveriges kommuner och Landsting för uppgifter om vårdnadsbidrag. Uppgifter om uttag av vårdnadsbidrag fördelat på kön och födelseland fanns dock inte att tillgå, då SCB:s uppdrag att följa upp vårdnadsbidraget ännu inte är avslutat. 96 Se bilaga 2 för förteckning över vilka aktörer som intervjuades. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-8 BILAGA 4: SAMMANFATTANDE MATRIS ÖVER PROJEKTERFARENHETER Projektbeskrivning Hinder Lösningar Kvinnokraft Ett högt barnafödande tillsammans med en Samverkan mellan myndigheter. Projektägare var stadsdelsför- uppdelning där det huvudsakligen är kvinnans valtningen i Bergsjön, Göteborg. ansvar att ta hand om barnen. Projektet, som var en förprojek- Kvinnorna har bristande kunskaper i svenska tering, genomfördes under maj och få arbetsskapande nätverk. De har lite ar- Se saker ur olika synvinklar och per- till och med oktober 2009. Medel betslivserfarenhet och erfarenhet av att söka spektiv, se en helhetsbild och indivi- för genomförandeprojekt bevilja- arbete. Det finns få arbeten som motsvarar duella lösningar. Var lyhörd och gör des inte. det de ägnat sig åt i Somalia. Kvinnorna är individen delaktig. Koppla in sjukvården vid sjukdom, annars blir insatserna verkningslösa. trötta på praktik efter praktik som inte leder Projektet delfinansierades till 75 någonstans. % av Europeiska Socialfonden, 25 Betrakta kvinnorna som kompetenta, förmågan kan variera men alla kan % av stadsdelsförvaltningen i Kvinnorna känner sig inte delaktiga och har en prestera utifrån sin egen nivå. Kvin- Bergsjön. övertro till att myndigheter ska lösa situatio- norna själva behöver medvetandegö- nen. ras om deras egna resurser och hur Målgruppen var somaliska kvin- dessa kan omsättas till ett arbete. Det nor boende i Bergsjön som upp- Kvinnorna möter diskriminering och fördomar finns behov av särskilda metoder för bar försörjningsstöd. utifrån deras hudfärd, kläder och religion. De motivationsarbete. drabbas även av boendesegregation. Huvudsyfte med projektet var att Det civila samhället och föreningslivet identifiera hinder och möjligheter Kvinnornas självförtroende minskas i det nya som alternativ till skolbänken. Kon- som kvinnorna själva upplever för landet vilket leder till passivisering och uppgi- takt med föreningslivet leder till att komma ut i förvärvsarbete el- venhet. språkkunskaper, kontakt med andra ler i utbildning som leder till arbete eller eget företagande. människor och samhället. Sjukdom på grund av en utsatt situation gör att de inte kan delta i aktiviteter och introduk- Kartläggningen omfattade fokus- tionsprogram. grupper med somaliska kvinnor samt en resa till London för att ta Offentlig sektor ställer höga och för målgrup- del av erfarenheter från liknande pen begränsande krav för anställning. Närings- projekt. livet har kommit längre än det offentliga i att fånga rätt kompetens och ge olika människor möjligheter. Arbetsförmedlingen har inte tagit sitt ansvar för målgruppen. Arosdöttrarna Ojämställda, patriarkala familjemönster. Kvinnorna ska registreras som indivi- Arosdöttrarna drivs av ABF i Väs- Kvinnorna tar ansvar för barn och hem, vilket der i systemet. Det första Arosdött- terås. Projektet leds av kvinnor gör det svårare för dem att samtidigt etablera rarna gör är att öppna ett eget bank- från Mellanöstern med en förförs- sig i samhället. konto för kvinnan. tåelse för gruppens problematik. Kvinnorna har ingen egen kontakt med offent- Belysa vikten av ett jämställt familje- Projektet är både en mötesplats liga aktörer – de skrivs in på sina män vilket liv. och utbildning för kvinnor som gör att alla pengar går till mannens konto och står långt från arbetsmarknaden. kvinnorna tror att det är mannens pengar. Från början riktade verksamheten Låg utbildningsbakgrund och analfabetism för- skap om med möjlighet till anställning sig till kvinnor från Mellanöstern, svårar för gruppen. Sfi-klasserna utgörs ofta vid praktikperiodens slut. Praktik- men har numera utvidgats till att av individer med olika utbildningsbakgrund vil- handledare måste få ersättning för att även omfatta kvinnor från Afrika. ket medför att lågutbildade personer har svårt ta sitt ansvar. De flesta kvinnor har bott i Sveri- att hänga med, uppnår inte tillräckliga resultat ge i genomsnitt mellan fem och och har en hög frånvaro. Bättre anpassade praktikplatser på arbetsplatser som individen har kun- 15 år och har inte klarat av sfi. Många praktikplatser ger inte någon språkträUtbildningen sker i tre steg och Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor ning. 1-9 innehåller språkträning, datakunskap, samhällskunskap, förberedande yrkesutbildning och praktik. Utbildningen sker både på svenska och på kvinnornas modersmål. Hittills har åtta