‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫שיטת חישוב הארנונה – בחינה והמלצות‬
‫‪ .1‬מבוא‪:‬‬
‫מטרת מסמך זה לבחון לעומק את נושא שינוי שיטת החישוב של הארנונה‪ .‬מטרתנו היא לבחון את הצורך בשינוי‬
‫שיטת המיסוי הנוכחית (ובפרט שינוי שיטת החישוב)‪ ,‬ואת האפשרויות השונות לעשות זאת‪ .‬לשם כך‪ ,‬תבחן‬
‫התשתית הרעיונית של תחום המס בכלל‪ ,‬והמיסוי העירוני בפרט – ויכולת הארנונה להשיג מטרות אלו‪ ,‬בהתאם‬
‫לספרות‪ ,‬הפסיקה והחקיקה הקיימת‪ .‬בנוסף‪ ,‬נבחן מספר קריטריונים אותם ניתן לשלב בשיטת החישוב‪ .‬ננסה‬
‫להצביע על היתרונות והחסרונות הבולטים של כל קריטריון לחישוב‪ .‬לבסוף‪ ,‬נציע שיטת מיסוי אותה הצוות תופס‬
‫ככזאת שביכולתה לתת מענה אופטימלי לבעיות שעלו במהלך המחקר‪.‬‬
‫‪ .2‬עיקרי הדברים‪:‬‬
‫‪ .1‬מטרת דיני המס הן מימון פעולות השלטון‪ ,‬הכוונת התנהגות התושבים וחלוקת משאבים מחדש‪.‬‬
‫מטרת המיסוי העירוני היא בעיקר לספק את אותם שירותים שהשוק החופשי מתקשה לספק ביעילות‪.‬‬
‫‪ .2‬כיום‪ ,‬ישנו תעריף ארנונה למ"ר‪ ,‬המשתנה בהתאם לשטח הנכס‪ ,‬סוג הנכס‪ ,‬שימושו ומיקומו‪ .‬הארנונה‬
‫אינה נגבת בזיקה לשירות הניתן עבורה‪.‬‬
‫‪ .3‬התמונה המצטיירת משילוב הסעיפים בחקיקה לא משאירה מרווח לרשויות המקומיות בקביעת‬
‫התעריף‪ ,‬או בקביעת שיטת החישוב‪ .‬שיטת החישוב והתעריפים מוקפאים בהתאם לצו ההיסטורי של‬
‫שנת ‪ '58‬וכל חריגה‪ ,‬למעט העלאת השיעור האוטומטית‪ ,‬דורשת אישור של שר הפנים‪.‬‬
‫‪ .4‬בשלושת שיטות המשפט הזרות שנבחנו‪ ,‬גובה הארנונה לנכס נגזר משווי הנכס‪ ,‬אך השיטות להערכת‬
‫השווי‪ ,‬ולגזירת התעריף ממנו‪ ,‬שונות‪.‬‬
‫‪ .8‬המצב הפוליטי‪ :‬ועדת ברזילי מונתה בשנת ‪ 2002‬לבחינת רפורמה בנושא הארנונה‪ ,‬והמלצותיה הובילו‬
‫לדיונים ללא פעולה חקיקתית ממשית‪ .‬הוועדה התבקשה להמשיך ולחקור‪ ,‬וטרם ;הגישה דו"ח רשמי‪.‬‬
‫‪ .6‬הביקורת על התחום‪ :‬עיקר הביקורת בפסיקה ובכנסת נוגעת למורכבות של השיטה הנוכחית‪ ,‬היעדר‬
‫הגמישות הנדרשת עקב חוקי ההקפאה‪ ,‬והיעדר האחידות בין הרשויות בשיטת החישוב ובתעריפים‪.‬‬
‫‪ .2‬המלצת הצוות‪:‬‬
‫‪ .1‬קביעת שיטת חיוב אחידה‪ :‬חיוב למ"ר לפי אחת השיטות הנהוגות כיום – שיטת הנטו‪.‬‬
‫‪ .2‬אחידות‪ :‬יצירת רשימה אחידה של תתי הסיווגים‪ 1‬וסוגי נכסים‪ ,‬שתעוגן בתקנות ההסדרים‪.‬‬
‫‪ .3‬התחשבות בשווי הנכס – שני קריטריונים אפשריים‪:‬‬
‫א‪ .‬שווי נכס פרטני כנהוג ברוב העולם‪.‬‬
‫ב‪ .‬מיפוי אזורים‪ :‬יצירת חלוקה עירונית לאזורים ברזולוציה גבוהה‪ ,‬כדי לאפיין חוזק‬
‫כלכלי של שכונות מגורים‪ .2‬קריטריון כזה הוא בעלות אדמיניסטרטיבית נמוכה יותר‪.‬‬
‫‪ .4‬קביעת התעריף‪ :‬זו סוגי ה מורכבת שאינה בלב התוצר‪ .‬עם זאת‪ ,‬להלן עקרונות שרצוי להתחשב‬
‫בהם‪ :‬אחידות‪ ,‬פשטות ושקיפות‪ ,‬בהליך הדרגתי כדי למנוע פגיעה קשה ברשויות המקומיות‪.‬‬
‫‪ .3‬ההסדר החקיקתי – הדין הקיים‬
‫‪1‬בנוסף ל‪ 12-‬סיווגי האב שקיימים כיום‪.‬‬
‫‪2‬לדוגמא‪ :‬כיום רחוב הירקון ורחוב בן יהודה בעיריית תל‪-‬אביב מקבלים את אותו תעריף‪ ,‬למרות שלפי מחירי הנכסים‪ ,‬סביר להניח‬
‫שתושבי "הקו הראשון" בסמוך לים‪ ,‬בעלי כוח כלכלי רב הרבה יותר מתושבי רחוב בן יהודה‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫‪ .3.1‬מיסים בכלל‪ ,‬והטלת מס הארנונה בפרט‪:‬‬
‫ההסדרה החוקתית המאפשרת הטלת מיסים ככלל‪ ,‬מופיעה בס' ‪(1‬א) לחוק יסוד‪ :‬משק המדינה‪ 3‬המעגן את‬
‫העיקרון לפיו אין מטילים מס אלא מכוח הוראה מפורשת‪ .4‬ס' ‪ 31‬לחוק יסודות התקציב‪ 5‬מעגן את סמכות שר‬
‫הפנים לקבוע כללים לעניין הטלת מסים‪ ,‬אגרות ותשלומי חובה המשתלמים לרשות מקומית ושינוי שיעורם‪.‬‬
‫בשונה ממרבית דיני המס‪ ,‬מתחלק מעשה החקיקה של הארנונה העירונית לשניים‪:‬‬
‫א‪ .‬מעשה החקיקה של השלטון המרכזי‪ :‬החקיקה ראשית הכוללת את פקודת העיריות‪ ,6‬פקודת המועצות‬
‫המקומיות‪ ,7‬חוקי ההסדרים ועוד; קיימת גם חקיקת משנה שמבוצעת בעיקר ע"י שר האוצר ושר הפנים‪.‬‬
‫ב‪ .‬מעשה החקיקה של הרשות המקומית‪ :‬המועצה של הרשות המקומית (הגוף הנבחר בידי התושבים)‬
‫מחוקקת ומטילה את הארנונה ב"צו הטלת הארנונה"‪ ,‬בו נקבעים עקרונות המיסוי (כמו תעריף הגבייה)‪.‬‬
‫מעשה השומה הוא השלב שבו מיישם פקיד השומה של הרשות את מעשה החקיקה לפי נתוני הנישום‪.‬‬
‫בס' ‪(8‬א) לחוק ההסדרים נקבע כי –‬
‫" מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה‪ ...‬הארנונה תחושב לפי יחידת שטח‬
‫בהתאם לסוג הנכס‪ ,‬לשימושו ולמקומו‪ ,‬ותשולם בידי המחזיק בנכס "‪.‬‬
‫מועצה מוגדרת ב‪-‬ס'‪ 7‬לחוק ההסדרים‪" ,‬מועצה‪ ,‬כהגדרתה בסעיף ‪ 1‬לפקודת העיריות וכן מועצה שהתכוננה לפי פקודת‬
‫המוצעות המקומיות"‪ .‬יחידת שטח נקבעה בתקנות ההסדרים כמטר רבוע‪ ,‬המשמש כקריטריון החיוב‪ .‬חיוב האזרחים במס‬
‫הארנונה מתבצע על סמך יחידות שטח‪ ,‬על מנת ליצור אחידות בחיוב בארנונה בין הרשויות המקומיות השונות‪.‬‬
‫בפועל‪ ,‬יש שוני ועולות מספר שיטות לחיוב ארנונה בקרב הרשויות השונות –‬
‫‪ .1‬ברוטו‪-‬ברוטו‪ :‬מדידת שטח הברוטו של הנכס (לרבות קירות חיצוניים‪ ,‬חלק יחסי בשטחים משותפים וכו')‪.‬‬
‫‪ .2‬שיטת נטו‪-‬נטו‪ :‬מדידת שטח הנכס הפנימי‪ ,‬ללא שטחים משותפים‪ ,‬קירות פנימיים או חיצוניים‪.‬‬
‫‪ .3‬שיטת ברוטו‪ :‬מדידת השטח בהתאם לשטח החיצוני‪ ,‬אך ללא שטחים משותפים שאינם בחזקת משתמש מסוים‪.‬‬
‫‪ .4‬שיטת נטו‪ :‬מדידת שטח הנכס ללא שטחים משותפים וללא שטח קירות חיצוניים‪ ,‬אך עם קירות פנימיים‪.‬‬
‫סעיפים ‪ 8‬ו‪ 9-‬לחוק ההסדרים מגדירים את סמכות השרים לקבוע תקנות הנוגעות לכללי חישוב‪ ,‬יצירת תקנות של סכומי‬
‫מינימום ומקסימום לתעריפים וכו'‪ .‬חלק מן הסמכויות תלויות באישור שר האוצר או וועדת הכספים‪.‬‬
‫מאז חקיקת חוק ההסדרים מוגבל סיווגו של נכס לשלושה קריטריונים‪ :‬סוג נכס‪ ,‬שימושו‪ ,‬ומיקומו‪ ,8‬כאשר‬
‫ה"שימוש בפועל" הוא הקריטריון המרכזי‪ .‬כל חלק מהנכס בנפרד יסווג בהתאם לשימוש בו ולתכליתו‪ ,‬והסיווג‬
‫למעשה משפיע על התעריף שישולם‪ .‬בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות)‪,9‬‬
‫נקבעו ‪ 12‬סיווגים לקביעת תעריף הארנונה; שאלת הסיווג היא עיקר המחלוקת – מהי הגדרת הנכס (בניין קרקע‬
‫תפוסה ו‪-‬אדמה חקלאית)‪.‬‬
‫בכל רשות מקומית ישנו צו הטלת ארנונה‪ ,‬המובא לאישור מועצת העיר מדי שנה‪ .‬צו ההטלה קובע את הסיווגים‬
‫והתעריפים לפיהם יחויבו הנכסים בתחום העיר‪ ,‬תחת מגבלות חוק ההסדרים והתקנות‪ .10‬צווי הארנונה של‬
‫הרשויות שונים זה מזה‪ ,‬ומפורסמים בכל רשות באופן שונה‪.‬‬
‫‪ 3‬חוק יסוד‪ :‬משק המדינה‪ ,‬תשל"ה‪1728-‬‬
‫‪ 4‬ס'‪(1‬א) לחו"י משק המדינ ה‪" :‬מסים‪ ,‬מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו‪ ,‬ושיעוריהם לא ישונו‪ ,‬אלא בחוק או על פיו"‪.‬‬
‫‪ 5‬חוק יסודות התקציב‪ ,‬תשמ"ה‪1758-‬‬
‫‪ 6‬פקודת העיריות [נוסח חדש]‪ ,‬התשכ"ד‪1764-‬‬
‫‪ 7‬פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]‪ ,‬תשכ"ה‪1768-‬‬
‫‪ 8‬ס'‪(5‬א) לחוק ההסדרים‪.‬‬
‫‪ 9‬תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות)‪ ,‬תשס"ז‪2002-‬‬
‫‪ 10‬הסיווגים הייחודיים לאותה עיר מוקפאים ‪ -‬בדומה לתעריפים ולשיטת החישוב ‪ -‬החל משנות ה‪.50-‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫חוקי ההקפאה‪ :‬חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים קבעו שיעור העלאה שנתי מרבי (הכפופים להעלאה חריגה‬
