Kunnanhallitus § 20 09.02.2015 VASTINE VALITUKSEEN / PAPINNIEMI-VALAMON OSAYLEISKAAVAN MUUTTAMINEN JUOJÄRVEN RANNALLA MONIKKASALON JA PITKÄNIEMEN ALUEELLA 20/10.02.02/2013 KHALL 09.02.2015 § 20 Tekninen johtaja Osmo Jauhiainen, Kermanrannantie 7, 79700 Heinävesi, gsm 040 3556 320, fax (017) 5761 790, email: [email protected] Itä-Suomen hallinto-oikeus pyytää vastinetta Heinäveden kunnalta lähetteellään 15.12.2014 12005/14/4102 Etelä-Savon ELY-keskuksen valitukseen, joka koske Valamon ja Papinniemen osayleiskaavan muuttamista koskevaa kunnanvaltuuston päätöstä 27.10.2014 § 4. Kaavanlaatija Timo Leskinen esittää toimittamassaan vastineessa seuraavaa: "Maakuntakaavan ohjausvaikutus MRL:n 32 §:n säädetty: ”Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.” Suunnittelutilanne on muuttunut voimassa olevan yleiskaavan vahvistamisen ajasta vuodesta 1997. Etelä-Savon maakuntakaavassa alueelle on osoitettu kohdemerkintä (rm 2.16 Heinäveden luostarit). Maakuntaliiton näkemyksen mukaan, joka ilmenee kaavaehdotuksen lausunnosta, Monikkasalon alueen matkailun kehittäminen kytkeytyy maakuntakaavan matkailupalveluiden kohdemerkintään (rm 2.16, Heinäveden luostarit) ja edistää maakuntakaavan toteuttamisesta. Maakuntakaavaselostusta lainaten: "Matkailupalvelujen kohdemerkinnällä (rm) on maakuntakaavassa osoitettu Vuoksen vesistöalueeseen ja Mäntyharjun reittiin kytkeytyviä, maakunnallisesti merkittäviä kulttuuri-, luonto-, vesistö- ja/tai liikuntamatkailun painopistealueita. Kaavamerkintä osoittaa matkailun painopistealueen likimääräisen sijainnin, mutta sen ulottuvuudet määritellään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Painopistealueiden yksityiskohtaisempi suunnittelu ja rajaus sekä siihen toiminnallisesti ja/tai rakenteellisesti liittyvien matkailualueiden kytkeytymisen suunnittelu tapahtuvat matkailun kehittämissuunnittelun ja yksityiskohtaisemman kaavoituksen kautta." Valamon ja Papinniemen osayleiskaavan muutos on siten täysin maakuntakaavan tavoitteiden ja MRL:n 32 §:n mukainen. Yleiskaavan sisältövaatimukset MRL:n 39 ja 73 §:ssä on määritetty yleiskaavan sisältövaatimukset. ELY-keskus ei ole valituksessaan yksilöinyt miltä osin yleiskaavan on vastoin säädösten sisältövaatimuksia. Alla on käyty läpi sisältövaatimuksien suhde yleiskaavamuutokseen. Säädösteksti on esitetty kursiivilla ja yleiskaavan ratkaisun suhde normaalilla tekstillä kunkin momentin/kohdan jälkeen. MRL 39 § Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Yleiskaava on maakuntakaavan mukainen ja tukeen sen tavoitteita. Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; Uutta matkailurakentamista on osoitettu keskitetysti Valamon lähelle vesiväylän varteen maakuntakaavan mukaisesti ja voimassa olevan yleiskaavan periaatteita noudattaen ja aluerajauksia muuttaen. 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; Alue sijoittuu lähelle Valamon luostaria, missä matkailijavirran ovat Heinäveden suurimpia. Oleva tiestö voidaan hyödyntää aluetta toteutettaessa. 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; Alueelle on osoitettu lomarakentamista. Tarvittavat palvelut löytyvät läheisistä taajamista (Karvio ja kirkonkylä). Yksityiskohtaisessa kaavassa tarkemmin ratkaistaan, mitkä palvelut sijoittuvat alueelle. 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; Keskitetyssä ratkaisussa infrastruktuurin rakentaminen on taloudellisempaa ja tehokkaampaa kuin hajarakentamisessa. Kaavaratkaisu mahdollistaa keskitetyn vesihuollon rakentamisen. Alue on mahdollista liittää Valamon jätevedenpuhdistamoon. 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön; Alueelle on mahdollista toteuttaa turvallinen, terveellinen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoinen elinympäristö loma-asutusta varten. 