1. No category

‫אקו אנרג'י מ‪.‬ס‪ )1002( .‬בע"מ‬
‫יעוץ כלכלי אסטרטגי‬
‫בית קובי‪ ,‬רח' משכית ‪ ,9‬ת"ד ‪ ,9709‬הרצליה פיתוח ‪94197‬‬
‫טל' ‪ ,79 -9309551‬פקס' ‪www.ecoenergy.co.il, [email protected] ,79 -9349633‬‬
‫תוכנית ימית לישראל‬
‫דו"ח ריכוז מידע ומצב קיים – נפט וגז טבעי‬
‫מוגש לצוות המשלב‬
‫הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים‪ ,‬הטכניון‬
‫הוכן ע"י‪:‬‬
‫דר' עמית מור‬
‫שמעון סרוסי‬
‫‪ 18‬ביוני ‪4112‬‬
‫‪1‬‬
‫תוכן העניינים‬
‫תמצית‪3.............................................................................‬‬
‫‪ .2‬מבוא‪5...........................................................................‬‬
‫‪ .1‬תגליות הגז והתשתיות הקיימות‪7.......................................‬‬
‫‪ .3‬פרויקטים ימיים עתידיים‪22..............................................‬‬
‫‪ .4‬הסיכון הביטחוני‪28.........................................................‬‬
‫‪ .5‬הסיכון האקולוגי‪29.........................................................‬‬
‫נספחים‬
‫‪ .2‬החלט ממשלה מס' ‪ 441‬מיום ‪ 13‬ביוני ‪ ,1023‬בעניין אימוץ עיקרי‬
‫המלצות הועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי‬
‫בישראל (דו"ח ועדת צמח)‪11..................................................‬‬
‫‪ .1‬רשימת בעלי רישיונות לקידוחי גז ונפט בשטחי ישראל ביבשה‬
‫ובים ‪15.............................................................................‬‬
‫‪ .3‬דו"ח מבקר המדינה לשנת ‪ 1023‬בנושא הבטחת אספקת גז‬
‫טבעי ‪30............................................................................‬‬
‫תוכנית ימית לישראל – נפט וגז ‪ -‬דו"ח ריכוז מידע ומצב קיים‬
‫‪6‬‬
‫תמצית‬
‫‪ .1‬מאז ‪ 1791‬נקדחו במים הטריטוריאליים והכלכליים של ישראל ‪ 01‬קידוחים ימיים‪ ,‬וב‪11-‬‬
‫השנים האחרונות נתגלו כ‪ 33-‬טריליון רגל מעוקב (‪ )TCF‬שהם כ‪ 731 -‬מיליארד מטר מעוקב‬
‫(‪ )BCM‬גז טבעי‪ ,‬רובם בשתי תגליות גדולות של קבוצת נובל ודלק – תמר ולוויתן‪ .‬התגליות‬
‫הללו יכולות לספק את צורכי המשק הישראלי בעשרות השנים הבאות וחלקן אף יופנה ליצוא‪,‬‬
‫בצנרת למדינות האזור (וכן נשקלות גם אפשרויות יצוא של גז טבעי נוזלי (‪.)LNG‬‬
‫‪ .2‬תגליות הגז והתשתיות הימיות שהוקמו וכאלה שיוקמו בעתיד‪ ,‬להפקת הגז‪ ,‬הטיפול בו‬
‫והולכתו‪ ,‬כמו גם המשך החיפושים אחר גז טבעי וגם נפט‪ ,‬מהווים שימוש חדש יחסית למים‬
‫הכלכליים של ישראל והנם נכסים אסטרטגיים וכלכליים שיש בהם תועלות גדולות למשק‬
‫הישראלי‪ ,‬אלא שלצדם קיימים גם סיכונים סביבתיים וביטחוניים לנכסים עצמם ולסביבה‬
‫הימית והיבשתית שנמצאת בקרבתם‪ ,‬סיכונים שיש לנהל אותם ולטפל בהם‪.‬‬
‫‪ .3‬על פי החלטות ממשלה מיוני ‪ ,12113‬כמות של ‪ 141‬מיליארד מ"ק (‪( )BCM‬שהם כ‪)TCF 17 -‬‬
‫יוקצו למשק הישראלי ל‪ 27-‬שנים (עד שנת ‪ ,)2142‬מתוך רזרבות הגז הטבעי המוכחות שהתגלו‪.‬‬
‫היתרה כ‪ )TCF 14( BCM 411 -‬גז טבעי על פי הרזרבות הקיימות היום‪ ,‬ייועדו ליצוא‪.‬‬
‫‪ .4‬בינואר ‪ 2113‬חנכה חברת נתיבי גז לישראל (נתג"ז) מיזם לייבוא גז טבעי נוזלי (‪ )LNG‬באמצעות‬
‫צינור ימי ומצוף ‪ BOUY‬שחובר למכלית ‪ LNG‬מגזזת ‪Floating Storage Regasification ( FSRU‬‬
‫‪ )Unit‬אשר עוגנת בדרך קבע כ‪ 11 -‬ק"מ מול חופי חדרה‪.‬‬
‫‪ .1‬פרויקטים ימיים עתידיים‪:‬‬
‫הרחבת יכולת ההזרמה של הגז משדה תמר לחופי ישראל‪ ,‬כדי להתגבר על מחסור בשל קוטרו‬
‫של הצינור מאסדת מרי ‪ B‬ותמר למתקן הקליטה באשדוד‪ .‬לשם כך מותקנים בימים אלה‬
‫מדחסים שיאפשרו הגדלת כושר ההזרמה בכ‪ .21%-‬בנוסף‪ ,‬נבחנת הנחת צינור נוסף מאסדת‬
‫תמר למתקן קליטה באשקלון‪.‬‬
‫פיתוח שדה לוויתן הוא בעדיפות לאומית גבוהה על מנת לגוון את מקורות אספקת הגז למשק‬
‫הישראלי ועל מנת להפחית את הסיכון הטכני והביטחוני הכרוך בהתבססות על מקור גז אחד‬
‫(שדה תמר) וצינור אחד המספק כבר היום כ‪ 11% -‬מייצור החשמל ואת מרבית צרכי התעשייה‬
‫בישראל‪ .‬האופציות הנבחנות כוללות הקמת מתקן ימי ‪Floating Production Storage ( FPSO‬‬
‫‪ )& Offloading‬לטיפול בגז‪ ,‬ממנו יוזרם הגז בצנרת לחופי מרכז וצפון הארץ‪ ,‬למתקני קליטה‬
‫ימיים בקרבת החוף או למתקנים יבשתיים באתרים נבחרים שאושרו לכך‪.‬‬
‫יצוא הנפט והגז משדות תמר ולוויתן למדינות סמוכות ‪ -‬אפשרי בצינור לדרום מזרח טורקיה‪,‬‬
‫לקפריסין‪ ,‬לירדן‪ ,‬לרש"פ ולמתקני ההנזלה במצרים‪ ,‬המושבתים בשל מחסור בגז‪ .‬נובל אנרג'י‬
‫ושותפיה לשדה לוויתן בוחנים גם אפשרות להקמת מתקן הנזלה ימי צף בטכנולוגיה חדשה‬
‫‪ .FLNG‬בישראל נבחנת גם הצעה לפיה הגז משדות תמר ולוויתן יוזרם בצנרת לאסדות טיפול‬
‫‪1‬‬
‫החלטות ממשלה מס' ‪ 444‬מיום ‪ 42‬ביוני ‪ ,4102‬בעניין אימוץ עיקרי המלצות הועדה לבחינת מדיניות הממשלה‬
‫בנושא משק הגז הטבעי בישראל (דו"ח ועדת צמח)‬
‫‪5‬‬
‫שימוקמו במים הטריטוריאליים של ישראל מול חופי ישראל וישמשו כ‪ HUB -‬אליו יועבר הגז‬
‫בצנרת גם משדות אחרים קיימים וכאלה שיתגלו בעתיד‪.‬‬
‫ממשלת קפריסין מקדמת הקמת מתקן הנזלה יבשתי בווסיליקוס סמוך ללימסול‪ .‬כמות הגז‬
‫שהתגלתה בקפריסין על ידי נובל ושותפיה בשדה אפרודיטה בבלוק ‪ ,12‬הינה כ‪ TCF 3-1 -‬בלבד‪,‬‬
‫ואינה מצדיקה הקמת מתקן ‪ LNG‬עצמאי‪ .‬הממשלה הקפריסאית מעוניינת שגז ישראלי‬
‫מלוויתן יועבר בצינור להנזלה בקפריסין‪.‬‬
‫‪2‬‬
‫‪ .0‬חיפושי נפט וגז‪ :‬פעילות ענפה של חיפושי נפט וגז מתבצעת ביבשה ובים לחופי ישראל ‪ .‬תגליות‬
‫גז נוספות‪ ,‬אם ימצאו‪ ,‬יגדילו לקראת סוף העשור את היצע הגז לשימושים מקומיים ולייצוא‪.‬‬
‫המודלים המשמשים להערכת ההיקף הכולל של מאגרי גז טבעי מול חופי ישראל מציינים‬
‫פוטנציאל של ‪ 1,111‬עד ‪ 3BCM 1,211‬נוספים לכ‪ BCM 731 -‬שכבר נתגלו‪.‬‬
‫מרבית הרישיונות לחיפושי נפט וגז במים הכלכליים של ישראל ניתנו לתקופה שצפויה‬
‫להסתיים בשנים ‪ 2114‬עד ‪ .2110‬הארכת תקופת הרישיון מותנית בביצוע קידוח באתר הרישיון‪.‬‬
‫לשם כך נדרשים היזמים‪ ,‬שמרביתם הינם גופים פיננסיים‪ ,‬למצוא מפעילים בעלי ניסיון‬
‫בינלאומי ויכולת הונית מתאימה לצורך ביצוע קידוחים ימיים יקרים במים עמוקים‪.‬‬
‫בכוונת הממשלה לפעול לעידוד האקספלורציה כדי להביא לתגליות נוספות‪ ,‬שיאפשרו בעתיד‬
‫גיוון ותחרות באספקת הגז הטבעי למשק‪ ,‬שמצויה היום רובה ככולה בידי קבוצת נובל ודלק‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬סביר שתוקמנה גם תשתיות נוספות להולכה וטיפול בגז ונפט ככל שתהיינה תגליות‬
‫במים הכלכליים והטריטוריאליים של ישראל‪.‬‬
‫‪ .0‬הסיכון הביטחוני‪ :‬פעילות חיפושי הנפט והגז‪ ,‬התגליות והתשתיות שהוקמו ויוקמו בעתיד‬
‫במים הכלכליים של ישראל הפכו בשנים האחרונות לנדבך חיוני‪ ,‬כלכלי ואסטרטגי למדינת‬
‫ישראל‪ .‬כבר היום כ‪ 11%-‬מייצור החשמל ומרבית התעשייה בישראל הוסבו לשימוש בגז טבעי‬
‫שמקורו משדה תמר‪ .‬חיוני שיהיו בידי המדינה מערכות הגנה פאסיביות ואקטיביות שיופעלו‬
‫על ידי מערכת הביטחון וצה"ל להגנה על חופי ישראל והמים הכלכליים של ישראל ‪.‬‬
‫‪ .8‬הסיכון האקולוגי‪ :‬פעילות חיפושים‪ ,‬הפקה וטיפול בגז טבעי ובעיקר נפט‪ ,‬לכשיתגלה‪ ,‬טומנים בחובם‬
‫סכנת דליפות שעלולים לגרום לזיהום הסביבה הימית והחופים ולזיהום האוויר‪ .‬האמצעים הנדרשים‬
‫לביטוח ולמניעה של נזקים סביבתיים גדלו והוחמרו לאחר האסונות הגדולים באקסון ולדס בשנת ‪1787‬‬
‫ואסון ‪ BP‬במפרץ מקסיקו בשנת ‪ .2111‬המדינה נדרשת להקים ולתקצב מערך לאומי שיהיה אחראי‬
‫‪Formatted: Complex Script Font:‬‬
‫‪David‬‬
‫‪Formatted: Complex Script Font:‬‬
‫‪David‬‬
‫לפיקוח ולמניעת אסונות ימיים וזיהומים נרחבים בים וביבשה לאורך חופי ישראל‪ .‬וכן להסדיר את‬
‫מחויבות היזמים והמפעילים לביטוח נזקים והפעלת אמצעי מניעה פאסיביים ואקטיביים‪.‬‬
‫‪Formatted: Complex Script Font:‬‬
‫‪David‬‬
‫‪ 2‬ראה אתר משרד התשתיות הלאומיות‪:‬‬
‫‪http://www.mni.gov.il/mni/he-il/NaturalResources/OilSearch/OSMaping/default.htm‬‬
‫‪3‬‬
‫דו"ח ועדת ששינסקי מינואר ‪ ,6711‬נוקב בהערכה לפיה במימיה הכלכליים של ישראל קיים פוטנציאל גז‬
‫בהיקף של ‪ .BCM 6,637‬סקר ‪ USGS‬קובע כי הפוטנציאל במימיה הכלכליים של ישראל מסתכם ב‪-‬‬
‫‪ BCM 6,737‬גז טבעי וכ‪ 557-‬מליון חביות נפט‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫‪Formatted: Indent: Before: 0.63 cm,‬‬
‫‪Hanging: 0.63 cm, Page break before‬‬
‫‪ .2‬מבוא‬
‫ב‪ 11-‬השנים האחרונות נתגלו בים התיכון במים הכלכליים של ישראל כ‪ 33-‬טריליון רגל מעוקב‬
‫(‪ )TCF‬שהם כ‪ 731 -‬מיליארד מטר מעוקב (‪ )BCM‬גז טבעי‪ .‬התגליות הללו יכולות לספק את צורכי‬
‫המשק הישראלי בעשרות השנים הבאות וחלקן ככל הנראה אף יופנה ליצוא‪ ,‬בצנרת למדינות‬
‫האזור (ירדן‪ ,‬הרש"פ‪ ,‬מצרים וטורקיה) וכן נשקלות גם אפשרויות יצוא של גז טבעי נוזלי (‪)LNG‬‬
‫לאחר הנזלה באמצעות טכנולוגיה חדשה של מתקן ימי צף (‪ )FLNG‬או באמצעות מתקנים‬
‫יבשתיים קיימים אליהם ניתן להגיע בצנרת (מצרים) וכן לכאלה שיוקמו בעתיד‪.‬‬
‫תגליות הגז והתשתיות הימיות שהוקמו וכאלה שיוקמו בעתיד‪ ,‬להפקת הגז‪ ,‬הטיפול בו והולכתו‪,‬‬
‫כמו גם המשך החיפושים אחר גז טבעי וגם נפט‪ ,‬מהווים שימוש חדש יחסית למים הכלכליים של‬
‫ישראל והנם נכסים אסטרטגיים וכלכליים שיש בהם תועלות גדולות למשק הישראלי ובעיקר‬
‫כמקור לצמיחה כלכלית משמעותית של המשק לשנים רבות‪ .‬אלא שלצד תועלות אלה קיימים גם‬
‫סיכונים סביבתיים וביטחוניים לנכסים עצמם ולסביבה הימית והיבשתית שנמצאת בקרבתם‪,‬‬
‫סיכונים שיש לנהל אותם ולטפל בהם‪.‬‬
‫‪3‬‬
‫ניצול מיטבי של המשאבים והנכסים הימיים מצריך גם שיתוף פעולה עם המדינות השכנות לנו ‪-‬‬
‫מצרים‪ ,‬רש"פ‪ ,‬לבנון וקפריסין‪ ,‬עמם יש לישראל גבול ימי משותף‪ ,‬ועם מדינות אחרות שיש להם‬
‫עניין ביבוא גז טבעי ישראלי כגון טורקיה‪ ,‬ומדינות אירופה‪ .‬נדרש פיתוח משותף של משאבים‬
‫באזור הגבול המשותף עם ישראל וקיים צורך בהסדרת וקביעת הגבולות הסופיים על מנת לצמצם‬
‫ככל האפשר חיכוכים וסכסוכים פוליטיים‪ .‬למיטב ידיעתנו רק הגבול הימי מול קפריסין הוסדר‬
‫ועוגן בהסכם בין המדינות‪.‬‬
‫התרשים להלן מציג את הקונפליקט בין ישראל ללבנון על גבולות המים הכלכליים בין המדינות‪.‬‬
‫ישראל טוענת כי גבול המים הכלכליים צפוני מקו הגבול עליו הכריזה לבנון בפנייתה לאו"ם‪.‬‬
‫השטח השנוי במחלוקת מוערך ב‪ 811 -‬קמ"ר‪ .‬שדות הגז הגדולים תמר וליוויתן מצויים בשטח‬
‫המים הכלכליים של ישראל (גם על פי טענת הגבול הימי של לבנון)‪ .‬ככל הידוע התקיים משא ומתן‬
‫עקיף בין הצדדים באמצעות ממשלת ארה"ב אך עדיין ללא הסכמה‪.‬‬
‫מקור‪ :‬משרד האנרגיה והתשתיות הלאומיות‬
‫‪4‬‬
‫‪ .1‬תגליות הגז והתשתיות הקיימות‬
‫מאז ‪ 1791‬נקדחו במים הטריטוריאליים והכלכליים של ישראל ‪ 01‬קידוחים ימיים‪ ,‬רובם המכריע‬
‫ב‪ 11-‬השנים האחרונות‪.‬‬
‫להלן מפה וטבלה המציגים את כל ‪ 8‬תגליות הגז של קבוצת נובל אנרג'י ושותפיה בים התיכון מול‬
‫חופי ישראל וקפריסין‪:‬‬
‫על פי החלטות ממשלה מס' ‪ 442‬מיום ‪ 23‬ביוני ‪ ,2113‬בעניין אימוץ עיקרי המלצות הועדה לבחינת‬
‫מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל (דו"ח ועדת צמח)‪ ,‬כמות של ‪ 141‬מיליארד‬
‫מ"ק (‪( )BCM‬שהם כ‪ )TCF 17 -‬יוקצו למשק הישראלי ל‪ 27-‬שנים (עד שנת ‪ ,)2142‬מתוך רזרבות‬
‫הגז הטבעי המוכחות‪ .‬ההחלטה מצורפת לדו"ח זה בנספח ‪ .1‬יוצא אפוא כי ניתן יהיה ליצוא גז‬
‫טבעי על פי הרזרבות הקיימות היום בכמות של כ‪( BCM 411 -‬שהם כ‪.)TCF 14 -‬‬
‫לאחרונה החליט הממונה על ההגבלים העסקיים כי המאגרים תנין וכריש המכילים כ‪TCF 3 -‬‬
‫יימכרו על ידי קבוצת נובל דלק וכל הגז המצוי בהם ייועד לשוק המקומי‪.‬‬
‫‪0‬‬
‫להלן לוח המציג מידע על ‪ 01‬הקידוחים הימיים שבוצעו מאז ‪1791‬‬
‫המקור‪ :‬הממונה על חיפושי הנפט והגז במשרד האנרגיה והמים‬
‫‪8‬‬
‫‪ 1.2‬שדה תמר‬
‫כיום‪ ,‬קיים שדה גז ימי פעיל אחד ‪ -‬שדה תמר‪ ,‬הממוקם כ‪ 71-‬ק"מ מול חופי צפון ישראל בעומק‬
‫מים של ‪ 1,011‬מטר‪ .‬הגז הטבעי מופק משדה תמר באמצעות ‪ 1‬בארות המחוברות לשני צינורות‬
‫בקוטר של ‪ 10‬אינטש שדרכם מוזרם הגז לצורך טיפול באסדה ימית הממוקמת בסמוך לאסדת‬
‫שדה ‪ MARY B‬כ‪ 21-‬ק"מ מול חופי אשדוד‪.‬‬
‫ראה להלן תרשים ומפה של פרויקט תמר שהושלם במרץ ‪:6715‬‬
‫‪Tamar Platform‬‬
‫‪Mary-B Platform‬‬
‫‪ 1.1‬שדות מרי ‪ B‬ונועה‬
‫שדה מרי ‪ B‬כ‪ 22 -‬ק"מ מול חוף אשקלון ושדה נועה הממוקם כ‪ 41 -‬ק"מ מול חוף אשקלון הפיקו‬
‫בעבר גז טבעי (מרי ‪ B‬משנת ‪ 2114‬ונועה משנת ‪ ,)2112‬התכלו והשאיבה מהם הופסקה כמעט‬
‫לחלוטין‪.‬‬
‫שדה מרי ‪ B‬לאחר שהתרוקן עתיד לשמש כמאגר אסטרטגי ותפעולי של גז טבעי שיוזרם אליו‬
‫משדה תמר‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫הגז משדה מרי ‪ B‬בעבר והגז משדה תמר בהווה ובעתיד‪ ,‬מוזרמים בצינור מאסדת תמר וממנה‬
‫בצינור למתקן קליטה יבשתי באשדוד שבו מתבצע הטיפול הסופי בגז לפני הזרמתו בצנרת‬
‫יבשתית של חברת נתיבי גז (נתג"ז) לצרכנים גדולים (חברת החשמל‪ ,‬בתי זיקוק ומפעלי תעשייה)‬
‫ולחברות החלוקה ברחבי ישראל‪.‬‬
‫‪ 1.3‬גזה מרין‬
‫מאגר הגז המשותף של בריטיש גז והרשות הפלשתינית מול חופי עזה‪ ,‬המוערך בכ‪BCM 32 -‬‬
‫התגלה בשנת ‪ 2111‬ולא פותח בשל סיבות כלכליות וגיאו פוליטיות‪ .‬נציין כי ביולי ‪ 2111‬חתמה‬
‫הרשות הפלסטינאית הסכם עקרונות למכירת הגז הטבעי לממשלת מצרים דרך אל‪-‬עריש‪ ,‬יצוא‬
‫שלא אושר ע"י ישראל‪ .‬לאחרונה דווח על חידוש המגעים עם בריטיש גז לפיתוח השדה‪.‬‬
‫‪ 1.4‬יבוא גז טבעי נוזלי‬
‫בשנת ‪ 2111‬הורה שר האנרגיה והתשתיות הלאומיות לקדם מיזם לייבוא גז טבעי נוזלי (‪)LNG‬‬
‫באמצעות צינור ימי ומצוף ‪ BOUY‬שיחובר למכלית ‪ LNG‬מגזזת ‪Floating Storage ( FSRU‬‬
‫‪ )Regasification Unit‬שתעגון בדרך קבע כ‪ 11 -‬ק"מ מול חופי חדרה‪ .‬מכלית ה‪ FSRU -‬מקבלת‬
‫את הגז המיובא באמצעות מכלית ‪ LNG‬המגיעה מעת לעת וטוענת אותה‪ .‬הפרויקט בוצע על ידי‬
‫חברת נתיבי גז לישראל (נתג"ז) והחל לפעול על פי התכנון בינואר ‪ .2113‬ההטענה של מכלית ה‬
‫‪ FSRU‬התבצעה עד עתה בנמל לימסול בקפריסין בשל אילוצים פוליטיים (ראה תמונה להלן)‪.‬‬
‫אפשר כי בעתיד תתבצע הטעינה במעגן מול חדרה‪.‬‬
‫‪17‬‬
‫מטרת פרויקט ה‪ FSRU -‬הייתה לצמצם את המחסור בגז הצפוי עד הגעת הגז משדה תמר והפחתת‬
‫התלות של ישראל בגז טבעי המיובא ממצרים‪ .‬כיום לאחר הגעת הגז משדה תמר נועד המצוף‬
‫לספק גז בשעות שיא ביקוש ובעת מחסור בגז בשל תקלה‪.‬‬
‫‪ .3‬פרויקטים ימיים עתידיים‬
‫‪ 3.2‬הרחבת יכולת ההזרמה של גז משדה תמר‬
‫הרחבת יכולת ההזרמה של הגז משדה תמר לחופי ישראל היא בעדיפות עליונה כדי להתגבר על‬
‫מחסור הנובע מצוואר בקבוק בשל קוטרו של הצינור מאסדת מרי ‪ B‬ותמר למתקן הקליטה‬
‫באשדוד‪ .‬לשם כך מותקנים בימים אלה מדחסים במתקן באשדוד שיאפשרו הגדלת כושר‬
‫ההזרמה בכ‪.21%-‬‬
‫בנוסף‪ ,‬נבחנת הנחת צינור נוסף מאסדת תמר למתקן הקליטה באשקלון‪ ,‬ששימש בעבר לקליטת‬
‫הגז המצרי‪.‬‬
‫‪ 3.1‬פיתוח שדה לוויתן‬
‫פיתוח שדה לוויתן הוא בעדיפות לאומית גבוהה על מנת לגוון את מקורות אספקת הגז למשק‬
‫הישראלי ועל מנת להפחית את הסיכון הטכני והביטחוני הכרוך בהתבססות על מקור גז אחד‬
‫(שדה תמר) וצינור אחד המספק כבר היום כ‪ 11% -‬מייצור החשמל ואת מרבית צרכי התעשייה‬
‫בישראל‪.‬‬
‫האופציות הנבחנות כוללות הקמת מתקן ימי ‪Floating Production Storage & ( FPSO‬‬
‫‪ )Offloading‬לטיפול בגז על אוניה‪ ,‬שתעגון מעל או בסמוך לשדה לוויתן‪ ,‬ובה יתבצע מירב הטיפול‬
‫בגז הטבעי (כולל הפרדת הנפט מהגז וטיפול במזהמים שונים)‪ .‬מה ‪ FPSO‬יוזרם הגז בצנרת לחופי‬
‫‪11‬‬
‫מרכז וצפון הארץ למתקני קליטה ימיים בקרבת החוף או למתקנים יבשתיים באתרים נבחרים‬
‫שאושרו לכך בעמק חפר או סמוך לתחנת הכוח חגית בוואדי מילק‪.‬‬
‫נציין כי גם אם יוחלט שעיקר הטיפול בגז יתבצע בים עדיין יידרשו מתקני קליטה יבשתיים‪,‬‬
‫דוגמת המתקן באשדוד הקולט את הגז משדה תמר‪.‬‬
‫מקור‪Noble Energy :‬‬
‫במרס ‪ 6719‬הוענק שטרי חזקות לוויתן על ידי הממונה במשרד התשתיות האנרגיה והמים‪.‬‬
‫להלן מובאת תמצית שטרי חזקות לוויתן‪:‬‬
‫‪Formatted: Highlight‬‬
‫מבקש לתת סקירה קצרה של נושא שטרי ההחזקה ומשמעות‪.‬את המסמך עצמו אפשר להעביר‬
‫לנספח‪.‬‬
‫‪16‬‬
15
‫‪ 3.3‬יצוא הגז‬
‫יצוא הנפט והגז משדות תמר ולוויתן אפשרי לשווקים במדינות סמוכות ‪ -‬בצינור לדרום מזרח‬
‫טורקיה באזור ציהאן‪ ,‬לקפריסין‪ ,‬לירדן‪ ,‬לרש"פ ולמתקני ההנזלה‪ ,‬המושבתים בשל מחסור בגז‪,‬‬
‫בדמיאטה במצרים‪ .‬נובל ושותפיה לשדה לוויתן בוחנים גם אפשרות להקמת מתקן הנזלה ימי צף‬
‫בטכנולוגיה חדשה ‪ .FLNG‬המתקן יכול שיוקם בסמוך לשדה לוויתן ולאונית ‪ FPSO‬שתטפל בגז‬
‫המיועד להיות מוזרם ממנה בצינור לשוק הישראלי הירדני והפלשתינאי וכן גם לשוקי היצוא‬
‫במצרים‪ ,‬בטורקיה ובקפריסין כאשר תונח הצנרת לשווקים אלה (ראה שרטוט להלן)‪.‬‬
‫בישראל נבחנת גם הצעה לפיה הגז משדות תמר ולוויתן יוזרם בצנרת לאסדות טיפול שימוקמו‬
‫במים הטריטוריאליים של ישראל מול חופי ישראל וישמשו כ‪ HUB -‬אליו יועבר הגז בצנרת גם‬
‫משדות אחרים קיימים וכאלה שיתגלו בעתיד‪.‬‬
‫ממשלת קפריסין מקדמת אפשרות נוספת להנזלת הגז ומתכננת הקמת מתקן הנזלה יבשתי‬
‫בווסיליקוס סמוך ללימסול‪ .‬הממשלה הקפריסאית מעוניינת שגז ישראלי מלוויתן יועבר בצינור‬
‫להנזלה בקפריסין ויתמוך בגז הקפריסאי שהתגלה על ידי נובל ושותפיה בשדה אפרודיטה בבלוק‬
‫‪ .12‬כמות הגז הקפריסאי‪ ,‬כ‪ TCF 3-1 -‬בלבד‪ ,‬אינה מצדיקה הקמת מתקן ‪ LNG‬עצמאי‪.‬‬
‫‪19‬‬
‫‪ 4.2‬חיפושי נפט וגז‬
‫פעילות ענפה של חיפושי נפט וגז מתבצעת ביבשה ובים לחופי ישראל‪ .4‬תגליות גז נוספות‪ ,‬אם‬