‫באישור שר הפנים והאוצר)‪.‬‬
‫אופן חישוב ארנונה לאורך שנים‪ :‬התעריף מחושב בהתאם לתעריף שנת הבסיס (‪ ,)1758‬בתוספות שיעורי‬
‫ההעלאה שאושרו בכל שנה עד לשנה הנבדקת‪ .‬אם שרשור כל התעריפים מביא לתעריף נמוך יותר מזה הקבוע בצו‬
‫הארנונה של הרשות‪ ,‬הרי שהרשות חרגה מהחוק‪ ,‬וניתן לתבוע השבה של החריגה‪.11‬‬
‫‪ 3.2‬מתן הנחה בארנונה‪:‬‬
‫שר הפנים הוסמך מכוח חוק ההסדרים‪ ,12‬לקבוע בתקנות תנאים למתן הנחות בתשלומי ארנונה‪ ,‬כאשר קבוצות‬
‫ההנחה נקבעות בתקנות‪ .13‬הוראות הדין קובעות שהנחה יכולה להינתן על סמך מבחן הכנסה‪ ,‬נכות ומעמד אזרח‬
‫ותיק‪ .‬לרשות יש מרחב שיקול דעת‪ ,‬ומבחנים אלו לא יוצרים חובה על הרשות להעניק הנחה‪ .‬כך‪ ,‬הרשות רשאית‬
‫להחליט האם להעניק הנחה (חלקית‪/‬מלאה) לבעלי הכנסה נמוכה‪ .‬לכן‪ ,‬על הפרט לברר את זכאותו מול הרשות‪.‬‬
‫בעבר‪ ,‬נכתבו מספר הצעות חוק‪ ,14‬בניסיון להפחית את נטל הארנונה על קבוצות מסוימות באוכלוסייה‪.‬‬
‫‪ .4‬משפט משווה‬
‫‪ .4.1‬ויקטוריה‪,‬‬
‫אוסטרליה‪15‬‬
‫כללי‪ :‬אוסטרליה היא מדינה פדרלית (שש מדינות‪ ,‬שתי טריטוריות)‪ .‬לאור זאת‪ ,‬מערכת הקשרים בין המדינה‬
‫לרשויות המקומיות משתנה בין המדינות‪ ,‬כשהארנונה מהווה כ‪ 80%-‬מהכנסות הרשויות המקומיות בוויקטוריה‪.‬‬
‫אופן חישוב הארנונה‪ :‬החישוב נעשה על בסיס החלת מכפיל‪ 16‬מסוים על ערך הנכס; ערך הנכס מחושב בהתאם‬
‫לשווי השוק‪ ,‬ומתבסס על עסקאות השכרה ומכר דומות‪ .‬הרשות יכולה להטיל שיעור ארנונה אחיד לפי המכפיל‪,‬‬
‫או לקבוע תשלום לפי קטגוריות נכסים (למשל הבחנה בין בניין מגורים לבניין משרדים)‪ .‬מספר הקטגוריות לא‬
‫מוגבל‪ ,‬אך חובה לעמוד בתנאי שלפיו שיעור הארנונה הגבוה ביותר‪ ,‬לא גבוה ביותר מפי ארבעה משיעור הארנונה‬
‫הנמוך‪ .‬הערכת הנכסים מבוצעת ע"י מעריכים עצמאיים‪ ,‬והמעריך הכללי של ויקטוריה אחראי לפקח על ההליך‪.‬‬
‫ישנן שלוש דרכים להעריך את הנכס‪ )1( :‬ערך הקרקע בלבד‪ )2( ,‬ערך הקרקע והמבנים שעליה (השבחות קרקע‬
‫אחרות) או (‪ )3‬ערך השכירות השנתית‪ .‬רוב הרשויות המקומיות נוקטות בשיטת הערכה לפי ערך הקרקע והמבנים‬
‫שעליה; עיריית מלבורן מעריכה נכסים לפי ערך השכירות השנתית שלהם‪.‬‬
‫זכאות לפטור או הנחה‪ :‬לרשויות מקומיות בויקטוריה מדיניות של מתן הנחות לתושבים שמצבם הכלכלי קשה‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬הרשויות המקומיות רשאיות להעניק הנחה‪/‬פטור למבנים בעלי חשיבות היסטורית‪ ,‬סביבתית‪ ,‬אדריכלית‪,‬‬
‫או מדעית‪ .‬על הרשויות לציין במפורש את הסיבה למתן הפטור‪/‬ההנחה ולפרט את התועלת שתצמח לציבור‪.‬‬
‫העקרונות שבבסיס השיטה‪ :‬ניכר כי עקרון הכוח הכלכלי של הנישום הוא העקרון המנחה במימון הוצאות‬
‫העירייה‪ ,‬כאשר שווי הנכס מהווה מדד לכוח כלכלי של הנישום‪ .‬כמו כן‪ ,‬ניכר כי השאת הרווחה המצרפית נתפסת‬
‫כמטרה שראוי להתחשב בה בסוגיית המימון (עולה מהנימוקים המאפשרים מתן הנחות)‪.‬‬
‫‪ 11‬ניתן למצוא דוגמאות רבות לחריגת רשויות מקומיות מחוקי ההסדרים במשק המדינה‪ ,‬סוגיה זו נסקרה ע"י עו"ד ירון דיין בספרו‬
‫"מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית" (עמ' ‪.)147-184‬‬
‫‪ 12‬חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב)‪ ,‬תשנ"ג – ‪ ,1772‬סעיף ‪(12‬ב)‬
‫‪ 13‬תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה)‪ ,‬התשנ"ג–‪1773‬‬
‫‪ 14‬למשל‪ ,‬הצעה למתן הנחה מארנונה למשרתים במילואים‪ ,‬הצעת חוק הנחה מארנונה לסטודנטים‪ ,‬פטור לזוגות צעירים מארנונה וכו'‪.‬‬
‫‪http://www.localgovernment.vic.gov.au/web22/dvclgg.nsf/ 15‬‬
‫‪16‬חישוב המכפיל‪ :‬בהכנת התקציב השנתי הרשות המקומית מעריכה את צרכיה והכנסותיה הצפויות‪ .‬לאחר מכן‪ ,‬הרשות מעריכה את‬
‫הכנסות הארנונה הדרושות לה‪ ,‬ואלו מחולקים בסך ערכי הנכסים החייבים בארנונה בתחום הרשות; התוצאה הינה המכפיל‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫‪ 4.2‬אנגליה ‪,‬‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫בריטניה‪17‬‬
‫ארנונה למגורים (‪ )Council Tax‬היא עיקר המס שגובה הרשות המקומית באנגליה ממבנים‪ ,‬והוא נגזר משווי‬
‫השוק של הנכס וממאפייני הדיירים (עסקים לעומת אזרחים)‪.‬‬
‫אופן חישוב הארנונה‪:‬‬
‫‪ ‬ארנונה לעסקים‪ :‬מחושב לפי ערך העסק (שכירות שנתית שניתן לקבל עבורו כפול שיעור שהשלטון קובע)‪.‬‬
‫‪ ‬ארנונה למגורים‪ :‬נקבע לפי שווי השוק של המבנה ו מאפייני דייריו‪.‬‬
‫סוכנות הערכה לאומית (סוכנות שלטונית)‪ ,‬מעריכה נכסים לצורכי מס ומסווגת אותם לשמונה מדרגות ערך‬
‫(כמות האנשים הבסיסית היא שני דיירים בגירים; דייר בודד זכאי להנחה)‪ .‬הרשויות המקומיות קובעות תעריף‬
‫למדרגת ערך מסוימת‪ ,‬ובהתאם ליחסים שנקבעו בין מדרגות הערך נגזר שיעור הארנונה במדרגות האחרות‪.18‬‬
‫הנחות ופטורים‪ :‬ישנה הנחה לדייר המתגורר בגפו (כך גם לגבי דייר המתגורר עם דייר נוסף אשר זכאי לפטור)‪.‬‬
‫בין היתר‪ ,‬ישנן הנחות לגבי מבנים שעברו התאמה לנכים‪ ,‬והנחות לנכס שאין מתגוררים בו בנסיבות מסויימות‪.‬‬
‫העקרונות בבסיס השיטה‪ :‬גם כאן‪ ,‬העיקרון המרכזי הינו היכולת לשלם‪ .‬עם זאת‪ ,‬ישנה התחשבות בכמות‬
‫הדיירים‪ ,‬מה שעשוי להעיד על רצון להתחשב בצריכה (בהתאם לעקרון ההנאה)‪.‬‬
‫‪ 4.3‬ניו יורק‪ ,‬ארה"ב‬
‫‪19‬‬
‫בעלי הנכסים נדרשים לשלם ארנונה מספר פעמים בשנה‪ .‬ב‪ 2013-‬הכנסות הארנונה היוו ‪ 41%‬מכלל ההכנסות‬
‫ממס‪ .‬הנכסים מחולקים לקטגוריות לפי סוג הנכס ( ‪.)class 4 ,class 3 ,class 2 ,1class‬‬
‫אופן חישוב הארנונה‪ :‬נתמקד ב ‪ – 1class‬נכסים שכוללים ‪ 1-3‬יחידות מגורים‪ .‬נוסחת החישוב –‬
‫ארנונה שנתית = ניכויים‪({-‬מכפיל ‪( X‬פטורים מתשלום ‪ -‬שווי מוערך של הנכס )}‬
‫פירוט אודות הנוסחה‪:‬‬
‫‪ .1‬המכפיל (‪ )TAX RATE‬משתנה מ‪ CLASS‬ל ‪ .CLASS‬ב ‪ 1class‬המכפיל בשנת ‪ 2014‬הוא ‪17.182%‬‬
‫‪ .2‬השווי המוערך‪ :‬מוצאים את ערך השוק של הנכס‪ ,‬לפי הערכה סטטיסטית הבוחנת מכירות דומות ב‪3-‬‬
‫השנים האחרונות‪ .‬השווי המוערך הוא אחוז מתוך ערך השוק‪ ,‬המשתנה בין סוגי נכסים – ב‪class1-‬‬
‫למשל‪ ,‬השווי המוערך הוא ‪ 6%‬מערך השוק‪.‬‬
‫במקרה של שינוי בשווי‪ ,‬התשלום יהא לפי הנמוך מבין השניים‪ 6% :‬מתוספת שווי לשנה שעבר‪ ,‬או ‪6%‬‬
‫מהשווי החדש‪ .‬כלומר‪ ,‬המס לא מחושב רק בהתאם לשווי הנוכחי‪ ,‬אלא שיש תקרת גג התלויה בשווי‬
‫בשנה החולפת (למשל‪ :‬גם כשערך השוק הוכפל‪ ,‬המס יעלה רק באפשרות הנמוכה מהאופציות שלעיל)‪.‬‬
‫‪ .3‬אופן החישוב‪ :‬לאחר מציאת השווי המוערך‪ ,‬יש להפחית ממנו את הזכאים לפטור‪ .‬את הסכום שהתקבל‬
‫מכפילים במכפיל‪ ,‬ומקזז את הניכויים‪.‬‬
‫העקרונות בבסיס השיטה‪ :‬יש דמיון בין מערכת המס הניו‪-‬יורקית לזו הישראלית‪ .‬בדומה לתעריף המקסימום‬
‫ששר הפנים קובע בארץ‪ ,‬כך מדינת ניו‪-‬יורק קובעת עלייה מקסימלית בערך הנכס משנה לשנה (ר' הערה לעיל‬
‫בנוגע לשינוי בשווי)‪ .‬עם זאת‪ ,‬עקרון היכולת לשלם מובהק יותר בניו‪-‬יורק (כשווי הנכס הוא מדד ליכולת לשלם)‪.‬‬
‫‪http://www.voa.gov.uk/corporate/CouncilTax/howYourHomeIsbanded.html 17‬‬
‫‪ 18‬דוג'‪ :‬אם במדרגה הבסיסית ‪ Band D‬התשלום ‪ ,10‬והיחס למדרגה הבאה ‪ Band E‬הוא ‪ , 10\7‬תעריף ‪ Band E‬הוא)‪.)Band D)*(10/9‬‬
