בחינה והמלצות – שיטת חישוב הארנונה
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
שיטת חישוב הארנונה – בחינה והמלצות
.1מבוא:
מטרת מסמך זה לבחון לעומק את נושא שינוי שיטת החישוב של הארנונה .מטרתנו היא לבחון את הצורך בשינוי
שיטת המיסוי הנוכחית (ובפרט שינוי שיטת החישוב) ,ואת האפשרויות השונות לעשות זאת .לשם כך ,תבחן
התשתית הרעיונית של תחום המס בכלל ,והמיסוי העירוני בפרט – ויכולת הארנונה להשיג מטרות אלו ,בהתאם
לספרות ,הפסיקה והחקיקה הקיימת .בנוסף ,נבחן מספר קריטריונים אותם ניתן לשלב בשיטת החישוב .ננסה
להצביע על היתרונות והחסרונות הבולטים של כל קריטריון לחישוב .לבסוף ,נציע שיטת מיסוי אותה הצוות תופס
ככזאת שביכולתה לתת מענה אופטימלי לבעיות שעלו במהלך המחקר.
.2עיקרי הדברים:
.1מטרת דיני המס הן מימון פעולות השלטון ,הכוונת התנהגות התושבים וחלוקת משאבים מחדש.
מטרת המיסוי העירוני היא בעיקר לספק את אותם שירותים שהשוק החופשי מתקשה לספק ביעילות.
.2כיום ,ישנו תעריף ארנונה למ"ר ,המשתנה בהתאם לשטח הנכס ,סוג הנכס ,שימושו ומיקומו .הארנונה
אינה נגבת בזיקה לשירות הניתן עבורה.
.3התמונה המצטיירת משילוב הסעיפים בחקיקה לא משאירה מרווח לרשויות המקומיות בקביעת
התעריף ,או בקביעת שיטת החישוב .שיטת החישוב והתעריפים מוקפאים בהתאם לצו ההיסטורי של
שנת '58וכל חריגה ,למעט העלאת השיעור האוטומטית ,דורשת אישור של שר הפנים.
.4בשלושת שיטות המשפט הזרות שנבחנו ,גובה הארנונה לנכס נגזר משווי הנכס ,אך השיטות להערכת
השווי ,ולגזירת התעריף ממנו ,שונות.
.8המצב הפוליטי :ועדת ברזילי מונתה בשנת 2002לבחינת רפורמה בנושא הארנונה ,והמלצותיה הובילו
לדיונים ללא פעולה חקיקתית ממשית .הוועדה התבקשה להמשיך ולחקור ,וטרם ;הגישה דו"ח רשמי.
.6הביקורת על התחום :עיקר הביקורת בפסיקה ובכנסת נוגעת למורכבות של השיטה הנוכחית ,היעדר
הגמישות הנדרשת עקב חוקי ההקפאה ,והיעדר האחידות בין הרשויות בשיטת החישוב ובתעריפים.
.2המלצת הצוות:
.1קביעת שיטת חיוב אחידה :חיוב למ"ר לפי אחת השיטות הנהוגות כיום – שיטת הנטו.
.2אחידות :יצירת רשימה אחידה של תתי הסיווגים 1וסוגי נכסים ,שתעוגן בתקנות ההסדרים.
.3התחשבות בשווי הנכס – שני קריטריונים אפשריים:
א .שווי נכס פרטני כנהוג ברוב העולם.
ב .מיפוי אזורים :יצירת חלוקה עירונית לאזורים ברזולוציה גבוהה ,כדי לאפיין חוזק
כלכלי של שכונות מגורים .2קריטריון כזה הוא בעלות אדמיניסטרטיבית נמוכה יותר.
.4קביעת התעריף :זו סוגי ה מורכבת שאינה בלב התוצר .עם זאת ,להלן עקרונות שרצוי להתחשב
בהם :אחידות ,פשטות ושקיפות ,בהליך הדרגתי כדי למנוע פגיעה קשה ברשויות המקומיות.
.3ההסדר החקיקתי – הדין הקיים
1בנוסף ל 12-סיווגי האב שקיימים כיום.
2לדוגמא :כיום רחוב הירקון ורחוב בן יהודה בעיריית תל-אביב מקבלים את אותו תעריף ,למרות שלפי מחירי הנכסים ,סביר להניח
שתושבי "הקו הראשון" בסמוך לים ,בעלי כוח כלכלי רב הרבה יותר מתושבי רחוב בן יהודה.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
.3.1מיסים בכלל ,והטלת מס הארנונה בפרט:
ההסדרה החוקתית המאפשרת הטלת מיסים ככלל ,מופיעה בס' (1א) לחוק יסוד :משק המדינה 3המעגן את
העיקרון לפיו אין מטילים מס אלא מכוח הוראה מפורשת .4ס' 31לחוק יסודות התקציב 5מעגן את סמכות שר
הפנים לקבוע כללים לעניין הטלת מסים ,אגרות ותשלומי חובה המשתלמים לרשות מקומית ושינוי שיעורם.
בשונה ממרבית דיני המס ,מתחלק מעשה החקיקה של הארנונה העירונית לשניים:
א .מעשה החקיקה של השלטון המרכזי :החקיקה ראשית הכוללת את פקודת העיריות ,6פקודת המועצות
המקומיות ,7חוקי ההסדרים ועוד; קיימת גם חקיקת משנה שמבוצעת בעיקר ע"י שר האוצר ושר הפנים.
ב .מעשה החקיקה של הרשות המקומית :המועצה של הרשות המקומית (הגוף הנבחר בידי התושבים)
מחוקקת ומטילה את הארנונה ב"צו הטלת הארנונה" ,בו נקבעים עקרונות המיסוי (כמו תעריף הגבייה).
מעשה השומה הוא השלב שבו מיישם פקיד השומה של הרשות את מעשה החקיקה לפי נתוני הנישום.
בס' (8א) לחוק ההסדרים נקבע כי –
" מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה ...הארנונה תחושב לפי יחידת שטח
בהתאם לסוג הנכס ,לשימושו ולמקומו ,ותשולם בידי המחזיק בנכס ".
מועצה מוגדרת ב-ס' 7לחוק ההסדרים" ,מועצה ,כהגדרתה בסעיף 1לפקודת העיריות וכן מועצה שהתכוננה לפי פקודת
המוצעות המקומיות" .יחידת שטח נקבעה בתקנות ההסדרים כמטר רבוע ,המשמש כקריטריון החיוב .חיוב האזרחים במס
הארנונה מתבצע על סמך יחידות שטח ,על מנת ליצור אחידות בחיוב בארנונה בין הרשויות המקומיות השונות.
בפועל ,יש שוני ועולות מספר שיטות לחיוב ארנונה בקרב הרשויות השונות –
.1ברוטו-ברוטו :מדידת שטח הברוטו של הנכס (לרבות קירות חיצוניים ,חלק יחסי בשטחים משותפים וכו').
.2שיטת נטו-נטו :מדידת שטח הנכס הפנימי ,ללא שטחים משותפים ,קירות פנימיים או חיצוניים.
.3שיטת ברוטו :מדידת השטח בהתאם לשטח החיצוני ,אך ללא שטחים משותפים שאינם בחזקת משתמש מסוים.
.4שיטת נטו :מדידת שטח הנכס ללא שטחים משותפים וללא שטח קירות חיצוניים ,אך עם קירות פנימיים.
סעיפים 8ו 9-לחוק ההסדרים מגדירים את סמכות השרים לקבוע תקנות הנוגעות לכללי חישוב ,יצירת תקנות של סכומי
מינימום ומקסימום לתעריפים וכו' .חלק מן הסמכויות תלויות באישור שר האוצר או וועדת הכספים.
מאז חקיקת חוק ההסדרים מוגבל סיווגו של נכס לשלושה קריטריונים :סוג נכס ,שימושו ,ומיקומו ,8כאשר
ה"שימוש בפועל" הוא הקריטריון המרכזי .כל חלק מהנכס בנפרד יסווג בהתאם לשימוש בו ולתכליתו ,והסיווג
למעשה משפיע על התעריף שישולם .בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות),9
נקבעו 12סיווגים לקביעת תעריף הארנונה; שאלת הסיווג היא עיקר המחלוקת – מהי הגדרת הנכס (בניין קרקע
תפוסה ו-אדמה חקלאית).
בכל רשות מקומית ישנו צו הטלת ארנונה ,המובא לאישור מועצת העיר מדי שנה .צו ההטלה קובע את הסיווגים
והתעריפים לפיהם יחויבו הנכסים בתחום העיר ,תחת מגבלות חוק ההסדרים והתקנות .10צווי הארנונה של
הרשויות שונים זה מזה ,ומפורסמים בכל רשות באופן שונה.
3חוק יסוד :משק המדינה ,תשל"ה1728-
4ס'(1א) לחו"י משק המדינ ה" :מסים ,מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו ,ושיעוריהם לא ישונו ,אלא בחוק או על פיו".
5חוק יסודות התקציב ,תשמ"ה1758-
6פקודת העיריות [נוסח חדש] ,התשכ"ד1764-
7פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ,תשכ"ה1768-
8ס'(5א) לחוק ההסדרים.
9תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) ,תשס"ז2002-
10הסיווגים הייחודיים לאותה עיר מוקפאים -בדומה לתעריפים ולשיטת החישוב -החל משנות ה.50-
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
חוקי ההקפאה :חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים קבעו שיעור העלאה שנתי מרבי (הכפופים להעלאה חריגה
באישור שר הפנים והאוצר).