‫ימצאו‪ ,‬יגדילו לקראת סוף העשור את היצע הגז לשימושים מקומיים ולייצוא‪ .‬עתודות הגז‬
‫הצפויות באגן המזרחי של הים התיכון על פי סקר של המכון הגיאולוגי האמריקאי (‪)USGS‬‬
‫נאמדות בכ‪ .BCM 3,411 -‬על פי אותו סקר ‪ - BCM 2,211‬כשני שלישים מעתודות אלו מצויים‬
‫במים הכלכליים של ישראל‪ .‬המודלים המשמשים להערכת ההיקף הכולל של מאגרי גז טבעי מול‬
‫חופי ישראל מציינים פוטנציאל של ‪ 1,111‬עד ‪ 5BCM 1,211‬נוספים לכ‪ BCM 731 -‬שכבר נתגלו‪.‬‬
‫המים הכלכליים של ישראל מחולקים לחברות ‪ /‬שותפויות שקבלו רישיונות לקידוח ימי‪ .‬על‬
‫השותפות המבקשת רישיון להציג הון עצמי של ‪ 11‬מיליון דולר ותוכנית עבודה מפורטת כולל‬
‫ביצוע סקרים גיאולוגיים‪ .‬הרישיונות ניתנים ל‪ 3-‬שנים ובתום תקופת הרישיון הם יוחזרו למדינה‬
‫אם לא יבוצעו קידוחים‪.‬‬
‫תנופת הקידוחים נעצרה בעקבות הכישלונות של הקידוחים מירה ושרה של הכשרת אנרגיה‬
‫ומודיעין אנרגיה וכשלון הקידוח של שמן בשנת ‪.2113‬‬
‫בישראל בולט במידה רבה לאורך שנים העדרם של חברות נפט וגז בינלאומיות מובילות‪ ,‬שרבות‬
‫מהן מתחרות על רישיונות לחיפושי נפט וגז במים הכלכליים של לבנון ושל קפריסין‪.‬‬
‫‪ 4‬ראה אתר משרד התשתיות הלאומיות‪:‬‬
‫‪http://www.mni.gov.il/mni/he-il/NaturalResources/OilSearch/OSMaping/default.htm‬‬
‫‪5‬‬
‫דו"ח ועדת ששינסקי מינואר ‪ ,6711‬נוקב בהערכה לפיה במימיה הכלכליים של ישראל קיים פוטנציאל גז‬
‫בהיקף של ‪ .BCM 6,637‬סקר ‪ USGS‬קובע כי הפוטנציאל במימיה הכלכליים של ישראל מסתכם ב‪-‬‬
‫‪ BCM 6,737‬גז טבעי וכ‪ 557-‬מליון חביות נפט‪.‬‬
‫‪13‬‬
‫נציין כאמור כי מרבית הרישיונות לחיפושי נפט וגז במים הכלכליים של ישראל ניתנו לתקופה‬
‫שצפויה להסתיים בשנים ‪ 2114‬עד ‪ .2110‬הארכת תקופת הרישיון מותנית בביצוע קידוח באתר‬
‫הרישיון‪ .‬לשם כך נדרשים היזמים‪ ,‬שרובם ככולם הינם גופים פיננסיים‪ ,‬למצוא מפעילים בעלי‬
‫ניסיון בינלאומי ויכולת הונית מתאימה לצורך ביצוע הקידוחים ובעיקר הם נדרשים לגייס הון רב‪,‬‬
‫מעל ל‪ 111-‬מיליון דולר לכל קידוח ימי במים עמוקים‪.‬‬
‫להלן מובאת מפת זכויות נפט וגז ביבשה ובים בישראל‪:‬‬
‫להלן מובאת רשימת בעלי זכויות בשדות גז ונפט שהתגלו במים הכלכליים של ישראל (כולל‬
‫תגלית קטנה בודדת ביבשה של גבעות עולם סמוך לראש העין)‪:‬‬
‫‪14‬‬
10
‫ראוי לציין כי המפעילה היחידה בכל התגליות במים הכלכליים של ישראל הינה חברת נובל אנרג'י‬
‫האמריקאית ולצידה שותפיה הישראלים ‪ -‬קבוצת דלק (אבנר ודלק קידוחים)‪ ,‬ישראמקו‪ ,‬דור גז‬
‫ורציו‪.‬‬
‫עד סוף העשור אנו צפויים לקידוחים ימיים רבים למטרות מציאת גז טבעי ונפט‪.‬‬
‫בכוונת הממשלה לפעול לעידוד האקספלורציה כדי להביא לתגליות נוספות‪ ,‬כדי לאפשר בעתיד‬
‫גיוון ותחרות באספקת הגז הטבעי למשק‪ ,‬שמצויה היום רובה ככולה בידי קבוצת נובל ודלק‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬סביר שתוקמנה גם תשתיות נוספות להולכה וטיפול בגז ונפט ככל שתהיינה תגליות במים‬
‫הכלכליים והטריטוריאליים של ישראל‪.‬‬
‫בנספח ‪ 1‬מובאת רשימת בעלי רישיונות לקידוחי גז ונפט בשטחי ישראל ביבשה ובים‪.‬‬
‫‪ 3.5‬אנרגית רוח וגלי ים‬
‫בעולם הוקמו בשנים האחרונות חוות ימיות של טורבינות רוח ליצור חשמל בימים בהם קיים‬
‫משטר רוחות מתאים (מול חופי בריטניה בים הצפוני‪ ,‬בים הבלטי‪ ,‬בצפון מזרח ארה"ב‬
‫באוקיאנוס האטלנטי ועוד)‪ .‬למיטב ידיעתנו אין מול חופי ישראל משטר רוחות שמצדיק הקמתן‬
‫של חוות רוח בים‪.‬‬
‫ניצול גלי הים לייצור חשמל הינן טכנולוגיות מודגמות בקנה מידה קטן במספר מקומות בעולם‪.‬‬
‫ככל הידוע נבחנו יוזמות להקמת מתקני הדגמה בחופי ישראל‪ .‬אך אלה לא הבשילו עדיין‬
‫למתקנים מסחריים‪.‬‬
‫‪ .4‬הבטחת אספקת הגז הטבעי ‪ -‬הסיכון הביטחוני‬
‫פעילות חיפושי הנפט והגז‪ ,‬התגליות והתשתיות שהוקמו ויוקמו בעתיד במים הכלכליים של‬
‫ישראל הפכו בשנים האחרונות לנדבך חיוני‪ ,‬כלכלי ואסטרטגי למדינת ישראל‪ .‬כבר היום כ‪11%-‬‬
‫מייצור החשמל ומרבית התעשייה בישראל הוסבו לשימוש בגז טבעי שמקורו משדה תמר‪ .‬אויבי‬
‫‪18‬‬
‫ישראל (דוגמת החיזבאלה ‪ ,‬החמאס ואיראן) ודאי רואים בתשתיות אלה מטרות ביטחוניות‬
‫אסטרטגיות שחשוב לפגוע בהן‪.‬‬
‫משום כך‪ ,‬חיוני שיהיו בידי המדינה מערכות הגנה פאסיביות ואקטיביות שיופעלו על ידי מערכת‬
‫הביטחון להגנה על חופי ישראל והמים הכלכליים של ישראל ‪ .‬צה"ל וחיל הים נדרשים להתחמש‬
‫בכלים ואמצעים ימיים‪ ,‬לפתח אמצעי לחימה ולהרחיב את הצי הימי על מנת לעמוד במשימות‬
‫ההרתעה והאבטחה הרבות והמורכבות הנדרשים להגנה על חופי ישראל ועל התשתיות הימיות‬
‫שהוקמו במים הכלכליים של ישראל‪.‬‬
‫‪ .5‬הסיכון האקולוגי‬
‫פעילות חיפושים‪ ,‬הפקה וטיפול בגז טבעי ובעיקר נפט לכשיתגלה טומנים בחובם סיכון משמעותי‬
‫לסביבה הימית ולאורך חופי הארץ סיכונים אלה נובעים בעיקר מאפשרות של דליפות של נפט וגז‬
‫טבעי שעלולים לגרום לזיהום הסביבה הימית והחופים ולזיהום האוויר‪.‬‬
‫הסטנדרטים ואמות המידה למניעת אסונות סביבתיים נקבעים במידה רבה על ידי היזמים והמפעילים‬
‫המשקיעים הון ואמצעים רבים בביטוח ומניעה של נזקים סביבתיים‪ .‬אמצעים אלה גדלו והוחמרו‬
‫לאחר האסונות הגדולים באקסון ולדס בשנת ‪ 1989‬ואסון ‪ BP‬במפרץ מקסיקו בשנת ‪.6717‬‬
‫יחד עם זאת‪ ,‬המדינה נדרשת לפקח ולהסדיר את מחויבות היזמים והמפעילים לביטוח נזקים‬
‫והפעלת אמצעי מניעה פאסיביים ואקטיביים‪ .‬המדינה נדרשת להקים ולתקצב מערך לאומי שיהיה‬
‫אחראי לפיקוח ולמניעת אסונות ימיים וזיהומים נרחבים שעלולים לפגוע בבעלי חיים ימיים‪ ,‬במתקני‬
‫התפלה במתקני נופש ותיירות ובערים וישובים לאורך חופי ישראל‪.‬‬
‫בעניין זה‪ ,‬עסקה הדירקטיבה החדשה של האחוד האירופי לקידוחי נפט וגז שנכנסה לתוקף ביולי‬
‫‪ .6715‬כמו כן ראה את השוואת הדירקטיבה האירופית לדין הישראלי במסמכים הבאים של עמותת‬
‫צלול‪:‬‬
‫‪‬‬
‫הדירקטיבה האירופית לקידוחי נפט וגז – תורגם ע"י עמותת צלול‬
‫הדירקטיבה‪-‬האירופית‪http://www.zalul.org.il/wp-content/uploads/2013/11/-‬‬
‫‪-3.16.15.pdf‬סופי‬
‫‪‬‬
‫עמדת צלול בעקבות דוח מבקר המדינה‬
‫‪‬‬
‫לטפל בגז בים ולא ביבשה – עמותת צלול‬
‫‪http://www.zalul.org.il/?p=5793‬‬
‫‪http://www.zalul.org.il/?page_id=5358‬‬
‫‪19‬‬
‫בעניין הסיכון הביטחוני והאקולוגי עסק בין השאר גם דו"ח מבקר המדינה לשנת ‪ 6715‬בנושא‬
‫הבטחת אספקת גז טבעי (הנוסח המלא צורף כנספח ‪ 5‬לדו"ח זה)‪ .‬להלן תמצית עיקרי הממצאים‬
‫וההמלצות המבקר‪:‬‬
‫עיקרי הממצאים‬
‫‪6‬‬
‫‪7‬‬
‫‪ .2‬במהלך תקופת הרישיון (שלוש עד עשר שנים) והחזקה (‪ 30-50‬שנה) בעל הרישיון או החזקה אינו‬
‫נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות פיננסיים אחרים לממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה‪.‬‬
‫הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף‪ ,‬אלא רק אם עולה חשש‬
‫לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית‪.‬‬
‫‪ .1‬בדצמבר ‪( 1021‬להלן ‪ -‬מועד סיום הביקורת)‪ ,‬כ‪ 24-‬שנים לאחר גילוי תגלית הגז הראשונה במים‬
‫הכלכליים של מדינת ישראל‪ ,‬טרם הוסדרה בחקיקה קבלת האישורים מהמאסדרים (רגולטורים)‬
‫השונים לצורך חיפוש והפקה של גז בים‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים‬
‫השונים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש והפקה‪.‬‬
‫‪ .3‬אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב‪ ,2999-‬רק בשנים ‪ 1009-1021‬החלו המשרדים הנוגעים בדבר‬
‫לפעול ביתר שאת להסדרת הסוגיות השונות במשק הגז‪ ,‬ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו‬
‫במלואן סוגיות אלה‪.‬‬
‫‪ .4‬הכנת תכניות מתאר ארציות (להלן ‪ -‬תמ"אות) על ידי יזם פרטי מעלה סוגיות שונות‪ ,‬במיוחד באשר‬
‫לדרכי ההתמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים‬
‫הציבוריים הנוגעים בדבר‪ .‬מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות‪,‬‬
‫שיוחלו במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א‪ ,‬לרבות אמות מידה למקרים אלה‪.‬‬
‫‪ .5‬השינוי במטרתו של המכרז לתכנון וייעוץ תכנוני בנושא מתקנים לקבלת גז טבעי גולמי לא בא לידי‬
‫ביטוי בדחיית לוח הזמנים שנקבע במכרז‪ ,‬וככל הנראה הפרויקט לא יעמוד גם בלוח הזמנים‬
‫שנקבע בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן ‪ -‬המועצה הארצית) ממאי ‪ 1021‬ובהחלטת‬
‫הממשלה מיוני ‪.1021‬‬
‫‪ .6‬רק בנובמבר ‪ 1022‬אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור חשמל בדלקי גיבוי לגז‬
‫טבעי‪ ,‬וזאת על אף היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק‪ ,‬אזהרות משרד‬
‫האנרגיה בנוגע להפקה מוגברת ממאגר "מארי ‪ "B‬המתכלה והצורך בשימור עתודות גז לתקופות‬
‫שבהן תהיה צריכת החשמל גבוהה‪.‬‬
‫‪ .7‬גם לאחר הקמת מדחסים‪ 8‬בתחנת הקבלה הדרומית‪ ,9‬הצפויה להסתיים ב‪ ,1025-‬והסדרת השימוש‬
‫בקיבולת צינור הגז מאסדת "תמר" ועד לתחנת הקבלה‪ ,‬ייוותר בשנים הבאות פער בין הביקוש לגז‬
‫ובין ההיצע שלו‪ .‬הפיכתו של "מארי ‪ "B‬למאגר אחסון צפויה לצמצם ואף לפתור את בעיית המחסור‬
‫בגז‪ .‬ואולם ההליכים לגיבוש אמות המידה להפיכת המאגר למאגר אחסון ולהסדרת המסגרת‬
‫החוקית למתן רישיון אחסון‪ ,‬לרבות משך הזמן הדרוש למילוי המאגר בגז וביצוע שינוי התשתית‬
‫הדרושה במאגר‪ ,‬צפויים להימשך מספר שנים‪ ,‬מעבר לשנת ‪ 1025‬בה עלול להתחיל מחסור בגז‪.‬‬
‫‪ .8‬ביולי ‪ 1020‬החליטה המועצה הארצית כי המדינה היא שתכין את תמ"א ‪/37‬ח‪ 10‬ולא היזם הפרטי‪.‬‬
‫החלטת המועצה ויישום הפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה ‪ -‬חיבור מאגר "תמר" לתחנת קבלת‬
‫הגז הדרומית ‪ -‬גרמו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה‬
‫יחידה‪ .‬לאחר מועד סיום הביקורת‪ ,‬בסוף מרץ ‪ ,1021‬החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז‬
‫עם חיבורו של המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫‪ .9‬ניסיונות שעשתה ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז זרים כדי לגוון את מקורות הגז‪,‬‬
‫להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות האספקה‪ ,‬לא צלחו משיקולים כלכליים בלבד‪.‬‬
‫‪6‬‬
‫רישיון מקנה לבעליו זכות לחפש גז; זכות‪ ,‬בתנאים שייקבעו‪ ,‬לערוך פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרישוי שיש בהן כדי לעמוד‬
‫על סיכויי הגז שבשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קד יחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו גז; זכות לקבל‬
‫חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫חזקה מקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז בשטח החזקה כל ימי תוקפה של החזקה‪.‬‬
‫‪8‬‬
‫המדחסים נועדו להגדלת קיבולת הצינור על ידי הגדלת לחץ הגז‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫תחנת קבלה היא מתקן הנדסי הקולט גז טבעי גולמי המגיע משדות הפקה (לאחר שעבר הפחתת לחץ במתקן הפחתת לחץ)‪,‬‬
‫מפריד את הנוזלים שבו‪ ,‬מטפל בו עד לרמת איכות על פי התקן הישראלי ומעבירו למערכת ההולכה הארצית‪ .‬במועד סיום‬
‫הביקורת‪ ,‬דצמבר ‪ ,4104‬קיימת תחנת קבלה פעילה יחידה אשר קולטת גז מהמאגרים בים ‪ -‬התחנה הדרומית באשדוד‪.‬‬
‫‪10‬‬
‫תכנית מתאר ארצית חלקית ברמה מפורטת לחיבור קידוחי הגז הטבעי "תמר" ו"דלית" למערכת ההולכה הארצית‪.‬‬
‫‪67‬‬
‫בד בבד עם אי הצלחה במשא ומתן עם חברה זרה שתפתח את מאגר "עזה מארין"‪ ,‬הוקפא ב‪1008-‬‬
‫המשא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה ועם חברת גז רוסית בקשר לאספקת גז בצנרת תת‪-‬ימית‪,‬‬
‫עקב אי‪-‬כדאיות כלכלית‪ .‬עקב כך נותר המשק הישראלי תלוי במספר מצומצם של ספקים‪.‬‬
‫‪ .20‬הערכת כמויות הגז והערכת צריכת הגז העתידית במשק הישראלי הן בסיס המחלוקת בין משרד‬
‫האנרגיה למשרד להגנת הסביבה בשאלת ייצוא הגז ובשאלת אימוץ ויישום מסקנות ועדה לבחינת‬
‫מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי (ועדת צמח)‪.‬‬
‫‪ .22‬לרשויות מקומיות רבות אין מידע באשר לכל התשתיות באזור השיפוט שלהן (כבישים‪ ,‬צינורות‬
‫מים‪ ,‬קווי חשמל‪ ,‬קווי טלפון‪ ,‬צינורות נפט ועוד)‪ .‬יש רשויות מקומיות המחזיקות במידע תשתיתי‬
‫שאינו מעודכן‪ .‬ברשותו של כל גוף תשתית יש מידע של התשתית שרק הוא אחראי להם‪ .‬הדבר‬
‫הקשה על בעלי רישיונות חלוקת גז בגיבוש הצעותיהם למכרזים להקמה ולהפעלה של רשת‬
‫החלוקה וגזל מהם זמן רב‪.‬‬
‫‪ .21‬פריסת רשת החלוקה באזור המרכז ובכמה מקטעים באזור הנגב אינה מתקדמת על פי לוח הזמנים‪,‬‬
‫וזאת מטעמים שונים‪ .‬אחד הטעמים הוא עיכובים בהקמת מתקני ה‪ 11PRMS-‬שהוא מרכיב הכרחי‬
‫בהשלמתה של הרשת‪.‬‬
‫‪ .23‬קיימת חפיפה בין תחום הפעילות של נתג"ז (כשהיא מספקת גז בלחץ נמוך או בכמות נמוכה מסף‬
‫הצריכה המזערי שנקבע) ובין תחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה‪ .‬חפיפה זו אינה עולה‬
‫בקנה אחד עם מתן רישיון הולכה בלעדי לנתג"ז ועם חלוקת המדינה לשישה אזורי רישיונות‬
‫חלוקה בלעדיים לכל בעל רישיון‪ .‬החפיפה עלולה להוביל לזליגה של פעילות נתג"ז לתחום הפעילות‬
‫של בעלי רישיונות החלוקה ובכך לפגוע בהם ובביסוסם כספקי גז בלחץ נמוך וכן לייקר את מחיר‬
‫הגז לצרכנים‪.‬‬
‫‪ .24‬על פי הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת מדצמבר ‪ ,1020‬יינתן סיוע בסכום של ‪ 150,000‬ש"ח לכל חברה‬
‫המעוניינת להתחבר לרשת החלוקה‪ .‬במאי וביוני ‪ 1021‬אושר סיוע לארבע חברות‪ ,‬אך הכספים‬
‫הועברו אליהן רק במרץ ‪.1023‬‬
‫סיכום והמלצות‬
‫הימצאותה של כמות גדולה של גז טבעי במים הכלכליים של המדינה צפויה להעניק לה עצמאות‬
‫אנרגטית ויתרונות כלכליים‪ ,‬סביבתיים ומדיניים‪ .‬כדי להבטיח שימוש יעיל במשאבי הגז וניהול מאוזן‬
‫שלהם‪ ,‬נדרשים המשרדים הנוגעים בדבר לגבש מדיניות מתואמת וארוכת טווח להקצאה הוגנת של‬
‫המשאב לטובת הכלל‪ ,‬לשם המשך פיתוח משק הגז ולהבטחת אספקת הגז גם לדורות הבאים‪.‬‬
‫כדי להבטיח אספקה סדירה של גז למשק‪ ,‬על הממשלה לפעול בנחישות לגיוון מקורות אספקת הגז‬
‫והאנרגיה בכלל‪ ,‬להגברת התחרות בין הספקים ולהמשך הקמת תשתיות מתאימות‪ .‬אם ספק גז ינצל‬
‫לרעה את כוחו המונופוליסטי ‪ -‬עליה להפעיל את הסמכויות הקבועות בחוק ואף לבחון התערבות בקביעת‬
‫מחיר הגז‪ .‬על הממשלה לבחון דרכים נוספות על אלה הקיימות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי כגון‬
‫הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז‪.‬‬
‫על אף הישגי משרד האנרגיה בפיתוח משק הגז ובניהול פרויקטים רחבי היקף בפרקי זמן קצרים ‪ -‬כגון‬
‫הקמת מצוף ימי לאספקת גז טבעי נוזלי‪ ,‬התממשות סיכונים ונקיטת צעדים חלקיים וקצרי טווח על ידי‬
‫משרדי הממשלה הנוגעים בדבר גרמו למחסור בגז‪ .‬משרד מבקר המדינה מצא כי במועד סיום הביקורת‬
‫היה ספק גז יחיד למשק‪ ,‬שיכולת האספקה שלו אינה גדולה ואינה רציפה; צינור גז יחיד שקיבולתו‬
‫מוגבלת המוביל גז מהמאגרים לחוף; תחנת קבלת גז פעילה יחידה; ופריסה חלקית בלבד של תשתיות‬
‫הגז‪ .‬לאחר מועד סיום הביקורת החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי‬
‫והזרמת גז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫‪11‬‬
‫‪( PRMS - Pressure Reduction & Metering System‬מתקנים למדידת לחץ ולהפחתתו)‪.‬‬
‫‪61‬‬
‫נספח ‪:2‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ 441‬מיום ‪ 13‬ביוני ‪ ,1023‬בעניין אימוץ עיקרי‬
‫המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי‬
‫בישראל (דו"ח ועדת צמח)‬
‫מזכירות הממשלה‬
‫מחליטים‬
‫‪ .1‬לאמץ את עיקרי המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל (להלן –‬
‫המלצות הוועדה)‪ ,‬אשר מונתה בידי ראש הממשלה ושר האנרגיה והמים ביום ‪ ,0.11.0111‬כפי שהן‬
‫מופיעות בדו"ח הסופי של הוועדה מיום ‪(10.1..0110‬‬
‫‪http://energy.gov.il/Subjects/NG/Pages/GxmsMniNGCommitee.aspx‬‬
‫( )להלן – דוח הוועדה)‪ ,‬בהתאם לעקרונות ולשינויים כמפורט להלן‪:‬‬
‫א‪ .‬להבטיח את צורכי האנרגיה של המשק המקומי הישראלי ובכלל זה‪ ,‬לקבוע כי יש להבטיח לטובת‬
‫המשק המקומי‪ ,‬כמות של ‪ BCM 041‬גז טבעי אשר תאפשר אספקה של ביקושי הגז הטבעי לצורכי‬
‫האנרגיה של המשק לכ‪ 0. -‬שנים החל ממועד החלטה זו‪ .‬בסעיף זה‪ ,‬כמות גז טבעי– כמות גז לפי‬
‫קטגוריה ‪P 0‬של מערכת לניהול משאבי פטרוליום ‪ ,PRMS‬בתגליות מוכרות בידי הממונה על ענייני‬
‫נפט (להלן‪ :‬הממונה)‪ ,‬לגביהן ניתנו חזקות ואשר חיבורי החזקות לחוף הושלם בהתאם לתכנית הפיתוח‬
‫באופן המאפשר אספקתן למשק הישראלי‪.‬‬
‫ב‪ .‬לקבוע כי ייצוא גז טבעי יהיה טעון אישור מאת הממונה (להלן ‪ :‬אישור ייצוא)‪ .‬אישור הייצוא יינתן‬
‫בידי הממונה על ענייני הנפט באישור שר האנרגיה והמים‪ ,‬ולאחר שהממונה נוכח‪ ,‬בהתייעצות עם מנהל‬
‫רשות הגז הטבעי‪ ,‬כי סך כל הכמות שתעמוד לרשות המשק המקומי אינה פחותה מ‪ BCM 041 -‬כאמור‬
‫בסעיף א' להחלטה זו‪ .‬זאת לרבות בהיבטים של אספקה שעתית ויומית מקסימאלית נכון למועד האישור‪.‬‬
‫לא יינתן אישור כאמור לפני מתן חזקה‪ .‬אישור כאמור יותנה בקיום הוראות הדין ושטר החזקה‪ ,‬ובחיבור‬
‫שטח החזקה למשק המקומי‪ ,‬בהתאם לתכנית פיתוח אשר אושרה על ידי הממונה‪ .‬אישור הייצוא יינתן‬
‫לתקופה שיקבע‪ .‬הממונה יהיה רשאי לתת אישור ייצוא אם לאחר ביצוע תוכנית הפיתוח המצורפת‬
‫לאישור הייצוא תעמוד לרשות המשק המקומי כמות של ‪ BCM 041‬כאמור בסעיף א' להחלטה‪.‬‬
‫ג‪ .‬לקבוע חובה על בעלי חזקה לחבר כל שדה גז טבעי בשטח החזקה למשק המקומי‪ ,‬בעיתוי ובהיקף‬
‫שייקבעו‪ ,‬במסגרת שטר החזקה‪ ,‬ובהתאם לתנאים שייקבעו‪.‬‬
‫ד‪ .‬להטיל על מנכ"ל משרד ראש הממשלה ומנכ"ל משרד האנרגיה והמים להקים ועדה בין‪-‬משרדית‬
