1. No category

Projekt
Pontifex Brobygger
Midtvejsevaluering
Juni 2012
Gerd Battrup
Institut for Grænseregionsforskning,
Syddansk Universitet
Alsion 2, 6400 Sønderborg
Indhold
Resume ............................................................................................................................. 2
1. Om evalueringen .......................................................................................................... 6
1.1 Indledning ............................................................................................................... 6
1.2 Evalueringens formål .............................................................................................. 8
1.3 Evalueringsdesign ................................................................................................... 8
1.4 Evalueringsrapporten ........................................................................................... 11
2. Aktiviteter i perioden marts 2010-februar 2012 ....................................................... 12
2.1 Opsummering: arbejdspakker .............................................................................. 12
2.2 Behandlede sager ................................................................................................. 15
3. Brugere og brugen af nyhedsbreve og emneblade .................................................... 17
4. Kvalitative interviews med medlemmer af arbejdsgruppens regionale netværk...... 21
4.1. Om de kvalitative interviews ............................................................................... 21
4.2. Grænseoverskridende mobilitet og ”fravær af fremmedhed”............................ 22
4.3 Brobyggere, forbindelsesofficerer og grænseoverskridende netværk ................ 27
4.3.1 Mindretallene: en regional ressource ............................................................ 27
4.3.2 Skat, afgifter og revision................................................................................. 29
4.3.3 Arbejdsmarkedsforhold og social sikring ....................................................... 30
4.3.4 Sygedagpenge og ledighedsydelse................................................................. 32
5. Grænsehindringer i Norden........................................................................................ 36
5.1 Nordisk Ministerråd .............................................................................................. 36
5.2 Øresundsregionen................................................................................................. 39
6. Opsummering og anbefalinger ................................................................................... 41
1
Resume
Pontifex-følgegruppen besluttede at iværksætte en midtvejsevaluering af projektet i
foråret 2012. Formålet med midtvejsevalueringen er (1) at sikre mulighed for at justere
projektet i den sidste fase og for at (2) samle de foreløbige resultater af projektet op
med henblik på at bidrage til projektparternes diskussion og beslutning om, hvorledes
projektets målsætninger og resultater fastholdes, forankres og udvikles efter projektperiodens udløb
Evalueringen og evalueringsrapporten tager udgangspunkt i såvel projektets overordnede målsætning om at bidrage til at øge mulighederne for beskæftigelsesmæssig mobilitet og fjerne barrierer på det grænseoverskridende arbejdsmarked i den dansktyske grænseregion som i de fire arbejdspakker, der operationaliserer gennemførelsen
af projektet:
1. Identificering og vurdering af konsekvenserne af forskellig lovgivning og systematisk kortlægning af juridiske forhold
2. Systematisk kortlægning og analyse af gængs retspraksis
3. Udarbejdelse af løsningsforslag, f.eks. tilpasning af EU-forordninger / forvaltningspraksis, tilpasning af national lovgivning / forvaltningspraksis og tilpasning
eller indgåelse af bi-nationale aftaler
4. Netværksdannelse og europæisk samarbejde, herunder regionale netværk
Evalueringen fokuserer særligt på tre forhold:
1. Afdækning af Pontifex-arbejdsgruppens aktiviteter i den første halvdel af projektperioden, herunder afdækning af netværksaktiviteter, registrering af hvilke
konkrete spørgsmål vedrørende barrierer for grænseoverskridende mobilitet,
der er blevet behandlet af Pontifex-arbejdsgruppen.
2. Afdækning af arbejdsgruppens formidling af sine resultater m.v. samt anvendelsen af disse informationer blandt abonnenterne på nyhedsbreve og temablade.
2
3. Afdækning af centrale problemer og barrierer for grænseoverskridende mobilitet, som de opleves af deltagere i Pontifex-projektets grænseoverskridende regionale netværk og netværksdeltagernes beskrivelse af deres samspil med Pontifex-arbejdsgruppens og i praksis også samarbejdet med Regionskontorets Infocenter
I forbindelse med undersøgelserne af den førstnævnte problemstilling har jeg gennemlæst alle projektets udgivelser indtil marts 2012 samt de i alt 48 sager, som projektet
ved årsskiftet havde taget op til behandling. Den anden problemstilling er blevet søgt
belyst gennem en e-baseret spørgeskemaundersøgelse, der blev sendt til de i alt 315
mailadresser, der abonnerer på projektets nyhedsbreve og emneblad, mens den tredje
problemstilling er blevet søgt afdækket gennem en række kvalitative interviews med
personer, der deltager i Pontifex projektets/Infocentrets regionale netværk.
Evalueringsrapporten indeholder 3 hovedafsnit. I kapitel 2 opridses de aktiviteter, der
er udført inden for rammerne af Pontifex projektet i perioden marts 2010-februar
2012. Kapitel 3 indeholder en redegørelse for resultaterne af den spørgeskemaundersøgelse, der blev sendt ud til alle abonnenter på Pontifex projektets nyhedsbreve og
emneblade, mens kapitel 4 sammenfatter resultaterne af mine observationer og af de
interviews med udvalgte netværkspartnere.
Rapporten indeholder i kapitel 5 en kort redegørelse for de forskellige undersøgelser
og drøftelser, der inden for rammerne af Nordisk Ministerråd m.fl. er foretaget i forhold til grænsehindringer mellem de nordiske lande og herunder ikke mindst i Øresundsregionen. Den øgede opmærksomhed omkring grænsehindringerne mellem de
nordiske lande og ikke mindst Folketingets vedtagelse den 20. april 2012 om, at der
skal fastlægges ”klare procedurer, der sikrer, at lovforslag på områder behæftet med
grænsehindringer er blevet vurderet i forhold til anden nordisk lovgivning forinden
fremsættelse i Folketinget, for at undgå, at der utilsigtet indføres nye grænsehindringer
mellem de nordiske lande” vil derfor kunne blive af central betydning for den dansktyske region.
3
Endelig indeholder rapporten i kapitel 6 en række anbefalinger til prioriteringer i den
sidste halvdel af projektperioden.
Blandt de opridsede anbefalinger kan bl.a. nævnes:
1. Projektets bottom-up orienterede tilgang – at projektet tager de problemstillinger op til behandling, som bliver Regionskontorets og Infocentrets medarbejdere og projektets regionale netværk møder i praksis og som forudsætter
særlig juridisk viden - indebærer, at projektet til stadighed må arbejde med alle
fire arbejdspakker. Men i den sidste del af projektet vil det formentlig være
hensigtsmæssigt særligt at prioritere arbejdspakke 3 og 4.
2. De kvalitative interview peger på, at der er betydelig forskel på de regionale
netværk. Mens de inden for skatte- og afgiftsområdet fremstår som veletablerede, synes netværket/netværkerne inden for social- og arbejdsmarkedsområdet at være en noget mere skrøbelig karakter. Det er afgørende betydning for
Regionskontoret
og
Infocentret
at
servicere
og
fastholde
netvær-
ket/netværkerne indenfor skatte- og afgiftsområdet. Det gælder også for Pontifex arbejdsgruppen, men den langt mere skrøbelige karakter af de eksisterende regionale (og for den sags skyld også tværnationale) netværk inden for social- og arbejdsmarkedsområdet tilsiger, at det prioriteres markant.
3. Mens Pontifex projektet deltager i en række europæiske og især tyske netværk
er projektets kontakter til Øresundsregionen og andre nordiske grænseregioner
mere sparsomme. Det vil være naturligt at forsøge at genoptage dette, men
Regionskontoret og Pontifex arbejdsgruppen anbefales at skabe en tættere
kontakt til samarbejdet inden for rammerne af Nordisk Råd, Nordisk Ministerråd og Grænsehindringsforum. Regionskontoret, Infocentret og Pontifexprojektet har en stor erfaring, der synes værdifuld for det nordiske samarbejde.
4
4. Der er mange, der benytter sig af Infocentrets rådgivningstilbud, og det fremgår
klart af spørgeskemaundersøgelsen, at Regionskontoret og Infocentret og dermed også Pontifex projektet har en stærk opbakning i regionen. På den anden
side er det også karakteristisk for store dele af Infocentrets og dermed Pontifex
projektets tætte netværk, at mange deltagere har en særlig tilknytning til ”den
anden side af grænsen” som medlem af et af de to nationale mindretal, lever i
et dansk-tysk ægteskab eller har andre familiemæssige relationer på tværs af
grænsen eller at de ofte holder ferie i Danmark eller Tyskland. Den sproglige og
kulturelle mangfoldighed i den dansk-tyske grænseregion udgør en stor ressource for regionen og for Regionskontoret. På den anden side peger flere af de
kvalitative interview på, at det kan være vanskeligt at sikre en bredere interesse for grænsegænger-forhold, især inden arbejdsmarkeds- og socialområdet.
Det kan ikke alene føre til en del dobbeltarbejde som følgende af manglende
systematisk udveksling af materiale og informationer, men også til forkerte afgørelser. Det anbefales derfor, at Pontifex-arbejdsgruppen overvejer sin informations- og formidlingsstrategi, herunder især om det er muligt at supplere udgivelsen af nyhedsbreve og emneblade gennem nye tiltag, der kunne
muliggøre en bredere faglig formidling,
5. Pontifex projektet har visse paralleller med lignende projekter i andre tyske
grænseregioner, men er i en dansk og nordisk sammenhæng enestående. Det
er derfor ikke alene vigtigt at sikre, at den viden, der er oparbejdet indenfor
rammerne af projektet fastholdes efter projektperiodens udløb, men også at
vidensopbygningen fortsættes. Dette vil også kunne være af væsentlig betydning i forhold til den screening af lovforslag for så vidt angår grænsehindringer i
forhold til de øvrige nordiske lande. Det anbefales derfor, at Region Sønderjylland-Schleswig og Regionskontoret i samspil med Region Syddanmark snarest
undersøger eventuelle muligheder for økonomisk støtte til at kunne fastholde
5
projektet, herunder muligheder for statslig støtte fra den danske stat på linje
med den støtte, der ydes til Øresunddirekt.
1. Om evalueringen
1.1 Indledning
Projekt Pontifex-brobygger, der blev iværksat den 1. marts 2010 og forventes afsluttet
den 31. maj 2013, gennemføres af Region Sønderjylland-Schleswig i samarbejde med
Stadt Flensburg (leadpartner), Beskæftigelsesregion Syddanmark, Ministerium für
Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Technologie (hidtil: Ministerium für Arbeit, Soziales
und Gesundheit) des Landes Schleswig-Holstein og Region Syddanmark og understøttes med finansiel støtte af Interreg4A programmet - Syddanmark-Schleswig-K.E.R.N. under den Europæiske Union.
Det overordnede formål med projektet er at medvirke til at nedbryde barriererne for
grænseoverskridende mobilitet for arbejdstagere.
Grænsegængere støder på mange forskellige barrierer af såvel sproglig og kulturel som
strukturel og retlig karakter. Af særlig betydning er de barrierer, som grænsegængere
støder på inden for områder som skat og ikke mindst social sikring. Her kan den enkelte grænsegænger opleve nærmest uoverstigelige problemer som følge af forskellig
lovgivning og især uklar eller tvetydig lovgivning og myndighedspraksis, huller i lovgivningen, utidssvarende regler og forskelsbehandling samt barrierer som følge af forskellige myndighedsstrukturer, retskulturelle forskelle og forskelle i administrative kulturer
m.v., der i et samspil med sprogbarrierer også vanskeliggør samspillet mellem myndigheder.
