Krigets lagar – 150 år
Vi ser dagligen bilder på fruktansvärda övergrepp i väpnade konflikter på olika håll i världen.
Människor som fördrivs, torteras och dödas; sjukhus, ambulanser och patienter som angrips;
humanitära insatser och personal som hindras och till och med attackeras. Tusentals familjer
splittras och många anhöriga förblir saknade. De senaste veckorna har dominerats av Irak,
Syrien, Gaza/Israel och Ukraina men blodiga konflikter fortsätter också i Sydsudan,
Centralafrikanska republiken, Jemen, Afghanistan, Demokratiska Republiken Kongo, Somalia
och andra länder. Inte sedan andra världskriget har lika många människor varit på flykt, över
50 miljoner. De humanitära behoven är enorma och växer ständigt och vi vet att de kommer
att bli långvariga. Samtidigt har det blivit allt mer utmanande att bedriva humanitärt arbete i
väpnade konflikter andra komplexa och våldsamma kriser.
Idag för 150 år sedan undertecknades det första juridiskt bindande internationella avtalet som
syftade till att skydda humanitära värden i krig – 1864 års Genèvekonvention. Grunden lades
för den moderna internationella humanitära rätten, även kallad krigets lagar.
Staterna som undertecknade den första Genèvekonventionen 1864 hade ett gemensamt intresse
att minska soldaternas lidande genom att förbättra tillgången på vård. Det röda korset antogs
som en skyddssymbol för sjukvården i krig. Organisationen Röda Korset bildades och fick
uppdraget att med frivilligkrafter hjälpa sårade och sjuka på slagfältet.
En stark drivkraft var att reglerna skulle gälla alla staters väpnade styrkor på lika villkor.
Fiendens soldater skulle ha rätt till vård på samma villkor som de egna. Principen om att det
humanitära uppdraget i väpnade konflikter skulle vara opartiskt (icke-diskriminering) och
neutralt grundlades. Den tidiga tillämpningen av Genèvekonventionen var inte oproblematisk
men det fanns starka skäl att respektera de gemensamma reglerna. Partneras (staternas)
jämställdhet och ömsesidiga intressen blev grundläggande för hur den humanitära rätten kom
att utformas framöver.
De väpnade konflikterna har ständigt förändrats. Nya humanitära behov identifieras och för att
möta dessa utvecklas också den humanitära rätten. Viktiga steg har tagits efter varje stor
humanitär katastrof. Efter första världskriget förbättrades exempelvis skyddet av krigsfångar.
Efter andra världskrigets urskiljningsösa bombningar tillkom nya regler för civilbefolkningens
skydd. Efter konflikterna på 1960- och 70-talet utvecklades skyddet för civila och regler tillkom
för skyddet av miljön och interna väpnade konflikter.
Regelverket är resultat av en avvägning mellan militära och humanitära intressen. Det är inte
perfekt men det fyller en oerhört viktig funktion för att skydda mänsklig värdighet i väpnade
konflikter. Respekten för den humanitära rätten är också avgörande för hur effektivt humanitärt
bistånd kan bedrivas i väpnade konflikter. Men stora utmaningar kvarstår när det gäller de
faktiska möjligheterna att säkerställa respekt för reglerna vilket bilderna från dagens konflikter
vittnar om.
De senaste åren har väpnade konflikter ägt rum i mer än 60 stater, endast ett fåtal har varit
mellanstatliga. Vanligast är strider inom ett land mellan en statens väpnade styrkor och
organiserade väpnade grupper. I dessa konflikter betraktas ofta den ena parten och dess
stridande som illegala aktörer, som ett terrorhot. Staterna förnekar ofta att den humanitären
rätten är tillämplig, man vill inte klassa våldet som väpnad konflikt och på så sätt också ge
legitimitet åt den väpnade gruppen.
Detta synsätt påverkar konflikternas karaktär.
Ojämlikheten mellan de stridande parterna är avgörande för valet av stridmetoder och
stridsmedel. Att inte respektera den grundläggande regeln om skyddet för civila genom att
placera militära mål bland civilbefolkningen, att urskiljningslöst anfalla områden med civila
eller systematiskt terrorisera och mörda civila kan till och med bli en del av en militär taktik.
Vi kan konstatera att väpnade grupper många gånger saknar incitament att följa reglerna; bara
det faktum att väpnat våld mot ett lands regering utgör en kriminell handling enligt nationell
lag som bestraffas även om man följt den humanitära rättens regler. För att stärka incitamenten
rekommenderas därför stater som har genomgått väpnade konflikter att införa amnesti för själva
deltagandet i fientligheterna, däremot inte för krigsförbrytelser eller andra internationella brott.