אופן חישוב ארנונה לאורך שנים :התעריף מחושב בהתאם לתעריף שנת הבסיס ( ,)1758בתוספות שיעורי
ההעלאה שאושרו בכל שנה עד לשנה הנבדקת .אם שרשור כל התעריפים מביא לתעריף נמוך יותר מזה הקבוע בצו
הארנונה של הרשות ,הרי שהרשות חרגה מהחוק ,וניתן לתבוע השבה של החריגה.11
3.2מתן הנחה בארנונה:
שר הפנים הוסמך מכוח חוק ההסדרים ,12לקבוע בתקנות תנאים למתן הנחות בתשלומי ארנונה ,כאשר קבוצות
ההנחה נקבעות בתקנות .13הוראות הדין קובעות שהנחה יכולה להינתן על סמך מבחן הכנסה ,נכות ומעמד אזרח
ותיק .לרשות יש מרחב שיקול דעת ,ומבחנים אלו לא יוצרים חובה על הרשות להעניק הנחה .כך ,הרשות רשאית
להחליט האם להעניק הנחה (חלקית/מלאה) לבעלי הכנסה נמוכה .לכן ,על הפרט לברר את זכאותו מול הרשות.
בעבר ,נכתבו מספר הצעות חוק ,14בניסיון להפחית את נטל הארנונה על קבוצות מסוימות באוכלוסייה.
.4משפט משווה
.4.1ויקטוריה,
אוסטרליה15
כללי :אוסטרליה היא מדינה פדרלית (שש מדינות ,שתי טריטוריות) .לאור זאת ,מערכת הקשרים בין המדינה
לרשויות המקומיות משתנה בין המדינות ,כשהארנונה מהווה כ 80%-מהכנסות הרשויות המקומיות בוויקטוריה.
אופן חישוב הארנונה :החישוב נעשה על בסיס החלת מכפיל 16מסוים על ערך הנכס; ערך הנכס מחושב בהתאם
לשווי השוק ,ומתבסס על עסקאות השכרה ומכר דומות .הרשות יכולה להטיל שיעור ארנונה אחיד לפי המכפיל,
או לקבוע תשלום לפי קטגוריות נכסים (למשל הבחנה בין בניין מגורים לבניין משרדים) .מספר הקטגוריות לא
מוגבל ,אך חובה לעמוד בתנאי שלפיו שיעור הארנונה הגבוה ביותר ,לא גבוה ביותר מפי ארבעה משיעור הארנונה
הנמוך .הערכת הנכסים מבוצעת ע"י מעריכים עצמאיים ,והמעריך הכללי של ויקטוריה אחראי לפקח על ההליך.
ישנן שלוש דרכים להעריך את הנכס )1( :ערך הקרקע בלבד )2( ,ערך הקרקע והמבנים שעליה (השבחות קרקע
אחרות) או ( )3ערך השכירות השנתית .רוב הרשויות המקומיות נוקטות בשיטת הערכה לפי ערך הקרקע והמבנים
שעליה; עיריית מלבורן מעריכה נכסים לפי ערך השכירות השנתית שלהם.
זכאות לפטור או הנחה :לרשויות מקומיות בויקטוריה מדיניות של מתן הנחות לתושבים שמצבם הכלכלי קשה.
בנוסף ,הרשויות המקומיות רשאיות להעניק הנחה/פטור למבנים בעלי חשיבות היסטורית ,סביבתית ,אדריכלית,
או מדעית .על הרשויות לציין במפורש את הסיבה למתן הפטור/ההנחה ולפרט את התועלת שתצמח לציבור.
העקרונות שבבסיס השיטה :ניכר כי עקרון הכוח הכלכלי של הנישום הוא העקרון המנחה במימון הוצאות
העירייה ,כאשר שווי הנכס מהווה מדד לכוח כלכלי של הנישום .כמו כן ,ניכר כי השאת הרווחה המצרפית נתפסת
כמטרה שראוי להתחשב בה בסוגיית המימון (עולה מהנימוקים המאפשרים מתן הנחות).
11ניתן למצוא דוגמאות רבות לחריגת רשויות מקומיות מחוקי ההסדרים במשק המדינה ,סוגיה זו נסקרה ע"י עו"ד ירון דיין בספרו
"מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית" (עמ' .)147-184
12חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב) ,תשנ"ג – ,1772סעיף (12ב)
13תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) ,התשנ"ג–1773
14למשל ,הצעה למתן הנחה מארנונה למשרתים במילואים ,הצעת חוק הנחה מארנונה לסטודנטים ,פטור לזוגות צעירים מארנונה וכו'.
http://www.localgovernment.vic.gov.au/web22/dvclgg.nsf/ 15
16חישוב המכפיל :בהכנת התקציב השנתי הרשות המקומית מעריכה את צרכיה והכנסותיה הצפויות .לאחר מכן ,הרשות מעריכה את
הכנסות הארנונה הדרושות לה ,ואלו מחולקים בסך ערכי הנכסים החייבים בארנונה בתחום הרשות; התוצאה הינה המכפיל.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
4.2אנגליה ,
שיטת חישוב הארנונה
בריטניה17
ארנונה למגורים ( )Council Taxהיא עיקר המס שגובה הרשות המקומית באנגליה ממבנים ,והוא נגזר משווי
השוק של הנכס וממאפייני הדיירים (עסקים לעומת אזרחים).
אופן חישוב הארנונה:
ארנונה לעסקים :מחושב לפי ערך העסק (שכירות שנתית שניתן לקבל עבורו כפול שיעור שהשלטון קובע).
ארנונה למגורים :נקבע לפי שווי השוק של המבנה ו מאפייני דייריו.
סוכנות הערכה לאומית (סוכנות שלטונית) ,מעריכה נכסים לצורכי מס ומסווגת אותם לשמונה מדרגות ערך
(כמות האנשים הבסיסית היא שני דיירים בגירים; דייר בודד זכאי להנחה) .הרשויות המקומיות קובעות תעריף
למדרגת ערך מסוימת ,ובהתאם ליחסים שנקבעו בין מדרגות הערך נגזר שיעור הארנונה במדרגות האחרות.18
הנחות ופטורים :ישנה הנחה לדייר המתגורר בגפו (כך גם לגבי דייר המתגורר עם דייר נוסף אשר זכאי לפטור).
בין היתר ,ישנן הנחות לגבי מבנים שעברו התאמה לנכים ,והנחות לנכס שאין מתגוררים בו בנסיבות מסויימות.
העקרונות בבסיס השיטה :גם כאן ,העיקרון המרכזי הינו היכולת לשלם .עם זאת ,ישנה התחשבות בכמות
הדיירים ,מה שעשוי להעיד על רצון להתחשב בצריכה (בהתאם לעקרון ההנאה).
4.3ניו יורק ,ארה"ב
19
בעלי הנכסים נדרשים לשלם ארנונה מספר פעמים בשנה .ב 2013-הכנסות הארנונה היוו 41%מכלל ההכנסות
ממס .הנכסים מחולקים לקטגוריות לפי סוג הנכס ( .)class 4 ,class 3 ,class 2 ,1class
אופן חישוב הארנונה :נתמקד ב – 1classנכסים שכוללים 1-3יחידות מגורים .נוסחת החישוב –
ארנונה שנתית = ניכויים({-מכפיל ( Xפטורים מתשלום -שווי מוערך של הנכס )}
פירוט אודות הנוסחה:
.1המכפיל ( )TAX RATEמשתנה מ CLASSל .CLASSב 1classהמכפיל בשנת 2014הוא 17.182%
.2השווי המוערך :מוצאים את ערך השוק של הנכס ,לפי הערכה סטטיסטית הבוחנת מכירות דומות ב3-
השנים האחרונות .השווי המוערך הוא אחוז מתוך ערך השוק ,המשתנה בין סוגי נכסים – בclass1-
למשל ,השווי המוערך הוא 6%מערך השוק.
במקרה של שינוי בשווי ,התשלום יהא לפי הנמוך מבין השניים 6% :מתוספת שווי לשנה שעבר ,או 6%
מהשווי החדש .כלומר ,המס לא מחושב רק בהתאם לשווי הנוכחי ,אלא שיש תקרת גג התלויה בשווי
בשנה החולפת (למשל :גם כשערך השוק הוכפל ,המס יעלה רק באפשרות הנמוכה מהאופציות שלעיל).
.3אופן החישוב :לאחר מציאת השווי המוערך ,יש להפחית ממנו את הזכאים לפטור .את הסכום שהתקבל
מכפילים במכפיל ,ומקזז את הניכויים.