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; Kaavalla tuetaan matkailun edellytyksiä ja mahdollistetaan sen kehittäminen Heinäveden merkittävimmän matkailukohteen Valamon luostarin läheisyydessä. Heinäveden kunta ja maanomistaja ovat laatinen alueelle yleispiirteisen maankäytönsuunnitelman, jota Etelä-Savon ELY-keskus on ohjannut (liite 1). Suunnitelmalla on pyritty tukemaan alueen matkailuelinkeinon kehittymistä. 7) ympäristöhaittojen vähentäminen; Laaditussa luonto- ja maisemaselvityksessä ei ole noussut esiin erityisiä luonto- tai maisema-arvoja. Kaavassa on annettu määräykset jätevesihuollon ja jätevesihuollon hoitamisesta. Vaikka alueen rakennusoikeus on suurentunut, on suunnittelulla pystytty jättämään rakentamatonta rantaviivaa enemmän kuin voimassa olevassa yleiskaavassa. 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä On huomioitu kaavaratkaisussa ja annettu määräyksiä huomioimiseksi yksityiskohtaisemmassa ranta-asemakaavassa. niiden 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Rantaviivasta jää noin 70 % rakentamisen ulkopuolelle ja rakentamisalueen rantaviivaa jää yhteiseen käyttöön suurelta osin. Yleiskaavan muutoksella on rakennetuksi tulevan rantaviivan osuus vähentynyt noin 1,3 km verrattuna voimassa olevaan yleiskaavaan. Vähennys on lähes 40 %. Edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Yleiskaava on tarkempaa suunnittelua ohjaava yleispiirteinen kaava. Kaavalla ei ohjata suoraan rakentamista, kuten suurelta osin voimassa olevan Valamon ja Papinniemen kaavan muilla ranta-alueilla. Yleiskaavan yleispiirteisyys ja vähäinen rakennustehokkuus huomioiden ohjaustavoite ja tarkkuus ovat riittävät. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Yleiskaavan muutoksesta ei ole tullut yhtään muistutusta koko prosessin aikana. Maanomistajat eivät ole ainakaan kokeneet, että heille aiheutuisi haittaa. Suhteessa maanomistajan alueella omistamaan noin 8 km rantaviivan rakennusoikeus on erittäin kohtuullinen. MRL 73 § Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön; Yleiskaavassa on annettu riittävät ohjeet ranta-asemakaavan laatimiselle, jotta yksityiskohtaisessa kaavoituksessa joudutaan huomioimaan maisemalliset seikat. 2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä Yleiskaavassa on tehty riittävät selvitykset (luonto- ja maisemaselvitys, kulttuuriympäristöselvitys) sekä annettu riittävät ohjeet ranta-asemakaavan laatimiselle, jotta yksityiskohtaisessa kaavoituksessa huomioidaan säädöksen mukaiset asiat. Käytössä on lisäksi ollut tarkka 1:2000 kaavan pohjakartta suunnittelun pohjana. 3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Rantaviivasta jää noin 70 % kokonaan rakentamisen ulkopuolelle ja RM-alueeksi osoitetusta alueesta jää alueita yhteiskäyttöön rakentamisen ulkopuolelle. Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään. Mitä 60 §:ssä säädetään asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista, ei kuitenkaan koske ranta-asemakaavaa. Ei koske yleiskaavaa. Edellä olevaan viitaten osayleiskaavan yleiskaavoitusta koskevat sisältövaatimukset. muutos täyttää MRL:n Rakennusoikeuden määrä ja mitoitus Yleiskaavan tavoitteena on tukea Valamon alueen matkailun kehittämistä maakuntakaavan mukaisesti. Tilanne on muuttunut vuodesta 1997. Lainsäädännön tarkoitus ei voi olla sellainen, että noin 30 vuotta aikaisemmin laaditun yleiskaavan rakennusoikeus on määritetty siten, että siitä ei voisi muuttaa muuttuneen tilanteen johdosta, kun MRL:n säädökset huomioidaan. Kun on kysymys elinkeinon ja matkailun kehittämisestä, alueen rakennusoikeutta ei ole johdettu rantaviivasta varsinkin, kun alue on maakuntakaavan rm-kohdemerkinnän aluetta. Tässä tapauksessa rantaviivaan perustuvalla laskelmalla on voitu todeta, kun ei ole tehty laajempaa