Det grænseoverskridende samarbejde i projektet skal medvirke til at nedbryde barriererne på arbejdsmarkedet og belyse dem juridisk, herunder kortlægge, analysere og
systematisere systemforskelle og mobilitetshindringer. Pontifex projektets målsætninger på kort sig er således:
6
− At lokalisere og afdække barrierer og problemstillinger, arbejdstagere og arbejdsgivere bliver mødt med
− Netværksdannelse med relevante samarbejdspartnere og andre tilsvarende
grænseregioner i EU (euroregioner) med samme problemstillinger med henblik
på vidensdeling
På længere sigt er det projektets mål at medvirke til:
− Forbedrede vilkår for arbejdstagere
− Fjerne barrierer hos myndigheder mv. og fremme samarbejdet på begge sider
af grænsen mellem de forskellige myndigheder, vandrende arbejdstagere har
berøring med
− Opbygning af viden og kompetencer til gavn for vejledende aktører og for de
arbejdsgivere og arbejdstagere, der søger information og rådgivning hos dem
− Et (mere) barrierefrit, grænseoverskridende og dermed mobilt arbejdsmarked
− At anvise løsningsmuligheder til at nedbryde barrierer på arbejdsmarkedet,
herunder at give anbefalinger til og søge at påvirke beslutningstagere på det
politiske niveau
Projektet udføres af en af arbejdsgruppe bestående af 2 jurister, Claus Gerlach Hansen
og Thomas Haber, der er uddannet i henholdsvis Danmark og Tyskland samt Peter
Hansen, leder af Regionskontoret, Region Sønderjylland-Schleswig. Til støtte for projektet og til at føre tilsyn med projektets gennemførelse er nedsat en følgegruppe med
repræsentanter fra Stadt Flensburg, Beskæftigelsesregion Syddanmark, Agentur für
Arbeit Flensburg, Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit des Landes
Schleswig-Holstein, Kreis Nordfriesland, Kreis Schleswig-Flensburg, Region Syddanmark. Herudover er der i tilknytning til projektet og til Regionskontorets Infocenter
etableret flere grænseoverskridende regionale netværksgrupper.
7
1.2 Evalueringens formål
Pontifex-følgegruppen besluttede at iværksætte en midtvejsevaluering af projektet i
foråret 2012. Formålet med midtvejsevalueringen er (1) at sikre mulighed for at justere
projektet i den sidste fase og for at (2) samle de foreløbige resultater af projektet op
med henblik på at bidrage til projektparternes diskussion og beslutning om, hvorledes
projektets målsætninger og resultater fastholdes, forankres og udvikles efter projektperiodens udløb
Beslutningen om at iværksætte en midtvejsevaluering blev godkendt af følgegruppen
til Pontifex projektet på dens møde den 31. januar 2012.
1.3 Evalueringsdesign
Evalueringen tager sit udgangspunkt i såvel projektets overordnede målsætning om at
bidrage til at øge mulighederne for beskæftigelsesmæssig mobilitet og fjerne barrierer
på det grænseoverskridende arbejdsmarked i den dansk-tyske grænseregion som i de
fire arbejdspakker, der operationaliserer gennemførelsen af projektet:
1. Identificering og vurdering af konsekvenserne af forskellig lovgivning og systematisk kortlægning af juridiske forhold
2. Systematisk kortlægning og analyse af gængs retspraksis
3. Udarbejdelse af løsningsforslag, f.eks. tilpasning af EU-forordninger / forvaltningspraksis, tilpasning af national lovgivning / forvaltningspraksis og tilpasning
eller indgåelse af binationale aftaler
4. Netværksdannelse og europæisk samarbejde, herunder regionale netværk, der
bl.a. omfatter EURES, arbejdsmyndigheder, erhvervsorganisationer og handelsog håndværkskamre, kommuner, sygekasser og pensionskasser samt uddannelses- og forskningsinstitutioner som europæiske netværk, bl.a. Grenznetz, der
bl.a. omfatter Region Sønderjylland-Schleswig, Euregio, Oberrheinkonferenz og
Euregio Maas-Rhein samt ekspertnetværket trESS (training and reporting on
European Social Security), der består af uafhængige eksperter inden for europæisk lovgivning om socialsikring og som finansieres af EU Kommissionen og
8
”the EISS Social Security Research Network”, der koordineres af the European
Institute of Social Security i Leuven.
Et særkende ved Pontifex projektet er en udtalt bottom-up tilgang. Hvilke problemstillinger, der tages op til udredning og behandling bestemmes i vidt omfang på baggrund
af de indmeldinger, der kommer fra de rådgivere, der er tilknyttet Regionskontorets
grænsependlerrådgivning. Hvor der er tale om særligt komplekse problemer går medarbejderne i Pontifex projektet ind i en nærmere undersøgelse af dem og forsøger at
bidrage til en løsning af dem gennem henvendelse til lokale, delstatslige eller nationale
myndigheder og, hvor der er tale om problemer, der også opleves i andre europæiske
grænseregioner, gennem henvendelse til EU Kommissionen. Evalueringen har derfor
fokuseret på tre forhold:
1. Afdækning af Pontifex-arbejdsgruppens aktiviteter i den første halvdel af projektperioden, herunder afdækning af netværksaktiviteter, registrering af hvilke
konkrete spørgsmål vedrørende barrierer for grænseoverskridende mobilitet,
der er blevet behandlet af Pontifex-arbejdsgruppen.
2. Afdækning af arbejdsgruppens formidling af sine resultater m.v. samt anvendelsen af disse informationer blandt abonnenterne på nyhedsbreve og temablade.
3. Afdækning af centrale problemer og barrierer for grænseoverskridende mobilitet, som de opleves af deltagere i Pontifex projektets grænseoverskridende regionale netværk og netværksdeltagernes beskrivelse af deres samspil med Pontifex-arbejdsgruppens og i praksis også samarbejdet med Regionskontorets Infocenter
I forbindelse med undersøgelserne af den førstnævnte problemstilling har jeg gennemlæst de 10 nyhedsbreve og 7 temablade, som projektet har udgivet på såvel dansk og
9
tysk, og som alle er tilgængelige på projektets hjemmesider www.region.de og
www.region.dk. Medarbejdere i projektet har tilsendt mig en liste over 15 afsluttede
sager og 33 endnu ikke afsluttede sager, der har givet anledning til mere omfattende
undersøgelse.
Til belysning af den anden problemstilling er der blevet gennemført en espørgeskemaundersøgelse (på dansk og tysk), der som et link blev sendt til i alt 315
mailadresser, der abonnerer på projektets nyhedsbreve og emneblade. Spørgeskemaundersøgelsen, der omfatter 16 spørgsmål, blev gennemført i perioden 9. marts – 9.
april 2012 med anvendelse af programmet Surveyxact, der er udviklet af Rambøll Management. Undersøgelsen blev gennemført anonymt uden registrering af email adresser, som blev gennemført helt anonymt og der blev derfor ikke rykket for svar. Det
forklarer formentlig den lave svarprocent: 70 respondenter påbegyndte besvarelse af
spørgeskemaet og 68 respondenter gennemførte besvarelsen.
I forbindelse med undersøgelserne af den tredje problemstilling har jeg deltaget som
observatør ved en åben rådgivning af grænsegængere og potentielle grænsegængere
den 16. februar i Flensborg, der blev forestået af Sylvia Witte, Regionskontoret samt
gennemført en række interviews af hver 1-2 timers varighed med
− Edel B. Kitter, Jobcenter Aabenraa, sygedagpenge, Aabenraa (28. februar)
− Jette Thinggard, Statsforvaltningen, Region Syddanmark, beskæftigelsesankenævnet, Aabenraa (28. februar)
− Gösta Toft, Verein Europäischer Grenzgänger (VEG), Aabenraa (29. februar)
− Jens Egon Jørgensen, 3F Tønder, A-kasseleder og EURES repræsentant, Tønder
(29. februar)
− Rolf Miebach, Finanzamt Flensburg, Hauptsachgebietsl. Int. Steuer, Flensborg
(7.marts)
− Dr. Lars Eriksen, Danrevision, Handewitt (7. marts)
− Natalie Ard og Sibylle Kiemstedt, Fehmarnbelt-Büro, Fehmarnbeltregion, Kreis
Ostholstein, Eutin (20. marts)
10
Udvælgelsen af hvem, der skulle interviewes i forbindelse med evalueringen, skete i
samarbejde med Regionskontoret. Til grund for hvert interview havde jeg udarbejdet
en åben spørgeguide.
1.4 Evalueringsrapporten
Evalueringsrapporten indeholder 3 hovedafsnit. Baseret på årsberetninger, sagslister,
nyhedsbreve og temablade opridser kapitel 2 de aktiviteter, der er udført inden for
rammerne af Pontifex projektet i perioden marts 2010-februar 2012. Kapitel 3 indeholder en redegørelse for resultaterne af den spørgeskemaundersøgelse, der blev
sendt ud til alle abonnenter på Pontifex projektets nyhedsbreve og emneblade, mens
kapitel 4 sammenfatter resultaterne af mine observationer og af de interviews med
udvalgte netværkspartnere.
Rapporten indeholder herudover - efter aftale med Pontifex projektarbejdsgruppen - i
kapitel 5 en kort redegørelse for de forskellige undersøgelser og drøftelser, der inden
for rammerne af Nordisk Ministerråd m.fl. er foretaget i forhold til grænsehindringer
mellem de nordiske lande og herunder ikke mindst i Øresundsregionen. Der er et betydeligt sammenfald mellem de mobilitetsbarrierer, der kan konstateres i den dansktyske grænseregion og i Øresundsregionen og mellem de nordiske lande generelt. Det
følger i vidt omfang af, at mobiliteten mellem de nordiske lande - som mobiliteten mellem Tyskland og Danmark – er reguleret gennem EU lovgivning. Den øgede opmærksomhed omkring grænsehindringerne mellem de nordiske lande og ikke mindst Folketingets vedtagelse den 20. april 2012 om, at der skal fastlægges ”klare procedurer, der
sikrer, at lovforslag på områder behæftet med grænsehindringer er blevet vurderet i
forhold til anden nordisk lovgivning forinden fremsættelse i Folketinget, for at undgå,
at der utilsigtet indføres nye grænsehindringer mellem de nordiske lande” vil derfor
kunne blive af central betydning for den dansk-tyske region.
Endelig indeholder rapporten i kapitel 6 en række anbefalinger til prioriteringer i den
sidste halvdel af projektperioden.
11
2. Aktiviteter i perioden marts 2010-februar 2012
2.1 Opsummering: arbejdspakker
Arbejdsgruppen har i perioden marts 2010 til marts 2012 udsendt 10 nyhedsbreve og 7 em-
neblade samt en årsberetning for 2010. Af det publicerede materiale fremgår, at arbejdsgruppen i den første halvdel af projektperioden særligt har været
•
Opfølgning på den ”Afsluttende rapport fra den dansk-tyske arbejdsgruppe til
forbedring af den grænseoverskridende mobilitet” (Thönnes-Andersen rapporten) fra 2006 (arbejdspakke 1)
•
Afdækning af mere generelle problemstillinger (arbejdspakke 1 og 2)
•
Etablering af kontakt til regionale og europæiske netværk (arbejdspakke 4)
•
Behandling af konkrete sager, der er blevet rejst over for Infocentret eller på
baggrund af direkte henvendelse fra samarbejdspartnere m.v. (arbejdspakke 3
og 4)
•
Formidling af viden og erfaringer (arbejdspakke 4)
Arbejdsgruppen opsummerer i årsrapporten fra 2010 sine foreløbige aktiviteter således:
Arbejdspakke 1
Aktiviteterne under arbejdspakke 1 har været møntet på identificering og vurdering af
konsekvenserne af forskellig lovgivning og systematisk kortlægning af juridiske forhold.
Projektmedarbejderne har fået forelagt forskellige sager af netværkspartnere og Infocentret. Desuden er der som led i egne undersøgelser identificeret juridiske problemstillinger.
Ved projektets start var det nærliggende at vurdere indholdet af tidligere undersøgelser
af mobiliteten i den dansktyske grænseregion på ny. Den såkaldte “Thönnes-Andersenrapport” fra 2006 er blevet undersøgt indgående for at finde ud af, hvilke mobilitetsbarrierer der er blevet fjernet, og inden for hvilke områder der fortsat er behov for hand-
12
ling. Desuden er to brochurer udgivet af Infocentret i 2008, som omhandlede en undersøgelse af både generelle og rent skattemæssige barrierer, blevet vurderet på ny.
Det er bl.a. blevet undersøgt, om børnepasningsydelse kan eksporteres til et andet land.
Endvidere har emner som brøkpension, grænsegængervisum og ATP været genstand for
undersøgelser. I disse og i de andre sager er projektmedarbejderne gået i dialog med
myndighederne.
Hovedvægten har ganske vist ligget på lovgivningen inden for sociale sikringsordninger,
men der er også undersøgt forskellige tilfælde af dobbeltbeskatning. I den forbindelse
har der været afholdt møder med repræsentanter for danske og tyske skattemyndigheder.
Arbejdspakke 2
Arbejdspakken omfatter en systematisering af retsafgørelser med særlig relevans for
den fri bevægelighed på det grænseoverskridende arbejdsmarked. Da der her især er tale om domme afsagt af EU Domstolen, er projektmedarbejderne begyndt at samle og
kategorisere disse afgørelser. Relevante danske ankenævnsafgørelser er også løbende
blevet undersøgt og kategoriseret, f.eks. vedrørende arbejdstagerstatus i Danmark og
dansk kontanthjælp.