העקרונות בבסיס השיטה :יש דמיון בין מערכת המס הניו-יורקית לזו הישראלית .בדומה לתעריף המקסימום
ששר הפנים קובע בארץ ,כך מדינת ניו-יורק קובעת עלייה מקסימלית בערך הנכס משנה לשנה (ר' הערה לעיל
בנוגע לשינוי בשווי) .עם זאת ,עקרון היכולת לשלם מובהק יותר בניו-יורק (כשווי הנכס הוא מדד ליכולת לשלם).
http://www.voa.gov.uk/corporate/CouncilTax/howYourHomeIsbanded.html 17
18דוג' :אם במדרגה הבסיסית Band Dהתשלום ,10והיחס למדרגה הבאה Band Eהוא , 10\7תעריף Band Eהוא).)Band D)*(10/9
http://www.nyc.gov/html/dof/downloads/pdf/brochures/class_1_guide.pdf 19
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
.5מטרות הארנונה ועקרונות הגבייה הרצויים
שיטת חישוב הארנונה
20
בספרות המודרנית ,21הקריטריונים למס טוב דומים .מס אידיאלי שואף לצדק אנכי ואופקי ,מקדם יעילות
אדמיניסטרטיבית וכלכלית ,גמיש דיו כדי להתמודד עם שינויים בהכנסות ,ורגיש לצמיחה כלכלית .במיסוי
העירוני בפרט ,המטרות הן לאפשר לרשות אוטונומיה ,תוך יצירת עלות גבייה סבירה שהציבור יהא נכון לקבל.
5.1הארנונה כמס:
הגדרת המס (והארנונה) חסרה מקור סטטוטורי רשמי ,וההגדרה המקובלת בספרות המקצועית הינה שארנונה
היא ״..תשלום המוטל דרך כפייה ע"י רשות ציבורית באין כנגדו שום תמורה ישירה הניתנת מידי הרשות למשלם
המס״ .כלומר ,ארנונה כמוה כמס (בניגוד לאגרה או היטל) ,והיא מוטלת ללא זיקה לשירות הניתן עבורה.22
אם ניתנת תמורה ע"י הרשות ,הרי שזו עקיפה .התמורה אינה ביחס ישר לסכום שמשלם הנישום ,והסכום לא
נקבע לפי מחיר השוק של השירותים המסופקים .בנוסף ,הנישומים אינם מחויבים לשלם תמורת השירותים עובר
לקבלת השירות ,ואף לא ניתן למנוע מנישומים שמסרבים לשלם ארנונה את שירותי הרשות המקומית.
5.2מטרות המיסוי המדינתי:
המטרה העיקרית -מימון :המטרה המרכזית אותה משרתים דיני המס הינה מימון פעולות הממשלה .כשלי שוק
שונים (מונופולין ,למשל) עשויים למנוע מהשוק החופשי להקצות ביעילות שירותים הנדרשים לציבור ,23ומימון זה
מעניק לממשלה תקציב שבאמצעותו ניתן לספק שירותים ומוצרים ,תוך מתן יציבות כלכלית לשלטון.
המס העירוני ממן ברובו את אספקת השירותים הבאים:
שירותים שחובה על העירייה לספק (לפי פקודת העיריות) :24מדובר בשירותם בסיסיים שהעירייה
מממנת ומתפעלת ,כמו בניית רחובות ,הסדרת מערכת הביוב ,הכנת המשק לשעת חירום ועוד.
שירותים אחרים :העיריה רשאית לקבוע שירותים נוספים שראוי לממן (דוג' :ס' 247לפקודת העיריות).
מטרות נלוות נוספות:
הכוונת התנהגות :המחוקק נעזר בדיני המס כדי לתמרץ אזרחים לפעול באופן הרצוי בעיניו .בד"כ מדובר
בתמריצים שיביאו להתנהגות יעילה והשאת הרווחה החברתית ,אך אין בכך הכרח .למשל ,ביכולתו של
המחוקק להעניק הטבות מס לאזרחים שתורמים מכספם למעוטי יכולת .כך המחוקק יוצר תמריץ
לתרום ,על אף שפעילות זו אינה בהכרח משיאה את הרווחה החברתית.
חלוקת משאבים מחדש\פיזור הון :גביית מסים מאפשרת לגבות כספים מבעלי הממון ולהשתמש בהם
לטובת אוכלוסיות חלשות ,וכך לצמצם פערים .הדבר יכול להיות מוצדק מוסרית ,חלוקתית 25ו-
תועלתנית (שוויון תורם ליעילות לאור עקרון התועלת השולית הפוחתת של רוב המשאבים; כמו כן ,אחת
הטענות המקובלות היום היא שחיים בחברה שוויונית מגדילה את אושרו של הפרט).
המטרות נגזרת מעקרונות העל של המחוקק; הגישה התועלתנית מבקשת להשיא את הרווחה המצרפת באמצעות
הכוונת תמריצי האזרחים וחלוקת המשאבים באופן יעיל .עם זאת ,גם גישה חלוקתית עשויה לראות במס ככלי
חשוב לשירות מטרותיה (אם כי ,גישה כזו עשויה להסתייג משימוש במסים כדי לתמרץ ולהכווין התנהגות).
20אין במסמך זה בכדי להציג את שלל השיקולים בסוגיית המימון הציבורי והמיסוי העירוני בפרט .להעמקה ,ניתן לפנות לספרו של
עו"ד ירון דיין ,מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית (עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים.)2014 ,
21ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ( 31עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים)2014 ,
22הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית כרך ( 24 1מהדורה חמישית.)2001 ,
23ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ( 7עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים.)2014 ,
24סעיפים 238-247לפקודת העיריות [נוסח חדש]
25בהפשטה ,צדק חלוקתי עוסק בחלוקה צודקת של משאבים וסיכונים בין הפרטים בחברה.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
מגבלות המיסוי העירוני :מעשית ,דיני המס העירוניים מוגבלים ביכולתם להשיג את מטרות דיני המס הארצי.26
לדעת המלומד אואטס ,27עיקר מטרת המיסוי ברמה העירונית הוא לספק שירותים ומוצרים ציבוריים ביעילות.28
לדעתנו ,יש להתחשב במבנה המיסוי העירוני ומגבלותיו ,אך אין בכך כדי למנוע מאיתנו לנסות להשיג מטרות נוספות.
5.3עקרונות מרכזיים במימון הציבורי:
5.3.1עקרון ההנאה :29יש הסוברים שההצדקה לתשלום ארנונה הינה בהנאה שמפיקים הנישומים משירותי
הרשות; הנאה זו דורשת מהנישומים להשתתף במימון השירותים (אמירה זו עלתה גם בפסיקה .)30לפי עקרון זה מימון
השירותים צריך להיעשות כך שתושב ישלם בהתאם למידת ההנאה שלו מהשירותים שהרשות מספקת .עקרון
ההנאה זה יכול לקדם מספר מטרות –
מקסום הרווחה המצרפית :תשלום בהתאם לצריכה למעשה מדמה את אספקת השירותים ע"י הרשות
לשוק החופשי .אם מחיר השירות נמוך מההנאה שהתושב מפיק ממנו ,האזרח יצרוך וישלם עבור
השירות .כך נוכל להגדיל את היעילות ,ולהבטיח שצריכה תתבצע רק כשהיא מפיקה תועלת לאזרח.
קשיים :שימוש בעקרון ההנאה באופן טהור כפרמטר היחיד למיסוי יוצר כשלי שוק ,31שאותם צריכה
הרשות למנוע ,באמצעות התערבות ב'שוק החופשי' (בו כל אחד צורך כרצונו ויכולתו) .כפיית תשלום היא
חלק מרכזי בפתרון כשלי השוק ,והמחיר שלה הוא פגיעה ביכולת הפרט לבחור אילו "עסקאות" לבצע.
.
בנוסף ,חשוב לזכור שאזרחים בעלי יכולת כלכלית פחות לא יוכלו להינות מהשירותים ,אף כשזה רצוי
מבחינה חברתית ותועלתית .עקרון ההנאה (בצורה הטהורה) פוגע ביכולת להשיג את מטרת פיזור ההון.
חירויות הפרט :גביית המס בהתאם לעקרון ההנאה מאפשרת לבצע מעין עסקה רצונית בין התושב
לרשות .הטלת מס באופן שיוצר חובה על האזרח פוגעת בחירויותיו – ובזכות הקניין בפרט.
העלויות האדמיניסטרטיביות :גביית הארנונה עבור כל אחד מהשירותים שצורך הפרט.
חשוב לזכור ,כי ככל שאנו מאמצים מודל שבו המיסוי צמוד לקבלת שירות ,אנו מתרחקים מהגדרת המס
המקובלת בספרות ובחקיקה .32ארנונה אינה נגבת עבור צריכה ,והתושב אינו רשאי לשלם אותה באופן סלקטיבי.
המתח בין עמדות השופטים לעמדת המחוקק יכולה להיות מוסברת במספר דרכים :ראשית ,ייתכן שמדובר
בתפישות עולם קונקרטיות של שופטים ספציפיים .שנית ,ייתכן שמדובר בניסיון להצדיק את הפגיעה הלכאורית
בקניינו ובחירותו של הפרט .שלישית ,ניתן להצדיק את השימוש בעקרון ההנאה כנימוק כולל לתשלום ,אשר לא
מתחייב ממנו קשר ישיר בין מידת התשלום לכמות ההנאה .שילוב תפישה אחרונה זו עם עקרון היכולת לשלם
יכול להסביר מדוע קיימת חובת תשלום כללית ,אשר מבדילה בין נישומים שונים בהתאם למאפייניהם.
5.3.2עקרון היכולת לשלם :לפי עקרון זה ,נטל המס יהיה בהתאם לכוח הכלכלי של הנישום ,כך
שככל שהנישום במצב כלכלי טוב יותר ,נטל נטל התשלום עולה .עקרון זה מקדם את השאת הרווחה משום שהוא
יוצר פיזור הון .33בנוסף ,מיסוי כזה מאפשר ל"עניים" לקבל שירותים שאחרת לא יכלו לשלם עבורם.
