התעמרות באזרח על ידי המדינה ומוסדותיה

‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫מרכז "עומק" ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫‪ .1‬מבוא‬
‫נושא ההתעמרות באזרח ונגישות הציבור אל רשויות השלטון הולך ותופס נתח נכבד מתשומת הלב הציבורית‪.‬‬
‫ארגונים רבים הוקמו לאורך השנים בכדי להקל על האזרח בעת ניהול ממשקים למול משרדי הממשלה ורשויות‬
‫ציבוריות שונות‪ .‬בין היתר‪ ,‬ניתן לציין את המשרד לשיפור השירות לציבור‪ ,‬שהוקם תחת הממשלה ה‪1.23-‬‬
‫עם זאת‪ ,‬שביעות הרצון בקרב הציבור מתפקוד של המגזר הציבורי והרשויות השונות בינונית‪ .‬כמו כן‪ ,‬ישנה‬
‫עלייה בתחושות של התעמרות בפרט‪ ,2‬שמקורה בתחושת אין‪-‬אונים אותה חווה האזרח מול הממסד הציבורי‬
‫והיעדר כתובת מדויקת לפניות ותלונות על אופן התנהלות הממסד‪.‬‬
‫במסמך זה נסקור את הגופים המוסמכים לטפל בתלונות הציבור על רקע תחושות התעמרות‪ .‬ראשית‪ ,‬נציג‬
‫שלושה גופים שפעילותם מוסדרת בחקיקה ‪ -‬מבקר המדינה‪ ,‬נציב תלונות הציבור ובתי המשפט המנהלתיים‪.‬‬
‫לאחר מכן‪ ,‬נציג שלושה גופים המהווים מקור נרחב לתלונות מצד הציבור – המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬רכבת ישראל‬
‫ועיריית ת"א‪ ,‬תוך סקירת מנגנוני הבקרה פנימיים שבהם משתמשים הגופים הללו‪.‬‬
‫יצוין‪ ,‬כי במסמך לא נסקרו שני סוגי גופים משמעותיים שיכולים לסייע לציבור למול רשויות השלטון‪ :‬מוסדות‬
‫התקשורת השונים ועמותות ללא מטרות רווח (למשל‪" ,‬המוקד להגנת הפרט"‪" ,‬התנועה לחופש המידע" וכו')‪.‬‬
‫‪ .2‬עיקרי ההמלצות‬
‫עיקרי ההמלצות שהובאו במסמך זה יפורטו להלן‪ .‬ההמלצות מופיעות גם בגוף המסמך עצמו‪.‬‬
‫א‪ .‬מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ‪-‬‬
‫‪ .1‬הגברת זמינות הנציבות לפניות מצד אוכלוסיות הפליטים‪ ,‬מהגרי העבודה והפלסטינים‪.‬‬
‫‪ .3‬טיפול בכמות הפניות הבלתי מוצדקות (באמצעות חקיקה או הקמת מגנון בחינה וסינון ראשוני)‪.‬‬
‫‪ .2‬הגבלת מסגרת הזמן בה ניתן להגיב ולקבל החלטה בנוגע לתלונות המלין‪.‬‬
‫‪ .4‬הוספת אפשרות להגשת תלונה ב‪( SMS-‬בדומה למודל האוסטרלי)‪.‬‬
‫‪ .5‬שקילת הוספת נדבך של ביקורת פנימית לתפקיד נציב תלונות הציבור (בדומה למודל האוסטרלי)‪.‬‬
‫ב‪ .‬בתי המשפט המנהליים ‪ -‬הוספת ערכאות שלום לבתי משפט מנהליים למען ייעול ההליכים‪.‬‬
‫ג‪ .‬המוסד לביטוח לאומי (להלן המל"'ל) ‪-‬‬
‫‪ .1‬מתן אפשרות להגשת תלונות בעל‪-‬פה‪ ,‬ללא דרישת מילוי טפסים‪.‬‬
‫‪ .3‬חיוב המל"ל להקפיא הליכי אכיפה אשר בוצעה בגינם פנייה אל האגף‪ ,‬כדי לעודד תגובה מהירה‪.‬‬
‫ד‪ .‬רכבת ישראל ‪-‬‬
‫‪ .1‬הפיכת נטל ההוכחה כך שהאזרח לא יידרש להוכיח למנהל תחנת הרכבת כי הרכבת איחרה‪.‬‬
‫‪ .3‬ביטול תקנה ‪ 8‬לתקנות מסילות הברזל (בהתאם לפסיקה אחרונה של ביהמ"ש העליון)‪.‬‬
‫‪ .2‬הגדלת הפיצוי על איחורי רכבת‪ ,‬בהתאם להצעת חוק שהוגשה בעבר‪.‬‬
‫ה‪ .‬הרשויות המקומיות ‪ -‬צמצום הזמן המוגדר למענה על פנייה (כיום מדובר בשנה)‪.‬‬
‫‪ .3‬מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור‬
‫‪.http://www.forbes.co.il/news/new.aspx?Pn6VQ=K&0r9VQ=JHL 1‬‬
‫‪ 2‬ויגודה‪ -‬נאות‪ ,‬ערן ושלמה מזרחי‪" .‬ביצועי המגזר הציבורי בישראל‪ :‬ניתוח עמדות אזרחים והערכת מצב לאומית‪ ",‬המחלקה למנהל‬