Arbejdspakke 2 omfatter ligeledes en kategorisering af generelle forvaltningsforskrifter,
herunder sprogbestemmelser, krav på oversættelse og på at få udgifterne dækket, jf.
forordning (EF) nr. 883/04.
Offentligheden er blevet informeret om aktuelle domme via Pontifex-nyhedsbrevet og
emneblade. Der er lagt vægt på at gøre beskrivelserne så praksisorienterede som muligt.
Arbejdspakke 3
Under arbejdspakke 3 er der udarbejdet løsningsforslag til de problemer, der blev identificeret. I den forbindelse er projektmedarbejderne gået i dialog med myndighederne. I
forhold til problemstillinger, som også findes i andre grænseregioner, er der satset på en
samordnet fremgangsmåde med partnerregionerne, når der er rettet henvendelse til
politiske beslutningstagere. Der er således indsamlet tilfælde af dobbeltbeskatning, som
er sendt videre til Europa-Kommissionen. Der er sendt breve til hhv. den tyske indenrigsminister og den tyske skatteminister vedrørende emner som grænsegængervisum og
efterbeskatning af pensioner fra udlandet for at få en lovgivning, som i højere grad imø13
dekommer vandrende arbejdstagere. Den danske skatteminister er skriftligt blevet gjort
opmærksom på et problem i forbindelse med børnefamilieydelse til vandrende arbejdstagere. Desuden forberedes der møder med repræsentanter for Europa-Kommissionen,
det tyske arbejds- og socialministerium samt Deutsche Verbindungsstelle Krankenversicherung – Ausland (DVKA) for at gøre opmærksom på eksisterende problemer under en
personlig samtale.
Arbejdspakke 4
Redegørelse: Samarbejdet med de fire tyske partnergrænseregioner - Euregio'erne
Maas-Rhein og Gronau, Großregion Saarlorlux og Oberrheinkonferenz (D, F, CH) - er blevet udbygget og styrket. I maj 2010 blev der afholdt en konference i Aachen, hvor det
hidtidige formelle samarbejde “TaskForceNet” blev omdøbt til “Grenznetz” og det blev
vedtaget at oprette en fælles internetplatform. Den 26./27. oktober blev der afholdt en
fælles workshop i Kehl (“Social sikring for grænsegængere”). Sammen med partnerne
blev der også udarbejdet en fælles flyer.
Kontakten til Øresundsregionen er ligeledes blevet plejet. I september 2010 blev der aflagt besøg hos sekretariatet i København. Sammen med repræsentanter for Femern
Bælt Komitéen blev der afholdt en workshop den 9.12.2010. Det blev her aftalt at offentliggøre en liste over de 10 største fælles mobilitetsproblemer i 2011.
Der blev rettet skriftlig henvendelse til danske og tyske universiteter og taget initiativ til
en faglig udveksling med eksperter inden for europæisk sociallovgivning. Det første møde blev afholdt den 4. oktober 2010 i København med Kirsten Ketscher. Jurastuderende
ved disse universiteter og juridiske praktikanter er blevet tilbudt et praktik- eller uddannelsesophold.
Thomas Haber har deltaget i et seminar i Berlin arrangeret af det europæiske ekspertnetværk trESS, og Claus Gerlach Hansen har deltaget i et tilsvarende seminar i Lund i
Sverige.
Der er arrangeret i alt 12 workshops med ITD, TaskForceNet, Infocenter, Skattecenter
Tønder (2x), DanRevision, Finanzamt Flensburg, Dansk Byggeri, grænsependlerforeninger, professor Kirsten Ketscher, Grenznetz, Øresundskomitéen og Femern Bælt Komitéen med i alt 207 deltagere
14
2.2 Behandlede sager
Pontifex-arbejdsgruppen har etableret et journalsystem for de sager, som gruppen har
behandlet. Her indgår alle spørgsmål, der har givet anledning til skriftlige redegørelser, refleksioner eller lignende bortset fra indbydelse til og referater fra deltagelse i
netværksmøder, workshops m.v. Listen af ”behandlede sager” omfatter derfor både
spørgsmål af mere generel karakter, f.eks. opfølgning på Thönnes-Andersen rapporten
fra 2006 og konkrete enkeltproblemer. Journaliseringen af ”behandlede sager” er
ydermere delt op i to kategorier: S-sager, der har givet anledning til mere dybtgående
behandling samt P-sager (præsager), der er oprettet på baggrund af henvendelser,
tilbagemeldinger fra samarbejdspartnere m.v. Flere af præsagerne er senere blevet
taget op til mere dybtgående behandling.
Den seneste opgørelse over sager er dateret den 15. juni 2011. Fra marts 2010 til
15.juni 2011 havde Pontifex-arbejdsgruppen taget 15 problemstillinger op, der gav
anledning til egentlig behandling (S-sager) og i samme periode oprettet mindst 33 andre sager (P-sager).
Kredsen af sager og præsager er meget bred, men falder i 2 hovedgrupper. Den ene og
største er sager vedrørende social sikring og beskæftigelsesforhold, den anden er sager, der drejer sig om skatter og afgifter. Hertil kommer sager om administrative forhold og opfølgning på tidligere undersøgelser m.v.
Arbejdsmarkedsforhold, social sikring, efterløn og pensioner:
Arbejdsgruppen har behandlet 5 sager og hele 18 præsager inden for dette område.
Sagerne falder typisk inden for følgende kategorier: (1) sygedagpenge, bevilling af førtidspension, herunder brøkpension og fleksjob, (2) arbejdsløshedsforsikring (3) pensionsforhold inkl. efterløn, ATP samt optjening og beskatning af pensioner (4) familieydelser inkl. plejeorlov og børnepasningsydelse i eget hjem (5) feriepenge samt (6)
mere generelle samspil mellem danske og tyske regler, herunder 25% reglen og social
15
sikringspligt i forbindelse med beskæftigelse i 2 lande, Hartz IV (ALGII) og sygedagpenge m.v.
Skatter og afgifter o. lign.:
Arbejdsgruppen har behandlet i alt 5 sager samt 7 præsager vedr. skatter og afgifter,
herunder en sag, der mere generelt undersøger skattemæssige mobilitetsbarrierer,
herunder forskelle på dansk og tysk fortolkning af 183 dages reglen. Blandt de øvrige
sager er to sager, der bl.a. drejede sig om dobbeltbeskatning og pensionsbidrag til andre end danske pensionskasser inde for EU, blevet indrapporteret til Grenznetz samt
EU Kommissionen. Andre sager har drejet sig om registreringsafgift for privatbiler,
herunder afgrænsning af begrebet ”center for livsinteresser” i forbindelse med dobbeltdomicil samt forskellige former for afklaring og rådgivning i forbindelse med omlæggelse af den tyske beskatning af pensioner.
Opfølgning på tidligere undersøgelser, sager om administrative forhold m.v.:
5 sager og 3 præsager er henført til denne gruppe. Der er i alle tilfælde tale om ”sager”
af generel karakter. To sager drejer sig om opfølgning på den dansk-tyske ThönnesAndersen rapport fra 2006 henholdsvis udarbejdelsen af opdateret undersøgelse af
mobilitetsbarrierer, mens de øvrige sager drejer sig om spørgsmål som handlekommuner for grænsegængere i forhold til danske sociale ydelser, tvangsinddrivelse i Danmar
af underholdsbidrag, der er pålagt i Tyskland samt tyske myndigheders og sygekassers
fortolkning af forordning 883/2004, herunder adgang til DVKAs intranet (udlandsafdelingen under GKV-Spitzenverband, dvs. sammenslutningen af sygekasser i Tyskland)
Andre sager
Under denne kategori er henført i alt 8, meget forskellige, sager. To sager drejer sig om
3 landsborgere. Den ene sag om en 3.landsborger, der var ansat i fast stilling i Danmark, og blev udsendt til at udføre arbejde for sin danske arbejdsgiver i Tyskland (Van-
16
der Elst visum1), mens den anden sag drejede sig om adgang til lægehjælp. Herudover
har Pontifex arbejdsgruppen behandlet sager vedr. gensidig anerkendelse af uddannelse, spørgsmål om sejlads på Flensborg Fjord og de danske myndigheders krav til godkendelse til sejlads i internationalt farvand, forsikringsforhold i forhold til grænseoverskridende brandværnssamarbejde samt adgang til tolkebistand i forbindelse med lægebesøg.
3. Brugere og brugen af nyhedsbreve og emneblade
Arbejdsgruppen har fra marts 2010-marts 2012 udgivet i alt 10 nyhedsbreve og 7 emneblade, der behandler en række mere generelle problemstillinger, der giver anledning
til problemer for grænsependlere og myndigheder.
1. Europæiske retskilder om mobilitet
2. Social sikring: Kan ansøgninger/begæringer til myndigheder indgives på ansøgerens modersmål?
3. Ægte og uægte grænsearbejdere
4. Arbeitslosengeld II (Hartz IV) og mobilitet
5. Principperne i den europæiske sociallovgivning
6. Bilag til forordning (EF) nr. 883/04 - danske og tyske særbestemmelser
7. SED og PD: Oversigt over de nye strukturerede (SED) og personbårne dokumenter (PD) inden for den europæiske koordineringsret
Svarprocenter på spørgeskemaundersøgelsen, der skulle belyse hvem, der abonnerer
på nyhedsbrevene og emnebladene og hvordan abonnenterne anvender materialet,
var kun på ca. 22 %. Den lave svarprocent kan formentlig langt hen forklares i, at undersøgelsen blev gennemført anonymt og uden registrering af email adresser og dermed uden mulighed for at følge op i forhold til de abonnenter på Pontifex projektets
nyhedsbreve og emneblade, der ikke havde besvaret spørgsmålene i en kort periode
efter udsendelsen. Den lave svarprocent indebærer også, at besvarelserne ikke kan
1
Se Domstolens afgørelse i C 244/2004 (Den Europæiske Kommission mod Tyskland)
17
antages at være fuldt ud repræsentative for abonnenterne. Der forekommer sandsynligt, at de abonnenter, der har besvaret spørgeskemaet har en større tilknytning og
ikke mindst et større engagement i Pontifex projektet end de øvrige abonnenter.
Hovedparten (ca.63 %) af besvarelserne er besvaret på tysk, mens resten (ca. 37 %) er
besvaret på dansk.
Langt hovedparten af respondenterne er beskæftiget i den nære dansk-tyske grænseregion (59,7 %) og endnu flere er bosat i regionen (70,6 %). Herudover er respondenterne beskæftiget og bosat i det øvrige Sydjylland (7,5 % og 3 %), i Hamburg, Niedersachsen og Holsten bortset fra Femernbælt regionen (6 % og 5,9 %), i Øresundsregionen (4,5 % og 4,4 %), i Femernbælt regionen (3 % og 4,4 %), i MecklenburgVorpommern (3 % og 2,9 %), det øvrige Danmark (6 % og 5,9 %), det øvrige Tyskland
(1,5 %) og det øvrige Norden (1,5 %). Der er ingen respondenter fra andre tyske grænseregioner eller grænseregioner til Tyskland.
Besvarelserne af et spørgsmål til den enkelte respondents interesse i Pontifex projektet peger på to hovedgrupper: grænsependlere (19,1 %) samt ansatte i beskæftigelsesforvaltninger, jobcentre, Arbeitsagentur eller beskæftigelsesregion (16,2 %), ansatte i
kommunale og regionale socialforvaltninger (8,8 %), ansatte i andre dele af dele af
kommunal eller regional forvaltning (16,2 %) samt politikere og ansatte i fagforeninger,
fagforbund eller Union, Gewerkschaft eller Gewerkschaftsbund (4,4 %), A-kasser
(1,5 %) og Krankenkassen/Ersatzkassen (1,5 %), i alt 48,6 %. Blandt andre grupper kan
nævnes kommunalpolitikere o. lign. (5,9 %), ansatte i statslig og forbundsstatlig forvaltning (5,9 %), advokater og revisorer (5,9 %) samt forskning/undervisning (5,9 %)
samt ”andet” (20,6 %).