26הסיבות העיקריות לכך הן השוני הבלתי פוסק בתקציב העיריה ובאוכלוסיה ,והעובדה שהרשות המקומות רואה את תועלת העיר
באופן צר ,מבלי להפנים את התועלות שצומחות מפעילות שלה ,אשר משרתת תושבים של אזורים מוניצפליים אחרים.
27ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ( 7עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים.)2014 ,
28גם פיזור עושר נעשה דרך אספקת שירותים .הכוונה של אואטס היא לאספקת שירותים במטרה לפתור את כשלי השוק המוכרים
מסוגיית המימון הציבורי ,ומבלי לנסות להשיג מטרות נוספות.
29להרחבה :ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית .48
30עא 7365\76מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק ,תא (י-ם) 45\83עירית ירושלים נ' יחיא בן יחיא קהה.
31דוגמא לכשל שוק :בעיית הטרמפיסט; החשש שכל פרט ינסה להימנע מלשלם עבור שירותים שהרשות מספקת ממילא לכולם.
32העדר הקשר בין תשלום ארנונה לקבלת שירותים עולה גם בפסיקה – ר' ת"א 45/83עיריית ירושלים נ' קהה.
33כאמור ,זהו מהלך שניתן להצדקה תועלתנית ,בשל התועלת השולית הפוחתת של הכסף והשפעות חיוביות של שיוויון חברתי על אושר.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
לכאורה ,עולה הרושם שכיוון שכיום ערך הנכס אינו קריטריון לחיוב בארנונה ,היכולת לשלם איננה עיקרון מנחה.
בפועל ,קביעת תעריף הארנונה מתבצעת לפי סיווגים המעידים על כוח כלכלי (תעשיה ,מגורים ,בנקים ,מיקום
וכו') ,שיש בהם לשקף את יכולת הנישומים בקטגוריה לשלם .כמו כן ,הנחות הארנונה 34מעידות על נכונות
להתחשב באלו שמתקשים לשלם (בעלי הכנסה נמוכה ,נכים וכו') .35אילו המס היה אחיד ,או נובע מצריכת
שירותים ,לא הייתה הצדקה להענקת הנחות או מיסוי דיפרנציאלי בחלק מהמקרים הללו.
עלויות אדמיניסטרטיביות :אמידת מצבו הסוציו-אקונומי של כל נישום ,וחישוב מדרגת המס עבורו – מורכבות.
עם זאת ,הנתונים קיימים אצל מס הכנסה ונראה כי ניתן להתגבר על אלמנטים של סודיות .36כמו כן ,ייתכן כי די
בכך שרשות המיסים תיידע את הרשות המקומית אך ורק בדבר מדרגת המס של הנישום הרלוונטי (אין צורך
בהעברת המידע כולו) .יתרה מכך ,אמידת הכנסתו של הנישום כבר מתבצעת בסוגיית ההנחות מארנונה (תקנה
()5(2א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחות מארנונה)) .עם זאת ,בפקודת מס הכנסה דינים רבים שייתכן
ואינם מתאימים לאופיה של הארנונה .במידה וזהו המצב ,התאמת שיטת המדידה עלולה להיות מורכבת .כמו כן,
ייתכן ויהיה צורך להסדיר את נושא העברת המידע מרשות המיסים אל הרשות המקומית בחקיקה או בתקנות.
5.3.3הכוונת התנהגות :שיקולי הכוונת התנהגות נדחו בפסיקה .דוגמא לכך היא פרשת מפעל מתכת
חניתה ,37בה ביהמ"ש המחוזי פסל מדיניות של הרשות המקומית ,אשר הטילה ארנונה מדורגת ,אשר עולה
בהתאם לגודל השטח של הנישום באזור תעשייה .הטלת הארנונה היוותה כלי של הרשות ,על מנת להשפיע על
תמריצי הנישומים ,ולצמצם שימוש בשטחי מסחר .השופט ביין קבע כי מדובר בשיקול פסול ,וכי הרשות אינה
רשאית לעודד משתמשים שלא להשתמש בנכסים שברשותם .38לדבריו ,ניסיון להכווין התנהגות בהטלת ארנונה
מהווה ״שיקול זר ובלתי רלוונטי״.
.6הקשיים במצב הקיים
ביקורות עיקריות העולות ביחס למצב הקיים באו לידי ביטוי בדיון של וועדת הפנים:39
היעדר האחידות בין רשויות שונות (שוני בשיטות החישוב ,סיווגי הקטגוריות ,שיטות מדידה ותעריפים).
השיטה כיום מורכבת לחישוב ,לא ברורה ולא שקופה לאזרח 40וגוררת עלויות גבוהות.
חוקי ההקפאה הקפיאו שיטה מיושנת בעלת עיוותים ,ולמעשה החמירו את המורכבות ואת חוסר היכולת
של הרשות להתאים את גביית הארנונה למצב הקיים .
עקרון ההנאה לא מיושם ועקרון היכולת לשלם אינו משקף את הכוח הכלכלי של הנישומים.
דוגמא לחיזוק של ביקורת זו בפסיקה ,ניתן למצוא בפרשת הריבוע הכחול ,41שם השופט רובינשטיין ציין כי:
"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות ,באשר לסיווגים ,באשר
לשיעורים ,באשר להקפאות רטרואקטיביות ,ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי
המשפט .עקרונות הארנונה ,להבדיל משיעוריה ,נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי ,תוך טלאי
על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות ...יש צורך בהאחדה ,פישוט והבהרה ,ויפה שעה אחת
קודם".
34טבלת ההנחות כפי שפורסם במשרד הפניםhttp://www.moin.gov.il/SubjectDocuments/Discounts-on-Municipal.pdf :
35טבלה המפרטת את גובה ההנחהhttp://www.moin.gov.il/Subjects/MunicipalRate/Documents/test -arnona-2014.pdf :
36ס' (322א) לפקודת מס הכנסה.
37ע"ש (חיפה) 412\78מפעל מתכת חניתה בע"מ נ' מנהל ארנונה שלומי
38ע״ש (חי') 412/78מפעל מתכת חניתה בע"מ נ׳ מנהל ארנונה שלומי ,תק-מח .528 )3(76
39בדיון האחרון של ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא ,שחל ב25.10.2014-
40בדיון עלתה הצעה להעניק כוח מלא לרשויות ,על מנת לאפשר לאזרחים להשפיע על קביעת הארנונה דרך דמוקרטיה מוניציפלית.
41עע"מ 7830\08ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה
שיטת חישוב הארנונה
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
בעיות נוספות בשיטה הקיימת:
אי התאמה בין שווי הכנס לגובה הארנונה :נכס מוזנח ,לכאורה באזור יוקרתי ,עשוי להיות מושכר
במחיר נמוך ,כאשר נטל הארנונה שיוטל על השוכר יהא בלתי סביר ,ויפגום ביתרון הכלכלי שבשכירות
הנמוכה של הנכס .דוגמה לכך הינם סטודנטים רבים השוכרים דירות ישנות ולא משופצות ,בקרבת אונ'
ת"א ,אך נושאים בנטל גבוה של ארנונה בשל המיקום של הדירה בצפון העיר .לכן ,ישנו כאמור היגיון
מיסויי ביצירת מתאם בין שווי הנכס לנטל הארנונה( .בניגוד למיסוי על סמך אזור הנכס בלבד).
ארנונה גבוהה מדי על עסקים מובילה להתייקרות :לעסקים יש יכולת (התלויה בגמישות הביקוש בשוק)
לגלגל עלויות המס אל הצרכנים והעובדים .בהינתן שכלל העסקים מאותו הסקטור נושאים בנטל ארנונה
דומה ,התחרותיות בשוק לא תעזור למנוע את גלגול העלויות לצרכן .בעיה זו מוכרת מתחום מיסוי
החברות ,ויש להיות מודעים ליכולת המוטלת בספק של ארנונה לעסקים לקדם את עקרון היכולת לשלם.
בעיית חוסר השיוויון בין "ערי
שינה"42
לרשויות מקומיות בהן עסקים גדולים או אזורי תעשיה
מפותחים :ההפרש בהכנסות בין אותן ערים לא פרופורציונלי להפרש בהוצאות על שירותים (אם ישנו).
לא ברורה ההשפעה של אותו חוסר שיוויון על התמריצים של התושבים ,הרשויות המקומיות עצמן
(מעבר לתמריץ הברור שלהן לפתח אזור תעשיה) ,והעסקים ,אך מודעות לסוגיה היא הכרחית .מעבר
לעניין התמריצים ,ברור שישנה פגיעה בצדק החלוקתי (במילים פשוטות ,זה מרגיש לא "הוגן").
רגרסיביות ויכולת לשלם :השיטה כיום אינה פרוגרסיבית מספיק ומוטלת בשיעורים שווים על פי השטח,
בלא התחשבות בגובה ההכנסה ,זאת בהתחשב בעיקרון ההנאה (על התושב לשלם עבור השירותים אותם
הוא מקבל מהרשות) .ישנו קונצנזוס בספרות לפיו עקרון היכולת לשלם ממלא בצורה הטובה ביותר את
הדרישה למס שווה וצודק ,וייתכן שיש מקום להטמיע עקרון זה בצורה משמעותית יותר.