‫ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה‪.9-32 :‬‬
‫‪1‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫נציבות תלונות הציבור פועלת במסגרת משרד מבקר המדינה‪ ,‬והיא עוסקת בתלונות של אזרחים הנוגעות‬
‫בפעילותם של הגופים הנתונים לביקורתו של המשרד‪3.‬‬
‫נציבות תלונות הציבור מהווה אחד הגופים המרכזיים במדינה לטיפול במקרים בהם האזרח חש כי חווה‬
‫התעמרות על‪-‬ידי הרשויות‪ .‬חלק זה יעסוק בפניות המטופלות בנציבות ומקורן בתלונות אזרחים בלבד‪ ,‬ולא‬
‫במקרים בהם הנציבות מטפלת בחושפי שחיתויות‪ ,‬עובדים שנפגעו וכו'‪ .‬יצוין‪ ,‬כי מבקר המדינה משתמש פעמים‬
‫רבות בפניות שהגיעו אליו ביושבו כנציב תלונות הציבור לצורך גיבוש דו"חות הביקורת‪.‬‬
‫‪ .3.1‬מאפיינים עיקריים של נציבות תלונות הציבור‬
‫‪ .1‬המקור הנורמטיבי‪ :‬המקור הנורמטיבי שמסדיר את אופן הפעולה של נציב תלונות הציבור הוא הפרק‬
‫השביעי לחוק מבקר‬
‫המדינה‪4.‬‬
‫‪ .3‬אופן הגשת התלונה‪ :‬ניתן לביצוע באמצעים מגוונים כגון אתר האינטרנט‪ ,‬דוא"ל‪ ,‬דואר‪ ,‬פקס או אחת‬
‫משמונה הלשכות ברחבי הארץ‪ .‬כל אלה באמצעות טופס קצר ונגיש‪ ,‬שמצוי באתר האינטרנט של‬
‫הנציבות‪ .‬על המלין לפרט את הסיבה שבגינה הרשות פעלה שלא כדין לדעתו‪ ,‬מה עשה עד כה כדי לפתור‬
‫את הבעיה ומהו הסעד המבוקש‪ 5.‬הגשת התלונה אינה כרוכה בתשלום וכל אזרח רשאי להגיש תלונה בגין‬
‫פעולה או מחדל שפגע בו באופן ישיר‪ ,‬כל עוד המעשה או המחדל הוא בניגוד לחוק‪ ,‬ללא סמכות חוקית‪,‬‬
‫בניגוד למינהל תקין או שיש בו משום נוקשות יתרה או אי צדק בולט‪ 6.‬ניתן להגיש תלונה באופן ישיר על‬
‫עובדים ועל נושאי משרה בגופים האמורים‪.‬‬
‫‪ .2‬הליך הטיפול בתלונה‪ :‬במידה שהתלונה עומדת בתנאים הקבועים בחוק‪ ,‬והנציב סובר כי הנציבות היא‬
‫הגוף המתאים לטיפול בתלונה‪ ,‬היא נבדקת‪ .‬ראשית‪ ,‬תבקש הנציבות תגובה מהנילון‪ ,‬תוך תקופה שתקבע‬
‫ע"י הנציב‪ .‬הנציב רשאי לשמוע את המלין‪ ,‬את הנילון וכל אדם אחר לפי החלטתו‪ .‬כמו כן‪ ,‬לצורך בירור‬
‫התלונה‪ ,‬הנציב רשאי לדרוש מכל גוף למסור לידיו כל מסמך שעשוי לעזור לו בבירור בתלונה‪ .‬אם‬
‫הנציבות מצאה תלונה כלשהי כמוצדקת‪ ,‬הדבר יועבר לגוף הנילון תוך הצגת דרך הפיתרון המומלצת ואת‬
‫המועד האחרון לפתרון הבעיה‪ .‬אם פעולות הנילון לא הניחו את דעתו של הנציב‪ ,‬רשאי הוא להביא את‬
‫העניין לידיעת השר או הועדה הנוגעים בדבר (ראה נספח ‪.)1‬‬
‫בשנת ‪ 2113‬התקבלו בנציבות למעלה מ‪ 100111-‬תלונות‪ 0‬כפול מכמות התלונות שהוגשו בשנת ‪.2112‬‬
‫‪ 38.2%‬מהתלונות היו על מוסדות המדינה‪ 35.9% ,‬על משרדי הממשלה‪ 34.3% ,‬על גופי שלטון מקומי‪ 11.5% ,‬על‬
‫גופים ציבוריים אחרים ו‪ 9.2%-‬על גופים שהנציבות אינה מוסמכת לגביהם‪ .‬בכ‪ 45%-‬מהמקרים בהם הופסק‬
‫הטיפול בתלונה‪ ,‬נמצא כי העניין בא על תיקונו‪ 12% .‬בלבד מהתלונות שהוגשו נמצאו כמוצדקות‪ ,‬אולם‪ ,‬דומה כי‬
‫למעשה שיעור התלונות שנמצאו מוצדקות מעט גדול יותר‪ ,‬שכן לא נכללו בו כ‪ 3,222-‬תלונות שבירורן הופסק‬
‫משום העניין תוקן‪ .‬הגופים המובילים ברשימת הנילונים הם המוסד לביטוח לאומי‪ 0‬משטרת ישראל ומשרד‬
‫המשפטים‪ ,‬אולם רוב התלונות כנגד גופים אלו נמצאו כלא מוצדקות‪7.‬‬
‫במסגרת בחינת הצוות התגלו מספר פערים שניתן לבחון אותם לעומק בעתיד‪ .‬ראשית‪ ,‬רק כ‪ 1.1%-‬מסך הפניות‬