Til et spørgsmål om hvorledes den enkelte respondent blev opmærksom på Pontifex
projektet angiver mere end halvdelen (57,4 %) at de i forvejen modtog information fra
Region Sønderjylland-Schleswig og Regionskontoret, mens 11,8 % fortæller at en kollega gjorde dem opmærksom på projektet, 7.4 % at de er blevet kontaktet af en medarbejder ved Pontifex projektet og 5,5 % af de blev opmærksom på projektet i forbindelse med rådgivning af Regionskontorets Infocenter og 2,9 % at de blev opmærksomme
18
på projektet i forbindelse med omtale af projektet på Regionskontorets hjemmeside.
14,7 % fortæller, at de blev opmærksom på projektet på anden måde, f.eks. gennem
omtale af projektet i de to grænsependlerforeninger. Der er ingen der angiver, at de er
blevet bekendt med projektet gennem omtale i nyhedsmedier.
Projektets nyhedsbreve læses altid eller oftest af langt hovedparten af respondenterne
(49,3 % og 25,4 %), mens 16,4 % angiver at læse dem engang imellem, 7,5 % sjældent
og kun 1,5 % aldrig. Lidt færre angiver altid eller oftest at læse de emneblade, der udgives af projektet (31,8 % og 25,8 %), mens 28,8 % angiver at de læser dem engang
imellem og 10,6 % fortæller, at de sjældent og 3 % at de aldrig læser dem.
Den viden, der formidles i nyhedsbrevene og emnebladene bliver i høj grad anvendt i
praksis. Næsten halvdelen af respondenterne fortæller at de altid eller oftest (24,6 %
og 23,1 %) kan anvende informationerne i deres politiske hverv, beskæftigelse eller
situation som grænsependler, mens 36,9 % fortæller at de engang imellem anvender
informationerne i praksis. Det er kun relativt få, der fortæller at de sjældent anvender
informationerne (9,2 %) og endnu færre, der aldrig anvender dem (7,7 %).
Respondenterne blev også spurgt til hvilke faglige områder, der særligt interesserer
dem:
•
Arbejdsmarkedsforhold, herunder overenskomster, funktionærlovgivning, ferielovgivning m.v.
•
Social sikring, herunder sygedagpenge, barselsdagspenge og dækning af fravær
ved børns sygdom, plejeorlov o. lign.
•
Arbejdsløshed og arbejdsløshedsunderstøttelse
•
Efterløn og pensionsforhold
•
Indkomstbeskatning
•
Bilafgifter o. lign.
•
Forhold vedr. opholds- og arbejdstilladelse samt spørgsmål om visum
•
Anerkendelse af uddannelser
•
Andre forhold
19
Bortset fra det sidste punkt om ”andre forhold” angiver mere end halvdelen af respondenterne at de nævnte problemstillinger interesserer dem meget eller interesserer dem.
Det emne, som vækker mest interesse er arbejdsmarkedsforhold (i alt 81 %) efterfulgt
af social sikring (77,4 %), indkomstbeskatning (77,2 %), arbejdsløshed og arbejdsløshedsunderstøttelse (75,9 %) og anerkendelse af uddannelser (71,5 %). Emner som efterløn og pensionsforhold (66,7 %), forhold vedr. opholdstilladelse og visum (57,2 %)
og især bilafgifter (51, 8 %) vækker derimod lidt mindre interesse.
Der er kun 13 respondenter, der har angivet ”andre forhold” og her har flere skrevet
kommentarer som
•
Das Spektrum ist schon sehr breit
•
Nej, fordelingen er fin
•
Ich halte die Vielzahl der behandelten Themen für ausreichend und die Tiefe der
inhaltlichen Bearbeitung für optimal
Enkelte kommentarer peger på, at der er større problemer mht. bilafgifter og kørselsfradrag end hvad der generelt synes at fremgår af besvarelserne:
•
Besteuerung eines deutschen Firmenwagens in DK, wenn man als deutscher Minijobber mit Wohnsitz in DK einen Minijob in Deutschland (D) ausübt und der
deutsche
Arbeitgeber
(AG)
seinen
Firmensitz
in
D
hat.(Urteil
vom
Landsskatteretten). Dieses ist in DK nicht zulässig, mit der Begründung, dass die
Einkünfte als Minijobber zu NIEDRIG sind.
•
Nur ein Vorschlag: da immer das Problem mit den Autos und Grenzgänger ein
Dauerbrenner ist. Wenn man bei der jährlichen Steuerabrechnung unter Rubrik
51 z.B. die in DK und Familienheimfahrten als PDF (Ausdruck der
Beforderingsberegning) beifügen könnte. Unter Umständen könnte man somit
die Grenzgänger, so man muss, automatisch den Vejeskat berechnen und alle
Probleme wären gelöst.
20
Andre efterlyser rådgivning af Regionskontoret eller at Regionskontoret tager initiativ
til at der ydes rådgivning om spørgsmål som
•
Könnte das Pontifex-Team eine Übersicht erstellen mit vorteilhaften Grenzgänger-Produkten der Banken? Bisher ist mir (nur) das ausgezeichnete Grenzkonto der Sydbank bekannt. Ist das den anderen Grenzgängern auch bekannt?
•
Wie funktioniert die E-Box, braucht man das und ab wann?
Endelig er der enkelte, der efterlyser at arbejdsgruppen også beskæftiger sig med
spørgsmål som
•
Welche Regelungen gibt es wenn deutsche Studierende ein Praktikum in Dänemark absolvieren wollen? Was ist zu beachten? (Versicherung, Studentenstatus,
Entgeld, Bafög...)
•
Mich würden auch Informationen zum Verfahren und Klagerecht im Bereich des
Sozialrechts interessieren (z. B.: Wie kann sich ein Bürger gegen Bescheide der
dänischen Sozialbehörden wehren? Welche Unterschiede zum deutschen Recht
gibt es?)
4. Kvalitative interviews med medlemmer af arbejdsgruppens regionale netværk
4.1. Om de kvalitative interviews
Formålet med gennemførelsen af interviews med en række af Regionskontorets, Infocentrets og Pontifex projektets tætte netværkspartnere var i første række at få et mere indgående kendskab til anvendelsen af Pontifex projektets nyhedsbreve og især
dets emneblade. Under interviewene viste det sig imidlertid hurtigt, at næsten alle de
interviewede netværkspartnere kun i begrænset omfang sondrer mellem Infocentrets
virksomhed og Pontifex projektet. Pontifex projektet synes i vidt omfang at blive opfattet som baggrundsgruppe for Infocentret. Mine interviews fik derfor et bredere fokus
på barrierer for mobilitet over grænserne mellem Danmark og Tyskland, på hvilke pro-
21
blemer som grænsependlere mellem Danmark og Tyskland møder i praksis samt på
hvordan offentlige myndigheder, A-kasser og rådgivere m.fl. håndterer barrierer for
mobilitet.
Jeg indledte rækken af kvalitative interviews med at observere en åben rådgivning, der
fandt sted i Flensborg den 16. februar fra kl. 14.00 og blev forestået af Sylvia Witte.
Efter Sylvia var det en helt almindelig dag i den åbne rådgivning både med hensyn til
antallet af rådgivningssøgende - der kom 11 personer - sammensætningen af rådgivningssøgende og de problemer, som de søgte råd for. Rådgivningen foregik i alle sager
på tysk. Måske med en enkelt undtagelse forekom det mig, at alle de rådgivningssøgende forstår og taler dansk. Der var imidlertid langt fra alle rådgivningssøgende, der
kun har en tysk og/eller dansk baggrund. To-tre af de rådgivningssøgende kom fra Central- og Østeuropa – formentlig Polen og Rusland – og er bosat i Tyskland, men arbejder eller har arbejdet i Danmark. Selvom de pågældende talte udmærket eller rimeligt
tysk, er det også åbenlyst, at de ofte vil møde større sproglige barrierer end tyske
og/eller danske grænsependlere.
4.2. Grænseoverskridende mobilitet og ”fravær af fremmedhed”
Det er langt fra alle forskelle, der udgør barrierer for mobilitet. Forskelle kan også være
attraktive, og det gælder ikke kun forskelle i form af muligheder for højere løn, mere
spændende arbejdsopgaver m.v. Bare det at arbejde i omgivelser, der afviger fra det
meget velkendte kan være attraktivt. En del nyere forskning i grænseoverskridende
mobilitet forsøger – med et oprindeligt udgangspunkt i forskning i grænsehandel - at
indkredse dette spændingsfelt mellem barriere for mobilitet og attraktiv forskel, der
understøtter mobilitet med begreber om ”den nødvendige familiaritet” eller rettere
fravær af “fravær af familiaritet eller fremmedhed” (unfamiliarity). De hollandske kulturgeografer Bas Spierings og Martin van der Velde, der introducerede begrebet i en
artikel fra 2008, skriver således (i min oversættelse):
22
Der synes at være en øvre grænse for hvilken grad af ”uventethed” som grænseoverskridende kunder er villige til at acceptere. Når forskellene bliver for store,
vil kunderne kunne blive afskrækket fra at foretage grænseoverskridende handel. Besøg i 'fremmede' indkøbscentre bør på en vis måde være en kendt eller
familiær oplevelse. Hvis forskelle er for store, vil grænsen støde kunderne tilbage med det resultat, at de vil afvise mulighederne for anderledes oplevelser. Hvis
forskellen på at handle på de to sider af grænsen derimod holder sig indenfor de
potentielle kunders ”båndbredde for fremmedhed”, vil netop fremmedheden
kunne vække nysgerrighed og interesse for at besøge ”fremmede steder”, der
tilbyder ”nye erfaringer”. Forskellene kan derved fremme mobilitet og blive oplevet som positive fremfor som noget negativt2.
Eksistensen af en åben pendlerrådgivning vil for mange formentlig være en grundlæggende betingelse for overhovedet at overveje at søge beskæftigelse over en landegrænse. Det gælder også i forhold til mobiliteten mellem Tyskland og Danmark over
den dansk-tyske landegrænse og over Østersøen3.
Blandt de, der søger råd er der naturligvis en del, der stiller mere generelle spørgsmål,
herunder især spørgsmål om skatteforhold. Men mange opsøger først rådgivningen,
når de har konkrete problemer og/eller der opstår større forandringer i deres tilværelse, dvs. i en periode af deres liv, hvor de fleste vil opleve at være mere sårbare eller
udsatte end sædvanligt. Infocentret møder i sin rådgivning mennesker fra mange sociale grupper og i meget forskellige situationer. Blandt de rådgivningssøgende i den
åbne rådgivning, som jeg overværede, var der både en professor, der søgte rådgivning
2
Bas Spierings & Martin van der Velde (2008): Shopping, Borders and Unfamilarity: Consumer Mobility
in Europe, in Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografi, Vol. 99, No. 4, pp. 497–505, Blackwell
Publishing Ltd., London
3
Tilsvarende kendes også fra Øresundsregionen i relation til Øresunddirekt efter Anne Holl Hansen
(2009): På sporet af det grænseløse - om arbejdsmarkedets øresundsregionalisering. Kandidatafhandling, Handelshøjskolen i København(CBS) s. 44-45 (http://hdl.handle.net/10417/647). Se tillige
optagelse af høring om grænsehindringer i Øresundsregionen på Christiansborg den 17. april 2012, arrangeret af den danske delegation i Nordisk Råd, Öresundskomitten og Norden i Fokus
(www.norden.org/da/nordisk-ministerraad/samarbejdsministrene-mr-sam/norden-i-fokus/norden-ifokus-i-koebenhavn/faerre-graensehindringer-mere-vaekst).
23
om de skattemæssige konsekvenser ved at udleje sin ejendom i Danmark i forbindelse
med flytning til Tyskland, og en førtidspensionist, der snart ville fylde 65 år og derfor
skulle overgå til folkepension. For dem som for de fleste andre rådgivningssøgende
syntes selve mødet med et system eller en institution, hvis normer og måder at formulere sig på, som de ikke helt behersker – og som derfor vil kunne opleves som præget
af ”fremmedhed” - i sig selv at skabe en oplevelse af usikkerhed, der selvfølgelig kun
forøges af risikoen for eventuelle systemsammenstød eller blot af hvad, der kan opleves som en vis bureaukratisk arrogance eller fravær af forståelse for vilkårene for
grænsependlere, f.eks. at breve afsendt fra København typisk kommer lidt senere frem
til Flensborg end til Aabenraa, at ens læge ikke kender til eller uden videre kan acceptere de danske normer omkring udstedelse af lægeerklæringer i forbindelse med sygemelding osv.
Oplevelser af begrænset ”fremmedhed” er formentlig en medvirkende forklaring på, at
grænsependlere og andre undervurderer forskelle mellem Danmark og Tyskland og de
problemer, der kan være forbundet med grænseoverskridende mobilitet.