‫‪http://www.nyc.gov/html/dof/downloads/pdf/brochures/class_1_guide.pdf 19‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫‪ .5‬מטרות הארנונה ועקרונות הגבייה הרצויים‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫‪20‬‬
‫בספרות המודרנית‪ ,21‬הקריטריונים למס טוב דומים‪ .‬מס אידיאלי שואף לצדק אנכי ואופקי‪ ,‬מקדם יעילות‬
‫אדמיניסטרטיבית וכלכלית‪ ,‬גמיש דיו כדי להתמודד עם שינויים בהכנסות‪ ,‬ורגיש לצמיחה כלכלית‪ .‬במיסוי‬
‫העירוני בפרט‪ ,‬המטרות הן לאפשר לרשות אוטונומיה‪ ,‬תוך יצירת עלות גבייה סבירה שהציבור יהא נכון לקבל‪.‬‬
‫‪ 5.1‬הארנונה כמס‪:‬‬
‫הגדרת המס (והארנונה) חסרה מקור סטטוטורי רשמי‪ ,‬וההגדרה המקובלת בספרות המקצועית הינה שארנונה‬
‫היא ״‪..‬תשלום המוטל דרך כפייה ע"י רשות ציבורית באין כנגדו שום תמורה ישירה הניתנת מידי הרשות למשלם‬
‫המס״‪ .‬כלומר‪ ,‬ארנונה כמוה כמס (בניגוד לאגרה או היטל)‪ ,‬והיא מוטלת ללא זיקה לשירות הניתן עבורה‪.22‬‬
‫אם ניתנת תמורה ע"י הרשות‪ ,‬הרי שזו עקיפה‪ .‬התמורה אינה ביחס ישר לסכום שמשלם הנישום‪ ,‬והסכום לא‬
‫נקבע לפי מחיר השוק של השירותים המסופקים‪ .‬בנוסף‪ ,‬הנישומים אינם מחויבים לשלם תמורת השירותים עובר‬
‫לקבלת השירות‪ ,‬ואף לא ניתן למנוע מנישומים שמסרבים לשלם ארנונה את שירותי הרשות המקומית‪.‬‬
‫‪ 5.2‬מטרות המיסוי המדינתי‪:‬‬
‫המטרה העיקרית ‪ -‬מימון‪ :‬המטרה המרכזית אותה משרתים דיני המס הינה מימון פעולות הממשלה‪ .‬כשלי שוק‬
‫שונים (מונופולין‪ ,‬למשל) עשויים למנוע מהשוק החופשי להקצות ביעילות שירותים הנדרשים לציבור‪ ,23‬ומימון זה‬
‫מעניק לממשלה תקציב שבאמצעותו ניתן לספק שירותים ומוצרים‪ ,‬תוך מתן יציבות כלכלית לשלטון‪.‬‬
‫המס העירוני ממן ברובו את אספקת השירותים הבאים‪:‬‬
‫‪‬‬
‫שירותים שחובה על העירייה לספק (לפי פקודת העיריות)‪ :24‬מדובר בשירותם בסיסיים שהעירייה‬
‫מממנת ומתפעלת‪ ,‬כמו בניית רחובות‪ ,‬הסדרת מערכת הביוב‪ ,‬הכנת המשק לשעת חירום ועוד‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שירותים אחרים‪ :‬העיריה רשאית לקבוע שירותים נוספים שראוי לממן (דוג'‪ :‬ס'‪ 247‬לפקודת העיריות)‪.‬‬
‫מטרות נלוות נוספות‪:‬‬
‫‪‬‬
‫הכוונת התנהגות‪ :‬המחוקק נעזר בדיני המס כדי לתמרץ אזרחים לפעול באופן הרצוי בעיניו‪ .‬בד"כ מדובר‬
‫בתמריצים שיביאו להתנהגות יעילה והשאת הרווחה החברתית‪ ,‬אך אין בכך הכרח‪ .‬למשל‪ ,‬ביכולתו של‬
‫המחוקק להעניק הטבות מס לאזרחים שתורמים מכספם למעוטי יכולת‪ .‬כך המחוקק יוצר תמריץ‬
‫לתרום‪ ,‬על אף שפעילות זו אינה בהכרח משיאה את הרווחה החברתית‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חלוקת משאבים מחדש\פיזור הון‪ :‬גביית מסים מאפשרת לגבות כספים מבעלי הממון ולהשתמש בהם‬
‫לטובת אוכלוסיות חלשות‪ ,‬וכך לצמצם פערים‪ .‬הדבר יכול להיות מוצדק מוסרית‪ ,‬חלוקתית‪ 25‬ו‪-‬‬
‫תועלתנית (שוויון תורם ליעילות לאור עקרון התועלת השולית הפוחתת של רוב המשאבים; כמו כן‪ ,‬אחת‬
‫הטענות המקובלות היום היא שחיים בחברה שוויונית מגדילה את אושרו של הפרט)‪.‬‬
‫המטרות נגזרת מעקרונות העל של המחוקק; הגישה התועלתנית מבקשת להשיא את הרווחה המצרפת באמצעות‬
‫הכוונת תמריצי האזרחים וחלוקת המשאבים באופן יעיל‪ .‬עם זאת‪ ,‬גם גישה חלוקתית עשויה לראות במס ככלי‬
‫חשוב לשירות מטרותיה (אם כי‪ ,‬גישה כזו עשויה להסתייג משימוש במסים כדי לתמרץ ולהכווין התנהגות)‪.‬‬
‫‪ 20‬אין במסמך זה בכדי להציג את שלל השיקולים בסוגיית המימון הציבורי והמיסוי העירוני בפרט‪ .‬להעמקה‪ ,‬ניתן לפנות לספרו של‬
‫עו"ד ירון דיין‪ ,‬מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית (עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים‪.)2014 ,‬‬
‫‪ 21‬ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ‪( 31‬עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים‪)2014 ,‬‬
‫‪22‬הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית כרך ‪( 24 1‬מהדורה חמישית‪.)2001 ,‬‬
‫‪ 23‬ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ‪( 7‬עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים‪.)2014 ,‬‬
‫‪24‬סעיפים ‪ 238-247‬לפקודת העיריות [נוסח חדש]‬
‫‪25‬בהפשטה‪ ,‬צדק חלוקתי עוסק בחלוקה צודקת של משאבים וסיכונים בין הפרטים בחברה‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫מגבלות המיסוי העירוני‪ :‬מעשית‪ ,‬דיני המס העירוניים מוגבלים ביכולתם להשיג את מטרות דיני המס הארצי‪.26‬‬
‫לדעת המלומד אואטס‪ ,27‬עיקר מטרת המיסוי ברמה העירונית הוא לספק שירותים ומוצרים ציבוריים ביעילות‪.28‬‬
‫לדעתנו‪ ,‬יש להתחשב במבנה המיסוי העירוני ומגבלותיו‪ ,‬אך אין בכך כדי למנוע מאיתנו לנסות להשיג מטרות נוספות‪.‬‬
‫‪ 5.3‬עקרונות מרכזיים במימון הציבורי‪:‬‬
‫‪ 5.3.1‬עקרון ההנאה‪ :29‬יש הסוברים שההצדקה לתשלום ארנונה הינה בהנאה שמפיקים הנישומים משירותי‬
‫הרשות; הנאה זו דורשת מהנישומים להשתתף במימון השירותים (אמירה זו עלתה גם בפסיקה‪ .)30‬לפי עקרון זה מימון‬
‫השירותים צריך להיעשות כך שתושב ישלם בהתאם למידת ההנאה שלו מהשירותים שהרשות מספקת‪ .‬עקרון‬
‫ההנאה זה יכול לקדם מספר מטרות –‬
‫‪‬‬
‫מקסום הרווחה המצרפית‪ :‬תשלום בהתאם לצריכה למעשה מדמה את אספקת השירותים ע"י הרשות‬
‫לשוק החופשי‪ .‬אם מחיר השירות נמוך מההנאה שהתושב מפיק ממנו‪ ,‬האזרח יצרוך וישלם עבור‬
‫השירות‪ .‬כך נוכל להגדיל את היעילות‪ ,‬ולהבטיח שצריכה תתבצע רק כשהיא מפיקה תועלת לאזרח‪.‬‬
‫קשיים‪ :‬שימוש בעקרון ההנאה באופן טהור כפרמטר היחיד למיסוי יוצר כשלי שוק‪ ,31‬שאותם צריכה‬
‫הרשות למנוע‪ ,‬באמצעות התערבות ב'שוק החופשי' (בו כל אחד צורך כרצונו ויכולתו)‪ .‬כפיית תשלום היא‬
‫חלק מרכזי בפתרון כשלי השוק‪ ,‬והמחיר שלה הוא פגיעה ביכולת הפרט לבחור אילו "עסקאות" לבצע‪.‬‬
‫‪.‬‬
‫בנוסף‪ ,‬חשוב לזכור שאזרחים בעלי יכולת כלכלית פחות לא יוכלו להינות מהשירותים‪ ,‬אף כשזה רצוי‬
‫מבחינה חברתית ותועלתית‪ .‬עקרון ההנאה (בצורה הטהורה) פוגע ביכולת להשיג את מטרת פיזור ההון‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חירויות הפרט‪ :‬גביית המס בהתאם לעקרון ההנאה מאפשרת לבצע מעין עסקה רצונית בין התושב‬
‫לרשות‪ .‬הטלת מס באופן שיוצר חובה על האזרח פוגעת בחירויותיו – ובזכות הקניין בפרט‪.‬‬
‫העלויות האדמיניסטרטיביות‪ :‬גביית הארנונה עבור כל אחד מהשירותים שצורך הפרט‪.‬‬
‫חשוב לזכור‪ ,‬כי ככל שאנו מאמצים מודל שבו המיסוי צמוד לקבלת שירות‪ ,‬אנו מתרחקים מהגדרת המס‬
‫המקובלת בספרות ובחקיקה‪ .32‬ארנונה אינה נגבת עבור צריכה‪ ,‬והתושב אינו רשאי לשלם אותה באופן סלקטיבי‪.‬‬
‫המתח בין עמדות השופטים לעמדת המחוקק יכולה להיות מוסברת במספר דרכים‪ :‬ראשית‪ ,‬ייתכן שמדובר‬
‫בתפישות עולם קונקרטיות של שופטים ספציפיים‪ .‬שנית‪ ,‬ייתכן שמדובר בניסיון להצדיק את הפגיעה הלכאורית‬
‫בקניינו ובחירותו של הפרט‪ .‬שלישית‪ ,‬ניתן להצדיק את השימוש בעקרון ההנאה כנימוק כולל לתשלום‪ ,‬אשר לא‬
‫מתחייב ממנו קשר ישיר בין מידת התשלום לכמות ההנאה‪ .‬שילוב תפישה אחרונה זו עם עקרון היכולת לשלם‬
‫יכול להסביר מדוע קיימת חובת תשלום כללית‪ ,‬אשר מבדילה בין נישומים שונים בהתאם למאפייניהם‪.‬‬
‫‪ 5.3.2‬עקרון היכולת לשלם‪ :‬לפי עקרון זה‪ ,‬נטל המס יהיה בהתאם לכוח הכלכלי של הנישום‪ ,‬כך‬
‫שככל שהנישום במצב כלכלי טוב יותר‪ ,‬נטל נטל התשלום עולה‪ .‬עקרון זה מקדם את השאת הרווחה משום שהוא‬