‫הינן של פליטים‪ ,‬מהגרי עבודה ופלסטינים‪ .‬מנתון זה ניתן להסיק כי הנציבות איננה זמינה דיה לאוכלוסיות הללו‪.‬‬
‫בנוסף נמצא‪ ,‬כי רובן המוחלט של הפניות אינן מוצדקות (כ‪ ,82%-‬או כ‪ 88%-‬מאלה שלא נדחו על הסף או שבירורן‬
‫‪ 3‬גופים שמוגדרים כ"גוף מבוקר" בסעיף ‪ 9‬לחוק מבקר המדינה‪.‬‬
‫‪ 4‬פרק שביעי לחוק מבקר המדינה‪ ,‬תשי"ח‪.1958-‬‬
‫‪ 5‬טופס הגשת תלונה‪.http://www.mevaker.gov.il/sites/Ombudsman/ComplaintToMevaker/Pages/default.aspx :‬‬
‫‪ 6‬סעיפים ‪ 22‬ו‪ 22-‬לחוק מבקר המדינה‪.‬‬
‫‪ 7‬מבקר המדינה‪ ,‬הדו"ח השנתי לשנת ‪ ,3212‬עמודים ‪.31-21‬‬
‫‪2‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫הופסק)‪ .‬נראה כי נדרשת בחינה של מקור הבעיה‪ .‬בהתאם למסקנות הבירור‪ ,‬ייתכן ויש לשקול הקמת מנגנון‬
‫טרומי לסינון התלונות‪ ,‬הבהרת החקיקה‪ ,‬גוף שיבקר את פעולות הנציבות או יצירת מנגנון שימוע לאזרח שחש כי‬
‫נפגע מהחלטת הנציבות בעניינו‪ .‬שנית‪ ,‬החוק לא קובע תקופת זמן במסגרתה על הנילון להגיב לתלונה‪ .‬נוסף על‬
‫כך‪ ,‬לא נקבעה בחוק מסגרת הזמן בה על הנציב לקבל החלטה בדבר תלונתו של המלין‪ .‬ראוי לקבוע מסגרת זמן‬
‫מוגדרת להבטחת יעילות ואיכות השירות‪ ,‬בהתבסס על סטנדרטים מקובלים במשפט המנהלי (לרוב‪ 45 ,‬ימים)‪.‬‬
‫‪ .3.2‬משפט משווה‬
‫לשם השוואה‪ ,‬נציג בקצרה את תפקידו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור‬
‫בדומה לישראל‪ ,‬מחזיק אותו גורם בשני התפקידים ‪ -‬נציב תלונות הציבור ומבקר המדינה‪ .‬סמכויות מבקר‬
‫המדינה האוסטרלי רחבות יותר מאלו של מקבילו הישראלי‪ .‬בין היתר‪ ,‬מחזיק הנציב האוסטרלי בסמכות לחייב‬
‫אדם או רשות לספק מסמכים או רשומות כתובות אחרות הרלבנטיות לחקירה‪ ,‬לחייב אדם להגיע למקום מסוים‬
‫ולענות על שאלות‪ ,‬לבחון עדים תחת שבועה או הצהרה ולבקר במתחמים של הרשויות ולבחון מסמכים‪.‬‬
‫האוסטרלי‪8.‬‬
‫חרף העובדה שמחזיק מבקר המדינה באוסטרליה בסמכויות נרחבות יותר‪ ,‬תפקודו מתאפיין בשיתוף פעולה נרחב‬
‫לו הוא זוכה מצד הרשויות השונות אותן הוא מבקר‪ .‬ברוב המקרים לא נדרש מבקר המדינה האוסטרלי להפעלת‬
‫סמכויותיו הנרחבות‪ ,‬כיוון שהרשויות המבוקרות תופסות את תפקידו כדרך לשפר את השירות לציבור‪.‬‬
‫יצוין‪ ,‬כי שיתוף הפעולה הנרחב נובע ככל הנראה מכך שנוסף על תפקידו כנציב תלונות הציבור ומבקר המדינה‪,‬‬
‫תפקיד הנציבות הוא גם להוות מבקר פנימי לרשויות שונות בהיבטי רגולציה‪ .‬בשולי הדברים יצוין‪ ,‬כי קיימת‬
‫אפשרות להגיש תלונה גם ב‪ ,SMS-‬בנוסף לדרכי הגשת הפניה שמתאפשרות בישראל‪.‬‬
‫‪ .0‬בתי המשפט המנהליים ובג"ץ‬
‫פנייה לערכאות שיפוטיות מהווה אחת מן הדרכים הבולטות של האזרח להתמודד עם רשויות השלטון במקרים‬
‫בהם הוא מרגיש כי נעשה לו עוול‪ .‬בעבר‪ ,‬הערכאה השיפוטית היחידה שעמדה בפני האזרח הייתה עתירה לבג"ץ‪.‬‬
‫בשנת ‪ 3222‬נחקק חוק בתי משפט לעניינים מנהליים‪ 9.‬עם חקיקתו‪ ,‬נפתח בפני האזרח מסלול נוסף והוא בתי‬
‫המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לעניינים מנהליים‪ .‬רפורמה זו נועדה להפחית את העומס המוטל על‬
‫כתפיו של בית המשפט העליון ולאפשר לאזרח לערער על ההחלטה שניתנה בעניינו (עד שנת ‪ ,3222‬בג"ץ היווה‬
‫הערכאה הראשונה והאחרונה גם יחד)‪ .‬בתי המשפט המנהליים מאפשרים לאזרח להשיג על החלטות שהתקבלו‬