Ofta anklagas väpnade grupper ensidigt för att inte respektera krigets lagar men vem som
faktiskt respekterar reglerna varierar i själva verket stort från konflikt till konflikt. Sedan 2008
har Röda Korset systematiskt dokumentrat våldincidenter som drabbar hälso- och sjukvården i
konflikter. Vår senaste rapport från april i år visar att av de 1815 incidenter som
dokumenterades mellan januari 2012 och december 2013 i de 23 länder som omfattades av
studien kunde cirka en tredjedel härledas till de icke-statliga väpnade aktörerna. En tredjedel av
angreppen kunde knytas till staternas väpnade styrkor eller polis.
Även icke-statliga väpnade grupper har skäl för att följa den humanitära rätten och många väljer
också att göra det. Internationella rödakorskommittén, ICRC, arbetar direkt med parterna i
väpnade konflikter för att få dem att respektera den humanitära rätten och grundläggande
humanitära principer. Det innebär att ICRC har en dialog med och utbildar rebeller och miliser
av olika slag, även grupperingar som betraktas som terrorister.
Ett av de viktigaste motiven som lyfts av väpnade grupper för att följa reglerna är självbilden.
De flesta väpnade grupper ser sitt mål som bra för landet och den egna befolkningen, att skydda
befolkningen är därför en naturlig del av målet. Sociala, moraliska, politiska och religiösa
värderingar som binder den väpnade gruppen samman är centrala för att uppnå gruppens
militära intressen. Dessa värderingar är avgörande om gruppen respekterar humanitär rätt.
Dessvärre utgör samma mekanismer ibland grunden för grova övergrepp. Grupper med en
tydlig politisk agenda vill gärna framstå som ”de goda” och för dem stärker respekten för den
humanitära rätten en positiv bild hos allmänheten.
Det finns också rent militära intressen för att följa reglerna. Det handlar bland annat om effektiv
användning av militära resurser, ett nödvändigt stöd från befolkningen och de stridandes moral.
Ett långvarigt demoraliserat beteende bryter ner de stridande och har på lång sikt en negativ
effekt på gruppen och blir ett hot mot dess överlevnad. Att följa den humanitära rätten medför
alltså militära fördelar i väpnade konflikter särskilt på längre sikt.
Även om många av dagens konflikter ofta präglas av ojämlikhet mellan parterna så är den
humanitära rättens grundtanke om ömsesidighet – att båda parterna har ett intresse av att
reglerna respekteras – ett incitament även för icke-statliga aktörer. Vetskapen om att
tillfångatagna soldater behandlas humant av den andra parten gör att man väljer att agera på
samma sätt.
Viljan att skydda de grundläggande värden som Genèvekonventionerna och andra
humanitärrättsliga regler bygger på är en reell faktor även för vissa väpnade grupper.
Förklaringen till att reglerna inte respekteras ligger oftare i bristande kunskap och förmåga än
ett medvetet val. Det vore därför inte bara fel utan också kontraproduktivt att betrakta alla
medlemmar av väpnade grupper som potentiella krigsförbrytare.
Respekten för krigets lagar är en grundläggande förutsättning för att skapa en hållbar fred när
väl den väpnade konflikten är över. Efter stora våldsamma humanitära katastrofer har
avgörande steg tagits för att utveckla de folkrättsliga regerverk som syftar att bevaka
humanitära värden och upprätthålla mänsklig värdighet under såväl fred som krig. Som en
direkt följd av andra värdskriget antogs 1948 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga
rättigheterna, 1949 års Genèvekonventioner, och 1951 års Flyktingkonvention. Befinner vi oss
idag sådant vägskäl?
I dag är läget akut. Det handlar inte om att stifta nya regler utan om att säkerställa att de regler
som redan finns fullt ut respekteras. För det krävs politisk vilja och engagemang inte bara av
de stater som direkt berörs av konflikterna utan av alla stater. Sverige och andra kan spela en
viktig roll genom att tydligt och konsekvent fördöma brott mot den humanitära rätten och
uppmana till respekt. Staters uttalanden och fördömanden bidrar även till att göra reglerna mer
kända.
