EU som sikkerhedspolitisk aktør
EU fører sikkerhedspolitik i bred forstand i kraft af sin bistands-, udviklings-, handels- og miljøpolitik. Endvidere kan EU siges at føre sikkerhedspolitik i selve sit projekt, idet mange lande har interesse i at opnå fordelene ved medlemskab og er villige til at indordne sig kravene herfor. I smallere forstand er EU's sikkerhedspolitik den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og herunder den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP). FUSP er EU's forbindelser udadtil, og ESDP er krisestyringsinstrumenterne herunder. ESDP omfatter både civil og militær krisestyring af varierende intensitet; i den lette ende humanitære opgaver, redningsopgaver og fredsbevarende opgaver og i den tunge ende eksempelvis fredsskabelse. EU som sikkerhedspolitisk aktør er tænketanken Ja til Europas bidrag til debatten om en fælles sikkerhedspolitik i Europa. Vi har bedt en række eksperter hjælpe med at besvare spørgsmålet om, hvordan det europæiske sikkerhedsbillede ser ud i dag. Ved at analysere en række centrale lande i relation til EU opnås et billede af EU som sikkerhedspolitisk aktør. Vi håber med denne publikation at skabe overblik over et politikområde, hvor der er vitale interesser på spil og store konsekvenser ved ikke at træffe de rigtige beslutninger. EU som sikkerhedspolitisk aktør 3 EU som sikkerhedspolitisk aktør EU som sikkerhedspolitisk aktør Udgivet af Den Danske Europabevægelses tænketank Ja til Europa EU som sikkerhedspolitisk aktør ISBN-nummer: 978-87-87803-05-2 Udgivet af: Den Danske Europabevægelse 2008 Produktion/ design: HJ Grafisk Tidligere udgivelser: 2007 Europæisk energipolitik - den nødvendige debat 2003 4 Euroforbeholdet - baggrund og argumenter for deltagelse i euroen Forsvarsforbeholdet - baggrund og argumenter for deltagelse i EU's forsvarspolitik Forbeholdet overfor retlige og indre anliggender - baggrund og argumenter for fuld deltagelse 2002 Grundloven og EU - problemer forude?: 2001 Guide om Nice-traktaten Demokratisk Union Visioner for Europa - forslag til en mere demokratisk og effektiv Europæisk Union 2000 Derfor euro Fire erhvervsledere siger ja Norge - et hemmeligt EU-medlem Nærhedsprincippet - hvad skal EU bestemme? Denne publikation er fremstillet med støtte fra Europa-Nævnet og Europa-Kommissionen. Disse er ikke ansvarlige for indholdet af publikationen. Gengivelse er kun tilladt med tydelig kildeangivelse Redaktion: EU som sikkerhedspolitisk aktør Rina Valeur Rasmussen, Sekretariatschef, Den Danske Europabevægelse Kontakt: Adresse: Bremerholm 6, 1069 København K - Telefon: +45 33 141 141 Fax: +45 3315 54 84 - E-mail: [email protected] - Hjemmeside: www.eubev.dk 5 Indholdsfortegnelse Indledning Af Rina Valeur Rasmussen, Sekretariatschef, Den Danske Europabevægelse . . . . . . . .6 Den sidste turist i Europa: Integration og sikkerhed i en globaliseret verden Af Mikkel Vedby Rasmussen, Ph.d., Dansk Institut for Militære Studier . . . . . . . . . . . .7 EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik - udvikling, udfoldelse og udfordringer Af Per Stig Møller, Udenrigsminister (K) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik Af Søren Gade, Forsvarsminister (V) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 Atlantiske relationer: Hvad sker der? Af Hans Mouritzen, Dr.scient.pol. og seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 En ny fransk europæisk politik? Af Ulla Holm, Seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier . . . . . . . . . . . . .31 Briterne længes efter hverdagen - ikke efter Blair Af Jakob Nielsen, Journalist og forfatter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 EU som sikkerhedspolitisk aktør - det tyske eksempel Af Carsten Søndergaard, Ambassadør, Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 NATO og ESPD: Hvor har Polen lagt sine æg? Af Svend Aage Christensen, Seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 Tyrkiet åbner nye døre for Europa Af Erik Boel, Landsformand, Den Danske Europabevægelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 Af Søren Riishøj, Lektor i statskundskab, Syddansk Universitet . . . . . . . . . . . . . . . . .62 Kold front mellem EU og Rusland Af Vibeke Sperling, Journalist, Politiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Ukraine - grænselandet mellem øst og vest Af Lars P. Poulsen-Hansen, Mag.art og konsulent på Den Store Danske Encyklopædi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74 EU og Georgien Af Ib Faurby, Cand.scient.pol. og konsulent, Beredskabsstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . .80 Oversigt over EU-operationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 EU som sikkerhedspolitisk aktør EU og Balkan Indledning Af Rina Valeur Rasmussen, Sekretariatschef, Den Danske Europabevægelse Denne publikation er udgivet i regi af Europabevægelsens tænketank Ja til Europa, som samler forskere, politikere, erhvervsledere, journalister og kulturpersoner med et grundlæggende positivt syn på EU-samarbejdet. Med løbende produktion af debatoplæg og bøger arbejder Ja til Europa for en mere konstruktiv og fremadrettet dansk Europadebat. Som titlen indikerer handler denne publikation om europæisk sikkerhedspolitik. Der har været flere forsøg på at etablere sikkerhedsmæssigt samarbejde i Europa efter 2. Verdenskrigs ophør, men udviklingen tog først for alvor fart, da det med konflikten i det tidligere Jugoslavien blev tydeligt, at EU ikke havde den fornødne kapacitet til at håndtere situationen. 6 EU fører sikkerhedspolitik i bred forstand i kraft af sin bistands-, udviklings-, handels- og miljøpolitik. Endvidere kan EU siges at føre sikkerhedspolitik i selve sit projekt, idet mange lande har interesse i at opnå fordelene ved medlemskab og er villige til at indordne sig kravene herfor. I smallere forstand er EU's sikkerhedspolitik den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og herunder den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP). FUSP er EU's forbindelser udadtil, og ESDP er krisestyringsinstrumenterne herunder. ESDP omfatter både civil og militær krisestyring af varierende intensitet; i den lette ende humanitære opgaver, redningsopgaver og fredsbevarende opgaver og i den tunge ende eksempelvis fredsskabelse. Danmark har som bekendt en undtagelse over for EU's forsvarssamarbejde. Det betyder, at Danmark ikke deltager i de EU-operationer, hvor der anvendes militære midler. Undtagelsen skyldes, at mange i 1992 var bange for, at EU ville udvikle sig til en ny, militær supermagt. Siden er det blevet klart, at EU's forsvarssamarbejde minder meget om de FN-opgaver, som Danmark gennem mange år har været stolte af at deltage i. I mange tilfælde er det netop sådan, at EU overtager opgaver fra enten FN eller NATO, men hver gang det sker, må de danske soldater pakke deres grej og forlade operationen - også selv om vi har været med til at vedtage den i FN. I slutningen af publikationen findes en oversigt over EU's operationer fra den første i 2003 til februar 2008. EU som sikkerhedspolitisk aktør Med Lissabon-traktaten som træder i kraft i 2009 styrkes EU's muligheder for at gøre en fælles indsats i kriseramte områder. Udfordringerne i områder som Balkan, Mellemøsten og Afrika er til at føle på og konsekvenserne af Danmarks undtagelse fra EU's forsvarssamarbejde vil derfor blive mærkbart øget, når Lissabon-traktaten træder i kraft. Vi har bedt en række eksperter hjælpe med at besvare spørgsmålet om, hvordan det europæiske sikkerhedsbillede ser ud i dag. Ved at analysere en række centrale lande i relation til EU opnås et billede af EU som sikkerhedspolitisk aktør. Synspunkter som udtrykkes i Ja til Europas udgivelser, er forfatternes egne og kan ikke tilskrives Ja til Europa eller Den Danske Europabevægelse. God læselyst… 7 Den sidste turist i Europa: Integration og sikkerhed i en globaliseret verden Af Mikkel Vedby Rasmussen, Ph.d., Dansk Institut for Militære Studier Europæisk sikkerhed handler ikke længere om Europa. Måske for første gang siden 1683, da tyrkerne stod foran Wiens porte, er det ikke i Europa slaget skal stå. Turisten kan besøge Europas sikkerhedspolitiske historie ved at opsøge slagmarker fra Waterloo og Somme i Vest over Austerlitz i kontinentets midte til Kursk i Øst. På alle disse steder vil turisten møde guider og ”visitor centres”, som kan fortælle historien om tidernes ufred, strid og lidelse. Men hvis turisten vil besøge de steder, hvor slaget om europæisk sikkerhed står i dag, skal hun ikke rejse rundt i Europa. Det kan da være, at radikale islamister i London, Milano eller Hamborg ville være et besøg værd, men for at se europæiske soldater kæmpe og europæiske embedsmænd arbejde for at skabe stabilitet, skal hun til Balkan og derefter forlade Europa for at rejse til Mellemøsten eller Afrika. I 1948 sang Lulu Ziegler, om den ”sidste turist” i et Europa, hvor ”alt nu er ruiner/Kun en gold arena for den næste krig”. På det tidspunkt var Europa ved at børste støvet efter en krig af sig, kun for at stå over for muligheden for den næste, hvis den kolde krig skulle blive varm. Lulu Zieglers turist ville være overrasket over i dag at finde et Europa, hvor ruinerne er væk og den næste krig foregår et andet sted. Når europæere skal forklare hinanden, hvorfor Europa ikke længere forbereder sig på den næste krig, er EU ofte forklaringen. Vi har sluttet fred med os selv og hinanden, lyder argumentet. Historien om efterkrigstidens Europa er netop historien om, hvordan samarbejde - først i Kul- og Stålunionen siden i EF og derefter EU - blev nøglen til at skabe et Europa, hvor der blev ført fred snarere end krig. Den lidt mere avancerede del af historien går på, hvordan USA sikrede europæisk samarbejde ved at motivere til politisk og økonomisk integration i EU og sikre den militære integration i NATO. Europæisk integration - nøglen til sikkerhed Integration blev således nøglen til at skabe sikkerhed i Europa efter afslutningen af den kolde krig. Men det skabte også en illusion om, at integration var løsningen på alle sikkerhedsproblemer. For hvilke problemer kunne Europa have, når europæerne ikke længere var på krigsstien? Integration blev således både et mål og et middel: Derfor var det ikke så mærkeligt, at tanker- EU som sikkerhedspolitisk aktør Imidlertid kan europæisk integration kun forklare, hvorfor Frankrig og Tyskland ville have kæmpet på samme side, hvis den Røde Hær havde startet kampvognene og sat kurs mod Atlanterhavet. Integrationen kan ikke forklare, endsige løse, de sikkerhedsproblemer som EU's medlemmer stod med efter 1989. 1990'erne handlede netop om integration. EU skulle udvides, NATO skulle udvides og de steder på kontinentet, hvor de to institutioner ikke skabte faste rammer og forventning brød krigen ud. Krigen i det tidligere Jugoslavien blev beviset for, at hvis der ikke var integration, så var alternativet krig. Integrationen var betingelsen for fred, men det var også løsningen. For hvis bare de østeuropæiske lande blev en del af EU og NATO, så måtte de indrette frie samfund for at blive medlemmer og de måtte deponere enhver lyst til at afgøre politiske problemer i forhold til egne mindretal eller deres nabo med våbenmagt i Bruxelles. ne om en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik blev relanceret i begyndelsen af 1990'erne. En fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) var et naturligt næste skridt i den ”stadig snævrere integration af de europæiske folk”, lød argumentet. Ud fra den betragtning, var det at have en sikkerhedspolitik langt vigtigere end hvad politikken konkret skulle gå ud på. At have politikken var et mål i sig selv. Og det gav god mening, hvis man så integration som et sikkerhedspolitisk virkemiddel, da samordning af medlemslandenes sikkerhedspolitik kunne bruges til yderligere integrationen og sikkerhed. Selvom den kolde krig var slut, handlede europæisk sikkerhed således i løbet af 1990'erne stadig om Europa. Men i virkeligheden var integrationen ikke så meget sikkerhedspolitik, som et stykke revisorarbejde, der gjorde boet op efter det sovjetiske imperium. 8 Det var således ikke blot amerikanerne, som havde en ubehagelig opvågnen til det 21. århundredes sikkerhedspolitik den 11. september 2001. 9-11 markerer også et europæisk traume. Den amerikanske journalist Robert Kagan mener, at europæerne fokuserer på at skabe fred, mens amerikanerne fokuserer på at føre krig. Endvidere mener Kagan, at det gør amerikanere og europæere så forskellige, som kom de fra hver sin planet. Men det gør de ikke. Europæere og amerikanere bebor samme planet, og derfor reagerer de på de samme begivenheder. Men amerikansk sikkerhedspolitik har ikke udelukkende handlet om at skabe fred. Og hvad der måske er vigtigst: Amerikansk sikkerhedspolitik har handlet om langt mere end det nordamerikanske kontinent. Hvor europæisk integration har været hele verden for europæerne, har europæisk integration blot været én front for USA. Så denne forskel i engagement og udsyn er ikke ny. Den debat om Irak-krigen, som fandt sted på tværs af Atlanten, ligner således til forveksling debatten om Vietnam-krigen. Det er blot et eksempel på, at Europa har fokuseret på Europa, mens USA har fokuseret på verden. Da europæiske forskere begyndte at se på, hvor EU's væbnede styrker kunne tage hen og skabe fred, er det sigende, at de så på afstanden fra Europa. EU skulle gribe ind i en 4.000 km's radius fra Bruxelles; og jo tættere man kom på Bruxelles i denne cirkel, jo vigtigere ville missionen være. Hvor USA således har set på, hvad der var de vigtigste problemer i hele verden; har EU set på sit eget nabolag. EU som sikkerhedspolitisk aktør At internationale terrorister kunne slå til i hjertet af New York, satte fart i diskussionen om, hvor og over for hvad EU burde og kunne gribe ind med militær magt. Når et løst terrornetværk kunne angribe fra Afghanistan, gav geografiske definitioner af sikkerhed ikke meget mening. EU måtte uden for sit eget nabolag. Samtidig gjorde USA en ihærdig indsats for at mobilisere NATO i ”krigen mod terrorisme”. USA var måske ikke så interesseret i Alliancens deltagelse i krigen, men meget interesseret i de kapaciteter, som de allierede havde. Den udrykningsstyrke som EU havde oprettet, blev således suppleret af en NATO udrykningsstyrke. Og her begyndte det for alvor at stå klart, at EU og NATO ikke var to forskellige historier, men to sider af samme sag. For siden de europæiske lande fik styrker, som kan rykke hurtigt ud, blev det i vidt omfang de samme styrker, der blev lovet bort til henholdsvis EU's styrke og NATO's styrke. Logistik, hovedkvarterer og alle de andre ting, som skal til for at få en militær styrke til at fungere, er et stort europæisk sammenskudsgilde. Og alt det europæerne ikke selv har; det må man låne af amerikanerne. Hvor man med en vis ret kunne se EU's militære samarbejde, som noget for sig, da danskerne stemte om forbeholdene, er EU's militære samarbejde i dag en del af hele det europæiske 9 netværk af organisationer og styrker, som til sammen udgør en europæisk militær kapacitet. Her er det svært at se, hvornår de nationale enheder, EU's organisation, NATO's eller USA's engagement begynder og slutter. Der er dem, som stadig vil mene, at EU er en ”civil magt”, der fokuserer på at skabe fred, mens NATO og amerikanerne fører krig. Men når man ser på missioner som den i Afghanistan, hvor det civile og det militære går hånd i hånd, så er det svært at se den skillelinje som andet end et fortvivlet forsøg på at holde fast i integrationsstrategien, som noget der kan stå alene. Europæerne om sikkerhedspolitik Spørger man i dag europæerne, hvad de vigtigste sikkerhedspolitiske spørgsmål er, så svarer de ikke længere ”Europa”. Læser man Transatlantic Trends, som undersøger holdningerne blandt europæere og amerikanere (ikke mindst til hinanden), så ser man, at global opvarmning, energiforsyning og terrorisme er topscorene på listen over, hvad europæerne er bange for. Det er sigende, at det er emner, som det er svært at anvende EU's kampgrupper imod. Vel kan terrorister bekæmpes med våbenmagt, men hverken global opvarmning eller energi er noget som umiddelbart giver brug for kampgrupper. Spørger man europæerne, hvordan EU burde føre en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, så mener 77 pct. - stadig ifølge Transatlantic Trends - ikke, at Unionen bør bruge flere styrker til kampmissioner. Det er et bemærkelsesværdigt svar, siden der ingen EU-styrker er i kampmissioner; det går europæerne altså unægtelig ikke ind for. Derimod vil 68 pct. godt sende soldater på fredsbevarende missioner. Nu kan forskellen mellem at kæmpe for en given fred og bevare en fred nogle gange være temmelig akademisk. Så hvis de europæiske politikere kan sælge en mission tilstrækkeligt elegant, vil det være nærliggende at tro, at der er større europæisk opbakning for at sende styrker ud end det umiddelbart fremgår af tallene. Men hvis europæerne helst vil have, at deres soldater bevarer en fred, så er der en grænse for, hvor meget de kan slås for den. Modstanden i Holland mod missionen i Afghanistan opstår således netop, fordi man her skal kæmpe for freden snarere end at bevare den. Således siger 66 pct. af de adspurgte europæere i 11 af EU-landene, at de mener, at deres land/Europa skal bidrag til genopbygningen af Afghanistan, men kun 31 pct. mener, at de skal bidrag til kampen mod Taliban. Nu er det bare sådan, at man kan bygge alle de skoler og veje man vil, og holde et utal af foredrag om det åbne samfund og parlamentarisk demokrati, men hvis det alt sammen kan overtages af en 16-årig taliban-kriger med en AK-47, så gør man næsten ondt værre. Det mærkelige er, at statistikken viser, at 66 pct. af europæerne er bekymrede over truslen fra international terrorisme og 54 pct. frygter islamisk fundamentalisme. Det som er på spil i Afghanistan, er således vigtigt for europæerne; men ikke vigtigt nok til at kæmpe for. EU som sikkerhedspolitisk aktør Hvad europæerne til gengæld mener, vil løse verdens problemer, er at bruge flere penge på bistand - 84 pct. mener, at det er med tegnebogen, EU skal handle i forhold til internationale trusler. Her ser vi igen, hvordan integrationsmodellen bliver overført til sikkerhedspolitikken. EU er netop politisk integration via økonomisk integration. Det er en type politik, som europæiske borgere kender og som de gang på gang er blevet fortalt skaber fred - så hvis det virker i Europa, hvorfor skulle det så ikke virke andre steder? Vender vi os mod et andet problem, som er mere konkret og mere militært end global opvarmning, nemlig Iran, har europæerne de samme problemer med at komme med håndfaste løsninger, hvis man skal tro Transatlantic Trends. Ifølge undersøgelsen er kun syv pct. af europæerne parate til at acceptere, at Iran får atomvåben. Hvordan vil de forhindre det? Det er mindre klart. Når europæerne så bliver spurgt, hvad der skal gøres ved Iran for at forhindre at mullaherne får atomvåben, så går kun 18 pct. af europæerne ind for at holde den militære løsning åben (mens 47 pct. af amerikanerne gerne vil holde den mulighed åben). 47 pct. ønsker øget diplomatisk pres, mens 19 pct. blot ønsker det nuværende pres. Vi forholder os til verden, som var vi turister Det virker som om, at europæerne har turistens holdning til sikkerhedspolitikken. Man er parat til at besøge verdens fjerne egne og reflektere over, hvor skidt det går. Men man er altid parat til at rejse hjem. Man bliver ikke og konfronterer problemerne. Man tager ikke problemerne på sig, men forholder sig til dem som abstraktioner. Der er givetvis mange grunde til dette. En af dem er formentlig, at man ved, at USA nok skal tage sig af de hårdere sikkerhedsproblemer. Det er således intet under, at et spinkelt flertal af europæerne ifølge Transatlantic Trends gerne vil have, at Europa og USA samarbejder om sikkerhedspolitikken. For amerikanerne er som Kagan bemærker - ikke sikkerhedspolitiske turister. De er i den branche for at blive. 10 Forholdet til USA forklarer dog ikke den europæiske insisteren på de civile midler - de gør det blot lettere for europæerne kun at se på den dimension. Forklaringen på den europæiske turist er snarere, at integration så længe har stået i centrum af den europæiske opfattelse af, hvad sikkerhed er. Alle løsninger som ikke har et 50-årigt sigte og ikke handler om den ultimative forbrødring virker urealiserbare. Kagan opfatter dette som idealisme, men det har intet med idealisme at gøre. Europæerne er snarere opgivende og kyniske. Hvis vi ikke ser muligheden for integration og forbrødring, så mener vi ikke, at der er mere at gøre. Det er derfor de europæiske offentligheder har været så svære at overtale til at investere menneskeliv og ressourcer i Afghanistan. For hvordan skal Afghanerne dog nogensinde opnå at blive som en fredelig europæisk velfærdsstat? EU som sikkerhedspolitisk aktør Europæisk sikkerhed handler ikke længere om Europa, men europæisk sikkerhedspolitik har uendelig svært ved at frigøre sig fra ideen om, at Europa er sikkerhedspolitikkens tyngdepunkt og at sikkerhed kun kan findes i integration. Det er et problem af den slags vores forfædre sukkede efter. For det er et problem af den slags man har, når man er velhavende og sikker - præcis som europæerne er det. Men det betyder, at vi forholder os til resten af verden, som var vi turister, der blot kan rejse hjem, hvis tingene bliver for ubehagelige. Vi bør huske at Europa er en del af verden. Det kan godt være, at europæerne ikke vil gå i krig med hinanden, men derfor kan der jo sagtens være nogen, som vil i krig med europæerne. 11 EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik - udvikling, udfoldelse og udfordringer Af Per Stig Møller, Udenrigsminister (K) Med nye trusler og nye udfordringer er der mere end nogen sinde behov for et stærkt og handlekraftigt EU til at fremme fred, sikkerhed og stabilitet i verden. Det ønsker og forventer EU-landenes befolkninger - ligesom resten af verden gør det. Bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i EU's traktater udgør rammen for EU som global aktør. En ramme som med Lissabon-traktaten er blevet styrket, og som giver bedre betingelser for at styrke EU's globale rolle. Det udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde i EU vedbliver med at være mellemstatsligt af natur, men EU bliver et stadig større supplement til medlemsstaternes egen udenrigspolitik. Vi er allerede kommet langt, og udnyttes Lissabon-traktatens rammer, kan vi komme endnu længere. EU er på mindre end 50 år gået fra at være et fredsbevarende projekt mellem de tidligere krigsførende vesteuropæiske lande til at være et fredsskabende projekt for hele Europa. Dette takket være genforeningen med de central- og østeuropæiske lande, som gennem alt for lang tid havde været lukket inde bag jerntæppet. Sagt med andre ord er nazismen og kommunismen faldet til fordel for de demokratiske værdier og den samfundsmodel, der er udviklet blandt EUlandene. Men vi kan ikke hvile på laurbærrene - tværtimod. Nye autoritære kræfter er klar til at sætte dagsordenen, hvis vi ikke styrker den europæiske profil i internationale sammenhænge. Vi skal fortsat gøre andre lande interesserede i at følge vores eksempel og tilslutte sig vores dagsorden med fokus på fred, fremgang og forsoning. Det gælder også uden for Europas grænser. EU som sikkerhedspolitisk aktør De øvrige lande på det vestlige Balkan har allerede påbegyndt en tilnærmelsesproces til EU med perspektiv om medlemskab, og samtidig udbygges forholdet til EU's nye naboer mod øst og syd, ikke mindst til Ukraine, landene i Kaukasus-området og omkring Middelhavet. Formålet med denne naboskabspolitik er at sikre tættere forbindelser, demokratiske og økonomiske reformer, bæredygtig udvikling samt handel med henblik på at opnå stabilitet og vækst langs EU's grænser. Der er indledt udvidelsesforhandlinger med Kroatien og Tyrkiet, men det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at fokusere på nærområdet. I andre dele af verden, som f.eks. Mellemøsten og Afrika, yder EU i stigende grad et engageret bidrag til fremme af fred, sikkerhed, udvikling og velstand. EU skal også håndtere en række nye, globale problemstillinger, som international terrorisme, masseødelæggelsesvåben, væbnede konflikter samt miljø, klima og energi. Begivenheder i andre verdensdele kan få indflydelse på vores sikkerhed og stabilitet i Europa, og det betyder, at EU må påtage sig en stadig større rolle på den globale sikkerhedspolitiske scene. Udfordringerne i starten af det 21. århundrede er således store og mange, og håndteringen af dem kræver en bred vifte af instrumenter for at skabe den nødvendige sammenhæng i indsatsen. Der er behov for både hård og blød magt til at imødekomme udfordringerne, for med blød magt kan man påvirke hjerter og sind, mens hård magt retter sig mod hjerner og forstand. Netop den bløde magt - og evnen til i kraft af vores værdier, kultur, historie og demokratiske traditioner at gøre andre lande interesserede i at følge vores eksempel og tilslutte sig vores dagsorden - er stadig EU's vigtigste udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrument. Det betyder ikke, at vi dermed fjerner hård magt fra værkstøjskassen. Det vil fortsat være nødvendigt at benytte hårde instrumenter, der rækker fra sanktioner til i yderste konsekvens militære midler, når den bløde tilgang ikke slår til. FUSP'ens og ESDP'ens udvikling EU råder i dag over en komplet udenrigs- og sikkerhedspolitisk værktøjskasse af diplomatiske, politiske, økonomiske, bistandsmæssige og militære instrumenter. Det er EU's styrke og det giver EU mulighed for at føre en aktiv og offensiv politik. Men det kræver, at den fornødne politiske vilje til handling er til stede, hvilket desværre ikke altid har været tilfældet. 