שרירותיות ושקיפות לאזרח :לרשות שיקול דעת רחב לקבוע תתי סיווגים ,וחלוקה לאזורים ,אשר
מהווים מקור למחלוקות רבות וחוסר וודאות .ההבדלים בין הרשויות ,היעדר השקיפות ומורכבות
השיטה יוצרים שרירותיות ,בלבול ,ומונעים מתושבים לבצע החלטה מושכלת בנוגע למקום מגוריהם.
יעילות בגביה :יצירת אחידות בדבר שיטת החישוב וסיווגי הנכסים תצמצם את נטל הגבייה מורכב
ההמוטל על הרשות ואת המחלוקות הכרוכות בשיטה הנוכחית .יצוין ,כי בכך יצומצם מרווח שיקול
הדעת של הרשות ותפגע היכולת לגבות תעריף בהתאם לצרכים (אם כי גם כיום יכולת זו מוטלת בספק).
.7המצב הפוליטי
בשנת 2002מונתה ועדה לרפורמה בנושא הארנונה .לראשות הועדה נבחר עו"ד ורו"ח אודי ברזילי (לשעבר נציב
מס הכנסה) .לצידו כיהנו שני נציגים ממשרד האוצר ,שניים ממשרד הפנים ושניים ממרכז השלטון המקומי.
עיקרי המלצות הועדה:43
שיטת הארנונה /מחיר למ"ר :בין ההצעות שעלו –
oאימוץ השיטה האנגלית :שווי הנכס כבסיס הארנונה ,והצגת שומה עדכנית בכל חמש שנים.
oביטול הארנונה העירונית (נדחה) ,והוספת מע"מ כללי של ,1.8%שיועבר לעיריות.
42עיר שינה היא עיר המשמשת באופן מובהק למגורים ואין בה תעשייה או משרדים בהיקף משמעותי.
43מדיון בוועדת פנים מהתאריך , 25/10/14נראה נראה כי דו"ח רשמי של הוועדה לא הוגש לממשלה עד היום .הנתונים הנ"ל מקורם ב-
,http://www.mekler.co.il/doc.aspx?id=k2007072ו .http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000717363 -
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
הנימוקים :מע"מ הוא מס פחות רגרסיבי; ביטול הארנונה יחסוך את מערך החיוב והגבייה המקומי;
ביטול הארנונה יפתור חלק ניכר מסכסוכי הארנונה ,הסובבים סביב יישובים עם מעט אוכלוסיה,
וארנונה עסקית גבוהה במיוחד (כמו אזור התעשיה והמלונות של ים המלח).
הדחייה :ראשי רשויות חזקות (ובראשם רון חולדאי ומוטי ששון) ,התנגדו בתקיפות לרעיון ,שנדחה.
קביעת התעריפים :תעריפי הארנונה הם מקור ההכנסה העיקרי של העיריות ומקור הכוח העיקרי של שר
הפנים ,שנדרש לאשר כל התייקרות .הוועדה הציעה לקבוע מחירי מקסימום ומינימום שיעודכנו רק לפי
המדד ,בלי תוספות .כמו כן ,חברי הוועדה הציעו להתיר לעיריות חלשות להוריד את התעריפים מתחת
למינימום ,כדי למשוך עסקים .למעשה ,הצעה נותנת עצמאות לעיריות בקביעת התעריפים.
שיטת החישוב :שיטות מדידת השטחים בעיריות אינה אחידה .ועדת ברזילי המליצה שהשטח לחיוב
יהיה השטח האפקטיבי ,המקביל לרישום בטאבו -ממחצית הקיר החיצוני עד מחצית הקיר החיצוני.
בשטח דירות מגורים לא ייכללו מרפסות ,גינות ושטחים משותפים .בנכס מסחרי -השטח יכלול שטחים
משותפים קומתיים ,למעט מרפסות וגינות.
צמצום סיווגי ארנונה :כיום יש אלפי סיווגים שונים המשתנים בין העיריות .הוועדה המליצה בשלב
ראשון לצמצם את הסיווגים ובשלב שני להשאיר שני סיווגים בלבד -מגורים ועסקים.
פטורים והנחות :הוועדה המליצה לבצע מספר שינויים והסדרות בהנחות שניתנות כיום –
oאימהות חד-הוריות :הוועדה המליצה באופן חד משמעי ,לא לאפשר הנחה אוטומטית בארנונה,
אלא להעמיד אימהות חד הוריות למבחן ההכנסה ('תיקון שרי אריסון').
oמוסדות :יוענק למי שינהל ספרים ,יקבל אישור מס הכנסה על זכאות לתרומות ויעמוד במבחן שקיפות.
oנכס ריק :הומלץ לקבוע חיוב מופחת מהיום הראשון במקום פטור מלא לחצי שנה .עוד מומלץ לבטל
את הפטור המוענק לנכס לא ראוי לשימוש ולמסותו כנכס ריק.
oמתקני ממשלה :הוועדה מציעה לקבוע תעריף אחיד למ"ר לכל בנייני הממשלה ,ולבטל תשלומים
בגין קרקע תפוסה .המלצה נוספת היא להעביר את הארנונה מהממשלה לקרן חוץ-תקציבית,
לחלוקה בין רשויות לפי נוסחה שתיקבע.
נראה כי רוב ההמלצות של הוועדה מתייחסות לפישוט והבהרה של השיטה ,כמו גם חיזוק עקרון היכולת לשלם.44
חוות דעת בנוגע להמלצות הוועדה ניתנה ע"י פרופ' עומר מואב .45בכלליות ,מואב תומך בשינוי שיטת החישוב
ל"שווי הנכס" ,כשיטה המקדמת את עקרון ההנאה ,שכן המס משקף את רמת השירותים שהתושב מוכן לשלם
תמורתם .אכן ,כאשר המחיר למטר גבוה ,לרוב רמת השירותים שהעירייה מספקת גבוהה יותר .עם זאת,
התשלום היחסי בין התושבים של אותה עיר ,יהיה דווקא לפי יכולת לשלם.
המלצות וועדת ברזילי לא יושמו .להערכתנו ,ישנם מספר גורמים אשר מעכבים את יישום ההמלצות:
ראשי העיריות המקומיות מתנגדים למהלך בשל דילול סמכותם ושיקול דעתם.
תועלת פוליטית נמוכה מהמהלך ,מונעת קידום משמעותי שלו בכנסת.
משרד הפנים מצוי בניגוד עניינים – מחד הוא אמון על הקפאת ההעלאה וריסון הרשויות ,ומנגד הקטנת
המס תצמצם את סמכויות השר ,ועשויה לדרוש תוספת תקציבית לרשויות.
בדיון האחרון של ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא ( ,)25.10.2014עלה הצורך ברפורמה בארנונה לדיון מחודש,
ועלו קריאות של ח"כ פנינה תמנו שטה ומירי רגב להפסיק את פעילות ועדת ברזילי 46ולמנות ועדה חדשה.47
44כלומר ,תשלום בהתאם לכח הכלכלי ,כשבנוסף ערים עניות יקבלו סבסוד מערים עשירות (דרך מיסוי ארצי/תשלומי העברה).
45
http://www.themarker.com/markets/1.489866
46מתוך פרוטוקול הועדה באתר הכנסת.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
.8בחינת קריטריונים שונים לחישוב הארנונה
.8.1קריטריון ראשון – חישוב הארנונה בהתאם למספר הנפשות בלבד
48
לפי קריטריון זה ,בצורתו הטהורה ,עבור כל אדם יש לשם מחיר קבוע מראש (מס גולגולת) .בהקשר מס הארנונה,
בתעשייה ומסחר יש לשלם פר עובד ,ובדירות מגורים פר דייר .הרציונל בשיטה זו הוא עקרון ההנאה ,49וההנחה
היא שמשפחה גדולה נהנית יותר משירותי העירייה ממשפחה קטנה ,וכל אדם נוסף שנהנה נדרש לשלם.
ביקורת לגישה זו עשויה להיות שישנם שירותים עירוניים המהווים מוצרים ציבוריים ,ועלותם אינה תלויה בגודל
האוכלוסייה .למשל – עלות ההשקעה בתאורת רחוב היא בלתי תלויה במספר הנפשות המתגוררות ברחוב .לכן,
ביחס לשירותים אלו ההצדקה לגבות יותר מנכסים בהם מספר הנפשות גדול יותר נחלשת.
תשובה אפשרית לכך היא שהתשלום הוא בהתאם למידת ההנאה (ולא בהתאם לעלויות העירייה) ,ולכן ככל
שמספר הנפשות בבית גדל ,כך גם ההנאה משירותי העיריה (כמו שירותי התאורה) .כל התושבים בעיר נהנים
משירותי העירייה ולכן מוצדק לדרוש מהם לקחת חלק בנטל המימון של שירותים אלה .בנוסף ,כיוון שמדובר
במס (ולא באגרה) ,אין בהכרח דרישה ליחס ישר בין התמורה לתשלום; עצם העובדה שישנם אנשים שנהנים
מהשירות מצדיקה תשלום כלשהו.
יודגש ,כי עקרון זה רלוונטי בעיקר לבחינת המיסוי הביתי ,ואינו מהווה קריטריון מוצלח לבחינת ארנונת עסקים.
היתרון המרכזי -יעילות בגבייה :מס זה משיג את עקרון נוחות הגבייה בצורה האופטימלית ביותר ,שכן הוא לא
מצריך מערכת גבייה מורכבות ,אלא רק מיפוי הנישום העירוניים ,וקביעת תעריף תשלום עבור כל נישום.