tarkastelua, että alueelle ei ole osoitettu muita maanomistajia suurempaa rakennusoikeutta suhteessa rantaviivan pituuteen. Voimassa olevassa rantayleiskaavassa RM-alueiden rakennusoikeitta ei ole perusteltu tai annettu mitoitusperusteita. Voimassa olevan kaavan laatijana voin todeta, että RM-alueiden rakennusoikeus perustuu silloisen maanomistajan (Kansallisosakepankin KOP) esittämiin suunnitelmiin. Tässä yhteydessä on vain osoitettu alueelle se rakennusoikeuden määrä, mikä maanomistajalle olisi kuulunut osoittaa jo edellisessä vaiheessa, mutta silloinen omistaja ei sitä vaatinut. Monikkasalon alueella ei ole osoitettu huomattavaa määrä rakennusoikeutta, kun huomioidaan alueen pinta-ala. Kaava itse asiassa mahdollistaa vain hyvin väljän lomakylämäisen asutuksen sijoittumisen alueelle. Aluetehokkuus on erittäin alhainen. Rakennusoikeuden määrä on 250 m² (9000 m²/36 ha) kutakin hehtaaria kohden, mikä vastaa 1,6 omarantaisen rakennuspaikan (160 m²) rakennusoikeuden määrä hehtaarille. Koska lomarakennuspaikan pinta-ala on yleisesti 0,6-0,7 ha, normaalin omarantaisella rakennuspaikan rakennustehokkuus on suurempi kuin yleiskaavan RM-alueella. Todettakoon, että laivaväylälle avautuvalla RM-alueella aluetehokkuus on 0,018, mikä on alhaisin kaavan osoitetuista kolmesta RM-alueesta. Maanomistajien yhdenvertainen kohtelu ei myöskään vaarannu, vaikka Myllymäen alueetta ei ole tässä yhteydessä käsitelty. Voimassa oleva yleiskaava ei mahdollista Myllymäen alueen rakentamista suoraan. Alueelle joudutaan laatimaan ranta-asemakaava, jossa rantavyöhykkeelle osoitettava rakennusoikeuden määrä voidaan rajata. Todettakoon, että Myllymäen alue on pinta-alaltaan noin 63 ha, joista noin 17 ha (27 %) rantavyöhykkeellä. Pinta-alaan suhteutettuna rantarakennusoikeuden määrä on 2700 k-m². Todettakoon vielä, että Myllymäen alueelle ei edes ole mahdollista sijoittaa kuin korkeitaan muutama omarantaisia rakennuspaikkoja, koska alue on rannaltaan hyvin jyrkkää. Jyrkkyys vaihtelee 40 – 20 % välillä. Alueesta laaditusta ja liitteenä olevasta kaavan pohjakartasta asia ilmenee havainnollisesti. Kaavaselostuksen liitteenä olevan mitoituslaskelman mukaan Myllymäen alueella jäisi kolme omarantaista rakennuspaikkaa. Kolmen omarantaisen rakennuspaikan rakennusoikeus yhteisrantaisena on (3 x 160 x 3=) 1440 k-m². Eli kyse on kokonaisuudessaan vain noin (2700-1440) 1250 k-m² suuremmasta rakennusoikeudesta Myllymäen ranta-alueella. Tämä ei vaaranna maanomistajien tasapuolista kohtelua, kun rakennusoikeuden lisäys perustuu maakuntakaavaan. Kuten valittaja on valituksessaan referoinut voimassa olevan kaavan matkailualueen mitoituksesta, sille ei ole annettu rakennusoikeuden määrällisiä perusteita. Kaavamuutoksessa on noudatettu samaa periaatetta. Matkailu ja elinkeinotoimintaa tulevat alueet voidaan mitoittaa tapauskohtaisesti tarpeen ja tavoitteiden pohjalta. Voimassa olevan kaavan tavoitteista, mitoitusperusteista tai maanomistajan yhdenvertaisesta kohtelusta ei ole poikettu. Selvitykset ja niiden riittävyys Kyseessä on yksityiskohtaista kaavoittamista ohjaava yleiskaavan muutos, jossa maankuntakaavan tavoitteiden mukaisesti on osoitettu lomakylämäestä rakentamista voimassa olevan kaavan rakentamisalueille. Yleiskaavaa varten on laadittu tarkempi pohjakartta 1:2000 suunnittelun pohjaksi, luonto- ja maisemaselvitys sekä arkeologinen selvitys. Lisäksi alueelle on laadittu yleispiirteinen maankäyttösuunnitelma Heinäveden kunnan ja Metsähallituksen toimesta 2005 Etelä-Savon ELY-keskuksen ohjauksessa. Maankäyttösuunnitelmassa Monikkaniemen alueelle on kaavailtu jopa 17 000 k-m² rakennusoikeutta, kun huomioidaan reservialueet. Samassa yhteydessä on laadittu vaihtoehtovertailu Monikkaniemen jätevesien johtamisesta ja käsittelystä sekä vedenhankinnasta (Liite 