12 EU som sikkerhedspolitisk aktør Det første spæde tilløb til et tættere udenrigspolitisk samarbejde kom, da det daværende EF i 1970 søsatte det såkaldte Europæiske Politiske Samarbejde (EPS), men i den kolde krigs skygge forblev resultaterne yderst beskedne. Heldigvis blev vilkårene for EU's udenrigspolitik med ét slag ændret efter Berlin-murens fald. Bort faldt den bipolære verdens entydige skel mellem øst og vest og dens fastfrysning af det europæiske landkort, og EU måtte derfor redefinere sin rolle og styrke sit engagement i verden. Som et resultat så Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP'en) dagens lys med Maastricht-traktaten fra 1993. Med FUSP'en blev der defineret en række klare mål for EU's rolle i verden, og der blev sat vide rammer for, hvad FUSP'en omfattede i relation til EU's sikkerhed, ligesom EU's forsvarsdimension blev et tema. Der var fortsat langt fra ord til handling, og dette blev på tragisk vis udstillet under 1990'ernes konflikter på Balkan, hvor krigshandlingerne og overgreb på uskyldige civile fortsatte alt for længe, uden at det internationale samfund greb ind. Belært af erfaringerne fra Balkan var der derfor enighed om at styrke FUSP'en ved at udbygge den med en Fælles Europæisk Sikkerhedsog forsvarspolitik (ESDP'en) for at give EU en robust og troværdig krisestyringskapacitet og dermed evnen til selvstændig handling. EU skulle inden udløbet af 2003 kunne stille med en udrykningsstyrke på 50 - 60.000 mand til udførelse af de såkaldte ”Petersberg-opgaver”, dvs. humanitære opgaver, fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse. Nye styrkemål, der skal være opfyldt i 2010, blev vedtaget i 2004, indebærer blandt andet etablering af 13 mindre, mobile kampgrupper, der skal bidrage til at øge EU's hurtige reaktionsevne på det militære område. Danmark kan dog ikke deltage i disse kampgrupper som følge af forsvarsforbeholdet. Siden Maastricht-traktaten har nye traktatændringer bidraget til yderligere at styrke EU på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Med Amsterdam-traktatens ikrafttræden i 1999 oprettedes EU's Højtstående Repræsentant, der fungerer som Unionens ansigt udadtil og har en særlig rolle i forbindelse med gennemførelse af de udenrigspolitiske beslutninger. Nice-traktaten fra 2001 styrkede FUSP-samarbejdet ved at indføre mulighed for brug af flertalsafstem- 13 ninger på visse typer beslutninger, dog uden at dette ændrede ved samarbejdets grundlæggende mellemstatslige karakter. I 2003 blev der vedtaget en sikkerhedsstrategi for EU (Den Europæiske Sikkerhedsstrategi). Heri understreges behovet for tidligt at besvare en række nye og eksisterende trusler, herunder særligt terrorisme, masseødelæggelsesvåben, staters sammenbrud, organiseret kriminalitet og regionale konflikter. På EU-topmødet i december 2007 blev det vedtaget at igangsætte en undersøgelse af implementeringen af Den Europæiske Sikkerhedsstrategi. FUSP'ens udfoldelse i dag EU har siden 2003 medvirket i 17 krisestyringsmissioner - enten alene eller sammen med andre organisationer som FN, NATO, ASEAN-landene eller den Afrikanske Union. Den hidtil største og mest komplekse mission har været indsatsen i Bosnien-Hercegovina, hvor EU gennem de seneste år har vist, at hele spektret af værktøjer - fra militære, over civile til bistandsmæssige - kan spille sammen og give den synergi, som er et afgørende element i EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I Bosnien har 7.000 soldater og 170 politifolk fra EU således spillet en nøglerolle for sikkerhed og stabilitet. Danmark har bidraget med politifolk, mens vi som følge af forsvarsforbeholdet desværre ikke har kunnet yde vort bidrag på det militære område. Fakta om ESDP i praksis EU's hidtil største internationale operation er EUFOR - Operation Althea i BosnienHercegovina, der blev indledt i december 2004 med indsættelsen af 7.000 soldater som afløsning for NATO's SFOR-operation. Styrken har til formål at bidrage til sikkerhed og stabilitet i Bosnien-Hercegovina og sikre implementeringen af Dayton-fredsaftalen. Som følge af de generelle fremskridt blev styrken i foråret 2007 reduceret til 2.500 soldater. AMIS II var EU's operation til støtte af den Afrikanske Unions tilstedeværelse i Darfur, der med udgangen af 2007 blev afløst af FN-missionen UNAMID. AMIS II bidrog fra januar 2004 med ca. 60 politifolk, militæreksperter og -observatører, der ydede logistisk støtte og trænede afrikanske tropper og politibetjente. Danmark bidrog som følge af forsvarsforbeholdet kun til den civile del af AMIS II. EU's polititræningsmission EUPOL - Afghanistan blev iværksat i juni 2007. Missionen EU har også i mange andre tilfælde demonstreret den fornødne politiske vilje og gennemslagskraft til at udøve en positiv indflydelse: EU som sikkerhedspolitisk aktør forventes at opnå fuld kapacitet i foråret 2008 og vil da bestå af 195 instruktører med politimæssig eller juridisk baggrund, der skal træne politistyrker, både i Kabul samt på regionalt og lokalt niveau. Politimissionen er en del af EU's generelle indsats i Afghanistan, hvor EU samlet set er landets næststørste donor med i alt 3,7 mia. euro i bistand i perioden 2002 - 2006. - Kosovo Det seneste eksempel er Kosovo, hvor EU's stats- og regeringschefer på topmødet i december 2007 besluttede at udsende en ESDP-mission til Kosovo for at skabe et stabilt, demokratisk og multietnisk samfund. Missionen vil, når den udsendes, blive EU's hidtil største og mest komplekse civile mission på i alt over 3.000 mand. De fleste vil være politifolk, men der vil også blive tale om dommere, anklagere, fængselsbetjente og toldere. Danmark forventer at stille med mere end 40 mand til missionen. - Irans atomprogram Sagen om Irans atomprogram er et eksempel på, at EU benytter instrumenter i den blødere ende af skalaen, men ikke står tilbage for at følge op med sanktioner, hvis de anses for nødvendige for at opnå en løsning. Sammen med USA, Rusland og Kina fører EU an i bestræbelserne på en diplomatisk løsning. En trio bestående af Storbritannien, Frankrig og Tyskland har med støtte fra de øvrige EU-lande og i samarbejde med den høje repræsentant samt USA, Kina og Rusland lagt kursen for det internationales samfunds ageren i denne sag. Drøftelserne med Iran har endnu ikke båret frugt, og Iran afviser at suspendere uranberigelse. FN's Sikkerhedsråd har foreløbigt i to omgange indført sanktioner mod Iran, og EU overvejer løbende, hvordan man bedst muligt kan understøtte den proces, der foregår i FN's Sikkerhedsråd, herunder i form af vedtagelse af yderligere sanktioner mod Iran. - Afrika 14 Selvom vor egen sikkerhed ikke umiddelbart er berørt, agerer EU i situationer, hvor vores værdier og menneskesyn bliver udfordret, og hvor andres sikkerhed er på spil. Det følger blandt andet af det af FN knæsatte princip om ”Responsibility to Protect-princip”, ifølge hvilket en stat har pligt til at beskytte sin befolkning. Opfylder staten ikke dette ansvar, har det internationale samfund et subsidiært ansvar for gennem FN's Sikkerhedsråd og andre relevante organer at søge at sikre beskyttelsen af befolkningen. EU som sikkerhedspolitisk aktør Udover omfattende økonomisk støtte til humanitære formål og genopbygning har EU udsendt en særlig repræsentant for Sudan - danskeren Torben Brylle - til at koordinere og forberede EU's politiske og diplomatiske initiativer i Sudan og Darfur. Krisestyringsmæssigt er EU tilstede for at støtte befolkningen i Darfur. EU ydede rådgivning og støtte til den Afrikanske Unions mission i Darfur (AMIS), der indtil årsskiftet var eneansvarlig for sikkerheden i området. EU har i denne sammenhæng lagt vægt på at sikre den Afrikanske Unions ansvar og engagement i løsning af konflikter på det afrikanske kontinent. EU har ligeledes, på baggrund af FN's Sikkerhedsråds resolution 1778, vedtaget en ESDP-operation i Tchad og Den Centralafrikanske Republik for at beskytte de mange flygtninge og internt fordrevne, der bor i flygtningelejre langs grænsen til Darfur, og forhindre Darfur-konflikten i at sprede sig til nabolandene. EU's styrker vil indgå i et tæt samarbejde med FN. Konkret vil EU's militære styrker f.eks. gøre det muligt for FN's politirådgivere at operere sikkert i flygtningelejrene. Mens Danmark bidrog til EU's politimission i Darfur, kan vi ikke være med til at beskytte flygtningelejrene langs grænsen til Darfur som følge af forsvarsforbeholdet. Af andre EU-indsatser kan nævnes missioner i bl.a. Den Demokratiske Republik Congo. 15 - Den mellemøstlige fredsproces EU spiller en aktiv rolle i den mellemøstlige fredsproces. EU er til stede med to ESDP-missioner i de palæstinensiske områder for at bidrage til sikkerhedssituationen. Handlingsstrategien som blev besluttet forud for Annapolis i 2007 er et væsentligt instrument og indeholder en række områder, hvor EU vil yde konkret støtte til selvstyreregeringen. Økonomisk har EU gennem længere tid været den største bidragyder til det palæstinensiske selvstyre. Det gav sig ligeledes udslag på donorkonferencen i Paris i december 2007, hvor EU og medlemsstaterne bidrog med 53 pct. af de afgivne tilsagn om 7,5 mia. USD for perioden 2008 - 2010 til støtte for det palæstinensiske selvstyre. EU arbejder tillige aktivt på, at palæstinensiske institutioner opbygges. Politisk er det fortsat køreplanen for fred, vedtaget under dansk EU-formandskab i 2002, der er grundlaget for det nuværende fredsinitiativ. Planen forener USA, Rusland, EU og FN i den Mellemøstkvartet, hvor den høje repræsentant Javier Solana, skiftende EU-formandskaber og udenrigskommissæren deltager i fastlæggelse af den internationale linjeføring i konflikten. - EU's monitoreringsmission i Indonesiens Aceh-provins Den første EU-ledede mission i Asien, den såkaldte Aceh Monitoring Mission (AMM), var et led i en bred EU-indsats. Med aktiv diplomatisk støtte blev en 30 år gammel konflikt mellem en oprørsstyrke og regeringen i den indonesiske Aceh-provins bragt til ende i august 2005. EU indsatte monitoreringsmissionen for at sikre fredsaftalens efterlevelse, oprørernes afvæbning og regeringsstyrkernes tilbagetrækning. Samtidig iværksatte EU et større bistandsprogram til opbygning af de lokale myndigheder i provinsen og reintegration af oprørerne og udsendte en observatørmission af valg i provinsen. EU spillede således en aktiv rolle i hele processen ved brug af diplomati, krisestyring og bistandshjælp, som har ført til, at situationen i Aceh nu er stabil. FUSP'ens udfordringer Eksemplerne fra Asien, Mellemøsten og Afrika illustrerer, at EU nu er særdeles aktiv på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, og at EU allerede er en global aktør med indflydelse og potentiale til at gøre en forskel. Der er dog behov for, at EU yderligere styrker sin udenrigsog sikkerhedspolitiske rolle for at håndtere de nye globale udfordringer, vi står overfor. Lissabon-traktaten giver, som det fremgår ovenfor, gode rammer herfor. EU har et ansvar for at tage fat på de politiske, sociale og økonomiske forhold i verden og arbejder både regionalt og globalt for at udbrede sikkerhed, stabilitet og velstand. EU som sikkerhedspolitisk aktør For at styrke gennemslagskraften på den internationale scene må EU tale med én stemme i udenrigspolitiske spørgsmål. Europa er ikke længere blot en ”payer”, men også en ”player”. Men det politiske potentiale, som EU - som verdens største økonomi, verdens største frihandelsområde, verdens største handelsblok og verdens største donor af udviklingsbistand - besidder til at gøre en større global forskel, er endnu ikke fuldt realiseret. Meget afhænger af den politiske vilje til at føre en fælles udenrigspolitik og i højere grad sætte handling bag ordene, for EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik bygger på princippet om enstemmighed. Det er til stadighed en udfordring, at sikre konsistens mellem EU's overordnede politiske værdigrundlag og fælles interesser på den ene side og mere specifikke nationale interesser på den anden. For kun herved kan EU styrke sin position som en troværdig og handlekraftig global aktør. Det nye trusselsbillede Vi befinder os i en verden, der både rummer lysere udsigter, men også større trusler, end vi tidligere har kendt. Rammebetingelserne for Danmark og EU sættes af et nyt, globalt sikkerhedspolitisk billede, som ikke mindst er præget af truslen fra terrorisme. Terrorister i velorganiserede netværk baseret på en totalitær, religiøs ideologi, og som er parate til ubegrænset voldsanvendelse. En mangespektret indsats har heldigvis gjort livet vanskeligt for terroristerne, men den strategiske trussel mod åbenheden og tolerancen i vore samfund eksisterer fortsat. Det fremgår af de seneste danske terrorsager og af f.eks. terrorangrebene i Algeriet og Pakistan i december 2007. Men tolerancens fjende i alle dens afskygninger - det være sig terrorisme eller ekstremisme - må ikke tolereres og den hårde og bløde magt må gå hånd i hånd, som det sker i EU's udenrigspolitik. Ser vi på truslen fra masseødelæggelsesvåben, udgår den i dag ikke fra en potentiel konflikt mellem ”de gamle” atomvåbenmagter, men derimod fra spredning af masseødelæggelsesvåben til nye aktører som f.eks. terrornetværk på tværs af grænser. De internationale traktatsystemer og eksportkontrolordninger har bremset spredningen af masseødelæggelsesvåben, men truslen er fortsat til stede. Andre trusler mod EU's sikkerhed er regionale konflikter og fejlslagne staters sammenbrud, hvor den ultimative trussel er en fejlslagen stat, der giver husly og operationsmuligheder for terrorister i besiddelse af masseødelæggelsesvåben. 16 Også energi er et område, som får stadig større betydning for de udenrigs- og sikkerhedspolitiske rammer, for med den ulige fordeling af naturressourcerne ses en stigende tendens til at anvende energi som et udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument. Det er en udfordring, som man med en fremsynet politik skal imødegå. Udenrigspolitisk rækker spørgsmålet langt videre end vor egen forsyningssikkerhed, som vi bl.a. så det under energikrisen mellem Rusland og Ukraine forrige år. Dertil kommer, at et land som Kina er meget bevidst om at få kontrol over ressourcer, f.eks. gennem omfattende investeringer i Afrika. Klimaforandringer er ligeledes et aspekt, som der skal tages højde for i fremtiden. Selvom Danmark gør sit for, at en ny og ambitiøs international klimaaftale kommer i hus i 2009, vil virkningerne af en global opvarmning som f.eks. ekstreme vejrsituationer få stor betydning for verdens befolkninger og dermed potentielt set også for national og regional stabilitet. EU som sikkerhedspolitisk aktør Dertil kommer udfordringen i form af befolkningstilvækst. Jordens befolkning ventes at stige med en mia. mennesker frem mod 2020. Det vil ikke alene få betydning for det økonomiske vækstpotentiale, men også indeholde et betydeligt konfliktpotentiale, ikke mindst i Afrika og Mellemøsten. Risikoen for yderligere flygtningestrømme og pandemier bør ikke gå vores opmærksomhed forbi. For at håndtere disse udfordringer bliver EU nødt til at generere global magt. Det kræver mere handlekraft og effektivisering af EU's beslutningsgange og samordning af de udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter. Og det kræver, at EU i højere grad taler med én stemme. Kun herved opnås international indflydelse. 17 Lissabon-traktaten Den netop vedtagne Lissabon-traktat, der forhåbentlig træder i kraft den 1. januar 2009, er udtryk for ønsket om en styrket global rolle for EU. Med den følger en væsentlig institutionel reform af EU, med mere effektive beslutningsveje også på det udenrigspolitiske område og nye embeder til at sikre handling. Ud over udnævnelsen af en fast formand for Det Europæiske Råd, vil der blive udpeget en Højtstående Repræsentant for udenrigs- og sikkerhedspolitik (udenrigsrepræsentanten). Udenrigsrepræsentanten vil overtage de opgaver, som EU's nuværende Høje Repræsentant Javier Solana i dag varetager og få sæde i Kommissionen som viceformand og kommissær med ansvar for udenrigsanliggender. Til at bistå udenrigsrepræsentanten oprettes Den Fælles Udenrigstjeneste (FUT), der vil blive sammensat af medarbejdere fra Rådssekretariatet, Kommissionen og medlemslandene. Hensigten med nyskabelserne er at skabe større sammenhæng mellem ord og handling inden for FUSP'en samt sikre bedre overensstemmelse mellem EU's eksterne politikker, så EU i endnu højere grad kan samtænke og anvende de mange instrumenter, der ligger i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske værktøjskasse. Strategiske partnerskaber Globale problemer kræver globale svar og løsninger. Som aktør på den globale scene er det derfor naturligt, at EU orienterer sig mod de andre væsentlige globale aktører. Lande som Kina, Indien og Brasilien må forudses at komme til at spille en større rolle i de kommende år. USA er dog forsat den dominerende magt i international politik. Derfor er det naturligt, at store, globale udfordringer, som kampen mod terror og klimaforandringer, håndteres i samarbejde med USA. USA kan heller ikke håndtere sådanne udfordringer alene. Det historiske transatlantiske parløb mellem USA og Europa må og vil fortsætte. Her er jeg meget enig med fhv. præsident Carters sikkerhedspolitiske rådgiver Brzezinski, der i sin seneste bog argumenterer for, at USA og Europa sammen kan være den afgørende kraft for det gode i verden. Hvis de derimod handler hver for sig - eller især, hvis de er oppe at tottes - vil stilstand og større uorden i verden være konsekvensen. For at kunne håndtere de aktuelle og fremtidige udenrigspolitiske udfordringer har USA brug for et stærkt Europa, som kan udvise politisk vilje og medansvar. Det tætte parløb mellem USA og EU om håndteringen af f.eks. udfordringerne ved det iranske atomprogram og Kosovos selvstændighedsbestræbelser illustrerer dette. For Danmark er EU en stadig vigtigere platform for at føre en aktiv udenrigs- og sikkerhedspolitik. For verden af i dag kræver, at de europæiske lande står sammen for at fremme vore fælles mål og værdier. Og gennem deltagelsen i EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik får Danmark større international indflydelse. Danmarks stemme vejer simpelthen mere internationalt sammen med EU-partnerne. EU som sikkerhedspolitisk aktør EU giver indlydelse til Danmark EU er således omdrejningspunkt for Danmarks indflydelsesmuligheder på en lang række nøgleområder. Derfor vil regeringen også i de kommende år arbejde aktivt inden for rammerne af EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette er i vor klare interesse, selvom forsvarsforbeholdet på en række punkter vil påvirke Danmarks deltagelse, fordi globaliseringen skærper kravene til Europa. Vi har brug for mere handlekraft, og derfor har vi brug for de mere effektive beslutningsgange, som Lissabon-traktaten giver EU. Den position, som EU har i kraft af at være verdens største økonomi, verdens største frihandelsområde, verdens største handelsblok og verdens største bistandsdonor, skal udnyttes bedre til at gøre en større global forskel. Vi skal ikke længere være en kolos på lerfødder. På den nye baggrund kan EU i fremtiden i endnu højere grad bidrage til fred, sikkerhed og stabilitet i verden og til en international retsorden. Og her gælder det gode konservative motto: ”Vi skal forandre for at bevare. Vi skal gøre vores indflydelse gældende for at sikre vores værdier og velstand. Vi skal føre en offensiv og aktiv udenrigs- og sikkerhedspolitik for fortsat at fremme fred, frihed og fremgang”. 18 EU som sikkerhedspolitisk aktør 19 Den europæiske sikkerhedsog forsvarspolitik Af Søren Gade, Forsvarsminister (V) EU's netop iværksatte indsats i Tchad og den Centralafrikanske Republik er en glimrende illustration af EU's duelighed og merværdi som krisestyringsaktør. Men hvis vi ønsker et styrket EU, er det naturligt, at Danmark deltager aktivt. I skrivende stund er EU ved at udsende en militær mission i Tchad og i den Centralafrikanske Republik (CAR). Missionen vil - på opfordring og mandat fra FN - skulle beskytte flygtninge fra Darfur-konflikten. I Darfur, hvor hundrede tusinde mennesker i de sidste fire år har mistet livet, er to mio. samtidig på flugt. Af disse to mio. mennesker befinder cirka en kvart mio. sig i nabolandene Tchad og den Centralafrikanske Republik. EU-styrken skal sikre, at disse flygtninge kan modtage den nødvendige nødhjælp og være med til at skabe forhold, der gør det muligt for de mange flygtninge at vende hjem. Indsatsen vil ske i samarbejde med blandt andet FN, der også har en politimission i Tchad. Opgaven er stor. Den skal løses under uhyre vanskelige forhold og ofte i temperaturer omkring 50 grader. Der vil være besværlig adgang til vand og mad, afstandene er store og infrastrukturen nærmest ikke-eksisterende. Det er en vanskelig opgave, EU har sat sig for. Men det er en opgave, verdenssamfundet er forpligtet til at løse. Vi har i årevis hørt om de forfærdelige ting, der foregår i Darfur. Nu ændres billedet, og EU (og FN) skrider til handling. EU: En unik international aktør Missionen i Tchad/CAR er EU's femte militære mission på bare fem år. To afsluttede missioner i DR Congo, en i Makedonien (FYROM) og en igangværende i Bosnien-Herzegovina er foreløbig det konkrete resultat af EU's ønske om også at have en militær dimension som supplement til de øvrige instrumenter i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske værktøjskasse. En værktøjskasse, der på verdensscenen er unik, da der ikke findes nogen anden international organisation, som råder over tilsvarende mangeartede instrumenter. Ingen EU-hær Den militære dimension i EU har været under hastig udvikling siden Helsinki-topmødet i 1999 og Nice-traktaten i 2000. Det har stået klart fra starten, at udviklingen ikke gik i føderal retning. Det var aldrig hensigten at skabe en stående ”EU-hær”, som nogle i Danmark ellers fryg- EU som sikkerhedspolitisk aktør Når en krise opstår, har EU således en række muligheder at ty til: Man kan agere diplomatisk med erklæringer og politisk pres, med sanktioner, fastfrysning af Kommissionens og medlemslandes eventuelle bistandsprojekter, med civile midler (udsendelse af retsstats-eksperter eller politifolk) og/eller med militære midler. Man har som ingen andre mulighed for at skræddersy en bredspektret krisestyring til den enkelte situation og krise. I vore dages sikkerhedspolitiske landskab er det en efterspurgt kvalitet. tede tilbage i 1992. Ligesom mange andre aspekter i EU-samarbejdet ville føderale tanker i øvrigt kun kunne realiseres, hvis der er enighed blandt alle medlemslande. Jeg har ikke fantasi til at forestille mig den dag, hvor lande som f.eks. Storbritannien, Irland, Sverige og Finland ville acceptere noget sådan. I stedet fungerer samarbejdet på den måde, at landene selv kan beslutte, om og i så fald med hvor meget, de ønsker at bidrage til en konkret mission. EU kan ikke pålægge medlemslandene noget i den henseende. Missionen, som sådan, bliver naturligvis besluttet med enstemmighed. Inden for den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik opereres der ikke med flertalsafgørelser ud over procedure-spørgsmål såsom besættelse af stillinger og lignende. Med hensyn til beslutningstagen og efterfølgende indsættelse af bidrag minder EU's militære dimension således meget om den måde, man tager beslutninger på i NATO. Indhold og principper Ønsket om at skabe en militær dimension i EU-samarbejdet var fra starten præget af erfaringerne fra borgerkrigen i Bosnien-Herzegovina i 1990'erne. Borgerkrigen havde udstillet de europæiske landes handlingslammelse, og freden blev først genoprettet, da USA involverede sig militært i konflikten. Endnu engang måtte vi europæere sætte vores lid til, at amerikanerne kunne gøre arbejdet. En række lande, herunder især Storbritannien og Frankrig, så efter borgerkrigen i Bosnien derfor potentialet i at skabe en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik, så EU ud over tegnebogen i den ene hånd også fik en kølle i den anden. På den måde kunne man følge skarpe erklæringer op med handling, hvis nødvendigt. 