‫יוצר פיזור הון‪ .33‬בנוסף‪ ,‬מיסוי כזה מאפשר ל"עניים" לקבל שירותים שאחרת לא יכלו לשלם עבורם‪.‬‬
‫‪26‬הסיבות העיקריות לכך הן השוני הבלתי פוסק בתקציב העיריה ובאוכלוסיה‪ ,‬והעובדה שהרשות המקומות רואה את תועלת העיר‬
‫באופן צר‪ ,‬מבלי להפנים את התועלות שצומחות מפעילות שלה‪ ,‬אשר משרתת תושבים של אזורים מוניצפליים אחרים‪.‬‬
‫‪27‬ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ‪( 7‬עבודת הסמכה לתואר שני האוניברסיטה העברית בירושלים‪.)2014 ,‬‬
‫‪ 28‬גם פיזור עושר נעשה דרך אספקת שירותים‪ .‬הכוונה של אואטס היא לאספקת שירותים במטרה לפתור את כשלי השוק המוכרים‬
‫מסוגיית המימון הציבורי‪ ,‬ומבלי לנסות להשיג מטרות נוספות‪.‬‬
‫‪29‬להרחבה‪ :‬ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ‪.48‬‬
‫‪ 30‬עא ‪ 7365\76‬מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק‪ ,‬תא (י‪-‬ם) ‪ 45\83‬עירית ירושלים נ' יחיא בן יחיא קהה‪.‬‬
‫‪ 31‬דוגמא לכשל שוק‪ :‬בעיית הטרמפיסט; החשש שכל פרט ינסה להימנע מלשלם עבור שירותים שהרשות מספקת ממילא לכולם‪.‬‬
‫‪ 32‬העדר הקשר בין תשלום ארנונה לקבלת שירותים עולה גם בפסיקה – ר' ת"א ‪ 45/83‬עיריית ירושלים נ' קהה‪.‬‬
‫‪ 33‬כאמור‪ ,‬זהו מהלך שניתן להצדקה תועלתנית‪ ,‬בשל התועלת השולית הפוחתת של הכסף והשפעות חיוביות של שיוויון חברתי על אושר‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫לכאורה‪ ,‬עולה הרושם שכיוון שכיום ערך הנכס אינו קריטריון לחיוב בארנונה‪ ,‬היכולת לשלם איננה עיקרון מנחה‪.‬‬
‫בפועל‪ ,‬קביעת תעריף הארנונה מתבצעת לפי סיווגים המעידים על כוח כלכלי (תעשיה‪ ,‬מגורים‪ ,‬בנקים‪ ,‬מיקום‬
‫וכו')‪ ,‬שיש בהם לשקף את יכולת הנישומים בקטגוריה לשלם‪ .‬כמו כן‪ ,‬הנחות הארנונה‪ 34‬מעידות על נכונות‬
‫להתחשב באלו שמתקשים לשלם (בעלי הכנסה נמוכה‪ ,‬נכים וכו')‪ .35‬אילו המס היה אחיד‪ ,‬או נובע מצריכת‬
‫שירותים‪ ,‬לא הייתה הצדקה להענקת הנחות או מיסוי דיפרנציאלי בחלק מהמקרים הללו‪.‬‬
‫עלויות אדמיניסטרטיביות‪ :‬אמידת מצבו הסוציו‪-‬אקונומי של כל נישום‪ ,‬וחישוב מדרגת המס עבורו – מורכבות‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬הנתונים קיימים אצל מס הכנסה ונראה כי ניתן להתגבר על אלמנטים של סודיות‪ .36‬כמו כן‪ ,‬ייתכן כי די‬
‫בכך שרשות המיסים תיידע את הרשות המקומית אך ורק בדבר מדרגת המס של הנישום הרלוונטי (אין צורך‬
‫בהעברת המידע כולו)‪ .‬יתרה מכך‪ ,‬אמידת הכנסתו של הנישום כבר מתבצעת בסוגיית ההנחות מארנונה (תקנה‬
‫‪()5(2‬א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחות מארנונה))‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפקודת מס הכנסה דינים רבים שייתכן‬
‫ואינם מתאימים לאופיה של הארנונה‪ .‬במידה וזהו המצב‪ ,‬התאמת שיטת המדידה עלולה להיות מורכבת‪ .‬כמו כן‪,‬‬
‫ייתכן ויהיה צורך להסדיר את נושא העברת המידע מרשות המיסים אל הרשות המקומית בחקיקה או בתקנות‪.‬‬
‫‪ 5.3.3‬הכוונת התנהגות‪ :‬שיקולי הכוונת התנהגות נדחו בפסיקה‪ .‬דוגמא לכך היא פרשת מפעל מתכת‬
‫חניתה‪ ,37‬בה ביהמ"ש המחוזי פסל מדיניות של הרשות המקומית‪ ,‬אשר הטילה ארנונה מדורגת‪ ,‬אשר עולה‬
‫בהתאם לגודל השטח של הנישום באזור תעשייה‪ .‬הטלת הארנונה היוותה כלי של הרשות‪ ,‬על מנת להשפיע על‬
‫תמריצי הנישומים‪ ,‬ולצמצם שימוש בשטחי מסחר‪ .‬השופט ביין קבע כי מדובר בשיקול פסול‪ ,‬וכי הרשות אינה‬
‫רשאית לעודד משתמשים שלא להשתמש בנכסים שברשותם‪ .38‬לדבריו‪ ,‬ניסיון להכווין התנהגות בהטלת ארנונה‬
‫מהווה ״שיקול זר ובלתי רלוונטי״‪.‬‬
‫‪ .6‬הקשיים במצב הקיים‬
‫ביקורות עיקריות העולות ביחס למצב הקיים באו לידי ביטוי בדיון של וועדת הפנים‪:39‬‬
‫‪‬‬
‫היעדר האחידות בין רשויות שונות (שוני בשיטות החישוב‪ ,‬סיווגי הקטגוריות‪ ,‬שיטות מדידה ותעריפים)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫השיטה כיום מורכבת לחישוב‪ ,‬לא ברורה ולא שקופה לאזרח‪ 40‬וגוררת עלויות גבוהות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חוקי ההקפאה הקפיאו שיטה מיושנת בעלת עיוותים‪ ,‬ולמעשה החמירו את המורכבות ואת חוסר היכולת‬
‫של הרשות להתאים את גביית הארנונה למצב הקיים ‪.‬‬
‫‪‬‬
‫עקרון ההנאה לא מיושם ועקרון היכולת לשלם אינו משקף את הכוח הכלכלי של הנישומים‪.‬‬
‫דוגמא לחיזוק של ביקורת זו בפסיקה‪ ,‬ניתן למצוא בפרשת הריבוע הכחול‪ ,41‬שם השופט רובינשטיין ציין כי‪:‬‬
‫"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות‪ ,‬באשר לסיווגים‪ ,‬באשר‬
‫לשיעורים‪ ,‬באשר להקפאות רטרואקטיביות‪ ,‬ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי‬
‫המשפט‪ .‬עקרונות הארנונה‪ ,‬להבדיל משיעוריה‪ ,‬נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי‪ ,‬תוך טלאי‬
‫על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות‪ ...‬יש צורך בהאחדה‪ ,‬פישוט והבהרה‪ ,‬ויפה שעה אחת‬
‫קודם"‪.‬‬
‫‪34‬טבלת ההנחות כפי שפורסם במשרד הפנים‪http://www.moin.gov.il/SubjectDocuments/Discounts-on-Municipal.pdf :‬‬
‫‪35‬טבלה המפרטת את גובה ההנחה‪http://www.moin.gov.il/Subjects/MunicipalRate/Documents/test -arnona-2014.pdf :‬‬
‫‪ 36‬ס' ‪(322‬א) לפקודת מס הכנסה‪.‬‬
‫‪ 37‬ע"ש (חיפה) ‪ 412\78‬מפעל מתכת חניתה בע"מ נ' מנהל ארנונה שלומי‬
‫‪38‬ע״ש (חי') ‪ 412/78‬מפעל מתכת חניתה בע"מ נ׳ מנהל ארנונה שלומי‪ ,‬תק‪-‬מח ‪.528 )3(76‬‬
‫‪39‬בדיון האחרון של ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא‪ ,‬שחל ב‪25.10.2014-‬‬
‫‪ 40‬בדיון עלתה הצעה להעניק כוח מלא לרשויות‪ ,‬על מנת לאפשר לאזרחים להשפיע על קביעת הארנונה דרך דמוקרטיה מוניציפלית‪.‬‬
‫‪ 41‬עע"מ ‪ 7830\08‬ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫בעיות נוספות בשיטה הקיימת‪:‬‬
‫‪‬‬
‫אי התאמה בין שווי הכנס לגובה הארנונה‪ :‬נכס מוזנח‪ ,‬לכאורה באזור יוקרתי‪ ,‬עשוי להיות מושכר‬
‫במחיר נמוך‪ ,‬כאשר נטל הארנונה שיוטל על השוכר יהא בלתי סביר‪ ,‬ויפגום ביתרון הכלכלי שבשכירות‬
‫הנמוכה של הנכס‪ .‬דוגמה לכך הינם סטודנטים רבים השוכרים דירות ישנות ולא משופצות‪ ,‬בקרבת אונ'‬
‫ת"א‪ ,‬אך נושאים בנטל גבוה של ארנונה בשל המיקום של הדירה בצפון העיר‪ .‬לכן‪ ,‬ישנו כאמור היגיון‬
‫מיסויי ביצירת מתאם בין שווי הנכס לנטל הארנונה‪( .‬בניגוד למיסוי על סמך אזור הנכס בלבד)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫ארנונה גבוהה מדי על עסקים מובילה להתייקרות‪ :‬לעסקים יש יכולת (התלויה בגמישות הביקוש בשוק)‬
‫לגלגל עלויות המס אל הצרכנים והעובדים‪ .‬בהינתן שכלל העסקים מאותו הסקטור נושאים בנטל ארנונה‬
‫דומה‪ ,‬התחרותיות בשוק לא תעזור למנוע את גלגול העלויות לצרכן‪ .‬בעיה זו מוכרת מתחום מיסוי‬
‫החברות‪ ,‬ויש להיות מודעים ליכולת המוטלת בספק של ארנונה לעסקים לקדם את עקרון היכולת לשלם‪.‬‬
‫בעיית חוסר השיוויון בין "ערי‬
‫שינה"‪42‬‬
‫לרשויות מקומיות בהן עסקים גדולים או אזורי תעשיה‬
‫מפותחים‪ :‬ההפרש בהכנסות בין אותן ערים לא פרופורציונלי להפרש בהוצאות על שירותים (אם ישנו)‪.‬‬
‫לא ברורה ההשפעה של אותו חוסר שיוויון על התמריצים של התושבים‪ ,‬הרשויות המקומיות עצמן‬
‫(מעבר לתמריץ הברור שלהן לפתח אזור תעשיה)‪ ,‬והעסקים‪ ,‬אך מודעות לסוגיה היא הכרחית‪ .‬מעבר‬