‫בעניינו‪ ,‬לערער על אופן ביצועם של חוקים ותקנות ולהשיג על התנהלות בלתי‪-‬תקינה של רשויות השלטון‪ .‬עם זאת‬
‫יצוין‪ ,‬כי בית המשפט המחוזי רשאי להפנות את העתירה ישירות לבג"ץ אם ראה בכך צורך‪ ,‬וישנם תחומי עיסוק‬
‫שלמים בהם לא דן בית המשפט המחוזי‪.‬‬
‫ההליך בבתי המשפט המנהליים‪ :‬האפשרות להגיש עתירה מנהלית מצויה בידי כל אזרחי המדינה‪ ,‬בכפוף‬
‫לתשלום אגרה‪ 10.‬בין היתר‪ ,‬בתי המשפט המנהליים דנים בסוגיות הקשורות לארנונה‪ ,‬בקשות לפי חוק חופש‬
‫המידע‪ ,‬סמכויות תכנון ובנייה‪ ,‬החלטות שניתנו לפי חוק העמותות‪ ,‬נושאים הקשורים לאופן ניהול מכרזים‪ ,‬רישוי‬
‫עסקים וכו'‪11.‬‬
‫‪ 8‬אתר נציב תלונות הציבור האוסטרלי‪,‬‬
‫‪.sheets/information-for-agencies.php‬‬
‫‪ 9‬חוק בתי משפט לעניינים מנהליים‪ ,‬תש"ס‪.3222-‬‬
‫‪ 10‬תוספת לתקנה ‪ ,3‬ס' ‪ ,32-32‬תקנות בתי המשפט (אגרות)‪ ,‬תשס"ז‪.3222-‬‬
‫‪ 11‬התוספת הראשונה (ס' ‪ ,))1(5‬התוספת השנייה (ס' ‪ ))3(5‬והתוספת השלישית (ס' ‪ )) 2(5‬לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים‪ ,‬תש"ס‪-‬‬
‫‪.3222‬‬
‫‪http://www.ombudsman.gov.au/pages/publications-and-media/fact-‬‬
‫‪3‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫עומסים על בתי המשפט המנהליים‪ :‬נכון לשנת ‪ ,3212‬מלאי התיקים בעניינים מנהליים הנמצאים בטיפול בתי‬
‫המשפט המחוזיים עמד על ‪ 1,842‬תיקים וזמן הטיפול הממוצע בתיק עמד על כחצי‬
‫שנה‪12.‬‬
‫ב‪ 1872273213-‬הונחה הצעת חוק לתיקון חוק בתי משפט לעניינים מנהליים‪ ,‬שמטרתה להקנות לבית משפט‬
‫השלום סמכויות שיפוט בעניינים מנהליים‪ ,‬ובכך ליצור מדרג של שלוש ערכאות למשפט המנהלי‪ 13.‬בין היתר‪,‬‬
‫המטרות שעמדו לנגד עיניהם של מציעי החוק היו ייעול הליכים ושיפור הנגישות‪ ,‬שני אלמנטים משמעותיים‬
‫מאוד בכל הקשור להפחתת ההתעמרות באזרח‪ .‬מליאת הכנסת אישרה בקריאה ראשונה את הצעת החוק‪14,‬‬
‫שביקשה להשלים את המהלך שהחל עם מתן הסמכויות לבתי המשפט המחוזיים‪ .‬הצעת החוק לא המשיכה‬
‫לקריאה שנייה ושלישית ולכן כיום בתי המשפט השלום לא מוסמכים לעסוק בעניינים אלה‪ .‬ייתכן שהשלמת‬
‫הרפורמה תתרום לפיזור נכון יותר של התיקים המנהליים בין שלוש הערכאות‪ ,‬כך שטיפול בתלונות אזרחים‬
‫יתנהלו בצורה מהירה ויעילה יותר‪.‬‬
‫‪ .2‬המוסד לביטוח לאומי‬
‫המוסד לביטוח לאומי (המל"ל) הינו תאגיד שהוקם לפי חוק ופועל מכוח חוק הביטוח הלאומי‪ 15.‬המוסד עומד‬
‫לפיקוחו של שר הרווחה וכפוף לביקורתו של מבקר המדינה‪16.‬‬
‫המל"ל נמצא לאורך שנים כמוקד התלונות העיקרי של הציבור‪ .‬בין היתר מצא נציב תלונות הציבור כי מירב‬
‫המל"ל‪17.‬‬
‫כנגד‬
‫הוגשו‬
‫לכך‪,‬‬
‫שקדמו‬
‫בשנים‬
‫וכן‬
‫‪,3212‬‬
‫בשנת‬
‫התלונות‬
‫הנושאים המרכזיים עליהם נמצא כי הציבור מלין לנציב התלונות הם הזכאות לגימלה‪ ,‬הליכי ההוצאה לפועל‬
‫שהמוסד נוקט ואופן השירות לציבור‪ 18.‬יש לציין‪ ,‬כי נציב תלונות הציבור מצא כי רק ‪ 33%‬מהתלונות היו‬
‫מוצדקות‪ 19,‬ומדובר בשיפור משמעותי שחל באופן ההתנהלות של המל"ל מאז שנת ‪ ,3224‬אז נמצא כי כ‪52%-‬‬
‫מהתלונות היו מוצדקות‪20.‬‬
‫המל"ל הוא בעל תדמית ציבורית של גוף מסורבל שאינו עומד בתפקידיו הציבוריים; דוגמא לכך הינה הטענה‬
‫בדבר חוסר הנגישות של מועצת המוסד לביטוח לאומי לציבור‪ 21.‬עם זאת‪ ,‬ראוי לציין כי אתר האינטרנט של‬