På den åbne rådgivning, som jeg overværede, var en af de rådgivningssøgende en tysk
statsborger, der gennem mange år har været bosat og beskæftiget i Danmark. Hendes
søn var gået i skole i Danmark, men var efter studentereksamen flyttet til Tyskland,
hvor han havde arbejdet et par år og formentlig derfor ikke er berettet til uddannelsesstipendium i udlandet fra Statens Uddannelsesstøtte. Men nu vil han begynde at
studere og har derfor søgt om tysk uddannelsesstøtte (BAföG). Ved beregningen af
hans muligheder for støtte har myndighederne indregnet en forældreandel på baggrund af hendes og hendes ægtefælles indkomst, og spørgsmålet var: Kan de virkelig
gøre det, når jeg ikke bor i Tyskland?
De danske og tyske sociale sikringsordninger er organiseret meget forskelligt. Mens det
tyske socialsikringssystem i vidt omfang er bygget op med et obligatorisk socialforsikringssystem, hvortil bidragene trækkes i lønnen, er det danske socialsikringssystem i
24
vidt omfang baseret på et universalitetsprincip, hvor mange ydelser dækkes gennem
betaling af skatter, men med en væsentlig undtagelse i forhold til arbejdsløshedsforsikring. For en grænsependler, der er bosat i Tyskland og arbejder i Danmark, vil det sjældent blive oplevet som relevant at melde sig ind i en A-kasse. I tilfælde af varig arbejdsløshed vil han eller hun jo alligevel blive henvist til at søge understøttelse i Tyskland. I
almindelighed vil det derfor kun være grænsependlere, der er beskæftiget inden for
byggeri og her udsættes for midlertidig arbejdsløshed som følge af vejrlig, der vil kunne åbenlys nytte af at være arbejdsløshedsforsikret. Efter Jens Egon Jørgensen løses
disse problemer i praksis vistnok ofte på anden måde. Manglende arbejdsløshedsforsikring havde imidlertid betydelige konsekvenser for mange grænsependlere, der var
ansat i de større industrivirksomheder, der i forbindelse med finanskrisen i 2008-2009
midlertidigt indførte arbejdsfordeling. Det betød for de ansatte, der var bosat i Tyskland og ikke medlem af en dansk A-kasse, at de stod uden indtægt i de perioder, hvor
de var ledige.
En vis parallel kan ses i forbindelse med medlemskab af en fagforening. Det tyske arbejdsmarked er generelt mere reguleret gennem lovgivning end det danske arbejdsmarked, hvilket i et vist omfang også kan forklare, at danske faglige kontingenter i almindelig er væsentligt højere end tyske faglige kontingenter. Konsekvensen synes
imidlertid at være, at mange grænsependlere, der er bosat i Tyskland og arbejder i
Danmark, tror sig beskyttet af lovgivning og fravælger at melde sig ind i en fagforening.
Det kan have meget indgribende konsekvenser, f.eks. i forbindelse med arbejdsskader
og anden sygdom og sygedagpenge. Jens Egon Jørgensen fortæller, at de faglige organisationer ofte oplever at stå i et dilemma: Skal den faglige organisation anvende medlemskontingenter til at støtte en ikke-organiseret grænsependler, der har et klart behov for hjælp? I nogle tilfælde vil der være mulighed for at søge støtte hos grænsependlerforeningerne og/eller i Infocentret. Gösta Toft, Verein Europäischer Grenzpendler (VEG), efterlyser her, at Infocentret i højere grad ”følger sagerne til dørs”. Det
har Regionskontoret og Infocentret ikke ressourcer til og slet ikke i situationer, hvor
der ikke er tale om mere generelle barrierer for mobilitet. Det betyder imidlertid, at
25
den enkelte grænsependler i særlige situationer kan falde igennem næsten ethvert
sikkerhedsnet. Det gælder særligt i forbindelse med langvarig sygdom og delvis invalidering. Dette problem behandles mere indgående nedenfor i afsnit 4.3.4 om sygedagpenge og ledighedsydelse.
Oplevelser af begrænset fremmedhed betyder selvfølgelig ikke, at sproglige barrierer
er uden betydning. Det gælder især i situationer, hvor den enkelte oplever sig særlig
udsat. Slesvigsk Parti har således gentagne gange peget på, at der er problemer med
hensyn til manglende anvendelse af retstolkning til tysk i det danske retsvæsen og især
i Sønderjylland, hvilket vil kunne være i strid med sprogpagten (Den europæiske pagt
om regionale sprog eller mindretalssprog), som Danmark tiltrådte i 2001. Selvom man
behersker dansk til hverdagsbrug, kan det være meget problematisk at være nødt til at
tale dansk i en retssag ligesom det kan opleves stødende og være forbundet med betydelige udgifter, når dokumenter på tysk forlanges oversat til dansk af autoriseret
tolk.
Et andet eksempel er en sag, der har været behandlet af Infocentret og Pontifex projektet (S-11/2010 (P-25/2010) Einkommenssteuererklärung Auslandsrentner – Neubrandenburg), der drejede sig en efteropkrævning af skat på tyske pensioner, der var blevet
udbetalt til pensionister, der var bosat i udlandet. Finanzamt Neubrandenburg har siden
2005 administreret opkrævning af tyske pensionsudbetalinger til pensionsmodtagere,
der ikke har bopæl i Tyskland i overensstemmelse med indgåede dobbeltbeskatningsordninger. Som følge af en lovændring i 2005 overgik beskatningen af pensioner, herunder efterladte-pensioner, fra beskatningen under indbetalingsperioden til beskatning
under udbetalingsperioden. Ændringen vil blive implementeret over en vis tid, så den
anden af pensionen, der skal betales skat af, afhænger af, hvornår den enkelte blev bevilget pension. For pensioner bevilget i 2005 er beskatningsandelen 50 %, for pensioner
bevilget i 2006 52 %, for pensioner bevilget i 2007 54 % osv. Det følger af den dansketyske dobbeltbeskatningsaftale skal ydelser, som modtages fra en lovpligtig socialforsikring, beskattes i den udbetalende stat, dvs. at Tyskland har haft beskatningsretten siden
lovændringen i 2005. Modtagere af tyske pensioner, der er bosat i Denmark i princippet
haft pligt til også at indlevere selvangivelse i Tyskland. Det var imidlertid meget få af de
26
ca. 5000 modtagere af tyske pensioner, der er bosat i Danmark, der var opmærksom på
dette, og det kom som et chok for mange, da de modtog et brev fra Finanzamt
Neubrandenburg, da de i 2011 modtog et brev, der på et ikke let tilgængeligt tysk gjorde
opmærksom på reglerne og på, at den enkelte pensionist skulle indlevere selvangivelse
tilbage til 2005. Brevet blev oversat til dansk, men det har ikke nødvendigvis gjorde det
synderligt mere letforståeligt (heller ikke for dansksprogede) og Regionskontoret udgav
derfor en vejledning (på dansk), der blev gengivet i den lokale presse og i øvrigt på Finanzamt Neubrandenburgs hjemmeside.
4.3 Brobyggere, forbindelsesofficerer og grænseoverskridende
netværk
4.3.1 Mindretallene: en regional ressource
Et fælles træk ved alle de interviewede medlemmer af Regionskontorets, Infocentrets
og Pontifex projektets netværk i den nære grænseregion er, at de personligt har en
særlig tilknytning til ”den anden side af grænsen”. Den særlige tilknytning kan bestå i
stadige ferieophold i Danmark, men for de fleste er der enten tale om de lever i et
blandet dansk/tysk ægteskab og/eller har tilknytning til det tyske mindretal nord for
grænsen og/eller det danske mindretal syd for grænsen. Det er også mit indtryk, at de
fleste af de interviewede medlemmer af de nære netværk i realiteten fungerer som en
slags ambassadører for deres institution i forhold til den enkelte grænsependler eller
grænseoverskridende virksomhed. Både Jette Thinggaard, den regionale statsforvaltning, Aabenraa (beskæftigelsesankenævnet) og Edel B. Kitter, Aabenraa Kommune
(Aabenraa Jobcenter, sygedagpengekontoret) fortæller, at de ofte giver råd til kolleger,
mens Jens Egon Jørgensen, A-kasseleder i 3F, Tønder og EURES repræsentant fortæller,
at han får henvendelser fra hele landet fra udenlandske statsborgere – ikke kun tyske
statsborgere – der arbejder i Danmark, herunder især grænsependlere. Det er hans
oplevelse, at mange jobcentre uden for grænseregionen og storbyområder stort set
ikke har noget kendskab til forordning 883/04 og kravene til ikke-diskrimination af EU
borgere.
27
Mindretallene og mindretalsinstitutioner, den relativt store andel af danske statsborgere, der er bosat i Slesvig-Holsten og især i Flensborg (hvor de udgør næsten 1/3 af
samtlige udenlandske statsborgere) og den relativt store andel af tyske statsborgere,
der er bosat i Aabenraa, Sønderborg og Tønder (hvor de udgør ca. 1/4 af alle udenlandske statsborgere) gør det muligt for offentlige institutioner, virksomheder og almennyttige organisationer at rekruttere personale, der ikke alene behersker tysk og
dansk på et højt niveau, men også har forståelse for og kan håndtere strukturelle og
kulturelle forskelle.
Udenfor mindretallene og udenfor kredsen af borgere, der har rødder udenfor Danmark og Tyskland, er den nationale identifikation blandt de fleste borgere i den dansktyske grænseregion sikkert ret entydig. Derimod vil mindretallene og de fleste borgere,
der har rødder udenfor Danmark og Tyskland ofte give udtryk for en vis dobbelthed
eller flerdobbelthed i oplevelsen af national identitet. Formentlig inspireret af den
tysk-jødiske religionsfilosof Franz Rosenzweigs pamflet, Zweistromland, fra 1926, der
beskriver, hvordan tysk og jødisk identitet flyder sammen som floderne Eufrat og Tigris, der afgrænser Mesopotamien, der rummede verdens ældste civilisationer, har det
tyske mindretal ofte søgt at indkredse oplevelsen af en vis parallel dobbelthed med
begrebet ”zweiströmigkeit”.
Den sproglige og kulturelle mangfoldighed i den dansk-tyske grænseregion udgør en
stor ressource for regionen. Det fremstår tydeligt ved en hurtig sammenligning med
Femernbælt regionen. Transporten mellem det østlige Holsten og MecklenburgVorpommern over Østersøen er naturligvis mere besværlig. Overfarten mellem Puttgarten og Rødby varer 45 minutter, samt tid til komme om og af borde. Der er ikke
mulighed for at købe et månedskort til bil, men dog forholdsvis billigt (50-60 €) månedskort til personoverfart. Natalie Ard og Sibylle Kiemstedt, Fehmarnbelt-Büro oplyser, at der i marts 2012 var 2-400 grænsegængere, der pendler over Østersøen. Udenfor Københavnsområdet – hvor kommunale og statslige myndigheder vil kunne have
28
erfaringer med grænsependlere, der pendler over Øresund – kan det imidlertid være
vanskeligt for tyske grænsependlere at få rådgivning. Pendlerrådgivningen ved Fehmarnbelt-Büro modtager således 80-100 henvendelser om året fra tyske grænsegrængere, der pendler over Østersøen. Der er ingen grænsependlerrådgivning på den danske side af grænsen. Regionskontoret/infocentret arbejder i vidt omfang sammen med
og yder støtte til Fehmarnbelt-Büros pendlerrådgivning. Fra perspektiv af Femern Bælt
samarbejdet beskrives rammerne for grænseoverskridende mobilitet og for grænsegængere mellem Tyskland og Danmark som langt mere favorable. Det gælder ikke kun
den lettere transport, men også – og måske især – de grænseoverskridende netværk
og kontakter, der er etableret i regionen, herunder ikke mindst de netværk, der er
etableret på initiativ af Regionskontoret og Infocentret.
På den anden side efterlader rækken af interviews også en fornemmelse af, at der er
meget store forskelle på organiseringen af betjeningen af og behandlingen af sager
vedrørende grænsegrængere inden for de forskellige sektorer.