grupper invandrarkvinnor utbildats, ca 75 % av tidigare deltagare är idag sysselsatta på arbetsmarknaden. STIL – Starka Tjejer I Lovara Tradition och kultur gör att arbete inte ens är Insatser för att skapa drivkraft och Projektet drevs av Coompanion påtänkt, det upplevs vara självklart att kvin- egna mål hos kvinnorna som gör att på uppdrag av Lunds kommun. norna ska vara hemmafruar. Männen har all de vill vara med och förändra sin situ- kontakt med samhället utanför familjen. Kvin- ation. Syftet var att se hur en koopera- norna står lågt i familjens hierarki, deras akti- tiv modell skulle kunna bryta viteter prioriteras inte. Kvinnorna saknar nät- Att skapa egna nätverk, bli delaktig i unga romska kvinnors utanför- verk utanför det romska. samhället utanför det romska nätver- skap. ket. Skapa kontakt med kommunen Attityder, fördomar och diskriminerande struk- och ideella organisationer. Skapa fö- Trots att alla utom en av kvinnor- turer i majoritetssamhället begränsar kvinnor- rebilder, genom t.ex. kvinnliga före- na var födda i Sverige och hade nas möjligheter. Bristen på förebilder och lågt tagare. gått i svensk skola hade ingen av självförtroende och självkänsla påverkar ock- dem fullgjort varken grund- eller så. Att öka användandet av barnomsorg. gymnasieskola. Kvinnorna saknar ofta den hälsostatus som Samverkan, tid och transparens är de Projektet satsade på utbildning i behövs för att orka koncentrera sig, passa ti- viktigaste faktorerna för att liknade svenska, engelska, matte, hälsa der och fokusera på en arbetsuppgift. projekt ska lyckas. och egenutveckling. Deltagarna fick välja mellan tre inriktningar: Kvinnorna får barn tidigt och använder sig inte utbildning, anställning eller eget alltid av barnomsorgen. företag. Under projekttiden drev kvinnorna ett café. Efter ett och ett halvt år utvecklades projektet till ett partnerskap inom Equal. Projektet pågick i nästan fem år. Avanti Många fastnar i systemet, går på sfi länge För denna målgrupp krävs mycket tid. Projektet drevs av Huddinge utan att komma vidare. Stora grupper på sfi Handläggarna på introduktionsenhe- kommun och riktade sig till nyan- gör att kvinnorna inte blir sedda. terna behöver ges mer tid för t.ex. lända flykting- och invandrar- motivationssamtal. Kvinnorna bör kvinnor i kommunen med som Otillfredsställande praktikplatser skapar en fångas upp tidigt och få ta del av in- mest gymnasieutbildning och ing- uppgivenhet kring praktik, som i grunden är satser. en, eller mycket liten, arbetslivs- en bra metod för kontakt till arbetsmarknaden. erfarenhet utanför hemmet. Bra praktikplatser med utbildade För deltagande på arbetsmarknaden är otill- handledare och förberedande samtal Projektet syftade till att kvinnorna räcklig kunskap i svenska samt bristande ut- med arbetsgivare. Förberedelser, skulle bli självförsörjande. Projek- bildnings- och yrkesbakgrund de största hind- uppföljning och praktikträffar med tet köpte via ett företag in kon- ren. andra som gör praktik samtidigt är versationssvenska, personlig ut- viktigt. veckling och språkundervisning. De som inte kommer vidare efter introduktion Även praktikplatser anordnades. och går över till försörjningsstöd kan ibland Mer modersmålsstöd inom sfi för per- blir passiva och få liten tilltro till sin egen för- soner med låg utbildningsbakgrund Totalt deltog 25 kvinnor i projek- måga att ta sig ut i arbetslivet. Vid föräldrale- och mindre grupper som möjliggör tet som pågick i 2,5 år. Målet dighet tickar tiden för introduktion iväg och mer konversationstid. som var att 50 % av dessa skulle dyrbar tid försvinner. komma ut i arbete, uppnåddes Göra samhällsinformationen mer at- med råge (75 %). traktiv och ge den vid flera tillfällen, då individen inte alltid är mottaglig i Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-10 början. Informera om att det mer eller mindre krävs att båda parter jobbar i Sverige för att klara familjens försörjning. Matcha kvinnorna mot yrken där det finns en arbetskraftsbrist och som inte kräver utbildning eller yrkesbakgrund. Viktigt med bra samverkan med näringslivet. Även viktigt att samverkan med föreningar och organisationer, vilket ger kontakt med svensktalande och ett större nätverk. Erbjud mammagrupper tillsammans med sfi och samhällsinformation. EVA Kvinnors ansvar för barnen hindrar deras eta- Projekt i Eskilstuna som är riktat blering på arbetsmarknaden. Problem med att till kvinnor. Projektet drivs av Es- graviditet ses som en sjukdom vilket gör att Erbjuda insatser före sfi så att delta- kilstuna kommun, Landstinget, kvinnor under denna period inte deltar i intro- garna sedan är redo för sfi- Arbetsförmedlingen och Försäk- duktionen. Det finns en tradition av att vara undervisning. ringskassan. hemma, få