Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia 00102 EDUSKUNTA Puh. (09) 4321 / Faksi: (09) 432 2268 Sähköposti: [email protected] Asia: KANTELU Aihe: Maastoliikennelain virheellinen soveltaminen Koillis-Savon ulkoilureitistön täydentämisessä Asia koskee seuraavia tahoja ja henkilöitä: - Pohjois-Savon ELY-keskus (ent. ympäristökeskus), projektipäällikkö Hannu Koponen - Juankosken kaupunki, kaupunginjohtaja Petri Kangasperko, kaupunginhallituksen puheenjohtaja Jouko Lösönen - Kaavin kunta ja Juankosken kaupunki, ympäristösihteeri Leena Karppinen - Juankosken ja Kaavin ympäristölautakunta, pj. Toivo Laitinen - Nilsiän kunta, kunnanjohtaja ja ympäristölautakunta - ympäristöministeriö, ylitarkastaja Pekka Tuunanen Koillis-Savon ulkoilureitin täydentämishankkeessa on noussut esille useita maastoliikennelain soveltamiseen liittyviä epäkohtia, joiden suhteen pyytäisin Eduskunnan oikeusasiamiehen kannanottoa ja toimia. 1) Ulkoilureitistö onkin moottorikelkkareitistö Ko. ulkoilureitistön täydentämishanke on tosiasiassa moottorikelkkareitistön rakentamishanke, koska 97% hankkeen rahoituksesta käytetään moottorikelkkareitteihin (ks. liite 1. Koponen 2006, 14). Ulkoilureitistöihin saatujen julkisten varojen käyttö pelkästään moottorikelkkareitteihin on kyseenalaista ja ulkoilureittitermin käyttö tässä yhteydessä on harhaanjohtavaa. Tätä termiä ovat käyttäneet niin ELY-keskus kuin Koillis-Savon kunnatkin (ks. liite 2. Kuntien ja ELYkeskuksen välinen sopimus) 2) Reittitoimitusmenettely ensisijaisena reitin perustamismenettelynä Moottorikelkkareittien perustamisesta on säädetty maastoliikennelain kolmannessa luvussa, jossa sanotaan sanatarkasti seuraavaa: ”Moottorikelkkailureittiä ei saa perustaa, jos sen käyttämisestä aiheutuisi luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, maa- ja metsätaloudelle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle tai yksityiselle edulle huomattavaa haittaa.” ”Moottorikelkkailureitti voidaan perustaa riippumatta maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumuksesta, jos reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön kannalta eikä reitistä aiheudu maa-alueen omistajalle tai haltijalle eikä poronhoidolle huomattavaa haittaa.” (Maastoliikennelaki 22.12.1995/1710, 16§) 1 Moottorikelkkareitti voidaan perustaa lainvoimaisen suunnitelman perusteella reitin pitäjän ja maanomistajan välisellä sopimuksella (jolloin maanomistaja ilmaisee suostumuksensa) tai reittitoimitusmenetellyllä, joka on käytännössä pakkokeino, sillä se voidaan panna täytäntöön ilman maanomistajan suostumusta (liite 1. Koponen 2006, s.10). Lainsäätäjän lähtökohtana on kuitenkin ollut epäilemättä se, että moottorikelkkareitin perustaminen edellyttää yleensä maanomistajan suostumusta ja vastoin maanomistajan suostumusta reitti voidaan perustaa vain poikkeustapauksissa. Juankoskella ja Kaavilla maanomistajille ei kuitenkaan ole esitetty ollenkaan sitä mahdollisuutta, että virallinen moottorikelkkareitti voitaisiin perustaa sopimuksin. Päinvastoin Pohjois-Savon ympäristökeskus suositti jo vuonna 2006 reittitoimitusmenettelyn käyttöä (liite 1. s. 10-11). Samana vuonna tehdyssä kuntien ja Pohjois-Savon ympäristökeskuksen välisessä sopimuksessa (ks. liite 2. s. 1 kohta Juankosken kaupunki pykälä 7) sopimusmenettely on vielä esillä siinä mielessä, että mikäli maanomistajan kanssa ei päästä sopimukseen, hakee kaupunki