Download Report

Julkisen sektorin tehokkuus
Mika Kortelainen
(VATT)
Julkinen talous (TA5b), Helsingin yliopisto 27.4.2015
1 / 36
Luennon rakenne
Julkisen palvelutuotannon menot
Tuottavuuden ja tehokkuuden käsitteet
Tuottavuuden ja tehokkuuden estimointi
Julkisten palveluyksikköjen vertailu
Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät
Esimerkki tutkimuksista: lukioiden arvonlisävertailu
2 / 36
Julkisen palvelutuotannon menot
Suomessa julkisen palvelutuotannon osuus julkisen sektorin
menoista on merkittävä.
Tulevina vuosina palvelumenojen oletetaan kasvavan
väistämättömästi väestön ikärakenteen muuttumisen takia.
Menojen kasvaessa julkisen sektorin tuottavuuskehitys nousee
entistäkin tärkeämpään asemaan.
samat palvelut pitäisi pystyä tuottamaan vähemmillä
resursseilla
Tehoton julkisen sektori voi lisäksi heikentää palvelujen laatua ja
nostattaa veroastetta
3 / 36
Kuntien palvelutuotanto ja menot
Suomessa kunnat ja kuntayhtymät vastaavat valtaosasta julkisen
sektorin peruspalvelutuotannosta.
Kuntasektori tuottaa ja järjestää mm. perusterveydenhuollon ja
erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja opetustoimen (peruskoulu,
toisen asteen koulutus) palvelut.
Kuntien toiminnan laajuutta Suomessa konkretisoi esimerkiksi se,
että kuntasektorin osuus kaikista julkisista kulutus- ja
investointimenoista on noin kaksi kolmasosaa.
4 / 36
Baumolin tauti
Julkisen sektorin tehtävät ovat suurelta osin työvaltaisia palveluita, joita
ei voida automatisoida.
opettajaa tai lääkäriä ei voida korvata koneella
Kun tuottavuus nousee huomattavasti nopeammin yksityisillä kuin
julkisilla aloilla ja erityisen nopeasti teollisuudessa, julkisten palvelujen
tuotantokustannukset nousevat suhteessa yksityisen sektorin tuotteiden
hintatasoon.
Baumolin tauti (ks. Heikki Loikkasen johdantoluento)
On myös syytä huomata, että yleisen elintason noustessa julkisilta
palveluilta vaaditaan usein parempaa laatua.
esim. terveyspalvelut ja koulutus
Julkisen sektorin heikompi tuottavuuskehitys yhdistettynä julkisten
palvelujen kysynnän kasvuun johtaa julkisten menojen kasvuun.
Työvoimasta yhä suurempi osa tuottaa julkisia palveluita, mikä voi
nostattaa veroastetta.
5 / 36
Tuottavuus
Yhden tuotoksen (y1 ) ja yhden panoksen (x1 ) tapauksessa
tuottavuus on yksinkertaisesti tuotoksen ja panoksen suhde
TFP = y1 /x1 .
Yleisemmin kokonaistuottavuus voidaan määritellä M tuotoksen ja
N panoksen tapauksessa:
TFP =
M
X
m=1
w m ym /
N
X
w n xn ,
n=1
missä wm ja wn ovat painoja, jotka heijastavat yksittäisten
tuotosten ja painojen keskinäistä arvostusta.
Painojen valitseminen on keskeinen haaste julkisten palvelujen
tuottavuuden mittaamisessa.
painot perustuvat yleensä markkinahintoihin tai ns. varjohintoihin
6 / 36
Tekninen tehokkuus
Erityisesti julkisen palvelutuotannon tapauksessa toinen hyödyllinen
(tuottavuudelle läheinen) käsite on tekninen tehokkuus.