kvinnor har yrkesarbetat i hemlandet. Gemensamt för deltagarna i pro- Skapa könsuppdelade sfi-grupper. Skapa sociala kooperativ, men med hjälp från en central organisation som jektet är att de behöver utveckla Det finns brister i vägledningen, vilket gör att kan hjälpa till med regler och admi- svenskan, att de saknar ett arbe- kvinnorna saknar kunskap om vilka yrken som nistration. te och i de flesta fall har en kort finns. skolbakgrund. Skapa en individuell introduktionserMännen får mer uppmärksamhet och hjälp på sättning, som uppmuntrar ansvar och Deltagarna är inskrivna i projek- sfi. Sfi kommer för snabbt inpå flykten, delta- ger frihet och ett system för delad tet i fem månader, cirka 20 del- garna har inte hunnit landa mentalt vilket gör föräldraförsäkring. tagare i varje omgång. Fokus lig- att de inte lär sig. Om de endast uppnår B- el- ger på muntlig kommunikation. ler C-nivå på sfi, kommer de inte in på någon Ideella föreningar kan hjälpa till vid Deltagande i projektet kan kom- utbildning och är hänvisade till de fåtal jobb självstudier för de som inte klarat sfi. bineras med praktik, men inte som inte kräver utbildning. Ta emot kvinnor och barn tillsammans med sfi. i förskolor. Arbetsgivare har fördomar och diskriminerar, Förutom svenskundervisning in- kvinnors muslimska tro syns tydligare än går friskvård, simkurs mm. Arbe- mäns. Kvinnorna upplever att de har "ögonen te är inte huvudsakligt mål för på sig" och känner en rädsla för att "göra fel" alla deltagare. I personalen finns med sina barn. en arabisktalande person. Svårt med eget företagande som inbegriper mycket administration och kräver språkkunskaper. Försörjningsstöd gör att det för vissa familjer inte lönar sig att arbeta, systemet försenar introduktionen. Männen dossierledare vid ekonomiskt bistånd. Introduktion Södertörn Graviditet och ett högt barnafödande skjuter Individuell ersättning ger individuella Projektet är ett samverkanspro- upp det aktiva deltagandet i introduktionen. möjligheter att delta i introduktions- jekt mellan Botkyrka, Haninge, program. Huddinge, Nykvarn, Nynäshamn, Somatisk och psykosomatisk ohälsa skapar Salem, Södertälje och Tyresö hinder för deltagande. samt Nacka och Värmdö. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor Skattelättnader för företag som anställer nyanlända liknande systemet i 1-11 Familjestrukturer där mannen ses som in- USA, vilket dessutom ger good will åt Projektet syftar till att skapa en komstbringare i familjen begränsar kvinnors företagen. Att jobba tillsammans med struktur och en modell som gör deltagande. Kvinnor som vill delta vågar inte näringslivet för att säkra framtida att nyanlända har tillgång till hela alltid. kompetensbehov genom utbildning Södertörns utbud av insatser. och validering. Detta ska medföra att de nyan- Lågutbildade kvinnor saknar den kompetens lända i större utsträckning har som krävs för att ta sig in på den svenska ar- Skapa möjligheter för kvinnorna att få tillgång till de introduktionsinsat- betsmarknaden och bemöts inte utifrån sina en egen ekonomi, rättigheter i sam- ser som motsvarar individuella förutsättningar. Den svenska arbetsmarknaden hället, få vara jämställda, få stöd i att behov, samt i förlängningen att saknar inträdesjobb. ta hand om barnen. Att ersättningar beräknas utifrån hushållseko- Ge information om historien kring nomi har medfört att framförallt kvinnor läm- jämställdhet i Sverige för att förklara nat introduktionsprogram när mannen fått vilka möjligheter som finns i Sverige. nyanlända snabbare blir självförsörjande genom arbete. jobb. Myndigheter lyckas inte nå ut till alla i målgruppen med sin information. Sörmlandslinjen En stor andel nyanlända kvinnor är lågutbilda- Ett system med individuella ersätt- Sörmlandslinjen drivs av Länssty- de och ibland även analfabeter. ningar. kan med Migrationsverket, Ar- Det faktum att många kvinnor kommer som Ta fram könsuppdelad statistik. betsförmedlingen, Landstinget, familjeanknytning hindrar en snabb etablering. Sörmlandsidrotten, IFS/ALMI Dessutom väntar familjerna ofta på att fler Bättre information om förväntningar- samt de fem kommuner som är familjemedlemmar ska komma. na att både kvinnor och män arbetar. relsen i Södermanland i samver- fokus för insatserna; Eskilstuna, Ge könsuppdelad information och ut- Strängnäs, Katrineholm, Flen och Det saknas könsuppdelad statistik, många Vingåker. kvinnor försvinner i statistiken. bildning. Utvecklingsinsatserna fokuserar De kvinnliga deltagarna anmäls inte i samma tor måste ta sitt ansvar för att anstäl- på arbete, eget företagande samt utsträckning till Arbetsförmedlingen. Arbets- la nyanlända personer. hälsa och social delaktighet. Mål- marknadsinsatser är riktade till män och finns