‫המל"ל נמצא בהיר ונגיש ‪ .‬כך למשל‪ ,‬החלקים באתר שעוסקים ב"שאלות ותשובות"‪ ,‬הנגישות לטפסים‪ ,‬הדו"חות‬
‫שנתיים שניתנו מתוקף חוק חופש המידע ואופן שליחת הפנייה האישית באתר‪.‬‬
‫הליך הגשת תלונה ציבורית‪ :‬מסקירה שנעשתה באתר המל"ל‪ ,‬נראה כי לרשות האזרח עומדים ערוצי פנייה רבים‬
‫ומגוונים‪ .‬בין היתר‪ ,‬המל"ל מאפשר לפנות באמצעות "טופס בירורים אישיים"‪" ,‬טופס שאלות כלליות" או לפנות‬
‫לסניף המל"ל הקרוב למקום מגוריו של האזרח‪ ,‬גם כאן באמצעות "טופס פנייה"‪ .‬כמו כן‪ ,‬מציע האתר מידע רב‬
‫בנוגע לזכויותיו של הפונה והקים אף "אזור אישי" למעקב אחר טיפול בפניות האזרח‪ .‬למיטב הבנתנו‪ ,‬המל"ל‬
‫מבקש מן הציבור לפנות בכתב בלבד‪ .‬ייתכן ויש מקום לבחון סוגיה זו בכדי להקל על אופן הפנייה‪.‬‬
‫‪ 12‬דו"ח שנתי של הרשות השופטת לישראל בשנת ‪http://elyon1.court.gov.il/heb/haba/dochot/doc/shnati2013.pdf ,3212‬‬
‫‪ 13‬הצעת חוק ‪ ,213‬חוק בתי משפט לעיניים מנהליים (תיקון מס' ‪( )25‬בתי משפט שלום לעניינים מנהליים)‪ ,‬התשע"ב‪.3211-‬‬
‫‪ 14‬מתוך אתר הודעות הכנסת מתאריך ‪ 35‬ליולי ‪http://main.knesset.gov.il/News/PressReleases/pages/press250712- ,3213‬‬
‫‪14.aspx‬‬
‫‪ 15‬חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב]‪ ,‬התשנ"ה‪ ,1995-‬סעיף ‪(8‬א)‪.‬‬
‫‪ 16‬שם‪ ,‬סעיף ‪(8‬ד)‪.‬‬
‫‪ 17‬הדו"ח השנתי שלנציב תלונות הציבור‪ ,‬נתונים על התלונות בשנת ‪ ,3212‬עמוד ‪.32‬‬
‫‪ 18‬שם‪ ,‬עמוד ‪.83‬‬
‫‪ 19‬שם‪ ,‬עמוד ‪.82‬‬
‫‪" ,YNET 20‬כל תלונה שנייה נגד ביטוח‪-‬לאומי ‪ -‬מוצדקת"‪.http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-2974254,00.html ,‬‬
‫‪ 21‬לסקירה אודות חוסר נגישותה של מועצת המל"ל‪ ,‬ראה דו"ח של הממ"מ "מועצת המוסד לביטוח לאומי"‪ ,‬עמודים ‪.1-5‬‬
‫‪4‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫במקרים בהם חש האזרח התעמרות‪ 0‬רשאי הוא לפנות אל מנגנון הביקורת הפנימי של המל"ל ‪ -‬האגף לפניות‬
‫הציבור‪ .‬אגף זה מהווה "כתובת לציבור המבוטחים‪ ,‬המעוניינים להתלונן על כל נושא בתחומי הפעילות של‬
‫המוסד"‪ 22.‬לפי ההנחיות שמופיעות באתר האינטרנט‪ ,‬הפנייה לאגף זה "אינה עוצרת כל הליך אחר‪ ,‬לרבות‪ ,‬הליכי‬
‫אכיפה"‪ .‬ייתכן ויש מקום לבחון האם לא ראוי לחייב את המל"ל להקפיא הליכי אכיפה אשר בוצעה בגינם פנייה‬
‫אל האגף‪ ,‬דבר שיעודד את המל"ל לשפר את אופן וקצב המענה לאזרח‪ .‬יצוין‪ ,‬כי הדבר צפוי לעודד הגשת תלונות‬
‫שווא לשם עיכוב ביצוע הליכי אכיפה של המל"ל‪ .‬פתרון אפשרי לכך הוא הקפאת הליכי האכיפה לפרק זמן מוגבל‪,‬‬
‫תוך חיוב המל"ל להשיב במסגרת פרק זמן זה‪ ,‬ולאחר מכן חידוש הליכי האכיפה באופן אוטומטי‪.‬‬
‫‪ .6‬רכבת ישראל‬
‫בשנים האחרונות רכבת ישראל עוברת הליך הפרטה נרחב‪ .‬עם זאת‪ ,‬בשל העובדה שמדובר בשירות חיוני לציבור‪,‬‬
‫נסקור בקצרה את הבעייתיות הנרחבת באופן טיפול רכבת ישראל בתלונות מצד הציבור‪.‬‬
‫לשם הטיפול בנושאים אלה הוקמו לאורך השנים ארגונים רבים שנועדו לסייע לציבור להתמודד עם תקלות‬
‫שהתרחשו ברכבת ישראל (בין היתר ניתן למנות את "אמון הציבור"‪" ,‬תלונה"‪" ,‬על הרציף")‪.‬‬
‫על פי התקנה והנוהל הרלוונטיים‪ 23,‬כשרכבת מאחרת ביותר מ‪ 22-‬דקות זכאי הנוסע לקבל כפיצוי כרטיס חינם‬