‫לעניין התמריצים‪ ,‬ברור שישנה פגיעה בצדק החלוקתי (במילים פשוטות‪ ,‬זה מרגיש לא "הוגן")‪.‬‬
‫‪‬‬
‫רגרסיביות ויכולת לשלם‪ :‬השיטה כיום אינה פרוגרסיבית מספיק ומוטלת בשיעורים שווים על פי השטח‪,‬‬
‫בלא התחשבות בגובה ההכנסה‪ ,‬זאת בהתחשב בעיקרון ההנאה (על התושב לשלם עבור השירותים אותם‬
‫הוא מקבל מהרשות)‪ .‬ישנו קונצנזוס בספרות לפיו עקרון היכולת לשלם ממלא בצורה הטובה ביותר את‬
‫הדרישה למס שווה וצודק‪ ,‬וייתכן שיש מקום להטמיע עקרון זה בצורה משמעותית יותר‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שרירותיות ושקיפות לאזרח‪ :‬לרשות שיקול דעת רחב לקבוע תתי סיווגים‪ ,‬וחלוקה לאזורים‪ ,‬אשר‬
‫מהווים מקור למחלוקות רבות וחוסר וודאות‪ .‬ההבדלים בין הרשויות‪ ,‬היעדר השקיפות ומורכבות‬
‫השיטה יוצרים שרירותיות‪ ,‬בלבול‪ ,‬ומונעים מתושבים לבצע החלטה מושכלת בנוגע למקום מגוריהם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יעילות בגביה‪ :‬יצירת אחידות בדבר שיטת החישוב וסיווגי הנכסים תצמצם את נטל הגבייה מורכב‬
‫ההמוטל על הרשות ואת המחלוקות הכרוכות בשיטה הנוכחית‪ .‬יצוין‪ ,‬כי בכך יצומצם מרווח שיקול‬
‫הדעת של הרשות ותפגע היכולת לגבות תעריף בהתאם לצרכים (אם כי גם כיום יכולת זו מוטלת בספק)‪.‬‬
‫‪ .7‬המצב הפוליטי‬
‫בשנת ‪ 2002‬מונתה ועדה לרפורמה בנושא הארנונה‪ .‬לראשות הועדה נבחר עו"ד ורו"ח אודי ברזילי (לשעבר נציב‬
‫מס הכנסה)‪ .‬לצידו כיהנו שני נציגים ממשרד האוצר‪ ,‬שניים ממשרד הפנים ושניים ממרכז השלטון המקומי‪.‬‬
‫עיקרי המלצות הועדה‪:43‬‬
‫‪‬‬
‫שיטת הארנונה‪ /‬מחיר למ"ר‪ :‬בין ההצעות שעלו –‬
‫‪ o‬אימוץ השיטה האנגלית‪ :‬שווי הנכס כבסיס הארנונה‪ ,‬והצגת שומה עדכנית בכל חמש שנים‪.‬‬
‫‪ o‬ביטול הארנונה העירונית (נדחה)‪ ,‬והוספת מע"מ כללי של ‪ ,1.8%‬שיועבר לעיריות‪.‬‬
‫‪ 42‬עיר שינה היא עיר המשמשת באופן מובהק למגורים ואין בה תעשייה או משרדים בהיקף משמעותי‪.‬‬
‫‪43‬מדיון בוועדת פנים מהתאריך ‪ , 25/10/14‬נראה נראה כי דו"ח רשמי של הוועדה לא הוגש לממשלה עד היום‪ .‬הנתונים הנ"ל מקורם ב‪-‬‬
‫‪ ,http://www.mekler.co.il/doc.aspx?id=k2007072‬ו ‪.http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000717363 -‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫הנימוקים‪ :‬מע"מ הוא מס פחות רגרסיבי; ביטול הארנונה יחסוך את מערך החיוב והגבייה המקומי;‬
‫ביטול הארנונה יפתור חלק ניכר מסכסוכי הארנונה‪ ,‬הסובבים סביב יישובים עם מעט אוכלוסיה‪,‬‬
‫וארנונה עסקית גבוהה במיוחד (כמו אזור התעשיה והמלונות של ים המלח)‪.‬‬
‫הדחייה‪ :‬ראשי רשויות חזקות (ובראשם רון חולדאי ומוטי ששון)‪ ,‬התנגדו בתקיפות לרעיון‪ ,‬שנדחה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫קביעת התעריפים‪ :‬תעריפי הארנונה הם מקור ההכנסה העיקרי של העיריות ומקור הכוח העיקרי של שר‬
‫הפנים‪ ,‬שנדרש לאשר כל התייקרות‪ .‬הוועדה הציעה לקבוע מחירי מקסימום ומינימום שיעודכנו רק לפי‬
‫המדד‪ ,‬בלי תוספות ‪ .‬כמו כן‪ ,‬חברי הוועדה הציעו להתיר לעיריות חלשות להוריד את התעריפים מתחת‬
‫למינימום‪ ,‬כדי למשוך עסקים‪ .‬למעשה‪ ,‬הצעה נותנת עצמאות לעיריות בקביעת התעריפים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שיטת החישוב‪ :‬שיטות מדידת השטחים בעיריות אינה אחידה‪ .‬ועדת ברזילי המליצה שהשטח לחיוב‬
‫יהיה השטח האפקטיבי‪ ,‬המקביל לרישום בטאבו ‪ -‬ממחצית הקיר החיצוני עד מחצית הקיר החיצוני‪.‬‬
‫בשטח דירות מגורים לא ייכללו מרפסות‪ ,‬גינות ושטחים משותפים‪ .‬בנכס מסחרי ‪ -‬השטח יכלול שטחים‬
‫משותפים קומתיים‪ ,‬למעט מרפסות וגינות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫צמצום סיווגי ארנונה‪ :‬כיום יש אלפי סיווגים שונים המשתנים בין העיריות‪ .‬הוועדה המליצה בשלב‬
‫ראשון לצמצם את הסיווגים ובשלב שני להשאיר שני סיווגים בלבד ‪ -‬מגורים ועסקים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פטורים והנחות‪ :‬הוועדה המליצה לבצע מספר שינויים והסדרות בהנחות שניתנות כיום –‬
‫‪ o‬אימהות חד‪-‬הוריות‪ :‬הוועדה המליצה באופן חד משמעי‪ ,‬לא לאפשר הנחה אוטומטית בארנונה‪,‬‬
‫אלא להעמיד אימהות חד הוריות למבחן ההכנסה ('תיקון שרי אריסון')‪.‬‬
‫‪ o‬מוסדות‪ :‬יוענק למי שינהל ספרים‪ ,‬יקבל אישור מס הכנסה על זכאות לתרומות ויעמוד במבחן שקיפות‪.‬‬
‫‪ o‬נכס ריק‪ :‬הומלץ לקבוע חיוב מופחת מהיום הראשון במקום פטור מלא לחצי שנה‪ .‬עוד מומלץ לבטל‬
‫את הפטור המוענק לנכס לא ראוי לשימוש ולמסותו כנכס ריק‪.‬‬
‫‪ o‬מתקני ממשלה‪ :‬הוועדה מציעה לקבוע תעריף אחיד למ"ר לכל בנייני הממשלה‪ ,‬ולבטל תשלומים‬
‫בגין קרקע תפוסה‪ .‬המלצה נוספת היא להעביר את הארנונה מהממשלה לקרן חוץ‪-‬תקציבית‪,‬‬
‫לחלוקה בין רשויות לפי נוסחה שתיקבע‪.‬‬
‫נראה כי רוב ההמלצות של הוועדה מתייחסות לפישוט והבהרה של השיטה‪ ,‬כמו גם חיזוק עקרון היכולת לשלם‪.44‬‬
‫חוות דעת בנוגע להמלצות הוועדה ניתנה ע"י פרופ' עומר מואב‪ .45‬בכלליות‪ ,‬מואב תומך בשינוי שיטת החישוב‬
‫ל"שווי הנכס"‪ ,‬כשיטה המקדמת את עקרון ההנאה‪ ,‬שכן המס משקף את רמת השירותים שהתושב מוכן לשלם‬
‫תמורתם ‪ .‬אכן‪ ,‬כאשר המחיר למטר גבוה‪ ,‬לרוב רמת השירותים שהעירייה מספקת גבוהה יותר‪ .‬עם זאת‪,‬‬
‫התשלום היחסי בין התושבים של אותה עיר‪ ,‬יהיה דווקא לפי יכולת לשלם‪.‬‬
‫המלצות וועדת ברזילי לא יושמו‪ .‬להערכתנו‪ ,‬ישנם מספר גורמים אשר מעכבים את יישום ההמלצות‪:‬‬
‫‪‬‬
‫ראשי העיריות המקומיות מתנגדים למהלך בשל דילול סמכותם ושיקול דעתם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫תועלת פוליטית נמוכה מהמהלך‪ ,‬מונעת קידום משמעותי שלו בכנסת‪.‬‬
‫‪ ‬משרד הפנים מצוי בניגוד עניינים – מחד הוא אמון על הקפאת ההעלאה וריסון הרשויות‪ ,‬ומנגד הקטנת‬
‫המס תצמצם את סמכויות השר‪ ,‬ועשויה לדרוש תוספת תקציבית לרשויות‪.‬‬
‫בדיון האחרון של ועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא (‪ ,)25.10.2014‬עלה הצורך ברפורמה בארנונה לדיון מחודש‪,‬‬
‫ועלו קריאות של ח"כ פנינה תמנו שטה ומירי רגב להפסיק את פעילות ועדת ברזילי‪ 46‬ולמנות ועדה חדשה‪.47‬‬
‫‪ 44‬כלומר‪ ,‬תשלום בהתאם לכח הכלכלי‪ ,‬כשבנוסף ערים עניות יקבלו סבסוד מערים עשירות (דרך מיסוי ארצי‪/‬תשלומי העברה)‪.‬‬
‫‪45‬‬
‫‪http://www.themarker.com/markets/1.489866‬‬
‫‪ 46‬מתוך פרוטוקול הועדה באתר הכנסת‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫‪ .8‬בחינת קריטריונים שונים לחישוב הארנונה‬
‫‪ .8.1‬קריטריון ראשון – חישוב הארנונה בהתאם למספר הנפשות בלבד‬
‫‪48‬‬
‫לפי קריטריון זה‪ ,‬בצורתו הטהורה‪ ,‬עבור כל אדם יש לשם מחיר קבוע מראש (מס גולגולת)‪ .‬בהקשר מס הארנונה‪,‬‬
‫בתעשייה ומסחר יש לשלם פר עובד‪ ,‬ובדירות מגורים פר דייר‪ .‬הרציונל בשיטה זו הוא עקרון ההנאה‪ ,49‬וההנחה‬
‫היא שמשפחה גדולה נהנית יותר משירותי העירייה ממשפחה קטנה‪ ,‬וכל אדם נוסף שנהנה נדרש לשלם‪.‬‬
‫ביקורת לגישה זו עשויה להיות שישנם שירותים עירוניים המהווים מוצרים ציבוריים‪ ,‬ועלותם אינה תלויה בגודל‬
‫האוכלוסייה‪ .‬למשל – עלות ההשקעה בתאורת רחוב היא בלתי תלויה במספר הנפשות המתגוררות ברחוב‪ .‬לכן‪,‬‬
‫ביחס לשירותים אלו ההצדקה לגבות יותר מנכסים בהם מספר הנפשות גדול יותר נחלשת‪.‬‬
‫תשובה אפשרית לכך היא שהתשלום הוא בהתאם למידת ההנאה (ולא בהתאם לעלויות העירייה)‪ ,‬ולכן ככל‬