ulkoilureittitoimitusta. Lain edellyttämää maanomistajien suostumusta (sopimusmahdollisuutta) ei ole missään vaiheessa kysytty kunnan tai ELY-keskuksen taholta. Haluaisinkin kuulla Eduskunnan oikeusasiamiehen kannan siihen, toimivatko kunnat virheellisesti, kun tekivät ELY-keskuksen kanssa sopimuksen reitin suunnittelusta ja rakentamisesta selvittämättä ensin sitä, onko olemassa lain mukaisia perusteita sille, että reitti voidaan perustaa myös vastoin maanomistajan suostumusta. Tämä nimittäin antoi PohjoisSavon ympäristökeskukselle mahdollisuuden lähteä toteuttamaan reittiä muutoin kuin sopimusmenettelyä käyttäen. Vuonna 2006 tehdyssä sopimuksessa (liite 2) todetaan, että mikäli sopimuksiin ei päästä, käytetään reittitoimitusmenetelmää. Sopimuksiin ei ole kuitenkaan edes pyritty. Lain edellyttämä peruste (yleinen kulkuyhteyden tarve) on keksitty ottaa käyttöön vasta siinä vaiheessa, kun maanomistajat ovat alkaneet vastustaa reitin rakentamista, tai sitten taustalla on Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös 3039-04 (15.6.2006), jonka ratkaisun kohdassa 3.6 sanotaan seuraavaa: ”Olisi kuitenkin huolehdittava siitä, että sopimukset on tehty koko reitille ennen reitin rakentamista ja erityisesti siitä, että keskelle reittiä ei jää osuuksia, joista sopimusta ei ole” (…) Ympäristökeskuksen mukaan Nilsiän kaupunki päättää reittitoimituksen hakemisesta mikäli teidän kanssanne ei päästä sopimukseen reitin rakentamisesta maillenne. Reittitoimitus ei kuitenkaan korvaa puuttuvaa sopimusta. Jotta ulkoilureittitoimitus voidaan perustaa reittitoimituksessa sen pohjaksi tarvitaan joko vahvistettu ulkoilureittisuunnitelma, kaavavaraus tai asianosaisten sopimus alueen luovuttamisesta reittiä varten”. Ilmeisesti Pohjois-Savon ELY-keskuksessa on päätelty, että koska sopimusten tekeminen kaikkien maanomistajien kanssa on vaikeaa, niin on parasta lähteä valmistelemaan vahvistettavaa ulkoilureittisuunnitelmaa ja reittitoimitusta, eikä edes yrittää sopimuksia. Haluaisinkin kuulla, voidaanko virallisten moottorikelkkareittien perustamisessa käyttää ensisijaisena menettelytapana reittitoimitusmenettelyä ja onko Pohjois-Savon ELY-keskus ja alueen kunnat toimineet virheellisesti näin toimiessaan? Eikö ensisijaisena keinona tulisi olla maanomistajien suostumuksen kysyminen ja tämän pohjalta tehtävät sopimukset, ei pakkokeino? 2 Näihin kysymyksiin liittyen toivoisin, että Eduskunnan oikeusasiamies kiinnittäisi huomiota meneillään olevaan maastoliikennelain osittaisuudistukseen ja esittäisi kantansa siihen, missä vaiheessa, kenen toimesta ja millä perusteella voidaan sopimusten sijaan soveltaa reittitoimitusmenettelyä moottorikelkka- ja mönkijäreittejä perustettaessa. 3) Moottorikelkkareitistö itse yleisen kulkuyhteyden tarpeen perusteena Lain mukaan moottorikelkkareitti voidaan perustaa riippumatta maa-alueen tai vesialueen omistajan tai haltijan suostumuksesta, jos reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi tai yleisen virkistyskäytön kannalta. Kaavin kunnan ympäristölautakunta (joka on yhteinen Juankosken kunnan kanssa) on tuoreessa päätöksessään (13.10) päättänyt perustaa Juankoski-Poutilanmäki-reitin vastoin maanomistajien suostumusta ja todennut seuraavasti: ”Suunnitelmassa on perusteet sille, että reitin perustaminen on tarpeen yleisen kulkuyhteyden luomiseksi. Reitti on osa Koillis-Savon urheilureittien täydennyshanketta, jossa viiden kunnan alueella