2), joka on myös ollut ELY-keskuksen tiedossa. Rakentamisen sijoittelussa on em. selvitysten arvokkaaksi luokitellut luonto- ja maisema-alueet rajattu rakentamisen ulkopuolelle. Laivareitin olemassa olo ei määritä aluetta maisemallisesti arvokkaaksi. Lisäksi rakentaminen on osoitettu siten, että vastarannan rakennuspaikkoihin on mahdollisimman pitkä matka. Voimassa olevassa kaavassa kaavaratkaisu perustui pitkälle Monikkalahteen sijoittuvalla mittavalla laiturialueella. Muutos perustuu huomattavan paljon vähempi rantaviivaa käyttävään ja rakennettavuuden paremmin huomioimaan kaavaratkaisuun. Rakentamisen ohjaaminen rakennettavuudeltaan hyville alueille, erittäin pienellä aluetehokkuudella (0,023 aluetehokkuus vastaa noin 50 % erittäin väljän omakotialueen aluetehokkuudesta.) ei vaadi yksityiskohtaista yleiskaava kaavaratkaisua tai kaavamääräyksiä. Kaavaratkaisussa on huomioitu MRL 39 §:n sisältövaatimukset siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Vaikutusten arvio Valituksessa on väitetty, että kaavaratkaisun vaikutuksia ei ole riittävästi selvitetty. Vaikutuksen arvioinnissa pitää huomioida se, että valituksen alainen kaava on yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaava yleispiirteinen yleiskaavan muutos, joka ei vielä mahdollista rakentamista alueelle. Koska maanomistajalla ei ole vielä tarkempia suunnitelmia tai liikeideaa alueen käytöstä, ei yleiskaavassa voida eikä ole tarpeenkaan ohjata rakentamisen sijoittelua yksityiskohtaisesti. Vaikutuksen arviointi ei vaadi tarkempaa suunnittelua. Vaikutuksen arvio on laadittu rakentamisen väljyys, kaavan laajuus, yleispiirteisyys ja merkityksellisyys huomioiden riittävällä tarkkuudella lainsäädännön sisältövaatimukset huomioiden. Yhteenveto ELY-keskuksen valituksen johtoajatuksena on, että voimassa olevaa yleiskaava ei voisi muuttaa rakentamisen määrän tai sijoittelun suhteen vaikka lähtökohdat ja kunnan sekä maanomistajan tavoitteet ovat muuttuneet 30 vuodessa. Maakuntaliiton mielestä yleiskaavan muutos tukee maakuntakaavan tavoitteita. ELY-keskus toteaa valituksessaan, että maakuntakaava mahdollistaa Monikkaniemen omarantaista rakentamista tehokkaamman rakennusoikeuden. Yleiskaavassa Monikkaniemen alueella on osoitettu rakennusoikeutta sen verran kuin maaomistajan rantaviivaan suhteutettuna voidaan osoittaa, kuten kaava-asiakirjan liitteenä oleva mitoitusselvitys osoittaa. On hiukan ristiriitaista, että alueelle olisi voinut ELY:n mielestä sijoittaa tätäkin enemmän rakennusoikeutta, mutta ELY on kuitenkin valittanut kaavasta. Kaava ei siten voi olla maanomistajien tasapuolisen kohtelun vastainen. Liikenne ja vesihuoltoratkaisut on kaavassa ratkaistu ja niiden vaikutukset arvioitu riittävällä tarkkuudella. Koska yleiskaavan muutos mahdollistaa hyvin alhaisen rakennustehokkuuden, eikä alueella ole mitään erityisiä luonto- tai maisema-arvoja, joita ei olisi pystynyt kaavaratkaisussa huomioimaan, ei yksityiskohtaisemmille rakennusmääräyksille ole tarvetta. Kaava ei ole miltään osin lainvastainen tai maaomistajien yhdenvertaisen kohetun vastainen. Kaavanlaatijana lausuntona esitän, että Etelä-Savon ELY-keskuksen valitus tulee hylätä aiheettomana." Kaavanlaatija Timo Leskinen FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:stä on esittelemässä laatimaansa vastinetta. Esityslistan liitteenä - nro 1 on Itä-Suomen hallinto-oikeuden lähete 15.12.2014 12005/14/4102 ja Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus 27.11.2014 - nro 2 on kaavoittaja Timo Leskisen vastine 26.1.2015 Kj: Kunnanhallitus vastineenaan yhtyy kaavoittajan lausuntoon. Päätös: Päätösehdotus hyväksyttiin yksimielisesti. Aluepäällikkö Timo Leskinen FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:stä oli kokouksessa paikalla tämän asian osalta.