‫בראשותם‪ ,‬ובהשתתפות הממונה על התקציבים ומנכ"ל משרד הכלכלה‪ ,‬לבחינת הדרכים המיטביות‬
‫לקידום הסרת חסמים לתשתיות מכר הגז לצרכנים במשק המקומי ומחוצה לו‪ .‬הוועדה תפעל להגדרת‬
‫תשתיות ייצוא כתשתיות לאומיות בעלות חשיבות אסטרטגית ‪.‬‬
‫ה‪ .‬להבטיח כי תכנון‪ ,‬הקצאה ובנייה של תשתיות יבשתיות וימיות להולכה ולטיפול בגז טבעי למשק‬
‫המקומי יתבצעו במעורבות ממשלתית‪ ,‬ככול שתידרש; הממשלה תפעל להסדרה סטטוטורית של‬
‫התשתיות הנדרשות‪ .‬להטיל על משרד האנרגיה והמים‪ ,‬בשיתוף עם משרד ראש הממשלה‪ ,‬משרד‬
‫הכלכלה‪ ,‬אגף תקציבים במשרד האוצר‪ ,‬מינהל תכנון במשרד הפנים ומשרד המשפטים (להלן‪ :‬הצוות)‪,‬‬
‫לקיים בחינה של חלופות למעורבות ממשלתית בתכנון ובהקמה של תשתיות להולכה ולטיפול בגז טבעי‬
‫למשק המקומי‪ .‬מסקנות הבחינה וההמלצות הנגזרות ממנה יוצגו לממשלה לא יאוחר מסוף דצמבר‬
‫‪. 0112‬‬
‫ו‪ .‬מתקן ייצוא הגז יהיה בשטח בשליטת מדינת ישראל‪ ,‬לרבות בשטח הכלכלי הבלעדי‪ ,‬אלא אם ייקבע‬
‫אחרת במסגרת הסכם בילטראלי בין מדינות ‪.‬‬
‫ז‪ .‬להטיל על שר האנרגיה והמים‪ ,‬בהתייעצות עם שר החוץ‪ ,‬לפעול לקידום מערך הסכמים בין‪-‬לאומיים‬
‫לשיתופי פעולה עתידיים‪ ,‬בתחום משק הגז הטבעי ‪.‬‬
‫ח‪ .‬לקבוע כי‪:‬‬
‫‪ .1‬חובת האספקה המינימאלית למשק המקומי שתחול על בעלי חזקות במאגרים שכמות הגז הטבעי‬
‫‪66‬‬
‫בהם‪ ,‬כפי שנקבע על‪-‬ידי הממונה‪ ,‬עולה או שווה ל‪BCM 011-‬תהיה בשיעור של ‪ 01%‬מכמות זו ‪.‬‬
‫‪ .2‬חובת האספקה המינימאלית למשק המקומי של בעלי חזקות במאגרים שכמות הגז הטבעי בהם‪ ,‬כפי‬
‫שנקבע על‪-‬ידי הממונה‪ ,‬עולה או שווה ל‪ BCM 111-‬אך נמוכה מכמות של ‪ BCM, 011‬תהיה בשיעור‬
‫של ‪ 41%‬מכמות זו‪.‬‬
‫‪ .2‬חובת האספקה המינימאלית למשק המקומי של בעלי חזקות במאגרים שכמות הגז הטבעי בהם‪ ,‬כפי‬
‫שנקבע על‪-‬ידי הממונה‪ ,‬עולה או שווה ל‪ BCM 00-‬אך נמוכה מכמות של ‪ BCM 111‬תהיה בשיעור‬
‫של ‪ 00%‬מכמות זו ‪.‬‬
‫‪ .4‬מאגרים שכמות הגז הטבעי בהם נמוכה מ‪ ,BCM 00-‬יחויבו באספקה למשק המקומי בכמות‬
‫מינימאלית שתיקבע על ידי הממונה‪.‬‬
‫‪ .0‬עניין מאגרים המשותפים לישראל ולמדינות נוספות יקבע הממונה תנאים והסדרים ספציפיים‪.‬‬
‫‪ .6‬לקבוע כי בעל חזקה במאגר מפותח‪ ,‬יהיה רשאי להחליף את מכסת הייצוא מטעמו כנגד "חובת אספקה‬
‫למשק מקומי" החלה על כל בעל חזקה אחר אשר הגיש תוכנית פיתוח שאושרה (להלן‪ :‬עסקת החלף)‬
‫בכפוף לאישור הממונה ועל‪-‬ידי הממונה על הגבלים עסקיים‪ ,‬ומבלי לפגוע בסמכויותיהם על פי דין‪,‬‬
‫ולאחר ששקלו את כלל השיקולים הרלוונטיים‪ ,‬לרבות הצורך בתמרוץ ועידוד מאגרים קטנים‪ .‬אישור על‬
‫עריכת עסקת החלף יותנה בכך כי המאגר יענה בצורה הטובה ביותר לצורכי הביקוש המקומי‪ ,‬בקיומה של‬
‫תוכנית פיתוח מפורטת‪ ,‬תוך הבטחת חיבור תשתית אל המשק המקומי ‪.‬‬
‫‪ .7‬לקבוע כי בעל חזקה במאגר בכמות הגדולה מ‪ BCM, 011-‬יהיה רשאי ליטול חלק בעסקאות החלף‬
‫שכל עוד חובת האספקה המינימאלית למשק המקומי שלו תהיה בשיעור שלא יפחת מ‪ 00%-‬מכמות הגז‬
‫הטבעי במאגר במועד תחילת ההפקה‪ .‬על מנת שהמאגרים הקטנים יוכלו להיות מחוללי תחרות‪ ,‬הממונה‬
‫והממונה על הגבלים עסקיים יוכלו לקבוע כי מאגרים שכמות הגז הטבעי בהם היא מתחת ל‪BCM 00-‬‬
‫יחויבו לעשות הסדרי החלף‪ .‬בהינתן עסקת החלף‪ ,‬תהא לבעלי זכויות במאגר קטן חובת אספקה למשק‬
‫המקומי‪ ,‬בכמות שהוחלפה‪ .‬להורות לממונה ולמנהל רשות הגז הטבעי להמשיך ולבחון מנגנונים בהתאם‬
‫לחוק משק הגז הטבעי‪ ,‬אשר יסייעו להקדמת כניסתם של מאגרים קטנים ובינוניים לשוק המקומי ‪.‬‬
‫‪ .8‬על מנת לעודד פיתוחם של מאגרים קטנים‪ ,‬הממונה יהיה רשאי לאסור על סירוב בלתי סביר לביצוע‬
‫עסקת החלף עם מאגר קטן‪ ,‬אשר הגיש תוכנית פיתוח לשם צירופו לקיבולת מתקן ייצוא‪.‬‬
‫‪ ..‬להטיל על מנהל רשות הגז הטבעי ביחד עם הממונה לבחון מתן הוראות רגולטוריות למכר בנפרד‬
‫בהתאם לסמכויותיהם לפי דין‪.‬‬
‫‪ .11‬על אף האמור לעיל‪ ,‬מאגר שפותח לפני החלטה זו‪ ,‬יהיה רשאי לייצא ‪ 01%‬מהכמות שבעלי החזקה‬
‫טרם התחייבו לגביה למשק המקומי במועד החלטה זו‪ ,‬ובלבד שסך כמות הגז הטבעי למשק הישראלי הינה‬
‫‪ BCM 041‬כאמור בסעיף א' להחלטה זו‪ .‬עם זאת‪ ,‬רשאים ראש הממשלה ושר האנרגיה והמים‪ ,‬לאשר‬
‫אספקת גז טבעי ממערכת ההולכה הישראלית למדינות גובלות‪ ,‬באופן מיידי‪ ,‬בכמות שלא תעלה על ‪01‬‬
‫‪BCM‬מתוך המאגר האמור בסעיף זה ובמסגרת ‪ 01%‬מהכמות המותרת לייצוא מהמאגר האמור בסעיף‬
‫זה‪.‬‬
‫‪ .11‬שר האנרגיה והמים יבחן בהתייעצות עם ראש הממשלה‪ ,‬שר האוצר ושר הכלכלה‪ ,‬את הצורך לקבוע‬
‫כללים לגבי מכירה של גז טבעי לצרכנים במשק המקומי המיועד לייצור מוצרים שמיועדים לייצוא‪ ,‬שגז‬
‫טבעי מהווה רכיב ייצור מרכזי בהם‪ ,‬אשר תחשב כייצוא‪.‬‬
‫ט‪ .‬סעיף ‪ .1‬להחלטה זו יבחן בידי הממשלה בתום חמש שנים ממועד אישורה לצורך עריכת שינויים‪ ,‬ככל‬
‫שיידרשו‪ ,‬לגבי המדיניות ביחס לתגליות שיוכרו ע"י הממונה לאחר חמש שנים ממועד אישור ההחלטה‪,‬‬
‫בהתאם לצרכי המשק המקומי ובהתחשב בהיצע הגז הטבעי‪.‬‬
‫‪ .0‬על מנת להגביר את אמינות האספקה של הגז הטבעי ולהגדיל את כמות האספקה למשק המקומי‪ ,‬לפעול‬
‫להקמת צנרת הולכת גז טבעי ממאגר תמר לאזור אשקלון לרבות מתקן טיפול לגז טבעי‪ ,‬ולקבוע כי מאגר‬
‫מרי ‪ B‬יהיה מאגר אחסון פעיל‪ .‬לשם כך‪ ,‬להטיל על שר האנרגיה והמים ‪:‬‬
‫א‪ .‬להטיל חובה על בעלי חזקת תמר‪ ,‬להקים צנרת הולכת גז טבעי לאזור אשקלון לרבות מתקן טיפול לגז‬
‫טבעי כאמור‪ ,‬עד ליום ‪ 21‬בדצמבר ‪ .0116‬זאת בנוסף להתקנת המדחסים עד ליום ה‪ 1 -‬ביולי ‪,0110‬‬
‫בהתאם לאישור שניתן ע"י שר האנרגיה והמים‪.‬‬
‫ב‪ .‬ליתן רישיון אחסון לבעלי חזקת אשקלון ביחס למאגר מרי ‪ B‬למשך תקופה שיקבע‪ .‬הרישיון יותנה‬
‫בהקמת צנרת כאמור‪ ,‬ובכך שעם סיום הרישיון תסתיים חזקת אשקלון‪ ,‬ומאגר מרי ‪ B‬יועבר למדינה‬
‫‪65‬‬
‫באותו מועד כמאגר אחסון פועל ותקין ‪.‬‬
‫ג‪ .‬לקבוע ברישיון האחסון‪ ,‬בין היתר‪ ,‬תנאים בדבר אחסון בידי צד שלישי ‪ (TPA),‬וכן תנאים לפקיעתו‬
‫המוקדמת כפי שיקבע‪.‬‬
‫‪ .2‬להטיל על שר האוצר לפעול‪ ,‬בתוך ‪ 101‬ימים‪ ,‬על‪-‬מנת להבטיח את קבלת מלוא החלק של הציבור‬
‫במשאב הגז הטבעי במקרה של יצוא גז טבעי‪ ,‬ולהגיש תיקוני חקיקה ככל שיידרש‪ ,‬כדלהלן‪:‬‬
‫א‪ .‬במכירת הגז הטבעי לצרכי יצואו‪ ,‬יקבע התקבול לעניין חוק מיסוי רווחי נפט‪ ,‬בהתאם למחירו של הגז‬
‫הטבעי כפי שהוא נמכר לצורך יצואו‪ ,‬אך לא פחות ממחירו בשוק המקומי‪.‬‬
‫לקבוע הוראות שימנעו תכנוני מס במטרה להבטיח את האמור בסעיף קטן (א)‪ ,‬ובכלל זה הוראות‬
‫לקביעת "מחיר רעיוני" למכירת הגז הטבעי לצורך ייצואו או עיבודו‪ ,‬לרבות בעסקאות החלף‪ ,‬במקרים‬
‫בהם מחיר המכירה לייצוא או לעיבוד אינו משקף את המחיר שיש לצפות לו במכירה ממוכר מרצון‬
‫לקונה מרצון‪ ,‬והמחיר לא נקבע בתום לב או הושפע‪ ,‬במישרין או בעקיפין‪ ,‬מקיום יחסים מיוחדים‪,‬‬
‫בהתאם לעקרונות המפורטים להלן‪ ,‬או בדרך אחרת שתיקבע ‪:‬‬
‫‪ .1‬סך כל ההכנסות של היצואן מייצוא הגז טבעי‪ ,‬בניכוי הוצאות נורמטיביות הנדרשות לצורך פעילות‬
‫הייצוא‪ ,‬ובניכוי רווח נורמטיבי שייוחס לפעילות הייצוא כאמור להלן‪ ,‬ייחשב כתקבול בידי מפיק הגז‬
‫הטבעי ;‬
‫‪ .0‬הרווח שייוחס לפעילות הייצוא יהיה נורמטיבי‪ ,‬ויחושב בדרך שתבטיח את קבלת מלוא החלק של‬
‫הציבור במשאב הגז הטבעי במקרה של יצוא הגז הטבעי‪ .‬בכל מקרה‪ ,‬תקבול מייצוא גז טבעי לא יפחת‬
‫מהמחיר הממוצע המקומי לאותה כמות גז טבעי ‪.‬‬
‫ב‪ .‬לקבוע הוראות שיסדירו את אופן החלת היטל על רווחי נפט לפי חוק מיסוי רווחי נפט גם בעסקאות‬
‫החלף‪.‬‬
‫‪ .4‬להטיל על שר האנרגיה והמים לבחון הוראות מקבילות לעניין תמלוגים לפי חוק הנפט‪ ,‬כאמור בסעיף‬
‫‪ 2‬לעיל‪ ,‬במטרה להבטיח את קבלת מלוא החלק של הציבור במשאב הגז הטבעי במקרה של יצוא הגז‬
‫הטבעי‪.‬‬
‫‪ .5‬להטיל על שר האוצר ועל שר הכלכלה לתקן‪ ,‬ככל שנדרש‪ ,‬תוך ‪ .1‬ימים‪ ,‬את חוק עידוד השקעות‬
‫הון‪ ,‬התשי"ט‪ ,1.0.-‬כך שהטבות על פי חוק זה לא יחולו על פעילות יצוא‪ ,‬לרבות מכירת גז טבעי‬
‫שתחשב כייצוא לפי סעיף ח‪(11).‬‬
‫עותק מהמלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל נמצא במזכירות‬
‫הממשלה‪.‬‬
‫הנוסח המחייב של החלטות הממשלה הינו הנוסח השמור במזכירות הממשלה‪ .‬הנוסח המחייב של‬
‫הצעות חוק ודברי חקיקה הנזכרים בהחלטות הינו הנוסח המתפרסם ברשומות‪ .‬החלטות תקציביות‬
‫כפופות לחוק התקציב השנתי‪ .‬הנוסח המחייב של הצעות חוק ודברי חקיקה הנזכרים בהחלטות‬
‫הינו הנוסח המתפרסם ברשומות‪.‬‬
‫החלטות תקציביות כפופות לחוק התקציב השנתי‪.‬‬
‫‪69‬‬
‫נספח ‪:1‬‬
‫רשימת בעלי רישיונות לקידוחי גז ונפט בשטחי ישראל ביבשה ובים‬
‫‪63‬‬
64
60
68
69
‫נספח ‪: 4‬‬
‫דו"ח מבקר המדינה לשנת ‪ 4114‬בנושא הבטחת אספקת הגז הטבעי‬
‫הבטחת אספקת גז טבעי‬
‫תקציר‬
‫הגז הטבעי (להלן גם ‪ -‬הגז) משמש מקור אנרגיה למשק הישראלי החל מ‪ .1004-‬ב‪ 1009-‬התגלו במים‬
‫הכלכליים‪ 12‬של מדינת ישראל מאגרים גדולים של גז טבעי העשויים לספק ביטחון אנרגטי לעשרות‬
‫שנים‪ .‬בשל יתרונותיו הסביבתיים של הגז הטבעי‪ ,‬מחירו הנמוך יחסית ויעילותו‪ 13‬הרבה‪ ,‬משקי החשמל‬
‫והתעשייה בישראל נמצאים בעיצומו של תהליך שבו מערכי הייצור שלהם מוסבים לשימוש בגז טבעי‪.‬‬
‫משרד האנרגיה והמים (להלן ‪ -‬משרד האנרגיה) הוא האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום‬
‫המדיניות בתחום האנרגיה‪ ,‬ובכלל זה פיתוח משק הגז הטבעי‪ .‬אולם הוא אינו האחראי הבלעדי‪ .‬יש‬
‫גופים ממשלתיים נוספים האחראים לקביעת מדיניות בנושאים הקשורים למשק הגז‪.‬‬
‫פעולות הביקורת‬
‫משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל‪-‬דצמבר ‪ 1021‬את נושא הבטחת אספקת הגז הטבעי למדינת‬
‫ישראל‪ .‬בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האנרגיה‪ ,‬רשות הגז הטבעי (להלן ‪ -‬רשות הגז)‪ ,‬משרד‬
‫התעשייה‪ ,‬המסחר והתעסוקה (להלן ‪ -‬משרד התמ"ת‪ ,)14‬משרד האוצר‪ ,‬משרד הפנים‪ ,‬המשרד להגנת‬
‫הסביבה וחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ (להלן ‪ -‬נתג"ז)‪ .‬כן נעשו בדיקות השלמה במשרד ראש‬
‫הממשלה‪ ,‬במשרד החוץ‪ ,‬ברשות ההגבלים העסקיים‪ ,‬בחברת החשמל לישראל‪ ,‬בחברת נתיבי ישראל ‪-‬‬
‫החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ‪ ,‬באיגוד ערים אזור באר‪-‬שבע (שירותי כבאות)‪ ,‬במועצה‬
‫המקומית זיכרון יעקב ובמועצה האזורית חוף הכרמל‪.‬‬
‫עיקרי הממצאים‬
‫במהלך תקופת הרישיון‪( 15‬שלוש עד עשר שנים) והחזקה‪ 30-50( 16‬שנה) בעל הרישיון או החזקה‬
‫‪.2‬‬
‫אינו נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות פיננסיים אחרים לממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה‪.‬‬
‫הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף‪ ,‬אלא רק אם עולה חשש לבעיה‬
‫הנוגעת לאיתנותו הפיננסית‪.‬‬
‫בדצמבר ‪( 1021‬להלן ‪ -‬מועד סיום הביקורת)‪ ,‬כ‪ 24-‬שנים לאחר גילוי תגלית הגז הראשונה במים‬
‫‪.1‬‬
‫הכלכליים של מדינת ישראל‪ ,‬טרם הוסדרה בחקיקה קבלת האישורים מהמאסדרים (רגולטורים)‬
‫השונים לצורך חיפוש והפקה של גז בים‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים‬
‫השונים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש והפקה‪.‬‬
‫‪12‬‬
‫בתזכיר הצעת חוק האזורים הימיים‪ ,‬התשע"א‪ ,4100-‬נאמר כי המשפט הבינלאומי מאפשר למדינה להכריז על "אזור כלכלי‬
‫בלעדי"‪ ,‬שבו יהיו למדינה זכויות מחקר וזכויות כלכליות בתחומים שונים‪ .‬אזור זה אפשר שישתרע עד למרחק של ‪ 411‬מייל‬
‫ימיים מהחוף‪ .‬אולם מרחק זה כפוף לזכויות מדינות אחרות אשר חלק מאותם ‪ 411‬מייל מצויים אף בתחומן‪.‬‬
‫‪13‬‬
‫ערכו הקלורי של גז טבעי (כמות האנרגיה המופקת מ‪ 0-‬ק"ג של דלק) גבוה בכ‪ %01-‬מערכו הקלורי של פחם‪ ,‬בכ‪ %01-‬מערכו‬
‫הקלורי של מזוט ובכ‪ %01-‬מערכו הקלורי של סולר‪.‬‬
‫‪14‬‬
‫ב‪ 04.4.02-‬החליטה הממשלה על שינוי שמו של המשרד ל"משרד הכלכלה" (החלטה מס' ‪ .)42‬בדוח זה יכונה המשרד‬
‫"משרד התמ"ת"‪.‬‬
‫‪15‬‬
‫רישיון מקנה לבעליו זכות לחפש גז; זכות‪ ,‬בתנאים שייקבעו‪ ,‬לערוך פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרישוי שיש בהן כדי לעמוד‬
‫על סיכויי הגז שבשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו גז; זכות לקבל‬
‫חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי‪.‬‬
‫‪16‬‬
‫חזקה מקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז בשטח החזקה כל ימי תוקפה של החזקה‪.‬‬
‫‪57‬‬
‫אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב‪ ,2999-‬רק בשנים ‪ 1009-1021‬החלו המשרדים הנוגעים בדבר‬
‫‪.3‬‬
‫לפעול ביתר שאת להסדרת הסוגיות השונות במשק הגז‪ ,‬ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו‬
‫במלואן סוגיות אלה‪.‬‬
‫הכנת תכניות מתאר ארציות (להלן ‪ -‬תמ"אות) על ידי יזם פרטי מעלה סוגיות שונות‪ ,‬במיוחד‬
‫‪.4‬‬
‫באשר לדרכי ההתמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים‬
‫הציבוריים הנוגעים בדבר‪ .‬מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות‪ ,‬שיוחלו‬
‫במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א‪ ,‬לרבות אמות מידה למקרים אלה‪.‬‬
‫השינוי במטרתו של המכרז לתכנון וייעוץ תכנוני בנושא מתקנים לקבלת גז טבעי גולמי לא בא‬
‫‪5.‬‬
‫לידי ביטוי בדחיית לוח הזמנים שנקבע במכרז‪ ,‬וככל הנראה הפרויקט לא יעמוד גם בלוח הזמנים שנקבע‬
‫בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן ‪ -‬המועצה הארצית) ממאי ‪ 1021‬ובהחלטת הממשלה‬
‫מיוני ‪.1021‬‬
‫רק בנובמבר ‪ 1022‬אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור חשמל בדלקי גיבוי לגז‬
‫‪.6‬‬
‫טבעי‪ ,‬וזאת על אף היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק‪ ,‬אזהרות משרד האנרגיה‬
‫בנוגע להפקה מוגברת ממאגר "מארי ‪ "B‬המתכלה והצורך בשימור עתודות גז לתקופות שבהן תהיה‬
‫צריכת החשמל גבוהה‪.‬‬
‫גם לאחר הקמת מדחסים‪ 17‬בתחנת הקבלה הדרומית‪ ,18‬הצפויה להסתיים ב‪ ,1025-‬והסדרת‬
‫‪.7‬‬
‫השימוש בקיבולת צינור הגז מאסדת "תמר" ועד לתחנת הקבלה‪ ,‬ייוותר בשנים הבאות פער בין הביקוש‬
‫לגז ובין ההיצע שלו‪ .‬הפיכתו של "מארי ‪ "B‬למאגר אחסון צפויה לצמצם ואף לפתור את בעיית המחסור‬
‫בגז‪ .‬ואולם ההליכים לגיבוש אמות המידה להפיכת המאגר למאגר אחסון ולהסדרת המסגרת החוקית‬
‫למתן רישיון אחסון‪ ,‬לרבות משך הזמן הדרוש למילוי המאגר בגז וביצוע שינוי התשתית הדרושה במאגר‪,‬‬
‫צפויים להימשך מספר שנים‪ ,‬מעבר לשנת ‪ 1025‬בה עלול להתחיל מחסור בגז‪.‬‬
‫ביולי ‪ 1020‬החליטה המועצה הארצית כי המדינה היא שתכין את תמ"א ‪/37‬ח‪ 19‬ולא היזם‬
‫‪.8‬‬
‫הפרטי‪ .‬החלטת המועצה ויישום הפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה ‪ -‬חיבור מאגר "תמר" לתחנת קבלת‬
‫הגז הדרומית ‪ -‬גרמו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה‪.‬‬
‫לאחר מועד סיום הביקורת‪ ,‬בסוף מרץ ‪ ,1021‬החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של‬
‫המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫ניסיונות שעשתה ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז זרים כדי לגוון את מקורות הגז‪,‬‬
‫‪.9‬‬
‫להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות האספקה‪ ,‬לא צלחו משיקולים כלכליים בלבד‪ .‬בד‬
‫בבד עם אי הצלחה במשא ומתן עם חברה זרה שתפתח את מאגר "עזה מארין"‪ ,‬הוקפא ב‪ 1008-‬המשא‬
‫ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה ועם חברת גז רוסית בקשר לאספקת גז בצנרת תת‪-‬ימית‪ ,‬עקב אי‪-‬‬
‫כדאיות כלכלית‪ .‬עקב כך נותר המשק הישראלי תלוי במספר מצומצם של ספקים‪.‬‬
‫הערכת כמויות הגז והערכת צריכת הגז העתידית במשק הישראלי הן בסיס המחלוקת בין‬
‫‪.20‬‬
‫משרד האנרגיה למשרד להגנת הסביבה בשאלת ייצוא הגז ובשאלת אימוץ ויישום מסקנות ועדה לבחינת‬
‫מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי (ועדת צמח)‪.‬‬
‫לרשויות מקומיות רבות אין מידע באשר לכל התשתיות באזור השיפוט שלהן (כבישים‪ ,‬צינורות‬
‫‪.22‬‬
‫מים‪ ,‬קווי חשמל‪ ,‬קווי טלפון‪ ,‬צינורות נפט ועוד)‪ .‬יש רשויות מקומיות המחזיקות במידע תשתיתי שאינו‬
‫מעודכן‪ .‬ברשותו של כל גוף תשתית יש מידע של התשתית שרק הוא אחראי להם‪ .‬הדבר הקשה על בעלי‬
‫רישיונות חלוקת גז בגיבוש הצעותיהם למכרזים להקמה ולהפעלה של רשת החלוקה וגזל מהם זמן רב‪.‬‬
‫פריסת רשת החלוקה באזור המרכז ובכמה מקטעים באזור הנגב אינה מתקדמת על פי לוח‬
‫‪.21‬‬
‫הזמנים‪ ,‬וזאת מטעמים שונים‪ .‬אחד הטעמים הוא עיכובים בהקמת מתקני ה‪ 20PRMS-‬שהוא מרכיב‬
‫הכרחי בהשלמתה של הרשת‪.‬‬
‫קיימת חפיפה בין תחום הפעילות של נתג"ז (כשהיא מספקת גז בלחץ נמוך או בכמות נמוכה‬
‫‪.23‬‬
‫מסף הצריכה המזערי שנקבע) ובין תחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה‪ .‬חפיפה זו אינה עולה‬
‫בקנה אחד עם מתן רישיון הולכה בלעדי לנתג"ז ועם חלוקת המדינה לשישה אזורי רישיונות חלוקה‬
‫‪17‬‬
‫המדחסים נועדו להגדלת קיבולת הצינור על ידי הגדלת לחץ הגז‪.‬‬
‫‪18‬‬
‫תחנת קבלה היא מתקן הנדסי הקולט גז טבעי גולמי המגיע משדות הפקה (לאחר שעבר הפחתת לחץ במתקן הפחתת לחץ)‪,‬‬
‫מפריד את הנוזלים שבו‪ ,‬מטפל בו עד לרמת איכות על פי התקן הישראלי ומעבירו למערכת ההולכה הארצית‪ .‬במועד סיום‬
‫הביקורת‪ ,‬דצמבר ‪ ,4104‬קיימת תחנת קבלה פעילה יחידה אשר קולטת גז מהמאגרים בים ‪ -‬התחנה הדרומית באשדוד‪.‬‬
‫‪19‬‬
‫תכנית מתאר ארצית חלקית ברמה מפורטת לחיבור קידוחי הגז הטבעי "תמר" ו"דלית" למערכת ההולכה הארצית‪.‬‬
‫‪20‬‬