gruppen för projektet är asylsö- inom t.ex. industrin. Även arbetsgivare inom offentlig sek- kande och nyanlända i introduktion. Öppna upp möjligheter för socialt företagande och ge stöd för kvinnor att Försörjningsstöd bygger på hushåll, vilket gör starta företag, t.ex. genom samarbete det svårare att ställa krav på både kvinnor och med ALMI. Många var företagare i män. Individens förutsättningar påverkas av hemlandet. Se till att företag är med information från handläggare som kan skilja och utvecklar introduktionen - kom- över landet. petensutveckla nyanlända tillsammans med företag utifrån vad de har Det saknas en individanpassning inom intro- behov av. Hitta företag som kan fun- duktionen. Kvinnor som är ensamma med barn gera som förebilder. klarar inte alltid av en heltidsmodell i introduktionen. De saknar dessutom ofta en vana att lämna ifrån sig barnen hela dagarna. Directa Kvinnan antar en social roll, hon ses som an- En individuell ersättningsstruktur Projektägare var Arbetsmark- svarig för annat än försörjning. Föräldraledig- kommer att gynna kvinnor och ge nadsområde (AMO) Huddinge. het gör att kvinnans tid i introduktionspro- starkare ekonomiska incitament för grammen blir kortare än männens. Vid många kvinnor att söka sig till arbetsmark- Projektet, som var en förprojek- barn kan det vara ekonomiskt bättre att kvin- naden. tering, vände sig till arbetssökan- nan stannar hemma och tar hand om barnen de kvinnor och män som ännu istället för att använda sig av barnomsorg och Skapa samverkan med näringslivet inte pratar eller förstår svenska arbeta. för att identifiera enstaka förmågor. och som inte har någon eller Det fokus som finns på samverkan mycket liten erfarenhet av ar- Vårdnadsbidraget riskerar att bli en kvinnofäl- med ideella organisationer borde by- betsmarknaden. En ansökan om la. tas mot samarbete med näringslivet. Kvinnor saknar i högre grad formell utbildning Arbeta med kommunikation och be- genomförandeprojekt har lämnats in. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-12 och arbetserfarenhet, men inte kompetens och mötande hos aktörer ansvariga för in- kapacitet. Det saknas dock metoder och verk- troduktionen. tyg för att identifiera kompetenser som inte är hela yrkeskompetenser, det saknas möjligheter att synliggöra/validera enstaka förmågor. Insikt och vilja att jobba med integrationsfrågor saknas hos näringslivet. Arbetsförmedlingen, kommuner och andra verksamheter ger lite utrymme för individen att föra fram vad som är viktigt för henne, vilket riskerar att leda till en passivisering. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-13 BILAGA 5: OM EKONOMISKA ERSÄTTNINGAR Kommunernas ersättning till nyanlända under introduktionen kan utgöras av introduktionsersättning eller ekonomiskt bistånd. Av de 242 kommuner som i slutet av 2006 betalade ut ekonomiskt stöd till flyktingar var det enligt Socialstyrelsen 143 som valde att låta flyktingarna få s.k. introduktionsersättning. Två femtedelar av dem som uppbär introduktionsersättning får dock en ersättning som motsvarar kommunens norm för ekonomiskt bistånd, vilket inte alls var avsikten med lagen (Integrationsverket, 2007). Introduktionsersättning I de fall ersättningen utgörs av introduktionsersättning sker utbetalningen enligt lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar (SFS 1992:1068).97 Varje kommun bestämmer själv introduktionsersättningens storlek, men nivån bör inte understiga normen för försörjningsstöd. Ett villkor för utbetalning av introduktionsersättning är att den nyanlända förbinder sig att följa en introduktionsplan som fastställs av kommunen och den nyanlända tillsammans. Tanken är att introduktionsersättningen ska vara ett förenklat alternativ till ekonomiskt bistånd, både avseende beloppen och inkomstprövningen. Vid avvikelser från introduktionsplanen har kommunen rätt att begränsa utbetalningen av introduktionsersättning under en viss tid, alternativt bestämma att ersättning inte ska utgå. Ett vanligt argument för introduktionsersättning är att aktivitet belönas framför passivitet genom att det görs en tydlig koppling mellan ersättning och prestation. Därigenom har introduktionsersättningen mer formen av en ”lön” än ett bidrag, vilket förväntas medverka till att hela introduktionen uppfattas som mer arbetsmarknadsinriktad. Introduktionsersättningen är vidare ofta utformad så att individers eventuella sidoinkomster inte påverkar introduktionsersättningens storlek (upp till ett visst belopp). Det medför att introduktionsersättningen inte reduceras vid mindre extrainkomster, något som antas påverka individers incitament att arbeta. Därmed innebär introduktionsersättningen en större möjlighet för de nyanlända att påverka sin ekonomi och också