20 Indretningen af og de påtænkte opgaver for Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik tog derfor i begyndelsen sit afsæt i erfaringerne fra Bosnien. Man erklærede på Det Europæiske Råd i Helsinki i 1999 et ”Headline Goal” om, at EU inden 60 dage skulle kunne udsende op til 60.000 mand og opretholde denne styrke i op til et år. Opgaverne, eller krisestyringsspektret, gik fra humanitære og redningsopgaver, fredsbevarende opgaver til fredskabelse - de såkaldte ”Petersberg-opgaver”. Det blev også et rodfæstet princip, at EU's indsats ikke måtte være unødigt duplikerende i forhold til NATO, og at man kunne trække på NATO's bistand (de såkaldte Berlin+-aftaler) ved EU's militære missioner. EU skulle skabe en merværdi og ikke konkurrere med NATO. På det institutionelle plan blev der i EU også oprettet en række komitéer og arbejdsgrupper til brug for Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik - bl.a. en militærkomité. EU som sikkerhedspolitisk aktør Fokus skal tilpasses Hvor indretningen af de militære ambitioner således i starten var præget af erfaringerne fra Bosnien, blev det dog inden for kort tid klart, at det var mindre relevant at kunne udsende 60.000 mand inden for 60 dage. De nye trusler fra terror og ustabile stater foreskrev, at der i stedet var brug for en kapacitet til at kunne udsende et meget mindre antal soldater inden for en meget kortere tidsfrist. Også den omstændighed, at EU med sin Sikkerhedsstrategi fra 2003 gik fra regionale ambitioner (”vi må kunne tage vare på egen baghave”) til ønsket om også at være en global aktør, ændrede naturligvis vilkårene. 21 I dag er det således mere relevant hurtigt at kunne udsende en såkaldt EU-kampgruppe på 1.500 mand (sammensat af forskellige lande på halvårs rotation) til Afrika end at kunne stille med 60.000 mand et sted tæt på Europa. Så man, eksempelvis via en samlet EU-indsats, hurtigt vil kunne evakuere europæiske statsborgere, der måtte være fanget i en konflikt. Eller så man med en hurtig og præventiv ”udrykning” kan afværge, at valghandlinger eskalerer til borgerkrig. Sidstnævnte var baggrunden for EU's succesrige mission i DR Congo i 2006 til støtte for FN's fredsbevarende MONUC-operation. EU's ændrede fokus afspejler fuldt ud den udvikling, vi også har set i det danske forsvar (og i NATO) siden den kolde krig. Fra store landstyrker til indsættelse tæt på dansk territorium til indsættelse af en mindre styrke i f.eks. Afghanistan. Udfordringerne er store Meget er altså sket på kort tid. EU har vist sig i stand til at sætte militær handling bag ord og til at udvikle den militære dimension i takt med tidens udfordringer. Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik er, som jeg skrev tidligere, unik og bør ikke ses som en konkurrent til NATO. EU's indsats er komplementær. NATO er en forsvarsalliance med et helt andet set-up og ikke mindst med USA som en aktiv partner. NATO kan således løse andre, større og måske mere komplekse militære krisestyringsopgaver end EU. Jeg har siden 2004 deltaget i EU-forsvarsministermøder og noteret mig den fremdrift og energi, der har præget arbejdet. Alt er dog naturligvis ikke rosenrødt, og jeg har også noteret mig de udfordringer, man står overfor. Udfordringer, der meget ligner dem, vi møder nationalt og i NATO-sammenhæng, eksempelvis spørgsmålet om, hvordan vi fremskaffer det nødvendige materiel, så vores indsats bliver så hurtig, målrettet og effektiv som muligt. EU ønsker at handle og har taget de konceptuelle skridt hertil. For at sætte gang i de dyre, men efterspurgte materielprojekter, har man oprettet Det Europæiske Forsvarsagentur. Agenturet skal med udgangspunkt i EU's mulige militære opgaver søge at samle landene bag diverse materielprojekter. Idéen er, at man sammen kan få nogle stordriftsfordele og rabatter, man ikke ville kunne opnå som enkelt-land. Agenturets funktion er derfor som et slags ”dating-bureau”, hvor man faciliterer samarbejdet mellem landene. Nogle materielprojekter er allerede på vej, uden man dog endnu kan tale om egentlige gennembrud. Med hensyn til NATO er udfordringen om pragmatisk samarbejde mere reel og præsent. Min og regeringens holdning er, at EU ikke unødigt skal duplikere, hvad NATO laver. Principperne fra EU som sikkerhedspolitisk aktør En anden og vigtig udfordring er af mere politisk art. Det gælder for mig at se om at holde EU fast på det spor, hvor man uden ideologisk skelen samarbejder med og supplerer andre internationale organisationer som FN og NATO. FN er meget begejstret for EU's militære dimension. I FN har man i mange år ønsket, at regionale organisationer skulle bære en større byrde i forhold til verdens kriser. Med EU's militære dimension har FN fået en aflastning og flere strenge at spille på. EU er således i mange henseender blevet en ”leverandør” og supplement til FN's egne fredsbevarende operationer, ligesom der er blevet afholdt flere øvelser de to organisationer imellem for at strømline procedurerne. oprettelsen af Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik er lige så gyldige i dag som dengang. Vi har ikke råd til at betale to gange for vores egen sikkerhed, ligesom vi jo som bekendt kun har ét sæt af styrker. De kræfter, der i EU arbejder for duplikerende strukturer og som af ideologiske grunde ønsker at lade EU være en konkurrent snarere end en partner til NATO, er dog heldigvis - og i stigende grad - klart i undertal. Det samme gælder de lande i NATO, der obstruerer et tæt EU/NATO-samarbejde. Vor tids udfordringer nødvendiggør et tæt samarbejde og komplementaritet. Vi har brug for EU's militære dimension, men vi har også brug for NATO og for en sikkerhedspolitisk forankring af den transatlantiske dimension. Forsvarsforbeholdet hæmmer Danmark Med den gode udvikling EU har været igennem på det forsvarspolitiske område, er det meget ærgerligt, at Danmark på grund af forsvarsforbeholdet ikke har kunnet deltage aktivt. Missionen i Bosnien er et eksempel på det groteske i vores EU-forsvarsforbehold. Danske styrker i NATO's daværende SFOR-operation måtte således trækkes hjem, da EU tog over, selv om EU's operation havde samme mandat som NATO's. Ligesom SFOR skaber EU's mission i Bosnien naturligvis stabilitet og forhindrer en mulig ny borgerkrig. Også EU-missionen i Tchad bekræfter for mig det absurde i forsvarsforbeholdet. Vi taler i Tchad om en frivilligt sammensat europæisk styrke under irsk ledelse, som skal beskytte en gruppe flygtninge, der de sidste fire år har gennemlevet urimelige lidelser. Forbeholdet er simpelthen utidssvarende, det gør Danmark usolidarisk og skader oplagt vores ”markedsværdi”. Hvor jeg i NATO indimellem kan være irriteret over andre landes manglende solidaritet og villighed til at sætte handling bag ord, kan de samme lande i EU med god grund anklage os for manglende solidaritet og for at ”free ride” på deres indsats for vores fælles fred og frihed. Det er ikke værdigt - hverken for Danmark eller for dansk forsvar. 22 Jeg er enig med statsministeren, når han i sin åbningstale til Folketinget og nylige nytårstale ønsker sig et EU, som står stærkere på den internationale scene. Og i et sådant EU havde jeg gerne set et aktivt Danmark - der ikke som nu blot står som tilskuer på sidelinjen i en del af EU's udenrigs- og sikkerhedspolitiske ageren. I mine øjne måtte et forbeholdsløft gerne ske hellere i dag end i morgen. Danmark vil samtænke og krisestyre EU som sikkerhedspolitisk aktør Dersom Danmark på et tidspunkt kommer fuldt med, kan jeg love, at vi bliver en aktiv deltager, som vi også er i NATO. Hvad vil i så fald være vores forsvarspolitiske prioriteter? Jeg har allerede berørt behovet for et pragmatisk samarbejde med andre internationale organisationer som FN og NATO. Herudover vil jeg fremhæve to prioriteter: For det første er Danmark allerede i dag bannerfører for en optimering af samtænkningen i EU. At EU bliver endnu bedre til at tænke sine civile og militære udenrigs- og sikkerhedspolitiske instrumenter sammen. Altså f.eks. at Kommissionens aktiviteter støtter helt op om igangværende EU-missioner eller for den sags skyld NATO-operationer. 23 For det andet forventer jeg også, at Danmark vil kunne indgå i en kampgruppe inden for overskuelig tid efter et forbeholdsløft. Som med ”NATO Reponse Force” er EU's kampgrupper kilde til en stor transformation for de deltagende landes forsvar. Og så skal Danmark naturligvis være helt klar til også at yde vort bidrag til den militære krisestyring i EU. Med et forbeholdsløft vil vi få meget bedre muligheder for at præge EU-samarbejdet i netop ovennævnte retning. Vi vil få indflydelse, hvor vi i dag i det militære spor allerhøjest tillades fysisk tilstedeværelse på møder mod en meget lav profil. Charles de Gaulle sagde engang: ”Det er en fejl, hvis en nation tror, den kan holde ferie fra historien”. Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik har udviklet sig til et historisk projekt og har allerede bidraget til at gøre EU til en global aktør - afspejlende EU-landenes globale interesser. Et projekt, vi bør deltage fuldt og helt i. EU som sikkerhedspolitisk aktør Atlantiske relationer: Hvad sker? Af Hans Mouritzen, Dr.scient.pol. og seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier I amerikanske udenrigspolitiske debatter tages Europa i disse år knap nok i betragtning og endnu mindre EU. Vigtigst for USA's fremtid anses især Mellemøsten (olien, terrorismen og spredning af masseødelæggelsesvåben), Nordøstasien (især Kina) samt Mellemamerika (indvandringen herfra). Europas lavstatus er let at forklare1; mens europæisk sikkerhed, der dominerede det 20. århundredes internationale politik, nu stort set anses for ”løst”, er asiatisk sikkerhed uløst og vil formentlig dominere hele det 21. århundrede. På den baggrund skal man som europæer måske nok ikke beklage tingenes tilstand; Europa omtales, om overhovedet, som ”our partners” eller ”friends and allies”. I europæiske udenrigspolitiske debatter derimod, er den atlantiske partner meget vigtig, men dermed hører enigheden mellem EU-landene også op! For nogle er USA helten, for andre er det, om ikke skurken, så i hvert fald klodsmajoren. Det har været vanskeligt, især i dramatiske tider, at skabe en europæisk fællesholdning til USA. 24 I europæiske rapporteringer fra de amerikanske primærvalg 2008 tillægges det ofte stor betydning for det fremtidige amerikansk-europæiske forhold, om præsidenten kommer til at hedde Clinton, Obama eller McCain. Europæiske ”prøvevalg” mellem amerikanske kandidater giver så godt som altid sejr til en demokrat.2 Dette kan skyldes, at demokratiske præsidenter skønnes at være bedst for Europa eller det atlantiske forhold. Det er synspunktet her, at præsidentens person, partitilhørsforhold eller ideologi nok er af betydning, men dog vil være sekundær i forhold til, hvilke konkrete, udefra kommende udfordringer, der dukker op. Det afgørende for det atlantiske forhold er m.a.o., hvilke stimuli (som f.eks. terroristangreb) det atlantiske forhold bliver udsat for. EU som sikkerhedspolitisk aktør Tiltrædelsen af en ny hovedrolleindehaver i Det Hvide Hus, eller for den sags skyld i London, Paris eller Berlin, ændrer hverken ved, at det er USA, der er den eneste supermagt, eller ved de grundlæggende geopolitiske omstændigheder: Landene har de magtressourcer og naboer, de nu engang har, de har de udenrigspolitiske bindinger og meritlister, de har, og de har det basale værdigrundlag, de har. Statens handlerum er kun i nogen grad åbent for fortolkning; der kan inden for dette rum forekomme variationer, naturligvis, men de er langtfra revolutionerende. Det skal dog påpeges, at handlerummet - og dermed variationsbredden - er betydeligt større for den eneste supermagt end for de europæiske magter.3 På dette grundlag skal jeg her vurdere udsigterne for de atlantiske relationer på mellemlangt sigt (ca. en ti-års periode).4 Først fastlægges de forskellige asymmetrier, der består mellem USA og Europa, og som med god samvittighed kan anses for konstante på mellemlangt sigt. 1) Jf. f.eks. Bruno Tertrais, 'Where is America Headed?', working paper, s. 26, November 2007, Fondation pour l'innovation politique 2) Jf. f.eks. afstemninger på http://politiken.dk 9/1 - 08 eller http://aftonbladet.se, 16/1 - 08 3) Om begrebet handlerum jf. Hans Mouritzen, ”A Hundred Years of Danish Action Space”, i Hvidt & Mouritzen, eds., Danish Foreign Policy Yearbook 2006 (København: DIIS, 2006) 4) Om forudsigelse og scenarie-konstruktion, jf. f.eks. Hans Mouritzen, Europas fremtid - et euro-atlantisk geopolitisk puslespil, København: DIIS, 2005 25 Herefter ses på de samarbejdsfora, der eksisterer mellem USA og de europæiske lande, og deres respektive frugtbarhed vurderes. På dette grundlag kan den konkrete udvikling i de atlantiske relationer fra den kolde krig til i dag forstås. Og dog - vi mangler de statsspecifikke geopolitiske grundvilkår, der har bevirket, at nogle stater altid følger USA (atlantister og superatlantister), mens andre ønsker at opbygge en selvstændig europæisk profil (kontinentalister). Sidst men ikke mindst, følger så vurderingen af fremtidsudsigterne for de atlantiske relationer. Atlantiske asymmetrier Der består en række indbyrdes forbundne asymmetrier mellem USA og Europa, der dybest set bunder i, at USA er den eneste supermagt og den for Europa væsentlige stormagt, og at EU ikke er en traditionel statsdannelse. I modsætning til andre lande og regioner i verden er USA en grundbetingelse for at forstå EU's eller de europæiske landes udenrigspolitikker. Skal vi forstå EU's politik over for f.eks. Rusland, Kina, eller Mellemøsten, må vi se den i forhold til USA's politik. Selv i forhold til Kosovo, som geografisk er så europæisk som noget, vil europæerne spørge: Hvad mener og hvad gør USA? Hvordan skal vi forholde os til det? Af det grundlæggende magtforhold følger også, at USA og Europa har forskellig aktionsradius. Mens supermagten principielt har global rækkevidde, er EU og dets stater sikkerhedspolitisk langt mere orienteret mod nærområdet (jf. det geopolitiske princip ”magt og interesser aftager med afstand hjemmefra”). Denne omstændighed skjules imidlertid ofte i statsledernes retorik. Mens Kinas økonomiske udvikling er af stor interesse for både Europa og USA, er det kun USA, der kan og vil tage den kinesiske sikkerhedspolitiske udfordring op. USA er som regel dynamoen, mens Europa er den reaktive part. Det betinges af, at EU, navnlig i den ”store” politik, består af summen af en række formelt suveræne landes politik. Europæiske positioner får, hvis de overhovedet findes, et kompromisagtigt præg, undertiden blot som den laveste fællesnævner. Både vanskeligheden med at nå frem til et europæisk synspunkt og de praktiske problemer, det kan indebære for 27 medlemslande at blive enige, bevirker endvidere, at EU er længere om at komme på banen med et synspunkt end USA eller for den sags skyld andre traditionelle statsaktører. Alt i alt får EU's profil et kompromisagtigt og reaktivt præg. Man kan ikke forvente sig skarpe og dynamiske udspil fra EU. Til gengæld er EU af samme grund velegnet til at fungere som mægler mellem stridende parter rundt omkring i verden. Netop mæglerrollen kræver jo, at den pågældende agerer pragmatisk og (troværdigt) kan se bort fra egne markante interesser. De generelle tilgange til internationalt samarbejde er også forskellige: Europæerne betoner internationale regler og institutioner (multilateralisme), mens amerikanerne fortsat lægger EU som sikkerhedspolitisk aktør Med EU's særlige konstruktion kan USA endvidere, bevidst eller ubevidst, splitte Europa i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, endog ved at grupper af stater spilles ud mod hinanden. Vi så det i 2003, da USA ved flere lejligheder antydede, at man ville flytte sine militære baser i Tyskland til Bulgarien og Rumænien. De mange nye medlemmer med atlantisk grundholdning har naturligvis styrket USA's muligheder i denne henseende. På den anden side er det sandsynligt, at Lissabon-traktaten vil trække i modsat retning. vægt på selvstændig ageren (unilateralisme), om nødvendigt ved indsættelse af hård magt uden international legitimering.5 Denne forskel er ikke unaturlig i betragtning af de ovennævnte forskelle, da det naturligvis er fristende for en enlig supermagt at udnytte sin position, mens man har den (”the unipolar moment”), i stedet for at afstemme sin præference med andre aktører i internationale organisationer. Samtidig kan en akut krisesituation for supermagten betyde, at det multilaterale diplomati vil være for tålmodighedsprøvende. Effektivitet anses vigtigere end det internationale samfunds legitimering. USA's supermagtsstilling betyder også, at der som nævnt er betydelig større plads til ideologiske pendulsvingninger i udenrigspolitikken end for de europæiske stater. Vi har f.eks. set, hvordan betoning af menneskerettigheder i udenrigspolitikken blev dagsordensættende for den første del af Carter's præsidentperiode (1977 - 81). Eller hvordan konservatismen/neo-konservatismen, båret frem af nationalisme og traditionelle amerikanske værdier og interesser, fik betydning for Reagan's og G.W. Bush-administrationernes udenrigspolitik - mest markant operationen mod Irak 2003. Samtidig bør det dog erindres, at det ideologiske præg aftog med de udenrigspolitiske erfaringers logik i alle de her nævnte eksempler (for Reagan og Bush i deres anden valgperiode). Demokratiske præsidenter anses ofte for at være mere multilateralistiske end de republikanske. Igen er det imidlertid som oftest begivenhedernes logik, der afgør dette. Den demokratiske Clinton-administration blev f.eks. beskyldt for unilateralistisk arrogance i Europa.6 Under alle omstændigheder er det farligt at basere sine forudsigelser på kampagne-retorik. Bush lagde i sin første præsidentvalgskampagne 1999 - 2000 vægt på behovet for mere konsultation med USA's europæiske allierede: ”To be relied upon, when they are needed, our allies 26 must be respected when they are not. The United States needs its European allies… to help us with security challenges as they arise” (19. November 1999).7 Og senere i en TVdebat med den demokratiske vice-præsident Al Gore (12 oktober 2000): ”If we are an arrogant nation, they'll resent us; if we're a humble nation, but strong, they'll welcome us… I am not so sure the role of the United States is to go around the world and say this is the way it's got to be… I just don't think it's the role of the United States to walk into a country and say, we do it this way, so should you”.8 Få kunne på dette grundlag ane, at Bush's første valgperiode ville blive lavpunktet for atlantiske relationer i hele efterkrigstiden. EU som sikkerhedspolitisk aktør Europa og USA er med nært beslægtede værdigrundlag, hinandens partnere ved løsning af en række fælles opgaver i forhold til verden i øvrigt. Der er en overordnet fælles interesse mellem europæere og amerikanere: Stabilitet og demokratisk udvikling i og omkring Europa (omend denne interesse tolkes forskelligt af forskellige europæiske lande). På begge kontinenter kan man føle, at partneren ikke yder tilstrækkeligt i forhold til en fælles udfordring (uretfærdig byrdefordeling), eller at den bruger de forkerte midler. Men tilbage står alligevel, at Europa og USA i dag næppe kan karakteriseres som substantielle problemområder for hinanden. Problemerne hidrører andre steder fra og man er, på godt og ondt, hinandens partnere i forhold til disse. Dette sidste punkt er en symmetri snarere end en asymmetri. 5 6 7 8 Om USA som ”Mars” (krigsguden) kontra Europa som ”Venus” (kærlighedsguden), jf. den berømte, men oversimplificerede, analyse hos Robert Kagan, Of Paradise and Power, New York: Alfred Knopf, 2003 F.eks. i forbindelse med Dayton-aftalen 1995 (jf. nedenfor) og NATO's Kosovo-krig mod Jugoslavien 1999. Jf. også Tertrais, op.cit., ss. 9 - 10. Se http://www.4president.org/issues/bush2000/bush2000foreignpolicy.htm Se http://www.pbs.org/newshour/bb/politics/july-dec00/for-policy_10-12.html 27 De atlantiske fora: Hvor gode er de? Atlantisk samarbejde og forhandling foregår i adskillige fora: EU-USA-topmøderne, NATO, OSCE, G8 og FN's Sikkerhedsråd. De to førstnævnte er direkte skræddersyet til atlantisk dialog, mens de øvrige har andre hovedformål og andre medlemslande. Af de to førstnævnte er NATO etableret som led i den Kolde Krig, mens EU-USA topmøderne er baseret på ”New Transatlantic Agenda” fra 1995 (men savner en organisationsmæssig infrastruktur). NATO byder på et velafprøvet dialogapparat, men er emnemæssigt begrænset (sikkerhedspolitik, mere eller mindre bredt defineret) og rummer ikke plads til aktøren EU. Amerikanerne bryder sig ikke om europæisk ”pre-cooking” inden for rammerne af NATO. De årlige EU-USA-topmøder dækker i princippet alle tænkelige emneområder - hvilket måske netop er deres problem. Som udtrykt af en fransk ambassadør: De handler mere om bananer og stål end om strategi. Der er tale om en omstændelig, bureaukratidrevet dagsorden. EU er repræsenteret af Kommissionen og det aktuelle formandskab. Teknisk set er ethvert formandskab naturligvis i stand til at repræsentere EU ved at læse præfabrikerede erklæringer op og underskrive relevante dokumenter. Når det imidlertid drejer sig om strategiske og højpolitiske emner, og især de uformelle diskussioner herom, er fraværet af navnlig Frankrig, Tyskland og Storbritannien et stort problem. Reform af EU-USA-topmøderne har derfor længe været på dagsordenen, men hidtil uden resultat. Man har afventet, at EU fik klarhed over sine egne traktatmæssige forhold.9 Et skridt frem og to tilbage… Den jugoslaviske borgerkrig viste imidlertid med al ønskelig tydelighed, at EU ikke formåede at agere militært, selv i dets egen ”baghave”. Dayton-aftalen (1995) blev faktisk lidt af en ydmygelse for de europæiske stormagter, der følte sig marginaliseret og ”overrulet” af amerikaner09) En række amerikanske og europæiske tænketanke er fremkommet med reformforslag af både NATO og EU-USA topmøderne. Jf. oversigten i Hans Mouritzen, Atlantic Reform. A Euro-Atlantic and a Danish Perspective, DIIS Report 2006:3. Det er helt afgørende, at reform sker samtidig og nogen lunde balanceret i de to sammenhænge, jf. Hans Mouritzen, ”Atlantisk reform skal være en pakkeløsning”, Udenrigs 2006:1, ss. 46 - 62. 