‫‪( PRMS - Pressure Reduction & Metering System‬מתקנים למדידת לחץ ולהפחתתו)‪.‬‬
‫‪51‬‬
‫בלעדיים לכל בעל רישיון‪ .‬החפיפה עלולה להוביל לזליגה של פעילות נתג"ז לתחום הפעילות של בעלי‬
‫רישיונות החלוקה ובכך לפגוע בהם ובביסוסם כספקי גז בלחץ נמוך וכן לייקר את מחיר הגז לצרכנים‪.‬‬
‫על פי הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת מדצמבר ‪ ,1020‬יינתן סיוע בסכום של ‪ 150,000‬ש"ח לכל‬
‫‪.24‬‬
‫חברה המעוניינת להתחבר לרשת החלוקה‪ .‬במאי וביוני ‪ 1021‬אושר סיוע לארבע חברות‪ ,‬אך הכספים‬
‫הועברו אליהן רק במרץ ‪.1023‬‬
‫סיכום והמלצות‬
‫הימצאותה של כמות גדולה של גז טבעי במים הכלכליים של המדינה צפויה להעניק לה עצמאות‬
‫אנרגטית ויתרונות כלכליים‪ ,‬סביבתיים ומדיניים‪ .‬כדי להבטיח שימוש יעיל במשאבי הגז וניהול מאוזן‬
‫שלהם‪ ,‬נדרשים המשרדים הנוגעים בדבר לגבש מדיניות מתואמת וארוכת טווח להקצאה הוגנת של‬
‫המשאב לטובת הכלל‪ ,‬לשם המשך פיתוח משק הגז ולהבטחת אספקת הגז גם לדורות הבאים‪.‬‬
‫כדי להבטיח אספקה סדירה של גז למשק‪ ,‬על הממשלה לפעול בנחישות לגיוון מקורות אספקת הגז‬
‫והאנרגיה בכלל‪ ,‬להגברת התחרות בין הספקים ולהמשך הקמת תשתיות מתאימות‪ .‬אם ספק גז ינצל‬
‫לרעה את כוחו המונופוליסטי ‪ -‬עליה להפעיל את הסמכויות הקבועות בחוק ואף לבחון התערבות בקביעת‬
‫מחיר הגז‪ .‬על הממשלה לבחון דרכים נוספות על אלה הקיימות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי כגון‬
‫הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז‪.‬‬
‫על אף הישגי משרד האנרגיה בפיתוח משק הגז ובניהול פרויקטים רחבי היקף בפרקי זמן קצרים ‪ -‬כגון‬
‫הקמת מצוף ימי לאספקת גז טבעי נוזלי‪ ,‬התממשות סיכונים ונקיטת צעדים חלקיים וקצרי טווח על ידי‬
‫משרדי הממשלה הנוגעים בדבר גרמו למחסור בגז‪ .‬משרד מבקר המדינה מצא כי במועד סיום הביקורת‬
‫היה ספק גז יחיד למשק‪ ,‬שיכולת האספקה שלו אינה גדולה ואינה רציפה; צינור גז יחיד שקיבולתו‬
‫מוגבלת המוביל גז מהמאגרים לחוף; תחנת קבלת גז פעילה יחידה; ופריסה חלקית בלבד של תשתיות‬
‫הגז‪ .‬לאחר מועד סיום הביקורת החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי‬
‫והזרמת גז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫♦‬
‫‪56‬‬
‫מבוא‬
‫הגז הטבעי‪( 21‬להלן גם ‪ -‬גז) משמש מקור אנרגיה יעיל‪ 22‬ונקי בתחנות כוח‪ ,‬מתקני התפלה ומפעלי תעשייה‪ ,‬חומר גלם‬
‫לתעשייה הכימית והפטרוכימית וחומר לתדלוק כלי רכב‪ .‬בשל יתרונותיו הסביבתיים‪ ,‬מחירו הנמוך יחסית ויעילותו‬
‫הרבה‪ ,‬התעשייה ומשק החשמל בישראל נמצאים בעיצומו של תהליך הסבת מערכי הייצור לגז טבעי‪ ,‬בעידודה של‬
‫ממשלת ישראל‪ .‬מאגרי הגז שהתגלו במים הכלכליים‪ 23‬של מדינת ישראל משנת ‪ 9111‬ואילך (ובעיקר ב‪ ,)9001-‬הם משאב‬
‫טבע לאומי העשוי לספק למדינה עצמאות וביטחון אנרגטי ולחזק את הכלכלה ואת התעשייה‪ .‬ב‪ 9090-‬הגיע שיעור‬
‫החשמל המופק מגז לכ‪ .00%-‬על פי הערכות משרד האנרגיה והמים (להלן ‪ -‬משרד האנרגיה)‪ ,‬המעבר לשימוש בגז טבעי‬
‫חסך למשק הישראלי בשנים ‪ 9000-9099‬כ‪ 00-‬מיליארד ש"ח‪.‬‬
‫משרד האנרגיה הוא האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה‪ ,‬ובכלל זה פיתוח משק הגז‬
‫הטבעי‪ .‬מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה‪ ,‬הפועל מכוח חוק הנפט‪ ,‬התשי"ב‪( 249199-‬להלן ‪ -‬חוק הנפט)‪ ,‬אחראי בין‬
‫היתר להענקת זכויות לחיפוש ולהפקת גז ולמעקב אחר מימוש זכויות אלה‪ .‬הסדרת הפעילות במשק הגז מיושמת על ידי‬
‫רשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה (להלן ‪ -‬רשות הגז) הפועלת מכוח חוק משק הגז הטבעי‪ ,‬התשס"ב‪( 9009-‬להלן ‪-‬‬
‫חוק הגז)‪ .‬תפקידה של רשות הגז הוא קידום מטרות חוק הגז‪ ,‬ובהן יצירת תנאים לפיתוח ענף הגז הטבעי בישראל‬
‫באמצעות המגזר הפרטי‪ ,‬הסדרת הפעילות במשק הגז באופן שיאפשר השקעות בו ומתן שירותים שאיכותם‪ ,‬אמינותם‬
‫וזמינותם נאותים‪ ,‬שמירה על הבטיחות בפעילויות במשק הגז וקביעת תעריפים ואמות מידה לשירות שייתנו בעלי‬
‫הרישיונות לחלוקת גז‪ .‬על אף האמור לעיל‪ ,‬הפעילות בתחומים מהותיים הנוגעים לאספקת הגז הטבעי למשק רוכזו‬
‫במשך השנים על ידי גופים אחרים‪ ,‬כגון משרד ראש הממשלה‪ ,‬משרד האוצר‪ ,‬המשרד להגנת הסביבה‪ ,‬המועצה הארצית‬
‫לתכנון ולבנייה של משרד הפנים ורשות ההגבלים העסקיים‪.‬‬
‫ב‪ 9000-‬העניק שר האנרגיה והמים (להלן ‪ -‬שר האנרגיה) דאז לחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ (להלן ‪ -‬נתג"ז)‬
‫רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת הולכת גז טבעי בלחץ גבוה‪ .25‬ב‪ 9001-‬החלו גם ההליכים לפריסת רשת החלוקה‪,‬‬
‫שתפקידה לספק גז בלחץ נמוך למפעלים‪ .‬תכנון משק הגז מתבצע בהיעדר תכנית אב למשק האנרגיה‪ ,‬הקובעת מדיניות‬
‫לניהול משק זה לשם הבטחת אמינות גבוהה של אספקת אנרגיה לכל הצרכנים בעת רגיעה ובעת חירום‪ ,‬בטווח הקצר‬
‫והארוך ובעלויות מזעריות למשק ‪ -‬זאת בהתחשב בצורך לצמצם את התלות במקורות אספקה זרים ולגוון את מקורות‬
‫האנרגיה"‪ .26‬משרד האנרגיה פועל לגיבוש תכנית כזאת זה כמה שנים‪.‬‬
‫באוקטובר ‪ 9099‬מינו ראש הממשלה‪ ,‬מר בנימין נתניהו‪ ,‬ושר האנרגיה דאז‪ ,‬ד"ר עוזי לנדאו‪ ,‬את הוועדה הבין‪-‬משרדית‬
‫לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה‪ ,‬מר שאול צמח (להלן ‪ -‬ועדת צמח)‪.‬‬
‫על פי כתב המינוי‪ ,‬בחנה ועדת צמח את המדיניות הנהוגה במשקי הגז הטבעי בעולם במטרה להמליץ לממשלה על‬
‫מדיניות בנוגע למשק הגז הטבעי בישראל‪ .‬מסקנות הוועדה הוגשו בספטמבר ‪ ,9099‬אך עד מאי ‪ ,9090‬כ‪ 9-‬חודשים לאחר‬
‫מועד סיום הביקורת טרם החליטה הממשלה אם לאמצן‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל‪-‬דצמבר ‪( 9099‬להלן גם ‪ -‬מועד סיום הביקורת) את נושא הבטחת אספקת הגז‬
‫הטבעי למדינת ישראל‪ .27‬בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האנרגיה‪ ,‬רשות הגז הטבעי (להלן ‪ -‬רשות הגז)‪ ,‬משרד‬
‫התעשייה‪ ,‬המסחר והתעסוקה (להלן ‪ -‬משרד התמ"ת‪ ,)28‬משרד האוצר‪ ,‬משרד הפנים‪ ,‬המשרד להגנת הסביבה ונתג"ז‪ .‬כן‬
‫נעשו בדיקות השלמה במשרד ראש הממשלה‪ ,‬במשרד החוץ‪ ,‬ברשות ההגבלים העסקיים‪ ,‬בחברת החשמל לישראל (להלן‬
‫ חח"י)‪ ,‬בחברת נתיבי ישראל ‪ -‬החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ‪ ,‬באיגוד ערים אזור באר‪-‬שבע (שירותי‬‫כבאות)‪ ,‬במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצה האזורית חוף הכרמל‪.‬‬
‫‪21‬‬
‫על פי חוק משק הגז הטבעי‪ ,‬התשס"ב‪ ,4114-‬גז טבעי הוא תערובת של גזים פחמימניים ולא‪-‬פחמימניים המכילה כמות גדולה‬
‫של גז מתאן (‪ )CH4‬אשר בטמפרטורה של ‪ 01° C‬ובלחץ אטמוספרי נמצאת במצב צבירה של גז‪ .‬הגז נקרא "טבעי" היות‬
‫שאינו עובר תהליך זיקוק‪.‬‬
‫‪22‬‬
‫ערכו הקלורי של גז טבעי (כמות האנרגיה המופקת מ‪ 0-‬ק"ג של דלק) גבוה בכ‪ %01-‬מערכו הקלורי של פחם‪ ,‬בכ‪ %01-‬מערכו‬
‫הקלורי של מזוט ובכ‪ %01-‬מערכו הקלורי של סולר‪.‬‬
‫‪23‬‬
‫בתזכיר הצעת חוק האזורים הימיים‪ ,‬התשע"א‪ ,4100-‬נאמר כי המשפט הבינלאומי מאפשר למדינה להכריז על "אזור כלכלי‬
‫בלעדי"‪ ,‬שבו יהיו למדינה זכויות מחקר וזכויות כלכליות בתחומים שונים‪ .‬אזור זה אפשר שישתרע עד למרחק של ‪ 411‬מייל‬
‫ימיים מהחוף‪ .‬ואולם‪ ,‬מרחק זה כפוף לזכויות מדינות אחרות אשר חלק מאותם ‪ 411‬מייל מצויים אף בתחומן‪.‬‬
‫‪24‬‬
‫ס"ח ‪ ,012‬התשי"ב‪ ,)20.0.0214( ,‬עמ' ‪ .244‬בחוק זה "נפט" ‪ -‬לרבות גז טבעי‪.‬‬
‫‪25‬‬
‫לחץ גבוה הוא לחץ של יותר ‪ 01‬בר‪ .‬צרכנים גדולים‪ ,‬כגון תחנות כוח‪ ,‬צורכים גז בלחץ גבוה‪.‬‬
‫‪26‬‬
‫מבקר המדינה‪ ,‬דוח שנתי ‪36‬א (‪ )4104‬עמ' ‪.22‬‬
‫‪27‬‬
‫דוח זה אינו עוסק בנושאים הקשורים לאבטחת מתקני הגז‪ .‬המוכנות וההיערכות להשפעות סביבתיות של קידוחי גז ונפט בים‬
‫נדונה בקובץ דוחות זה‪ ,‬עמ' ‪.412‬‬
‫‪28‬‬
‫ב‪ 04.4.02-‬החליטה הממשלה על שינוי שמו של המשרד ל"משרד הכלכלה" (החלטה מס' ‪ .)42‬בדוח זה יכונה המשרד‬
‫"משרד התמ"ת"‪.‬‬
‫‪55‬‬
‫מקורות אספקת הגז הטבעי‬
‫להלן סקירת מקורות אספקת הגז הטבעי שעמדו לרשות מדינת ישראל בשנים ‪:9001-9099‬‬
‫מ א ג ר " מ א ר י ‪ : " B‬על אף הניסיונות הרבים למציאת מאגרי גז טבעי בישראל‪ ,‬רק ב‪ 9111-‬מצאה שותפות המחזיקה‬
‫בכמה מאגרים באותו אזור (להלן ‪ -‬שותפות מס' ‪ )9‬גז טבעי במאגר "מארי ‪ "B‬שבמים הכלכליים של מדינת ישראל‬
‫בכמות משמעותית וכדאית להפקה מן הבחינה הכלכלית‪ .‬על פי הערכות שותפות מס' ‪ ,9‬ב‪ ,9000-‬עת החלה הפקת הגז‬
‫ממאגר "מארי ‪ ,"B‬הכיל המאגר כמות המוערכת בכ‪.2932 BCM-‬‬
‫עם גילויו של מאגר "מארי ‪ "B‬החלו צרכני אנרגיה גדולים‪ ,30‬ובראשם חח"י‪ ,‬בתהליכים להסבת מערכי הייצור שלהם‬
‫לפעולה באמצעות גז טבעי‪ .‬בשנים ‪ 9000-9099‬סיפק המאגר את רוב הצריכה המשקית של הגז הטבעי‪ .‬על פי הערכות‬
‫עדכניות מסוף ‪ 9099‬שסיפקה לרשות הגז חברת ייעוץ בין‪-‬לאומית‪ ,‬במהלך ‪ 9090‬צפוי המאגר להתרוקן‪.‬‬
‫ה ג ז מ מ צ ר י ם ‪ :‬בד בבד עם גילוי מאגר "מארי ‪ "B‬החלה המדינה לנהל מגעים עם מצרים לאספקת גז טבעי באמצעות‬
‫חברה פרטית זרה‪ ,‬וזאת כדי להגדיל את היתירות וליצור תחרות בין הספקים‪ .31‬ביוני ‪ 9009‬נחתם מזכר הבנות בין ממשלת‬
‫ישראל לממשלת מצרים לאספקת גז טבעי ממצרים באמצעות חברה פרטית‪ ,‬בכמות של כ‪ 7 BCM-‬לשנה במשך ‪99‬‬
‫שנים‪ .32‬בפועל‪ ,‬בשנים ‪ 9002-9099‬סיפק הספק המצרי (להלן ‪ -‬הספק המצרי) לסירוגין‪ ,‬בסך הכול כ‪ .4.5 BCM-‬בפברואר‬
‫‪ 9099‬החלו הפסקות באספקת הגז ממצרים (בשל חבלות בצינור הגז)‪ ,‬ובמרץ ‪ 9099‬היא הופסקה לחלוטין‪.‬‬
‫מ א ג ר י ה ג ז " ת מ ר " ו " ל ו ו י י ת ן " ‪ :‬במהלך ‪ 9001‬התגלו במים הכלכליים של מדינת ישראל כמה מאגרים‬
‫המכילים כמויות גדולות של גז טבעי‪ .‬במפה שלהלן ניתן לראות את מקומם של המאגרים‪.‬‬
‫כל הזכויות שמורות למשרד האנרגיה‪ .‬המפה הודפסה בהיתר משרד האנרגיה‬
‫מאגר "תמר‪ "33‬הוא מאגר משמעותי הנמצא בשלבי פיתוחו האחרונים על ידי שותפות מסוימת (להלן ‪ -‬שותפות מס' ‪ ,)9‬ועל‬
‫במים הכלכליים של מדינת‬
‫פי הערכות ‪ ,‬מכיל כמות של ‪ 927 BCM‬גז‪ .‬אספקת הגז ממאגר זה החלה בסוף מרץ ‪.9090‬‬
‫ישראל יש עוד כמה מאגרים שטרם פותחו ‪ -‬ובראשם מאגר "לווייתן" ‪ -‬המכילים על פי הערכות‪ 34‬כ‪ 990 BCM-‬גז‪.‬‬
‫‪29‬‬
‫‪ - BCM‬מיליארד מטר מעוקב‪.‬‬
‫‪30‬‬
‫לדוגמא‪ :‬יצרני חשמל פרטיים ומפעלי תעשייה‪.‬‬
‫‪31‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ ,4241‬מ‪ ,02.04.14-‬בעניין שיתוף פעולה עם מדינות וספקי גז בתחום הגז הטבעי‪.‬‬
‫‪32‬‬
‫ב‪ 4111-‬חתמה חח"י על הסכם עם הספק המצרי לאספקת‪ 41 BCM‬במשך ‪ 01‬שנה (כ‪ 0.11 BCM-‬לשנה)‪ ,‬עם אופציה‬
‫להארכה בחמש שנים נוספות‪.‬‬
‫‪33‬‬
‫במועד סיום הביקורת ההערכות שעליהן דיווחה שותפות מס' ‪ 0‬התייחסו להסתברות של ‪ %11‬למציאת גז טבעי בכמות זו ( ‪2P‬‬
‫‪ .)- Probable‬על פי אותן הערכות‪ ,‬יש הסתברות של ‪ %21‬שמאגר "תמר" מכיל ‪ 021 BCM‬גז (‪.)1P - Proved‬‬
‫‪34‬‬
‫הערכות שעליהן דיווחה במועד סיום הביקורת שותפות מס' ‪ 0‬המתייחסות להסתברות של ‪ %11‬למציאת גז (‪.)2P‬‬
‫‪59‬‬
‫מ ת ק ן ל י י ב ו א ג ז נ ו ז ל י ) ‪ : ( 35L N G‬כמות הגז הקטנה שסיפק הספק המצרי למשק מחד גיסא‪ ,‬וגידול בצריכת‬
‫הגז הטבעי במשק מאידך גיסא‪ ,‬הביאו את ממשלת ישראל להחליט על רכישת גז טבעי נוזלי (להלן ‪ -‬גט"ן) והקמת מתקן‬
‫לייבוא גט"ן באחת השיטות‪ :‬שיטת המזח‪ 36‬או שיטת המצוף הימי‪( 37‬להלן ‪ -‬מתקן גט"ן)‪ .38‬בעקבות גילוי מאגרי הגז‬
‫"תמר" ו"לווייתן" הוקפאה התכנית לרכישת גט"ן שמחירו גבוה יותר מזה של הגז מהמאגרים‪ ,‬אך הפעולות להקמת מתקן‬
‫הגט"ן‪ 39‬שאמור לתת מענה למחסור הצפוי בגז‪ ,‬על פי הערכות רשות הגז‪ ,‬ב‪ ,9090-‬נמשכו‪.‬‬
‫עקב משבר הגז שהחל בפברואר ‪ 9099‬עם ההפסקות באספקת הגז ממצרים‪ ,‬החליט משרד האנרגיה להאיץ את קידומה‬
‫של תכנית להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שמשך הזמן להקמתו קצר ביותר משנתיים מזה של מתקן גט"ן בשיטת‬
‫המזח‪ .‬לאחר עבודת מטה ארוכה של רשות הגז שהחלה בטרם פרץ משבר הגז‪ ,‬הוטל על נתג"ז להתחיל בצעדים מעשיים‬
‫להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שצפוי לספק ‪ 9-9.9 BCM‬לשנה‪ ,‬לעומת מתקן גט"ן בשיטת המזח שהיה אמור‬
‫לספק‬
‫כ‪ 0 BCM-‬לשנה‪ .‬המצוף הימי נועד לצמצם את המחסור בגז עד לחיבורו של מאגר "תמר" למערכת ההולכה וכן לשמש‬
‫גיבוי בעת תקלות‪ .‬בד בבד‪ ,‬הוטל על חח"י לפעול להזמנת עשרה משלוחי גט"ן באמצעות חברה פרטית (להלן ‪ -‬החברה‬
‫לאספקת גט"ן) וחכירת אנייה מגזזת‪ 40‬שתספק גז באמצעות המצוף הימי למערכת ההולכה‪ .‬במועד סיום הביקורת עדיין‬
‫לא נעשו פעולות לקידום הקמתו של מתקן גט"ן בשיטת המזח‪ ,‬שהיה מועדף על ידי ועדת המכרזים הבין‪-‬משרדית‬
‫שטיפלה בנושא‪ ,‬וגם לא התקבלה שום החלטה אחרת בעניינו‪.‬‬
‫מ א ג ר " ע ז ה מ א ר י ן " ‪ :‬המאגר התגלה בשנת ‪ 9000‬מול חופי עזה‪ .‬הוא מכיל על פי הערכות כ‪ 4132 BCM-‬גז טבעי‪.‬‬
‫מסיבות שונות‪ ,‬במועד סיום הביקורת טרם ניתן אישור לבעל הרישיון‪ ,‬חברת גז זרה (להלן ‪ -‬החברה הזרה)‪ ,‬לפתח את‬
‫המאגר‪.‬‬
‫ש ד ה " מ ג ד ‪ : " 9‬הוא שדה נפט יבשתי‪ ,‬המכיל גם כמות קטנה של גז טבעי המוערכת בכ‪ .0.02 BCM-‬עד מועד סיום‬
‫הביקורת לא נעשה בו שימוש בשל היעדר תשתית להולכת הגז אל הצרכנים‪.‬‬
‫גיוון מקורות אספקת הגז‬
‫החל מ‪ 9009-‬פועל משרד האנרגיה להקמת שתי יחידות לייצור חשמל המוסקות בפחם (להלן ‪ -‬תחנה ‪ .)D‬על פי תכנית‬
‫הפיתוח המקורית‪ ,‬תוכננה תחנה ‪ D‬לספק כ‪ 9,000-‬מגה ואט חשמל החל מ‪ ,9002-‬אך נוכח קשיים שונים‪ ,‬במועד סיום‬
‫הביקורת טרם החלה הקמתה‪.42‬‬
‫ב‪ 9000-‬החליטה הממשלה‪ 43‬לאתר ספקי גז נוספים‪ .‬על אף המלצותיה של רשות הגז בנוגע להבטחת אספקת גז ממקורות‬
‫נוספים‪ ,‬המשא ומתן שהתנהל עם החברה הזרה בשנים ‪ 9002-9002‬לשם רכישת גז ממאגר "עזה מארין" לא צלח‪ .‬בשל כך‬
‫נותר המשק תלוי בשני ספקי גז בלבד‪ ,‬וללא תחנה ‪ D‬לאספקת חשמל ממקור אנרגיה חלופי לגז‪ .‬גורמים מקצועיים‬
‫במשרד האנרגיה וברשות הגז הביעו את הסתייגותם מהגדלת שיעור החשמל המיוצר מגז טבעי מ‪ 90%-‬ל‪ 70%-‬ואף‬
‫הגדירו זאת מעשה "מסוכן ולא אחראי"‪.44‬‬
‫ב‪ 9007-‬הכינה רשות הגז תחזית ביקושים ומקורות לגז טבעי לפי כמה תרחישים‪ .‬לפי תחזית זו‪ ,‬הקמת תחנה ‪ D‬עשויה‬
‫למתן את הביקוש של חח"י לגז טבעי ולגוון את תמהיל הדלקים להפקת חשמל‪ .‬מהתחזית‪ ,‬שהייתה מבוססת על ההנחה‬
‫נוסף על מאגר "מארי ‪ "B‬יספק הספק המצרי רק ‪ 9 BCM‬גז לשנה ‪ ,‬עולה כי בלי מקור אספקת גז נוסף היה צפוי מחסור‬
‫בגז טבעי כבר ב‪ .9099-‬תרחיש זה (להלן ‪ -‬תרחיש מס' ‪ )9‬מתואר בגרף שלהלן‪.‬‬
‫‪35‬‬
‫‪ - Liquefied Natural Gas‬גז טבעי נוזלי‪.‬‬
‫‪36‬‬
‫אניית ‪ CARRIER LNG‬משנעת גז טבעי נוזלי‪ ,‬מתחברת לפלטפורמה קבועה ומעבירה גז נוזלי לאנייה נייחת (‪ ,)FSRU‬אשר‬
‫משמשת מקור אחסנה וגיזוז למערכת ההולכה‪.‬‬
‫‪37‬‬
‫אנייה מגזזת (‪ )FSRU‬משנעת גז טבעי נוזלי‪ ,‬מתחברת למתקן צף (‪ ,)BOEY‬מגזזת את הגז ממצב צבירה נוזלי לגז ומחדירה‬
‫למערכת ההולכה‪.‬‬
‫‪38‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ ,4010‬מ‪ ,04.0.11-‬בעניין הסרת חסמים במשק האנרגיה; החלטת ממשלה מס' ‪ ,2411‬מ‪,02.2.10-‬‬
‫בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן‪.‬‬
‫‪39‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ ,011‬מ‪ ,04.1.12-‬בעניין הסדרת פעילות ועדת המכרזים הבין‪-‬משרדית להקמת מתקן גט"ן‪.‬‬
‫‪40‬‬
‫אנייה המובילה גז בצורה נוזלית (גט"ן) ומסוגלת להפוך אותו לגז נדיף‪.‬‬
‫‪41‬‬
‫נתונים שמסר משרד האנרגיה‪.‬‬
‫‪42‬‬
‫ראו מבקר המדינה‪ ,‬דוח שנתי ‪95‬ב (‪ ,)4112‬עמ' ‪ ;0021‬מבקר המדינה‪ ,‬דוח שנתי ‪36‬א (‪ ,)4104‬עמ' ‪.22‬‬
‫‪43‬‬
‫ראו הערה ‪.41‬‬
‫‪44‬‬
‫מבקר המדינה‪ ,‬דוח שנתי ‪36‬א (‪ ,)4104‬עמ' ‪.22‬‬
‫‪53‬‬
‫מתרחיש מס' ‪ 9‬עולה כי ב‪ 9007-‬היה ידוע שבמצב שבו יש למדינת ישראל שני מקורות גז בלבד ("מארי ‪ "B‬והספק‬
‫המצרי)‪ ,‬צפוי מחסור בגז החל מ‪ ,9099-‬ויש להסתמך על הקמת מתקן גט"ן כדי להתגבר על המחסור‪.‬‬
‫כפי שמשתקף מתרחיש נוסף מ‪( 9007-‬להלן ‪ -‬תרחיש מס' ‪ )9‬המתואר בגרף להלן‪ ,‬רשות הגז העריכה כי הקמת תחנה ‪,D‬‬
‫אספקת גז על ידי הספק המצרי בכמות מרבית של ‪ 9 BCM‬לשנה והפקת גז ממאגר "עזה מארין" על ידי החברה הזרה היו‬
‫דוחות את המחסור בגז ל‪ .9092-‬הקמת מתקן גט"ן צפויה לפתור את המחסור החזוי (תרחיש מס' ‪.)9‬‬
‫על מנת לגוון את מקורות הגז‪ ,‬להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות אספקת הגז‪ ,‬פעלה רשות הגז בנחרצות‬
‫משנת ‪ 9009‬מול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר‪ ,‬ובראשם משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר‪ ,‬לחתימת הסכם עם‬
‫החברה הזרה כדי שתפתח את מאגר "עזה מארין" שיחובר לרשת ההולכה הארצית‪ .‬משרד האוצר ריכז את רוב הפעולות‬
‫הכרוכות בניהול המשא ומתן עם החברה הזרה לרכישת גז מ"עזה מארין"‪ ,45‬אולם‪ ,‬לדברי רשות הגז‪ ,‬ב‪ 9002-‬חזרה בה‬
‫הממשלה מכוונתה לבצע את העסקה משיקולים כלכליים בלבד‪.‬‬
‫ניסיונות שנעשו על יד ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז נוספים לא צלחו‪ .‬בד בבד אי הצלחת משא ומתן עם‬
‫החברה הזרה‪ ,‬משא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה וחברת גז רוסית ב‪ 9002-‬בקשר לאספקת גז בצנרת תת‪-‬ימית‪ ,‬הוקפא‬
‫אף הוא עקב אי‪-‬כדאיות כלכלית‪.‬‬
‫במרץ ‪ 9002‬התקבלה החלטת ממשלה‪ ,46‬ולפיה יש לקדם הקמת מתקן גט"ן שיתחיל לפעול עד ‪ .9099‬בפברואר ‪,9001‬‬
‫כשמונה חודשים לאחר תחילת אספקת הגז על ידי הספק המצרי‪ ,‬ציינה רשות הגז מפורשות לפני שרי האנרגיה והאוצר כי‬