4.3.2 Skat, afgifter og revision
Al skatteforvaltning varetages efter kommunalreformen i 2007 i Danmark af SKAT, der
er en statslig myndighed, mens skatteforvaltningen i Tyskland er delt mellem delstaterne og forbundsstaten. Opkrævningen af skatter er i Danmark henlagt til staten og i
Tyskland til forbundsstaten. De fleste afgørelser vedrørende grænsegrængere i den
dansk-tyske grænseregion vil i Danmark blive behandlet i Skattecenter Tønder, mens
de i Sydslesvig blive truffet af det lokale Finanzamt. Opkrævning af selskabsskatter og
sager vedrørende overtrædelser af skattelovgivningen for yderligere ansvar for selskabsskat og skattemæssige undersøgelser og bøder og straffesager for Flensborg,
Kreis Schleswig-Flensburg, Eckernförde og Nordfriesland varetages af Finanzamt Flensburg, mens andre opgaver – f.eks. opkrævning af skat af pensioner, der udbetales til
pensionister, der er bosat i udlandet – varetages af andre Finanzämter på forbundsstatens vegne.
29
Det grænseoverskridende netværk for så vidt angår skat og afgifter forekommer meget
veletableret og med forholdsvis mange deltagere. Skattecenter Tønder medvirker i
Regionskontoret og Infocentrets særlige åbne skatterådgivning, der afholdes en gang
om måneden4. Der synes også at være veludbyggede kontakter mellem Skattecenter
og Finanzamt Flensburg, der også – informelt – er af betydning i løsning af spørgsmål,
der varetages af forbundsstatslige myndigheder eller Finanzämter i andre delstater,
som har fået delegeret forbundsopgaver, hvilket i praksis blev illustreret i forbindelse
med de kommunikationsproblemer, der opstod i forbindelse med efteropkrævningen
af skat af pensionister, der er bosatte i udlandet, men modtager tysk pension, som er
omtalt ovenfor i afsnit 6.2. Udover grænsependlerforeningerne omfatter netværket
også – eller har kontakt til – en bred kreds af Steuerberatern, Wirtschaftsprüfer, advokater og revisorer, som den åbne rådgivning henviser til i mere komplekse sager. Den
dansk-tyske grænseregion fremstår som et knudepunkt for viden, der omfatter en
række institutioner fra Industri- und Handelskammer, til banker, revisionsselskaber og
advokatfirmaer, der spiller en central rolle i rådgivningen og formidlingen af kontakter
mellem danske og tyske virksomheder, herunder gennem deltagelse i nationale netværk af professionelle rådgivere.
4.3.3 Arbejdsmarkedsforhold og social sikring
Det netværk, der er etableret omkring Regionskontoret og Infocentret er velfungerende og har muliggjort udveksling af informationer mellem jobcentre, beskæftigelsesankenævn, A-kasser og grænsependlerforeninger m.fl.
Det er mit indtryk, at deltagerne i netværket – og det gælder især de offentlige myndigheder - ikke alene optræder som en slags ambassadører eller forbindelsesofficerer
mellem ”deres” myndighed og netværket, men også selv varetager eller superviserer
hovedparten af de sager, der berører grænsegængere. Selvom der i de pågældende
myndigheder er en eller et par kolleger, der jævnligt også beskæftiger sig med grænse-
4
Finanzamt Flensburg deltager ikke i denne rådgivning, da tyske skattemyndigheder alene må orientere,
men ikke rådgive om anvendelse af skattelovgivning.
30
gænger-sager, fremstår de formentlig inden for den samlede virksomhed som en specialopgave, der i praksis tillægges begrænset betydning5. Det kan således være svært
for kolleger at afse tid til at deltage i møder og netværksaktiviteter vedrørende forhold
af relevans for grænsegængere.
Mens der synes at være tætte forbindelse mellem de enkelte A-kasser inden for det
enkelte forbund og formentlig også mellem de forskellige LO-forbund, synes der ikke at
være megen systematisk kontakt mellem de kommunale jobcentre i den danske del af
den dansk-tyske grænseregion. Der er uden tvivl kontakter mellem medarbejdere, men
der er ikke etableret noget formelt samarbejde inden for rammerne af kommuneforeninger eller lignende. Det betyder bl.a., at der ikke sker nogen systematisk udveksling
af materiale - f.eks. oversættelse af blanketter, vejledninger m.v. – eller systematisk
formidling af erfaringer til kommuner i andre dele af landet gennem Kommunernes
Landsforening m.v.
Et tilsvarende, lidt skrøbeligt billede genfindes for så vidt angår grænseoverskridende
samarbejde. EURES spiller en vigtig rolle i den grænseoverskridende rekruttering, men
herudover synes der ikke etableret noget synderligt samarbejde på administrativt niveau. Derimod er der en del netværkskontakter mellem faglige organisationer, der dog
er blevet negativt påvirket af omlægningen af LO’s regionale organisering med nedlæggelse af LO-amterne i forbindelse med kommunalreformen i 2007.
De skrøbelige netværk betyder, at Regionskontoret – Infocentret og Pontifex-projektet
– bør have eller bør har en central rolle med hensyn til at identificere og forsøge at
sikre løsninger på væsentlige problemer. De største problemer inden for området social sikring knytter sig sygedagpengeområdet og – endnu mere alvorligt – mulighederne
5
HK Kommunal har i foråret 2012 forsøgt at kortlægge uddannelsesbaggrund, arbejdsopgaver, ønsker til
efteruddannelse mv. blandt de 3-4000 medlemmer af HK, der er beskæftiget i de kommunale jobcentre.
Medlemmerne bliver bl.a. spurgt til deres kendskab til lovgivningen vedrørende grænsegængere. 6 % af
respondenterne angiver at have et indgående eller betydeligt kendskab til regler vedrørende grænsegængere, 11 % fortæller at have noget kendskab, mens de sidste 83 % angiver at have et begrænset
kendskab (undersøgelsen offentliggøres den 22 maj 2012)
31
for at modtage ledighedsydelse, der efter § 74 i lov om aktiv socialpolitik udbetales af
kommunen til personer, som er berettiget til fleksjob.
4.3.4 Sygedagpenge og ledighedsydelse
Problemerne vedrørende sygedagpenge drejer sig bl.a. om sproglige barrierer, f.eks. er
der eksempler på, at sygemeldte grænsegængere, der er bosat i Tyskland, og slet ikke
deres læger forstår de oplysningsskemaer og lægeerklæringer, der skal udfyldes, at
tyske læger ofte vil opfatte udfyldelsen af danske lægeerklæringer som problematiske i
forhold til deres tavshedspligt og at forholdsvis snævre tidsfrister for indlevering af
lægeerklæring kan give anledning til problemer som følge af sproglige barrierer og som
følge af, at postgangen over den dansk-tyske grænse ofte tager lidt længere tid end
postgangen inden for Danmark. Enkelte jobcentre (sygedagpengeafdelinger), f.eks.
Jobcenter Aabenraa, har på eget initiativ oversat blanketter og udarbejdet vejledninger, men tilsvarende materiale findes langt fra i alle jobcentre. For den sygemeldte
grænsegænger kan der derfor let opstå en risiko for, at han eller hun mister sin dagpengeret eller at hans eller hendes arbejdsgiver ikke kan modtage refusion for udbetalte sygedagpenge.
Reglerne om fleksjob findes i kapitel 13 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats. Efter
§§ 69 og 70 sørger jobcentret for at give tilbud om fleksjob til personer under folkepensionsalderen med varige begrænsninger i arbejdsevnen, der ikke kan opnå eller
fastholde beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet og som ikke modtager
førtidspension efter lov om social pension eller lov om højeste, mellemste, forhøjet
almindelig og almindelig førtidspension m.v. Betingelsen for at få tilbudt fleksjob er, at
alle muligheder for omplacering og genoptræning skal være undersøgt undtagen i tilfælde, hvor dette er åbenlyst formålsløst. Det følger af EF forordning nr. 1612/68, artikel 7, stk. 2 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for EU´s grænser og forbud
mod diskrimination på grund af nationalitet med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, at grænsegænger, der er bosat i Tyskland, men arbejder i Danmark, som udgangspunkt har samme rettigheder til fleksjob som arbejdstagere, der bor og arbejder i
32
Danmark. Problemet er imidlertid, at der er mangel på fleksjob og at det derfor ofte vil
være en periode mellem visitationen til fleksjob og til den pågældende ansættes i et
fleksjob.
Personer, der er berettiget til et fleksjob står i sagens natur ikke til rådighed for arbejdsmarkedet på normale vilkår og kan derfor ikke modtage arbejdsløshedsunderstøttelse. Det gælder i det mindste for lønmodtagere, der er bosat og har været i beskæftiget i Danmark. Ledige ”fleksjobbere”, der er bosat i Danmark, kan derimod få
udbetalt ledighedsydelse efter kapitel 7 i lov om aktiv socialpolitik. Udover at modtageren skal opfylde betingelserne for at få et fleksjob, er betingelserne for at få udbetalt
ledighedsydelse, at den pågældende står til rådighed for et fleksjob. Efter § 74b i lov
om aktiv socialpolitik skal den pågældende således tage imod et rimeligt tilbud efter
lov om aktiv beskæftigelsesindsats eller andre tilbud, der kan forbedre mulighederne
for at få et arbejde, han eller hun må ikke være selvforskyldt ledig efter et fleksjob, og
han eller hun har pligt til at deltage i opfølgningssamtaler og samtaler i et individuelt
kontaktforløb.
Ledighedsydelsen er som udgangspunkt omfattet af forordning 883/04 om koordinering af sociale sikringsordninger, men tilbage i 1997 – da den første lov om fleksjob
blev vedtaget – tog Danmark et forbehold efter art. 89 i den dagældende forordning
1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige
erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet. Det
blev således indføjet i bilag XI, at
3. Den midlertidige ydelse til arbejdsløse, der er blevet godkendt til et fleksjob
(ledighedsydelse) (lov nr. 455 af 10. juni 1997), er omfattet af forordningens afsnit III, kapitel 6 (arbejdsløshedsydelser). For arbejdsløse, der rejser til en anden
medlemsstat, finder artikel 64 og 65 anvendelse, når denne medlemsstat har lignende beskæftigelsesordninger for den samme personkategori.
33
Undtagelsen er i uændret form videreført i forordning 883/04.
Undtagelsen synes let at kunne bringe Danmark på kollisionskurs med princippet om
arbejdskraftens fri bevægelighed inden for Den Europæiske Union efter EUF traktatens
art. 4, med retten til ligebehandling for så vidt angår omskoling og revalidering m.v.
efter EF forordning nr. 1612/68 art. 7 stk.3 og medbestemmelserne i forordning
883/04 om ydelser ved sygdom og invaliditet. Det har ikke været muligt at finde forarbejder, der forklarer undtagelsen, men det synes rimeligt at antage, at begrundelsen
for undtagelsen er at sikre effektiv håndhævelse af rådighedsforpligtelsen. Det kan
forklare, at der åbnes adgang for at anvende artikel 64 og 65, hvis en person, der er
berettiget til et fleksjob, rejser til en anden medlemsstat, der har en lignende beskæftigelsesordning for samme personkategori, dvs. personer, der ikke kan opnå arbejde på
normale vilkår på arbejdsmarkedet.
Det fremgår af § 5 i lov om aktiv socialpolitik, at det ikke er ethvert ophold udenfor
Danmark, der udelukker hjælp efter loven. Ganske vist foreskriver hovedreglen i § 5
stk. 1, at personer, der opholder sig i udlandet, ikke kan få hjælp efter loven, men herefter følger en række undtagelser i stk.2 og 3. Kommunen kan således i særlige tilfælde
tillade, at retten til hjælp bevares under kortvarige ophold i udlandet, hvis modtageren
f.eks. deltager i aktiviteter, der er led i tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats og at opholdet ikke hindrer, at modtageren kan opfylde de almindelige betingelser
for hjælp, herunder at den pågældende kan tage imod tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats m.v. Grænsegængere, der er bosat i umiddelbar nærhed af grænsen vil formentlig næppe have vanskeligt at opfylde den sidste betingelse. Det fremgår
da også indirekte af en afgørelse, der er blevet truffet af Den Sociale Ankestyrelses
Beskæftigelsesudvalg i 2009, at kommuner har ydet ledighedsydelse til grænsegængere.
Den pågældende sag (sag nr.104-09) drejede sig om en grænsegænger, der var bosat i
Øresundsregionen, der var visiteret til, men havde ikke kunnet få anvist et fleksjob og
derfor havde modtaget ledighedsydelse. Da den pågældende søgte om forlængelse af
sin ledighedsydelse, blev dette nægtet af kommunen. Sagen blev indbragt for beskæf-
34
tigelsesankenævnet og derefter Den Sociale Ankestyrelses Beskæftigelsesudvalg, der
gav kommunen medhold. At der havde været bevilget den pågældende ledighedsydelse beroede efter Ankestyrelsen på en fejltagelse.