‫לאותו קו‪ .‬מעדויות שהתפרסמו באתרי אינטרנט שונים וברשתות החברתיות עולה‪ ,‬כי הרכבת לא מפרסמת את‬
‫נוהל ההחזרה בצורה בולטת‪ ,‬וכי נוסעים שמבקשים לממש את זכותם מתקשים בכך‪ .‬פעמים רבות‪ ,‬נדרש האזרח‬
‫לגשת למנהל התחנה כדי לקבל את הפיצוי ונטל ההוכחה על כך שהרכבת איחרה מוטל על הנוסע‪ .‬לדעתנו‪ ,‬תמוה‬
‫שהאזרח צריך להוכיח למנהל התחנה שהרכבת איחרה‪ ,‬בעוד שמנהל התחנה מודע בוודאי לזמני הגעת הרכבת‪.‬‬
‫כיום‪ ,‬לפי נתונים של ארגונים חיצוניים לרכבת‪ ,‬זכאים לפיצוי רק ‪ 12%‬מתוך כלל הפונים לקבלת פיצוי על איחור‪.‬‬
‫בעבר חייבו בתי המשפט לתביעות קטנות את רכבת ישראל בתשלום פיצוי כספי‪ ,‬נוסף על הפיצוי הקבוע בתקנות‪.‬‬
‫הנימוק לכך היה כי הייתה הצדקה להגבלת הפיצוי בתקופה שבה הרכבת הייתה בבעלות המדינה‪ ,‬מחיר הנסיעה‬
‫היה מסובסד ולא נקבע משיקולי רווח‪ .‬אך כיום‪ ,‬כשמדובר בחברה פרטית‪ ,‬אין מקום לכך‪ .‬לאחר ההפרטה‪ ,‬מנהל‬
‫התחנה נגוע בניגוד עניינים מובנה‪ .‬ביהמ"ש אף קבע כי יש לבטל את תקנה ‪ 8‬לתקנות מסילות הברזל‪ ,‬כי התקנה‬
‫סותרת את חוק‪-‬יסוד כבוד האדם וחירותו‪ 24.‬בעקבות פסיקה זו‪ ,‬הונחה על שולחן הכנסת ה‪ 18-‬הצעת חוק‬
‫להגדלת הפיצוי על‪-‬ידי חה"כ איתן כבל‪ 25,‬הצעת חוק שלא התקבלה‪.‬‬
‫‪ .7‬עיריית תל‪-‬אביב‬
‫במקרים בהם האזרח חש התעמרות מצד רשות מקומית כלשהי‪ ,‬הוא רשאי לפנות אל הממונה על פניות הציבור‬
‫בעירייה‪ ,‬תפקיד שקיים בכל רשות מקומית מתוקף חוק הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות הציבור)‪26.‬‬
‫סמכות הממונה‪ :‬במסגרת החוק פועל הממונה לטיפול בכל תלונה על הרשות המקומית ומוסדותיה – על עובד‪ ,‬על‬
‫נושא משרה או על ממלא תפקיד ברשות המקומית‪ ,‬וכן גוף עירוני מבוקר‪ ,‬עובדיו ונושאי משרות ותפקידים בו‪27.‬‬
‫הממונה לא מוסמך לטפל בפניות שעניינן נושאים העומדים בפני ביהמ"ש או מבקר המדינה‪.‬‬
‫הליך בירור התלונה‪ :‬לרוב‪ ,‬נדרשת הגשת תלונה בכתב‪ ,‬ובירור תלונה צריך להסתיים בתוך שנה‪28.‬‬
‫‪ 22‬מתוך אתר המל"ל‪.http://www.btl.gov.il/About/contact_us ,‬‬
‫‪ 23‬תקנות מסילת הברזל (תנאי נסיעה ברכבת) תש"ס‪ .8 ,3222-‬נוהל "פיצוי לנוסעים בגין איחורי רכבות" (‪.)18721722 ,282524‬‬
‫‪ 24‬ת"ק ‪( 828-25722‬ת"א) חיים אברהם פרי נ' רכבת ישראל בע"מ‪ ,‬עמודים ‪.8-12‬‬
‫‪ 25‬הצעת חוק מספר פ‪.9527187‬‬
‫‪ 26‬חוק הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות הציבור)‪ ,‬התשס"ח‪ ,3228-‬סעיף ‪(3‬א)(‪.)1‬‬
‫‪ 27‬שם‪ ,‬סעיף ‪(5‬א)‪.‬‬
‫‪ 28‬שם‪ ,‬סעיף ‪(8‬ז)‪.‬‬
‫‪5‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫מדובר בפרק זמן ארוך ביותר לעומת דרכים אחרות לטיפול בתלונות בהן נתקלנו‪ .‬ייתכן ויש מקום לבחון את‬
‫קיצור משך הזמן‪ .‬בתום הבירור יקבע הממונה אם התלונה הייתה מוצדקת וידווח על כך למתלונן‪ ,‬לנילון‪,‬‬
‫לממונה על הנילון ולראש העיר‪ .‬במקרים שבהם העלה בירור התלונה שקיים ליקוי‪ ,‬רשאי הממונה להצביע על‬
‫הצורך בתיקון הליקוי‪ ,‬והנילון או הממונה עליו יודיעו לממונה על פניות הציבור מהם האמצעים שננקטו לתיקונו‪.‬‬
‫לצורך מקרה מבחן‪ 0‬נבחן כעת את המצב הנורמטיבי בעיריית תל‪-‬אביב‪ .‬יצוין‪ ,‬כי מחד גיסא הערים תל‪-‬אביב‬
‫וירושלים נמצאו כ"מובילות" בכמות פניות הציבור אל נציג תלונות הציבור בשנת ‪ 29,3212‬ומאידך גיסא ייתכן‬