‫‪45‬‬
‫בעניין סמכותו של משרד האוצר לנהל ולהכריע בתכנון ובקידום תשתיות במשק ראו מבקר המדינה‪ ,‬דוח שנתי ‪36‬ב (‪,)4101‬‬
‫עמ' ‪.01‬‬
‫‪46‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ ,2411‬מ‪ ,02.2.10-‬בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן‪.‬‬
‫‪54‬‬
‫"למרות היותה של אופציה זו זולה וזמינה מבחינת תשתית‪ ,‬קיימת רמה גבוהה של אי‪-‬ודאות לגבי אמינותה"‪ .‬בתחזית מ‪-‬‬
‫‪ ,9090‬ציינה רשות הגז כי לאור "היקף הביקושים והאספקה עלול להיווצר מחסור זמני בגז בשנים ‪ ."9099-9090‬לפי‬
‫אותה התחזית‪ ,‬המשתקפת בתרשים שלהלן‪ ,‬בעיית המחסור בגז בשנים ‪ ,9090-9099‬שצפוי להגיע לכ‪ 9 BCM-‬לשנה‪,‬‬
‫נותרה בעינה על אף גילוי גז במאגר "תמר"‪.‬‬
‫בשנים ‪ 9099-9090‬התממש המחסור ואף החמיר עקב הפסקת הגז ממצרים‪ .‬על פי הערכות חח"י ‪ -‬צרכן הגז הטבעי‬
‫הגדול ביותר במשק ‪ -‬ההפסד הכלכלי הישיר שנגרם לה כתוצאה ממחסור בגז טבעי ומשימוש בדלקים חלופיים בתקופת‬
‫המחסור בגז בשנים ‪ ,9099-9099‬נאמד בכ‪ 9.0-‬מיליארד ש"ח לכל ‪ BCM‬גז טבעי שלא סופק‪ ,‬והעלות הושתה על‬
‫הצרכנים‪.‬‬
‫בתגובתו של החשב הכללי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה ממרץ ‪ ,9090‬עולה כי המשא ומתן עם החברה הזרה לא‬
‫צלח‪ ,‬מאחר ששני הצדדים לא הצליחו להגיע להסכמה על התנאים המסחריים של ההסכם‪ .‬משרד האוצר לא המציא‬
‫מסמכים התומכים בטענה זו‪ ,‬ועל כן לא ניתן היה לעמוד על מלוא הסיבות לאי‪-‬הצלחת המשא ומתן‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור התחזיות בדבר מחסור בגז ב‪ ,9092-‬היעדר מקורות זמינים ואמינים נוספים‬
‫לאספקת גז טבעי וההמלצות המקצועיות של רשות הגז‪ ,‬היה על משרד האוצר לפעול ביתר שאת למימושה של‬
‫העסקה לרכישת גז ממאגר "עזה מארין"‪ .‬פיתוחו של משק הגז הטבעי בהתבסס על שני ספקים בלבד (מאגר "מארי‬
‫‪ "B‬והספק המצרי) והיעדר מתן משקל ראוי לצרכים האסטרטגיים של משק האנרגיה מלמדים על ניהול סיכונים בלתי‬
‫מספק שהביא בסופו של דבר למחסור חמור בגז כבר בשנים ‪.9099-9099‬‬
‫ה ק מ ת ה מ צ ו ף ה י מ י ‪ :‬אף על פי שלפי התכנון המקורי מפברואר ‪ 9099‬המצוף הימי היה אמור להתחיל לפעול‬
‫בפברואר ‪ ,9090‬ברישיון שניתן לנתג"ז נקבע שהפעלת המצוף מתוכננת לדצמבר ‪ .479099‬עקב דחיפות השלמת הפרויקט‪,‬‬
‫במהלך שנת ‪ 9099‬משרד האנרגיה‪ ,‬רשות הגז ונתג"ז העריכו שהמצוף יחל לפעול כבר בנובמבר ‪ .9099‬על בסיס האמור‬
‫ומסמכים נוספים שהגיעו למשרד מבקר המדינה‪ ,‬חח"י חתמה באוגוסט ‪ 9099‬על חוזה‪ ,‬שבו התחייבה לשלם בגין‬
‫השירותים שתספק החברה לאספקת גט"ן‪ .‬על פי החוזה‪ ,‬שקיבל את אישורה של רשות החשמל‪ ,‬עלויות השירותים‬
‫שיסופקו על ידי החברה לאספקת גט"ן יושתו על צרכני הגז והחשמל‪ .‬החל מאמצע נובמבר ‪ 9099‬האנייה המגזזת‪ ,‬ועליה‬
‫משלוח ראשון של גט"ן‪ ,‬עגנה מול חופי ישראל והמתינה להפעלתו של המצוף הימי‪.‬‬
‫בפועל‪ ,‬בשל עיכובים טכניים בהקמת המצוף הימי ובניהולו ובשל תנאי מזג האוויר הסוערים בים‪ ,‬הוא הופעל רק‬
‫כחודשיים מאוחר יותר‪ ,‬באמצע ינואר ‪ .9090‬חח"י מעריכה כי ההוצאות שנגרמו בשל העיכוב בהקמתו של המצוף היו‬
‫כדלקמן‪ :‬עלות חכירת האנייה המגזזת כ‪ 990,000-‬דולר ליום; עלות אבטחת האנייה; ביטוחים וחכירת אניות שירות; וכן‬
‫תשלום של כ‪ 07-‬מיליון ש"ח בגין ביטול אחד המשלוחים‪ .‬בד בבד‪ ,‬עקב השימוש בדלקים חלופיים‪ ,‬לייצור חשמל הייתה‬
‫עלותו באותה התקופה גבוהה בכ‪ 900-‬מיליון ש"ח לעומת עלות ייצורו בגט"ן‪.‬‬
‫בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל ‪ ,9090‬כתב משרד האנרגיה כי המועד שנקבע להפעלת המצוף היה פברואר ‪9090‬‬
‫וכי "נתג"ז רשמה את [ה]מועד הקרוב ביותר האפשרי לתחילת האספקה [אמצע נובמבר ‪ ]9099‬ולא את המועד הסביר‬
‫לתחילת האספקה [פברואר ‪ ."]9090‬עוד כתב המשרד כי "הלקח הנכון מניהול הפרויקט‪ ,‬כפי שנוהל‪ ,‬הוא להתחייב‬
‫למועדים ריאליים ולא למועדים אופטימאליים‪ ,‬שאינם מביאים בחשבון עיכובים טכניים בהקמה ובניהול ותנאי מזג אויר‬
‫‪47‬‬
‫נתג"ז אחראית על ניהול הקמתו של המצוף הימיץ‬
‫‪50‬‬
‫סוער בים"‪ .‬משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד האנרגיה וגורמים נוספים המציאו אסמכתאות‪ ,‬ולפיהן המועד המקורי‬
‫להפעלת המצוף היה אמצע נובמבר ‪.9099‬‬
‫על אף פעילותם הנמרצת של משרד האנרגיה ונתג"ז להקמת המצוף הימי‪ ,‬אי‪-‬ההתאמה בין המועד שבו האנייה‬
‫המגזזת הוזמנה להגיע‪ ,‬כשעליה המשלוחים הראשונים של גט"ן‪ ,‬לבין מועד הפעלת המצוף בפועל גררו הוצאות‬
‫כבדות שיושתו על צרכני החשמל והגז‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬נוכח הפגיעה בציבור עקב העלייה בתעריפי‬
‫החשמל והשימוש מוגבר בדלקים מזהמים‪ ,‬על משרד האנרגיה ונתג"ז להפיק לקחים מפרויקט זה וליישמם‬
‫בפרויקטים משותפים בעתיד‪.‬‬
‫התכלות מאגר "מארי ‪"B‬‬
‫בדצמבר ‪ 9090‬פרסם המשרד להגנת הסביבה הוראות למניעת מפגעים מתחנות הכוח של חח"י (להלן ‪ -‬ההוראות לחח"י)‪,‬‬
‫לפי הסמכות הקבועה בסעיף ‪ 2‬לחוק מניעת מפגעים‪ ,‬התשכ"א‪ .9129-‬בהוראות אלו נקבע שבמערך הייצור של חח"י‬
‫המבוסס על גז טבעי תהיה חח"י רשאית להשתמש בדלקי גיבוי‪ ,48‬בין היתר‪" ,‬במקרה של תקלה במערכת ההפקה‪,‬‬
‫ההולכה ואספקת גז למערך היצור שאינה מאפשרת שימוש בגז"‪ .‬אולם אין בהוראות כל אזכור לשיקולים השונים‬
‫הקשורים לניהול מאגרי הגז או ולשיקולים המחייבים התערבות מקצועית של משרד האנרגיה‪.‬‬
‫על פי תחזית הביקושים של משרד האנרגיה מ‪ ,9007-‬עם תחילת אספקת הגז ממצרים ב‪ ,9002-‬ניתן היה למתן את קצב‬
‫ההפקה ממאגר "מארי ‪ "B‬עד ל‪ 0 BCM-‬לשנה לכל היותר‪ ,‬ובכך לשמר את הגז הנמצא בו עד למיצויו ב‪ .9097-‬אולם‬
‫הנחת היסוד‪ ,‬ולפיה תימשך אספקה סדירה של גז ממצרים‪ ,‬לא התממשה בפועל‪ ,‬כאמור‪ ,‬ובמהלך ההפסקות באספקת הגז‬
‫ממצרים ב‪ 9099-‬נאלצה חח"י להשתמש בכמויות גדולות של גז ממאגר "מארי ‪."B‬‬
‫להלן תרשים המתאר את כמויות הגז הטבעי שסופקו בפועל ממאגר "מארי ‪ "B‬והספק המצרי בשנים ‪( 9000-9099‬להלן ‪-‬‬
‫תרשמי הכמויות)‪:‬‬
‫‪48‬‬
‫דלקי גיבוי (דלקים חלופיים) הם מזוט או סולר‪.‬‬
‫‪58‬‬
‫מפברואר ‪ 9099‬האיצו חח"י ומינהל החשמל במשרד האנרגיה (להלן ‪ -‬מינהל החשמל)‪ 49‬את פניותיהם אל המשרד להגנת‬
‫הסביבה בבקשה לאשר את הפעלת מערכי הייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מן המותר לפי ההוראות לחח"י‪ .50‬בשל‬
‫התמשכותן של החבלות בצינור הגז ממצרים‪ ,‬מסוף מאי ‪ 9099‬פנה מינהל החשמל כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה‬
‫בבקשה שיאשר להפעיל את מערכי הייצור בדלקי גיבוי ללא המגבלה של שימוש מרבי בגז מ"מארי ‪ ."B‬מינהל החשמל‬
‫הסביר את בקשתו בכך שנדרש לדעתו לעשות שימוש מדוד בגז הטבעי מ"מארי ‪ "B‬ולדחות את התכלות הגז הנמצא בו‪,‬‬
‫כדי לאפשר פריסה על פני תקופה ארוכה יותר של העלות העודפת וזיהום האוויר הנגרמים בשל השימוש בדלקי גיבוי‪ ,‬עד‬
‫להגעתו של הגז מ"תמר"‪ .‬לבקשת המשרד להגנת הסביבה‪ ,‬העבירה אליו חח"י תרחישים שונים המדמים שימוש מוגבר‬
‫בדלקי גיבוי‪ ,‬כדי שיוכל לנתח את רמת זיהום האוויר העלול להיווצר בכל אחד מהתרחישים הללו‪.‬‬
‫נוסף על כך‪ ,‬בישיבה שהתקיימה בספטמבר ‪ 9099‬בהשתתפות מנכ"לי משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה ציין‬
‫מנכ"ל משרד האנרגיה כי כמות הגז המופקת ממאגר "מארי ‪ "B‬גדולה בכ‪ 90%-‬מהכמות המתוכננת‪ ,‬ולכן ספק אם יימצא‬
‫גז במאגר לקראת קיץ ‪ .9099‬כמו כן‪ ,‬ציין מנכ"ל משרד האנרגיה כי "המבנה הגיאולוגי [של המאגר] נפגע" ו"בגלל‬
‫הסיכון ההנדסי המשרד הורה להקטין את הקצב"‪.‬‬
‫רק בנובמבר ‪ 9099‬אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מכפי שנקבע‬
‫בהוראות לחח"י‪ ,‬ובעקבות זאת התמתנה הפקת הגז ממאגר "מארי ‪."B‬‬
‫מנתוני משרד האנרגיה ותרשמי הכמויות עולה כי בחודשים פברואר‪-‬נובמבר ‪ 9099‬חלה עלייה בהפקת גז טבעי ממאגר‬
‫"מארי ‪ ,"B‬ובאותם חודשים נצרכו כ‪ 0.7 BCM-‬גז טבעי‪ .‬אילו נשמר חלק מכמות זו‪ ,‬היה ניתן להשתמש בו בצורה‬
‫מושכלת בעת משבר הגז בקיץ ‪.9099‬‬
‫ב‪ 9099-‬הזמין משרד האנרגיה דוח מחברת ייעוץ בין‪-‬לאומית שמטרתו לבחון את האפשרות להפוך את מאגר "מארי ‪"B‬‬
‫למאגר אחסון גז‪ .‬בין היתר בחנה חברת הייעוץ את הסיבות לפגיעה במבנה הגאולוגי של המאגר‪ ,‬את הגורמים לקריסת‬
‫חלק מהקידוחים ואת הדרכים להתמודד עמם לשם הפיכתו של המאגר למאגר אחסון‪ .‬לדעת חברת הייעוץ‪ ,‬עד שיופסק‬
‫השימוש במאגר יופקו ממנו עד כ‪ 29%-‬מתכולתו‪ .51‬כמו כן ציינה החברה כי הקריסות לא נבעו משאיבה מוגברת אלא‬
‫מטעות בתכנון הקידוחים‪.‬‬
‫בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר ‪ 9090‬טען הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה כי על אף ממצאי חברת‬
‫הייעוץ‪ ,‬אחת הסיבות להתכווצות המהירה של שכבת הגז והשקיעה המוגברת של האסדה היא שאיבה מוגברת מהמאגר‬
‫שהובילה לאיבוד חלק מהגז ולסיכון הנדסי ובטיחותי של ההפקה באתר‪.‬‬
‫בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר ‪ 9090‬ציין המשרד להגנת הסביבה כי ממצאי חברת הייעוץ מחזקים את הצורך‬
‫באיסוף נרחב‪ ,‬שיטתי ותקופתי של נתונים על מצבם הפיזי של המאגרים ועל השינויים שחלים בהם‪ ,‬כמויות הגז הנותרות‬
‫בהם ועל הקצב המיטבי להפקתו‪ .‬משרד האנרגיה ציין בתשובתו מאפריל ‪ 9090‬כי נתונים כאמור נאספים על ידו באופן‬
‫קבוע‪.‬‬
‫‪49‬‬
‫מתחילת ‪ ,4101‬כשנה לפני פרסום ההוראות לחח"י‪ ,‬פנה משרד האנרגיה כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה בעניין הצורך‬
‫בהסדרת הפעלת יחידות ייצור חשמל בדלקים חלופיים בעתות משבר ותקלות מתמשכות‪.‬‬
‫‪50‬‬
‫בדרך כלל ‪ 01‬ימים בלבד‪.‬‬
‫‪51‬‬
‫נתוני ההפקה ב"מארי ‪ "B‬גבוהים בהשוואה לנתוני ההפקה המקובלים בעולם‪.‬‬
‫‪59‬‬
‫בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ ‪ 9090‬ציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי "חשוב להבטיח את אספקת החשמל‬
‫הסדירה גם במחיר של הגברה זמנית של שימוש בדלקים פחות נקיים" וכי הוא "יפעל להסדרת מנגנון לאישור שימוש‬
‫בדלקים חלופיים בעת הצורך‪ ,‬זאת תוך הסתכלות כוללת על ההיבטים השונים במשק האנרגיה"‪.‬‬
‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק חייב היערכות מתאימה של‬
‫משק החשמל וניהול מאוזן ואחראי של מאגר "מארי ‪ "B‬באותה עת‪ .‬על משרד האנרגיה‪ ,‬כאחראי המרכזי ליישום‬
‫המדיניות בתחום האנרגיה‪ ,‬לגבש בשיתוף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה מדיניות מאוזנת ואחראית לשימוש‬
‫בגז ובדלקים חלופיים לייצור חשמל בעתות משבר‪ ,‬תוך שמירה על יציבותו של משק האנרגיה ועל האינטרסים‬
‫הכלכליים והסביבתיים של מדינת ישראל‪.‬‬
‫פיתוח המאגרים בהתאם לרישיונות‬
‫חוק הנפט מסמיך את מינהל אוצרות טבע לחייב את היזם לפתח כל שדה המצוי בגבולות החזקה שקיבל‪ ,‬ואף קובע‬
‫מסגרת זמן שבמהלכה על היזם להתחיל בפיתוח המאגר ובהפקת הגז שבו בטרם יידרש להחזיר את הרישיון למדינה‪ .‬חוק‬
‫הנפט אינו דורש את אישורו של הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה (להלן ‪ -‬הממונה על ענייני נפט) לתכניות פיתוח‬
‫של היזמים‪ .‬משרד האנרגיה פועל‪ ,‬לדבריו‪ ,‬להבטיח את אישורו באמצעות שטרי החזקה שיינתנו ליזמים במאגרים‬
‫החדשים‪ .‬משיקולים כלכליים היזמים מעדיפים להשקיע בחיפוש ובפיתוח של מאגרי גז גדולים ולדחות פיתוח של מאגרי‬
‫גז קטנים‪ .‬מדינות שבהן מפיקים גז בים מחייבות את היזמים למצות את מלוא הפוטנציאל של תגליות הגז הנמצאות‬
‫בחזקתם כל עוד קיימת היתכנות כלכלית לכך‪.52‬‬
‫אחת הדוגמאות לכך היא החזקה במאגר "אור"‪ ,‬המכיל לפי הערכות כ‪ .9.9 BCM-‬חזקה זו ניתנה ב‪ 9000-‬ליזם פרטי‪ ,‬אך‬
‫רק ב‪ 9099-‬הפעיל משרד האנרגיה את סמכותו לחייב את היזם להפיק גז מהמאגר‪ ,‬כפי שהתחייב‪ .‬היזם נמנע מפיתוח‬
‫מאגר "אור" משיקולים כלכליים והחזיר את שטר החזקה ב‪.9099-‬‬
‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר‬
‫בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם‪ ,‬תוך יצירת תנאים עסקיים מתאימים או לחלופין‬
‫לדרוש את החזרת הזכויות במאגר למדינה‪ .‬מטרת המהלך היא להבטיח אספקת גז טבעי לפי צורכי המשק‪.‬‬
‫הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי‬
‫ועדת צמח הגישה כאמור את מסקנותיה לממשלה בספטמבר ‪ ,9099‬אך עד מאי ‪ ,9090‬כ‪ 9-‬חודשים לאחר מועד סיום‬
‫הביקורת טרם אומצו על ידה‪ .‬אחד הפרמטרים המשמעותיים לקביעת המלצות על ידי הוועדה היה אופן הערכת משאבי‬
‫הגז המצויים במים הכלכליים של מדינת ישראל‪ .‬הוועדה קבעה את המלצותיה על סמך כמויות הגז הצפויות והמותנות‪.‬‬
‫המלצות הוועדה נוגעות לסוגיית יצוא גז ועשויה להיות להן השפעה מכרעת על התפתחות משק הגז הטבעי בישראל‪.‬‬
‫יצוין כי המשרד להגנת הסביבה וגורמים מקצועיים במשרד האנרגיה התנגדו לדרך שבה העריכה הוועדה את כמות‬
‫משאבי הגז ואת הצריכה העתידית במשק‪.‬‬
‫בתגובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בפברואר ‪ 9090‬צוין כי "משרד התמ"ת לא צורף ולא היה שותף לוועדת‬
‫צמח שבחנה והגדירה‪ ,‬בין השאר‪ ,‬את השימושים וההיקפים של הגז בתעשייה וגזרה מהן מסקנות שונות"‪.‬‬
‫משק הגז מאופיין באי‪-‬ודאות גדולה ובסיכונים כלכליים ניכרים ליזמים‪ .‬סיכונים אלו עלולים להשפיע על כמויות‬
‫הגז המופקות על ידיהם‪ .‬הקושי בהערכת כמות משאבי הגז והצריכה המשקית הצפויה ב‪ 99-‬השנים הבאות‬
‫מחייבים נקיטת מדיניות מאוזנת וזהירה בשיתוף כל המשרדים הרלוונטיים‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬על הגופים‬
‫האלה לגבש לאלתר מדיניות ברורה ומוסכמת בנוגע להערכת כמויות הגז בהתבסס על הכלים המקובלים בעולם‬
‫ועל היקפי הצריכה העתידיים‪ ,‬כדי לאפשר תכנון בר קיימא של משק הגז וליצור ודאות רבה יותר ליזמים‪.‬‬
‫‪52‬‬
‫לדוגמא‪ ,‬מדיניות השדות הקטנים של ממשלת הולנד (‪.)0212‬‬
‫‪97‬‬
‫מתן הרשאה לחיפוש גז טבעי ולהפקתו‬
‫בחינת האיתנות הפיננסית של בעל ההרשאה‬
‫חיפוש גז בים והפקתו הם תהליך ארוך ויקר המבוסס על ניתוחים גאולוגיים‪ ,‬הערכות סטטיסטיות וקידוחי אימות יקרים‪.‬‬
‫החיפוש וההפקה מוסדרים בחוק הנפט‪ .‬על פי חוק זה‪" ,‬לא יחפש אדם נפט‪ 53‬אלא על פי היתר מוקדם‪ ,54‬על פי רישיון‬
‫או על פי שטר חזקה‪( "56‬להלן ‪ -‬הרשאה)‪ .‬לפי החוק‪ ,‬שר האנרגיה רשאי לקבוע עקרונות בדבר היקף ההשקעה הכספית‬
‫המזערית הדרושה לקבלת רישיון‪ ,‬ומבקש הרישיון חייב לפרט את ההון העומד לרשותו לביצוע תכנית העבודה לחיפוש‬
‫הגז ולהפקתו‪ .‬גם תקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים)‪ ,‬התשס"ו‪ ,9002-‬קובעות כי מבקש רישיון‬
‫לחיפוש גז בים ולהפקתו נדרש להוכיח איתנות פיננסית כדי יכולת לממן מחצית מהעלות המשוערת של תכנית העבודה‬
‫שאושרה לרישיון‪ .‬מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי האיתנות הפיננסית של מבקש הרישיון נבדקת רק בעת הגשת‬
‫הבקשה לרישיון‪ .‬במהלך תקופת הרישיון (שלוש עד עשר שנים) בעל הרישיון אינו נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות‬
‫פיננסיים אחרים לממונה על ענייני נפט‪ .‬הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף‪ ,‬אלא רק‬
‫אם עולה חשש לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית‪.‬‬
‫‪55‬‬
‫זאת ועוד‪ ,‬חוק הנפט קובע כי בעל רישיון שהגיע לתגלית בשטח שעליו חל הרישיון והגיש בתקופת הרישיון בקשה לפי‬
‫החוק‪ ,‬זכאי לקבל מהממונה על ענייני נפט שטר חזקה על כל שטח שיבחר בתוך השטח שעליו חל הרישיון‪ .‬החזקה תהיה‬
‫כפופה לתנאים שנקבעו ברישיון‪ .‬מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם במהלך תקופת החזקה (תקופה ארוכה מאוד ‪-‬‬
‫‪ 00-90‬שנה) בעל החזקה אינו מחויב לדווח לממונה על מצבו הפיננסי‪.‬‬
‫בהקשר זה יצוין כי חברת גז אמריקאית (המחזיקה ב‪ 9%-‬מרישיונות למאגרים מסוימים במים הכלכליים ומשמשת‬
‫מפעילת הרישיונות) וחברת הבת הישראלית שלה (המחזיקה ב‪ 09%-‬מרישיונות אלה) נקלעו לקשיים כלכליים באוגוסט‬
‫‪ .9099‬חברת האם קיבלה צו הקפאת הליכים בארה"ב‪ ,‬ומאוחר יותר אושרה בקשתה להגנה מפני נושיה‪ .57‬לנכסי חברת‬
‫הבת הישראלית מונה נאמן‪.‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מצבן של החברות הללו התחוור לממונה על ענייני נפט בתחילת אוגוסט ‪,9099‬‬
‫והוא קיים פגישה עם נציגי החברה האמריקאית בסוף אותו חודש‪ ,‬כדי להבין מהו מצבה המשפטי של החברה‪ .‬מלבד זאת‬
‫לא נקט הממונה צעד אקטיבי כלשהו‪ ,‬אלא נתן לכוחות השוק לפעול‪.‬‬
‫בתגובתו מפברואר ‪ 9090‬למשרד מבקר המדינה ציין משרד האנרגיה כי במהלך ‪ 9099‬נבדקו דוחותיה הפיננסיים של‬
‫החברה האמריקאית בשנית‪ ,‬ונמצא כי היא עומדת בהנחיות המשרד בעניין רכוש נזיל והון עצמי‪ .‬בדיקה רציפה ותמידית‬
‫של האיתנות הפיננסית של בעלי רישיון תחייב הגדלת כוח האדם באגף הכלכלה במשרד והקצאת תקציב מתאים‪ .‬עוד ציין‬
‫משרד האנרגיה כי השותפות ברישיון יוכלו להשתלט על חלקה של החברה האמריקאית‪ ,‬או שהחברה תעביר את זכויותיה‬
‫לגוף אחר שייבדק על ידי הממונה על ענייני נפט‪ .‬כל פעולה אחרת של הממונה‪ ,‬כגון נטילת הרישיון מהחברה‪ ,‬אינה‬
‫מקובלת‪ ,‬ועלולה לפגוע בתכנית העבודה יותר מאשר להועיל‪.‬‬
‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬ניהול אחראי של משק האנרגיה מחייב את הממונה על ענייני נפט לבדוק מפעם לפעם‬
‫את איתנותם הפיננסית של בעלי ההרשאות‪ ,‬לכל אורך תקופת ההרשאה‪ ,‬ולהכין תכנית פעולה אם יתעוררו קשיים‬
‫כלכליים אצל בעל הרשאה‪ ,‬העלולים לעכב את פיתוח המאגר או את הפקת הגז ממנו‪ .‬מצב זה בעייתי במיוחד‬