חסרונות השיטה:
השפעה על תמריצים :גורם חשוב נוסף בבחינה של מס טוב ,50הוא העדר השפעה על החלטות הפרט.
בעוד שמס גולגולת לא משפיע על העדפות בבחירת נכס (הארנונה לא נמדדת לפי שוויו) ,המיסוי עשוי
להשפיע על העדפות פרטים בנוגע לבניית משפחה (לתמרץ משפחות במצב סוציו-אקונומי נמוך ללדת
מעט).
פרוגרסיביות\רגרסיביות :הבעייתיות העיקרית בגביית מס הגולגולת הוא הפגיעה האפשרית
באוכלוסיות המתאפיינות במשפחות מרובות ילדים ,ובפרט אוכלוסיות חלשות כלכלית באופן קטגורי,
כגון ערבים ,חרדים וכו' .המס בצורתו הטהורה ידוע בתור מס רגרסיבי במיוחד.
פגיעה חוקתית :יש לשים לב לפגיעה אפשרית בזכויות שהוכרו כזכויות יסוד חוקתיות :פגיעה בכבוד
האדם ("קנס על ילודה") ,בזכות להקים משפחה ,בשוויון מול משפחות בעלות פחות נפשות וכו'.
מסקנה :מדובר בעקרון שיש בו מן ההיגיון ועשוי לפשט ולהוזיל את הליך המיסוי ,אך יש מקום לשלבו
בקריטריונים נוספים ,הלוקחים בחשבון עקרונות נוספים ,שיאפשרו לבצע שימוש מיטבי ולא רגרסיבי בשיטה.
.8.2קריטריון שני – מיסוי לפי מספר נפשות בשילוב סיווגים
הרעיון בגישה זו הוא שילוב מס הגולגולת עם לקטגוריות נישומים המתחשבות במידת ההנאה וביכולת לשלם.
סיווגים המשרתים את עקרון היכולת לשלם :אוכלוסיות בעלות סטטוס ייחודי כמו סטודנטים ,חיילים ,קטינים,
מבוגרים מעל גיל 60וכו' .בקטגוריות אלו ניתן להתחשב גם בסיווגים עסקיים ,לפי קריטריון גודל העסק.51
לקיחה בחשבון של סטטוסים מיוחדים אלו ,בשילוב עם קריטריון מספר הנפשות תאפשר להקטין את
47להרחבה בביקורת שעלתה בדיון ,ר' דיון בפרק הקודם – קשיים במצב הקיים
48לסקירה בעניין הניסיון להשתמש במס גולגולת באנגליה בשנת ,1757ראה :ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית .37
49לדיון מורחב בנוגע לכדאיות של מיסוי לפי עקרון ההנאה ראה פרק "מטרות" וההפניות ששם.
50לפי אדם סמית' (.) the wealth of nations, 1776
51ראה הערת שוליים .4
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
הרגרסיביות של מס הגולגולת ה'קלאסי' .בנוסף ,ניתן להיעזר בסיווגים אלו אף כדי לחזק את עקרון ההנאה ,או
מטרות נוספות כגון הכוונת התנהגות (למשל ,נישומים המחזיקים ברכב מזהם יהיו כפופים לתעריף גבוה יותר).
יצוין ,שלא מומלץ להתיר שיקול דעת לרשות; על הכנסת לקבוע במפורש מטרות רצויות ,וסיווגים הנגזרים מכך.
יתרונות השיטה:
חלוקת עושר :הקריטריונים שייבחרו יכולים לקחת בחשבון גם מצב כלכלי ,באופן שיבטא את עקרון
היכולת לשלם ויחלק עושר ברמה העירונית (לא מדובר על בדיקת ההכנסה ,אלא על אומדנים אחרים
לכוח כלכלי כגון השכלה ,גיל וכו') .ישנה אפשרות לשלב טכניקה לפיזור עושר ברמה הבין עירונית
(תשלומי העברה בין ערים או יצירת תמריצים לבעלי הון להגיע לרשויות עניות יותר).
הכוונת התנהגות :שילוב קריטריון מספר הנפשות עם סטאטוס הנישום ,פותחים פתח להכוונת התנהגות,
כמו הסדרת מבני מגורים; כך למשל ניתן לגבות מיסוי גבוהה על דירות שלא עומדת בתמ"א .35
עקרון ההנאה :הגדרת סטאטוסים יכולים ליצור מתאם בין מידת ההנאה למידת התשלום .לדוג' :ילדים
ישלמו יותר פר נפש (נהנים יותר -חינוך ,פארקים וכו') ,חיילים לוחמים ישלמו פחות (משתמשים פחות
בשירותי העירייה) .לשם כך ,יש לגזור את הסיווגים מהשירותים שמעניקה העיריה ומקהל היעד שלהם.
ניתוח חוקתי :חלוקה קטגורית לסטאטוסים שונים עשויה לגרור טענות בדבר פגיעה בזכות השוויון.
.8.3קריטריון שלישי – חיוב על פי צריכת שירותים (יישום מלא של עקרון ההנאה)
לפי הצעה זו ,העירייה תתמחר כל אחד מהשירותים שהיא מספקת ,ומהוצאותיה על אותם שירותים .הרשות
המקומית תחייב את התושב בארנונה ,בהתאם לסוג והיקף השירותים שבהם הוא עושה שימוש; כך ,הארנונה
תהפוך לאוסף של מחירי שירותים ,כך שעקרון ההנאה ממומש בצורה טהורה.52
חשוב לזכור ,כי העיריה מספקת שירותים שאינם מיועדים לתושב ספציפי ,ושלא ניתן להדיר מהם תושבים
(תשתיות ,משכורות וכו') .עבור שירותים אלו הגבייה תהיה באופן שוויוני .שיטה זו גורמת להפנמת עלויות מצד
האזרח ,וכך כל אזרח יצרוך את שירותי העירייה ברמה יעילה (באופן יחסי לשיטות אחרות).
היתרונות בשיטה זו הם רמת הדיוק ,רמת השקיפות ורמת הפשטות שבעקרון שבבסיס השיטה.
החסרונות בשיטה:
ישימות \ יעילות אדמיניסטרטיבית :שקלול כל הנתונים יוצר עלויות אדמיניסטרטיביות ,ועשוי להיות
מסובך לחשב מה העלות והצריכה של כל אחד מהשירותים לאזרח .פתרון אפשרי הוא לחייב על פי
שימוש צפוי (בשילוב עם אפשרות של הנישום להוכיח שימוש נמוך מהצפוי ולקבל החזר).
פגיעה חוקתית :ישנו חשש לפגיעה בזכות החוקתית לפרטיות ,בעקבות הצורך שנוצר לעקוב אחר
העדפות ושימושים של כל התושבים .כמו כן ,ייתכן שישנה בעיה חוקתית במניעת שירותים בסיסיים
מתושב ,אף אם לטענתו הוא לא מעוניין לצרוך אותם (ולכן לשלם עבורם) .הבעיה מתעצמת ,כאשר
התושב מעוניין לצרוך את אותם שירותים אך לא מסוגל לשלם עבורם; אך זהו אלמנט שניתן לפתור
באמצעות סבסוד או פטור ,אך הדבר מרחיק אותנו ממודל עקרון ההנאה הטהור.
52דוגמא לחישוב אפשרי :אם עלות שירותי הניקיון ברחוב הנישום הם ,100וישנם 80דיירים ,הנישום ישלם .2
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
לדעתנו ,ישנו פתרון ביניים המתבסס על 4סוגי
שוויון53
שיטת חישוב הארנונה
ומשלב בין עקרון ההנאה ועקרונות חלוקתיים:
.1בעלי כוח כלכלי זהה ישלמו תשלום שווה על הנאה שווה (וההפך).
.2בעלי כוח כלכלי שונה ישלמו שונה על הנאה שווה.
.3בעלי הנאה שונה ישלמו שונה בהינתן שהם בעלי אותו כוח כלכלי.
יצוין ,כי בפסיקה (פרשת מפעל מתכנת חניתה) ובפרקטיקה (נלמד למשל משיחות עם בכירים באגף הכספים של
עיריית רעננה) עלתה האפשרות ליישם שיטה שבה משתמשים בעקרון הנאה ע"י תעריף יורד למטר .הקריטריון
מבוסס על שיטת המדידה הקיימת כיום (בהתאם לשטח מ"ר) ,כאשר לוקחים בחשבון שככל שגודל הנכס עולה כך
הוא צורך פחות שירותים של העירייה למטר ,ועל כן צריך לשלם פחות; לפי עקרון זה ,המטר רבוע הראשון גובה
הארנונה צריך לעלות יותר מהמטר הרבוע ה .1000רעיון זה משרת רציונלים של גבייה פרופורציונית לשימוש
בשירותי העירייה .לרעיון זה חסרונות רבים ,כמו הקושי להוכיח מה מידת ההנאה ביחס למטר מרובע,
המשמעויות הרגרסיביות שלו (דווקא בעלי הממון שיכולים לקנות נכסים גדולים משלמים פחות) ,מתן תמריצים
לרכישת שטחים גדולים שלא לצורך על מנת לקטין את נטל הארנונה.
8.4עקרון רביעי – חישוב לפי שווי הנכס
קריטריון שווי הנכס נפוץ בחלק גדול מהעולם המערבי (למשל אוסטרליה ,אנגליה וארה"ב) .שיטה זו דומה במובן
מסוים לשיטה כיום ,משום ששווי הנכס תלוי מן הסתם במיקומו ובגודלו .שיטה זו (כמו גם השיטה הנוהגת
כיום) ,לוקחת בחשבון מאפייני שווי ,ולכן צפויה ליצור הבחנה בין גובה הארנונה בפריפריה לערי המרכז.