10) I dag er tallet ca. 40.000 (International Herald Tribune, November 21, 2007) EU som sikkerhedspolitisk aktør Lad os se på, hvordan de atlantiske relationer faktisk har udviklet sig efter den kolde krig. Under den kolde krig havde USA mellem 100.000 og 360.000 soldater stationeret permanent i Europa,10 og USA indtog en førende rolle i NATO, militært, politisk, økonomisk og teknologisk med henblik på inddæmning af Sovjetunionen. Dette tilførte den vestlige del af regionen den nødvendige politiske og økonomiske stabilitet for et vidtgående samarbejde mellem dets stater i form af EF. Et afgørende øjeblik kom imidlertid med Sovjetunionens opløsning og dermed bipolaritetens ophør. I første omgang så det ud til, at USA ville indtage en afventende holdning i forhold til Europas omformning. Det var et udbredt synspunkt, at NATO, skabt som led i den kolde krig med henblik på at inddæmme en nu forsvunden fjende, var forældet i forhold til et transformeret og udelt Europa. Malet med den brede pensel havde de europæiske lande med Sovjetunionens bortfald fået formindsket deres sikkerhedspolitiske sårbarhed kraftigt. I samme åndedrag havde de imidlertid mistet deres strategiske betydning og dermed indflydelse i forhold til supermagten. De var kort sagt truet af marginalisering i forhold til USA. Men måske gjorde det ikke så meget. Skønt den kolde krig havde efterladt et EF/EU uden egne militære kapabiliteter, forekom EU for mange stater umiddelbart efter den kolde krig at være den ideelle sikkerhedsinstitution. Dets eneste svaghed angik traditionel, hård sikkerhed, men eftersom ingen militære trusler eller påtrængende sikkerhedsopgaver i øvrigt var i syne, forekom dette uproblematisk for de fleste stater. ne. EU er i dag fortsat afhængig af USA og trods fremskridt vedrørende udviklingen af en fælles europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) er der fortsat konsensus om, at NATO bør ”take charge of any situation that poses a serious threat to European peace and security”.11 EU er, trods sine bestræbelser, endnu ikke i stand til at agere på egen hånd som en effektiv fredsskaber i Europas nærområde. Der er som nævnt en overordnet fælles interesse mellem europæere og amerikanere: Stabilitet og demokratisk udvikling i og omkring Europa. Det vigtigste instrument til at sikre denne overordnede interesse har været NATO's og EU's store udvidelser. Disse har, med deres klare betingelser for optagelse, sikret udviklinger i kandidatlandene i tråd med den overordnede euroatlantiske interesse. Det er ikke forløbet uden frustrationer undervejs, men overordnet har de parallelt løbende udvidelser været store succeser. På områder, der ikke har truet denne overordnede fælles interesse, har forskellige uenigheder præget det atlantiske forhold. De omfatter bl.a. synet på Den Internationale Straffedomstol (ICC),12 handelskonflikter inden for rammerne af WTO, uenigheder vedrørende miljøbeskyttelse generelt og klimaproblemet i særdeleshed, og synet på den israelsk-palæstinensiske konflikt. Terrorismens angreb mod mål på USA's eget territorium den 11. september 2001 fremkaldte amerikansk patriotisme og sammenhold på alle niveauer. Jorden var gødet for en aktivistisk sikkerhedspolitik, med præventive tilslag mod terroristernes formodede hjemmebaser overalt i verden. De sidste rester af multilateralistisk sindelag i Bush-administrationen forsvandt. Aktionen i Afghanistan kunne imidlertid let legitimeres som ”selvforsvar” i overensstemmelse med FN-pagten. 28 Vanskeligt blev det først, da man i foråret 2003 angreb Irak og afsatte Saddam Husseins regime, der angiveligt besad masseødelæggelsesvåben og mentes at have støttet terrorismen. Her nåede relationerne mellem et fransk(-tysk) anført og et amerikansk/britisk anført Europa et lavpunkt. Storbritannien, Polen og Danmark deltog i den amerikansk-ledede operation. Andre europæiske lande som Spanien, Portugal og Italien støttede op omkring den. Det fransk-ledede Europa tog afstand, bl.a. på grund af det tvivlsomme FN-mandat. Efter afsættelsen af Saddam Husseins regime indsattes en FN-sanktioneret ”stabiliseringsstyrke” med flere deltagende lande. Modsætningerne fra den europæiske Irak-konflikt var imidlertid sejlivede, både indbyrdes mellem europæiske lande og mellem den ”franske gruppering” og USA. EU som sikkerhedspolitisk aktør Ved starten på sin anden mandatperiode (februar 2005) besøgte Bush som den første amerikanske præsident EU's institutioner i Bruxelles. Dette var ment som en gestus for at forbedre forholdet til EU. Bush medbragte angiveligt også forskellige forslag til forbedring af rammerne for den atlantiske dialog. Få måneder efter blev EU's Forfatningstraktat imidlertid underkendt af de franske og hollandske vælgere, hvorefter den var politisk død. Ikke alene blev dette starten på en traktatmæssig ”tænkepause” i Europa (som bl.a. skulle afvente skift på lederposterne i Tyskland, Frankrig og Storbritannien), det bevirkede også, at det atlantiske forhold blev stillet i venteposition. Logikken var indlysende: Europa måtte først bringe orden i sit eget hus, før rammerne for den atlantiske dialog kunne reformeres. I 2008, hvor en ny europæisk traktat synes at være på plads, er imidlertid en ny venteperiode indledt: Venten på at en ny amerikansk 11) M.J. Brenner, Europe's New Security Vocation, Washington, D.C.: National Defence University, 2002, s. 74 12) Fra et amerikansk synspunkt har det været helt utænkeligt, at en ”far away, overseas institution” som ICC skulle kunne dømme amerikansk personnel i krigsforbrydersager 29 administration tiltræder i januar 2009. Kontinentalister, atlantister og superatlantister Som illustreret af de årlige EU-USA-topmøder har EU som institution en svag troværdighed i forhold til USA i storpolitiske spørgsmål. Dette skyldes, at de europæiske stater, ikke mindst stormagterne, har forskellige interesser i forhold til USA - som tydeligst udstillet i forbindelse med Irak-krigen. Dette skyldes forskellige geopolitiske grundvilkår - det samme gælder i øvrigt EU-Rusland-forholdet. Først og fremmest er der tale om divergensen mellem franske interesser i en uafhængig europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik og den britisk-amerikanske interesse i at forhindre noget sådant. Frankrig ønsker en multipolær verden, i hvilken EU er sin egen pol. Udover Storbritannien er der en stærk atlantisk fløj i EU, som deler den amerikanske opfattelse, at europæisk forsvar fortrinsvis hører hjemme inden for NATO og under ingen omstændigheder må overlappe NATO's bestræbelser. Det vil sige: EU må ikke udvikle sig til en selvstændig militær aktør og endnu mindre til en uafhængig magtpol i international politik, der måske endog kan blive rival i forhold til den amerikanske pol. Storbritannien med dets atlantiske off-shore-position ser den vigtigste rolle for sig selv som atlantisk brobygger. Franskmændene, på deres side, betragter den britiske atlantisme som et amerikansk ”brohoved” i Europa. Tyskland har traditionelt været pro-amerikansk og bindeleddet mellem Paris og London i disse spørgsmål. I forbindelse med Irak-konflikten sluttede man sig imidlertid til Frankrig. Visse mindre europæiske stater, som risikerer at blive marginaliserede i en stærk og uafhængig europæisk forsvarsunion domineret af Frankrig og Tyskland, deler den britiske holdning og Danmark er f.eks. superatlantist på linje med Storbritannien og Polen.13 Den her nævnte divergens er farlig for de atlantiske relationer, fordi den truer varetagelsen af selve fællesinteressen, at sikre stabilitet og demokrati i og omkring Europa. Perspektiverne: Fred og ro er det bedste Trenden i 2008, der formodentlig vil fortsætte på mellemlang sigt er, at USA, den p.t. eneste supermagt, bliver relativt svækket i forhold til EU, Rusland, Kina, Japan, Indien og måske Brasilien. USA vil fra at være den eneste supermagt blive primus inter pares, den første blandt ligemænd. Dette har bl.a. at gøre med økonomiske vækstrater og militærudgifter. Kina er den magt, der mest oplagt vil blive rival til USA;14 Kinas forøgede handelspolitiske ”rækkevidde” til Afrika og endog Latinamerika i de senere år er vidnesbyrd om dette. 13) Jf. Hans Mouritzen, “Denmark's Super Atlanticism”, Journal of Transatlantic Studies, vol. 5 (2) 2007, ss. 155 - 67 14) Ifølge en fremskrivning (Goldman Sachs, “Dreaming with BRIC's: The Path to 2050”, Global Economic Paper 99, http://www.gs.com, 2004) forventes Kinas BNP at passere USA's omkring 2040. Fremskrivningens hovedforudsætning er, at Kina “maintain(s) policies and develop(s) institutions that are supportive of growth”. Ifølge en senere opgørelse (ibid., Global Economic Paper 153, 2007) skulle det ske allerede mellem 2025 og 2030 EU som sikkerhedspolitisk aktør Alt i alt kan vi konkludere, at der ikke bare er væsentlige asymmetrier mellem USA og Europa som helhed, der er også specielle geopolitiske forhold for hver enkelt stat. Selvom det euroatlantiske område med fælles værdier udfordres af stimuli, der truer begge sider af Atlanterhavet cirka lige meget, vil asymmetrierne bevirke, at reaktionerne bliver forskellige normalt så Europa selv bliver splittet. Det kan være aktionsradiusen, dynamismen (eller manglen herpå), multilateralismen (eller manglen herpå) eller statsspecifikke forhold, der fælder udslaget. Selvom der naturligvis kan tænkes undtagelser, er hovedreglen derfor, at ”no news is good news”. Denne trend er ikke i sig selv ildevarslende for de atlantiske relationer. Det vil stadig være USA, der er den vigtigste stormagt for Europa - bl.a. på grund af værdifællesskabet. Kinas udvikling er økonomisk vigtig for Europa, men sikkerhedspolitisk ligegyldig i kraft af den russiske ”buffer”. Afgørende for de fremtidige atlantiske relationer bliver derfor som hidtil, hvad USA gør. Og den amerikanske dynamik afhænger mindre af præsidentens visitkort end af de konkrete udfordringer, USA bliver udsat for. Terroristangreb mod amerikanske interesser eller en konflikt mellem USA og Iran er f.eks. farlige stimuli. Sådanne konflikter vil påvirke USA i unilateralistisk retning, som 11. september tydeligt viste.15 USA vil under ingen omstændigheder have tålmodighed til multilateralistisk tovtrækkeri, men vil prioritere ”USA her og nu”. Det vil skade forholdet til de besindige europæere, for hvem multilateralismen er hellig. Afhængig af de nærmere omstændigheder kan resultatet let blive analogt til den europæiske Irak-konflikt 2002 - 03: EU vil igen blive synligt splittet. En amerikansk konflikt med Kina omkring Taiwan-spørgsmålet vil ligeledes være skadelig for det atlantiske forhold. Europas beskedne aktionsradius vil blive udstillet, idet EU og de europæiske stater formentlig vil holde lav profil. Amerikanerne, vildledt af den europæiske ”globale” retorik, vil blive dybt skuffede. En konflikt langs den russiske perimeter (i Georgien, Transdnjestr eller Hviderusland) eller i Kosovo vil ubarmhjertigt splitte Europa og dermed hele det euroatlantiske område. Dette på grund af forskellige interesser og historik i forhold til Rusland. På den ene side får vi ”høgene”: USA, Storbritannien, Polen, balterne og Danmark. På den anden finder vi ”duerne”: Tyskland-Frankrig og resten af kontinentalisterne. Klimaet er EU's store chance 30 Fra januar 2009 vil under alle omstændigheder følge en kortere eller længere hvedebrødsperiode. De gode viljer vil dominere på begge sider af Atlanterhavet. For USA er det vigtigt at genvinde sit renommé, som flere præsidentkandidater har betonet. Jo længere denne periode kan strækkes, desto bedre. Når det euro-atlantiske system rammes af eksterne stimuli af ovennævnte art, vil relationerne imidlertid påvirkes negativt. Det bedste er derfor fred og ro så længe som muligt, så den retoriske glasur ikke revner. EU som sikkerhedspolitisk aktør Fred og ro vil endvidere bevirke, at klimaforandringerne tager têten på den atlantiske dagsorden. Dette vil være en unik chance for EU, da EU på dette område har langt stærkere aktørstatus end vedr. udenrigs- og sikkerhedspolitik - samt et avantgarde værdigrundlag. Vi vil få noget uhyre sjældent at se: At EU er dynamoen, mens USA og andre er reaktive og fodslæbende. At det sker på et topprioriteret område er noget nyt. Torpederes dette ikke af stimuli som de ovenfor nævnte, vil det være en oplagt chance for EU til at styrke sin generelle anseelse og aktørstatus i international politik. 15) Om det fører til amerikansk væbnet indsats, vil dog også afhænge af ”læren af Irak”: Paradoksalt nok vil det atlantiske forhold gavnes af en uomtvistelig amerikansk militær fiasko i Irak - og vice versa 31 En ny fransk europæisk politik? Af Ulla Holm, Seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier Gaullisten Nicolas Sarkozy blev præsident den 16. maj 2007. Han vandt, fordi han fremstod som den, der bedst kunne gøre op med det politiske mismod, som især havde hersket under præsident Jacques Chiracs sidste embedsperiode (2002 - 2007). Han ville et ”brud” med fortidens synder, som havde ytret sig i halvhjertede indenrigspolitiske reformforsøg og mangel på initiativer på den udenrigspolitiske scene med undtagelse af ikkedeltagelsen i Irak-krigen. Han ville genindføre styrke, styring, orden og autoritet for at sikre, at den franske nation igen blev en enhed. En stærk præsident, en stærk nation og en stærk stat blev således tre sider af samme sag: At genrejse Frankrig både internt og eksternt. Sarkozy forsøgte dermed at trække en linie til de Gaulle, som havde reddet Frankrig fra indenrigspolitisk sammenbrud pga. Algeriet-krigen (1956 - 1962). Sarkozy udtalte således under valgkampen: ”General de Gaulle var håbets symbol. Da alt var tabt, fik de Gaulle franskmændene til at håbe igen. Jeg holder af Frankrig, og jeg vil indgive franskmændene håb”.1 Sarkozy taler uafbrudt om nødvendigheden af en ny fransk Europa- og udenrigspolitik, der skal signalere brud med Chirac-tiden. For at markere forskellen til Chirac iscenesætter han en række mediatiserede begivenheder i en strøm af evig nutid. Sarkozy - og ikke hans ministre lancerer konstant nye projekter, foreslår nye love og rejser rundt i verden for at vise, at Frankrig er kommet tilbage på den internationale og den europæiske scene. Han taler ofte om den uopsættelige nødvendighed af dybtgående reformer. Under sin første store pressekonference den 8. januar 2008 udtalte han oven i købet, at ”overalt er der en uopsættelig nødvendighed af reformer”.2 Sarkozys udenrigsminister, Bernard Kouchner, tidligere socialist og grundlægger af Læger uden grænser, udtalte allerede i maj 2007 - nogle få dage efter sin udnævnelse som udenrigsminister - at han opfattede sit udenrigsministerium som ”Ministeriet for uopsættelige handlinger”.3 Et eksempel på en såkaldt ny politik, der følger en bestemt rute, er Sarkozys udtalelse om, at Frankrig skal indtræde fuldt og helt i NATO. Imidlertid er han ikke den første, der har sagt det. Tidligere præsident Chirac ytrede samme ønske i 1995. Sarkozys europæiske og udenrigspolitiske vision er præget af afdøde præsident Mitterrands vision om et stærkt Europa, der skal kunne alt det, Frankrig ikke længere kan. Dog er der sket et brud i forhold til både Mitterrands 1) Nicolas Sarkozy se place sous le patronage du general de Gaulle, Le Point, 14.04.2007 2) Conférence de Presse du Président de la République. M. Nicolas Sarkozy. Mardi 8 janvier 2008. Palais de l”Elysée 3) “Bernard Kouchner veut server le pays au “ministère des urgences”, Challenges.fr,18.05.2007 EU som sikkerhedspolitisk aktør Sarkozys tale om en ny udenrigspolitik indskriver sig imidlertid i en specifik fransk politisk kultur, hvis omdrejningspunkt er Frankrigs vision om sig selv som en exceptionel nationalstat, der har en global og regional rolle at spille. Eksterne vigtige begivenheder såsom Sovjetunionens sammenbrud, terrorangrebet på World Trade Center i 2001 og den store EU-udvidelse i 2004 ændrer rammebetingelserne for de franske udenrigspolitiske visioner. Men ændringerne forløber ad bestemte ”ruter”, der skal give mening på den franske indenrigspolitiske scene - uanset, hvem der er præsident. og Chiracs europavisioner: Sarkozy støtter varmt flere EU-udvidelser. Dog gælder det ikke udvidelse med Tyrkiet. Sarkozys højeste prioriteter på EU- og globalt niveau er miljø/energi og kamp mod den økonomiske globaliserings trussel mod fransk og europæisk økonomi. Miljø- og energipolitikken er højeste prioritet under det franske EU-formandskab. Det kan ikke undre, da alle statslederne har denne problematik øverst på den politiske dagsorden. Det særlige ved den franske energipolitik er udfoldelse af et omfattende atomdiplomati, hvis formål er at sælge franske civile atomkraftreaktorer og atomvidenskab til alle de lande, Sarkozy besøger - det være sig Libyen, Saudi-Arabien, Algeriet, Marokko, Abu Dhabi, Qatar, Kina og Indien. Sarkozy legitimerer salget med, at atomkraft er CO2-neutral. Eksport af denne form for energi har dog også den store fordel for Frankrig, at den skæpper i den slunkne statskasse. Denne artikel vil analysere, hvor meget ”brud” der egentligt er tale om i Sarkozys sikkerheds og Europa-vision, og hvilke franske EU-initiativer EU kan forvente under det franske EU-formandskab. Frankrig er tilbage i Europa - i det beskyttende Europa ”Jeg hører til dem, der mener, at der ikke eksisterer et stærkt Frankrig uden Europa, lige så vel som der ikke eksisterer et stærkt Europa uden Frankrig… Opbygning af Europa vil være vor udenrigspolitiske første prioritet” (Præsident Sarkozys tale til de franske ambas- sadører d. 28. august 2007). 32 Den 1. juli 2008 overtager Frankrig EU-formandskabet. I efteråret 2007 offentliggjorde generalsekretariatet under statsministeren en note om de franske prioriteter under det franske formandskab. Meget sigende er notens overskrift: Det beskyttende Europa (L’Europe protection).4 EU som sikkerhedspolitisk aktør Inden Frankrigs EU-formandskab skulle Lissabon-traktaten dog lige ratificeres af det franske parlament og senat. Det skete i februar efter en revision af den franske forfatning. Revisionen var nødvendig, fordi Lissabon-traktaten stipulerer, at de nationale parlamenter skal vurdere, om et udkast til en EU-retsakt er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Det betyder større indflydelse til det franske parlament, som hidtil ikke har haft meget at sige i europæiske og udenrigspolitiske anliggender. Det kræver derfor en forfatningsændring. Ratifikationen af Lissabon-traktaten var en stor sejr for Sarkozy, som stod fadder til mini-traktaten, som blev til Lissabon-traktaten ved topmødet i Lissabon i december 2007. Med ratificeringen er ”nej'et” til Forfatningstraktaten ved folkeafstemningen den 29. maj 2005 endeligt blevet til historie, og Sarkozy kan se fremad - fremad til det franske EU-formandskab. Selv om ”nej'et” kan anskues som en saga blot, præger årsagerne til det Sarkozys EU-politik. De fem vigtigste årsager til et nej var: At forfatningstraktaten ville få negativ indflydelse på beskæftigelsen; at den ville fremskynde udflytning af virksomheder og dermed forårsage yderligere arbejdsløshed; at traktaten var for økonomisk liberal; at man var i opposition til præsidenten/regeringen og at det sociale aspekt ikke var tilstrækkeligt sikret i Forfatningstraktaten. 4) ”Les priorités de la Présidence francaise de l'UE”, EurActiv.fr 19.10.2007 33 Den franske angst for globaliseringens negative effekt har forårsaget, at Sarkozys europæiske vision er præget af ønsket om at beskytte europæerne - læs franskmændene - mod globaliseringen. Ifølge Sarkozy må de kapitalistiske, globale giganter ikke dumpe deres varer inden for EU.5 Derfor skal EU beskyttes imod især asiatisk unfair industriel konkurrence og mod amerikansk konkurrence - inden for især landbrugsproduktion. EU skal føre en samlet industripolitik. På fransk vil det sige, at EU skal redde de skrantende virksomheder, der enten ikke kan klare sig i globaliseringens EU eller flytter ud af EU for at få billig arbejdskraft. Det lyder ikke som økonomisk liberalisme. Det lyder snarere som gammelkendt fransk protektionisme, der ikke længere kan gennemføres på fransk nationalt niveau, men i stedet føres op på EU-niveau, hvor kampen mod globaliseringen skal føres. Det er således en forlængelse af Mitterrands EU-vision om et stærkt EU, der skal være en forlængelse af den franske stat. Ifølge Mitterrand skulle EU være en ”mangedobler” af magt. Det er en vending, som både Mitterrand og Chirac hyppigt brugte. Kampen mod de globale kapitalister skal ikke alene føres på EU-niveau. EU skal på sin side sikre, at denne kamp også føres i WTO og i ”Doha rundbordssamtaler”. Det gælder især spørgsmålet om landbrugspolitik, hvor Sarkozy gentagne gange har udtalt, at han vil stå fast på franske landbrugsinteresser. Samtidig har han udtalt, at landbruget ikke skal være et bistandslandbrug. Det skal tværtimod betale sig at producere til de høje priser, der nu eksisterer. Han er således fortaler for liberalisering af landbruget, men hvad indad tabes på liberalisering skal udadtil vindes på beskyttelse mod billige landbrugsvarer, der ikke overholder kvalitetskrav, miljøsikring og sundhedskriterier. Han har oven i købet truet med, at Frankrig vil nedlægge veto mod aftaler, som går imod franske landbrugsinteresser. Han er derfor modstander af især liberalisering af landbrugsimport fra USA, Brasilien og New Zealand.6 Visionen om europæisk protektionisme vækker ikke stor genklang i andre europæiske lande især ikke i Storbritannien og de nordiske lande. Derfor erstattede Sarkozy ordet ”EU-forrang” med ordet ”reciprocitet” i sin tale til Europa-parlamentet den 13. november 2007.7 Der skal skabes gensidighed. Alle skal være på lige fod i konkurrencen, som ifølge Sarkozy ikke er et mål i sig selv, men et middel til at forbedre folks tilværelse. Imidlertid ændrer udskiftning af et ord med et andet ikke andre EU-landes mistænksomhed over for Sarkozys opfattelse af EU som en økonomisk borg, der skal beskytte sig mod ubudne gæster. 5) Nicolas Sarkozy (2007): Ensemble. Paris: X0 éditions 6) ”Sarkozy développe son ”ambition” pour l'agriculture”, AP, 11.09.2007 7) L'Avenir de l'Europe, 13.11.2007. http://europe.blogpremium.com/ EU som sikkerhedspolitisk aktør Sarkozys kritik af manglen på politisk styring af Den Europæiske Centralbank vækker ej heller begejstring i de andre EU-lande - især ikke i Tyskland. Han har tordnet mod Centralbankens uvilje mod at sænke renten, hvad der efter hans mening forhindrer vækst. Desuden er han imod den stærke euro, som ifølge Sarkozy hæmmer eksporten. Det er ikke noget særligt overbevisende argument, for Tyskland har ikke eksportproblemer. Desuden er det franske handelsunderskud størst over for Tyskland. Det er ikke Den Europæiske Centralbanks uafhængighed, han som sådan kritiserer, men dens uvilje mod at stå til regnskab for sit ansvar hvad angår vækst og beskæftigelse. Denne kritik ligger fuldkommen på linie med Mitterrands og Chiracs. På grund af ”nej'et” den 29. maj 2005 er den økonomiske politik kommet højt op på den franske Europa- dagsorden. Så højt at den fremstilles som sikkerhedspolitik, idet Frankrigs og dermed EU's overlevelse i en globaliseret verden ”angribes” økonomisk af de store, opdukkende lande Brasilien, Sydafrika, Kina og Indien. Under Mitterrand og Chirac blev den økonomiske politik ikke sikkerhedsgjort, idet deres præsidentperioder var præget af de store politiske omvæltninger som den tyske genforening, Sovjetunionens sammenbrud og Balkan-krigene samt svaret herpå: Opbygning af Den Europæiske Union. Men ligegyldigt om det drejer sig om store eksterne politiske eller økonomiske omvæltninger, er den franske politiske grundstruktur karakteriseret ved viljen til at fastholde en specifik rang og status. Midlerne er forskellige alt efter den regionale og globale situation, men denne franske vision forbliver den samme. Hvor går de franske EU-grænser? Det er en offentlig hemmelighed, at Frankrig ikke har været nogen varm tilhænger af EF/EUudvidelser. Hvis de ikke kan undgås, så skal der først ske en uddybning af EU-institutioner. Det har ligget i de franske europæiske rute-kort, at det var en nødvendighed, at EF/EU skulle være en synlig aktør og institutionerne derfor bør styrkes, inden der yderligere udvides. Der skal være en grænse for udvidelser. Således har det lydt i tre årtier i Frankrig. Men pludselig har Frankrig i efteråret 2007 meldt ud, at det ikke længere vil modarbejde udvidelse med Balkanlandene. Det er i sandhed en kovending i forhold til tidligere tider. 