‫כיום‪ ,‬מפני שחלק הארי של מאגרי הגז במים הכלכליים של מדינת ישראל מוחזקים בידי קבוצה אחת של בעלי‬
‫הרשאות‪ .‬במידת הצורך‪ ,‬על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו החוקית ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן‬
‫המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם או להחזיר את ההרשאה לממונה‪.‬‬
‫‪53‬‬
‫כאמור‪ ,‬בחוק זה "נפט" ‪ -‬לרבות גז טבעי‪.‬‬
‫‪54‬‬
‫היתר לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגלות גז‪ ,‬למעט קדיחות ניסיון‪.‬‬
‫‪55‬‬
‫רישיון מקנה לבעליו זכות לחפש גז; זכות‪ ,‬בתנאים שייקבעו‪ ,‬לערוך פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרישוי שיש בהן כדי לעמוד‬
‫על סיכויי הגז שבשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו גז; זכות לקבל‬
‫חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי‪.‬‬
‫‪56‬‬
‫חזקה מקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז בשטח החזקה כל ימי תוקפה של החזקה‪.‬‬
‫‪57‬‬
‫המשמעות היא שהחברה קיבלה הגנה לתקופה של ‪ 00‬חודשים‪ ,‬ובמהלך תקופה זו היא מקבלת הלוואה של ‪ 101‬מיליון דולר‬
‫לצורך המשך פעולותיה ורה‪-‬ארגון‪ .‬יצוין כי ההלוואה היא אישית ואינה ניתנת להעברה לחברת הבת הישראלית‪.‬‬
‫‪91‬‬
‫העברת הרשאה לאחר‬
‫חוק הנפט קובע כי הרשאה היא אישית ואי‪-‬אפשר לשעבדה או להעבירה בכל דרך שהיא‪ ,‬חוץ מהורשה‪ ,‬אלא באישור‬
‫הממונה על ענייני נפט‪ ,‬לאחר שהתייעץ עם מועצת הנפט‪ .58‬במרץ ‪ 9090‬פרסם הממונה על ענייני נפט הודעה‪ ,‬ולפיה‬
‫בבקשות להעברת זכויות שניתנו לפי חוק הנפט‪ ,‬תיבדק מחדש היכולת המקצועית והכלכלית של הקבוצה בעלת‬
‫ההרשאה‪ ,‬על פי ההרכב החדש המוצע של הקבוצה‪ ,‬ולכן יש לצרף לבקשה את המסמכים הנדרשים להוכחת היכולת‬
‫המקצועית והכלכלית‪ ,‬כאילו מדובר בבקשה ראשונה לקבלת הרשאה‪.‬‬
‫ממאי ‪ 9099‬ועד מועד סיום הביקורת‪ ,‬דצמבר ‪ ,9099‬שוקד מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה על הכנת טיוטת תקנות‬
‫הנפט (העברת זכויות נפט)‪ ,‬התשע"ב‪ ,9099-‬שתכליתן הסדרת נושא העברת הרשאה לאחר‪ .59‬בתגובתו למשרד מבקר‬
‫המדינה מאפריל ‪ 9090‬ציין משרד האנרגיה כי החברות מכירות את טיוטת התקנות ועובדות לפיה‪ .‬מבדיקת משרד מבקר‬
‫המדינה עולה כי יחידת הממונה על ענייני נפט מאפשרת לחברות הליך של חוות דעת מקדמית ("פרה‪-‬רולינג") בעניין‬
‫ההערכה שתאושר העברת הרשאה לאחר‪.‬‬
‫קידוחי הניסיון (אקספלורציה) הם פעילות רבת סיכון הדורשת משאבים עצומים‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬חוות‬
‫דעת מקדמית היא הליך מבורך‪ ,‬אך לא די בהליך אד‪-‬הוק כזה כדי ליצור את הוודאות והשקיפות הנדרשות בשוק‬
‫קידוחי הניסיון‪ .‬יש לסיים בלוח זמנים קצר את הכנתן של תקנות ברורות וסדורות‪ ,‬כדי שהגופים הפועלים בשוק‬
‫קידוחי הניסיון יוכלו לדעת ‪ -‬מתי ובאילו תנאים ניתן להעביר הרשאה לאחר‪.‬‬
‫קבלת אישורים ממאסדרים שונים לחיפוש גז ולהפקתו‬
‫על בעל רישיון לקבל אישורים ממאסדרים שונים כדי לחפש ולהפיק גז טבעי‪ .‬לאחרונה הותקנו תקנות הנפט (הרשאה‬
‫לסטייה מחוק התכנון והבנייה)‪ ,‬התשע"ב‪ ,9099-‬המסדירות‪ ,‬בין היתר‪ ,‬את קבלת האישורים מהמאסדרים השונים לצורך‬
‫הגשת בקשה לרישיון לחיפוש ולהפקה של גז ביבשה ובמים הטריטוריאליים של מדינת ישראל‪ .‬התקנות קובעות כי על‬
‫בעל הרישיון להגיש בקשה לאישור קידוח לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ולצרף לה‪ ,‬בין היתר‪ ,‬מסמך סביבתי‪ ,‬על פי‬
‫הנחיות משרד האנרגיה בהתייעצות עם המשרד להגנת הסביבה‪.‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בנוגע לקבלת אישורים מהמאסדרים השונים לצורך חיפוש והפקה של גז במים‬
‫הכלכליים של מדינת ישראל יש רק פרקטיקה נוהגת‪ :‬יש לפנות למשרד להגנת הסביבה ולקבל היתר הזרמת שפכים לים;‬
‫למשרד הביטחון ‪ -‬לצורך הגנה על הקידוח; ולמשרד החוץ ‪ -‬בעניין יחסי החוץ עם מדינות שכנות‪ .‬דהיינו‪ ,‬במועד סיום‬
‫הביקורת‪ ,‬כ‪ 90-‬שנים לאחר שגילו לראשונה גז במים הכלכליים של מדינת ישראל‪ ,‬קבלת אישורים מהמאסדרים השונים‬
‫עדיין אינה מוסדרת בחקיקה‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬מהבדיקה עולה כי אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים השונים‬
‫הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש ולהפקה‪ .‬מבקש הרישיון נאלץ להתרוצץ בין כל המאסדרים‪ ,‬ומשרד האנרגיה‬
‫מנסה לתאם ביניהם‪.‬‬
‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬יש להסדיר בחקיקה את קבלת האישורים מהמאסדרים השונים לצורך חיפוש גז במים‬
‫הכלכליים של המדינה ולצורך הפקתו‪ .‬יש לדאוג לתיאום בין המאסדרים או להסמיך מאסדר אחד שירכז את‬
‫הטיפול בכלל האישורים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה‪.‬‬
‫בתגובתו ציין המשרד להגנת הסביבה כי השר להגנת הסביבה פנה בנושא בעייתי זה לשר המשפטים באפריל ‪.9099‬‬
‫הנושא אף נדון בפגישה משותפת של מנכ"לית המשרד עם מנכ"ל משרד האנרגיה בדצמבר ‪ ,9099‬אך עד מועד סיום‬
‫הביקורת לא קודמה החקיקה בעניין‪.‬‬
‫אסדרה במשק הגז‬
‫בין השנים ‪ 9112-9002‬העניק משרד האנרגיה כ‪ 90-‬רישיונות לחיפוש נפט וגז טבעי‪ .60‬אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב‪-‬‬
‫‪ ,9111‬רק ב‪ 9001-‬החל משרד האנרגיה לגבש אמות מידה ותנאים שעל הזכיין לעמוד בהם כדי לקבל רישיון להפקת גז‪.‬‬
‫בין השנים ‪ 9001-9099‬פעלו משרדי האנרגיה‪ ,‬האוצר‪ ,‬משרד ראש הממשלה ורשות ההגבלים העסקיים להסדרת שטרי‬
‫חזקה במאגרים‪ ,‬לגיבוש כללים לתשלום תמלוגים‪ ,‬לגיבוש מדיניות בנוגע למשק הגז ולשימושים בו וכן להסדרת תשתיות‬
‫ההולכה והחלוקה אל הצרכנים‪ .‬במהלך תקופת הביקורת נדרשו גופים אלה להסדיר סוגיות שונות‪ ,‬ובהן מגבלת הקיבולת‬
‫‪58‬‬
‫מועצה של ‪ 01‬חברים המתמנה על ידי שר האנרגיה והמייעצת לשר ולממונה על ענייני נפט בכל עניין המובא לפניה‪.‬‬
‫‪59‬‬
‫על פי הטיוטה‪" ,‬העברה" ‪ -‬בכל דרך שהיא‪ ,‬למעט הורשה‪ ,‬בתמורה ושלא בתמורה‪.‬‬
‫‪60‬‬
‫מ‪ 4112-‬העניק משרד האנרגיה עוד כ‪ 21-‬רישיונות נוספים לחיפוש נפט וגז טבעי‪.‬‬
‫‪96‬‬
‫בצינור הגז ואישורים סטאטוטוריים למאגרי אחסון ולמתקני קבלת גז‪ ,‬כדי לשפר את היתירות ולצמצם את הפער בין‬
‫הביקוש לגז טבעי ובין ההיצע שלו‪ .‬אולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו במלואם ענייני הגז‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האנרגיה‪ ,‬האוצר‪ ,‬משרד ראש הממשלה ורשות ההגבלים העסקיים כי אסדרה‬
‫חלקית בלבד של ניהול משק הגז גרמה לחוסר ודאות של השחקנים בשוק הגז‪ .‬אסדרה חלקית עלולה לעכב ואף‬
‫לטרפד את מימון פיתוח מאגרי הגז הטבעי‪ ,‬וכפועל יוצא עלול להיווצר גם חוסר ודאות בכל שרשרת האספקה של‬
‫משק הגז‪.‬‬
‫חיבור המאגרים "תמר" ו"דלית" למערכת הולכת הגז (תמ"א ‪/37‬ח)‬
‫חשיבותה של תחנת קבלת גז נוספת לארץ‬
‫‪61‬‬
‫במועד סיום הביקורת הגז הטבעי ממאגר "מארי ‪ ,"B‬הנמצא מול חופי אשקלון‪ ,‬מגיע לארץ דרך תחנת קבלת גז פעילה‬
‫יחידה ‪ -‬תחנת הקבלה באשדוד (להלן ‪ -‬התחנה הדרומית)‪ .‬לאור הגידול הצפוי בביקוש והיצע לגז טבעי‪ ,‬יש חשיבות רבה‬
‫לתכנונה ולהקמתה של תחנת קבלת גז נוספת על זו הדרומית‪ ,‬בין היתר לצורך אמינות האספקה‪ ,‬יתירות במערכת (הן‬
‫מבחינה תפעולית והן מבחינה אסטרטגית) ומיצוי נפחים בתחנה הדרומית‪.‬‬
‫הספק המצרי השתמש בתחנת קבלה שבמועד סיום הביקורת אינה פעילה עוד ‪ -‬תחנת הקבלה באשקלון‪ .‬באוקטובר ‪9090‬‬
‫התקיימה פגישה בין שר האנרגיה דאז מר עוזי לנדאו לנציגי מפעילת הקידוחים בשותפות מס' ‪ ,9‬ובה סוכם כי מאגר‬
‫"תמר" יתחבר באמצעות צינור לתחנת הקבלה באשקלון (נוסף לתחנה הדרומית) שכבר יש לה תמ"א מאושרת‪ .‬על אף‬
‫הסיכום‪ ,‬לא בוצעו פעולות ממשיות לפריסת צינור מהמאגר לתחנה באשקלון ולהשמשת תחנה זו‪ .‬לא נמצאו מסמכים‬
‫המעידים על התערבותה של רשות הגז בנושא‪ .‬בדצמבר ‪ 9099‬הודיעה שותפות מס' ‪ 9‬לרשות הגז כי בכוונתה לבחון‬
‫פתרון אחר‪ .‬החל מהרבעון השני של ‪ 9099‬החלה השותפות להציג לוחות זמנים המראים כי הקמת המדחסים‪ 62‬בתחנה‬
‫הדרומית תהא מהירה יותר מהשמשת התחנה באשקלון‪.63‬‬
‫מסירת הכנת התמ"א לידי יזם פרטי‬
‫בינואר ‪ 9001‬התגלו מאגרי הגז "תמר" ו"דלית" במים הכלכליים של מדינת ישראל‪ ,‬כ‪ 10-‬ו‪ 20-‬ק"מ בהתאמה מחופי‬
‫חיפה וחדרה‪.‬‬
‫במאי ‪ 9001‬פרסמה המועצה הארצית הוראה על הכנת תכנית מתאר ארצית (להלן ‪ -‬תמ"א) חלקית ברמה מפורטת לחיבור‬
‫קידוחי הגז הטבעי "תמר" ו"דלית" למערכת ההולכה הארצית (הוראה להכנת תמ"א ‪/07‬ח)‪ .‬מטרת התכנית היא להקים‬
‫תשתית שתאפשר אספקת גז טבעי‪ ,‬המופק מהמאגרים‪ ,‬למערכת ההולכה הארצית לצורך שימוש בגז בהקדם האפשרי‪.‬‬
‫בהוראה צוין כי משרד האנרגיה הודיע על נכונותו להכין את התמ"א‪ ,‬וכי זו תוגש תוך חצי שנה לדיון במועצה הארצית‬
‫לצורך העברתה להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור‪.‬‬
‫ביוני ‪ 9001‬המליץ מנכ"ל משרד האנרגיה‪ ,‬כי יזם פרטי ‪ -‬מפעיל הקידוחים במאגרים (להלן ‪ -‬היזם) ‪ -‬יכין את התמ"א‬
‫בליווי נציגי משרד האנרגיה‪ .‬זאת מאחר שהיזם הוא מומחה בתחום ויוכל לעשות זאת בלוח זמנים קצר יותר‪.‬‬
‫בישיבת המועצה הארצית ביולי ‪ 9001‬נבחנה המלצת מנכ"ל משרד האנרגיה כי היזם יכין את התמ"א‪ .‬בדיון הובהר על ידי‬
‫היועצת המשפטית של המועצה כי גם כאשר התכנון נעשה בידי יזם פרטי‪ ,‬האחריות לבצע את הוראות המועצה עודה‬
‫מוטלת על המשרד הממשלתי הנוגע לדבר‪ .‬המועצה קיבלה את המלצת מנכ"ל משרד האנרגיה והחליטה כי היזם יכין את‬
‫התמ"א בפיקוח משרד האנרגיה‪ .‬עם זאת ביקשה המועצה מהיועץ המשפטי של משרד הפנים לבחון את סוגיית הגורם‬
‫המוסמך להכין תמ"אות ולהמליץ מתי ניתן להטיל על יזם פרטי להכין תכנית‪.‬‬
‫בישיבת המועצה הארצית בנובמבר ‪ 9001‬העיר בא‪-‬כוח הרשויות המקומיות זיכרון יעקב‪ ,‬פורדיס וחוף הכרמל כי לא מצא‬
‫חוות דעת משפטית המתירה ליזם פרטי להכין תמ"א‪ .‬באותה הישיבה ניתנה חוות דעתה של היועצת המשפטית של‬
‫המועצה‪ ,‬ולפיה אין כל מניעה שהיזמה להכנת תמ"א תהיה של גוף פרטי המבקש ליזום ולקדם רעיון‪ .‬ההחלטה אם לקדמו‬
‫היא בידי המועצה‪ ,‬והיא המחליטה על ההוראות בעניינו‪ .‬הבדיקה והליווי של קיום הוראות המועצה נעשים על ידי מינהל‬
‫התכנון [במשרד הפנים] ועל ידי ועדות ההיגוי המקיימים בקרה גם באמצעות יועצים‪ .‬עוד נקבע בחוות הדעת כי במקרים‬
‫אלו יש חשיבות רבה והכרח שהמשרד הממשלתי הנוגע בדבר ילווה אף הוא את התכנון‪ ,‬כדי שניתן יהיה להבטיח‬
‫שהתכנית תבטא את האינטרסים של מדיניות הממשלה‪.‬‬
‫‪61‬‬
‫תחנת קבלה היא מתקן הנדסי הקולט גז טבעי גולמי המגיע משדות הפקה (לאחר שעבר הפחתת לחץ במתקן הפחתת לחץ)‪,‬‬
‫מפריד את הנוזלים שבו‪ ,‬מטפל בו עד לרמת איכות על פי התקן הישראלי ומעבירו למערכת ההולכה הארצית‪.‬‬
‫‪62‬‬
‫המדחסים נועדו להגדלת קיבולת הצינור על ידי הגדלת לחץ הגז‪.‬‬
‫‪63‬‬
‫על פי הערכת השותפות במאגר "תמר"‪ ,‬הקמת המדחסים צפויה להסתיים ברבעון הראשון של ‪ ,4101‬בעוד שהשמשת תחנת‬
‫הקבלה באשקלון צפויה להיארך כארבע שנים‪.‬‬
‫‪95‬‬
‫בתגובותיהם למשרד מבקר המדינה מסרו משרד האנרגיה ומשרד הפנים כי הפרקטיקה הנהוגה מאפשרת הכנת תמ"אות‬
‫לפרויקטים מסוימים על ידי יזמים פרטיים‪ ,‬והדבר נעשה בפועל לא פעם‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תמ"אות על ידי יזם פרטי שהוא בעל עניין מעלה סוגיות שונות‪ ,‬במיוחד בנוגע‬
‫לדרכי ההתמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים הציבוריים‪ .‬מן הראוי‬
‫שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות‪ ,‬שיוחלו במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א‪,‬‬
‫לרבות אמות מידה למקרים אלה‪.‬‬
‫הכנת התמ"א על ידי היזם‬
‫מיולי ‪ 9001‬ועד יולי ‪ 9090‬בחן היזם‪ ,‬בליווי מוסדות התכנון‪ ,‬כעשרים חלופות יבשתיות וימיות למיקום מתקן קבלת גז‪.‬‬
‫בנובמבר ‪ 9001‬החליטה המועצה הארצית כי תסקיר ההשפעה על הסביבה‪ 64‬יבחן פיתוח המשלב תחנת קבלה מצפון‬
‫לחדרה בד בבד עם תחנת הקבלה הקיימת‪.‬‬
‫באפריל ‪ 9090‬אימצה המועצה הארצית חלק מהמלצות ועדת העורכים‪ 65‬ממרץ ‪ 9090‬שקראה לבחון שש חלופות למיקום‬
‫תחנת קבלה יבשתית במסגרת פרקים א'‪-‬ב' לתסקיר ההשפעה על הסביבה‪ .66‬המועצה לא קיבלה את המלצת ועדת‬
‫העורכים לבחון חלופה של טיפול בגז שתיעשה במלואה בים (להלן ‪ -‬חלופת טיפול מלא בים)‪ ,‬ובמקומה קיבלה חלופה‬
‫אחרת שנפסלה בעבר ‪ -‬חלופת מחצבת עין איילה‪.‬‬
‫לאורך תקופת הכנת התמ"א על ידי היזם הייתה התנגדות עזה להקמת תחנת קבלה יבשתית‪ 67‬מצד התושבים המתגוררים‬
‫בסביבת החלופות המוצעות‪ ,‬וזאת מטעמי בטיחות‪ ,‬איכות הסביבה ופגיעה בתיירות ובחקלאות‪ .‬התושבים תמכו בחלופת‬
‫טיפול מלא בים‪.‬‬
‫דחיית התמ"א של היזם על ידי המועצה הארצית‬
‫ביולי ‪ ,9090‬כשנה וחודשיים לאחר מתן ההוראה על ידי המועצה הארצית‪ ,‬קבעה המועצה כי שום חלופה מבין השש‬
‫שהוצעו בישיבתה הקודמת אינה מיטבית‪ .‬לאחר דיון ארוך ורב‪-‬משתתפים הורתה המועצה על הכנת הנחיות לעריכת‬
‫תסקיר השפעה על הסביבה (פרקים א'‪-‬ב') לשתי חלופות שונות מהשש שנבחנו‪ ,‬חלופות שכבר הוצגו בעבר על ידי ועדת‬
‫העורכים ונפסלו‪ :‬שטח בסמוך למפעל בעכו וטיפול מלא בים‪ .68‬עוד החליטה המועצה כי בדיקת החלופה השנייה תתבצע‬
‫על ידי צוות מומחים בלתי תלוי‪ ,‬באחריות משרד האנרגיה‪ .‬משמעותה של החלטת המועצה היא שהמדינה ‪ -‬ולא היזם ‪-‬‬
‫היא שתכין את התמ"א‪.‬‬
‫לאור החלטת המועצה הארצית להוריד מהפרק את תכנית היזם הבהיר היזם לרשות הגז בספטמבר ‪ 9090‬כי נוצר עיכוב‬
‫בהליך התכנון‪ .‬עיכוב זה מצטרף לעיכוב שנוצר עד אותה עת בשל הימשכות הליכי התכנון‪ ,‬ושניהם יוצרים עיכוב של‬
‫ממש בלוח הזמנים המקורי של חיבור קידוחי הגז למערכת ההולכה‪ .‬כדי לתת מענה בלוח זמנים המתאים לצורכי משק‬
‫האנרגיה הציע היזם פתרון המתבסס על מערך סטטוטורי קיים‪ :‬בניית אסדה נוספת (להלן ‪ -‬אסדת "תמר") בסמוך לאסדת‬
‫"מארי ‪ ,"B‬הנמצאת כאמור כ‪ 00-‬ק"מ מול חופי אשקלון‪ ,‬ואליה תחובר צנרת שאורכה כ‪ 990-‬ק"מ ממאגר "תמר"‪ ,‬הנמצא‬
‫כ‪ 10-‬ק"מ מול חופי חיפה וחדרה‪ .‬על גבי אסדת "תמר"‪ ,‬ובשילוב מערכי הייצור והשירותים הקיימים באסדת "מארי ‪,"B‬‬
‫יתקיימו תהליכי הטיפול בגז‪ .‬הגז המטופל יועבר בצנרת הקיימת לתחנת הקבלה הדרומית‪ ,‬שייבנו בה מערכי טיפול‬
‫נוספים על אלה הקיימים כיום‪ .‬עם זאת היזם הדגיש במכתבו כי הפתרון החלופי‪ ,‬שהתוואי שלו ארוך הרבה יותר מהתוואי‬
‫המקורי ואשר מציב בעיות של קיבולת בלתי מספיקה והיעדר יתירות‪ ,‬אינו יכול להיות תחליף קבוע ובוודאי שאינו מייתר‬
‫את המשך קידום תמ"א ‪/07‬ח ‪ -‬הבטחת תחנת קבלה צפונית‪.‬‬
‫‪64‬‬
‫תסקיר השפעה על הסביבה הוא חלק מפעילות מערכת התכנון והבנייה‪ ,‬ומטרתו לשלב היבטים סביבתיים בהליך קבלת‬
‫ההחלטות במוסדות התכנון והבנייה‪ .‬באמצעות ההליך ניתן לבחון חלופות מיקום וחלופות לתכנון הפרויקט המוצע‪ .‬כמו כן‬
‫ניתן לקבוע אמצעים למניעת מפגעים וסיכונים ודרכי טיפול בפגיעה נופית‪ .‬ראו אתר המשרד להגנת הסביבה ‪-‬‬
‫‪.www.sviva.gov.il‬‬
‫‪65‬‬
‫ועדת העורכים היא ועדת משנה של המועצה הארצית ומורכבת מנציגי משרד הפנים‪ ,‬משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה‪.‬‬
‫‪66‬‬
‫דור מרכז‪ ,‬דור צפון‪ ,‬מחלף קיסריה‪ ,‬מט"ש חדרה‪ ,‬מחצבת עין איילה ותחנת הקבלה הדרומית בקיבולת מלאה‪ ,‬דהיינו תחנת‬
‫קבלה נוספת על זו הקיימת‪.‬‬
‫‪67‬‬
‫גודלו של מתקן קבלה יבשתי‪ ,‬שדובר עליו באותו שלב‪ ,‬הוא כ‪ 441-‬דונם‪.‬‬
‫‪68‬‬
‫רשות הגז ומשרד האנרגיה הציגו עמדה חד‪-‬משמעית‪ ,‬ולפיה לא ניתן להסתמך על מתקן טיפול בגז על גבי אסדה בים כמתקן‬
‫אספקה יחיד‪ ,‬בשל רמת האמינות הפחותה של מתקן זה ביחס למתקנים יבשתיים ובשל העובדה שקידוחי "תמר" ו"דלית"‬
‫צפויים להיות מקורות אספקת הגז העיקריים בעתיד‪ .‬כמו כן‪ ,‬רשות הגז מסרה לוועדה נתונים‪ ,‬ולפיהם גם במקרה של טיפול בגז‬
‫על גבי אסדה יידרש מתקן יבשתי בשטח משמעותי‪ .‬לאור זאת נפסלה חלופת האסדה על ידי ועדת העורכים בישיבתה ביולי‬
‫‪.4101‬‬
‫‪99‬‬
‫הפתרון שהוצע על ידי היזם אושר על ידי משרד האנרגיה‪ .‬לאחר סיום הביקורת‪ ,‬בסוף מרץ ‪ ,9090‬הושקה מערכת הזרמת‬
‫הגז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫החלטת המועצה מיולי ‪ 9090‬והפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה ‪ -‬חיבור מאגר "תמר" לתחנת הקבלה הדרומית ‪-‬‬
‫הובילו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה‪ .‬אספקת הגז לצפון‪ ,‬כל עוד‬
‫לא הוקמה תחנת קבלה נוספת ולא הוקם הקו המזרחי של מערכת ההולכה‪ ,69‬מתבססת כולה על צינור ימי אחד‪.‬‬
‫לאחר מועד סיום הביקורת‪ ,‬בסוף מרץ ‪ ,9090‬החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף‬
‫הימי והזרמת גז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫הכנת התמ"א על ידי משרד האנרגיה‬
‫בהתאם להחלטת המועצה מיולי ‪ 9090‬ולפיה משרד האנרגיה יכין את התמ"א‪ ,‬פרסמה רשות הגז באוקטובר ‪ 9090‬מכרז‬
‫פומבי דו‪-‬שלבי לתכנון וייעוץ תכנוני בנושא מתקנים לקבלת גז טבעי גולמי ולטיפול בו עד לכניסתו אל מערכת ההולכה‪.‬‬
‫לקראת סיום הליכי המכרז‪ ,‬כשהתקבלה הצעתו החלופית של היזם (ראו לעיל)‪ ,‬שונתה מטרתו של המכרז כך שיטפל‬
‫בחיבורם של מאגרי גז אחרים ‪ -‬חלקם עתידיים ‪ -‬למערכת ההולכה‪ ,‬דרך תחנת קבלה חדשה שתוקם‪ .‬בדצמבר ‪ 9090‬נבחר‬
‫זוכה במכרז ‪ -‬משרד אדריכלים ומתכנני ערים (להלן ‪ -‬המתכנן)‪ ,‬ובינואר ‪ 9099‬נחתם הסכם בינו לבין משרד האנרגיה‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מציין כי רשות הגז קידמה באופן מהיר מכרז מורכב זה‪.‬‬