virallistetaan moottorikelkkareittejä. Suunniteltavalta Koillis-Savon reitistöltä on yhteydet myös viereisiin seutukuntiin. Suunnitelma käsittää reitin Juankoskelta Kaavin ja Tuusniemen rajalle, Poutilanmäelle.” (liite 3, s. 16). Yleisen kulkuyhteyden tarpeen katsotaan siis syntyvän siitä, että viiden kunnan alueella (joista kahden kunnan alueella asiasta päättää sama ympäristölautakunta) on menossa ”urheilureittien” täydennyshanke, josta kunnat sopivat vuonna 2006 (ks. liite 2). Tältä reitistöltä olisi puolestaan yhteydet läheisiin seutukuntiin. Kyseinen perustelu on kuitenkin kehäpäätelmä ja siksi kestämätön: reittien rakentamista perustellaan yleisen kulkuyhteyden tarpeella, jonka väitetään muodostuvan siitä, että rakennetaan reittejä. Lainsäätäjä on kuitenkin mitä ilmeisimmin viitannut ”yleisen kulkuyhteyden luomisen tarpeella” Lappiin, missä moottorikelkat ovat yleinen liikkumisväline toisin kuin Savossa, missä ne ovat käytännössä kokonaan matkailuteollisuuden ja harvojen harrastajien vapaa-ajan välineitä. Savon metsäisessä luonnossa moottorikelkka ei voi olla yleinen liikenneväline ja autoliikenteen edellyttämä tieverkosto on olemassa. Yleisen kulkuyhteyden tarvetta käytetäänkin siis keksittynä perusteluna sille, että reitit voidaan perustaa vastoin maanomistajien suostumusta reittitoimitusmenettelyllä. Koska aitoa yleisen kulkuyhteyden tarvetta ei ole, on tarpeen väitetty muodostuvan reitistöstä itsestään, mikä on järjetön kehäpäätelmä. Mikäli käytetty perustelu hyväksytään, on asialla valtakunnallista merkitystä. Yleisen kulkuyhteyden tarpeen nojalla maahan voidaan vastoin maanomistajien suostumusta perustaa koko maan kattava moottorikelkkaväylästö (jota voi viime kädessä perustella esim. yleisen kulkuyhteyden tarpeella muihin pohjoismaihin ja Venäjälle). Tällaisen valtakunnallisen väylästön perustaminen on vireillä ympäristöministeriössä (ks. liite 4), josta käsin yhtäältä ohjeistetaan ELYkeskuksien kautta paikallisia hankkeita ja toisaalta pyritään muokkaamaan lainsäädäntöä. Ylitarkastaja Pekka Tuunanen on tilannut selvityksen valtakunnallisesta väylästöstä ja vetää maastoliikennelain osittaisuudistusta, jolla tähdätään siihen, että maanomistajilla olisi yhä vähemmän keinoja estää reittien rakentaminen mailleen. 3 Haluaisinkin kuulla Eduskunnan oikeusasiamiehen kannan siihen, miltä perustalta voi muodostua se yleisen kulkuyhteyden tarve, jonka nojalla moottorikelkkareittejä voi perustaa vastoin maanomistajan suostumusta? Voiko kyseeseen tulla reittirakentamisen ketjuttaminen, jolloin reitit perustelevat itse itsensä? Tällä kannalla on merkitystä sekä meneillään olevan maastoliikennelain osittaisuudistuksen että ympäristöministeriössä ajetun valtakunnallisen väylästön perustamisen suhteen. 4) Puuttuvat ja/tai raportoimattomat vaikutusten arvioinnit Maastoliikennelain mukaan moottorikelkkailureittiä ei saa perustaa, jos sen käyttämisestä aiheutuisi luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, maa- ja metsätaloudelle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle tai yksityiselle edulle huomattavaa haittaa. Laki siis yksiselitteisesti kieltää reitin perustamisen, mikäli tästä on laissa määritetyille tahoille huomattavaa haittaa. Toisaalta kyseisessä lainkohdassa ei säädetä siitä, kuinka mahdolliset haitat tulisi selvittää ja merkittävyytensä suhteen arvioida. Laissa todetaan kuitenkin, että ”haittojen ehkäisemiseksi