Afgørelsen indeholder ingen overvejelser om hvilke hensyn, der ligger bag undtagelsen
og drøfter heller ikke bestemmelserne i § 5 stk. 2 og 3 i lov om aktiv socialpolitik, men
henviser alene til bestemmelsen i § 5 stk. 1 og fortsætter:
Nævnet begrundede afgørelsen med, at ansøger ikke havde ophold her i landet, og at
han ikke i medfør af EU-retten havde ret til ledighedsydelse. Den danske ordning med
fleksjob/ledighedsydelse var som udgangspunkt en social sikringsydelse, der var omfattet af afsnit III, kapitel 6, i EØF-forordning 1408/71, jf. Forordningens bilag VI om særregler for visse medlemsstaters lovgivning (til art. 89). Imidlertid fremgik det af samme bilag, at den danske ledighedsydelse kun kunne medtages til et andet medlemsland, hvis
dette medlemsland havde en tilsvarende ordning som den danske fleksjob/ledighedsydelsesordning (…) Nævnet lagde ved afgørelsen vægt på, at ansøger boede og opholdt sig i Sverige, og at Sverige ikke havde en ordning, der svarede til den danske fleksjob- og ledighedsydelsesordning.
De kommunale jobcentre og regionale beskæftigelsesankenævn har siden fulgt den
udstukne praksis.
Det er mit indtryk fra interviewene med såvel Jette Thinggaard og Edel B. Kitter som
Jens Egon Jørgensen og Gösta Toft, at brugen af den danske undtagelse i praksis har
særdeles uheldige følger. Under mine interviews blev jeg fortalt om en særlig uheldig
sag: En yngre bygningsarbejder, der var bosat i Tyskland, men beskæftiget i Danmark,
kom ud fra en alvorlig arbejdsulykke, der (i det mindste midlertidigt) lammede ham i
underkroppen. Han blev afskediget og da hans sygedagpenge ophørte, stod han uden
forsørgelsesgrundlag. For at overhovedet at have noget at leve af meldte han sig arbejdsløs i Tyskland. Arbejdsskadesagen gled formentlig også ud i sandet. Men han var
fortsat lam i underkroppen.
35
Den varslede reform af førtidspensions- og fleksjobordningerne, der sigter mod en
radikal begrænsning af adgangen til førtidspension for alle under 40 år til fordel for
fleksjobordningen, vil - alt andet lige – føre til en voldsom skærpelse af problemerne.
En åbenlys løsning er at tydeliggøre, at undtagelsesbestemmelserne i § 5 stk. 2 og 3 i
lov om aktiv socialpolitik også omfatter grænsegængere, der er berettigede til fleksjob.
5. Grænsehindringer i Norden
5.1 Nordisk Ministerråd
I 2002 afleverede den forhenværende finske samarbejdsminister ambassadør Ole
Norrback sin rapport ”Nordbornas Rättigheter” til de nordiske samarbejdsministre i
Nordisk Ministerråd. Rapporten rettede fokus mange barrierer for fri bevægelighed
blandt de nordiske lande. Som opfølgning på rapporten udpegede samarbejdsministrene, på svensk forslag, den tidligere danske statsminister Poul Schlüter til at stå i
spidsen for arbejdet med at fjerne grænsehindringer i Norden. Poul Schlüter afrapporterede resultaterne mundtligt for de nordiske statsministre i efteråret 2003, men valgte også at videreformidle dem i en skriftlig rapport ”Fjernelse af grænsehindringer i
Norden” (ANP 2003:751)6. De hindringer, der ridses op svarer langt hen til de barrierer,
der kendes fra den dansk-tyske grænseregion, men er dog i en række tilfælde mere
massive for så vidt angår grænserne til Norge, der ikke er medlem af EU, men alene
EØS og derfor i en del situationer står mere frit i spørgsmålet om, hvorvidt regeringen
og Stortinget vil implementere EU regulering. De barrierer, der peges på relaterer sig
først sig fremmest til arbejdsmarkedsområdet, social-og sundhedsområdet, uddannelser, finans- og skatteområdet, herunder betalingstjenester, erhvervsliv (f.eks. transfer
pricing) m.v.. Herudover peges også på en række særlige barrierer i form af transitproblemer mellem Sjælland og Bornholm over Skåne. Det gælder bl.a. transport af (kø6
Rapporten kan downloades her: www.norden.org/da/publikationer/publikationer/2003751/at_download/publicationfile
36
le)dyr, lægemidler (herunder også lægemidler, der hverken er receptpligtige i Sverige
eller Danmark) mm. Der var i de følgende år megen diskussion om grænsehindringer i
Nordisk Ministerråd, og der blev også taget forskellige initiativer til at imødekomme
problemer. Poul Schlüter fratrådte sit hverv i 2005, og i det næste par år blev der gentagne gange fremsat forslag om at udpege endnu en udreder. Men i 2008 nedsatte
Nordisk Ministerråd et nyt grænsehindringsforum, hvis medlemmer – typisk tidligere
fremstående politikere – udpeges af de enkelte medlemsstater. Målet var og er at skabe et ”Nordens indre marked”, der muliggør en bedre udnyttelse af Nordens potentiale7.
Indenfor rammerne af Nordisk Råd, Nordisk Ministerråd og Grænsehindringsforum er
der taget en række initiativer, herunder både en webbaseret informationstjeneste og
en database over grænsehindringer.
•
Nordisk Ministerråds webbaserede informationstjeneste, Hallo Norden8, indeholder dels beskrivelser af de regler, der gælder ved flytning, studier eller arbejde i et andet nordisk land, og giver også mulighed for at stille specifikke
spørgsmål på svensk, dansk, norsk, finsk og islandsk. ”Hallo Norden” arrangerer
også informationsseminarer for sagsbehandlere hos myndighederne for at informere dem om de regler, der gælder for privatpersoner, som flytter mellem
de nordiske lande eller på anden vis påvirkes af regler og love i mere end ét
nordisk land. ”Hallo Norden” arbejder herudover sammen med informationstjenesterne Øresunddirekt9, som formidler offentlig information fra myndighederne til borgerne og erhvervslivet i Øresundsregionen og Grensetjänste10n, der
er et grænse- og myndighedsoverskridende samarbejde mellem Sverige og
7
www.norden.org/da/nordisk-ministerraad/samarbejdsministrene-mrsam/graensehindringsarbejde/graensehindringsforum
8
www.norden.org/da/nordisk-ministerraad/samarbejdsministrene-mrsam/graensehindringsarbejde/informationstjenester/informationstjenesten-hallo-norden
9
www.oresunddirekt.com
10
www.grensetjansten.no
37
Norge, der modtager og behandler spørgsmål fra personer og virksomheder,
som bevæger sig mellem landene.
•
Grænsehindringsdatabasen vedligeholdes af Nordisk Ministerråd, men indholdet stammer fra og er bearbejdet af en række af de nordiske aktører, der arbejder med grænsehindringer: Nordisk Ministerråds informationstjeneste ”Hallo Norden, Grensetjänsten och Gränskommittén Östfold-Bohuslän/Dalsland
(Norge-Sverige), Øresunddirekt og Øresundkomiteen (Danmark-Sverige) samt
Nordkalottrådet (Norge-Sverige-Finland). Informationerne i databasen er opdelt i tre kategorier: Løste grænsehindringer, ikke løste grænsehindringer samt
grænsehindringer, som det foreløbig ikke har vist sig muligt at løse (passive
grænsehindringer), bl.a. forskelle i den lægelige bedømmelse af arbejdsevne,
hvilket giver sig udtryk i, at en grænsependler i det ene land bedømmes som
fuld arbejdsdygtig, mens hun i et andet land kun ses at have en vis restarbejdsevne, at grænsependlere, der bliver arbejdsløse under en sygeperiode kan have
vanskeligt ved at få dagpenge ved raskmelding mv. Der er fri adgang til at søge
på databasens oplysninger om prioriterede grænsehindringer, der er under aktiv behandling, mens hvilende eller ikke prioriterede grænsehindringer forudsætter særlig adgang.
Udover informationstjenesten og grænsehindringsdatabasen har Nordisk Ministerråd
også taget initiativ til, at spørgsmål om grænsehindringer mellem de nordiske lande
drøftes i de nordiske parlamenter en gang årligt på baggrund af redegørelser fra det
enkelte lands samarbejdsminister. Alle de nordiske parlamenter afholdt således temadebatter om grænsehindringer i Norden perioden 11-25. april 2012. I den forbindelse
blev der i det norske Storting fremsat forslag om etablering af en ombudsmand for
grænsebarrierer indenfor rammerne af Nordisk Ministerråd. Folketinget vedtog enstemmigt den 20. april 2012 følgende vedtagelse (V 57)11:
11
www.ft.dk/samling/20111/vedtagelse/v57/index.htm
38
Folketinget opfordrer regeringen til snarest at indbyde til forhandlinger med Folketingets partier
for at indgå en forpligtende aftale om at fjerne flest mulige hindringer for den frie bevægelighed
for borgere og virksomheder inden for Norden.
Herunder fastlægge klare procedurer, der sikrer, at lovforslag på områder behæftet med grænsehindringer er blevet vurderet i forhold til anden nordisk lovgivning forinden fremsættelse i Folketinget, for at undgå, at der utilsigtet indføres nye grænsehindringer mellem de nordiske lande.
Endvidere skal der være det tættest mulige samarbejde mellem de nordiske lande om det forberedende arbejde i EU i forbindelse med nye retsakter, samt når disse gennemføres i de enkelte
lande, for at undgå forskelligheder som kan medføre grænsehindringer.
Formålet med en forpligtende aftale mellem regeringen og Folketingets partier er, at Danmark
kan indtage en drivende rolle for at videreudvikle det nordiske samarbejde, der understøtter det
betydelige potentiale inden for Norden for vækst og beskæftigelse.
5.2 Øresundsregionen
Øresundskomiteen, det politiske samarbejde i Øresundsregionen, afholdt i samarbejde
med Nordisk Ministerråd og Nordisk Råd en høring i folketinget den 17. april 2012 om
grænsehindringerne i Øresundsregionen. Forud for høringen havde Øresundskomiteen
udsendt en beregning af værdien af de pendlere, der er beskæftiget i Danmark. Antallet af pendlere var efter Øresundskomiteen i 2010 18.600, der bidrog med ca. 5,5 mia.
DKK i værditilvækst til det danske samfund, men samtidig – efter en analyse, som Øresundskomiteen havde fået fremstillet, medfører grænsehindringer en yderligere tilvækst på ca. 1 mia. DKK. Efter Finn Lauritzen, direktør for Øresundskomiteen, er den i
et økonomisk perspektiv måske væsentligste grænsehindring forskellene på de danske
og svenske skatte- og socialforsikringsordninger, der reelt udelukker at personer med
hovedansættelse i Danmark, påtager sig bibeskæftigelse i Sverige. Den pågældende
risikerer let, at hendes eller hans danske arbejdsgiver bliver pålagt at betale socialforsikringsbidrag af hendes eller hans løn, hvilket af arbejdsgiveren vil kunne opleves som
en ekstraskat på 22 %.
Blandt oplægsholderne var der flere, der fremhævede, at det er vanskeligt at få adgang
til en samlet information i Øresundsregionen, og at offentlige myndigheder ofte giver
39
meget forskellige svar på det samme spørgsmål. Nogle af disse problemer blev af Øresundskomiteens direktør og af flere af de deltagende politikere kædet sammen med
nedskæringer i den danske støtte til Øresunddirekt.
Øresunddirekt er en informationstjeneste, der formidler offentlig information fra
myndigheder til borgere og virksomheder i Øresundsregionen samt søger at fremme
samarbejdet mellem myndigheder og sagsbehandlere i regionen. Øresunddirekt består
af en webredaktion i København samt et informationscenter på Stortorget i Malmö12.
Øresunddirekt på den danske side af Øresund har således valgt en radikalt anderledes
strategi end Regionskontorets Infocenter, i det der udelukkende satses på at drive
webportalen www.oresunddirekt.dk.