‫ובחינת המצב הנורמטיבי ברשות מקומית קטנה יותר הייתה מספקת תמונה חיובית פחות של אופן התמודדות‬
‫הרשות עם פניות ציבור‪.‬‬
‫בעיריית תל‪-‬אביב‪ ,‬עוד טרם לחיקוק החוק הנדון לעיל‪ ,‬פעלה "היחידה לפניות הציבור" שמטרתה הייתה להוות‬
‫"כתובת עירונית אחת זמינה ומוכרת‪ ,‬בעלת רמת חשיפה גבוהה‪ ,‬המשמשת צומת מרכזי בקשר של הפונים עם‬
‫העירייה"‪ 30,‬ונועדה להקל על הציבור בניווט בין יחידות העירייה הרבות‪ .‬עם כניסת החוק לתוקפו בשנת ‪,3228‬‬
‫מונתה מנהלת היחידה לפניות הציבור לממונה על תלונות הציבור‪ .‬היחידה מטפלת כיום הן ב"לקוחות חוץ"‬
‫(תושבים‪ ,‬בעלי עסקים‪ ,‬אורחים וכו') והן ב"לקוחות פנים" (הכוונה מקצועית עבור מנהלים ורפרנטים ביחידות‬
‫העירייה השונות)‪ .‬הפנייה לעירייה מבוצעת בכתב‪ ,‬בטלפון או בשעות קבלת הקהל במשרדי העירייה‪ .‬הממונה‬
‫פועלת באמצעות מערכת לניהול פניות ציבור (‪ – CRM‬מערכת לניהול קשרי לקוחות) המאפשרת פנייה בכל שעות‬
‫היממה בצורך אחידה‪ ,‬לכל מחלקות העירייה‪.‬‬
‫לפי דו"ח פניות הציבור השנתי שהתפרסם על‪-‬ידי העירייה‪ ,‬בשנת ‪ 3212‬טיפלה היחידה בלמעלה מ‪ 18,222-‬פניות‬
‫ציבור‪ .‬למעלה מ‪ 52%-‬מהפניות נקלטו דרך האינטרנט ולמעלה מ‪ 52%-‬מהפניות שנקלטו בסה"כ‪ ,‬תשובה הוחזרה‬
‫בעניינן תוך פחות מ‪ 14-‬יום‪ .‬יצוין‪ ,‬כי ‪ 98%‬מהפניות הטלפוניות טופלו במעמד השיחה הראשונה עם הפונה‪31.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬נמצא כי כ‪ 52%-‬מהתלונות המוצדקות הופנו כנגד עובדי העירייה עצמם‪.‬‬
‫‪ .8‬סיכום וריכוז ההמלצות‬
‫כפי שנסקר במסמך זה‪ ,‬נושא ההתעמרות באזרח נפרס על‪-‬גבי רבדים שונים וכולל בתוכו מוסדות שונים‪ .‬דרכי‬
‫הטיפול בפניות מצד הציבור הן מגוונות‪ ,‬ותלויות בארגון ובהסדרה החקיקתית שמאפשרת לו לטפל בפניות אלה‪.‬‬
‫להערכתנו‪ ,‬ייעול הליכי הטיפול בפניות יאפשר לאזרח להתמודד בצורה מיטבית עם תחושות התעמרות‪ .‬קבלת‬
‫ההמלצות שהוצגו במסמך‪ ,‬ואפילו חלקן‪ ,‬תקל על הציבור הרחב בבואו לקבל מענה מצד הרשויות במקרים בהם‬
‫הוא חש שנפגע‪.‬‬
‫להלן יוצגו ריכוז ההמלצות שהובאו במסמך‪:‬‬
‫א‪ .‬מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ‪-‬‬
‫‪ .1‬הגברת זמינות הנציבות לפניות מצד אוכלוסיות הפליטים‪ ,‬מהגרי העבודה והפלסטינים‪.‬‬
‫‪ .3‬בחינה מעמיקה אודות כמות הפניות הבלתי מוצדקות‪ ,‬ופעולה חקיקתית בכדי לתקן את הפער ‪-‬‬
‫הקמת מנגנון טרומי לסינון התלונות‪ ,‬הבהרת החקיקה‪ ,‬גוף שיבקר את פעולות הנציבות או מנגנון‬
‫שימוע לאזרח שחש כי נפגע מהחלטת הנציבות בעניינו‪.‬‬
‫‪ .2‬קביעת תקופת זמן במסגרתה על הנילון להגיב לתלונה‪.‬‬
‫‪ .4‬קביעת מסגרת הזמן בה על הנציב לקבל החלטה בדבר תלונתו של המלין (‪ 45‬יום)‪.‬‬
‫‪ 29‬הדו"ח השנתי שלנציב תלונות הציבור‪ ,‬נתונים על התלונות בשנת ‪ ,3212‬עמוד ‪.32‬‬
‫‪ 30‬דפנה הראל‪ ,‬פתח דבר‪ ,‬דו"ח פניות ותלונות הציבור לשנת ‪ ,3212‬עיריית ת"א‪-‬יפו‪ ,‬אפריל ‪.3214‬‬
‫‪ 31‬שם‪ ,‬עמודים ‪.8-2‬‬
‫‪6‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫‪ .5‬הוספת אפשרות להגשת תלונה ב‪( SMS-‬בדומה למודל האוסטרלי)‪.‬‬
‫‪ .8‬שקילת הוספת נדבך של ביקורת פנימית לתפקיד נציב תלונות הציבור (בדומה למודל האוסטרלי)‪.‬‬
‫ב‪ .‬בתי המשפט המנהליים ‪-‬‬