‫במכרז נקבעו חמשת שלבי הפרויקט ולוח זמנים מצטבר מתחילת העבודה ועד לסיום ביצוע כל שלב ושלב‪ .‬על פי המכרז‪,‬‬
‫לוח הזמנים הכולל לביצוע הפרויקט הוא שנתיים ממועד תחילת העבודה‪ .‬על פי ההסכם המצורף למכרז‪ ,‬המתכנן יבצע‬
‫את העבודה נשוא המכרז‪ ,‬ונציג מטעם רשות הגז יפקח על הביצוע‪.‬‬
‫באפריל ‪ 9099‬החליטה המועצה הארצית כי במסגרת הכנת התכנית ייבחנו חלופות למיקום המתקנים הנדרשים בים‬
‫וביבשה‪ ,‬לרבות חלופות למיקום מרב התשתיות הנדרשות בים כולל טיפול מלא בים‪ .‬עוד החליטה המועצה כי התכנית‬
‫תוגש לדיון במועצה עד מרץ ‪ ,9090‬וזאת לצורך העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור‪.‬‬
‫במרץ ‪ 9099‬החליטה המועצה הארצית לאמץ את התפיסה‪ ,‬ולפיה יש לקדם תכנון לשני מערכי טיפול בגז‪ .‬כל מערך יכלול‬
‫מתקנים בים‪ ,‬צנרת כניסה ומתקנים יבשתיים‪ .‬המערכים יהיו נפרדים וימוקמו מצפון למערכים הקיימים (כאשר אחד מהם‬
‫לפחות יהיה מצפון לחדרה)‪.‬‬
‫באפריל ‪ 9099‬החליטה המועצה הארצית כי אתר המפעל בעכו לא ייבחן כחלופה במסגרת פרקים א'‪-‬ב' של התסקיר‪.‬‬
‫במאי ‪ 9099‬החליטה המועצה הארצית כי יש צורך בקיצור משמעותי בלוח זמנים לאישור התכנית לחיבור המאגרים‪ ,‬כך‬
‫שההליכים יסתיימו בתוך כשנה‪ ,‬ולא ב‪ 9090-‬כפי שתוכנן מראש‪.‬‬
‫ביוני ‪ 9099‬התקבלה החלטת ממשלה‪ ,70‬ולפיה‪ ,‬בין היתר‪ ,‬המועצה הארצית תדון בתכנית ובתוצאות התסקיר ותחליט אם‬
‫להעביר את התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור‪ ,‬לא יאוחר ממרץ ‪ .9090‬המועצה הארצית תדון בהערות‬
‫הוועדות המחוזיות ובהשגות הציבור על התכנית‪ ,‬ולאחר קבלת החלטות בעניינן היא תעביר אותן לאישור הממשלה לא‬
‫יאוחר מסוף אוגוסט ‪ .9090‬הממשלה תדון בתכנית ותחליט בעניינה לא יאוחר מחלוף ‪ 90‬ימים מיום שהתכנית הוגשה‬
‫למזכירות הממשלה‪.‬‬
‫בהתאם לשלב ב' במכרז ולהחלטת הממשלה מיוני ‪ ,9099‬החליטה המועצה הארצית בנובמבר ‪ 9099‬לבחור שני אתרים‬
‫יבשתיים למיתקני כניסת גז‪ :‬אתר "חגית" ומט"ש מרץ‪ .‬בינואר ‪ 9090‬בחרה המועצה‪ ,‬בהתאמה‪ ,71‬שני אתרים להקמת‬
‫מתחמים ימיים למיתקני טיפול בגז‪ :‬חבצלת השרון וחדרה‪ .‬ממתקני הטיפול בגז תועבר צנרת לכיוון חוף הים באזורים‬
‫שבהם יוקמו מתקני הטיפול המשלים בגז ביבשה‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמוסדות התכנון כי השינוי במטרתו של המכרז לא בא לידי ביטוי‬
‫בדחיית לוח הזמנים שנקבע במכרז‪ ,‬וככל הנראה הפרויקט גם לא יעמוד בלוח הזמנים שנקבע בהחלטת המועצה‬
‫ממאי ‪ 9099‬ובהחלטת הממשלה מיוני ‪.9099‬‬
‫‪69‬‬
‫מערכת הולכה יבשתית נתב"ג לאורך כביש ‪ 1‬עד לתחנת הכוח חגית אשר תגבה את הצינור הימי‪.‬‬
‫‪70‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ 4140‬בעניין קידום תכנית להקמת מערכי קליטת גז טבעי מתגליות בים‪.‬‬
‫‪71‬‬
‫יצוין כי לכל חלופה יבשתית קיים מתקן ימי לטיפול מקדים בגז‪.‬‬
‫‪93‬‬
‫אסדרת אספקת הגז‬
‫פער בין הביקוש לגז טבעי ובין ההיצע שלו‬
‫לאחר מועד סיום הביקורת‪ ,‬בסוף מרץ ‪ ,9090‬החלה הזרמת הגז הטבעי ממאגר "תמר"‪ .‬עד להקמתן של תחנות קבלה‬
‫נוספות לקליטת גז ולחיבורן למאגרים נוספים‪ ,‬מאגר זה הוא המקור היחיד המסוגל לספק גז למשק הישראלי בכמות‬
‫גדולה וברציפות‪ .‬קיבולת הצינור המוביל גז מאסדת "תמר" אל תחנת הקבלה הדרומית היא מוגבלת‪ ,72‬והדבר מחייב‬
‫שינויים תשתיתיים ורגולטורים על מנת לענות על הביקושים לגז החל מ‪ .9090-‬כמו כן כל עוד קיימת רק תחנת קבלה‬
‫פעילה אחת אין יתירות‪ ,‬וכל תקלה בתחנת הקבלה עלולה להשבית את כל משק הגז ולפגוע במערך ייצור החשמל‪.‬‬
‫כדי להגדיל את קיבולת הצינור שיזרים גז ממאגר "תמר" אישר שר האנרגיה דאז בנובמבר ‪ 9099‬לשותפות מס' ‪ 9‬לשדרג‬
‫את יכולת אספקת הגז ממאגר "תמר" באמצעות הוספת מדחסים בתחנת הקבלה הדרומית‪ .73‬על פי הערכות של רשות הגז‪,‬‬
‫הפרויקט צפוי להסתיים ברבעון הראשון של ‪.9099‬‬
‫פתרון משלים לצמצום הפער בין ההיצע הצפוי של גז טבעי לבין הביקוש לו עלול להתחיל בשנת ‪ ,9099‬הוא באמצעות‬
‫אחסון גז‪ .‬מטרתו העיקרית של פיתוח מאגר אחסון בישראל הוא לאפשר אספקת גז גמישה לצרכנים שכמות הגז הדרושה‬
‫להם משתנה תדיר (‪.74)Swing‬‬
‫מאגר אחסון יבשתי יכול לספק פתרון כשהביקוש לגז מאמיר‪ ,‬ואף לגבות את אספקת הגז ממאגר "תמר" בשעת הצורך‪.‬‬
‫בשנים ‪ 9001-9099‬רשות הגז ונתג"ז עשו כמה בדיקות והכינו כמה תרחישים כדי לעמוד על הכדאיות התפעולית‬
‫והכלכלית של הקמת מאגרים יבשתיים בהשוואה לחלופות‪ ,‬אך עד מועד סיום הביקורת טרם קיבלו החלטה בנושא‪.‬‬
‫בדצמבר ‪ 9099‬הגישה חברת ייעוץ בין‪-‬לאומית למשרד האנרגיה דוח בנושא השימוש במאגר "מארי ‪ "B‬לצורכי אחסון‪.‬‬
‫על פי דוח חברת הייעוץ‪ ,‬הפיכתו של המאגר הימי למאגר אחסון ומילויו בכמות מספקת של גז צפויים לארוך כשנתיים‬
‫מהמועד שבו יקבל הזכיין את רישיון האחסון‪ .‬בדצמבר ‪ ,9099‬הודיע שר האנרגיה דאז על החלטתו להעניק רישיון אחסון‬
‫לשותפות‪ ,‬אולם עד מאי ‪ ,9090‬כ‪ 9-‬חודשים לאחר מועד סיום הביקורת הרישיון עצמו טרם ניתן‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬רשות הגז‬
‫טרם החלה בהליכים לגיבוש הקריטריונים להפיכת המאגר למאגר אחסון‪ .‬כמו כן הגז שיאוחסן במאגר יסופק למשק‬
‫באותו צינור שקיבולתו מוגבלת ודרך אותה תחנה קבלת גז שתשמש לאספקת הגז ממאגר "תמר"‪.‬‬
‫רשות הגז מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר ‪ 9090‬כי "סוגיית מתן רישיון אחסון למאגר ימי מתכלה‬
‫למונופול בתחום האספקה איננה פשוטה הן מבחינה הנדסית והן מבחינה רגולאטורית ומשפטית‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬בכוונת‬
‫הממשלה להסדיר את הנושא עוד לפני הזרמת הגז מתמר‪ ."...‬משרד מבקר המדינה מעיר כי במאי ‪ 9090‬הנושא טרם‬
‫הוסדר גם לאחר הזרמת הגז מ"תמר"‪.‬‬
‫התרשים שלהלן מתאר את הביקושים הצפויים במשק מול הקיבולת של צינור הגז ואת השפעת היישום של השדרוגים‬
‫המוצעים‪.‬‬
‫‪72‬‬
‫הקיבולת המרבית עד סוף ‪ 4104‬נאמדת בכ‪ 410111 MMBTU-‬בשעה (‪ MMBTU‬היא יחידת מידה לאנרגיה שתכולתה כ‪-‬‬
‫‪ 40‬מ"ק גז טבעי)‪.‬‬
‫‪73‬‬
‫פרויקט הוספת המדחסים יגדיל את הקיבולת לכ‪ 100111 MMBTU-‬בשעה‪.‬‬
‫‪74‬‬
‫מרבית הגז במדינה מיועד כיום לייצור חשמל‪ ,‬ולכן יש שונות ניכרת בביקוש לגז בשעות שונות ובעונות שונות‪.‬‬
‫‪94‬‬
‫כדי לתת מענה חלקי לסוגיית הקיבולת של צינור הגז‪ ,‬יזמה רשות הגז מהלך שיבטיח לצרכנים אספקת גז סדירה לפי‬
‫חלקם היחסי בקיבולת מערכת ההולכה‪ .‬בסוף נובמבר ‪ 9099‬קיבלה המועצה לענייני משק הגז הטבעי החלטה‪ ,‬ולפיה בכל‬
‫שעה שבה הביקוש המצטבר של כלל הצרכנים והמשווקים להזרמת גז בצינור צפוי לעבור את הקיבולת המרבית‪ ,‬יפחיתו‬
‫צרכני הגז את הצריכה לפי עקרון הפרו‪-‬רטה‪ ,75‬לפי החלק היחסי של קיבולתם במערכת ההולכה‪ ,‬בהתאם לנוסחה‬
‫המפורטת בהחלטה‪ .76‬המועצה הביעה את עמדתה ולפיה לאור הסדרת השימוש בקיבולת‪ ,‬שותפות מס' ‪ 9‬לא תסרב‬
‫לחתום על הסכם למכירה או לשיווק של גז‪ .‬כמו כן שותפות מס' ‪ 9‬לא תדחה צרכנים המעוניינים להתקשר איתה בחוזה‬
‫רק בשל כך שההתקשרות תגרום לחריגה מהקיבולת המרבית של הצינור‪ .‬תנאי ההתקשרות ייקבעו באופן שוויוני והוגן‪,‬‬
‫הן מבחינת תנאי האספקה לצרכנים והן מבחינת מחיר הגז‪ ,‬דהיינו תנאי ההסכמים יהיו דומים לתנאי ההסכמים שכבר‬
‫נחתמו עם צרכנים מאותו סוג‪ .‬המועצה הדגישה שמימוש ההמלצות להגדלת קיבולת בצינור‪ ,‬ובראש ובראשונה הקמת‬
‫המדחסים והפיכתו של מאגר "מארי ‪ "B‬למאגר אחסון‪ ,‬יתרום תרומה מכרעת ליישום מלא ויעיל של ההחלטה‪.‬‬
‫בתגובותיה מפברואר ואפריל ב‪ 9090-‬למשרד מבקר המדינה ציינה רשות הגז כי לאור ההחלטה על הסדרת השימוש‬
‫בקיבולת צינור הגז והקמתו של המצוף הימי לא צפוי מחסור משמעותי בגז טבעי בשנים הקרובות‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח הפער בין הביקוש הצפוי לגז טבעי בשנים הבאות ובין ההיצע שלו‪ ,‬על רשות‬
‫הגז לוודא היענות מלאה של ספקי הגז לכלל הצרכנים באמצעות הכלים העומדים לרשותה‪ .‬זאת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬על ידי‬
‫קביעת אמות מידה להפיכתו של "מארי ‪ "B‬למאגר אחסון‪ ,‬לרבות קביעת המסגרת החוקית לפעילותו‪ ,‬ולהבטחת‬
‫השלמת כל הפעולות הנחוצות להגדלת קיבולת הצינור המוביל גז מאסדת "תמר" אל תחנת הקבלה הדרומית‪.‬‬
‫פיקוח על מחירי הגז‬
‫‪77‬‬
‫בנובמבר ‪ 9099‬הכריזה רשות ההגבלים העסקיים כי שותפות מס' ‪ 9‬היא מונופול ‪ .‬רשות ההגבלים העסקיים ציינה‬
‫בהחלטתה כי הפקת גז טבעי ממאגרים נוספים‪ ,‬ובהם מאגר "לווייתן"‪ ,‬אינה צפויה להתרחש לפני ‪ 9092‬וכי "לאור‬
‫הקידוחים שכבר התבצעו ואלה הצפויים להתבצע במהלך השנים הקרובות‪ ,‬יעברו מספר שנים עד שספק גז טבעי חדש‬
‫יוכל לחדור לשוק המקומי"‪ .‬לפי האמור בהחלטה‪ ,‬החל מיולי ‪ ,9090‬וייתכן שאף קודם לכן‪ ,‬יספק מאגר "תמר" למעלה‬
‫מ‪ 90%-‬מהגז הטבעי בישראל‪ ,‬ותמונת מצב זו אינה צפויה להשתנות בעתיד הנראה לעין‪.‬‬
‫לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים‪ ,‬התשנ"ו ‪( 9112 -‬להלן ‪-‬חוק פיקוח על המחירים) שרי האוצר והאנרגיה‬
‫(להלן ‪ -‬השרים) רשאים לפרסם צו המחיל פיקוח על מצרך או שירות בתחום האנרגיה שהוכרז מונופול לפי סעיף ‪92‬‬
‫לחוק ההגבלים העסקיים‪ ,‬התשמ"ח ‪ .9122 -‬במאי ‪ 9099‬פנה משרד האנרגיה לוועדת המחירים‪ 78‬כדי שתבחן את הצורך‬
‫בהטלת פיקוח על מחירי הגז הטבעי בשל חשש לריכוזיות באספקתו‪ .‬באוקטובר ‪ 9099‬החליטה ועדת המחירים להמליץ‬
‫לשרים להחיל פיקוח על משק הגז‪ ,‬לפי פרק ז' לחוק הפיקוח על מחירים‪ .‬מדובר ברמה הנמוכה ביותר של פיקוח‪,‬‬
‫המחייבת את בעל המונופול לדווח על רווחיות ומחירים בלבד‪.‬‬
‫בתגובתה ציינה רשות הגז כי "בינואר ‪ 9090‬הועברה טי וטת הצו למשרד המשפטים ועם אישור הנוסח יועברו לחתימת‬
‫שרי האנרגיה והאוצר"‪.‬‬
‫את הפעילות במשק הגז מממנים ומבצעים גורמים פרטיים‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬על המאסדרים הנוגעים‬
‫בדבר לנצל את הכלים שברשותם כדי להסדיר את משק הגז‪ ,‬לרבות פיקוח מתאים על המונופול שנוצר בתחום זה‪,‬‬
‫לפי הנסיבות‪ .‬זאת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כדי להביא בהקדם להגברת השקיפות של עסקאות הגז ולצמצום החסמים המונעים‬
‫מצרכנים פוטנציאליים לעבור לשימוש בגז טבעי‪.‬‬
‫המודעות הציבורית לשימוש בגז טבעי‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בטרם החלו ההפסקות באספקת הגז ממצרים‪ ,‬בפברואר ‪ ,9099‬פעלה רשות הגז‬
‫להעלאת המודעות הציבורית לגז טבעי בדרכים שונות‪ :‬הרשות הוציאה חוברת הסברה בנושא גז טבעי‪ ,‬ערכה כנסי‬
‫הטמעה לצרכנים פוטנציאליים ‪ -‬גופים ציבוריים ותעשייה וקיימה פגישות ייעוץ עם צרכנים פוטנציאליים‪ .‬לאחר שהחלו‬
‫ההפסקות באספקת הגז ממצרים‪ ,‬הפסיקה הרשות את ההסברה‪ .‬המועצה הארצית ציינה לא פעם כי יש לקיים הליך של‬
‫שיתוף הציבור ולצאת במסע הסברה (קמפיין) בנושא‪.‬‬
‫‪75‬‬
‫"פרו רטה" ‪ -‬חלק כחלק‪ ,‬בפרופורציה‪.‬‬
‫‪76‬‬
‫לגבי צרכנים ומשווקים ברשת החלוקה‪ ,‬האמור בהחלטה יחול אך ורק לגבי הכמויות שאינן מוחרגות לפי ההחלטה‪.‬‬
‫‪77‬‬
‫הכרזה על בעלי מונופולין לפי סעיף ‪(41‬א) לחוק ההגבלים העסקיים‪ ,‬התשמ"ח‪ :0200-‬בעלות מונופולין באספקת גז טבעי‬
‫לישראל החל מהמחצית השנייה של ‪.4102‬‬
‫‪78‬‬
‫שהוקמה לפי פרק ב' סעיף ‪ 2‬לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים‪ ,‬התשנ"ו‪.0221-‬‬
‫‪90‬‬
‫במדינות ה‪ ,OECD-‬בקנדה ובארה"ב יש הסברה ענפה על סיכונים שונים בכלל‪ ,‬ועל הסיכונים הנובעים מגז טבעי בפרט‪.79‬‬
‫באמצעות מדיניות מתוכננת של ניהול הסיכונים ניתן לקבל החלטות מושכלות יותר ולצמצם את התנגדויות הציבור‬
‫להקמת מתקני קבלת גז‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה סבור שהיות שהכשרת דעת הקהל בנוגע לגז הטבעי אורכת זמן‪ ,‬יש לשוב ולהעלות את‬
‫המודעות הציבורית בנושא‪.‬‬
‫רשת החלוקה‬
‫מערכת הגז הטבעי מורכבת ממערכת ההולכה ומרשת החלוקה‪ .‬מערכת ההולכה היא המערכת הראשית‪ ,‬שאורכה במועד‬
‫סיום הביקורת כ‪ 090-‬ק"מ‪ ,‬ותפקידה להוליך גז בלחץ גבוה (מעל ‪ 92‬בר) מנקודות האספקה לצרכני גז הצורכים גז בלחץ‬
‫גבוה‪ ,‬כגון תחנות כוח‪ ,‬ולנקודות האספקה לרשת החלוקה‪ .‬נתג"ז‪ ,‬חברה ממשלתית שהוקמה במיוחד למטרה זו‪ ,‬היא‬
‫היחידה שיש לה רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת ההולכה‪ .‬הרישיון ניתן לה באוגוסט ‪ 9000‬לתקופה של ‪ 99‬שנים עם‬
‫אפשרות הארכה לתקופה של ‪ 99‬שנים נוספות‪ ,‬אם החברה תופרט לפני מועד זה‪.‬‬
‫רשת החלוקה מוזנת על ידי מערכת ההולכה‪ ,‬מחוברת אליה בנקודות שונות באמצעות מתקנים למדידה ולהפחתת לחץ‬
‫(‪ ,)PRMS - Pressure Reduction & Metering System‬ותפקידה לספק גז בלחץ נמוך (שאינו עולה על ‪ 92‬בר)‪ ,‬בעיקר‬
‫לאזורי תעשייה וצרכנים קטנים‪ .‬רשת החלוקה אינה מסומנת בתשריטי תמ"א ‪ ,07‬והיא מוקמת על פי תכנון מפורט על ידי‬
‫בעלי הרישיון להקמה ולהפעלה של רשת החלוקה (ראו להלן) על פי החקיקה הנוגעת לנושא‪.80‬‬
‫ב‪ 9000-‬ביצעה רשות הגז לראשונה סקר מקיף של צרכני גז טבעי פוטנציאליים במגזרי התעשייה והשירותים‪ .81‬ב‪9007-‬‬
‫הודיע שר האנרגיה דאז‪ ,‬מר בנימין (פואד) בן אליעזר‪ ,‬על כוונתו לחלק את מדינת ישראל לשישה אזורי רישיונות (נגב‪,‬‬
‫דרום‪ ,‬מרכז‪ ,‬ירושלים‪ ,‬חיפה והגליל‪ ,‬חדרה והעמקים)‪ ,‬כשבכל אזור ייבחר בעל רישיון חלוקה אחד שייהנה מבלעדיות‬
‫בהקמה‪ ,‬בהפעלה ובתחזוקה של רשת החלוקה למשך ‪ 99‬שנה‪.‬‬
‫המכרזים לרישיונות הקמה והפעלה של רשת החלוקה באזורים השונים פורסמו בין דצמבר ‪ 9007‬למרץ ‪ .9099‬עד מועד‬
‫סיום הביקורת טרם ניתנו רישיונות לזוכים באזור חיפה והגליל ובאזור חדרה והעמקים‪ .‬נוסף על כך עד מועד סיום‬
‫הביקורת טרם החליטה רשות הגז מהי המתכונת שבה יינתן רישיון הקמה והפעלה באזור ירושלים‪ .‬בנספח ג' למכרזי רשת‬
‫החלוקה הציע כל בעל רישיון לוח זמנים להקמת רשת החלוקה ופריסתה לחיבור הצרכנים (להלן ‪ -‬הלו"ז)‪.‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי פריסת רשת החלוקה באזור המרכז ובכמה מקטעים באזור הנגב אינה מתקדמת על‬
‫פי לוח הזמנים‪ ,‬וזאת מטעמים שונים‪ .‬אחד הטעמים הוא עיכובים בהקמת מתקני ה‪ PRMS-‬באזור התעשייה רמת חובב‪,‬‬
‫בנשר‪ ,‬ברידינג ‪ 9‬ובנתב"ג‪ .‬העיכובים בהקמת המתקנים נובעים מסיבות שונות‪ ,‬ובהן אי הסכמות מקצועיות בין נתג"ז‬
‫לרשות הגז (שחלקן התעוררו לאחר תחילת הקמת המתקן)‪ ,‬לרשות התעופה האזרחית ולרשות הרישוי למתקני גז טבעי‬
‫בעיר תל‪-‬אביב שמולה מתנהל הליך ארוך ומורכב‪ ,‬וכן בקשת צרכן גז אחד לדחיית מועד תחילת עבודות ההקמה‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו מסמכים המעידים על התערבותה הממשית של רשות הגז בעניין אי‪-‬‬
‫ההסכמות בין נתג"ז לגופים אחרים‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬על רשות הגז לפעול במלוא המרץ כדי ליישב את‬
‫המחלוקות בין רשויות המדינה ולהחליט בהקדם בדבר המתכונת שבה יינתן הרישיון באזור ירושלים‪ ,‬כדי להחיש‬
‫את פריסת רשת החלוקה‪ .‬דחיית פריסת רשת החלוקה פוגעת באמון הצרכנים בשוק הגז הטבעי‪ ,‬לצד הנזקים‬
‫הכלכליים והסביבתיים הנגרמים מהעיכוב במעבר למקור אנרגיה יעיל וידידותי יותר לסביבה‪.‬‬
‫בתגובתה מסרה רשות הגז כי היא קיימה דיונים ארוכים בנושא עם נציגים מעיריית ירושלים‪ ,‬ממשרדי האוצר והמשפטים‬
‫ומרשות המים‪ ,‬ובסופם החליטו גופים אלה לאחרונה לפרסם מכרז בחודשים הקרובים‪ .‬עוד ציינה רשות הגז כי אזור‬
‫ירושלים הוא אזור מורכב ללא צרכני עוגן אמתיים‪ ,‬ולכן ייתכן ויידרש מענק הקמה ניכר מהמדינה כדי לעניין יזמים‬
‫להשתתף במכרז לאזור זה‪.‬‬
‫‪79‬‬
‫‪.OECD Studies in Risk Management‬‬
‫‪80‬‬
‫דברי ההסבר לתמ"א ‪ 21‬המובאים באתר משרד הפנים ‪.www.moin.gov.il -‬‬
‫‪81‬‬
‫הסקר התבסס על נתוני האגף לניהול משאבי תשתית ומינהל הדלק במשרד האנרגיה‪ ,‬וכן על נתונים מהצרכנים עצמם‪ .‬ב‪4100-‬‬
‫נערך סקר נוסף שביצע עדכון לסקר הראשון‪.‬‬
‫‪98‬‬
‫חסמים ביורוקרטים העומדים בפני בעלי הרישיונות להקמת רשת החלוקה והפעלתה‬
‫על בעלי הרישיונות להניח את רשת החלוקה כך שתשתלב עם התשתיות הקיימות באותו אזור‪ .‬מבדיקת משרד מבקר‬
‫המדינה עולה כי ברשותו של כל גוף תשתית יש מידע של התשתיות שרק הוא אחראי להן‪ ,‬וכן עולה כי לרשויות מקומיות‬
‫רבות אין מידע של כל התשתיות הקיימות באזור השיפוט שלהן (כבישים‪ ,‬צינורות מים‪ ,‬קווי חשמל‪ ,‬קווי טלפון‪ ,‬צינורות‬
‫נפט‪ ,‬ועוד)‪ .‬יתרה מזאת‪ ,‬יש רשויות מקומיות המחזיקות במידע של תשתיות שאינו מעודכן‪ .‬לפיכך בעלי הרישיונות באזור‬
‫הנגב ובאזור הדרום יצרו מפת תשתיות בכוחות עצמם לצורך הגשת הצעותיהם למכרזים‪ ,‬עניין שהקשה עליהם בגיבוש‬
‫הצעותיהם וגזל מהם זמן רב‪.‬‬
‫לתגובתה צירפה רשות הגז מסמכים לפיהם הנחתה את נתג"ז‪ ,‬החל מיוני ‪ ,9099‬להטמיע את מערכת ההולכה במערכת‬
‫המידע הגאוגרפי (‪ )GIS‬של הרשויות המקומיות שבתחומן עוברת מערכת ההולכה‪ .‬יצוין כי למרבית הרשויות המקומיות‬
‫כלל לא הייתה מערכת ‪ GIS‬באותה עת‪.‬‬
‫זאת ועוד‪ ,‬על פי תקנות משק הגז הטבעי (תכנית עבודה לרשת חלוקה)‪ ,‬התשס"ז‪( 9002-‬להלן ‪ -‬תקנות תכנית העבודה)‪,82‬‬
‫כדי להניח רשת חלוקה על בעל הרישיון להגיש תכנית עבודה לרשות הרישוי המחוזית למתקני גז טבעי (להלן ‪ -‬רשות‬
‫הרישוי)‪ ,‬בצירוף הערותיהם של כל גופי התשתית והגופים הציבוריים שנושא אחריותם נמצא בתחום רשת החלוקה‪.83‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קבלת הערות מגופים שונים נמשכת זמן רב‪ ,‬ככל הנראה בשל חוסר היכרות של‬
‫הגופים עם תשתיות גז טבעי וחוסר מודעות מספקת לחשיבות הנושא‪ :‬הליך קבלת אישור מחברת נתיבי ישראל נמשך‬