34 Med en mulig vedtagelse af Lissabon-traktaten vil der ske en uddybning af institutionerne på visse områder. Der er således indført kvalificeret flertal på en lang række områder, hvilket gør Rådet mere beslutningsdygtigt. EU får også en varig formand for Det Europæiske Råd, der kan vælges for 21/2 år med mulighed for genvalg én gang. Desuden får EU en Høj Repræsentant dvs. en udenrigsminister, som både skal være næstformand i Europa-Kommissionen og lede møderne og diskussionerne mellem udenrigsministrene i EU's ministerråd. Med disse institutionelle ændringer er der en mulighed for, at EU bliver en mere slagkraftig og synlig aktør. Det kan være en vigtig årsag til den overraskende meddelelse om fransk støtte til udvidelse med Balkan-landene. Der er oven i købet tale om at fjerne den paragraf i den franske forfatning om nødvendigheden af afholdelse af folkeafstemning om enhver udvidelse, efter Kroatien er blevet EU-medlem.8 EU som sikkerhedspolitisk aktør Den nye Europa-politik over for udvidelser viser, at Frankrig ”vil tilbage til Europa” - til det store udvidede Europa. Men denne nye politik strækker sig ikke til ønsket om tyrkisk EU-medlemskab. Sarkozy er kendt for sin modstand mod tyrkisk medlemskab af EU og han står ikke alene. Den tyske kansler Angela Merkels parti CDU er også imod tyrkisk medlemskab, men Sarkozy er den, der udtrykker modstanden mest tydeligt. Der skal være en grænse til ”de andre”, lyder det fra ham. Og grænsen går ved dem, fordi de er muslimer og dermed ikke europæere. Ifølge Sarkozy hører tyrkerne hjemme i Lilleasien og ikke i Europa.9 Denne udtalelse var rettet mod den franske indenrigspolitiske situation, hvor det franske yderste højre stod stærkt på det tidspunkt med sin hetz mod muslimer. Sarkozy, som fik en del af det yderste højres stemmer ved præsidentvalget, har dog måttet indgå nogle kompromisser. Han ville, at EU-forhandlingerne med Tyrkiet skulle standse øjeblikkeligt; men forhandlingerne fortsætter. Sarkozy måtte endda på 8) Paragraffen blev indført i foråret 2005 - nogle måneder før folkeafstemningen om Forfatningstraktaten - for at mindske franskmændenes modstand mod udvidelser 9) ”Bruxelles défend la Turquie contre Sarkozy”, Le Figaro, 14.10.2007 35 topmødet i Lissabon i december 2007 acceptere, at yderligere to kapitler i EU-forhandlingerne med Tyrkiet skulle åbnes. Til gengæld fik Sarkozy gennemtrumfet, at der blev nedsat en såkaldt ”refleksionsgruppe”, der skal komme med et bud på, hvordan Europa ser ud i 2020 2030. I sin tale til de franske ambassadører i august 2007 havde Sarkozy lanceret ideen om en sådan gruppe, hvis formål skulle være at diskutere udvidelser og dermed fremtidens institutionelle europæiske grænser. Den skjulte dagsorden var at diskutere muligheden for at holde Tyrkiet uden for EU-medlemskab og kun give det et såkaldt ”privilegeret partnerskab”. Men Sarkozys idé med refleksionsgruppen blev skudt ned på EU-topmødet i Lissabon. Det blev slået fast, at gruppen slet ikke skulle beskæftige sig med grænse- og institutionsproblematik. I stedet fik den til opgave at diskutere et væld af emner såsom klima, terror, immigration, international kriminalitet samt en europæisk social og økonomisk model.10 Det er uhyre vanskeligt at forestille sig, at denne uformelle gruppe får nogen betydning, da alle de omtalte emner behandles i andre europæiske fora, som har institutionel magt. Den kan betragtes som en indrømmelse til Sarkozy, men samtidig blev den tømt for den betydning, som Sarkozy ønskede, at den skulle have. Sarkozy får næppe helhjertet EU-opbakning til sin ”Middelhavsunion”, som han lancerede under sin valgkamp, og som han regner med skal diskuteres på et EU-møde i løbet af sommeren 2008. Unionen skal kun omfatte middelhavslandene - de nordlige og de sydlige omkring Middelhavet. Dermed lades en stor del af EU-landene ude.11 Formålet med forslaget er at trække de arabiske Middelhavslande og Tyrkiet tættere ind på EU, uden at de bliver medlemmer. Men hvorfor nu pludselig et forslag om en Middelhavsunion, når EU har en europæisk Middelhavspolitik (Barcelona-processen fra 1995), hvis formål er nøjagtig det samme som det franske forslag? Der er i hvert tilfælde to vigtige grunde til dette forslag. Den ene er at få placeret Tyrkiet i Middelhavsunionen. Det andet er, at forslaget kan betragtes som et nationalt forsøg på at genlancere Frankrig som regional aktør i Middelhavet. Forslaget er farvet af den gaullistiske udenrigspolitiske arv, som er karakteriseret ved nationale udenrigspolitiske handlinger, som skal trække andre med sig i en storstilet europæisk udenrigspolitisk strategi. Der skal være en grænse for indvandrere. Sådan har det konstant lydt fra Sarkozy, og et vigtigt formål med Middelhavsunionen er, at immigrations- og terrorsamarbejdet mellem det sydlige og det nordlige Middelhav uddybes. Mere politi ved Middelhavsgrænserne, massiv tilbagesendelse af illegale indvandrere og stop for legalisering af illegale indvandrere er de forslag, som Sarkozy vil fremsætte under det franske EU-formandskab, som har immigrationspolitikken som et højt prioriteret indsatsområde. På disse punkter vil han givetvis vinde gehør i EU. ”Hvis ikke vi får et Forsvarseuropa, kan vi ikke forsvare vor uafhængighed… NATO og et Forsvarseuropa står ikke i modsætning til hinanden.” (Sarkozy den 12.01. 2008). 10) José Ignacio Torreblanca: More Wisdom for Europe Htpp://www.ecfr.eu/content/entry/commentary_more_widsdom_for_europe/, 19.12.2007 11) På et møde mellem EU- og det sydlige Middelhavs udenrigsministre i november 2007 meddelte den franske udenrigsminister Bernard Kouchner, at de europæiske lande, der ikke geografisk hører til Middelhavsregionen, kunne få observatørstatus i Middelhavsunionen. Desuden skulle et Europa-Kommissionsmedlem og et medlem af Den arabiske Liga skulle være fast medlem af Middelhavsunionen, der skulle mødes en eller to gange om året (”Le projet francais d'Union méditerranéenne fait face à un vent de scepticisme.” EurActiv.fr. 08.11.2007) 12) Citeret fra Julien Prate (1991): Quelle Europe, Paris: Juillard, s. 412 EU som sikkerhedspolitisk aktør Komplementaritet mellem et ”Forsvarseuropa” og et reformeret NATO? ”Europa kan ikke være en politisk størrelse, hvis Europa ikke har en forsvarsvilje. Forsvaret er basis for politik… det er nødvendigt, at Europa har sin forsvarspersonlighed.” (Præsident Charles de Gaulle, 1963).12 Det har vakt ramaskrig i Frankrig - især på venstrefløjen - at Sarkozy har meldt ud, at det meget vel kan tænkes, at Frankrig genindtræder i NATO's integrerede militære kommando.13 Det franske formandskab i efteråret 2008 har Forsvarseuropa som topprioritet. Mon ikke Sarkozy også har genindtrædelse i NATO's integrerede militære kommando som topprioritet i forbindelse med NATO's 60-års fødselsdag i 2009? Kommentatorer i franske og udenlandske aviser har skrevet, at visionen om genindtrædelse i NATO's integrerede militære kommando virkelig er en ny politik. Men hvor ny er den, og hvilke betingelser stilles der for indtrædelsen? Ideen om komplementaritet blev udviklet under Balkankrigene i 1990'erne. Krigene viste med al tydelighed den europæiske militære og politiske afmagt. Frankrig begyndte derfor at operere med nødvendigheden af, at bygge europæiske styrker op med de europæiske lande, der var villige til dette. En sådan tilgang reducerede spørgsmålet om institutioner og gav mere plads til komplementaritet mellem NATO og EU, idet de hver især har deres militære styrker. Men målet var under alle omstændigheder at skabe et Forsvarseuropa, hvad der lå i lige linje med de Gaulles forsvarsvision. I Chiracs to første år var ideen at operere med NATO som en nødvendig forudsætning for uddybning af Forsvarseuropa, men vel at mærke et reformeret NATO. Uden at NATO var blevet reformeret, meddelte Chirac imidlertid i december 1995, at den franske forsvarsminister ville indtage sin plads i NATO's Nordatlantiske Råd samt at franske repræsentanter ville deltage i NATO's Militærkomité, som Frankrig havde forladt i 1966. ”Natoficeringen” af fransk forsvarspolitik løb imidlertid ind i amerikansk modstand. Amerikanerne var imod et fransk ønske om, at NATO's Syd-kommando skulle overtages af en europæer. Da socialisterne fik regeringsmagten i 1997 (Chirac forblev præsident) var det slut med den institutionelle tilnærmelse. Den ville måske have været sket, hvis USA havde givet sig på spørgsmålet om Syd-kommandoen. 36 Siden det franske forsøg på fuld indtrædelse i NATO i 1990'erne har terrorangrebet på World Trade Center, krigene i Afghanistan og Irak skærpet anti-amerikanismen - især i de arabiske lande og i Iran. Den aktuelle internationale situation er karakteriseret ved den amerikanske magts krise. USA er stadig den største militære og økonomiske magt, men USA er konfronteret med en verden, som det ikke kan trække sig ud af eller kontrollere. EU som sikkerhedspolitisk aktør Den internationale situation er karakteriseret ved mangedoblingen af permanente borgerkrige. Desuden medvirker globaliseringen, Asiens stigende magt, Europas reducerede økonomiske, psykologiske og demografiske magt og tilbagekomsten af russisk magt på grundlag af de høje energipriser til, at verden er blevet mere heterogen. Ingen - det være sig en stat eller en region - besidder den ultimative magt. Der eksisterer hverken unipolaritet eller multipolaritet, men derimod relativ magt, som den franske politolog Pierre Hassner skriver. Det er denne relative magts afmagt, som Sarkozy refererer til i sin tale til det franske diplomatiske korps den 18. januar 2008.14 Det er bekymringen for NATO's mulige fiasko i Afghanistan og for USA's mindskede globale magt, som er en vigtig årsag til, at Sarkozy genlancerer Chiracs vision om et reformeret NATO i komplementaritet med et Forsvarseuropa. Ifølge forsvarsminister Hervé Morin er der to betingelser for fuldt fransk medlemskab af NATO: ”Først og fremmest skal NATO opgive planen om at blive en global politisk-militær alliance, derfor skal hverken 14) Pierre Hassner (2007): ”Le siècle de la puissance relative”, Le Monde, 03.10.2007 15) ”Speech to the Diplomatic Corps on the occasion of the New Year”, by Mr. Nicolas Sarkozy, President of the French Republik. Présidence de la République. Elysée Palace. Friday 18 January 2008 37 Georgien eller Ukraine være medlemmer. Dernæst skal det begrænse sine ”out of area” operationer og kun være en militær alliance”.16 Disse betingelser er ej heller udtryk for en ny politik. Den franske forsvarsvision er, og har siden de Gaulle været, at begrænse NATO's politiske rolle samt siden koldkrigens ophør at begrænse ”out of area-operationer”. Derfor ses der ikke med blide øjne på NATO som en kollektiv sikkerhedsorganisation med en global aktionsradius. Tidligere forsvarsminister Michèle Alliot-Marie udtalte således i 2006, at NATO ikke bør ekspandere geografisk, fordi det vil forhindre komplementaritet mellem en EU-forsvarsevne og NATO.17 Det vil skabe ubalance mellem de to, hvad der i fransk optik betyder, at USA vil få for stor indflydelse. Især siden de Gaulle har fransk forsvars- og sikkerhedspolitik været præget af tvetydighed over for USA som politisk og militær magt. Også relationen til NATO har været tvetydig, fordi organisationen ofte opfattes som USA's forlængede arm. Frankrig så at sige konkurrerer med USA om at definere en global strategi. Sarkozy har udtalt, at ”nok er Frankrig allieret med USA, men ikke linet op bag USA”.18 Det er en udtalelse, som stammer fra de Gaulle.19) Den giver et indblik i tvetydigheden over for USA. Udtalelsen refererer til, at Frankrig i svære stunder er på USA's side, indtil Frankrig ikke er det - som i Irak. Frankrig og EU skal have retten til selv at definere, hvornår truslerne er så store, at det er nødvendigt at intervenere. Frankrig har slet ikke de militære muskler, der skal til for at spille en global militær og politisk rolle. Jo mere bekymringen vokser hvad angår risikoen for, at USA trækker sig fra sin globale militære rolle, og jo mere NATO's styrker er i vanskeligheder som f.eks. i Afghanistan, desto flere er de franske overvejelser om, hvordan Frankrig kan styrke NATO og sin egen rolle i NATO for at forhindre, at NATO ”falder sammen”. Styrkelsen af NATO kan dog ikke ske på bekostning af den franske forsvars- og sikkerhedspolitiske vision: At skabe et stærkt Forsvarseuropa, der kan gå ”out of area”. Der skal derfor findes en formel, der både tilgodeser den franske vision, den amerikanske og de europæiske atlantisk-orienterede landes visioner. For tiden arbejdes der på højtryk i Frankrig på at finde en sådan formel. I løbet af foråret 2008 offentliggøres en ny fransk Hvidbog om fransk forsvars- og sikkerhedspolitik. Hvidbogen vil givetvis diskutere, hvordan visionen om komplementaritet mellem et ”reformeret” NAT0 og et Forsvarseuropa skal udmøntes konkret. Sarkozys forsvars- og sikkerhedsvision er ikke ny. Ikke desto mindre har dele af den franske intelligentia og presse fremstillet visionen som en ny politik. Men visionen er gammel vin på en forholdsvis gammel national flaske. Det nye er, at den internationale situation - karakteriseret ved den relative magt, som ikke har magt nok til at afslutte eller forhindre krige - presser Frankrig til at konkretisere relationen mellem NATO og et Forsvarseuropa. 16) Hervé Morin:www.assembly.weu.org/document/Morin/Discours&20Morin&20ORFToulouse.pdf?/PHPSESS. Tale til Forsvarsuniversitet i Toulouse 11.09.2007 17) Le Monde, 01.06.2006 18) Eksempelvis i talen til de franske ambassadører 27.08.2007. site elysée.fr 19) Bertrand, Jacky (ed.) (2004): Charles de Gaulle: Images, paroles, écrits. Paris: Mango EU som sikkerhedspolitisk aktør Én ting er sikker: Frankrig vil - i tråd med alle franske præsidenters forsvarspolitik - fremme et europæisk forsvar. Det sker ved en pragmatisk opbygning af styrker, der på grundlag af styrket samarbejde kan indsættes i fredsbevarende missioner. Indsættelsen i februar 2008 af en europæisk fredsbevarende styrke i Tchad er et eksempel på et sådant samarbejde, hvor Frankrig er drivkraften samt stiller med størstedelen af styrken. En ny europæisk statsmand? Sarkozy vandt stort ved præsidentvalget i maj 2007. Opinionstallene efter årsskiftet viser imidlertid, at hans popularitet er på tilbagetog. Det skyldes først og fremmest hans indenrigspolitik. Hans EU-politik samt sikkerheds- og forsvarspolitik kritiseres af flere intellektuelle, men ifølge opinionsundersøgelser er en stor del af befolkningen tilfreds med, at Sarkozy har gjort Frankrig synlig på europæisk- og internationalt niveau. Ratificeringen af Lissabon-traktaten kom i hus, da ingen ønskede, at Frankrig endnu engang skulle kastes ud i det psyko-drama, som folkeafstemningen om Forfatningstraktaten udløste. Det store spørgsmål er imidlertid, om det franske EU-formandskab i anden halvdel af 2008 vil forløbe nogenlunde gnidningsløst. Et godt EU-formandskab er karakteriseret ved, at EU-formandslandet hæver sig op over egne interesser og egen politiske kultur. Det kan være, at det vil lykkes for det franske EU-formandskab. I så fald vil det være et brud med det forrige franske EU-formandskab, der endte i den berygtede Nice-traktat. Hvis det lykkes for Frankrig at udstikke visioner og samtidig få kompromisser på plads, vil Sarkozy kunne sige at, nu er Frankrig ”tilbage i Europa”, og nu er en statsmand født. Hvis ikke det sker, vil det være et stort nederlag for Sarkozy og dermed for Frankrigs vision om sig selv som en stor og vigtig politisk EU-aktør. 38 EU som sikkerhedspolitisk aktør 39 Briterne længes efter hverdagen - ikke efter Blair Af Jakob Nielsen, Journalist og forfatter I løbet af sine ti år som britisk premierminister nåede Tony Blair at sende soldater ud i tre store, offensive militære operationer. På den konto måtte despotiske magthavere i Serbien, Afghanistan og Irak alle se sig besejret og afløst af mere demokratiske regimer. Undervejs gjorde Blair også op med et af de store tabuer i britisk sikkerhedspolitik, da han åbnede for - og ligefrem tilskyndede - et tættere europæisk forsvarssamarbejde. Samtidig blev både NATO og EU udvidet med de nye øst- og centraleuropæiske demokratier, og Tyrkiet begyndte konkrete forhandlinger om optagelse i Den Europæiske Union. Den britiske udenrigsog sikkerhedspolitik var offensiv og nåede mange af sine mål. Det hele blev skudt i gang med et løfte om, at britisk udenrigspolitik skulle være mere etisk korrekt og ikke bare handle om stormagtsinteresser. Som den nyslåede udenrigsminister, Robin Cook, annoncerede i en tale kort efter Labours valgsejr i 1997: ”Labour-regeringen accepterer ikke, at vi kan lade de politiske værdier ligge derhjemme, når vi hiver passet frem og rejser på diplomatiske missioner. Vores udenrigspolitik skal have en etisk dimension og skal støtte andre folks krav på de demokratiske rettigheder, som vi selv insisterer på”. Det lyder unægteligt som et land med sine sikkerhedspolitiske pejlemærker på plads. Men godt ti år efter talen om den etiske udenrigspolitik, er billedet noget mere mudret. Hverken Serbien, Afghanistan eller Irak er for alvor etableret som stabile demokratier. Det europæiske forsvarssamarbejde lider stærkt under den magtkamp, der i årevis er blevet udkæmpet mellem EU og NATO. Og på den globale scene betragtes Storbritanniens nye premierminister, Gordon Brown, som en ubeslutsom og indadskuende leder - i skarp kontrast til den nye tyske kansler, Angela Merkel, og den nye franske præsident, Nicolas Sarkozy. Engelsk-fransk enighed? Det var på et krigsskib - den britiske destroyer HMS Birmingham, der lå for anker ved den franske kystby St. Malo - at Tony Blair og den daværende franske præsident, Jacques Chirac, i december 1998 udstak pejlemærkerne for et vidtgående europæisk samarbejde på forsvarsområdet. Dermed opgav Tony Blair mange årtiers britisk modstand mod at deltage i et militært samarbejde, hvor USA ikke deltog. For Blair handlede det ikke om at lægge afstand til USA, det EU som sikkerhedspolitisk aktør Ti år efter Blairs europæiske offensiv fremstår Storbritannien som en defensiv spiller, der bruger mere energi på at afværge andres idéer end på selv at sætte dagsordenen. Måske er sagen bare den, at det efter ti hektiske år med Blair er blevet hverdag igen - og at det faktisk passer briterne ganske godt. Især hvis hverdagen betyder, at briterne kan blive fri for at høre om nye pompøse traktater i Unionen og fri for skruppelløse neokonservative allierede i USA - sådan at landet igen kan koncentrere sig om at løse problemerne, efterhånden som de opstår. Briterne har savnet hverdagen. handlede derimod om, at han ville placere Storbritannien i hjertet af Europa - og om, at han troede på det fornuftige i at give EU mulighed for at sende soldater ud til fredsbevarende og fredsskabende aktioner. Få måneder senere skulle krisen i Kosovo overbevise ham om, hvor vigtigt det var at gøre Europa i stand til at handle på egen hånd, når USA ikke ville være med. Krigen i Kosovo var for så vidt et godt eksempel på den nye og mere etiske udenrigspolitik, som Robin Cook havde talt om: Den vestlige verden valgte at trodse russisk og kinesisk tøven og gribe ind for at standse de etniske udrensninger, som Slobodan Milosevic' styrker gennemførte i Kosovo-provinsen. Traditionelt ville det internationale samfund tøve meget længe med at blande sig i en konflikt, der foregik internt i en nationalstat. På den måde var krigen et nybrud - den daværende danske udenrigsminister, Niels Helveg Petersen, mente ligefrem, at det var forkert at tale om en krig! Der var i stedet tale om ”en militær aktion med humanitært sigte”. NATO valgte at indlede heftige bombardementer af serbiske styrker og af strategisk vigtige mål i Serbien. Problemet var bare, at Slobodan Milosevic nægtede at overgive sig - og at opinionen i Vesten truede med at vende sig mod krigen, efterhånden som flere og flere civile blev ramt af NATO's bomber. Løsningen var temmelig oplagt: NATO måtte sende en overvældende landstyrke ind for at afslutte krigen. Men USA tøvede, og EU-landene havde ingen realistisk mulighed for at opstille en landstyrke uden amerikansk medvirken. Ganske vist havde man siden 1996 haft den såkaldt europæiske søjle inden for NATO (ESDI), der netop skulle gøre det muligt for Europa at agere, hvor amerikanerne ikke ville bidrage, men så længe det foregik i NATO-regi ville det stadig indebære en permanent vetoret til USA - og i øvrigt også til Tyrkiet, der på det tidspunkt end ikke var anerkendt som ansøgerland i EU. Desuden var der det praktiske problem, at EU netop havde optaget tre nye lande, der ikke var medlem af NATO (Sverige, Østrig og Finland). 40 EU som sikkerhedspolitisk aktør Med Tony Blair som drivkraft besluttede EU-landene groft sagt at overtage opgaven fra NATO, og den europæiske forsvarsidentitet (ESDI) blev til den europæiske forsvarspolitik (ESDP). På et EU-topmøde i Köln i sommeren 1999 blev den fransk-britiske aftale fra St. Malo gjort til unionens officielle politik: Inden 2003 skulle EU gøre sig i stand til at udsende op imod 50.000 soldater til et kriseramt område. Allerede i den første tekst om det europæiske forsvarssamarbejde, ESDP, blev der i 1999 gjort store anstrengelser for at gøre det helt klart, hvordan den nye EU-styrke kunne og skulle virke i forhold til den eksisterende militære alliance NATO, der havde hovedparten af EU-landene som medlemmer. Det var en britisk hjertesag, at udviklingen ikke skulle føre til konkurrence mellem EU og NATO, men til at de to organisationer kunne understøtte hinanden. Men sådan kom det ikke til at gå. Helt fra begyndelsen af ESDP-samarbejdet sagde Storbritannien klart nej til et forslag om, at EU skulle oprette sit eget permanente militære hovedkvarter, der kunne stå for planlægning og styring af konkrete operationer. NATO råder over sådan et hovedkvarter, nemlig SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) i det sydlige Belgien. Derfor ville det med britiske øjne være en unødvendig og kostbar operation at oprette et tilsvarende hovedkvarter for EU-operationer. Foruden denne helt praktiske grund havde briterne en langt mere principiel og ideologisk grund til at sige nej til et særligt EU-hovedkvarter, nemlig frygten for, at det ville få USA til at trække sig ud af Europa - eventuelt ved simpelt hen at overlade SHAPE-basen til EU. 41 Det ville være et alvorligt anslag mod den hovedprioritet i britisk sikkerhedspolitik, der går ud på at sikre et nært og formaliseret transatlantisk samarbejde. I stedet blev det aftalt, at EU kunne benytte SHAPE i operationer, der udførtes sammen med NATO, og at de enkelte EU-lande måtte stille hovedkvarter til rådighed i rene EU-operationer. Om ikke andet skulle briterne nok sørge for, at der altid var et hovedkvarter til rådighed. Den debat skulle senere dukke frem igen med voldsom styrke. I mellemtiden blev samarbejdet mellem EU og NATO bremset eller direkte blokeret af hensyn til en række nationale ligtorne. Især Tyrkiet har meget konsekvent sat foden ned og afvist at give EU privilegeret adgang til NATO's materiel og militære viden, så længe tyrkerne ikke blev sikret fuld medbestemmelse på eventuelle europæiske operationer. En medbestemmelse, som EU ikke har villet garantere et land, der ikke var medlem af unionen. Det manglende samarbejde mellem de to organisationer har en række afledte konsekvenser. For eksempel kører EU og NATO hver sin omfattende proces med at få tilsagn om tilstrækkeligt mange soldater og våben til at kunne gennemføre kommende operationer. Det lykkedes altså ikke at undgå konkurrence mellem EU og NATO - og i 2003 var det hele ved at gå op i røg, da Storbritannien måtte vælge mellem forholdet til Tyskland og Frankrig på den side og det særlige forhold til USA på den anden. Konflikten i Irak blev en brat opvågnen for Tony Blairs drømme om harmonisk transatlantiske forhold med Storbritannien som den centrale aktør, der binder det hele sammen. Politikere og historikere kan og vil skændes længe endnu om, hvem der havde skylden, men bundlinjen er ikke til diskussion: Efterhånden som det blev klart, at USA under alle omstændigheder ville gennemføre et militært angreb på Irak, og efterhånden som det blev lige så klart, at Tyskland og Frankrig ikke ville deltage i det angreb uden solid FN-forankring, var Storbritannien tvunget til at søge helt ind til kernen af britisk sikkerhedspolitik og afgøre med sig selv, hvor loyaliteten skulle ligge. Det var ikke overraskende, at hensynet til EU og Europa måtte vige for hensynet til ”the special relationship”, mellem Washington og London. I april 2004 foretog Tony Blair sin måske største kovending som premierminister, da han plud- EU som sikkerhedspolitisk aktør Tilfældet ville, at EU-landenes ledere mødtes til et topmøde i Bruxelles, allerede dagen efter, at krigen i Irak var indledt. På krigens første dag havde fire britiske soldater mistet livet i et helikopteruheld. Jacques Chirac skrev en lille besked til Tony Blair og udtrykte sin medfølelse. Senere på samme møde talte de to ledere om behovet for at få genoprettet det gode forhold, der havde taget så meget skade af debatten om Irak. Men der var knap gået en måned, før Jacques Chirac alligevel forsøgte at benytte det forpestede klima til at fremme planerne om et selvstændigt europæisk militært hovedkvarter. På et møde i Bruxelles i april 2003 besluttede Frankrig, Tyskland, Belgien og Luxembourg at udbygge