ja liikenneturvallisuuden edistämiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.” (Maastoliikennelaki 22.12.1995/1710, 1§) Ympäristöministeriön julkaisemassa raportissa onkin todettu (liite 4. Päivänen et al. 2009), että moottorikelkkareitin perustaminen on katsottava viranomaistoiminnaksi, jota koskee Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista eli ns. SOVA-laki (8.4.2005/200). Lain mukaan ”lakiin, asetukseen tai hallinnolliseen määräykseen perustuvasta viranomaisen suunnitelmasta ja ohjelmasta on tehtävä ympäristöarviointi, jos (…) kyse on maa-, metsä- tai kalataloutta, energiahuoltoa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, aluekehitystä, alueidenkäyttöä, ympäristönsuojelua taikka luonnonsuojelua varten laadittavasta suunnitelmasta tai ohjelmasta, joka luo puitteet hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.” (SOVA 4§) Tämän perustalta voidaan yksiselitteisesti todeta, että maa- ja metsätalouden harjoittamiseen, (luonto)matkailuun, aluekehitykseen, ympäristönsuojeluun ja luonnonsuojeluun liittyvän moottorikelkkailureittisuunnitelman valmistelu edellyttää ympäristövaikutusten selvittämistä. Laissa todetaan myös, että suunnitelman ympäristövaikutusten selvittäminen on reittisuunnitelman hyväksymisestä päätöksen tekevän ympäristölautakunnan vastuulla: ”Suunnitelmasta tai ohjelmasta vastaavan viranomaisen on huolehdittava siitä, että suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutukset selvitetään ja arvioidaan riittävässä määrin valmistelun kuluessa, jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.” (Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 8.4.2005/200, 3§) Ympäristövaikutus on edellä mainitun SOVA-lain kohdassa 2§ säädetty tarkoittamaan ”suunnitelman tai ohjelman välitöntä ja välillistä vaikutusta Suomessa ja sen alueen ulkopuolella: 4 a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen; c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; d) luonnonvarojen hyödyntämiseen; e) a―d alakohdassa vuorovaikutussuhteisiin” mainittujen tekijöiden keskinäisiin Ympäristöarviointi on säädetty kohdassa 2§ tarkoittamaan ”8―11 §:n mukaista suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutusten arviointia ja siihen sisältyvää ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista” Kohdissa 8-11§ on laissa säädetty yksityiskohtaisesti ympäristöselostuksen valmistelusta, tiedottamisesta ja suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta sekä ympäristöselostuksesta kuulemisesta. Ympäristöselostuksen valmistelusta todetaan muun muassa seuraavaa: ”Suunnitelmasta tai ohjelmasta vastaava viranomainen selvittää ja arvioi suunnitelman tai ohjelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen todennäköisesti merkittävät ympäristövaikutukset ja laatii ympäristöselostuksen. Ympäristöselostus laaditaan osana muuta valmistelua ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä.” (SOVA 8§) Koillis-Savossa moottorikelkkareittisuunnitelmien valmistelun yhteydessä ei ole riittävissä määrin selvitetty reitin perustamisesta koituvia ympäristövaikutuksia. Ympäristöarviointia ei ole toteutettu SOVA-lain säädetyllä tavalla eikä ympäristöselostusta ole laadittu ja julkaistu esimerkiksi reittisuunnitelmatekstin (esim. P-S:n ympäristökeskuksen kirjoittama ”Juankosken moottorikelkkareitti. Reittisuunnitelma Juankoski-Pieksäntaipale” 2009) yhteydessä. Kun kysyin P-S:n