‫כשנתיים‪ ,‬וטרם הסתיים‪ .‬הליך קבלת אישור מאיגוד ערים אזור באר‪-‬שבע (שירותי כבאות) (להלן ‪ -‬שירותי הכבאות)‬
‫נמשך כשנה וחצי‪ ,‬ואף הוא טרם הסתיים‪ .‬יתרה מזאת‪ ,‬כשבעה חודשים לאחר שבעל הרישיון המציא את המסמכים‬
‫המבוקשים על ידי שירותי הכבאות‪ ,‬הוא התבקש על ידם להמציא מסמכים נוספים‪ ,‬אחרים‪ ,‬שלא התבקש להמציאם‬
‫בראשונה‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי תקנות תכנית העבודה‪ ,‬אם הגוף הנוגע בדבר לא העיר את הערותיו בתוך ‪ 00‬יום‬
‫ממועד קבלת תכנית העבודה ‪ -‬תוגש תכנית העבודה לרשות הרישוי ללא הערות‪ ,‬אולם התקנות אינן מסדירות את המצב‬
‫המתואר לעיל‪ ,‬שבו הגוף הנוגע בדבר מטפל בתכנית העבודה‪ ,‬אך הטיפול נמשך זמן רב‪.‬‬
‫בתגובתם מפברואר ‪ 9090‬למשרד מבקר המדינה טענו שירותי הכבאות כי היעדר הנחיות של נציבות כבאות והצלה בנושא‬
‫הגז הטבעי‪ ,‬נושא חדש בישראל‪ ,‬מנע טיפול מתאים בתכניות העבודה‪ .‬לאחר פרסום הנחיות מתאימות באוגוסט ‪9099‬‬
‫טופלו התכניות ורובן אושרו‪.‬‬
‫בתגובתה מפברואר ‪ 9090‬למשרד מבקר המדינה טענה חברת נתיבי ישראל כי ההליך מול בעל הרישיון אכן נמשך עד כה‬
‫כשנתיים‪ ,‬אך זאת מאחר שלא קודם כנדרש על ידי בעל הרישיון‪ .‬לטענתה‪ ,‬החברה לא עיכבה את מתן ההערות או היתר‬
‫העבודה‪ ,‬והיא העמידה צוות מקצועי מלא כדי לאפשר בדיקה מהירה ויעילה של התכניות‪.‬‬
‫מהביקורת עולה כי על אף מאמציה של רשות הגז עדיין עומדים כמה חסמים בפני בעלי הרישיונות‪ .‬לדעת משרד‬
‫מבקר המדינה‪ ,‬על רשות הגז להגביר את התיאום ואת שיתוף הפעולה עם גופים אחרים‪ ,‬ולפי הצורך גם לקדם‬
‫תיקוני חקיקה או‪ ,‬לכל הפחות‪ ,‬נהלים פנימיים שיבטיחו צמצום חסמים אלו‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬צמצום‬
‫החסמים יאיץ את הצטרפותם של צרכני גז נוספים לרשת החלוקה‪.‬‬
‫פעילות נתג"ז בתחום שיועד לבעלי רישיונות החלוקה‬
‫סעיף ‪ 9‬לחוק הגז קובע קביעה עקרונית‪ ,‬ולפיה "הולכה" היא "העברת גז טבעי בלחץ גבוה דרך קווי צינורות"‪ ,‬ו"חלוקה"‬
‫היא "העברת גז טבעי בלחץ נמוך דרך קווי צינורות"‪.‬‬
‫הבחנה זו מקבלת משנה תוקף נוכח סעיף ‪ 2‬לחוק הגז‪ ,‬הקובע כי לא יינתן רישיון חלוקה למי שהוא בעל רישיון הולכה‪,‬‬
‫בעל שליטה בו‪ ,‬וחברה שבעל רישיון הולכה שולט בה‪ .‬מטרת קביעה זו היא‪ ,‬כפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת חוק‬
‫הגז‪ ,84‬מניעת ריכוזיות בענף וניגוד עניינים‪.‬‬
‫על פי סעיף ‪ 92‬לרישיון הקמה והפעלה של מערכת ההולכה שניתן לנתג"ז (להלן ‪ -‬הרישיון)‪ ,‬נתג"ז "תספק את שירותיה‬
‫לצרכנים‪ ...‬ולמי שמבקש לצרוך גז בלחץ גבוה"‪ .‬סעיפים ‪ 99-99‬לרישיון נמצאים בפרק "תנאים לאספקת שירותים"‪ .‬על‬
‫פי סעיף ‪ 99‬לרישיון‪" ,‬החברה תספק את שירותיה בהתאם להוראות החוק ותחבר ספקים‪ ,‬צרכנים‪ ,‬ומי שמבקש לצרוך גז‬
‫בלחץ גבוה או לקבל שירותים מהחברה בלחץ גבוה‪ ."...‬על פי סעיף ‪ 99‬לרישיון‪" ,‬על אף האמור בסעיף ‪ ,99‬החברה תהיה‬
‫‪82‬‬
‫ק"ת ‪ 1142‬התשס"ז‪ ,‬עמ' ‪.210‬‬
‫‪83‬‬
‫מדובר במספר רב של גופים וביניהם חברת נתיבי ישראל ‪ -‬החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ‪ ,‬חברת החשמל‪ ,‬בזק‪,‬‬
‫רשות המים והביוב‪ ,‬רשות העתיקות‪ ,‬רשות הטבע והגנים ורשויות מקומיות‪ .‬לאחר אישור תכנית העבודה על ידי רשות הרישוי‬
‫ניתן להגיש לרשות בקשה להיתר בנייה‪.‬‬
‫‪84‬‬
‫ה"ח ‪ ,02.1.10 ,2100‬עמ' ‪.111‬‬
‫‪99‬‬
‫רשאית לחבר רק צרכנים שביקושם יעלה על ‪ 9,000‬מטר מעוקב לשעה ו‪ 99-‬מיליון מטר מעוקב לשנה לחיבור ספציפי"‬
‫(להלן ‪ -‬סף הצריכה המזערי)‪.‬‬
‫מלשון סעיף ‪ 99‬עולה כי הוא נועד להוסיף עוד תנאי לאספקת שירותים על ידי נתג"ז‪ ,‬מעבר לתנאי הבסיסי של לחץ הגז‪,‬‬
‫והוא היקף הצריכה של הצרכן המבקש להתחבר למערכת ההולכה‪.‬‬
‫על אף האמור לעיל‪ ,‬טענו נתג"ז ורשות הגז בפני משרד מבקר המדינה כי סעיף ‪ 99‬דווקא מרחיב את היקף השירותים‬
‫הניתנים על ידי נתג"ז‪ ,‬כך שהחברה רשאית לספק גם גז בלחץ נמוך‪ ,‬ובלבד שהיקף הצריכה של הצרכן עולה על סף‬
‫הצריכה המזערי‪ .‬לטענתם‪ ,‬הפרשנות האמורה מבוססת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬על הגדרת המונח "מערכת הולכה" בחוק הגז ‪" -‬קווי‬
‫צינורות להולכה של גז טבעי בלחץ גבוה‪ ...‬לרבות מיתקנים להפחתת הלחץ ללחץ נמוך לצורך חיבור רשת חלוקה או‬
‫מיתקן גז של אחר אליהם‪ "...‬וכן על האמור בסעיף ‪ 99‬לרישיון ולפיו ניתן לחבר גם "מי שמבקש‪ ...‬לקבל שירותים‬
‫מהחברה בלחץ גבוה"‪ ,‬דהיינו שירותים הכוללים‪ ,‬בין היתר‪ ,‬הולכת גז במערכת ההולכה מנקודת ההתחברות של הספק‬
‫ועד לנקודת ההתחברות של הצרכן‪ .‬מפרסומים שונים של רשות הגז‪ ,‬לרבות באתר האינטרנט שלה‪ ,‬עולה כי היא מקבלת‬
‫פרשנות זו‪ ,‬המאפשרת עקרונית אספקת גז בלחץ נמוך על ידי נתג"ז לצרכנים שצריכתם עולה על סף הצריכה המזערי‪.‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים ‪ 9001-9099‬סיפקה נתג"ז גז בלחץ נמוך לכמה מפעלים‪ 85‬ולמפעל אחד ‪ -‬גם‬
‫בכמות נמוכה מסף הצריכה המזערי‪ .‬כל זאת בטרם נפרסה רשת החלוקה באזוריהם‪ .‬ההסכמים עם אותם מפעלים נחתמו‬
‫לתקופה ארוכה‪ ,‬של ‪ 2-99‬שנים‪ ,‬עם אופציה להארכה בשנתיים ‪ -‬חמש שנים‪ .‬בהסכמים אלו לא קיים סעיף המאפשר‬
‫למפעל להשתחרר מההסכם כשרשת החלוקה תיפרס באזורו‪ ,‬וניתן יהיה להתקשר עם בעל רישיון חלוקה‪ .‬עוד עולה‬
‫מהבדיקה כי התעריף לצרכן רשת החלוקה (מרכיב הזרמה בפועל) נמוך יותר מהתעריף לצרכן מערכת ההולכה (מרכיב‬
‫קיבולת קבוע ‪ +‬מרכיב הזרמה בפועל)‪.‬‬
‫בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר ‪ 9090‬טענה נתג"ז כי במקרה של צרכנים הזקוקים לגז גם בלחץ גבוה וגם‬
‫בלחץ נמוך‪ ,‬אין היגיון כלכלי בכך שהם יידרשו להתחבר במקביל גם לרשת החלוקה‪ ,‬ולכן יש לאפשר לנתג"ז לספק להם‬
‫גז בלחצים שונים‪ .‬כן טענה נתג"ז שהסכמים מסחריים בתחום התשתיות מאופיינים בתקופות זמן ארוכות‪ ,‬וזאת לנוכח‬
‫היקף ההשקעות ומשך הפרויקטים‪ .‬נתג"ז הוסיפה וטענה כי מבחינה מעשית בעל רישיון חלוקה לא יקים תשתית חדשה‬
‫למפעל שמחובר כבר לתשתית קיימת‪ ,‬והעברת מקטעי תשתית בין נתג"ז לבעל הרישיון אינה אפשרית מבחינה תפעולית‬
‫ואופרטיבית‪.‬‬
‫בתגובתה טענה רשות הגז כי חוק הגז מאפשר לחבר את מערכת ההולכה לצרכנים הדורשים גז בלחץ נמוך‪ ,‬דבר המשתקף‬
‫מסעיף ‪(07‬א) לחוק הגז‪ ,‬אשר מחייב את בעל רישיון ההולכה להקים גם "מיתקן הפחתת לחץ אם הדבר דרוש"‪ ,‬בנקודות‬
‫המעבר ממערכת ההולכה לרשות החלוקה או למתקן גז של צרכן‪ .‬רשות הגז הוסיפה וטענה כי מקור החפיפה בין נתג"ז‬
‫לבעלי הרישיונות הוא בקיומם של צרכני ענק הצורכים גז בלחץ נמוך וכן בעובדה כי נתג"ז קיימת מ‪ ,9000-‬ואילו רישיון‬
‫חלוקה ראשון ניתן רק ב‪ .9001-‬לטענתה‪ ,‬חפיפה זו עומדת להיעלם בקרוב היות שכל הצרכנים שיכולים להתחבר לרשת‬
‫החלוקה ואשר באזורם נבחר בעל רישיון‪ ,‬יתחברו לרשת החלוקה‪ .‬עוד טענה רשות הגז כי קביעת כללי הבחנה חד‪-‬חד‪-‬‬
‫ערכיים בין הולכה לחלוקה עלולה לגרום לחוסר יעילות בפעילותם של בעלי הרישיונות‪ .‬בעל רישיון שיוכל לחבר צרכנים‬
‫מעל לרף ההתחברות למערכת ההולכה יתייעל ויציע שירותים לצרכנים שתכננו תחילה להתחבר למערכת ההולכה‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי תשובת נתג"ז‪ ,‬כאשר היא מחברת צרכן למערכת ההולכה היא מצמצמת‪ ,‬הלכה‬
‫למעשה‪ ,‬את היקף הפעילות העתידית של בעלי רישיונות החלוקה‪.‬‬
‫לפי חוק הגז ודברי ההסבר להצעת החוק‪ ,‬יש חשיבות רבה להבחנה העקרונית והמעשית בין מערכת ההולכה‬
‫ומפעילה לרשת החלוקה ומפעיליה‪ .‬כשנתג"ז מספקת במישרין לצרכנים גז בלחץ נמוך או בכמות נמוכה מסף‬
‫הצריכה המזערי‪ ,‬נוצרת חפיפה בין תחום הפעילות שלה לתחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה‪ .‬לדעת משרד‬
‫מבקר המדינה‪ ,‬חפיפה זו אינה עולה בקנה אחד עם ההבחנה‪ ,‬על פי חוק‪ ,‬בין מערכת ההולכה לרשת החלוקה‪ ,‬עם‬
‫מתן רישיון הולכה בלעדי לנתג"ז ועם חלוקת המדינה לשישה אזורי רישיונות חלוקה‪.‬‬
‫על רשות הגז להידרש לנושא זה ולקבוע באופן ברור מה הם תחומי הפעילות של נתג"ז ושל זכייני בעלי‬
‫הרישיונות‪ .‬לחלופין‪ ,‬על רשות הגז לבחון אם המודל הקיים של מתן רישיון הולכה אחד לחברה הממשלתית‪,‬‬
‫נתג"ז‪ ,‬וכמה רישיונות חלוקה‪ ,‬הוא המודל הרצוי לפיתוח משק הגז הטבעי‪ ,‬הנמצא בתחילת דרכו‪ ,‬וזאת בהתאם‬
‫לתכלית החקיקה‪ .‬היעדר קביעה ברורה בנושא עלול להוביל לזליגה של פעילות נתג"ז לתחום הפעילות של בעלי‬
‫הרישיונות ובכך ביסוסם כספקי גז בלחץ נמוך עלול להיפגע ועקב כך התשלום בגין צריכת גז לצרכנים עלול‬
‫להתייקר‪.‬‬
‫‪85‬‬
‫יש מפעלים שנתג"ז מספקת להם גז גם בלחץ גבוה וגם בלחץ נמוך‪.‬‬
‫‪37‬‬
‫עידוד המעבר לשימוש בגז טבעי‬
‫החלטת הממשלה ממאי ‪ 869001‬קובעת‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כי יש לסייע לצרכני רשת החלוקה‪ 87‬במימון עלויות החיבור לרשת‬
‫באמצעות תמיכה שיעניק משרד התמ"ת בהיקף של עד ‪ 990‬מיליון ש"ח‪ .‬התמיכה תינתן עם הצגת הוצאות שהוצאו‬
‫בפועל על החיבור לרשת החלוקה והסבת המערכות הפנימיות של מתקני הלקוח לשימוש בגז טבעי‪ .‬לצורך כך הוטל על‬
‫מנכ"ל משרד התמ"ת‪ ,‬לקבוע עד ליולי ‪ 9001‬בתיאום עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר ועם מנהל רשות הגז‬
‫הטבעי‪ ,‬הוראת מנכ"ל בנושא התמיכה‪.‬‬
‫בדצמבר ‪ ,9090‬כשנה וחצי אחרי קבלת ההחלטה‪ ,‬פורסמה הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת בנושא‪ .88‬על פי ההוראה‪ ,‬סכום‬
‫הסיוע לכל חברה יהיה ‪ 990,000‬ש"ח וההחלטה על מתן הסיוע תתקבל בידי ועדה למתן תמיכה כלכלית למימון עלויות‬
‫חיבור והסבה למערכת חלוקת גז טבעי (להלן ‪ -‬ועדת הסיוע)‪ .‬בראש הוועדה יעמוד מנהל מרכז ההשקעות‪ ,‬וחבריה‬
‫הנוספים יהיו הכלכלן הראשי של מרכז ההשקעות‪ ,‬נציג רשות הגז‪ ,‬נציג אגף התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬ונציג החשבות‬
‫של משרד התמ"ת‪ .‬מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בפועל‪ ,‬ההחלטות התקבלו על ידי ועדה הכוללת את מנהל‬
‫מרכז ההשקעות (יו"ר)‪ ,‬הכלכלן הראשי של מרכז ההשקעות ונציג רשות הגז בלבד‪.‬‬
‫בתגובתו טען משרד התמ"ת כי "מסיבות שונות [נציגי משרד האוצר ונציג החשבות של משרד התמ"ת] נעדרו מהישיבה‬
‫היחידה שנערכה‪ ,‬אולם הם שותפים מלאים ומעורבים בביצוע התכנית"‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמנכ"ל משרד התמ"ת הורה כי ההחלטה על מתן סיוע לצרכנים תתקבל‬
‫בהשתתפות נציגי משרד האוצר וחשבות משרד התמ"ת‪ ,‬יש לפעול לפי הוראתו‪ ,‬כל עוד לא שונתה או הוחלפה‬
‫בהוראה תקפה אחרת‪ .‬השתתפותם של נציגי משרד האוצר נחוצה לגיבוי תקציבי של החלטות המתקבלות בוועדת‬
‫הסיוע בטרם מתן אישורים לחברות‪.‬‬
‫במועד סיום הביקורת‪ ,‬הסיוע של משרד התמ"ת הוא הכלי הכלכלי היחיד ששימש את המדינה לעודד חברות המעוניינות‬
‫בכך להתחבר לרשת חלוקת הגז הטבעי‪ .‬אף שהתאחדות התעשיינים‪ ,‬מרכז ההשקעות ורשות הגז פרסמו בעבר באמצעי‬
‫התקשורת ובכנסים מקצועיים את האפשרות לקבל מענק ממרכז ההשקעות‪ ,‬עד סוף ‪ 9099‬הוגשו רק חמש בקשות למענק;‬
‫הוועדה אישרה ארבע מהן‪ .‬על פי חישוב רשות הגז‪ ,‬סכום המענק הוא רק כ‪ 2%-‬מהסכום שעל החברות להשקיע כדי‬
‫להתחבר לרשת החלוקה ולהסב את מתקניהן לשימוש בגז טבעי‪ .89‬מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה‬
‫המאשרת את מתן המענקים התכנסה במאי ‪ ,9099‬וביוני אותה שנה נשלחו אישורי סיוע לחברות‪ .‬אולם במועד סיום‬
‫הביקורת‪ ,‬שבעה חודשים לאחר מתן אישורי סיוע לחברות‪ ,‬טרם העביר משרד האוצר את הכספים המובטחים לחברות‬
‫אלה‪ .‬במרץ ‪ 9090‬הועברו הכספים לארבע החברות‪.‬‬
‫בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר ‪ 9090‬מסרה רשות הגז כי במרץ צפויה ועדת הסיוע להתכנס כדי לדון בארבע‬
‫בקשות נוספות לתמיכה‪.‬‬
‫משרד התמ"ת מסר בתגובתו כי ההיענות המצומצמת של החברות לקבלת המענק נובעת מפריסה חלקית של רשת‬
‫החלוקה וממחסור בגז טבעי‪ .‬בינואר ‪ 9090‬החל משרד התמ"ת לבחון שינויים אפשריים בתכניות השונות אשר יניעו יותר‬
‫צרכנים להסב את מתקניהם לשימוש בגז טבעי וינגישו את רשת החלוקה לצרכנים הנמצאים באזורי תעשייה‪.‬‬
‫לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬לאור ההיענות המצומצמת לקבלת מענק ממרכז ההשקעות‪ ,‬על המדינה לבחון בהקדם‬
‫דרכים נוספות לעודד צרכנים לעבור לשימוש בגז‪ .‬בד בבד‪ ,‬על משרד האוצר להקפיד לבעביר את כספי הסיוע‬
‫לצרכני רשת החלוקה בזמן‪ ,‬ולהתנות את ההעברה באישורים המתאימים‪.‬‬
‫הגז הטבעי בתעשייה‬
‫על פי תחזית הביקושים של משרד האנרגיה מ‪ ,9099-‬תחנות כוח ליצירת חשמל יצרכו בשנים הקרובות בשיא הביקוש כ‪-‬‬
‫‪ 20%‬מהגז הטבעי המסופק למשק‪ .‬על פי אותה תחזית‪ ,‬חלקה של התעשייה בצריכה הכוללת של גז טבעי עתיד לגדול מ‪-‬‬
‫‪ 92%‬ב‪ 9090-‬ל‪ 09%-‬ב‪ ,9090-‬ועד ‪ 9000‬צפויה עלייה שנתית ממוצעת של כ‪ 2.7%-‬בצריכת הגז בתעשייה לעומת עלייה‬
‫שנתית ממוצעת של כ‪ 0.9%-‬בצריכת הגז לייצור חשמל‪.‬‬
‫התרשים שלהלן מתאר את הביקוש של המגזרים השונים לגז טבעי בשנים ‪ ,9099-9000‬כפי שהציגה רשות הגז ב‪.9099-‬‬
‫‪86‬‬
‫החלטת ממשלה מס' ‪ ,011‬מ‪ ,04.1.12-‬בעניין הסדרת משק הגז הטבעי‪.‬‬
‫‪87‬‬
‫תמיכה תינתן לצרכן גז טבעי הצורך יותר מ‪ 0110111-‬מ"ק גז טבעי בשנה (צרכן בינוני או צרכן גדול)‪.‬‬
‫‪88‬‬
‫הוראה מס' ‪ ,4.1‬בעניין סיוע במימון עלויות חיבור למערכת חלוקת הגז הטבעי ובמימון עלויות הסבת מערכות פנימיות‬
‫לשימוש בגז‪.‬‬
‫‪89‬‬
‫עלות ההתחברות למערכת החלוקה על פי מסמך רשות הגז שכותרתו "גז טבעי ‪ -‬מדריך מעשי"‪ ,‬היא‬
‫כ‪ 4.4-‬מיליון ש"ח‪.‬‬
‫‪31‬‬
‫מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רשות הגז הכינה את תחזית הביקושים בלי שקיבלה את תגובתו של משרד התמ"ת‪,‬‬
‫ועל בסיס ההנחה שגז טבעי משמש בעיקר מקור אנרגיה‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬ועדת צמח הגדירה ב‪ 9099-‬את השימושים של הגז‬
‫הטבעי בתעשייה ואת היקפם‪ ,‬גזרה מכך מסקנות שונות ואף הגדילה את תחזית השימוש בגז בתעשייה כחומר גלם לעומת‬
‫התחזית מ‪ ,9099-‬אף זאת בלי התייחסותו של משרד התמ"ת‪ .‬רק בנובמבר ‪ ,9099‬כחודשיים לאחר פרסום מסקנותיה של‬
‫ועדת צמח‪ ,‬העביר משרד התמ"ת למשרד האנרגיה מכתב מפורט העוסק בהרחבה בסוגיות הנוגעות למשק הגז ולתעשייה‪.‬‬
‫עד מועד סיום הביקורת לא בדק משרד התמ"ת את השימושים של גז טבעי כחומר גלם בתעשייה ואת מגוון התעשיות‬
‫שניתן לפתח על בסיס חומר גלם זה‪ .‬רק בסוף ‪ 9099‬החל המשרד בבדיקה מעמיקה של הנושא‪.‬‬
‫משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר מעורבותו של משרד התמ"ת בעניין שימושיו של הגז הטבעי בתעשייה עלול‬
‫לפגוע בניצול מיטבי של המשאב‪ ,‬לגרום להגברת הזיהום הסביבתי‪ ,‬לעיכוב ואף למניעה של פיתוח תעשייה‬
‫המבוססת על גז טבעי‪ .‬לדעת משרד מבקר המדינה‪ ,‬על משרד התמ"ת‪ ,‬בשיתוף הגופים האחראים לפיתוח משק‬
‫הגז‪ ,‬ליזום הכנת תכנית לאומית לפיתוח שימושים שונים בגז‪ ,‬תוך ניהול נכון של משאב זה ומתוך התחשבות‬
‫בצורכי המשק בדורות הבאים‪ ,‬ולפעול ליישומה של תכנית זו‪ .‬תכנית לפיתוח השימושים בגז תאפשר את פריסת‬
‫רשת החלוקה בדרך שתתאים גם לצרכים העתידיים ותמנע הוספת טלאי על טלאי לרשת ברבות השנים‪.‬‬
‫סיכום‬
‫הגז הטבעי הוא משאב טבע ששימושיו רבים ומגוונים‪ :‬ייצור חשמל‪ ,‬הפקת אנרגיה לתעשייה‪ ,‬חומר גלם בתעשייה‬
‫והנעת כלי רכב‪ .‬מאגרי הגז הטבעי שהתגלו בשנים האחרונות במים הכלכליים של מדינת ישראל מחוללים שינוי‬
‫במשק האנרגיה הישראלי‪ ,‬אולם ההתבססות על גז טבעי בשיעורים גבוהים מצד אחד‪ ,‬וחוסר ההצלחה בגיוון‬
‫מקורות אנרגיה מצד אחר‪ ,‬חושפים את משק האנרגיה לסיכונים רבים ומצמצמים את היכולת להתמודד עם תקלות‬
‫בעתות משבר‪.‬‬
‫על אף הישגי משרד האנרגיה בפיתוח משק הגז ובניהול פרויקטים רחבי היקף בפרקי זמן קצרים‪ ,‬היעדר ראייה‬
‫אסטרטגית מצד משרדי הממשלה הנוגעים בדבר הביא לנקיטת צעדים חלקיים וקצרי טווח לפיתוח משק הגז‪,‬‬
‫ובסופו של דבר צעדים אלה גרמו למשבר בגז בשנים ‪ .9099-9099‬במועד סיום הביקורת‪ ,‬דצמבר ‪ ,9099‬היה משק‬
‫הגז הטבעי נתון במשבר והחל בתהליך של יציאה ממנו כמה חודשים לאחר מכן‪ ,‬עם הזרמת הגז מ"תמר" וחיבורו‬
‫של המצוף הימי‪ .‬המחסור בגז גרר שימוש בדלקי גיבוי מזהמים לייצור חשמל‪ ,‬שעלותם גבוהה במיליארדי שקלים‬
‫לעומת החלופה של שימוש בגז‪.‬‬
‫מעבר מפעלים מרכזיים במשק הישראלי לשימוש בגז טבעי והדרישה הגדלה והולכת עקב כך למשאב‪ ,‬מחייבים‬
‫השקעה מצד המדינה בניהול המאגרים ובייצור מנגנון להערכה תקופתית שלהם‪ .‬על משרד האנרגיה לגבש מדיניות‬
‫ארוכת טווח בנוגע לשימושים בגז טבעי ואסדרה ברורה של משק הגז הטבעי הנותנות מענה הולם לצורכי המשק‬
‫הישראלי‪ ,‬תוך שמירה על האינטרסים הסביבתיים והכלכליים של מדינת ישראל‪ ,‬ובשיתוף המשרד להגנת הסביבה‪,‬‬
‫משרד ראש הממשלה‪ ,‬משרד האוצר ומשרד התמ"ת‪ .‬נוכח העובדה שמשק הגז ממומן ומופעל בעיקר על ידי‬
‫המגזר הפרטי‪ ,‬על משרד האנרגיה להגביר את הפיקוח על היזמים‪ ,‬כדי להבטיח שעתודות הגז במאגרים ינוצלו‬
‫בצורה מאוזנת‪ ,‬תוך הפעלת פיקוח מתאים על המונופול שנוצר בתחום זה‪.‬‬
‫‪36‬‬
‫על משרד האנרגיה ומשרד הפנים לסיים בהקדם את הכנת התמ"א לחיבור מאגרי הגז למערכת ההולכה כדי לשפר‬
‫את אמינות אספקת הגז ולהגדיל את יתירות מקורות האספקה‪ .‬על משרד האנרגיה לפעול לצמצום החסמים שעוד‬
‫נותרו‪ ,‬המעכבים את פריסת רשת החלוקה‪ .‬על הממשלה לבחון דרכים נוספות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי‪,‬‬
‫כגון הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז‪.‬‬
‫‪35‬‬