en större valfrihet i spenderandet av ersättningen, genom att ersättningen inte betalas ut under samma övervakning som vid ekonomiskt bistånd. Ekonomiskt bistånd Ekonomiskt bistånd är en del av välfärdssamhällets skyddsnät. Biståndet är tänkt att vara ett komplement till andra socialförsäkringar i samhället, och träda in vid kortare perioder av försörjningsproblem. En del kommuner betalar ut ekonomiskt bistånd till nyanlända under introduktionen (se ovan). Rätten till ekonomiskt bistånd regleras genom socialtjänstlagens 4 kap 1 §. Ekonomiskt bistånd inbegriper försörjningsstöd och stöd till livsföring i övrigt. Försörjningsstödet består av en norm, riksnormen, som årligen fastställs av regeringen samt av skäliga kostnader för några andra vanliga behov såsom boende och hushållsel. I riksnormen regleras omkostnader för mat, kläder och skor, hygien etc. Utgifter som inte ingår i försörjningsstödet hör till livsföringen i övrigt. Dit hör sådant som inte är direkt kopplat till försörjningen men som ändå är nödvändigt, exempelvis tandvård och glasögon. I den offentliga statistiken innefattar ekonomiskt bistånd dock även introduktionsersättning. Erfarenheter av kommunernas ersättningssystem Enligt Integrationsverkets beräkningar är kostnaderna högre i de kommuner som använder introduktionsersättning jämfört med kommuner som använder försörjningsstöd.98 Dessutom har introduktionsersättningskommunerna ett mindre antal personer i arbete jämfört med kommuner som använder försörjningsstöd. Att förvänta sig att flyktingar, när de erbjuds en heltidsintroduktion ska hinna söka sig till förvärvsarbeten är att överskatta de incitamentskapande komponenterna i introduktionsersättningen. 99 På längre sikt spås dock en positiv inverkan på arbetsmarknadsdeltagande, genom de möjligheter som ges av sidoinkomst och schabloniserad ersättning. Integrationsverket har konstaterat att många kommuners tillämpning av introduktionsersättningen går stick i stäv med tanken bakom den. Därför har kritiker kallat den för »förtäckt socialbidrag«. Flera undersökningar väcker frågan om introduktionsersättningen är ett led i en aktiv insats för snabbare vägar till arbete eller om kommunen enbart bytt namn på ersättningen utan att ändra sitt arbetssätt. Integrationsverket konstaterar 97 Författningen upphävs 2010-12-01 genom SFS 2010:198. Lagen kommer dock fortfarande gälla för utlänningar som inte omfattas av punkten 2 i ikraftträdandebestämmelserna till lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 98 Integrationsverket (2003) Systemfel! Ett ersättningssystem i obalans. Uppföljning av kommunernas kostnader för försörjningsstöd för 1999 års mottagna flyktingar, Integrationsverkets rapportserie 2003:5 99 Nilsson, H. (2005) Introduktionsersättning eller socialbidrag – har ersättningsregim betydelse för integrationen av flyktingar? Uppsa- la Universitet, Nationalekonomiska institutionen Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-14 även i sina uppföljningar att det finns en obalans i ersättningssystemet för kommunalt flyktingmottagande. Av de statliga ersättningar kommunerna får för flyktingars introduktion går merparten till försörjningsstöd och lite till aktiva insatser under introduktionen. I storstäderna räcker statens bidrag inte till att täcka kostnaderna för försörjningsstöd, ännu mindre till de övriga tänkta aktiva insatserna. De kommuner som Ramböll har intervjuat företrädare för har haft olika ersättningssystem; en del har använt ekonomiskt bistånd medan andra betalar ut introduktionsersättning. Ett antal kommuner i kartläggningsstudien tillämpar en individuell introduktionsersättning, där pengarna betalas ut separat till kvinnan och mannen. Majoriteten av kommunrepresentanterna är mer positiva till introduktionsersättning än till ekonomiskt bistånd som ersättning under introduktionen baserat på introduktionsersättningens ”lönelika” utformning samt möjligheten för individer att ha extra inkomster. Kommunrepresentanterna framhåller också att det finns ett symbolvärde i introduktionsersättningen, genom att den uppfattas vara mer kopplad till arbete och inte från början ”skolar in” nyanlända i socialtjänstens biståndssystem. Dessa argument gäller naturligtvis för såväl män som kvinnor men flera intervjupersoner menar att systemet med introduktionsersättning främjar jämställdhet och är särskilt gynnsamt för kvinnors deltagande, utifrån den problematik som har beskrivits i rapporten. Ytterligare ett argument för introduktionsersättning som respondenterna lyfter är att systemet upplevs vara ett värdigare system, då det inte innefattar samma inslag av övervakning och kontroll av individers utgifter. Redovisning av nordisk forskning om effekten av ekonomiska incitament Vad gäller