‫שמספר הנפשות בבית גדל‪ ,‬כך גם ההנאה משירותי העיריה (כמו שירותי התאורה)‪ .‬כל התושבים בעיר נהנים‬
‫משירותי העירייה ולכן מוצדק לדרוש מהם לקחת חלק בנטל המימון של שירותים אלה‪ .‬בנוסף‪ ,‬כיוון שמדובר‬
‫במס (ולא באגרה)‪ ,‬אין בהכרח דרישה ליחס ישר בין התמורה לתשלום; עצם העובדה שישנם אנשים שנהנים‬
‫מהשירות מצדיקה תשלום כלשהו‪.‬‬
‫יודגש‪ ,‬כי עקרון זה רלוונטי בעיקר לבחינת המיסוי הביתי‪ ,‬ואינו מהווה קריטריון מוצלח לבחינת ארנונת עסקים‪.‬‬
‫היתרון המרכזי ‪ -‬יעילות בגבייה‪ :‬מס זה משיג את עקרון נוחות הגבייה בצורה האופטימלית ביותר‪ ,‬שכן הוא לא‬
‫מצריך מערכת גבייה מורכבות‪ ,‬אלא רק מיפוי הנישום העירוניים‪ ,‬וקביעת תעריף תשלום עבור כל נישום‪.‬‬
‫חסרונות השיטה‪:‬‬
‫‪‬‬
‫השפעה על תמריצים‪ :‬גורם חשוב נוסף בבחינה של מס טוב‪ ,50‬הוא העדר השפעה על החלטות הפרט‪.‬‬
‫בעוד שמס גולגולת לא משפיע על העדפות בבחירת נכס (הארנונה לא נמדדת לפי שוויו)‪ ,‬המיסוי עשוי‬
‫להשפיע על העדפות פרטים בנוגע לבניית משפחה (לתמרץ משפחות במצב סוציו‪-‬אקונומי נמוך ללדת‬
‫מעט)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פרוגרסיביות\רגרסיביות‪ :‬הבעייתיות העיקרית בגביית מס הגולגולת הוא הפגיעה האפשרית‬
‫באוכלוסיות המתאפיינות במשפחות מרובות ילדים‪ ,‬ובפרט אוכלוסיות חלשות כלכלית באופן קטגורי‪,‬‬
‫כגון ערבים‪ ,‬חרדים וכו'‪ .‬המס בצורתו הטהורה ידוע בתור מס רגרסיבי במיוחד‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פגיעה חוקתית‪ :‬יש לשים לב לפגיעה אפשרית בזכויות שהוכרו כזכויות יסוד חוקתיות‪ :‬פגיעה בכבוד‬
‫האדם ("קנס על ילודה")‪ ,‬בזכות להקים משפחה‪ ,‬בשוויון מול משפחות בעלות פחות נפשות וכו'‪.‬‬
‫מסקנה‪ :‬מדובר בעקרון שיש בו מן ההיגיון ועשוי לפשט ולהוזיל את הליך המיסוי‪ ,‬אך יש מקום לשלבו‬
‫בקריטריונים נוספים‪ ,‬הלוקחים בחשבון עקרונות נוספים‪ ,‬שיאפשרו לבצע שימוש מיטבי ולא רגרסיבי בשיטה‪.‬‬
‫‪ .8.2‬קריטריון שני – מיסוי לפי מספר נפשות בשילוב סיווגים‬
‫הרעיון בגישה זו הוא שילוב מס הגולגולת עם לקטגוריות נישומים המתחשבות במידת ההנאה וביכולת לשלם‪.‬‬
‫סיווגים המשרתים את עקרון היכולת לשלם‪ :‬אוכלוסיות בעלות סטטוס ייחודי כמו סטודנטים‪ ,‬חיילים‪ ,‬קטינים‪,‬‬
‫מבוגרים מעל גיל ‪ 60‬וכו'‪ .‬בקטגוריות אלו ניתן להתחשב גם בסיווגים עסקיים‪ ,‬לפי קריטריון גודל העסק‪.51‬‬
‫לקיחה בחשבון של סטטוסים מיוחדים אלו‪ ,‬בשילוב עם קריטריון מספר הנפשות תאפשר להקטין את‬
‫‪47‬להרחבה בביקורת שעלתה בדיון‪ ,‬ר' דיון בפרק הקודם – קשיים במצב הקיים‬
‫‪ 48‬לסקירה בעניין הניסיון להשתמש במס גולגולת באנגליה בשנת ‪,1757‬ראה ‪ :‬ירון דיין מדיניות המיסוי העירוני והארנונה הכללית ‪.37‬‬
‫‪ 49‬לדיון מורחב בנוגע לכדאיות של מיסוי לפי עקרון ההנאה ראה פרק "מטרות" וההפניות ששם‪.‬‬
‫‪ 50‬לפי אדם סמית' (‪.) the wealth of nations, 1776‬‬
‫‪ 51‬ראה הערת שוליים ‪.4‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫הרגרסיביות של מס הגולגולת ה'קלאסי'‪ .‬בנוסף‪ ,‬ניתן להיעזר בסיווגים אלו אף כדי לחזק את עקרון ההנאה‪ ,‬או‬
‫מטרות נוספות כגון הכוונת התנהגות (למשל‪ ,‬נישומים המחזיקים ברכב מזהם יהיו כפופים לתעריף גבוה יותר)‪.‬‬
‫יצוין‪ ,‬שלא מומלץ להתיר שיקול דעת לרשות; על הכנסת לקבוע במפורש מטרות רצויות‪ ,‬וסיווגים הנגזרים מכך‪.‬‬
‫יתרונות השיטה‪:‬‬
‫‪‬‬
‫חלוקת עושר‪ :‬הקריטריונים שייבחרו יכולים לקחת בחשבון גם מצב כלכלי‪ ,‬באופן שיבטא את עקרון‬
‫היכולת לשלם ויחלק עושר ברמה העירונית (לא מדובר על בדיקת ההכנסה‪ ,‬אלא על אומדנים אחרים‬
‫לכוח כלכלי כגון השכלה‪ ,‬גיל וכו')‪ .‬ישנה אפשרות לשלב טכניקה לפיזור עושר ברמה הבין עירונית‬
‫(תשלומי העברה בין ערים או יצירת תמריצים לבעלי הון להגיע לרשויות עניות יותר)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הכוונת התנהגות‪ :‬שילוב קריטריון מספר הנפשות עם סטאטוס הנישום‪ ,‬פותחים פתח להכוונת התנהגות‪,‬‬
‫כמו הסדרת מבני מגורים; כך למשל ניתן לגבות מיסוי גבוהה על דירות שלא עומדת בתמ"א ‪.35‬‬
‫‪‬‬
‫עקרון ההנאה‪ :‬הגדרת סטאטוסים יכולים ליצור מתאם בין מידת ההנאה למידת התשלום‪ .‬לדוג'‪ :‬ילדים‬
‫ישלמו יותר פר נפש (נהנים יותר ‪ -‬חינוך‪ ,‬פארקים וכו')‪ ,‬חיילים לוחמים ישלמו פחות (משתמשים פחות‬
‫בשירותי העירייה)‪ .‬לשם כך‪ ,‬יש לגזור את הסיווגים מהשירותים שמעניקה העיריה ומקהל היעד שלהם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫ניתוח חוקתי‪ :‬חלוקה קטגורית לסטאטוסים שונים עשויה לגרור טענות בדבר פגיעה בזכות השוויון‪.‬‬
‫‪ .8.3‬קריטריון שלישי – חיוב על פי צריכת שירותים (יישום מלא של עקרון ההנאה)‬
‫לפי הצעה זו‪ ,‬העירייה תתמחר כל אחד מהשירותים שהיא מספקת‪ ,‬ומהוצאותיה על אותם שירותים‪ .‬הרשות‬
‫המקומית תחייב את התושב בארנונה‪ ,‬בהתאם לסוג והיקף השירותים שבהם הוא עושה שימוש; כך‪ ,‬הארנונה‬
‫תהפוך לאוסף של מחירי שירותים‪ ,‬כך שעקרון ההנאה ממומש בצורה טהורה‪.52‬‬
‫חשוב לזכור‪ ,‬כי העיריה מספקת שירותים שאינם מיועדים לתושב ספציפי‪ ,‬ושלא ניתן להדיר מהם תושבים‬
‫(תשתיות‪ ,‬משכורות וכו')‪ .‬עבור שירותים אלו הגבייה תהיה באופן שוויוני‪ .‬שיטה זו גורמת להפנמת עלויות מצד‬
‫האזרח‪ ,‬וכך כל אזרח יצרוך את שירותי העירייה ברמה יעילה (באופן יחסי לשיטות אחרות)‪.‬‬
‫היתרונות בשיטה זו הם רמת הדיוק‪ ,‬רמת השקיפות ורמת הפשטות שבעקרון שבבסיס השיטה‪.‬‬
‫החסרונות בשיטה‪:‬‬
‫‪‬‬
‫ישימות \ יעילות אדמיניסטרטיבית‪ :‬שקלול כל הנתונים יוצר עלויות אדמיניסטרטיביות‪ ,‬ועשוי להיות‬
‫מסובך לחשב מה העלות והצריכה של כל אחד מהשירותים לאזרח‪ .‬פתרון אפשרי הוא לחייב על פי‬
‫שימוש צפוי (בשילוב עם אפשרות של הנישום להוכיח שימוש נמוך מהצפוי ולקבל החזר)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פגיעה חוקתית‪ :‬ישנו חשש לפגיעה בזכות החוקתית לפרטיות‪ ,‬בעקבות הצורך שנוצר לעקוב אחר‬
‫העדפות ושימושים של כל התושבים‪ .‬כמו כן‪ ,‬ייתכן שישנה בעיה חוקתית במניעת שירותים בסיסיים‬
‫מתושב‪ ,‬אף אם לטענתו הוא לא מעוניין לצרוך אותם (ולכן לשלם עבורם)‪ .‬הבעיה מתעצמת‪ ,‬כאשר‬
‫התושב מעוניין לצרוך את אותם שירותים אך לא מסוגל לשלם עבורם; אך זהו אלמנט שניתן לפתור‬
‫באמצעות סבסוד או פטור‪ ,‬אך הדבר מרחיק אותנו ממודל עקרון ההנאה הטהור‪.‬‬
‫‪ 52‬דוגמא לחישוב אפשרי‪ :‬אם עלות שירותי הניקיון ברחוב הנישום הם ‪ ,100‬וישנם ‪ 80‬דיירים‪ ,‬הנישום ישלם ‪.2‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫לדעתנו‪ ,‬ישנו פתרון ביניים המתבסס על ‪ 4‬סוגי‬
‫שוויון‪53‬‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫ומשלב בין עקרון ההנאה ועקרונות חלוקתיים‪:‬‬
‫‪ .1‬בעלי כוח כלכלי זהה ישלמו תשלום שווה על הנאה שווה (וההפך)‪.‬‬
‫‪ .2‬בעלי כוח כלכלי שונה ישלמו שונה על הנאה שווה‪.‬‬
‫‪ .3‬בעלי הנאה שונה ישלמו שונה בהינתן שהם בעלי אותו כוח כלכלי‪.‬‬
‫יצוין‪ ,‬כי בפסיקה (פרשת מפעל מתכנת חניתה) ובפרקטיקה (נלמד למשל משיחות עם בכירים באגף הכספים של‬
‫עיריית רעננה) עלתה האפשרות ליישם שיטה שבה משתמשים בעקרון הנאה ע"י תעריף יורד למטר‪ .‬הקריטריון‬
‫מבוסס על שיטת המדידה הקיימת כיום (בהתאם לשטח מ"ר)‪ ,‬כאשר לוקחים בחשבון שככל שגודל הנכס עולה כך‬