יתרונות:
עקרון היכולת לשלם\חלוקת עושר :שיטה זו בולטת בצדק החלוקתי שלה -מי שיש לו יותר משלם יותר.
גם בשיטה זו יש מקום לבחון קטגוריות חריגות (כמו פנסיונרים או חקלאים ,שעשויים להחזיק נכס בעל
שווי גבוה ,למרות שכוחם הכלכלי נמוך) .סוגיות מינוף עשויות להיות גם כן רלוונטיות (האם יש הלוואה
על הנכס) ,אם כי אלו עשויות ליצור תמריץ להלוואות לא הכרחיות מצד עשירים.
הכוונת התנהגות :שיקול שיש לקחת בחשבון הוא השפעת מס ארנונה שכזה על שוק הנדל"ן (אפקטיבית,
ולפחות באופן ראשוני ,מחיר של נכסי יוקרה יעלה ,ומחירם של נכסים "זולים" ירד .השפעות ארוכות
טווח על הביקוש ,ההיצע והמחירים של נכסים מסוגים שונים דורשות ניתוח של מומחים לעניין).
פשוט וברור :ניתן לאמץ ממדינות המשפט המשווה דרכים פשוטות וברורות למדידה .יצוין ,כי לא מדובר
ביתרון אינהרנטי לקריטריון זה ,משום שגם את השיטה הנוכחית ניתן להפוך לברורה ופשוטה יותר.
החיסרון המרכזי – עלויות אדמיניסטרטיביות :שיטה זו עשויה להיות מעט יותר מסורבלת ,שכן כדי לאפשר
גביית ארנונה בהתאם לשווי הנכס יש להעריך את שווי כל הנכסים באמצעות שמאים .יצוין ,כי הצד השני של
המטבע הוא העובדה שהצורך בכמות שמאים כזו תיצור מקומות עבודה חדשים עבור שמאיים עירוניים.
לסיכום ,היתרון הבולט והחשוב בשיטת חישוב לפי שווי הנכס הוא הצדק החלוקתי; ככל שזה עשויה ליצור עיוות
במדידת הכוח הכלכלי ,יש לכך פתרונות נקודתיים באמצעות הענקת הנחות .מדינות רבות בעולם (כמו
אוסטרליה ,אנגליה ,ניו יורק) בחרו בשיטה זו .כאמור ,השפעה אפשרית חיובית נוספת ,היא בתמריץ לפתח אזורי
פריפריה .מנגד ,החיסרון המשמעותי הוא בנוחות הגבייה והמשאבים שידרשו לצורך הערכת הנכסים.
53ארבעת הסוגים הם שיוויון אופקי ואנכי בהיבט הכוח הכלכלי (עקרונות 1ו )2-ובהיבט ההנאה (עקרון 1ו .)3-שיוויון אופקי ואנכי
בהקשר הכוח הכלכל י ,הוכרו בפסיקה ובספרות כעקרונות יסודיים של מיסוי צודק .הצעת הצוות היא לשלב עקרונות אלו עם שיוויון
אופקי ואנכי בהיבט ההנאה.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
8.5קריטריון חמישי -גובה ההכנסה (עם אפשרות לשילוב קריטריון כמות הנפשות)54
שיטה זו מממשת את עקרון היכולת לשלם באופן די מובהק ,ומשרתת עקרונות של צדק חלוקתי .בהינתן מיסוי
פרוגרסיבי בדומה למס ההכנסה המדינתי ,עקרון פיזור העושר ימומש בצורה טובה .כיום 14 ,מדינות בארה"ב
(ביניהן ניו-יורק ,מישיגן ,דאלוור ועוד) מאפשרות לרשויות המקומיות לגבות מס הכנסה .לפחות ככל הנוגע לניו-
יורק ,מס ההכנסה המקומי לא מתווסף למס רכוש המתבסס על שווי הנכס ,כפי שהוסבר בפרק המשפט המשווה.
הכוונת התנהגות פרטים :שיטה שתעבוד בשילוב קריטריון מס' הנפשות ,כך שההכנסה החייבת במס תפחת
בהתאם למס' הנפשות ,תעודד ילודה .אם המנגנון יתחשב בכמות הנפשות באופן שתואם את ההפחתה בכוח
הכלכלי (נפש רביעית לא מפחיתה את הכוח הכלכלי של משפחה ב ,28%ולכן אין סיבה שההכנסה החייבת תקטן
ב ,)28%התמריץ להביא ילדים יהיה זהה לתמריץ הקיים ביחס למס הכנסה ,ולא נראה כי הדבר גורר קשיים
מיוחדים .חשוב לזכור שהטיעון התמריצי יכול לעבוד לשני הכיוונים ,כיוון שמיסוי הכנסה פרוגרסיבי ,מקטין את
התמריץ לעבוד יותר ,לאור העלייה במס .כמו כן ,התמריץ לעבוד של אדם בעל מספר ילדים גבוה חזק יותר ,משום
ששיעור המס השולי שלו נמוך יותר .על פני השטח ,נראה כי זו תופעה חיובית.
בהקשר של בתי עסק ,ישנן מספר שיטות אפשריות ליישום הקריטריון .נראה כי חלוקת ההכנסה בכמות בעלי
המניות תורמת למדידה נכונה באופן יחסי של הכוח הכלכלי .חשש אפשרי הוא שנוצר תמריץ להגדיל את כמות
בעלי המניות ,אך נראה כי חשש זה אינו גדול ולא צפוי להערים קשיים מיוחדים.
חסרונות:
עלויות אדמיניסטרטיביות :יצירת מנגנון דומה למנגנון מס הכנסה ברמה העירונית דורש משאבים רבים,
לפחות בשלב ההקמה (גם אם מדובר על "העתקה" של פקודת מס הכנסה בתוספת ההתאמות הנדרשות).
אם נרצה ליצור קריטריון שמתחשב בכמות הנפשות ,העתקה מושלמת לא אפשרית ,והעלויות עולות.
התנגדות פוליטית :מס הכנסה נמצא בלב השיח הציבורי ,ובניגוד למיסים עקיפים שמושכים פחות תשומת
לב ,מס הכנסה נוסף עלול לגרור התנגדויות חריפות ,אף אם שיעור המס לא יעלה בהשוואה למצב כיום.
.9המלצת הצוות
נקודת המוצא של המלצה זו היא דביקות במידה רבה ,ככל האפשר ,בשיטת חישוב הארנונה הקיימת .כנסקר
לעיל ,לכאורה מוטלת כיום הארנונה לפי עקרון ההנאה .ערך הנכס אינו קריטריון לחיוב בארנונה ,אך בפועל
עקרון היכולת לשלם נכנס דרך הדלת האחורית (סיווגים לפי היכולת הכלכלית לשלם +מתן פטורים והנחות).
בעבר ,קריטריון "שטח הנכס" שימש כשיטה פשוטה למדידת כוח כלכלי לצורך הטלת ארנונה .כיום ,נדרש לעשות
איזון המאפשר במפורש להתחשב בכוח הכלכלי של הנישום ,מבלי לרוקן את עקרון ההנאה מתוכן.
9.1ההמלצות:
.1קביעת שיטת חיוב אחידה :חיוב למ"ר לפי אחת מן השיטות הנהוגות כיום ברשויות המקומיות .משיחה עם
נציגי אגף הכספים של עיריית רעננה ,נראה כי שיטת נטו תהיה הפשוטה ביותר למדידה.
.2אחידות :יצירת רשימה אחידה של תתי הסיווגים 55וסוגי נכסים ,שתעוגן בתקנות ההסדרים.
.3התחשבות בשווי הנכס – שני קריטריונים אפשריים להערכת שווי הנכס:
(א) הוספת קריטריון שווי נכס פרטני למשוואת חישוב מס הארנונה .ברוב מדינות העולם (אנגליה ,אוסטרליה,
מדינות מסוימות בארה"ב) ,השיטה הינה לקיחה בחשבון של כל נכס באופן פרטני .בחירה באופציה מלווה
ביותר עלויות ,ודורשת הקמת מחלקת שמאות האחראית על ביצוע ההערכות וריכוז המידע באופן שוטף.
54בשונה משיטת "מספר הנפשות" ,שילוב קריטריון מספר הנפשות בשיטת ההכנסה בא למדוד בצורה מדוייקת יותר כוח כלכלי (מספר
נפשות גבוה נתפס ככזה המקטין את כוחה הכלכלי של משפחה).
55בנוסף ל 12-סיווגי האב שקיימים כיום.
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
(ב) מיפוי אזורים :יצירת חלוקה עירונית לאזורים ברזולוציה גבוהה ,כדי לאפיין חוזק כלכלי של שכונות
מגורים .56למשל :התחשבות בסוג השכונה בעיר ,בקרבה למוקדי רעש (כבישים מהירים ,מפעלים) ,קרבה
לקו החוף וכדומה .הכנסת קריטריון שווי כזה צפוי לגרור פחות עלויות מהאפשרות הראשונה ,אך גם
קריטריון זה דורש מעקב שוטף אחר התפתחות השכונות וחוזקן הכלכלי.