exempelvis ersättningsstrukturer i form av aktiveringskrav på socialbidragstagare uppvisar rapporter såväl positiva, obefintliga och negativa effekter. Resultaten är osäkra då flera av studierna saknar en valid kontrollgrupp. I en rapport från IFAU (2008:24), som tittar på effekter på befolkningen i sin helhet snarare än på deltagare i program och beaktar såväl inträde in i som utträde ut ur socialbidragstagande, finner forskarna att aktivering av socialbidragstagare har positiva effekter i form av lägre socialbidragstagande och högre sysselsättning, särskilt bland ungdomar och utlandsfödda. Effekterna är störst för personer som står närmare arbetsmarknaden såsom exempelvis ungdomar. Även i Norden har det förekommit aktiveringskrav på socialbidragstagare. Dahl (2003) (i IFAU 2008:24) visar att det framförallt är individer med svagare ställning på arbetsmarknaden som har blivit utsatta för aktiveringskrav och att kraven har haft fokus på arbetet snarare än utbildning. Programmen verkar dock inte ha någon effekt på deltagarnas övergång till arbete och självförsörjning, åtminstone inte på kort sikt.100 Ett exempel från Danmark är 300-timmarsregeln (2006) som lanserades inom ramen för den danska regeringens handlingsplan för integration ”En ny chans för alla”. Regeln ska fungera som ett ekonomiskt incitament för socialbidragstagare.101 Den infördes för att motivera gifta par som är försörjningsstödsmottagare att var för sig uppfylla ett arbetskrav i den reguljära sysselsättningen på 300 timmar inom en tvåårsperiod för att bevara rätten till försörjningsstöd. Regeln gäller för gifta par som har fyllt 25 år eller är föräldrar och tillsammans har mottagit försörjningsstöd i två år medan de har varit gifta. Om kravet inte uppfylls kan fortsatt försörjningsstöd nekas, dock endast för en av makarna. Makar, vars arbete är så begränsade att de inte kan få anställning i det ordinarie arbetet kan inte förlora kontanthjälpen. En första undersökning av regelns ekonomiska effekter utförd av Socialforskningsinstitutet i Köpenhamn tyder på att 300-timmarsreglen har haft en väsentlig inverkan på de involverades sysselsättningsgrad.102 Det är inte undersökt hur dessa personer hade klarat att etablera sig på arbetsmarknaden utan 300-timmarsregeln. Dock uppger 36 procent av de som hade nekats försörjningsstöd i undersökningen och 17 procent av de som ännu inte hade nekats försörjningsstöd men mottagit ett varningsbrev om att de befann sig i riskzonen för att mista stödet att detta faktum medförde att de sökte sig till arbete. Typiska jobbfunktioner för de personer 100 IFAU-rapporten påpekar att det dock är oklart huruvida Dahl lyckas ta hänsyn till att deltagarna har en systematisk svagare ställ- ning på arbetsmarknaden än de han jämför med. (Dahlberg, M. Johansson, K. och Mörk, E. (2008) Effekter av aktiveringskrav på socialbidragstagare i Stockholms stadsdelar, IFAU rapport 2008: 24) 101 Den 1 juli 2009 blev 300-timers-reglen ändrad till en 450-timers-regel. Regeln innebär att gifta makar, där den ena eller bägge mottar försörjningsstöd, ska uppfylla ett arbetskrav om 450 timmar inom 24 månader för att bevara rätten till kontanthjälp. På grund av övergångsregler börjar den utökade regleringen gällande antalet arbetade timmar från 300 till 450 inte gälla fullt ut förrän den 1 juli 2011, varför 300-timmar används i texten. 102 Bjerregård Bach, Larsen Brian (2006) 300-timers-reglen. Betydningen af 300-timers-reglen for gifte kontanthjaelpsmodtagere. So- cialforskningsinstitutet Köpenhamn Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-15 som ingick i undersökningen var rengöringsarbete, köksbiträde och butiksarbete – alltså traditionella låglöneyrken som motsvarade deras utbildningsbakgrund. I undersökningen görs ingen redovisning av hur resultaten skiljer sig mellan kvinnor och män eller mellan utrikes och inrikes födda annat än att gruppen som omfattas av regeln i majoritet består av utrikes födda. Ett ytterligare exempel från Danmark påvisar dock att ökade ekonomiska incitament för nyanlända inte nödvändigtvis leder till att fler kommer i arbete. Efter införandet av en ny invandringslag år 2002 är nyanlända inte berättigade till socialbidrag under de första åtta åren, istället får de en betydligt lägre "starthjälp". Minskningen av bidraget har, intentionerna till trots, inte lett till att fler nyanlända har kommit i arbete under de två första åren. Under det första året ökade sannolikheten att utbetalning av bidrag upphörde utan att personen hade fått arbete. Däremot ökar chanserna till arbete med tid, efter två år hade fler kommit i arbete. Kvinnors sannolikhet att komma i arbete efter förändringar i bidragssystemet var lägre än mäns, både med eller utan barn. Intressant nog hade