Teknisesti tehokas tuotantoyksikkö määritellään yksiköksi, joka toimii
tuotantorintamalla (kuviossa käyrä 0F’).
tuottaa panoksilla X suurimman mahdollisen tuotoksen Y
pystyy lisäämään tuotostaan vain panosta lisäämällä (yhden tuotoksen
tapaus)
7 / 36
Huom! Ylläolevassa kuviossa origon läpäisevän suoran kulmakerroin
on Y/X, eli se mittaa tuottavuutta.
Siten vaikka kaikki tuotantorintamalla toimivat yksiköt (A, B ja C)
ovat teknisesti tehokkaita, niiden tuottavuus eroaa toisistaan.
Tuottavimmalla yksiköllä B suoran Y/X kulmakertoimen itseisarvo
on suurin.
Teknisesti tehoton tuotantoyksikkö puolestaan ei puolestaan toimi
tuotantomahdollisuuksien käyrällä, vaan sen alapuolella.
8 / 36
Kustannustehokkuus
Joissain sovelluksissa voidaan olettaa tutkittavien
tuotantoyksikköjen tai yritysten pyrkivän esimerkiksi voiton
maksimointiin tai kustannusten minimointiin.
Kun fyysisten panos- ja tuotosmäärien lisäksi on saatavissa myös
informaatiota panosten ja tuotosten hinnoista, voidaan käyttää
hintoja hyödyntäviä tehokkuuskäsitteitä ja -mittareita.
Allokatiivisella tehokkuudella viitataan siihen panosyhdistelmään,
joka minimoi tuotannon kustannukset annetuilla tuotoksilla ja
panoshinnoilla.
Kustannustehokkuudella viitataan havaittujen kustannusten tason
ja kustannuksia minimoivan tason suhteeseen.
voidaan dekomponoida tekniseen ja allokatiiviseen
tehokkuuteen
9 / 36
Tuottavuuden estimointi
Tuottavuus voidaan ajatella osuutena tuotoksesta, jota panoskäyttö
ei selitä (eli ns. residuaalina)
Katsaus tuottavuustutkimukseen: Syverson (2011, JEL)
keskittyy lähinnä yksityisen sektorin tuottavuusanalyysiin
aineistot ja menetelmät hyvin erilaiset yksityisellä sektorilla
Julkisen sektorin tuottavuus selvästi vähemmän tutkittu aihe
taloustieteessä mittaus- ja aineistohaasteista johtuen (hintojen
puute, laatu ym.)
10 / 36
Tuottavuuden ja tehokkuuden estimointimenetelmät
Julkisten palvelujen tuottavuuden ja tehokkuuden estimointi
perustuu yleensä seuraaviin menetelmiin:
1
tuottavuusindeksit
2
tuotantorintamamenetelmät: Data Envelopment Analysis
(DEA), Stochastic Frontier Analysis (SFA), robustit
menetelmät (kvantiiliregressio, order-m, order-alfa), StoNED
3
tuotanto- tai kustannusfunktion estimointi erilaisilla
regressiomenetelmillä (OLS, GMM jne.)
Julkisten palvelujen sovelluksissa (esim. sairaaloiden tai koulujen
tehokkuus) DEA ja SFA ovat olleet selvästi suosituimmat
menetelmät.
11 / 36
Data Envelopment Analysis (DEA)
Tuotantorintamamenetelmien ideana on estimoida tehokas rintama
ja eri tuotantoyksiköiden etäisyys (tehottomuus) rintamasta.
DEA on lineaariseen optimointiin perustuva menetelmä
tuotantorintaman ja tuotantoyksiköiden tehokkuuden estimointiin.
perustuu tuotantoyksikkökohtaisiin varjohintoihin tai painoihin
ei vaadi oletuksia tuotantorintaman funktiomuodosta (kuten
Cobb-Douglas)
ei salli mittavirheitä tai huomioi virhetermiä kuten
regressiomenetelmät
Tehokkuuslukujen ohella menetelmää voidaan käyttää mm.
panosten ja tuotosten varjohintojen estimointiin
tuottavuuden muutoksen estimointiin (vaatii paneeliaineiston
tuotantoyksiköistä)
12 / 36
Stochastic Frontier Analysis (SFA)
SFA on ekonometrinen menetelmä rintamafunktioiden estimointiin
perustuu regressiomallin parametrien estimointiin
vaatii funktiomuoto-oletuksen panosten ja tuotosten yhteydestä
(esim. Cobb-Douglas)
SFA:ssa estimoitava yhtälö on yleensä muotoa:
yi = β0 + β1 x1i + ... + βn xni + vi − ui ,
missä yi on tuotos ja x1i , ..., xni ovat panosmäärät, vi on virhetermi
ja ui tehottomuustermi yksikölle i.