‫הוא צורך פחות שירותים של העירייה למטר‪ ,‬ועל כן צריך לשלם פחות; לפי עקרון זה‪ ,‬המטר רבוע הראשון גובה‬
‫הארנונה צריך לעלות יותר מהמטר הרבוע ה‪ .1000‬רעיון זה משרת רציונלים של גבייה פרופורציונית לשימוש‬
‫בשירותי העירייה‪ .‬לרעיון זה חסרונות רבים‪ ,‬כמו הקושי להוכיח מה מידת ההנאה ביחס למטר מרובע‪,‬‬
‫המשמעויות הרגרסיביות שלו (דווקא בעלי הממון שיכולים לקנות נכסים גדולים משלמים פחות)‪ ,‬מתן תמריצים‬
‫לרכישת שטחים גדולים שלא לצורך על מנת לקטין את נטל הארנונה‪.‬‬
‫‪ 8.4‬עקרון רביעי – חישוב לפי שווי הנכס‬
‫קריטריון שווי הנכס נפוץ בחלק גדול מהעולם המערבי (למשל אוסטרליה‪ ,‬אנגליה וארה"ב)‪ .‬שיטה זו דומה במובן‬
‫מסוים לשיטה כיום‪ ,‬משום ששווי הנכס תלוי מן הסתם במיקומו ובגודלו‪ .‬שיטה זו (כמו גם השיטה הנוהגת‬
‫כיום)‪ ,‬לוקחת בחשבון מאפייני שווי‪ ,‬ולכן צפויה ליצור הבחנה בין גובה הארנונה בפריפריה לערי המרכז‪.‬‬
‫יתרונות‪:‬‬
‫‪‬‬
‫עקרון היכולת לשלם\חלוקת עושר‪ :‬שיטה זו בולטת בצדק החלוקתי שלה ‪ -‬מי שיש לו יותר משלם יותר‪.‬‬
‫גם בשיטה זו יש מקום לבחון קטגוריות חריגות (כמו פנסיונרים או חקלאים‪ ,‬שעשויים להחזיק נכס בעל‬
‫שווי גבוה‪ ,‬למרות שכוחם הכלכלי נמוך)‪ .‬סוגיות מינוף עשויות להיות גם כן רלוונטיות (האם יש הלוואה‬
‫על הנכס)‪ ,‬אם כי אלו עשויות ליצור תמריץ להלוואות לא הכרחיות מצד עשירים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הכוונת התנהגות‪ :‬שיקול שיש לקחת בחשבון הוא השפעת מס ארנונה שכזה על שוק הנדל"ן (אפקטיבית‪,‬‬
‫ולפחות באופן ראשוני‪ ,‬מחיר של נכסי יוקרה יעלה‪ ,‬ומחירם של נכסים "זולים" ירד‪ .‬השפעות ארוכות‬
‫טווח על הביקוש‪ ,‬ההיצע והמחירים של נכסים מסוגים שונים דורשות ניתוח של מומחים לעניין)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פשוט וברור‪ :‬ניתן לאמץ ממדינות המשפט המשווה דרכים פשוטות וברורות למדידה‪ .‬יצוין‪ ,‬כי לא מדובר‬
‫ביתרון אינהרנטי לקריטריון זה‪ ,‬משום שגם את השיטה הנוכחית ניתן להפוך לברורה ופשוטה יותר‪.‬‬
‫החיסרון המרכזי – עלויות אדמיניסטרטיביות‪ :‬שיטה זו עשויה להיות מעט יותר מסורבלת‪ ,‬שכן כדי לאפשר‬
‫גביית ארנונה בהתאם לשווי הנכס יש להעריך את שווי כל הנכסים באמצעות שמאים‪ .‬יצוין‪ ,‬כי הצד השני של‬
‫המטבע הוא העובדה שהצורך בכמות שמאים כזו תיצור מקומות עבודה חדשים עבור שמאיים עירוניים‪.‬‬
‫לסיכום‪ ,‬היתרון הבולט והחשוב בשיטת חישוב לפי שווי הנכס הוא הצדק החלוקתי; ככל שזה עשויה ליצור עיוות‬
‫במדידת הכוח הכלכלי‪ ,‬יש לכך פתרונות נקודתיים באמצעות הענקת הנחות‪ .‬מדינות רבות בעולם (כמו‬
‫אוסטרליה‪ ,‬אנגליה‪ ,‬ניו יורק) בחרו בשיטה זו‪ .‬כאמור‪ ,‬השפעה אפשרית חיובית נוספת‪ ,‬היא בתמריץ לפתח אזורי‬
‫פריפריה‪ .‬מנגד‪ ,‬החיסרון המשמעותי הוא בנוחות הגבייה והמשאבים שידרשו לצורך הערכת הנכסים‪.‬‬
‫‪ 53‬ארבעת הסוגים הם שיוויון אופקי ואנכי בהיבט הכוח הכלכלי (עקרונות ‪ 1‬ו‪ )2-‬ובהיבט ההנאה (עקרון ‪ 1‬ו‪ .)3-‬שיוויון אופקי ואנכי‬
‫בהקשר הכוח הכלכל י‪ ,‬הוכרו בפסיקה ובספרות כעקרונות יסודיים של מיסוי צודק‪ .‬הצעת הצוות היא לשלב עקרונות אלו עם שיוויון‬
‫אופקי ואנכי בהיבט ההנאה‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫‪ 8.5‬קריטריון חמישי ‪ -‬גובה ההכנסה (עם אפשרות לשילוב קריטריון כמות הנפשות‪)54‬‬
‫שיטה זו מממשת את עקרון היכולת לשלם באופן די מובהק‪ ,‬ומשרתת עקרונות של צדק חלוקתי‪ .‬בהינתן מיסוי‬
‫פרוגרסיבי בדומה למס ההכנסה המדינתי‪ ,‬עקרון פיזור העושר ימומש בצורה טובה‪ .‬כיום‪ 14 ,‬מדינות בארה"ב‬
‫(ביניהן ניו‪-‬יורק‪ ,‬מישיגן‪ ,‬דאלוור ועוד) מאפשרות לרשויות המקומיות לגבות מס הכנסה‪ .‬לפחות ככל הנוגע לניו‪-‬‬
‫יורק‪ ,‬מס ההכנסה המקומי לא מתווסף למס רכוש המתבסס על שווי הנכס‪ ,‬כפי שהוסבר בפרק המשפט המשווה‪.‬‬
‫הכוונת התנהגות פרטים‪ :‬שיטה שתעבוד בשילוב קריטריון מס' הנפשות‪ ,‬כך שההכנסה החייבת במס תפחת‬
‫בהתאם למס' הנפשות‪ ,‬תעודד ילודה‪ .‬אם המנגנון יתחשב בכמות הנפשות באופן שתואם את ההפחתה בכוח‬
‫הכלכלי (נפש רביעית לא מפחיתה את הכוח הכלכלי של משפחה ב‪ ,28%‬ולכן אין סיבה שההכנסה החייבת תקטן‬
‫ב‪ ,)28%‬התמריץ להביא ילדים יהיה זהה לתמריץ הקיים ביחס למס הכנסה‪ ,‬ולא נראה כי הדבר גורר קשיים‬
‫מיוחדים‪ .‬חשוב לזכור שהטיעון התמריצי יכול לעבוד לשני הכיוונים‪ ,‬כיוון שמיסוי הכנסה פרוגרסיבי‪ ,‬מקטין את‬
‫התמריץ לעבוד יותר‪ ,‬לאור העלייה במס‪ .‬כמו כן‪ ,‬התמריץ לעבוד של אדם בעל מספר ילדים גבוה חזק יותר‪ ,‬משום‬
‫ששיעור המס השולי שלו נמוך יותר‪ .‬על פני השטח‪ ,‬נראה כי זו תופעה חיובית‪.‬‬
‫בהקשר של בתי עסק‪ ,‬ישנן מספר שיטות אפשריות ליישום הקריטריון‪ .‬נראה כי חלוקת ההכנסה בכמות בעלי‬
‫המניות תורמת למדידה נכונה באופן יחסי של הכוח הכלכלי‪ .‬חשש אפשרי הוא שנוצר תמריץ להגדיל את כמות‬
‫בעלי המניות‪ ,‬אך נראה כי חשש זה אינו גדול ולא צפוי להערים קשיים מיוחדים‪.‬‬
‫חסרונות‪:‬‬
‫‪‬‬
‫עלויות אדמיניסטרטיביות‪ :‬יצירת מנגנון דומה למנגנון מס הכנסה ברמה העירונית דורש משאבים רבים‪,‬‬
‫לפחות בשלב ההקמה (גם אם מדובר על "העתקה" של פקודת מס הכנסה בתוספת ההתאמות הנדרשות)‪.‬‬
‫אם נרצה ליצור קריטריון שמתחשב בכמות הנפשות‪ ,‬העתקה מושלמת לא אפשרית‪ ,‬והעלויות עולות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫התנגדות פוליטית‪ :‬מס הכנסה נמצא בלב השיח הציבורי‪ ,‬ובניגוד למיסים עקיפים שמושכים פחות תשומת‬
‫לב‪ ,‬מס הכנסה נוסף עלול לגרור התנגדויות חריפות‪ ,‬אף אם שיעור המס לא יעלה בהשוואה למצב כיום‪.‬‬
‫‪ .9‬המלצת הצוות‬
‫נקודת המוצא של המלצה זו היא דביקות במידה רבה‪ ,‬ככל האפשר‪ ,‬בשיטת חישוב הארנונה הקיימת‪ .‬כנסקר‬
‫לעיל‪ ,‬לכאורה מוטלת כיום הארנונה לפי עקרון ההנאה‪ .‬ערך הנכס אינו קריטריון לחיוב בארנונה‪ ,‬אך בפועל‬
‫עקרון היכולת לשלם נכנס דרך הדלת האחורית (סיווגים לפי היכולת הכלכלית לשלם ‪ +‬מתן פטורים והנחות)‪.‬‬
‫בעבר‪ ,‬קריטריון "שטח הנכס" שימש כשיטה פשוטה למדידת כוח כלכלי לצורך הטלת ארנונה‪ .‬כיום‪ ,‬נדרש לעשות‬
‫איזון המאפשר במפורש להתחשב בכוח הכלכלי של הנישום‪ ,‬מבלי לרוקן את עקרון ההנאה מתוכן‪.‬‬
‫‪ 9.1‬ההמלצות‪:‬‬
‫‪ .1‬קביעת שיטת חיוב אחידה‪ :‬חיוב למ"ר לפי אחת מן השיטות הנהוגות כיום ברשויות המקומיות‪ .‬משיחה עם‬
‫נציגי אגף הכספים של עיריית רעננה‪ ,‬נראה כי שיטת נטו תהיה הפשוטה ביותר למדידה‪.‬‬
‫‪ .2‬אחידות‪ :‬יצירת רשימה אחידה של תתי הסיווגים‪ 55‬וסוגי נכסים‪ ,‬שתעוגן בתקנות ההסדרים‪.‬‬
‫‪ .3‬התחשבות בשווי הנכס – שני קריטריונים אפשריים להערכת שווי הנכס‪:‬‬
‫(א) הוספת קריטריון שווי נכס פרטני למשוואת חישוב מס הארנונה‪ .‬ברוב מדינות העולם (אנגליה‪ ,‬אוסטרליה‪,‬‬
‫מדינות מסוימות בארה"ב)‪ ,‬השיטה הינה לקיחה בחשבון של כל נכס באופן פרטני‪ .‬בחירה באופציה מלווה‬
‫ביותר עלויות‪ ,‬ודורשת הקמת מחלקת שמאות האחראית על ביצוע ההערכות וריכוז המידע באופן שוטף‪.‬‬
‫‪ 54‬בשונה משיטת "מספר הנפשות"‪ ,‬שילוב קריטריון מספר הנפשות בשיטת ההכנסה בא למדוד בצורה מדוייקת יותר כוח כלכלי (מספר‬
‫נפשות גבוה נתפס ככזה המקטין את כוחה הכלכלי של משפחה)‪.‬‬
‫‪55‬בנוסף ל‪ 12-‬סיווגי האב שקיימים כיום‪.‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫(ב) מיפוי אזורים‪ :‬יצירת חלוקה עירונית לאזורים ברזולוציה גבוהה‪ ,‬כדי לאפיין חוזק כלכלי של שכונות‬