bidragsförändringarna mest positiv effekt på män med barn. Studien visar även att ju högre utbildning desto bättre chanser att komma i arbete.103 En slutsats i studien är att nyanlända har en svag position på arbetsmarknaden bl.a. på grund att deras kompetens inte erkänns och efterfrågas i det nya landet. De svagaste grupperna är också närmast immuna mot förändringar som omfattar bidragssänkningar och aktiveringskrav. Om syftet med bidragsförändringar är att fler ska komma i arbete är författarnas rekommendation att istället ha en högre bidragsnivå under den första tiden för att förebygga att svaga grupper (såsom kvinnor med barn) lämnar arbetskraften. När chanserna att få arbete ökar kan bidragsnivåerna successivt minska. Har man en gång lämnat arbetskraften är det trots de ekonomiska motiven svårare att få ett arbete. En oavsiktlig konsekvens av bidragsminskningen kan således vara att traditionella familjemönster där kvinnan är hemma med barnen cementeras. 103 Rosholm, M. och Vejlin, R. (2007) Reducing Income Transfers to Refugee Immigrants; Does Starthelp Help You Start? University of Arhus Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-16 BILAGA 6: KOMMENTARER OM ETABLERINGSREFORMEN Under kartläggningsstudiens färdigställande pågick intensiva förberedelser inför implementeringen av Etableringsreformen som träder i kraft den 1 december 2010. Ramböll vill passa på att nämna några aspekter av Etableringsreformen i den mån dessa har diskuterats i intervjuerna med kommunrepresentanter och strategiska aktörer och kan anses ha en påverkan på kvinnors etablering. En beståndsdel av reformen är en individuell etableringsersättning som möjliggör föräldraledighet på deltid, föräldraledighet som överhoppningsbar tid och möjlighet till löneinkomster vid sidan av etableringsersättningen. Utifrån de problemområden och konsekvenserna för kvinnor som beskrivits ovan menar Ramböll att denna reformering av ersättningsstrukturen är välkommen. Det var även en vanligt förekommande kommentar från kommunerna att de såg positivt på just denna del av Etableringsreformen. Efter Etableringsreformens införande kommer kommunernas ansvar huvudsakligen begränsas till samhällsorientering och svenskundervisning. En handläggare menade att det kan få positiva konsekvenser, då den ekonomiska administrationen har upptagit merparten av deras tid. Dessutom, som en intervjuperson beskriver det, har handläggarna haft en ambivalent roll; de ska motivera med ena handen och kontrollera med den andra. En kommunrepresentant påpekar att det fortfarande kommer att vara problematiskt för de kvinnor som kommer som anhöriga även efter reformens införande, om inte mannen fått arbete när etableringsperioden är över. Då måste mannen söka försörjningsstöd och eftersom kvinnan då får etableringsersättning, minskas hans bidrag och familjen får likväl leva på försörjningsstödsnivå. Vad gäller lotsarna påpekar en intervjuperson att lotsens krav på prestation för ersättning kan bli negativt för målgruppen kvinnor som i högre grad är lågutbildade, drabbade av ohälsa och andra försvårande omständigheter. För att uppnå god ekonomisk utdelning finns risken att lotsen inriktar sin verksamhet på de som är ”lätta” att etablera på arbetsmarknaden. Regeringens intention att införa en nationell sfi-bonus framställs som jämställdhetsfrämjande då en bonus antas bidra till att öka familjens intresse av att kvinnan studerar. Precis som flera remissinstanser påpekar menar Ramböll att det återstår att följa upp hur sfi-betyget bidrar till möjligheten att få arbete samt hur de kvinnor som varken arbetar eller studerar ska nås. Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-17 BILAGA 7: FÖRSÄKRINGSKASSANS UPPGIFTER OM FÖRÄLDRAPENNING Ramböll kontaktade Försäkringskassan för att undersöka föräldrapenningsuttag 104 hos gruppen utrikes födda samt fördelning mellan kvinnor och mäns uttag inom gruppen. Ansvarig analytiker105 bistod med uppgifter om föräldraparets uttag av föräldrapenning till den dag barnet fyller fyra år för barn födda år 2004, baserat på mödrarnas födelseland. Siffrorna exkluderar barn födda utomlands, utifrån det faktum att dessa barn (ca 3000 till antalet år 2004) genererar ett relativt litet uttag av föräldrapenning. Enligt ansvarig analytiker är uttaget för barn födda utomlands för det stora flertalet på noll dagar och medianen hamnar således ofta på noll. Ramböll vill dock påpeka att det återstår att följa upp uttaget för barn, utrikes så väl som inrikes födda, över fyra år för att kunna göra en fördjupad analys av mönster för föräldrapenningsuttag. I nettodagar ingår både garantidagar och sjukpenninggrundade dagar (SGI-dagar). Föräldrapenningdagar föräldrarna eventuellt tagit ut för andra barn under