Yleensä tehottomuusluvut identifioidaan SFA:ssa jakaumaoletusten
avulla; esim. vi :lle oletetaan normaalijakauma ja ui :lle
puolinormaalijakauma.
13 / 36
Julkisten palveluyksikköjen vertailu
Julkisten palvelujen tuotantoyksikköjen vertailu on haastavaa
useasta eri syystä:
1
Yleensä useita tuotoksia, joista kaikista ei ole välttämättä
mahdollista saada aineistoa
2
Tuotoshintojen puuttuminen vaikeuttaa tuotosten aggregointia
tai yhteismitallistamista (ei ongelma DEA:ssa)
3
Palvelujen laatua vaikea mitata tai vakioida
4
Tuotantoyksiköt (esim. sairaalat, koulut) eivät välttämättä
vertailukelpoisia
Yllälistatut kohdat ovat tyypillisiä useimmissa sovelluksissa, vaikka
niiden merkitys tai suuruus vaihtelee
14 / 36
Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät (1)
Erilaisten julkisten palveluyksikköjen tehokkuuteen ja tuottavuuteen
vaikuttavat monet erilaiset tekijät.
esim. tuotantoyksikön koko tai tuottajatyyppi (julkinen vs.
yksityinen tuottaja)
Tehokkuuslukuihin vaikuttavia tekijöitä voidaan tutkia.
selittämällä tehokkuuslukuja regressiomallilla
mallintamalla etäisyys rintamasta tehokkuutta potentiaalisesti
selittävien muuttujien funktiona
Ylläolevien menetelmien avulla voidaan tutkia miten eri muuttujat
korreloivat tehokkuuden kanssa.
ei vielä tarkoita syy-seuraussuhdetta
15 / 36
Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät (2)
Useimmissa sovelluksissa olemme kiinnostuneita nimenomaan
tehokkuuserojen syistä.
halutaan esim. vastata kysymykseen liittyykö palvelujen
tuottamiseen mittakaavaetuja (ts. onko suuremmat
tuotantoyksiköt tehokkaampia)
Poliittikasuositukset vaativat yleensä tietoa toimenpiteistä, jotka
voivat nostaa tehokkuutta ja tuottavuutta.
Jatkossa tutkimuksen pitäisi keskittyä enemmän arvioimaan
erilaisten poliittisten toimenpiteiden ja uudistusten vaikutusta
tehokkuuteen ja tuottavuuteen.