‫מגורים‪ .56‬למשל‪ :‬התחשבות בסוג השכונה בעיר‪ ,‬בקרבה למוקדי רעש (כבישים מהירים‪ ,‬מפעלים)‪ ,‬קרבה‬
‫לקו החוף וכדומה‪ .‬הכנסת קריטריון שווי כזה צפוי לגרור פחות עלויות מהאפשרות הראשונה‪ ,‬אך גם‬
‫קריטריון זה דורש מעקב שוטף אחר התפתחות השכונות וחוזקן הכלכלי‪.‬‬
‫‪ .4‬קביעת התעריף הינה סוגייה מורכבת כשלעצמה‪ ,‬ומאחר ולא התבקשנו לעסוק בה אלא בשיטת החישוב‪ ,‬אין‬
‫לצוות המלצה קונקרטית בעניינה‪ .‬עם זאת‪ ,‬ישנם מספר עקרונות שרצוי להתחשב בהם בקביעת התעריף‪:‬‬
‫א‪ .‬עקרונות האחידות‪ ,‬פשטות ושקיפות אשר צוינו ביחס לחישוב ההנחות והסיווגים‪ ,‬רלוונטים גם לעניין‬
‫התעריף‪ ,‬אשר צריך להיקבע תחת קריטריונים ברורים ושקופים‪ ,‬בין אם ע"י העירייה או הכנסת‪.‬‬
‫ב‪ .‬ישנו חשש ששינוי שיטת החישוב והאחדתה יגרמו לגרעון תקציבי בחלק מהעיריות‪ ,‬או לנטל כבד על‬
‫התושבים‪ .‬ייתכן שיש לשנות את התעריף (זמנית) כדי למתן תופעות אלו‪ .‬התהליך צריך להיות הדרגתי‪.‬‬
‫ג‪ .‬השיטה צריכה לשאוף לקיים שוויון אופקי ואנכי‪ ,‬בהיבט ההנאה (צריכה) והיכולת לשלם (כוח כלכלי)‪.57‬‬
‫‪ .5‬פישוט והבהרת סוגיית ההנחות‪ :‬השיטה החדשה (הרגישה יותר לכוח כלכלי)‪ ,‬תאפשר לצמצם את כמות‬
‫ההנחות והפטורים בנושא הארנונה‪ ,‬מבלי לפגוע באוכלוסיות חלשות‪.‬‬
‫‪ 9.2‬קשיים שעשויים לעלות‬
‫‪ )1‬קושי ראשון – יצירת עלויות אדמיניסטרטיביות‪ :‬בשתי האפשרויות שהוצעו‪ , ,‬שינוי השיטה ידרוש מהעירייה‬
‫עלויות‪ ,‬אשר ככל הנראה "יגולגלו" אל התושבים במסגרת מס הארנונה או יחייבו העברת תקציב לרשויות‬
‫המקומיות לשם כך‪ .‬למרות זאת‪ ,‬חשוב לזכור שהמאסה העיקרית של העלות היא חד פעמית‪ .‬בנוסף‪ ,‬עלות‬
‫העסקת שמאים לא שונה בהרבה מהעסקתם של מומחי מדידת נכסים שפועלים כיום‪.‬‬
‫כדי להוריד במעט את עלויות ההתדיינות והמדידה ניתן לנקוט בשתי שיטות‪:‬‬
‫א‪ .‬יש להגביל את רמת פעילות התושב בהתדיינות לגבי ההערכה השמאית‪ :‬גביית תשלום עבור עדכון או ערעור על‬
‫ההערכה‪ ,‬מתן אפשרות לבקשת עדכון חינם אחת למספר שנים או אישור בחינה פרטנית במקרים חריגים בלבד‪.‬‬
‫ב‪ .‬מחלקת שמאים של כל רשות תכין דו״ח שנתי או רב שנתי של שווי הנכסים ברחבי הרשות המקומית‪,‬‬
‫ותקבע אחוז גידול בשווי חודשי המחולק לפי אזורים (צפון ודרום העיר‪ ,‬אזור פיתוח‪ ,‬אזור תעשייתי ועוד)‪.‬‬
‫ג‪ .‬חיוב משרד הפנים לעדכן פעם ב‪ 3-‬שנים את הקטגוריות ותתי הקטגוריות שייקבעו מראש ע"י הכנסת‪.‬‬
‫‪ )2‬קושי שני – קושי פוליטי‪ :‬הניסיון לחולל שינוי בגביית הארנונה במסגרת ועדת ברזילי לא צלח‪ .‬מכך ניתן‬
‫להסיק על קושי שצפוי בהעברת השינוי המוצע בכנסת‪ .‬עיקר הבעייתיות נבע משתי סיבות עיקריות –‬
‫‪ o‬התנגדות ראשי העיריות לאור הקטנת שיקול דעתן בשיטה מאוחדת‪.‬‬
‫‪ o‬היעדר תועלת פוליטית‪ :‬לאור עליית המודעות ליוקר המחייה‪ ,‬ייתכן שיהיה קל יותר להעביר את ההצעה‪.‬‬
‫לדעתנו‪ ,‬משום שנקודת המוצא בשיטה היא להיצמד למצב הקיים כיום‪ ,‬היתרון היחסי הוא ישימות גבוהה‪.‬‬
‫‪ 9.3‬בחינה חוקתית‬
‫זכות הקניין‪ :‬ההצדקה הרשמית להטלת מס ארנונה היא כאמור עקרון ההנאה (הספקת שירותים)‪.‬‬
‫מחד‪ ,‬התחשבות בשווי הנכס צפויה להרחיב את היקף הפגיעה בקניינם של חלק מהנישומים‪ .‬עם זאת‪ ,‬כל מס‬
‫המוטל על האזרח פוגע בקניינו‪ .‬בבסיס שינוי החקיקה עומד הרצון לקדם עקרונות של צדק חלוקתי אשר הוכרו‬
‫בספרות ככאלה שממתנים את הפגיעה בקניין בהקשר של דיני המס‪ .‬כאמור לעיל‪ ,‬עקרון היכולת לשלם ממילא‬
‫בא לידי ביטוי בשיטה הקיימת‪ .‬השיטה החדשה מבקשת ליישם אותו באופן אחיד‪ ,‬פומבי‪ ,‬פשוט וברור לציבור‪.‬‬
‫‪56‬לדוגמא‪ :‬כיום רחוב הירקון ורחוב בן יהודה בעיריית תל‪-‬אביב מקבלים את אותו תעריף‪ ,‬למרות שלפי מחירי הנכסים‪ ,‬סביר להניח‬
‫שתושבי "הקו הראשון" בסמוך לים‪ ,‬בעלי כוח כלכלי רב הרבה יותר מתושבי רחוב בן יהודה‪.‬‬
‫‪ 57‬פירוט לגבי עקרונות השיוויון האופקי והאנכי במרכז עמוד ‪ 11‬ובהערת שוליים ‪.80‬‬
‫מרכז עומק – מדיניות וחקיקה‬
‫שיטת חישוב הארנונה‬
‫זכות השוויון‪ :‬כל מס פרוגרסיבי כרוך בפגיעה בזכות לשוויון הפורמלי‪ ,‬שלפיו יש להעניק את אותו הדבר לכולם‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬במשפט החוקתי ישנה חשיבות לשוויון המהותי; גבייה של סכום אחיד ושווה מאנשים בעלי כוח כלכלי‬
‫שונה תיצור תוצאה שונה‪ .‬לכן‪ ,‬דווקא מס ארנונה בשיעור שונה‪ ,‬יוביל לנטל מס שוויוני בין אוכלוסיות שוות‪ .‬ניתן‬
‫לבצע הבחנות כאלו‪ ,‬אשר השונות מקיימת זיקה ישירה ורלוונטית למטרה של ההבחנה – כשם שיש בעניינו‪.‬‬
‫חופש העיסוק‪ :‬יצירת הבחנות בסוג‪/‬תתי הסיווגים עשויה להשליך על הנישומים וליצור נטל עבור בעלי מקצוע‬
‫בתחומים מסוימים (היי טק) לעומת אחרים (חקלאים)‪ .‬גם כאן‪ ,‬ההצדקה נובעת ממניעים חלוקתיים‪ ,‬המצדדים‬
‫בהטלת מס פרוגרסיבי‪ .‬תהא הפגיעה אשר תהא‪ ,‬עליה להיות אחידה וגלויה‪ ,‬ולהיות מוסדרת בתקנות ההסדרים‪.‬‬
‫‪ 9.4‬ניתוח כלכלי של ההיבטים השונים בהמלצה‬
‫קביעת שיטת חישוב שטח אחידה‪ :‬על האחדת שיטת החישוב לבוא במקביל להתאמת התעריף‪ .‬מטרת השינוי‬
‫היא ליצור פשטות ובהירות‪ ,‬על מנת שתושבים יוכלו לקבל החלטות מושכלות וכדי להקטין את עלויות היישום‪.‬‬
‫הפשטות והבהירות יקלו על הבנת הרציונל שבסיס שיטת החישוב‪ ,‬ועל יישומה התאמתה למטרות הרצויות‪.‬‬
‫עיגון סיווגי הנכס‪ :‬עיגון תת סיווגי הנכס ברשימה סדורה‪ ,‬דורש משאבים (קביעת הסיווגים ועיגונם בחקיקה)‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬מהלך כזה יבטיח וודאות גבוהה יותר בגביית ארנונה‪ ,‬צמצום מרחב שיקול הדעת של העיריות‪ ,‬והגדלת‬
‫יכולת בעלי עסקים שונים לתכנן את ההוצאות הצפויות לעסק‪ ,‬ואת תכניתם העסקית‪ -‬כלכלית בכללותה‪.‬‬
‫שילוב גורם שווי הנכס בחישוב הארנונה‪ :‬שיטה כזו יוצרת עלויות שמאות – אך אלו צפויות לרדת עם הזמן‪,‬‬
‫וכוללות יצירת מקומות עבודה חדשים לפיכך‪ ,‬עלויות אלו מוצדקות בשל המטרות החלוקתיות שבסיס החוק‪.‬‬
‫קריטריון החלוקה לאזורים‪ :‬כיום ישנה התחשבות במיקום הנכס לשם חישוב הארנונה‪ .‬להצעתנו‪ ,‬יש לרדת‬
‫לרזולוציות גבוהות יותר ולחלוקה מדויקת יותר ברמה העירונית‪ .‬כך‪ ,‬ניתן יהיה להעריך טוב יותר את שווי הנכס‬
‫ולעשות בכך שימוש כפרוקסי ליכולת הכלכלית של הנישום‪ .‬כדי ליישם עיקרון זה‪ ,‬יש להשקיע משאבים בחישוב‬
‫אזורי החלוקה בכל עיר; לא מדובר במשאבים רבים במיוחד‪ ,‬אם כי השווי עשוי להשתנות‪.‬‬
‫הכוונת התנהגות‪ :‬קיים חשש להכוונת התנהגות של תושבים להשקיע בשיפוץ או להשביח נכסים קיימים‪ ,‬רק‬
‫אחרי פרסום הדו״ח התקופתי של מחלקת השמאים‪ .‬ככל שההערכה מתחדשת מעת לעת‪ ,‬אין כאן קושי מרכזי‪.‬‬
‫לסיכום‪ ,‬הצוות המליץ על שיטת חישוב כמכלול הכוללת מספר קריטריונים‪ ,‬תוך ניסיון ליצור שינויים קטנים ככל‬
‫הניתן בהשיטה הקיימת‪ ,‬על מנת להגדיל את הישימות‪ ,‬ותוך לקיחה בחשבון של היבטים חוקתיים וכלכליים‪.‬‬
‫נראה כי שימוש בעקרונות על כמו פשטות‪ ,‬אחידות תוך התחשבות בשווי הנכס‪ ,‬הם הדרך לעשות זאת‪.‬‬
‫המסמך נכתב על‪-‬ידי דניאל קצ'לניק (ראש הצוות)‪ ,‬דפני בר נתן‪ ,‬רימון גן עד‪ ,‬מאיר שאול‪,‬‬
‫איילת גוטרזון ודוד פלד‪ .‬נבדק ואושר לפרסום על‪-‬ידי מזי אוחיון (מנהלת אזור ת"א)‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫מרכז 'עומק' – עיצוב מדיניות וחקיקה‬