samma period ingår inte. I genomsnitt har mammorna under denna period tagit ut 309,3 dagar och papporna 66,7 dagar. Den population av barn med respektive föräldrar som analysen bygger på är baserad på alla barn födda 2004. I Försäkringskassans register är dessa barn 103 246 till antalet. Enligt SCB föddes 100 928 barn 2004 (barn födda i utlandet av mammor folkbokförda i Sverige ingår i denna siffra). Barn med annat födelseland än Sverige har exkluderats. Efter att dessa exkluderats uppgår antalet barn till 98 001. Bland dessa 5245 barn finns till exempel från utlandet adopterade barn, barn till föräldrar som invandrat efter 2004 och vissa barn till svenska föräldrar som fött barn utomlands etc. Gemensamt för dessa barn är att de sannolikt inte vistats i Sverige under sitt eller sina första levnadsår. Detta gör att föräldrarna till dessa barn inte haft samma möjlighet att ta ut föräldrapenning och att mönstret för uttaget sannolikt skiljer sig betydligt i relation till de föräldrar som fött barn i Sverige. Eftersom fokus i denna undersökning ligger på hur föräldrarna fördelar föräldrapenningen mellan sig så har i ett nästa steg barn som inte har två föräldrar registrerade exkluderats. Efter att dessa 1007 barn exkluderats finns 96 994 barn kvar. I ett tredje filtreringssteg exkluderas fall med uppenbara fel, som sannolikt beror på felinmatningar i registret. Efter detta återstår 94 463 barn. Det faktum att dessa fall sorterats bort gör att siffrorna som presenteras i denna rapport kan avvika från Försäkringskassans andra rapporter där andra kriterier använts. Till exempel kommer gruppen utlandsfödda att framstå som mindre olika den svenskfödda gruppen på grund av att många nyligen anlända invandrare exkluderats i och med att utlandsfödda barn exkluderats. De beroende variablerna i undersökningen är baserade på mammans respektive pappans uttag av nettodagar från det att barnets föddes till dess att barnet fyllde fyra år. I nettodagar ingår alla både garantidagar och SGI-dagar. Föräldrapenningdagar föräldrarna eventuellt tagit ut för andra barn under samma period ingår inte. I genomsnitt har mammorna under denna period tagit ut 309,3 dagar och papporna 66,7 dagar. Baserat på dessa uppgifter har ytterligare tre beroende variabler konstruerats. Pappornas andel av uttagna dagar är beräknade genom att dividera papporna uttagna dagar med det totala antalet uttagna dager för respektive barn. I genomsnitt har papporna tagit ut 18,0 procent av nettodagarna. Baserat på pappans andel uttagna dagar har barnets föräldrar kategoriserats i tre grupper. Den första gruppen (88,8 %) består av de föräldrar där pappan tagit ut mindre än 40 procent av dagarna. I den andra gruppen (7,8 %) ligger båda föräldrarna i intervallet mellan 40 och 60 procent av uttagna nettodagar. I den tredje gruppen (3,4 %) har pappan tagit ut minst 60 procent av nettodagarna. Den fjärde beroende variabeln är båda föräldrarnas sammanlagda uttag av nettodagar. Totalt har de båda föräldrarna tagit ut 376,0 dagar vilket motsvarar 78,3 procent av de 480 dagar föräldrarna tillsammans har rätt till. 104 240 dagar var har föräldrar rätt att vara hemma med föräldrapenning fram till barnen fyller åtta år. Den ena föräldern kan överlåta sina dagar på den andra, förutom 60 dagar som brukar kallas pappamånader. 105 Se bilaga 2 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor 1-18 Tabell 1 Föräldraparets uttag av föräldrapenning till den dag barnet fyller fyra år, baserat på moderns födelseland. Barn födda utanför Sverige exkluderade. Alla siffror medianer. Moderns födelseland Norden utom Sverige MENA + Turkiet Sverige Övriga Europa2 Asien utan Mellanöstern Afrika Söder om Sahara Sydamerika Nordamerika EU 25 utom Norden Oceanien Totalt Total bruttobetalning 176698 Total nettodagar 386 Ersättning per dag 475 Nettodagar far 51 Nettodagar mor 329 Far andel nettodagar 13 77538 414 196 15 367 5 179932 388 473 58 327 14 112922 391 324 34 341 9 124757 385 366 42 329 12 90909 390 252 19 348 6 143483 390 388 52 330 13 155766 370 446 52 311 13 156631 384 428 49 328 13 187128 365 530 55 298 15 173051 389 457 55 330 13 Källa: Försäkringskassan, 2010 Tabell 2 Föräldraparets fördelning av föräldrapenningsdagar, baserat på moderns födelseland (radprocent) Moderns födelseland 40/60 uttag Norden utom Sverige MENA + Turkiet 6,95 88,53 Faderns uttag över 40 % 4,52 3,00 91,63 5,37 Sverige 8,26 88,97 2,77 Övriga Europa2 4,00 90,79 5,21 Asien utan Mellanöstern Afrika Söder om Sahara Sydamerika 6,53 85,31 8,71 4,08 92,06 3,86 6,58 88,37 5,05 Nordamerika 5,26 87,32 7,42 EU 25 utom Norden 6,87 86,92 6,21 Oceanien 7,55 88,68 3,77 Källa: Försäkringskassan 2010 Hinder för nyanlända utrikes födda kvinnor Moderns uttag över 60 %
© Copyright 2024