ympäristökeskuksen Hannu Koposelta puhelimitse sitä, kuinka ja kenen toimesta vaikutusten arvioinnit on tehty, vastasi hän, että arvioinnit on tehty ympäristökeskuksessa. Toisin sanoen, sama taho joka ohjeistaa kuntia reittien rakentamisesta ja suunnittelee reitit, myös arvioi näiden reittien vaikutukset. Kun ELY-keskuksen sisälle rakennettu projektiorganisaatio elää ja kuolee projektiensa myötä, niin on syytä epäillä, ettei tämä organisaatio tuo esille sellaisia vaikutuksia, jotka saattaisivat estää reittien rakentamisen, koska tämä johtaisi organisaation itsensä tuhoon. Huoli on vakava, sillä maastoliikennelain osittaisuudistuksen valmistelumateriaalissa on esitetty, että jatkossa ELY-keskus tekisi myös reittejä koskevat päätökset! Reittisuunnitelmia vielä toistaiseksi hyväksyvät ympäristölautakunnat ovat täysin sen varassa, mitä ELY-keskus vaikutuksista sanoo. Esimerkiksi Kaavin ympäristösihteeri on kirjoittamissaan lautakunnan vastauksissa toistuvasti vedonnut siihen, että heillä ”ei ole tiedossaan huomattavia haittoja”. Kuinka voisi ollakaan, kun vaikutuksia ei ole tutkittu? Esimerkiksi JuankoskiPoutilanmäki-reittiä koskevassa päätöksessään lautakunta nojaa kokonaan ELY-keskukseen – 5 vaikka ELY-keskus ei ole vastoin SOVA-lakia osoittanut suunnitelman yhteydessä (ulkopuolisen) tekemiä vaikutustenarviointi-raportteja: ”Reittisuunnitelmasta saatavien tietojen ja suunnitelmaa käsiteltäessä saatujen tietojen nojalla on arvioitavissa, että edellä mainittuja haittoja ei aiheudu. Reitti on suunniteltu huolellisesti ja suunnitelmassa on otettu huomioon mm. ympäristölle ja yksityiselle edulle mahdollisesti tulevat haitat. ELY-keskuksella on laaja monialainen asiantuntemus ympäristöasioista ja sitä on käytetty hyväksi reittisuunnitelman laatimisen yhteydessä. Lisäksi asioita on selvitelty suunnitelmavaiheessa esim. Metsäkeskus Pohjois-Savon ja PohjoisSavon riistanhoitopiirin kanssa. (liite 3. s.16) Haluaisinkin tietää Eduskunnan oikeusasiamiehen kannan ensinnä siihen, ovatko Juankosken ja Kaavin kunnat ja Pohjois-Savon ELY-keskus toimineet maastoliikennelain ja SOVA-lain vastaisesti, kun vaikutusten arviointeja ei ole raportoitu julkisesti, jolloin syntyy epäilys siitä, onko niitä edes tehty. Toiseksi haluaisin kuulla oikeusasiamiehen kannan siitä, onko vaikutuksia arvioitu riittävästi ja kolmanneksi, mitä on laissa määritelty huomattava haitta: usean valittajan mukaan reiteistä on huomattavaa haittaa, ELY-keskuksen mielestä ei. Oma näkemykseni on, että maastoliikennelaissa säädetyt edellytykset moottorikelkkareitin perustamiselle eivät toteudu: Ei ole tietoa siitä, aiheutuuko ”sen käyttämisestä (…) luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, maa- ja metsätaloudelle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle tai yksityiselle edulle huomattavaa haittaa.” (Maastoliikennelaki 22.12.1995/1710, 16§) Tällä kannalla on myös merkitystä meneillään olevan maastoliikennelain osittaisuudistuksen suhteen: lakiin on saatava selkeät vaikutusten arviointeja koskevat määräykset. Lain osittaisuudistuksen suhteen toivoisin, että oikeusasiamies tutustuisi Kansalaisten maastoliikennelain osittaisuudistusta koskevaan lausuntoon (liite 5). Helsingissä 10.11.2010 Vastaan mielelläni mahdollisiin kysymyksiin Kunnioittavasti, Timo Heikkinen maanomistaja (Juankoski) Kansalaisten maastoliikennevalvonta ry:n puheenjohtaja (yhdistyksen kotipaikka Juankoski) 6