de europæiske militærplaner, bl.a. med et fælles hovedkvarter placeret i byen Tervuren lige uden for Bruxelles. Men det var som at skrue tiden tilbage til før 1998 og uden Storbritannien blev der ikke noget ud af de storladne planer. I takt med, at problemerne i Irak blev stadigt større, kom Tony Blair under stort indenrigspolitisk pres - og under pres for at love en folkeafstemning om den EU-forfatning, der var på trapperne. selig besluttede at love briterne en folkeafstemning om EU-forfatningen. Signalet var klart: Blair havde ladet sig presse til en mere defensiv EU-politik. Og med udsigten til folkeafstemning blev den britiske EU-debat igen reduceret til stort set at handle om såkaldte red lines, dvs. skarpt markerede grænser for, hvad London ville acceptere i forhandlinger med de øvrige lande. Storbritanniens fremtidige udenrigsfremtræden 42 Afslutningen på Tony Blairs æra i britisk politik kom til at indeholde et tydeligt politisk signal til kommende premierministre: Forholdet til EU-partnerne og USA er besværligt i praksis og kan komme til at koste dyrt indenrigspolitisk. Derfor var det ganske logisk, at Gordon Brown - da han endelig kom til magten i sommeren 2007 - lagde ud med at lægge halvanden meters luft til såvel EU som USA. Under sit første besøg hos præsident George W. Bush sørgede Brown omhyggeligt for at anlægge et reserveret kropssprog fjernt fra Tony Blairs brede smil og venskabelige klap på skulderen. Brown ville ikke være nogens puddelhund. Men så meget desto mere havde han behov for at demonstrere, at han ikke ville ”sælge ud til Europa”, som det lynhurtigt kommer til at hedde i store dele af den nationale presse, hvis en britisk premierminister engagerer sig for voldsomt i EU. Brown valgte til mange EU-kollegers forargelse at udeblive fra den fælles ceremoni i Lissabon, hvor EU-forfatningens afløser, Lissabon-traktaten, blev skrevet under. Det blev også bemærket i Bruxelles, at den unge udenrigsminister, David Miliband, blev bedt om at fjerne de mest pro-europæiske afsnit i en tale, som han holdt på Europakollegiet i Brügge i november 2007. Stedet emmer af symbolik, fordi det var der, Margaret Thatcher i 1988 havde holdt en, siden hen berømt, meget EU-kritisk tale. Da Brown nogle dage senere selv holdt sin første større udenrigspolitiske tale, fyldte EU nærmest ingenting. Men hvor efterlader det Storbritannien i dag? Hvis Brown hverken er pro-EU eller pro-USA, hvad er han så? Svaret hos diplomater og iagttagere er, at de faktisk ikke ved det. Gordon Brown har simpelt hen ikke haft særligt travlt med at komme med udenrigspolitiske meldinger. Men der er grund til at tro, at Gordon Brown faktisk vil vise sig at være både samarbejdsvillig og pragmatisk, når det kommer til stykket. I første omgang vil han bare gerne have vedtaget Lissabon-traktaten uden alt for store omkostninger på hjemmefronten. EU som sikkerhedspolitisk aktør Efter Blairs kortvarige eksperiment som supereuropæer, står Gordon Brown med en helt klassisk britisk virkelighed at forholde sig til: En presse, der for store deles vedkommende hader alt, hvad der kommer fra Bruxelles. Og et konservativt oppositionsparti, der kører en så hård linje på EU-spørgsmålet, at det ville få store problemer med at forblive medlemmer af EU, hvis det faktisk skulle gennemføre sine løfter. Både pressen og de konservative har raset over, at løftet om folkeafstemning om Forfatningen ikke også skal gælde for Lissabon-traktaten. Det er en ganske udbredt opfattelse, at Browns udenrigspolitiske tøven nok skyldes, at han interesserer sig mindre for emnet end Tony Blair, men også at den nye britiske premierminister ganske fornuftigt har valgt at være afventende, så længe realiteten i EU er en ny upopulær traktat, og så længe realiteten i USA er en upopulær afgående præsident. Derfor skal man heller ikke vente store ord eller armbevægelser i britisk udenrigspolitik før et stykke inde i 2009, når traktaten formentlig er trådt i kraft og en ny amerikansk præsident er ved at have sit hold på plads. Gordon Brown venter bare på, at det for alvor bliver hverdag igen. 43 I ventetiden er Storbritannien godt i gang med at bygge to nye hangarskibe. Den slags udstyr skal bruges, og Storbritannien vil formentlig gerne bruge det i samarbejde med andre EU-lande i europæiske aktioner, hvis det skulle blive aktuelt. Ikke mindst, hvis der er tale om aktioner i Afrika. For det er et emne, der altid har stået højt på Gordon Browns liste over vigtige emner, og han føler generelt et stort ansvar for at opbygge levedygtige stater på klodens fattigste kontinent, hvor stort set alle lande er tidligere europæiske kolonier. Det forekommer lige så oplagt, at ”the special relationship” også under Gordon Brown vil være en grundpille i britisk sikkerhedspolitik. Hvad man til gengæld ikke skal regne med, er aktiv britisk deltagelse i opfindelse af nye institutioner eller organer, der skal bruges til at forrykke de kendte balancer i britisk, europæisk og global sikkerhedspolitik. I Bruxelles - og formentlig endnu mere i Paris - er det en udbredt forventning, at det vil vende op og ned på mange ting, hvis Frankrig gør alvor af planerne om at genindtræde som fuldt medlem af NATO. Der spekuleres i, at sådan en indtræden, måske kombineret med et større fransk bidrag i Afghanistan, kunne føre til en fornyet diskussion af tanken om et selvstændigt EU-hovedkvarter. Hvad Gordon Brown mener om den sag, vides af gode grunde ikke. Men i det britiske diplomati og i det britiske forsvar er den tanke helt dødfødt. ”Det var en dårlig idé dengang, og det er en dårlig idé i dag”, lyder svaret, når emnet kommer op. Og derved bliver det formentlig. For realiteten er, at et europæisk forsvarssamarbejde kun kommer til at fungere, hvis Storbritannien og Frankrig begge bidrager helhjertet til det. Derfor kommer udviklingen af den fælles europæiske sikkerhedspolitik i høj grad til at afhænge af, om de mest ambitiøse lande på kontinentet er parat til at finde sig i, at det i en årrække skal være hverdagen og dens mange konkrete problemer, der skal være i fokus. Det vil nemlig være Storbritanniens bidrag - og det behøver faktisk ikke være så ringe. EU som sikkerhedspolitisk aktør EU som sikkerhedspolitisk aktør - det tyske eksempel Af Carsten Søndergaard, Ambassadør, Berlin Tyskland er en af grundlæggerne af EU. Det er EU's største medlemsland og geografisk centralt placeret. Alene af den grund er tyske holdninger og positioner af stor betydning for den videre udvikling af det europæiske samarbejde. En styrkelse af det europæiske samarbejde og den europæiske integrationsproces har altid været centralt for Tyskland. Det er en af grundpillerne i landets udenrigspolitik. Tysklands udenrigspolitik formuleres inden for en europæisk ramme - formentlig i højere grad end det er tilfældet i andre af de store europæiske lande. Med Tysklands genforening og den fortsatte styrkelse af den europæiske integrationsproces har det klassiske tyske problem fundet sin løsning. Tysklands internationale situation er i et historisk perspektiv god og har måske aldrig været bedre. Tyskland er nu omgivet af venligtsindede naboer. Der er ingen store udestående problemer, og der er en klart defineret ramme, indenfor hvilken uoverensstemmelser kan og skal løses. Det er godt for Tyskland, det er godt for landets naboer, og det er godt for Europa. Ethvert lands udenrigspolitik er påvirket af historien og i Tysklands tilfælde er det næppe helt ved siden af at sige, at historien har skolet landet i multilateralisme. 44 EU som sikkerhedspolitisk aktør Tyskland har traditionelt været den drivende kraft i det europæiske samarbejde. Efter opnåelsen af tysk enhed er der absolut ikke sket en svækkelse af dette engagement. EU-udvidelsen var for Tyskland af geopolitisk karakter. Uden Polen ville det ikke have givet mening og forude står derfor opgaven med at fuldbyrde forsoningen mellem Tyskland og Polen. På tysk hold er man sig selvfølgelig bevidst, at EU-udvidelsen, som vi kender den i dag, ikke havde været mulig uden den umiddelbart forudgående NATO-udvidelse. At der i dag virkelig er tale om et ”Europe whole and free” dvs. et ”demokratibælte” fra Østersøen til Sortehavet, som daværende præsident George H. W. Bush i sin tid talte om, skyldes, at USA har ydet en geopolitisk kraftanstrengelse. Det er klart, at EU-medlemskab har en dybere indvirkning på udviklingen i de nye medlemslande og hele deres samfundsudvikling end NATO-medlemskab som sådan. Men udvidelsen af NATO bidrog til at tilvejebringe den nødvendige geopolitiske stabilitet for, at EU-udvidelsen kunne lade sig gøre så hurtigt. Hovedopgaven består nu i at få Europa til virkelig at vokse sammen og få styrket den zone af stabilitet mod øst, som er så central for Tyskland. Man kan sige at, hvis der var en vinder af EU- og NATO-udvidelserne, så var det Tyskland. Historien I historiske fremstillinger anføres ofte, at Tysklands udenrigspolitik traditionelt har været baseret på fire forhold. For det første forholdet til USA. For det andet det nære forhold til Frankrig. For det tredje vægten af det europæiske samarbejde samt endelig for det fjerde betydningen af forholdet til det daværende Sovjetunionen, dvs. den såkaldte Ostpolitik. Det er åbenbart, at 45 med opnåelsen af Tysklands enhed og dermed afslutningen af den kolde krig har disse grundlæggende forhold ændret sig og vægtningen mellem dem er blevet justeret. Men der er også konstante faktorer, som grundlæggende reflekterer Tysklands identitet og nationale interesser. Og når man taler om Tysklands sikkerhedspolitik er vægten lidt mere forskudt. Alene medlemskabet af NATO tilsiger dette. Det er slående i hvor høj grad historien spiller en rolle i den udenrigspolitiske debat i Tyskland. En læsning af tidligere forbundskansler Kohls erindringer såvel som Helmut Schmidts mange bøger vil overbevise enhver tvivler. Daværende forbundskansler Konrad Adenauer og hans efterfølgere i embedet har alle været sig historien yderst bevidst. Det samme kan siges om de nuværende centrale beslutningstagere i Berlin. Men referencerammen er i sagens natur blevet justeret. Nu omfatter den ikke længere kun 2. Verdenskrig, men også den kolde krig og ikke mindst Tysklands deling. I det hele taget skal man huske på, at der ved sidste valg til Forbundsdagen i realiteten også skete et generationsskifte blandt de ledende politikere. Man gik fra 68'ere til 89'ere, dvs. til en generation af politikere, hvoraf nogle også er påvirket af at være opvokset i DDR. Det transatlantiske forhold og NATO/EU-forholdet Tysklands forhold til USA er centralt. Ikke mindst for daværende forbundskansler Konrad Adenauer var det en absolut forudsætning for udviklingen af Tyskland, at landets ”vestbinding” forblev uantastet. Der måtte og kunne ikke blive tale om en såkaldt ”Sonderweg”, dvs. forening af Øst- og Vesttyskland på bekostning af medlemskab af NATO. Det atlantiske engagement var således en del af Tysklands raison d'être. At dette punkt virkelig var centralt viste sig også under forhandlingsprocessen om tysk enhed. Her var det af stor betydning for kansler Kohl at få det samlede Tyskland fast forankret i NATO, hvilket som bekendt lykkedes. Forholdet til USA spiller ikke mindst en rolle i forhold til udviklingen af den fælles forsvarspolitik i EU. Det er traditionel tysk politik at arbejde for en styrkelse heraf. Skridt for skridt er isen således blevet tykkere, og EU har påtaget sig operationer, hvoraf flere tidligere har været varetaget af NATO, f.eks. operationen i Bosnien-Herzegovina. Det er karakteristisk, at EU påtager sig flere opgaver, der er i tilknytning til NATO's operationer. Et eksempel herpå er politimissionen i Afghanistan. Men fælles for EU-beslutningerne er, at de er i den bløde ende af den sikkerhedspolitiske skala. EU som sikkerhedspolitisk aktør Uden USA var der da heller ikke blevet tale om tysk enhed. USA er for Tyskland en europæisk magt og hos mange tyske iagttagere er der en erkendelse af, at uden USA går det ikke. Der er grænser for, hvad EU og Europa kan håndtere. At der på det sikkerhedspolitiske område er brug for USA fremgår ikke mindst, når talen falder på emner som Kosovo, forholdet til Rusland, Mellemøsten i bred forstand, våbenspredning, terrorbekæmpelse osv. Udviklingen understreger således ikke kun nødvendigheden af europæiske svar, men også nødvendigheden af et transatlantisk samarbejde. Der er selvfølgelig sket en udvikling over tid. Europa har fået større vægt - et større ansvar. Klarest er dette, når man ser på Balkan. EU havde således kun en beskeden rolle i forbindelse med Dayton-forhandlingerne i midten af 1990'erne. Lidt større var rollen i forbindelse med Kosovo-krisen i 1999. I dag er rollen endnu større. Kosovo bliver i stadig højere grad et europæisk ansvar. I den tyske debat er det derfor et gennemgående træk, at en styrkelse af den europæiske forsvarspolitik ikke er på bekostning af NATO's rolle. Nøgleordet i denne forbindelse er komplementaritet. I sidste ende er der jo tale om løsning af problemer, som en af de to organisationer i givet fald må håndtere. Det er klart, at forholdet mellem EU og NATO fortsat vil være et tema, men sprogbrugen må være realistisk. At EU påtager sig en opgave indebærer i sagens natur, at EU har kompetencen til politisk at lede og styre den pågældende operation. Det indebærer imidlertid ikke, at EU-operationen skal køre uafhængigt af NATO. Dels er der kun et begrænset antal ressourcer til rådighed, dels er flere stater medlem af begge organisationer. Sidst men ikke mindst: En EU-operation kunne lige som andre operationer gå galt. Derfor er det vigtigt, at der er transparens og koordination, idet man kunne få brug for bistand. Hovedopgaven for Tyskland og andre europæiske lande består derfor fortsat i at pleje det transatlantiske forhold. En klar forudsætning for et godt resultat er en realistisk tilgang samt ikke mindst en proaktiv politik: Det gode forhold kommer ikke af sig selv. Visse tyske meningsdannere finder, at den nuværende og de kommende regeringer har en betydelig opgave foran sig med henblik på at overbevise vælgerne herom. I den tyske debat bliver det i højere grad erkendt, at en ny administration i Washington vil lægge større vægt på multilateralisme. Dette betyder imidlertid, at den klassiske diskussion om ”burdensharing” endnu engang bliver aktuel. Kort sagt: Europæerne må indstille sig på at bære flere byrder - også længere væk end Kosovo. Ikke overraskende stiller visse tyske meningsdannere her spørgsmålstegn ved, om Tyskland og EU nu også er rede hertil. 46 EU som sikkerhedspolitisk aktør Tysklands engagement i internationale militære operationer er af historiske grunde et indenrigspolitisk meget vanskeligt emne. Siden Kosovo-krisen i 1999 har man været i stand til at deltage i flere operationer - men hver gang efter grundig drøftelse i Forbundsdagen. En tysk politiker har udtrykt det på den måde, at Tyskland har en parlamentshær, hvilket i øvrigt også reflekteres i den store betydning, som værnepligten har. Fra politisk side lægger man meget vægt på hele tiden at have bred politisk opbakning. Der er foregået en udvikling gennem de seneste par år og deltagelsen i flådeoperationen ud for Libanons kyst var et indenrigspolitisk spring, da man engagerede sig i en mellemøstlig operation. Engagementet i Afghanistan er betydeligt (3.200 soldater), men begrænset til den nordlige del af landet. Fra politisk hold er man sig selvsagt bevidst, at sådanne indskrænkninger i troppeanvendelse ikke er optimalt for den øverst militære ansvarlige. Det er de såkaldte ”caveats” (dvs. politiske bånd på troppebidrag) aldrig, men sådanne problemer må kunne løses, for i sidste ende drejer det sig om at sikre den folkelige opbakning og støtte til et engagement. I debatten anføres, at man jo også kan tabe Afghanistan-engagementet på hjemmebanen. Og i spørgsmålet om ”caveats” er Tyskland blot nogle få år bagefter andre allierede. Men som altid sker udviklingen i ryk. Kosovo i 1999 muliggjorde visse beslutninger. Den 11. september 2001 og den efterfølgende bekæmpelse af international terrorisme nødvendiggjorde andre beslutninger og hvem havde i øvrigt for ti år siden forventet at se tyske - eller for den sags skyld danske - soldater i Afghanistan? Forholdet til Frankrig Elysée-traktaten og den dermed forbundne forsoning med Frankrig er et klart fundament for tysk udenrigspolitik. Det er klart personificeret med De Gaulle og Adenauer samt Mitterrand og Kohl. Forsoningen er lykkedes. Begge lande opfatter forholdet som en forpligtelse til at kon- 47 sultere, afstemme og om nødvendigt formulere fælles positioner. Antallet af overraskelser landene imellem er dermed blevet reduceret. At forsoningen er lykkedes fremgår af, at de nationale stereotyper i de to landes befolkninger er blevet grundlæggende påvirket. Tysklandsbilledet i Frankrig er godt. Det samme kan siges om Frankrigsbilledet i Tyskland. Her er tale om et historisk projekt, hvis betydning ingenlunde må undervurderes. Betydningen af det fransk-tyske forhold som en faktor i EU-samarbejdet er blevet justeret over tid. Det har ikke den vægt, som det havde, da EU havde 6, 9, 10, 12 eller 15 medlemmer. I dag er der 27 medlemmer, og det har ændret de grundlæggende betingelser for alle landes politik - også Tyskland og Frankrigs. Konstateres kan det dog, at der i højere grad sker fremdrift i EU-samarbejdet, når de to lande er enige. Dette er ikke en tilstrækkelig betingelse og hvis de to lande glemmer det, kan det være endog meget svært at komme igennem med synspunkter. Der er simpelthen for mange stemmer hos de andre lande. De små lande har ikke mange stemmer hver for sig, men til sammen er de ikke til at komme uden om. Tyskland i Europa Den tyske interesse i en styrkelse af EU-samarbejdet, var tydeligt manifesteret under det tyske EU-formandskab i første halvdel af 2007. Tyskland var her den drivende kraft i at få et kompromis bragt i land, der efterfølgende har resulteret i enigheden om Lissabon-traktaten. Men generelt gælder det, at Tyskland lægger vægt på i EU-samarbejdet at dyrke forbindelserne til alle medlemslande. Som tidligere forbundskansler Kohl engang har udtrykt det, så skal Tyskland aldrig mere have et bilateralt problem med sine nabolande - og i hvert fald ikke de små. De skal tages alvorligt. Det indebærer, at Tyskland lægger vægt på tætte og hyppige forbindelser med nabolandene. Ud af sådanne processer udkrystalliserer der sig ofte positioner og holdninger, der deles af en bred kreds af lande. Dette styrker selvsagt ikke kun Tysklands position, men også de lande, der deltager i en sådan proces. At den tyske regering netop lægger vægt på dette, fremgår mere konkret af den tætte besøgsaktivitet, der er mellem Danmark og Tyskland. Et ofte hørt spørgsmål i debatten er, om der er sket ændringer i tysk Europa-politik. Svaret må være, at der i hvert fald er sket justeringer. Det er således et godt stykke tid siden, at man har hørt udtrykket ”checkhæfte-diplomati”. Et udtryk som man kunne høre under kansler Kohl. Det indebar, at Tyskland i højere grad end andre store lande var rede til at betale for fremskridt. De tider er forbi. Dels er den interne tyske finansielle situation ikke til det, dels er samarbejdet med 27 medlemslande med den dagsorden, der præger EU i dag, heller ikke til det. Under den kolde krig spillede forholdet til naboerne i øst en stor rolle i tysk udenrigspolitik. Dette aspekt er i sagens natur blevet reduceret. Forholdet til Rusland formuleres inden for en europæisk ramme, hvor det er den generelle tyske opfattelse, at der må tænkes langsigtet og strategisk. Man sætter sin lid til, at Rusland på længere sigt vil se nytten i et godt og stabilt forhold til EU. Her har Rusland i hvert fald færre problemer end de mere eller mindre potentielle problemer, som landet har i forhold til Kina, Centralasien og Kaukasus. I fortsættelse heraf prioriteres udviklingen af det såkaldte naboskabsprogram højt. EU som sikkerhedspolitisk aktør Forholdet til naboerne i øst Hvor går EU-samarbejdet hen? På trods af periodevis stilstand i EU-samarbejdet er det et gennemgående træk i tysk Europapolitisk debat, at man forventer en fortsat styrkelse af samarbejdet. Der er flere årsager hertil. For det første vil en gennemførelse af den vedtagne Lissabon-traktat give visse muligheder. Man lægger stor vægt på, at de opnåede resultater bliver gennemført. Med denne traktat er grundlaget for EU's internationale ageren tilvejebragt. På det udenrigspolitiske område består hovedopgaverne i dels at styrke den Høje Repræsentant og den fælles udenrigstjeneste, der skal referere til ham. Det er åbenbart, at det vil tage tid at få dette iværksat - først skal traktaten selvsagt ratificeres. Dernæst skal der tilvejebringes enighed om de forskellige aspekter. Det er vigtigt, at dette sker på en måde, der styrker tilliden og troværdigheden til systemet. Og udenrigstjenesten vil komme i stand skridtvis f.eks. gennem såkaldte pilot-projekter. For det andet vil den internationale udvikling fortsat fremtvinge europæiske positioner. Et godt eksempel herpå er udviklingen i og omkring Kosovo. Her har EU-landene for et stykke tid siden sagt A og B. C kommer inden længe. Det samme gælder D og E. Det er klart, at der ikke er tale om en prædestineret udvikling, idet der er alternativer, men omverdenens forventninger og EU-landenes ønsker indebærer, at forpligtelsesgraden øges. Kosovo vil være en såkaldt ”driver” for den videre udvikling af samarbejdet. I den tyske debat næres der ingen illusioner om rækkevidden af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, nationalstaterne er byggeklodsen, men forståelse, solidaritet og identitet forstærkes gradvist. 