.4קביעת התעריף הינה סוגייה מורכבת כשלעצמה ,ומאחר ולא התבקשנו לעסוק בה אלא בשיטת החישוב ,אין
לצוות המלצה קונקרטית בעניינה .עם זאת ,ישנם מספר עקרונות שרצוי להתחשב בהם בקביעת התעריף:
א .עקרונות האחידות ,פשטות ושקיפות אשר צוינו ביחס לחישוב ההנחות והסיווגים ,רלוונטים גם לעניין
התעריף ,אשר צריך להיקבע תחת קריטריונים ברורים ושקופים ,בין אם ע"י העירייה או הכנסת.
ב .ישנו חשש ששינוי שיטת החישוב והאחדתה יגרמו לגרעון תקציבי בחלק מהעיריות ,או לנטל כבד על
התושבים .ייתכן שיש לשנות את התעריף (זמנית) כדי למתן תופעות אלו .התהליך צריך להיות הדרגתי.
ג .השיטה צריכה לשאוף לקיים שוויון אופקי ואנכי ,בהיבט ההנאה (צריכה) והיכולת לשלם (כוח כלכלי).57
.5פישוט והבהרת סוגיית ההנחות :השיטה החדשה (הרגישה יותר לכוח כלכלי) ,תאפשר לצמצם את כמות
ההנחות והפטורים בנושא הארנונה ,מבלי לפגוע באוכלוסיות חלשות.
9.2קשיים שעשויים לעלות
)1קושי ראשון – יצירת עלויות אדמיניסטרטיביות :בשתי האפשרויות שהוצעו , ,שינוי השיטה ידרוש מהעירייה
עלויות ,אשר ככל הנראה "יגולגלו" אל התושבים במסגרת מס הארנונה או יחייבו העברת תקציב לרשויות
המקומיות לשם כך .למרות זאת ,חשוב לזכור שהמאסה העיקרית של העלות היא חד פעמית .בנוסף ,עלות
העסקת שמאים לא שונה בהרבה מהעסקתם של מומחי מדידת נכסים שפועלים כיום.
כדי להוריד במעט את עלויות ההתדיינות והמדידה ניתן לנקוט בשתי שיטות:
א .יש להגביל את רמת פעילות התושב בהתדיינות לגבי ההערכה השמאית :גביית תשלום עבור עדכון או ערעור על
ההערכה ,מתן אפשרות לבקשת עדכון חינם אחת למספר שנים או אישור בחינה פרטנית במקרים חריגים בלבד.
ב .מחלקת שמאים של כל רשות תכין דו״ח שנתי או רב שנתי של שווי הנכסים ברחבי הרשות המקומית,
ותקבע אחוז גידול בשווי חודשי המחולק לפי אזורים (צפון ודרום העיר ,אזור פיתוח ,אזור תעשייתי ועוד).
ג .חיוב משרד הפנים לעדכן פעם ב 3-שנים את הקטגוריות ותתי הקטגוריות שייקבעו מראש ע"י הכנסת.
)2קושי שני – קושי פוליטי :הניסיון לחולל שינוי בגביית הארנונה במסגרת ועדת ברזילי לא צלח .מכך ניתן
להסיק על קושי שצפוי בהעברת השינוי המוצע בכנסת .עיקר הבעייתיות נבע משתי סיבות עיקריות –
oהתנגדות ראשי העיריות לאור הקטנת שיקול דעתן בשיטה מאוחדת.
oהיעדר תועלת פוליטית :לאור עליית המודעות ליוקר המחייה ,ייתכן שיהיה קל יותר להעביר את ההצעה.
לדעתנו ,משום שנקודת המוצא בשיטה היא להיצמד למצב הקיים כיום ,היתרון היחסי הוא ישימות גבוהה.
9.3בחינה חוקתית
זכות הקניין :ההצדקה הרשמית להטלת מס ארנונה היא כאמור עקרון ההנאה (הספקת שירותים).
מחד ,התחשבות בשווי הנכס צפויה להרחיב את היקף הפגיעה בקניינם של חלק מהנישומים .עם זאת ,כל מס
המוטל על האזרח פוגע בקניינו .בבסיס שינוי החקיקה עומד הרצון לקדם עקרונות של צדק חלוקתי אשר הוכרו
בספרות ככאלה שממתנים את הפגיעה בקניין בהקשר של דיני המס .כאמור לעיל ,עקרון היכולת לשלם ממילא
בא לידי ביטוי בשיטה הקיימת .השיטה החדשה מבקשת ליישם אותו באופן אחיד ,פומבי ,פשוט וברור לציבור.
56לדוגמא :כיום רחוב הירקון ורחוב בן יהודה בעיריית תל-אביב מקבלים את אותו תעריף ,למרות שלפי מחירי הנכסים ,סביר להניח
שתושבי "הקו הראשון" בסמוך לים ,בעלי כוח כלכלי רב הרבה יותר מתושבי רחוב בן יהודה.
57פירוט לגבי עקרונות השיוויון האופקי והאנכי במרכז עמוד 11ובהערת שוליים .80
מרכז עומק – מדיניות וחקיקה
שיטת חישוב הארנונה
זכות השוויון :כל מס פרוגרסיבי כרוך בפגיעה בזכות לשוויון הפורמלי ,שלפיו יש להעניק את אותו הדבר לכולם.
עם זאת ,במשפט החוקתי ישנה חשיבות לשוויון המהותי; גבייה של סכום אחיד ושווה מאנשים בעלי כוח כלכלי
שונה תיצור תוצאה שונה .לכן ,דווקא מס ארנונה בשיעור שונה ,יוביל לנטל מס שוויוני בין אוכלוסיות שוות .ניתן
לבצע הבחנות כאלו ,אשר השונות מקיימת זיקה ישירה ורלוונטית למטרה של ההבחנה – כשם שיש בעניינו.
חופש העיסוק :יצירת הבחנות בסוג/תתי הסיווגים עשויה להשליך על הנישומים וליצור נטל עבור בעלי מקצוע
בתחומים מסוימים (היי טק) לעומת אחרים (חקלאים) .גם כאן ,ההצדקה נובעת ממניעים חלוקתיים ,המצדדים
בהטלת מס פרוגרסיבי .תהא הפגיעה אשר תהא ,עליה להיות אחידה וגלויה ,ולהיות מוסדרת בתקנות ההסדרים.
9.4ניתוח כלכלי של ההיבטים השונים בהמלצה
קביעת שיטת חישוב שטח אחידה :על האחדת שיטת החישוב לבוא במקביל להתאמת התעריף .מטרת השינוי
היא ליצור פשטות ובהירות ,על מנת שתושבים יוכלו לקבל החלטות מושכלות וכדי להקטין את עלויות היישום.
הפשטות והבהירות יקלו על הבנת הרציונל שבסיס שיטת החישוב ,ועל יישומה התאמתה למטרות הרצויות.
עיגון סיווגי הנכס :עיגון תת סיווגי הנכס ברשימה סדורה ,דורש משאבים (קביעת הסיווגים ועיגונם בחקיקה).
עם זאת ,מהלך כזה יבטיח וודאות גבוהה יותר בגביית ארנונה ,צמצום מרחב שיקול הדעת של העיריות ,והגדלת
יכולת בעלי עסקים שונים לתכנן את ההוצאות הצפויות לעסק ,ואת תכניתם העסקית -כלכלית בכללותה.
שילוב גורם שווי הנכס בחישוב הארנונה :שיטה כזו יוצרת עלויות שמאות – אך אלו צפויות לרדת עם הזמן,
וכוללות יצירת מקומות עבודה חדשים לפיכך ,עלויות אלו מוצדקות בשל המטרות החלוקתיות שבסיס החוק.
קריטריון החלוקה לאזורים :כיום ישנה התחשבות במיקום הנכס לשם חישוב הארנונה .להצעתנו ,יש לרדת
לרזולוציות גבוהות יותר ולחלוקה מדויקת יותר ברמה העירונית .כך ,ניתן יהיה להעריך טוב יותר את שווי הנכס
ולעשות בכך שימוש כפרוקסי ליכולת הכלכלית של הנישום .כדי ליישם עיקרון זה ,יש להשקיע משאבים בחישוב
אזורי החלוקה בכל עיר; לא מדובר במשאבים רבים במיוחד ,אם כי השווי עשוי להשתנות.
הכוונת התנהגות :קיים חשש להכוונת התנהגות של תושבים להשקיע בשיפוץ או להשביח נכסים קיימים ,רק
אחרי פרסום הדו״ח התקופתי של מחלקת השמאים .ככל שההערכה מתחדשת מעת לעת ,אין כאן קושי מרכזי.
לסיכום ,הצוות המליץ על שיטת חישוב כמכלול הכוללת מספר קריטריונים ,תוך ניסיון ליצור שינויים קטנים ככל
הניתן בהשיטה הקיימת ,על מנת להגדיל את הישימות ,ותוך לקיחה בחשבון של היבטים חוקתיים וכלכליים.
נראה כי שימוש בעקרונות על כמו פשטות ,אחידות תוך התחשבות בשווי הנכס ,הם הדרך לעשות זאת.
המסמך נכתב על-ידי דניאל קצ'לניק (ראש הצוות) ,דפני בר נתן ,רימון גן עד ,מאיר שאול,
איילת גוטרזון ודוד פלד .נבדק ואושר לפרסום על-ידי מזי אוחיון (מנהלת אזור ת"א).
בברכה,
מרכז 'עומק' – עיצוב מדיניות וחקיקה
© Copyright 2024