Sammenlignet med Infocentrets website er portalen imponerende. Den indeholder
informationer om arbejde, økonomi, familie, bolig, trafik, fritid, samfund, og uddannelse og tilbyder også et debatforum med samme temaer, hvor brugere på begge sider af
Sundet kan komme i kontakt med hinanden. Herudover er der en række værktøjer og
guides (om at pendle til Danmark/Sverige, at flytte til Sverige, at tage en uddannelse i
Sverige og at finde og købe en bolig i Sverige) samt en særlig portal for virksomheder,
www.oresunddirektbusiness.com, der indeholder erhvervsrettet information om Sverige for danske virksomheder og om Danmark for svenske virksomheder.
I lyset af erfaringerne fra Regionskontorets Infocenter synes opsplitningen af Øresunddirekt i en webredaktion i København, der finansieres af danske midler og en åben
rådgivning i Malmø, der drives af svenske myndigheder, uhensigtsmæssig. Det vil –
som fremført på høringen i Folketinget den 17. april 2012 – let kunne føre til, at den
enkelte borger får meget forskellige svar fra forskellige myndigheder uden adgang til
en mere indgående rådgivning, der kan samle op på de forskellige informationer og
12
Webredaktionen i København finansieres af Erhvervs- og Vækstministeriet, Region Hovedstaden, Skat,
Nordisk Ministerråd samt Region Skåne. På Informationscentret Öresunddirekt i Malmø bistår Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Länsstyrelsen og Skatteverket med personale, som giver myndighedsinformation ud fra et Øresundsperspektiv. Region Skåne samt den svenske regering bidrager også til
finansieringen.
40
dermed understøtte, at de forskellige myndigheder koordinerer deres fortolkning af
lovgivning mv.
6. Opsummering og anbefalinger
Rammerne for Pontifex projektet er defineret gennem fire arbejdspakker
1. Identificering og vurdering af konsekvenserne af forskellig lovgivning og systematisk kortlægning af juridiske forhold
2. Systematisk kortlægning og analyse af gængs retspraksis
3. Udarbejdelse af løsningsforslag, f.eks. tilpasning af EU-forordninger / forvaltningspraksis, tilpasning af national lovgivning / forvaltningspraksis og tilpasning
eller indgåelse af bi-nationale aftaler
4. Netværksdannelse og europæisk samarbejde på såvel regionalt som tværnationalt niveau
I den første del af projektperioden, fra marts 2010 til marts 2012, har Pontifex-arbejdsgruppen først og fremmest været beskæftiget med at afdække mere generelle problemstillinger, herunder at skaffe sig adgang til information, samt følge op på den afsluttende rapport fra den dansk-tyske arbejdsgruppe til forbedring af den grænseoverskridende mobilitet (Thönnes-Andersen rapporten) og påbegynde udarbejdelse af en
ny rapport om mobilitetsbarrierer (arbejdspakke 1 og 2), behandling af en lang række
konkrete sager, der er blevet rejst over for Infocentret eller på baggrund af henvendelse fra samarbejdspartnere (arbejdspakke 3 og 4) samt etablering af kontakt til regionale og tværnationale netværk, herunder såvel mere forskningsorienterede netværk
(f.eks. trESS) som policy-orienterede netværk (f.eks. Grenznetz) og formidling af viden
og erfaringer gennem udsendelse af nyhedsbreve og temablade (arbejdspakke 4).
41
Projektets bottom-up orienterede tilgang - at projektet tager de problemstillinger op til
behandling, som bliver Regionskontorets og Infocentrets medarbejdere og projektets
regionale netværk møder i praksis og som forudsætter særlig juridisk viden - indebærer, at projektet til stadighed må arbejde med alle fire arbejdspakker. Men i den sidste
del af projektet vil det formentlig både være hensigtsmæssigt særligt at prioritere
arbejdspakke 3 og 4.
De kvalitative interview peger på, at der er betydelig forskel på de regionale netværk
inden for skatte- og afgiftsområdet fremstår som veletablerede, synes netværket/netværkerne inden for social- og arbejdsmarkedsområdet at være en noget mere
skrøbelig karakter.
Det grænseoverskridende netværk i relation til skatte- og afgiftsområdet fremstår som
veletableret og har forholdsvis mange deltagere. Netværket omfatter ikke alene Skattecenter Tønder og Finazamt Flensburg (og hvor det er relevant, de øvrige Finanzämter i
den tysk-danske grænseregion), men også grænsependlerforeningerne og en bred kreds
af Steuerberatern, Wirtschaftsprüfer, advokater og revisorer, som Infocentret henviser
til i mere komplekse sager. Den dansk-tyske grænseregion fremstår som et knudepunkt
for viden, der omfatter en række institutioner fra Industri- und Handelskammer, til banker, revisionsselskaber og advokatfirmaer, der spiller en central rolle i rådgivningen og
formidlingen af kontakter mellem danske og tyske virksomheder, bl.a. gennem deltagelse i nationale netværk af professionelle rådgivere.
Det grænseoverskridende netværk indenfor arbejdsmarkeds- og socialområdet fremstår
som langt mere skrøbeligt. Det regionale netværk er først og fremmest blevet dannet på
initiativ af Regionskontoret og Infocentret. Den enkelte deltager i netværket, og det
gælder især repræsentanterne for offentlige myndigheder, fremstår ikke alene som repræsentant for ”deres myndighed” eller institution, men synes også selv at stå for eller
supervisere hovedparten af sager, der drejer sig om eller berører grænsegængere. Selvom der i det pågældende myndigheder typisk er en enkelt eller et par kolleger, der
jævnligt også beskæftiger sig med grænsegænger-sager, fremstår arbejdet med grænsegænger-sager som en klart afgrænset special- eller nicheopgave. Der er uden tvivl ufor-
42
melle kontakter mellem medarbejdere i forskellige myndigheder og institutioner indenfor social- og arbejdsmarkedsområdet, der beskæftiger sig med grænsegænger-sager,
men der synes ikke at være etableret noget formelt samarbejde. Det betyder bl.a., at
der ikke sker nogen systematisk udveksling af materiale (f.eks. oversættelse af blanketter, vejledninger mv.) eller systematisk formidling af erfaringer til myndigheder indenfor
social- og arbejdsmarkedsområdet i andre dele af landet.
Mens der synes at være tætte forbindelse mellem de enkelte A-kasser inden for det enkelte forbund og formentlig også mellem de forskellige LO-forbund, synes der ikke at
være megen systematisk kontakt mellem de kommunale jobcentre i den danske del af
den dansk-tyske grænseregion. Der er uden tvivl kontakter mellem medarbejdere, men
der er ikke etableret noget formelt samarbejde inden for rammerne af kommuneforeninger eller lignende. Det betyder bl.a., at der ikke sker nogen systematisk udveksling
af materiale - f.eks. oversættelse af blanketter, vejledninger m.v. – eller systematisk
formidling af erfaringer til kommuner i andre dele af landet gennem Kommunernes
Landsforening m.v. Et tilsvarende, lidt skrøbeligt billede genfindes for så vidt angår
grænseoverskridende samarbejde. EURES spiller en vigtig rolle i den grænseoverskridende rekruttering, men herudover synes der ikke etableret noget synderligt samarbejde på administrativt niveau. Derimod er der en del netværkskontakter mellem faglige
organisationer, der dog er blevet negativt påvirket af omlægningen af LO’s regionale organisering med nedlæggelse af LO-amterne i forbindelse med kommunalreformen i
2007.
Det er afgørende betydning for Regionskontoret og Infocentret at servicere og fastholde netværket/netværkerne indenfor skatte- og afgiftsområdet. Det gælder også for
Pontifex-arbejdsgruppen, men den langt mere skrøbelige karakter af de eksisterende
regionale (og for den sags skyld også tværnationale) netværk inden for social- og
arbejdsmarkedsområdet tilsiger, at det prioriteres markant.
Pontifex-projektet deltager i en række europæiske netværk, herunder såvel policyorienterede netværk, bl.a. Grenznetz (der også omfatter Euregio, Oberrheinkonferenz
og Euregio Maas-Rhein) samt flere ekspertnetværk, herunder trESS (training and re-
43
porting on European Social Security), ”the EISS Social Security Research Network”, der
koordineres af the European Institute of Social Security i Leuven. Pontifex-projektet
har visse kontakter i Øresundsregionen, bl.a. besøgte projektarbejdsgruppen Øresundskomiteens sekretariat i september 2010 og der blev afholdt en fælles workshop,
hvor repræsentanter for Femern Bælt Komitéen også deltog, i december 2010, hvor
det bl.a. blev aftalt at offentliggøre en liste over de 10 største fælles mobilitetsproblemer i 2011. Herudover synes Pontifex arbejdsgruppen ikke at have andre kontakter til
nordiske grænseregionener og til samarbejdet omkring grænsehindringer indenfor
rammerne af Nordisk Råd, Nordisk Ministerråd og Grænsehindringsforum. Ledelsesændringer mv. i Øresundskomiteen synes at have ført til en pause i udbygningen af
dette samarbejde. Det vil være naturligt at forsøge at genoptage dette, men Regionskontoret og Pontifex arbejdsgruppen anbefales at skabe en tættere kontakt til
samarbejdet inden for rammerne af Nordisk Råd, Nordisk Ministerråd og Grænsehindringsforum. Regionskontoret, Infocentret og Pontifex projektet har en stor erfaring,
der synes værdifuld for det nordiske samarbejde. I denne sammenhænge kan det bemærkes, at Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd driver et informationskontor i den
dansk-tyske grænseregion med adresse i Flensborg (www.nordisk-info.de).
Der er mange, der benytter sig af Infocentrets rådgivningstilbud, og det fremgår klart
af spørgeskemaundersøgelsen, at Regionskontoret og Infocentret og dermed også
Pontifex projektet har en stærk opbakning i regionen. På den anden side er det også
karakteristisk for store dele af Infocentrets og dermed Pontifex projektets tætte netværk, at mange deltagere har en særlig tilknytning til ”den anden side af grænsen”
som medlem af et af de to nationale mindretal, lever i et dansk-tysk ægteskab eller har
andre familiemæssige relationer på tværs af grænsen eller at de ofte holder ferie i
Danmark eller Tyskland. Den sproglige og kulturelle mangfoldighed i den dansk-tyske
grænseregion udgør en stor ressource for regionen og for Regionskontoret. På den
anden side peger flere af de kvalitative interview på, at det kan være vanskeligt at sikre
en bredere interesse for grænsegænger-forhold, især inden arbejdsmarkeds- og socialområdet. Det kan ikke alene føre til en del dobbeltarbejde som følgende af manglen-
44
de systematisk udveksling af materiale og informationer, men også til forkerte afgørelser. Det anbefales derfor, at Pontifex arbejdsgruppen overvejer sin informations- og
formidlingsstrategi, herunder især om det er muligt at supplere udgivelsen af nyhedsbreve og emneblade gennem nye tiltag, der kunne muliggøre en bredere faglig
formidling, f.eks.
•
Udarbejdelse af artikler om særligt interessante undersøgelser til faglige blogs
(f.eks. Jurablogs.com), faglige tidskrifter (f.eks. Juristen, Ugeskrift for Retsvæsen, Neue Justiz, Zeitschrift für öffentliches Recht, Zeitschrift für Öffentliches
Recht in Norddeutschland m.fl.) samt foreningsblade, f.eks. Danske Kommuner
o.lign.
•
Undervisnings- og foredragsvirksomhed i forhold til studerende, herunder jurastuderende i Odense og Kiel, samfundsvidenskabsstuderende i Odense, Kolding, Esbjerg, Sønderborg, Flensborg, Hamburg og Kiel, socialrådgiverstuderende på Fachhochschule Kiel, og University College Syddanmark i Aabenraa og
Odense
•
Undervisnings- og foredragsvirksomhed i forhold til offentlige myndigheder og
organisationer i og udenfor det dansk-tyske grænseområde
Afsluttende skal det understreges, at mens Pontifex projektet har visse paralleller med
lignende projekter i andre tyske grænseregioner, er det i en dansk og nordisk sammenhæng enestående. Det er derfor ikke alene vigtigt at sikre, at den viden, der er
oparbejdet indenfor rammerne af projektet fastholdes efter projektperiodens udløb,
men også at vidensopbygningen fortsættes. Dette vil også kunne være af væsentlig
betydning i forhold til den screening af lovforslag for så vidt angår grænsehindringer i
forhold til de øvrige nordiske lande. Det anbefales derfor, at Region SønderjyllandSchleswig og Regionskontoret i samspil med Region Syddanmark snarest undersøger
eventuelle muligheder for økonomisk støtte til at kunne fastholde projektet, herunder muligheder for statslig støtte fra den danske stat på linje med den støtte, der
ydes til Øresunddirekt.
45
46