På initiativ av Internationella rödakorskommittén och den schweiziska regeringen inleddes
2011 viktigt ett arbete för att förbättra efterlevanden av den humanitära rätten, särskilt under
pågående väpnade konflikter. Genèvekonventionernas statsparter diskuterar för närvarande hur
man kan effektivisera befintliga efterlevandsmekanismer och eventuellt etablera nya. Svenska
UD deltar aktivt i processen. Man är eniga om att inte skapa nya folkrättsliga förpliktelser, man
vill alltså inte ändra i befintliga konventioner eller förhandla fram nya. Inriktningen i dag är
snarare att skapa ett rapporteringssystem och ett forum för diskussion genom årliga möten. Ett
problem med den här typen av processer är att den endast samlar stater. Inga väpnade grupper
finns med vid förhandlingsbordet vilket kommer att medföra stora utmaningar när förslagen
ska genomföras i praktiken.
Brott mot den humanitära rätten måste få kännbara konsekvenser. Alla tillgängliga
sanktionsmedel måste användas. Staterna måste göra mer för att utreda, åtala och döma
personer som begår krigsförbrytelser. Rättsliga förutsättningar måste skapas i varje land för att
göra det möjligt att lagföra krigsförbrytare i rättvisa och opartiska rättegångar. Samarbetet
mellan länder måste effektiviseras. 1 juli trädde en ny lag ikraft i Sverige, Lag (2014:406) om
straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, som förhoppningsvis ska
bidra till att effektivisera det svenska rättsväsendets arbete med att döma individer som begått
krigsförbrytelser.
Tillgång till korrekt och tillförlitlig information är avgörande för att förhindra och utreda brott.
Samtidigt som de sociala medierna slagit igenom stort och gjort information tillgänglig i realtid
har traditionell press, internationell och nationell, blivit allt mer hotad. Aldrig förr har
journalister varit så utsatta i väpnade konflikter. Information från sociala medier är många
gånger svår att bekräfta och ses i dagsläget främst som ett viktigt komplement till den
traditionella journalistiken. Hoten mot journalisterna är också ett hot mot krigets lagar.
Frågan om humanitära värden i krig får inte heller politiseras. Den humanitära rätten är och
måste förbli neutral, och tillämpas opartiskt. Den humanitära rätten berör inte frågan om det är
rätt eller fel att strida utan reglerar hur striderna får föras när den väpnade konflikten är ett
faktum. Frågan om när det råder väpnad konflikt, det vill säga när den humanitära rätten blir
tillämplig, måste avgöras utifrån fakta och juridiska kriterier och inte sammanblandas med
politiska intressen. Vissa väpnade konflikter väcker stark opinion och är brickor i politiska spel
vilket påverkar möjligheten till opartiska och oberoende utredningar av potentiella brott. Andra
konflikter faller helt utanför världspolitikens radar.
Den svenska regeringen tar redan i dag upp humanitära rätt i samtal med tredje land. Men
trycket måste öka, inte bara gentemot regeringar utan mot alla aktörer som har faktiska
möjligheter att påverka väpnade grupper och stater. Den senaste tiden har regeringen
återkommande benämnt Sverige som ”humanitär stormakt”. Av en humanitär stormakt krävs
inte bara ett ekonomsikt ansvarstagande utan också tydliga och konsekventa ställningstaganden
och en aktiv humanitär politik och diplomati som innefattar påtryckningar för att säkerställa
respekten för den internationella humanitära rätten och humanitära värderingar och principer.
Det civila samhället utgör en underutnyttjad kraft som borde ta ett större ansvar. NGO:er,
trossamfund, föreningar, diasporagrupper och näringsliv, alla är viktiga aktörer i samhället som
har möjlighet påverka efterlevnaden av den humanitära rätten genom kontakter och nätverk.
Tyvärr är kunskapsnivån om krigets lagar begränsad. Hur många av de hundratals unga från
vår del av världen som ger sig iväg för att strida i Syrien, Irak eller Somalia känner till att deras
handlingar kan leda till att de döms för krigsförbrytelser? Läroplanen för gymnasiet innehåller
sedan 2011 ett krav om utbildning om ”folkrätt i väpnade konfliker”. Skolan har en viktig
funktion att fylla när det gäller kunskap.
Men ytterst handlar det inte om lagar och regler utan om grundläggande värderingar och frågan
om att känna respekt, mening, tillhörighet och solidaritet. När brutaliteten och rädslan tar över
går känslan av ansvar för morgondagen förlorad. I stunden fattas beslut som är svåra att förstå
konsekvenserna av, beslut som står i strid med alla de grundläggande mänskliga värden som
varje fredligt samhälle måste bygga på. Ansvaret för det samhället vilar på var och en av oss
som medmänniskor.
Ulrika Årehed Kågström
Generalsekreterare
Dick Clomén
Folkrättsrådgivare