48 Et klassisk spørgsmål i den tyske Europa-politiske debat er: Hvor meget betyder den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) egentlig? Hvor meget effekt og gennemslagskraft har den? Leder man efter et svar i den tyske debat, vil det formentlig kunne sammenfattes på følgende måde: FUSP'en betyder noget, og den betyder formentlig mere end man i første omgang regner med. Ser man på udviklingen over tid, kan man iagttage, at rammerne for medlemsstaternes internationale ageren er blevet styrket. Der tilvejebringes løbende platforme inden for hvilke, landene efterfølgende kan formulere deres nationale holdninger. Sådan må det være, når det er nationalstater, der er spillerne. Men sammenholdet er også blevet større. Der er stigende forståelse for, at der er snævre grænser for, hvad de enkelte lande - også de store - kan få igennem uden at være på en EU-platform. Tidl. udenrigsminister Joschka Fischer har udtrykt det meget klart ved at anføre, at Frankrig og Storbritannien kun har egentlig indflydelse i FN's sikkerhedsråd, såfremt deres holdninger reflekterer EU-positioner. EU som sikkerhedspolitisk aktør For det tredje og mere generelt gælder det således, at der vil være et gradvist stigende forventningspres. Ikke kun fra befolkningen, men også fra andre regeringer og medlemslande om at respektere den solidaritet, som samarbejdet jo i sidste ende er udtryk for. Dette forhold vil i sig selv fremtvinge en styrkelse af samarbejdet. I det hele taget er der sket en gradvis udvikling i de krav, som omverdenen stiller til EU-landene. Dette fremtvinger i sig selv en styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det er åbenbart, at institutioner betyder noget, men når det kommer til stykket, er udviklingen i højere grad drevet af kravene fra omverdenen. I sidste ende er der også tale om en pædagogisk proces. Det er altid et relevant spørgsmål for et medlemsland, hvilket bilateralt problem med et tredjeland man skal ”europæisere”. Er tærsklen for lav risikerer man at bremse udviklingen af forholdet mellem EU og det pågælden- 49 de tredjeland. Kernen i denne diskussion er, at EU-samarbejdet drejer sig om solidaritet, hvilket vi fra dansk side bl.a. så under karikatur-krisen. Her faldt den tyske støtte klart og rettidigt, dvs. før afbrændingen af danske ambassader. Men EU-samarbejdet drives også frem af andre forhold. Den energi- og klimapolitiske dagsorden er et væsentligt emne. Selv om det formelle retsgrundlag for en styrkelse af samarbejdet er begrænset til principperne for det indre marked, så er der ingen tvivl om, at virkeligheden, herunder også det brede krav om, at der gøres noget ved disse spørgsmål, vil fremtvinge centrale politiske beslutninger. Terrorisme-bekæmpelse er et emne, der vil påkalde sig stadig stigende interesse. Fra tysk side er man ikke i tvivl herom. Alene den omstændighed, at nogle af bagmændene til den 11. september havde opholdt sig i Tyskland (Hamborg), taler herfor. At man er blevet forskånet for større terrorhandlinger skyldes blandt andet, at man har haft succes med afklaringsoperationer. Spørgsmålet om ”Kerneeuropa” er et tema, der af og til også kommer op i tysk debat. Hermed tænkes på den mulighed, at en kreds af lande på et eller flere områder går videre med samarbejde, fordi man er utilfreds med, at det langsomste skib i konvojen skal bestemme farten. Debatten herom er aftaget efter vedtagelsen af Lissabon-traktaten, men det er klart, at der allerede i dag eksisterer områder, hvor en række lande går videre - Schengen, Euro, forsvarspolitik osv. Den væsentligste årsag til at ”Kerneeuropa” ikke er blevet en realitet er formentlig, at det uden Polen ikke giver nogen mening for Tyskland. På dette område må og skal tænkes langsigtet og strategisk: Europa skal vokse sammen. Tyskland er et af de mest europæiske lande. Grundlaget for landets udenrigspolitik er at fremme formuleringen af europæiske holdninger og styrke den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Derved opnår ikke kun Tyskland, men også andre EU-lande større indflydelse på omverdenen. Nogen egentlig ”masterplan” for den videre udvikling giver det ikke mening at lede efter. Men retningslinjerne og principperne er klare og sammenholder man dem med det forventningspres, der er fra omverdenen, imødeser man en fortsat styrkelse af samarbejdet. At de internationale begivenheder til tider kan stille landene overfor krav om beslutninger, kan resultere i de kendte ryk i udviklingen. EU som sikkerhedspolitisk aktør NATO og ESDP: Hvor har Polen lagt sine æg? Af Svend Aage Christensen, Seniorforsker, Dansk Institut for Internationale Studier Polen trådte ind i EU i 2004, og er det største og mest selvbevidste blandt de nye medlemmer. På afgørende vis har medlemskab af EU og NATO (1999) bidraget til en løsning af Polens traditionelle, geopolitiske problem, nemlig placeringen mellem Rusland og Tyskland. Man kan sige, at Polen i 2004 blev medlem af en organisation, der er indrettet til at imødegå det sikkerhedspolitiske mareridt for generationer af polakker: Stormagternes dominans over deres svagere naboer.1 De to nye medlemskaber har således drastisk forbedret Polens politiske og økonomiske stilling og givet Polen et stærkt udvidet handlerum både indenrigspolitisk og udenrigspolitisk.2 Lidt naivt kunne man måske så have forestillet sig, at Polen efter århundreders anspændelse under omgivelsernes tryk endelig ville have slappet af og nydt de nye, gunstigere betingelser. Det holder sikkert også stik for store dele af en pragmatisk indstillet befolkning, men i den politiske elite er spændingerne snarere vokset og har givet anledning til bitre fløjkrige, der nidkært holdes i gang af medier, som disse fløje i vidt omfang har erobret kontrollen over. Ej heller gav optagelsesbetingelserne nogen garanti mod politisk indblanding i de statsdrevne mediers virksomhed.3 50 Nu handler denne artikel ikke om demokratiets tilstand i Polen, men det skal dog alligevel anføres, at med det pres Polen og de andre nyoptagne medlemmer har været udsat for efter murens fald, er der mere grund til at være bekymret for dele af eliterne end for befolkningerne, hvis demokratiske sindelag synes at være grundfæstet. Gennemgående er befolkningen temmelig kritisk over for politikere og institutioner, men den holder godt fast i demokratiet, er tilfreds med EU-medlemskabet og afviser tanker om ”stærke mænd” og lignende autoritære tiltag. Denne tendens bekræftes af en nylig undersøgelse fra Østersørådet.4 En skygge kastes af, at desillusion med den politiske elite giver næring til en vis politisk apati.5 Der er således en del spændinger i unionsspillets strategiske trekant, hvis spidser defineres af befolkningen, den polske regering og EU.6 EU som sikkerhedspolitisk aktør 1) Se de tilsyneladende besindige holdninger i den polske befolkning i Gallup-målinger, der undersøger polakkers positive og negative opfattelser af andre lande http://www.gallup.com/poll/1624/Perceptions-Foreign-Countries.aspx#1 2) Strategia bezpieczenstwa, 2007, s. 3. Spørgsmålet om handlerummets udstrækning og staters indflydelse før, under og efter optagelse i de euro-atlantiske institutioner er behandlet i Mouritzen & Wivel, 2005, s. 33 - 40 og 167 - 206 3) Mungiu-Pippidi, Alina (2007), “EU Accession Is No "End of History"”, Journal of Democracy, Volume 18, Number 4, October, s. 8ff., The Johns Hopkins University Press 4) Petersen, Nikolaj (2003), “National Strategies in the Integration Dilemma: The Promises of Adaptation Theory”, i Hans Branner og Morten Kelstrup (eds.), Denmark's Policy towards Europe after 1945: History, Theory and Options, Odense 2003, s. 77 5) Dragsdahl, Jørgen (2002), Polen er sprængfarlig. Uden overbevisende resultater på EU-topmødet løber den polske regering en stor risiko, i Information, 13. december 6) Smolar, Aleksander (2006), “Foreign Policy of Law and Justice - the Test of Reality”, i Continuity and Change in Polish Foreign Policy, Stefan Batory Foundation, Warszawa, s. 56 51 Fløjkrigen, der ikke var noget nyt fænomen,7 kom nok særlig stærkt til udtryk i Kaczynski-perioden, 2005 - 07 (Jaroslaw Kaczynski blev først premierminister i juli 2006, og Lech Kaczynski er fortsat præsident). Også udenrigspolitikken fik igen konfrontationsprægede træk. Under Donald Tusk, der dannede regering efter valget i november 2007, er Polens forhold til sine naboer og partnere blevet tydeligt forbedret. Når den national-konservative del af den politiske elite var så hektisk, skyldtes det på sin vis ikke, at den var trængt, men snarere det øgede handlerum, som opstod i kraft af det dobbelte medlemskab af EU og NATO. Interne og eksterne modsætninger, i vidt omfang historisk betingede, fik frit løb. I det politiske spektakel i 2005 - 07 var Polen præget af de regerendes foragt for magtens tredeling og anvendelse af alle midler, herunder pressen og sikkerhedsorganerne, i kampen mod politiske modstandere. Endnu et eksempel på fløjkrige og mistænksomhed i eliten var, at udenrigsministeriet blev frataget indflydelse og initiativ på en række udenrigspolitiske nøgleområder. I stedet blev sagerne flyttet over til præsidentens og statsministerens kancellier.8 Man har ofte sagt, at efter at være blevet fri for Sovjetunionen stod de central- og østeuropæiske lande over for to konkurrerende identitetsprojekter; At opbygge deres identitet og selvforståelse omkring den nationale kultur og historie ”at vende tilbage til sig selv” eller at forny deres før sovjetperioden helt selvfølgelige forbindelser til Vesteuropa ”at vende tilbage til Europa”. Tilsyneladende var de central- og østeuropæiske landes ansøgninger om EU- og NATO-medlemskab den stærkest tænkelige bekræftelse af, at de ønskede den sidste option.9 Det krævede dog ikke den helt store opmærksomhed at se, at der var forskellige strømninger i Polen, og at der snarere var tale om et både-og. Vittigheden blev, at det så ud til, at det var EU, der ansøgte om at få lov at optage Polen. I virkeligheden var de stærke spændinger i det polske politiske landskab under optagelsesforhandlingerne ikke til at spøge med.10 I sommeren 2007 bemærkede en polsk iagttager, at partnere tit behandler hinanden bedre, mens de er forlovede, end når de har været gift et års tid eller to. Det blev EU mindet om af den stejle politiske linje, som brødrene Lech og Jaroslaw Kaczynski, henholdsvis præsident og premierminister, stod for. Kandidater til medlemskab af EU siger og gør normalt de rigtige ting under optagelsesforhandlingerne, men når de først er blevet medlemmer, får piben undertiden en anden lyd.11 Lech Kaczynski udtalte i 2006 til Le Figaro: ”Polakkerne er ikke interesserede i hele EU's fremtid, men i hvad der sker med Polen”.12 07) DUPI (1997), Europæisk stabilitet. EU's udvidelse med de central- og østeuropæiske lande, Dansk Udenrigspolitisk Institut, København, s. 74f 08) Dragsdahl, Jørgen (2002), Polen er sprængfarlig. Uden overbevisende resultater på EU-topmødet løber den polske regering en stor risiko, i Information, 13. december 09) Bl.a. Bobinski, Krzysztof (2007), “The Polish confusion” 10) Citeret efter Smolar, Aleksander (2006), “Foreign Policy of Law and Justice - the Test of Reality”, i Continuity and Change in Polish Foreign Policy, Stefan Batory Foundation, s. 60 11) Swieboda, Pawel (2007), Poland's Second Return to Europe? Policy Brief, European Council on Foreign Relations, Londo 12) Alfter, Brigitte (2007a), Ideologisk tomgang, i Information 8. august 2007 13) Bl.a Longhurst, Kerry and Marcin Zaborowski (2007), The New Atlanticist. Poland's Foreign and Security Policy Priorities, Chatham House Papers, London 2007 EU som sikkerhedspolitisk aktør Den nye polske regering under Donald Tusk forventes i modsætning hertil at gøre et hæderligt forsøg på at leve op til ideen om respekt for fælles interesser i EU-kredsen - en tankegang, det ikke var let at få øje på under Kaczynskierne, der ikke just drev den polske Europa-politik som et forsoningsprojekt.13 Efter at Kaczynski-brødrene og deres parti Lov og Retfærdighed (PiS) kom til magten i 2005, var den polske EU-politik præget af en uvenlig grundholdning, især over for det Tyskland, der havde været Polens fremmeste fortaler i optagelsesprocessen. Holdningen havde hele tiden været til stede i Polen, men det var alligevel bemærkelsesværdigt at se den udbasuneret så bombastisk. EU var trods alt særdeles populær i de polske meningsmålinger. Blandt PiS-vælgere var der dog nok en stemning af, at den europæiske integration stod i modsætning til polske værdier og interesser, og mistænksomheden mod EU fik en ekstra tand, da PiS dannede en koalitionsregering med Familiepartiet LPR, som var åbenlyst fjendtligt over for Berlin og Bruxelles, og det populistiske parti Selvforsvar, der havde anti-EU-positioner som en af sine mærkesager. Her var der meget mere ”tilbage til sig selv” end ”tilbage til Europa”. Men selv om polakkerne stemte på de tre partier i sin tid, lader det ikke til, at ideologierne bider ordentligt på dem. De fleste polakker er trods alt optaget af alt andet end ideologi.14 Historiens betydning Både den nære og den fjerne historie spiller en stor rolle i polsk politik.15 Man kan på en måde sige, at det polske samfund er delt op efter historiepolitiske anskuelser. På dansk er historiepolitik et forholdsvis nyt ord, der betegner anvendelsen af - ofte stereotype - fortolkninger af historien til at fremme national identitetsdannelse, legitimere en aktuel politik eller nedgøre politiske modstandere. På den ene side står grundlæggerne af den tredje polske republik efter 1989, de såkaldte postkommunister eller socialdemokrater, sammen med de tidligere demokratiske oppositionelle som Adam Michnik og deres liberale støtter. På den anden side har vi de radikale kritikere af den første gruppering. De kommer fra Kaczynskiernes nationalkonservative fløj og fra de højreradikale småpartier. Sidstnævnte gruppe vil opbygge en ny og bedre stat, den fjerde polske republik, og angriber den første gruppe for at ville glemme eller fortie historien. 52 EU som sikkerhedspolitisk aktør Modsætningerne mellem de forskellige lejre blev under Kaczynski-brødrene gjort til hovedsagen i polsk politik. Polen blev til en politisk heksekedel. Historien, medie(u)virkeligheden, politainment, infotainment, mediatainment, det sønderrevne samfund, sprogets brutalisering - det hele medvirkede til at skabe en situation, hvor fjendskab og fjendebilleder blev det centrale indhold i Polens politiske spinliv, mens nutidens og fremtidens konkrete, men politisk mindre fængende problemer blev skudt til side. Fjendebillederne blev præsenteret med nærmest revolutionært eftertryk. Også det kan man se som et udslag af mange århundreders historisk uro, der fortsat præger den polske elite og gør det svært for den at falde til ro: Reformbestræbelser, borgerkrige og delinger i det 18. århundrede, opstande og emigration i det 19. århundrede, krige, statsdannelser, kriser, fremmedvælde og opstande i det 20. århundrede.16 For at forstå den polske udenrigspolitiske kultur skal vi have den fjernere historie med. I den ser vi den polske stat blive dannet i middelalderen, vokse til en stormagt, der nåede helt ned til Sortehavet, blive totalt udslettet af de tre store naboer, for så at genopstå som stat i en lang proces og efter mange omskiftelser. En skelsættende begivenhed er her dannelsen i 1918 af en polsk republik under Józef Pilsudski. Denne specielle historie udgør forudsætningen for dannelsen af de polske forestillinger om statslighed, suverænitet og sikkerhed og ses af mange 14) Bl.a. Loew, Peter Oliver (2006), “Feinde, überall Feinde. Psychogramm eines Problems in Polen”, i Osteuropa, s. 33 - 51 15) Longhurst, Kerry and Marcin Zaborowski (2007), The New Atlanticist. Poland's Foreign and Security Policy Priorities, Chatham House Papers, London 16) Zaborowski, Marcin (2004), From America's protégé to constructive European. Polish security policy in the twenty-first century, Occasional Paper, no. 56, European Union Institute for Security Studies 53 som afgørende for den atlantisk-orienterede sikkerhedspolitiske kultur, der har været karakteristisk for Polen efter den kolde krig. Rødderne til den polske strategiske og sikkerhedspolitiske kultur går dybt ned i den traumatiske polske historie. De yngste og stærkeste traumer er vestmagternes appeasement-politik over for Hitler, Molotov-Ribbentrop-pagten, Frankrigs og Englands manglende evne til at forsvare Polen og den sovjetiske besættelse. Som følge af flere hundrede års negative erfaringer og senest 45 år under sovjetisk herredømme besluttede Polen allerede i 1992 uden megen tøven at ansøge om NATO-medlemskab. Der var bred politisk støtte til denne kurs, også fra de tidligere kommunister.17 NATO og ESDP Gradvis kom Polen til at fremstå som en af USA's tætteste allierede i Central- og Østeuropa, og samtidig blev Amerika opfattet som Polens vigtigste sikkerhedsgarant. En garant, som Polen havde ledt forgæves efter siden delingerne i slutningen af 1700-tallet. I begyndelsen så det ud til, at den amerikanske dimension i polsk sikkerhedspolitik kunne forblive relativt lavprofileret - indlejret i NATO-medlemskabet, sådan som den var tænkt. På den tid var Polens superatlantiske, USA-orienterede linje udtryk for en markant skepsis over for EU's bestræbelser på at etablere en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Efter at Polen blev medlem af EU i 2004 skete der imidlertid en vis vægtforskydning. Polen er stadig superatlantikeren i Central- og Østeuropa - den typiske repræsentant for Rumsfelds ”nye Europa”, men accenten er flyttet en del, således at Polen i højere grad samtænker medlemskaberne af EU og NATO. Denne accentforskydning er undertiden blevet opfattet som et paradigmeskift, men det er formentlig en overdreven fortolkning. Foreløbig ser det ud til, at Polen forbliver superatlantiker, men med en lidt mere diskret profil end tidligere. På Feira-mødet i 2000 blev en række af de polske indvendinger tilgodeset. Resultatet blev, at Polen - måske især på baggrund af Tyrkiets mere besværlige holdning - høstede en del anerkendelse for sin vilje til at bygge bro over modsætningerne mellem EU-15 og ikke-EU-6. Det hører med til billedet, at Polen på dette tidspunkt gerne ville undgå at skabe problemer i forhold til EU-15, da optagelsesforhandlingerne var ved at komme ind i deres mest intensive fase.18 17) Ibid 18) Longhurst, Kerry and Marcin Zaborowski (2007), The New Atlanticist. Poland's Foreign and Security Policy Priorities, Chatham House Papers, London EU som sikkerhedspolitisk aktør Den oprindelige polske skepsis mod ESDP i årene før Polens indtræden i EU skyldtes, at det i polsk optik ville svække NATO, hvis europæerne udviklede deres egen sikkerheds- og forsvarspolitik uden for NATO-rammen. Enkelte kommentatorer gik så langt som til at påstå, at ESDP ville føre til amerikansk tilbagetrækning fra Europa og en tilbagevenden til 1930'ernes ustabilitet. For polakkerne var det et skrækscenarie. Desuden argumenterede man fra polsk side med, at ESDP udelukkede de NATO-lande, som endnu ikke var medlemmer af EU. For polakkerne var udsigten til i denne fase at være uden for ESDP naturligvis ikke tillokkende. Da EU i 1999 vedtog at etablere en hurtig reaktionsstyrke på 50 - 60.000 mand, var den polske reaktion kølig. Ganske vist blev det i beslutningen understreget, at NATO's ikke-medlemmer af EU, de såkaldte ”seks”, kunne yde militære bidrag til EU's krisestyringsopgaver, men der blev ikke sagt noget om, at de kunne deltage i beslutningsprocessen. I ganske høj grad var det udviklinger, der direkte eller indirekte kan sættes i forbindelse med 9/11, der fik indflydelse på den polske holdning til ESDP. Derimod spillede det i den fase ikke nogen større rolle, at regeringsmagten skiftede fra centrum-højre til centrum-venstre i efteråret 2001. De tre vigtigste faktorer var NATO's vigende betydning, EU's udvidelse og spørgsmålet om ledelsen af EU. Amerikas affærdigelse af NATO under kampagnen i Afghanistan og Bush-administrationens tendens til at bygge på ”koalitioner af villige” fik Warszawa til at spekulere over, om NATO-medlemskabet nu også levede helt op til at være den solide hovedhjørnesten for Polen, som man havde regnet med. Samtidig inviterede Tony Blair sine tyske og franske kolleger Gerhard Schröder og Jaques Chirac til møde i et forsøg på at udarbejde et koordineret EU-svar på 9/11. Mødet mellem de tre førte ikke til de store resultater, og snart var de helt uenige om Irak-politikken. Alligevel var det nok til at gøre polakkerne ængstelige for et europæisk diréctoire, som udelukkede Polen. Polakkerne frygtede sikkerhedspolitisk at blive placeret mellem to stole i et Europa, som amerikanerne havde mistet interessen for, og hvor NATO følgelig havde mistet betydning, men hvor det til gengæld var en klub af de største EU-medlemmer, der slog tonen an.19 De bange anelser omkring Polens fremtidsudsigter i både NATO og ESDP mundede ud i det for Warszawa mest logiske svar, et både-og. 54 NATO's centrale rolle i polsk sikkerhedspolitik blev klart markeret i teksten til den nationale sikkerhedsstrategi fra 2003. Den superatlantiske tendens blev gjort helt tydelig, da Polen tilsluttede sig ”koalitionen af villige” og blev en af USA's tætteste allierede i Irak. Nærmest samtidig kom gennembruddet i forhold til ESDP, da Warszawa fik færten af, at ESDP rummede en chance for, at Polen kunne komme ind i inderkredsen i Europa. Med andre ord rummede ESDP et perspektiv for inddragelse af Polen i en særlig privilegeret kreds og ikke som hidtil frygtet, marginalisering. Den dobbelte satsning på den atlantiske og europæiske dimension var et bekvemt værktøj til at opfange både utilpashed ved den amerikanske håndtering af Irak og kritik for at være illoyal mod EU. EU som sikkerhedspolitisk aktør Den voksende polske accept af ESDP i gennembrudsårene 2001 - 04 kom også klart frem i den positive modtagelse af Den Europæiske Sikkerhedsstrategi (ESS) i 2003. Polakkerne var tilfredse med udsigten til, at EU kunne blive en global sikkerhedsaktør, som ikke veg tilbage for et internationalt engagement, herunder brug af magt.20 I 2004 nød denne opfattelse tilsyneladende bred opbakning i den polske befolkning. En meningsmåling viste, at 77 pct. af polakkerne fandt, at Europa skulle øge sin militære magt for at blive i stand til at forsvare sine interesser uafhængigt af USA. Samtidig lå polakkerne med 41 pct. også øverst i Europa med viljen til at øge forsvarsudgifterne for at nå dette mål.21 Siden 2004 er tilslutningen til ESDP forblevet høj. En måling i efteråret 2007 viste, at 84 pct. støttede udviklingen af ESDP, mens det europæiske gennemsnit lå på 70 pct.22 Den samme tendens til at fordele æggene lidt mere ligeligt i de to kurve kan man måske se i en anden meningsmåling. Adspurgt om NATO var af afgørende betydning for polsk sikkerhed svarede 64 pct. bekræftende i 2002, mens tallet i 2007 var faldet til 46 pct. Dette faldt sam- 19) Transatlantic Trends, 2004 20) Eurobarometer, 2007 21) Transatlantic Trends, Key Findings, 2007 22) Sikorski, Radoslaw (2006), “Poland as a reliable Partner for the Implementation of the European Security and Defence Policy”, tale ved 5th Congress on European Defence, 25. oktober 2006 55 men med en brat nedgang siden 2003 - 04 i antallet af europæere, som anser amerikansk lederskab for ønskeligt (64 pct. i 2002, 36 pct. i 2007). I den samme måling havde et flertal af europæiske befolkninger imidlertid også en præference for at føre international sikkerhedspolitik sammen med USA frem for kun i EU. På det sidste punkt adskilte polakkerne sig ikke fra de fleste andre europæere.23 Fakta om Polens indsats Polakkerne har ry for at være gode soldater og dette billede har man gjort sig umage for at fastholde ved Polens deltagelse i en række internationale opgaver, f.eks. i Irak, hvor den polske tilstedeværelse ophører i 2008. Man har sikkert håndplukket mange af de dygtigste folk til chefposter i de internationalt engagerede styrker. Da daværende forsvarsminister, nu udenrigsminister, Radoslaw Sikorski ved udgangen af 2006 ridsede hovedtrækkene op af Polens indsats i ESDP, fremhævede han tre ting. 1. Bidraget til krisestyringsinstrumenterne, det vil bl.a. sige kampgrupperne og politistyrkerne. Polen deltager som rammenation og med et bidrag på 750 mand i en kampgruppe, hvori også indgår styrker fra Letland, Litauen, Tyskland og Slovakiet. Kampgruppen skal være klar til at stå stand-by fra 2010. Til politistyrken har Polen stillet 110 mand i udsigt. 2. Polens deltagelse i militære og civile EU-operationer, selv i fjerne dele af verden. Således deltog man sammen med Frankrig, Spanien og Tyskland i EUFOR i Congo med 131 polakker stationeret i Kinshasa. 3. Polens tilslutning til målsætningen om at styrke den europæiske forsvarsindustri og et polsk bidrag på ti mio. euro til et fælles investeringsprogram inden for det europæiske forsvarsagentur EDA.24 Det var i overensstemmelse med den mere positive polske holdning til ESDP, at det i november 2004 blev meddelt, at Polen ville bidrage til en europæisk kampgruppe, som forventes at være stand-by i 2010. 