16 / 36
Terveydenhuollon tehokkuus- ja tuottavuustutkimuksia
Terveyskeskusten tehokkuus ja tuottavuus
Luoma ja Järviö (2000), Räty ym. (2002), Aaltonen ym. (2004,
2005), Räty ym. (2005), Aaltonen (2006, 2007, 2008), Aaltonen
ym. (2009), Seppälä ym. (2014)
Vanhuspalvelujen tuottavuus
Räty ym. (2003), Kangasharju ym. (2010), Saxell ja Luoma (2013)
Terveyskeskuskuntayhtymien purkamisen vaikutukset
kustannuksiin, tehokkuuteen ja palvelujen laatuun
Kortelainen ym. (2015)
17 / 36
Joitakin tutkimustuloksia
Räty ym. (2002), Aaltonen ym. (2004):
Väestöpohjaltaan pienet terveyskeskukset muita
tehottomampia
Luoma ja Moisio (2005):
Väestöpohjan ja terveyskeskuksen tehokkuuden välillä ei
vahvaa yhteyttä, vaikka hyvin pienen väestöpohjan
tuottajayksiköissä toiminta tehottomampaa ja keskimääräistä
kalliimpaa
Kortelainen ym. (2015):
Terveyskeskuskuntayhtymän (1990-2003) purkaneiden kuntien
pt-menot ovat kasvaneet yli 20% enemmän kuin vastaavan
kaltaisten yhteistyötä jatkaneiden kuntien pt-menot
Muutokset tehokkuudessa tai palvelujen laadussa eivät
tilastollisesti merkitseviä (alustava tulos)
18 / 36
Koulutuksen tehokkuus- ja tuottavuustutkimuksia
Perusopetus
Aaltonen ym. (2006)
Lukiot
Kirjavainen ja Loikkanen (1998), Kirjavainen (2009), Kortelainen
ym. (2014)
Ammatillinen perusopetus
Ollikainen (2006)
Yliopistot ja ammattikorkeakoulut
Räty (2008), Räty ym. (2008), Pääkkönen (2010)
19 / 36
Esimerkki koulutustutkimuksista: Lukioiden
arvonlisävertailu
Kortelainen, Mika, Heikki Pursiainen ja Jenni Pääkkönen
(2014): Lukioiden väliset erot ja paremmuusjärjestys.
VATT-tutkimuksia 179.
20 / 36
Tutkimuksen motivointia (1)
Erilaiset lukioiden rankinglistat ja mahdolliset erot lukioiden laadussa ovat
olleet näyttävästi esillä mediassa viimeisen 10 vuoden aikana.
Suomessa lukiot ovat oppilasainekseen suhteen varsin valikoivia ja
erityisesti suurimmissa kaupungeissa on ns. eliittilukioita, jonne on vaikea
päästä.
Mediassa usein vertaillaan lukioita pelkästään ylioppilaskirjoitustulosten
perusteella, vaikka erot opiskelija-aineksessa käytännössä selittävät lähes
täysin tällaisten vertailujen tulokset.
Eliittilukiot ovat aina tälläisten vertailujen kärjessä
Lähes yhtä hyvä vertailu olisi verrata lukioita
sisäänpääsykeskiarvojen tai keskimääräisten ylä-asteen keskiarvojen
perusteella.
21 / 36
Tutkimuksen motivointia (2)
Yksinkertaisten yo-tuloksien koulukohtaisiin keskiarvoihin perustuvien
vertailujen ohella, STT on julkaissut parin vuoden ajan vertailua, jossa
pyritään huomioimaan opiskelijoiden lähtötaso
STT:n käyttämä menetelmä ei ole tilastollinen
Muutamat tutkijat ovat myös julkaisseet eri tyyppisiä lukiovertailuja,
joissa on huomioitu ainakin opiskelijoiden lähtötaso.
Aiemmat vertailut eivät ole kuitenkaan kiinnittänyt huomiota mahdollisiin
eroihin yläkoulujen arvostelukäytännöissä tai vertailuja koskeviin
tilastollisiin ongelmiin.
Tutkimuksemme tavoitteena oli tehdä lukiovertailu, joka huomioi aiempiin
kotimaisiin lukiovertailuihin liittyvät keskeiset ongelmat.
22 / 36
Menetelmä
Tutkimuksessa sovellettu menetelmä perustuu ns.
arvonlisämenetelmiin.
Arvonlisällä tarkoitetaan tutkimuksessa lukion vaikutusta oppilaiden
opintomenestykseen, kun koulun oppilasaines huomioidaan.
Arvonlisämallissa koulujen A ja B välinen ero arvonlisässä kuvaa
odotettua hyötyä opintomenestyksessä satunnaisesti valitulle
opiskelijalle, jos hän valitsee A:n B:n sijasta.