‫‪ .1‬מתן סמכויות לבית משפט השלום והוספת ערכאה נוספת לבתי המשפט לעניינים מנהליים‪ ,‬לשם‬
‫ייעול הליכי השיפוט והקבלתם להליכי שיפוט אחרים‪.‬‬
‫ג‪ .‬המוסד לביטוח לאומי ‪-‬‬
‫‪ .1‬מתן אפשרות להגשת תלונות בעל‪-‬פה‪ ,‬ללא דרישת מילוי טפסים‪.‬‬
‫‪ .3‬חיוב המל"ל להקפיא הליכי אכיפה אשר מבוצעים לראשונה‪ ,32‬כאשר בוצעה בגינם פנייה אל האגף‪.‬‬
‫דרך פעולה זה תעודד את המל"ל לשפר את קצב המענה לאזרח‪.‬‬
‫ד‪ .‬רכבת ישראל ‪-‬‬
‫‪ .1‬הפיכת נטל ההוכחה כך שהאזרח לא יידרש להוכיח למנהל תחנת הרכבת כי הרכבת איחרה‪.‬‬
‫‪ .3‬ביטול תקנה ‪ 8‬לתקנות מסילות הברזל‪ ,‬בהתאם לקביעת בית‪-‬המשפט כי היא נוגדת את חוק‪-‬יסוד‬
‫כבוד האדם וחירותו‪.‬‬
‫‪ .2‬הגדלת הפיצוי על איחורי רכבת‪ ,‬בהתאם להצעת חוק שהוגשה בעבר‪.‬‬
‫ה‪ .‬הרשויות המקומיות ‪-‬‬
‫‪ .1‬צמצום משך הזמן שניתן לממונה על פניות ציבור ברשויות מקומיות לענות על פנייה (כיום‪ ,‬מדובר‬
‫בשנה)‪ .‬העובדה שבעיריית תל‪-‬אביב למעלה מ‪ 52%-‬מהפניות נענו תוך פחות מ‪ 14-‬יום תעיד על כך‬
‫שמדובר בדרישה ריאלית מן הרשויות המקומיות‪.‬‬
‫המסמך נכתב על‪-‬ידי עמוס וגנר (ראש הצוות)‪ ,‬אופיר גולדשטיין‪ ,‬מאי הרמלך‪ ,‬יונתן חורן‪ ,‬עידו חסון‪ ,‬וגיא‬
‫מוקדי‪ .‬נבדק על‪-‬ידי מזי אוחיון (מנהלת אזור ת"א) ואושר לפרסום על‪-‬ידי אלי בן שושן (סיו"ר תפעול)‪.‬‬
‫בברכה‪0‬‬
‫מרכז 'עומק' – עיצוב מדיניות וחקיקה‬
‫‪ 32‬המשמעות היא שבראשיתו של הליך אל מול המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬תינתן לאזרח האפשרות לפנות למוסד לביטוח לאומי‪ .‬במידה‬
‫ובקשה כזו הוגשה‪ ,‬ניתן יהיה להקפיא את ההליך עד לבירור‪ .‬הקפאת ההליך יכולה להיות מוגבלת רק לבקשה הראשונה המוגשת ע"י‬
‫האזרח בכל הליך‪ ,‬על מנת לצמצם את התמריצים להגשת תלונות שווא‪ ,‬שמטרתן למנוע הוצאה אל הפועל של ההליך המופעלים כנגדו‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫התעמרות באזרח‬
‫עומק ‪ -‬מדיניות וחקיקה‬
‫נספח ‪1‬‬
‫הגשת תלונה כאמור בסעיף ‪24‬‬
‫לחוק‪ ,‬כנגד המנויים בסעיף ‪,9‬‬
‫למעט סעיף קטן ‪ ,9‬בכפוף‬
‫לסייגים ולתוספות הקבועים‬
‫בסעיף ‪.28‬‬
‫תלונות שאין לבררן‬
‫תלונות בנוגע לנושאים‬
‫תלונות שבירורן מצריך‬
‫בהתאם לסעיף ‪.28‬‬
‫האמורים בסעיף ‪.22‬‬
‫סיבה מיוחדת בהתאם‬
‫לסעיף ‪.29‬‬
‫הנציב רשאי לשמוע כל אדם אם ראה‬
‫הנציב לא יהא כפוף לסדר דין או‬
‫תועלת בדבר‪ .‬כמו כן‪ ,‬הנציב רשאי‬
‫לדרוש מכל אדם או גוף לתת לו כל‬
‫ידיעה‪7‬מסמך העשויים לעזור לו‪,‬‬
‫בהתאם לסעיף ‪(41‬ד) לחוק‪.‬‬
‫לדיני הראיות (בהתאם לסעיף‬
‫‪(41‬א))‪ ,‬ויביא את התלונה לידי‬
‫מושא התלונה‪ ,‬בהתאם לסעיף‬
‫‪(41‬ב)‪.‬‬
‫מוצדקת‬
‫לא מוצדקת‬
‫יודיע על כך למתלונן ולמי‬
‫שהתלונה עליו תוך מתן נימוק‪,‬‬
‫ורשאי הוא להצביע בפני הנילון על‬
‫הצורך לתיקון ועל מועד האחרון‬
‫לתיקונו‪ ,‬בהתאם לסעיף ‪(42‬א)‪.‬‬
‫יודיע למלין ולנילון‪ ,‬ויציין את‬
‫נימוקיו בהתאם לסעיף ‪(42‬ג)‪.‬‬
‫הנילון (או הממונה עליו) יודיע לנציב‬
‫תוך המועד שנקבע על הצעדים‬
‫שננקטו לתיקון הבעיה‪ ,‬בהתאם‬
‫לסעיף ‪(42‬ב)‪.‬‬
‫לא עשה כן‪ ,‬או שההודעה אינה מניחה‬
‫את דעתו של הנציב ‪ -‬רשאי הוא להביא‬
‫את העניין לידיעת השר‪7‬הועדה‬
‫ההודעה מניחה את דעתו‬
‫של הנציב‪.‬‬
‫הרלוונטיים‪ ,‬בהתאם לסעיף ‪(42‬ב)‪.‬‬
‫פתרון הבעיה‬
‫‪8‬‬