Arvonlisämenetelmistä ja niiden käytöstä koulujen ja opettajien
vertailussa on hyvin laaja kirjallisuus
Esim. Yhdysvalloissa arvonlisämenetelmiä on hyödynnetty
koulujen ja opettajien vertailussa ja palkitsemisessa
23 / 36
Vertailun erot aiempiin
Laskentamalli perustuu äskettäin arvovaltaisessa taloustieteen
lehdessä julkaistuihin tutkimuksiin (Chetty, Friedman & Rockoff
2014a, 2014b, American Economic Review).
Tekniset yksityiskohdat sivutetaan tässä, mutta menetelmämme
merkittävimmät edut ovat seuraavat:
1
Lukioiden opiskelija-aines huomioidaan tilastollisesti
2
Mahdolliset erot yläkoulujen arvostelukäytännöissä
huomioidaan ns. yläkoulujen kiinteillä vaikutuksilla (tieto
oppilaan yläkoulusta)
3
Arvonlisän sallitaan muuttuvan yli ajan, mutta mallissa
huomioidaan myös sen pysyvyys
4
Vertailussa käytetään menetelmää, joka huomioi pienten
lukioiden yo-kirjoitustulosten suuren vuosittaisen vaihtelun.
24 / 36
Oppilaiden valikoituminen
Yleisesti eri menetelmiin perustuvat koulujen vertailut (ml.
arvonlisämallit) voivat olla herkkiä ns. valikoitumis-ongelmalle.
Koulujen välisiä eroja oppilasaineksessa ei pystytä huomioimaan
riittävän hyvin.
Tutkimuksessa tehdään erilaisia tarkasteluja, joiden avulla voidaan
arvioida mahdollisen ongelman suuruutta.
Tuloksiemme mukaan valikoitumisongelma on merkittävää, jos
vertailussa ei huomioida yläkoulutason kiinteitä vaikutuksia.
Yläkoulumuuttujien suuri vaikutus tuloksiin johtuu todennäköisesti
eroista yläkoulujen arvostelukäytännöissä.
25 / 36
Aineisto
Aineisto on saatu yhdistämällä kahdesta lähteestä:
Ylioppilaslautakunnan (YTL) yo-kirjoitusaineistosta on saatu
yo-kirjoitusten tulokset.
Opetushallituksen (OPH) yhteishakuaineistosta on saatu tiedot
Lähes kaikista lukiohakemuksista vuosilta 1998-2012.
YTL:n ja OPH:n aineistot yhdistettiin henkilötunnuksen avulla.
Tarkasteluajanjakso valittiin aineistojen ajallisen päällekkäisyyden
perusteella vuosiksi 2002-2013.
26 / 36
Vertailuun käytettävät tiedot
Oppimistulosta kuvataan ylioppilaskokeiden keskiarvolla
arvosanat muunnettu numeeriseksi (0-7): laudatur - 7, eximia - 6
jne.
Koska aineistossa ei ollut suoraan tietoa tutkinnon
suorittamishetkestä, kullekin ylioppilaalle muodostettiin
laskennallinen ylioppilaaksituloaika ja tätä vastaava keskiarvo.
Keskeisimpiä lähtötasoeroja mittaavia muuttujia olivat peruskoulun
päättötodistuksen keskiarvo ja lähtökoulu.
Lähtökoulumuuttuja on mukana vakioimassa esimerkiksi
peruskoulujen erilaisia arvostelukäytäntöjä.
Muuttujan vaikutus arvioihin on aivan keskeinen.
27 / 36
Arvonlisien jakauma
28 / 36
Tuloksia
1
Merkittävä ero “parhaiden” ja “huonoimpien” lukioiden välillä
arvonlisässä. Ero on kokonaisen arvosanan luokkaa (esim. M → E).
2
Kysymyksessä on yo-kirjoitusten keskiarvo, joten tulos on
merkittävä. Tällainen ero on erittäin merkittävä esimerkiksi
yliopistoon pyrkimisen kannalta.
3
Erot ovat kuitenkin suuria vain aivan jakauman hännissä olevien
koulujen välillä.
1
Keskimmäiset 80 % kouluista ovat enintään 0.4 arvosanan
päässä toisistaan.
2
Sama luku keskimmäisille 50 % on vain 0.2 arvosanaa.
29 / 36
Voidaanko lukiot erottaa tilastollisesti toisistaan?
Kuviossa arvonlisät luottamusväleineen.
Suurinta osaa lukioista ei voida erottaa mielekkäästi
toisistaan!
30 / 36
Ovatko samat lukiot hyviä ja huonoja vuodesta toiseen?
Tärkeä kysymys on myös ovatko “parhaat” ja “huonoimmat” koulut
samoja vuodesta toiseen.
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Tätä voidaan kuvata monella tavalla. Yksi tapa on katsoa liikkuvuutta
arvonlisäjakauman sisällä samaan tapaan kuin usein tarkastellaan
liikkuvuutta tuloluokkien välillä.
10 %
0.77
0.19
0.03
0.01
0
0
0
0
0
0
20 %
0.2
0.44
0.25
0.06
0.04
0
0
0
0
0
0.77
0.7
0.62
30 %
0.03
0.24
0.33
0.22
0.12
0.04
0.02
0
0
0
40 %
0
0.1
0.23
0.3
0.2
0.12
0.04
0.01
0
0
50 %
0
0.02
0.1
0.22
0.26
0.22
0.12
0.06
0
0
60 %
0
0
0.03
0.11
0.23
0.26
0.19
0.12
0.03
0.01
70 %
0
0
0.03
0.04
0.11
0.18
0.28
0.23
0.11
0.03
80 %
0
0
0
0.02
0.03
0.14
0.22
0.33
0.2
0.07
90 %
0
0
0
0.01
0.01
0.04
0.11
0.22
0.39
0.22
100 %
0
0
0
0
0
0
0.02
0.04
0.26
0.68
0.54
0.46
0.39
0.31
0.23
0.15
0.08
0
31 / 36
Ylläolevan transitiomatriisin mukaan pysyvyys on melko suurta
peräkkäisten vuosien välillä.
Parhaista 10 %:sta lukioita noin 80 % on parhaassa 10 % myös
seuraavana vuonna. Luku on samankaltainen alimmassa
kymmenyksessä.
On kuitenkin huomattava, että esimerkiksi kymmenen vuoden
aikana kymmenen siirtymää, joten pysyvyys ei vuosikymmenen
aikana läheskään näin suurta.
32 / 36
Peräkkäisten vuosien arvonlisät ja sijoitukset
Huom! Vaikka perättäisten vuosien väliset korrelaatiot
arvonlisäestimaateissa ovat merkittäviä, korrelaatiot sijoituksessa
huomattavasti heikompia.
33 / 36
Lukiorankingit eivät kovin vakaita
34 / 36
Lukiokohtaisista tuloksista
Yllämainituista ongelmista johtuen tulostemme perusteella ei ole
mielekästä esittää uutta lukiorankingia.
Joitain mielenkiintoisia tuloksia:
Kirjoitusmenestykseltään parhaat Helsingin ”eliittilukiot” ovat
arvonlisävertailussa muista erottumatonta keskitasoa.
Arvonlisältään korkeimmat ja matalimmat suomenkieliset
koulut ovat kauttaaltaan pienehköillä paikkakunnilla sijaitsevia
pienehköjä lukioita.
Mynämäen lukio on pärjännyt vertailussa systemaattisesti
parhaiten.
35 / 36
Johtopäätöksiä
Tulosten mukaan lukioiden väliset erot laadussa tai arvonlisässä ovat
pääosin pieniä.
Vähäisistä eroista johtuen lukiorankingit eivät ole mielekkäitä.
Lukioiden laadussa on pysyvyyttä yli ajan, mutta varsinkin lukioiden
järjestys keskivaiheilla vaihtelee merkittävästi.
Suurten kaupunkien “eliittikoulut” eivät vertailun kärkipäässä vaan
keskellä.
36 / 36