23) Se f.eks. Moses, Arkadij (2007), “Priorität gesucht. Die EU, Russland und ihre Nachbarn”, i Osteuropa, s. 21 - 33 24) Longhurst, Kerry and Marcin Zaborowski (2007), The New Atlanticist. Poland's Foreign and Security Policy Priorities, Chatham House Papers, London 2007 25) Ibid EU som sikkerhedspolitisk aktør Som en sideløbende udvikling har Polen opdyrket østpolitikken som en polsk specialitet - i Pilsudski-traditionen. Østpolitikken kan ses som den tredje spids i en polsk strategisk trekant med EU og NATO som de to andre spidser. En analyse af relationerne i denne trekant er vigtig for den nærmere forståelse af polsk politik, men falder uden for rammerne af denne artikel. Det skal derfor blot nævnes, at der er mange forskellige meninger om, hvordan man på den ene side støtter den demokratiske og økonomiske udvikling i Hviderusland, Moldova og Ukraine og på den anden side undgår, at der udvikler sig en uhensigtsmæssig integrationskonkurrence mellem Moskva og Bruxelles i zonen mellem EU og Rusland. Den grundlæggende uenighed mellem forslagsstillerne handler nok om, hvor kraftigt Vesten skal gå til biddet i disse områder, og hvilken glæde de og vi vil få af de forskellige metoder.25 Forstyrrelse i de højere luftlag - kontinuitet på jorden På det sikkerhedspolitiske område har der måske lidt overraskende - også hen over Kaczynskiperioden - overordnet været kontinuitet i udviklingen af den polske sikkerhedspolitik.26 Man har fortsat samtænkningen af den atlantiske og den kontinentale dimension. Polen er som udgangspunkt interesseret i at opretholde en balance mellem den atlantiske og den europæiske dimension i sin udenrigspolitik. Derfor er det et ønskemål for Polen, at de transatlantiske forbindelser er så harmoniske som muligt. Denne harmoni blev imidlertid brudt efter 9/11, og Polen valgte utvetydigt at støtte Amerika. Prisen var, at forbindelserne med flere af de europæiske partnere, især Frankrig og Tyskland, led en vis skade. Den efterfølgende udvikling tyder på, at langtidstendensen vil være, at Polens superatlantisme dæmpes noget, mens man nærmer sig hovedstrømmen i det europæiske samarbejde - dog som nævnt nok uden at man kan tale om et paradigmeskift. Denne tendens i retning af et mere harmonisk samarbejde i EU blev i de højere ideologiske og retoriske luftlag på mange måder brudt af PiS-regeringen i årene 2005 - 07, men langtidstendensen mod mere solidt arbejde og ro på gulvet synes nu at blive videreført af Donald Tusks regering. Man kan måske tillade sig at fæste sig ved elementerne af kontinuitet i polsk udenrigs- og sikkerhedspolitik og den polske opinions positive indstilling til EU-samarbejdet.27 56 Støtten til Polens EU-medlemskab er stadigt voksende. Ved en måling i efteråret 2007 mente 71 pct. af de adspurgte polakker, at medlemskabet er et gode. Til sammenligning ligger det europæiske gennemsnit på 58 pct. Dog tjener Kaczynski-mellemspillet som en påmindelse om, at der findes en meget lidt fællesskabsorienteret og ikke helt ubetydelig nationalkonservativ strømning i Polen, som under uheldige omstændigheder kan blive en belastning for EU-samarbejdet. Institutionelt har de nationalkonservative nu forskanset sig i præsidentens administration, hvor den tidligere udenrigsminister Anna Fotyga, der blev kendt for sin modvillige holdning til nogle af Polens vigtige partnere og undertiden svigtende professionalisme, er blevet udnævnt til chef for præsidentens kancelli. Hun regnes for at være meget tæt på Lech Kaczynski. Der synes at være lagt op til en vis - muligvis meget begrænset - konkurrence mellem regeringen og præsidenten om den udenrigspolitiske kurs, måske med en specialisering fra præsidentembedets side på forholdet til Georgien, Ukraine, Litauen og Tjekkiet. Det må tiden vise. De fleste tegn tyder i øjeblikket på, at vi får en konstruktiv og midtsøgende kurs at se fra polsk side, inden Polen efter den nuværende køreplan forventes at overtage formandskabet i EU i 2011. EU som sikkerhedspolitisk aktør 26) Eurobarometer, 2007 27) Swieboda, Pawel (2007), Poland's Second Return to Europe? Policy Brief, European Council on Foreign Relations, London 57 Tyrkiet åbner nye døre for Europa Af Erik Boel, Landsformand, Den Danske Europabevægelse Tyrkiet har i de seneste år har gennemført en reformproces uden sidestykke i landets nyere historie. Den proces betyder, at Tyrkiet har taget et meget stort skridt hen imod at blive et moderne, vestligt demokrati. I sin tid karakteriserede EU-kommissær Günther Verheugen med rette Tyrkiet som EU's hidtil største udenrigspolitiske succes. Intet kandidatlands perspektiv om EU-medlemskab har været så omdiskuteret som Tyrkiets. Tankevækkende er det i hvert fald, at de færreste er bekendt med, at EU i 2005 besluttede at indlede optagelsesforhandlinger med Kroatien - på baggrund af tilsvarende store problemer. Det er slående, at debatten om netop Tyrkiets medlemskab af EU har været centreret om negative spørgsmål: Ønsker regeringspartiet AK ikke inderst inde en islamisk kalifatstat? Bliver EU ikke ruineret? Er reformerne på menneskerettighedsområdet mon andet end overfladesminke for EU's skyld? Er Tyrkiet ikke fortsat et militærdiktatur? Selvsagt relevante spørgsmål, men det er vigtigt at “spise brød til”. I den danske debat er det forbavsende få, der har taget udgangspunkt i, at et tyrkisk medlemskab af EU også åbner helt nye døre for Danmark og Europa. I det følgende vil jeg gerne give nogle bud herpå. Fremtidige muligheder i Tyrkiet Offentlighedens opmærksomhed har af gode grunde været rettet mod de politiske reformer, som Tyrkiet skal gennemføre for at kunne indlede optagelsesforhandlinger. Imidlertid har EU også fremlagt økonomiske retningslinjer, som Tyrkiet skal følge for at kunne blive medlem. Sammen med Valutafondens støtte begynder de økonomiske strukturreformer nu for alvor at give resultater. Tyrkiet oplever i øjeblikket en rivende økonomisk udvikling. Væksten har i perioder i de seneste år overgået Kinas. I modsætning til de fleste EU-lande har Tyrkiet en ung, dynamisk befolkning, hvoraf en stadigt større andel efterhånden er højt uddannet. Efter i 1997 at have hævet den obligatoriske undervisning fra fem til otte års skolegang, arbejder den nuværende regering i dag med en plan, der vil medføre 12 års undervisningspligt. Antallet af universiteter er de seneste år steget markant, ligesom Tyrkiet er ved at udvikle sig som eksportør af veluddannede unge IT-specialister til USA, Storbritannien og senest Tyskland. EU som sikkerhedspolitisk aktør Tyrkiets befolkning er i dag på ca. 70 mio. I 2003 udgjorde den gennemsnitlige tyrkers købekraft 6.700 dollar (købekraftsparitet), hvilket er omtrent det samme som en rumæners (Rumænien blev medlem i 2007). Tyrkiets befolkning er tre gange større end Rumæniens. Med den fart den tyrkiske økonomi i dag har, vil Tyrkiet inden for en overskuelig årrække udgøre et af de mest attraktive markeder for europæiske virksomheder overhovedet. Set fra et energipolitisk synspunkt er det afgørende for Europa at sikre stabilitet i tilførslen af energi i årene fremover. 85 pct. af EU's energiressourcer kommer fra Mellemøsten. Tyrkiet udbygger i disse år sine olieledninger, bl.a. fra Det Kaspiske Hav. Tyrkisk medlemskab af EU vil på lang sigt give EU en stabilitet i tilførsel og en nærhed til energikilder, som fremtidige generationer af europæere vil være helt afhængige af. I dag står vi over for andre udfordringer end for blot få år siden, da jerntæppet delte Europa. Dengang var Kommunismen den største trussel mod vores vestlige værdier. Her udgjorde Tyrkiet i det sydøstlige Europa en afgørende flanke mod udemokratiske styreformer. Tyrkiet ofrede i øvrigt en langt større andel af landets samlede velstand end noget andet NATO-land for at forsvare demokrati og frihed i Europa. Med ophøret af den kolde krig troede mange, at Tyrkiets strategiske betydning forsvandt. I dag ved vi, at Tyrkiets strategiske betydning snarere er blevet større, idet EU's største udenrigspolitiske udfordringer i dag kommer fra Mellemøsten. Kombinationen af autoritative styreformer, trøstesløse unge befolkningsgrupper og islamisk fundamentalisme øger markant risikoen for ustabilitet og terrorisme. Tyrkiet kan tilbyde pondus i Mellemøsten Ud fra realpolitiske betragtninger argumenterer nogle for at indlemme Tyrkiet, så konfliktzonen i hvert fald skubbes et par tusinde kilometre østover. Men den relevante tilgang er imidlertid, at vi ikke bare ønsker at skubbe konfliktzonen væk - vi ønsker også at bidrage til at ændre tingenes tilstand. For selvom geografi fortsat gør en forskel, kan en ung terrorist fra Bagdad også være farlig for os i Europa. Et moderne muslimsk Tyrkiet kan som medlem af EU give såvel Tyrkiet som EU en helt anden pondus og legitimitet i regionen, end begge aktører hver for sig har i dag. EU's problemer i forhold til et mere aktivt engagement i Mellemøsten er bl.a. den geografiske distance og den manglende forståelse for regionens komplicerede relationer. Her vil Tyrkiet kunne give Unionens fælles udenrigspolitik kød og blod. 58 Tyrkiets problem er, at de arabiske lande - af grunde der går tilbage det osmanniske riges fald - fortsat betragter Tyrkiet med stor mistro. Med EU som løftestang vil Tyrkiet ikke på samme måde stå i et historisk modsætningsforhold til nabolandene. En parallel kan drages til Tyskland, der via EU er blevet en mere legitim aktør på den internationale scene, end det havde været på egen hånd grundet landets historie. EU som sikkerhedspolitisk aktør I det små er denne dynamik allerede begyndt at virke. Som resultat af tiltrædelsesprocessen opfatter mange i dag Tyrkiet som rykket tættere på EU, og tyrkiske ledere har opnået stigende autoritet til at anvende en ”europæisk diskurs” - også i en islamisk kontekst. Det hidtil bedste eksempel var daværende udenrigsminister Abdullah Güls tale til Organisationen for den Islamiske Konference (OIC) den 14. juni 2005. Med reference til EU's politiske kriterier som en del af de universelle standarder opfordrede Gül hele den islamiske verden til at tage fat på omfattende politiske reformer med vægt på menneskerettigheder, at sikre kvinders lige rettigheder og at stå fast i kampen mod terrorisme; kort sagt undgå at Huntingtons tese om civilisationernes kamp blev en selvopfyldende profeti. Tankevækkende var det i øvrigt, at Tyrkiets kandidat ved den lejlighed for første gang blev valgt som generalsekretær for OIC. 59 Güls budskaber dækker over det fundamentale sammenstød, der i dag finder sted i den islamiske verden. Overfor den store skare af moderate muslimer står en lille fanatisk gruppe, der er så overbevist om egne værdiers overlegenhed, at de mener at have ret til at påtvinge andre disse værdier med vold og terror i religionens navn. Her anses Tyrkiet som Islams forræder på grund af landets tætte forhold til Vesten. Tyrkiets sekulære projekt beskrives som en fiasko, og det hævdes, at den kristne verden aldrig vil acceptere Tyrkiet som andet end et strategisk bolværk. Det vigtigste bidrag Danmark og EU kan yde til fred og forsoning med den muslimske verden, er at demonstrere, at denne lille gruppe har uret. Militær kapacitet EU-landene har forpligtet sig til, at Europa skal påtage sig en del af ansvaret for sikkerheden i verden, og i særdeleshed i deres egne nærområder. Der er behov for aktive politikker for at forebygge, at nye dynamiske trusler opstår. Udover udviklingshjælp, handelsliberaliseringer og politisk dialog spiller også krisestyring en stadig vigtigere rolle. Det er baggrunden for den hastige udvikling af den europæiske forsvarsdimension. Problemet for EU er, at medlemslandene ikke er specielt veludrustede til at påtage sig de vanskeligste opgaver. Det militære udstyr mangler ganske enkelt. I militære kredse er der almindelig enighed om, at tyrkisk medlemskab netop på dette område vil udgøre en betydelig håndsrækning til EU mht. militært udstyr. Kvantitativt har Tyrkiet i dag NATO's næststørste hær. Den politiske vilje fejler heller ikke noget. Tyrkiet har været villig til at tage ansvar i internationale operationer, og særligt i Afghanistan har Tyrkiet imponeret ved at påtage sig rollen som leder af ISAF-missionen. Kvalitativt har Tyrkiet allerede ved flere lejligheder bevist, at landet yder en merværdi til EU's krisestyringsoperationer, f.eks. i Makedonien og Bosnien. Det har bl.a. været muligt på grund af den såkaldte Berlin+-ordning, der giver Tyrkiet ret til at bidrage til EU's krisestyringsoperationer, når EU har besluttet at iværksætte en operation. Militæret har historisk haft en uhørt stærk status i tyrkisk politik. Det er vigtigt, at det nu kommer under politisk kontrol, som det hører sig til i et europæisk land. Dels er det et krav for at kunne blive medlem af EU, dels vil det tyrkiske militær i givet fald skulle indgå i Unionens militære strukturer, som er anderledes sammenvævet med civile aktører, end tilfældet er i NATO. Militæret er i øvrigt et af de områder, hvor vi finder, at der stadig mangler reformer, selvom vi anerkender de fremskridt, der er sket det seneste år. Nogle politikere udtrykker betænkelighed ved udsigten til, at USA via tyrkisk medlemskab skulle få mere indflydelse i EU - en trojansk hest i samarbejdet. Lad mig for det første understrege, at det er afgørende at udbygge det transatlantiske samarbejde. Selvom man er kritisk over for den nuværende amerikanske administration og dens politik, har Europa en fundamental interesse i at opnå det tættest mulige samarbejde med USA. Jo tættere samarbejdet er, desto større er muligheden for at øve gensidig indflydelse og dermed tilnærme politikker på tværs af Atlanten. EU som sikkerhedspolitisk aktør Tyrkiet bringer EU tættere på USA Når det er sagt, skal Tyrkiet som medlemsland selvsagt bakke op bag en fælles europæisk (og ikke amerikansk) udenrigspolitik. Tyrkiet har de seneste år tillagt sig en stadig mere udpræget europæisk profil i de hårdere internationale spørgsmål: Irak, Afghanistan og konflikten mellem Palæstina og Israel har alle været kendetegnet ved, at Tyrkiet har udviklet synspunkter, der ligger tættere på EU end på USA. Netop for at holde EU-optionen åben, har Tyrkiet også med forfatningsændringerne åbnet op for at kunne tilslutte sig den internationale straffedomstol. Ligeledes sker i disse år et skifte i tyrkisk udenrigspolitik på ”blødere” udenrigspolitiske spørgsmål. F.eks. har Tyrkiet efter at have opnået kandidatstatus konsekvent bakket op om EU's arbejde på menneskerettighedsområdet i FN-regi. Det er et markant skifte, fordi Tyrkiet tidligere overvejende stemte med u-landsgruppen. På den anden side er det også givet, at så længe der i Ankara hersker usikkerhed om, hvorvidt EU - når det kommer til stykket - alligevel vil acceptere Tyrkiet, kan man ikke støde sin strategiske partner fra sig på alt for mange spørgsmål. Ihukommende Tyrkiets udsatte geografiske placering kan man næppe kalde dette for ulogisk. Jeg gætter på, at denne tendens vil fortsætte - jo tættere Tyrkiet kommer på EU-medlemskab, desto mere vil landet tillade sig at indtage en pro-europæisk linje. Argumentet bestyrkes af en nylig meningsmåling fra German Marshall Fund, der viser, at den tyrkiske befolkning i stigende grad ser mod EU snarere end USA. Hvilken europæisk identitet 60 Kritikere argumenterer, at tyrkisk medlemskab vil forandre europæisk identitet grundlæggende. Et problem er blot, at det er særdeles svært at definere, hvad denne fælles identitet egentlig består af. En del ender med at pege på religionen. Europas mange religiøse retninger taget i betragtning, forekommer det som en anakronisme. Uanset den teoretiske diskussion holder argumentet ikke politisk, alene fordi vi i de nuværende EU-lande har mere end ti mio. muslimer. Desuden virker det i dag uundgåeligt, at Bosnien og Albanien inden for en overskuelig årrække bliver medlem af EU. EU er først og sidst et værdifællesskab. For 60 år siden ville mange danskere have troet det umuligt, at vi i dag ville være en del af et værdifællesskab med Italien. Da var Italien et fascistisk samfund. Det samme kan siges om Spanien for 30 år siden. Og tilsvarende om Polen for 15 år siden, som da var et kommunistisk diktatur. Som sagt er Kroatien nu på vej ind. EU som sikkerhedspolitisk aktør De idealer, som EU står for, har en voldsom forandringskraft på lande, som ønsker at være del af Unionen. Denne kraft rækker langt dybere i samfundene end blot på det overordnede, institutionelle niveau. Reformerne rækker ned i samfundet - det gælder for muslimer som for kristne. Netop udviklingen på menneskerettighedsområdet, herunder kurdernes situation, var en af de vigtigste grunde til, at den nu afdøde svenske udenrigsminister, socialdemokraten Anna Lindh, skiftede fra at være skeptiker til at blive en af de mest prominente fortalere for Tyrkiets EU-perspektiv. 61 Det kan slet ikke overdrives, hvor vigtigt det er, at EU gør det klart, at medlemskab af Unionen ikke forudsætter en bestemt tro, men derimod tilslutning til demokrati, respekt for mindretal og menneskerettigheder samt grundlæggende humanistiske synspunkter. Det gælder også for Tyrkiet. EU som sikkerhedspolitisk aktør EU og Balkan Af Søren Riishøj, Lektor i Statskundskab, Syddansk Universitet “Balkan” og ”balkanisering” har for omverdenen været forbundet med kaos, økonomisk og civilisatorisk tilbageståenhed, borgerkrige og etniske udrensninger, imperialt overherredømme og ødelæggende udenlandsk indblanding, ustabile grænser og svage eller måske ligefrem fejlslagne stater. Øst- over for Vest-Balkan Regionen er blevet opdelt i et Øst- og et Vestbalkan, hvor den østlige del omfatter Rumænien og Bulgarien, den vestlige del staterne i det tidligere Jugoslavien. De to dele af Balkan har været stillet forskelligt både under og efter kommunismen. Størst fokus har forståeligt nok været rettet mod det Vestbalkan, der gennem 1990'erne i særlig høj grad var plaget af krige og brutale etniske udrensninger. Staterne her har været tilbøjelige til at betragte hinanden som konkurrenter og sikkerhedsrisici. Mange af problemerne har været forbundet med fraværet af funktionelle stater. En funktionel stat forudsætter en fælles national identitet, fælles legitime institutioner og anerkendte grænser.1 Findes holdbare løsninger? 62 De helt centrale spørgsmål er: Hvad er holdbare løsninger og hvilke mål skal efterstræbes? Og ikke mindst: Hvilken rolle kan og bør EU spille? Meningerne herom er som bekendt delte. Etniske udrensninger er jo ikke vejen frem, men det er oprettelse af nye svage mikro-stater heller ikke. Holdbare løsninger er for mig at se forbundet med udvikling af multietniske stater byggende på det såkaldt ”konsociationale princip” (se herom i listen over relevante begreber), dvs. en stærkere fælles regional Balkan-identitet, der gerne skal kunne forenes med en mere europæisk ”civic” identitet, hvor den etniske faktor spiller en mindre rolle end tilfældet er i dag. Kort sagt skal der skabes positiv-sum-spil og ”win-win”-situationer - ikke de nul-sum-spil og ”os/dem”-konfrontationer, som vi kender alt for godt. EU som sikkerhedspolitisk aktør 1) Ikke funktionelle stater lider under ”stateness” problemer. ”Stateness” er behandlet af mange politologer (Buzan, Tolsti mfl.), en god gennemgang af begrebet findes f.eks i Juan J. Linz & Alfred Stepan (1996), Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore and London: The John Hopkins University Press 63 Fakta om relevante begreber ”Stateness”-problemer: Der tales om ”stateness”-problemer, når der savnes en fælles idé om staten, dvs. mangler en fælles national identitet, legitime og funktionelle institutioner til at opretholde staten og anerkendte ydre grænser. Der er tale om svage stater eller ligefrem ”failed” stater, dvs. hvor alle tre sider af ”stateness” er mislykket. Etnicitet: Som oftest opfattet som et kulturelt fællesskab, ofte med henvisning til fælles biologisk afstamning (”race”). Nation: Kan opfattes som kulturelt fællesskab med henvisninger til fælles kultur og historie, dvs. fælles identitet. Ofte er sproget et samlingspunkt. Nationalstater: Når der er opnået høj grad af overensstemmelse mellem stat og nation tales om nationalstater. Lever mange som en mindretal (diaspora) uden for statens grænser, øges risikoen for krav om grænserevision. Nationsopbygning (”nation-building”): Bestræbelsen for at skabe et kulturelt-politisk fællesskab og en fælles idé om staten. ”Nationalizing states”: Er der allerede etableret en stat i folkeretlig forstand, men endnu ikke en nation, kan vi have at gøre med en ”nationalizing state”. Der vil formentlig være en politik for skabelse af bedre overensstemmelse mellem stat og nation, i værste fald gennem etniske udrensninger. Konsociationalisme (”consociational democracy”): Forsøg på at få multietniske stater til at fungere i praksis, f.eks. gennem magtdelingsarrangementer og/eller etablering af føderationer eller konføderationer. I Vesteuropa har Schweiz, Belgien og Nordirland været i fokus, f.eks. i studier gennemført af Arend Lijphart. Er forbundet med en bestemt statsadfærd over for andre stater. Nationalisme betragtes som enten overvejende etnisk eller ”civic”, i første tilfælde varetages én bestemt etnisk gruppes interesser, i det andet tilfælde alle borgeres, uanset etnicitet. Definitionerne oven for er korte og derfor også gengivet i forenklet form. EU som sikkerhedspolitisk aktør Nationalisme: Men at skabe ”win-win”-situationer i form af gensidige fordele er svært. Grænser skal anerkendes samtidig med at grænsernes betydning skal formindskes gennem fri bevægelighed af mennesker, varer og kapital. Desuden skal der udvikles funktionelle og legitime institutioner på nationalt, regionalt og europæisk niveau. Integration lå som bekendt også til grund for Marshallplanen og for oprettelsen af EEC for 50 år siden. Efter to verdenskrige og ufattelige ødelæggelser behøvede Europa mere åbne grænser, fri bevægelighed for varer, kapital og arbejdskraft, robust økonomisk fremgang, sikkerhed og funktionelle fælles institutioner. Hvorfor skulle det forholde sig anderledes på Balkan? Også IMF's og Jugoslaviens sidste ministerpræsident, kroaten Ante Markovic', og IMF's plan for redning af Jugoslavien udgik fra den rigtige pointe, at økonomisk integration og økonomisk fremgang og modernisering er betingelser for bekæmpelse af statsopsplitning, borgerkrige og etniske udrensninger. Men den politiske vilje til at føre den form for politik var desværre ikke til stede. Derfor var det ikke underligt at de mere velstående nordlige stater som Slovenien og Kroatien søgte at undgå etiketten ”Balkan” og foretrak ”europæisk” eller måske ”centraleuropæisk”, der symboliserer velstand. EU-medlemskabet blev betragtet som beviset for at være europæisk og ikke balkansk. EU-medlemskabet: Virker det? 64 Balkan er og forbliver en del af Europa, og det næsten uanset, hvordan vi afgrænser regionen. Derfor har Europas mere ”udviklede” stater og EU en åbenlys interesse i, og også pligt til, at fremme integration, stabilitet, udvikling og demokrati - om nødvendigt ved at give alle lande i regionen medlemskabsperspektivet. Det spørgsmål er uløseligt forbundet med betingelserne (”konditionaliteterne”) for medlemskab. For at få stater til at ”makke ret” benyttes både ”stok” i form af sanktioner og ”gulerod” i form af mere økonomisk støtte. Betingelserne var ganske hårde, da det gjaldt den første udvidelse mod øst, men, som optagelsen af Bulgarien og Rumænien viser, er betingelserne blevet lempet ved optagelsen af Balkan-landene i EU. EU som sikkerhedspolitisk aktør Men hvordan er det så gået før og især efter den første øst-udvidelse? Erfaringerne viser, at udsigterne til medlemskab af EU får ansøgerlandene til at dæmpe nationale modsætninger. Polen fik således hurtigt efter 1989 ordnet grænseproblemerne med nabolandene, og selv Ungarn indgik aftaler med Rumænien og Slovakiet, dog uden derigennem at få overvundet sit snart 90 år Trianon-kompleks.2 Problemet også dengang var, at EU ikke i tilstrækkelig grad stillede krav om øget regional integration før medlemskabet og heller ikke gav nævneværdig støtte dertil. Visegrad-samarbejdet mellem de centraleuropæiske lande blev således ikke tillagt tilstrækkelig stor vægt og slet ikke fra EU's side. Efter EU-medlemskabet synes nationalismen i øst desværre at få ny næring, nu er konflikterne blot forskudt til EU-niveauet. Historien, ikke mindst begivenhederne før og efter 2. Verdenskrig bruges og misbruges stadig. ”Policy of history” har god vind og politisk forsoning derfor svære vilkår, EU-medlemskab eller ej; tænk blot på Kaczynski-brødrenes nationalistiske adfærd i Polen indtil valget i 2007 og optrapningen af spændingerne mellem Slovakiet og Ungarn. De nye landes skepsis over for yderligere integration er forbundet med historisk betinget frygt for tysk dominans. Det går heller ikke for godt indadtil i landene. Den politiske udvikling i Rumænien og 2) ”Trianon” står for aftalerne efter 1. Verdenskrig, hvor Ungarn mistede store landområder 65 Ungarn blev i hvert fald forværret samtidig med EU-medlemskabet. Der er ligefrem blevet talt om en ”post-EU-accession” frustrationsbølge. I Slovakiet havde Robert Fico næppe vovet at indgå regeringssamarbejde med Jan Slota's Nationale Parti før EU-medlemskabet var en realitet. Ungarn er blevet Østeuropas ”syge mand”. I udenrigs- og sikkerhedspolitikken har flere nye EU-lande orienteret sig mere mod USA end mod Europa og derfor forholdt sig skeptisk over for en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i EU. For Rumænien og Bulgarien var det meste af 1990'erne i økonomisk henseende et ”spildt årti”. Fra årtusindeskiftet kom der mere gang i de økonomiske reformer, men begge lande plages stadig af uløste sociale problemer, korruption og lav administrativ kapacitet. EU er efter udvidelsen mod øst i for høj grad blevet en kampplads for nationalister og euroskeptiske atlanticister. Det samme kan bestemt ske efter en udvidelse mod sydøst og måske med endnu større kraft, hvis der ikke er sket positive forandringer inden da. EU-politikken over for Balkan - et kritisk tilbageblik Da Jugoslavien i sin tid brød sammen, var Europa og EU optaget af andet end Balkan. Frem for alt af Østeuropa, den tyske genforening, krisen i Sovjetunionen, Golf-krigen og på de indre linier udviklingen af det indre marked og vedtagelsen af Maastricht-traktaten. Der blev vedtaget fælles principper for anerkendelse af nye stater, men resultatet blev en forhastet anerkendelsespolitik og megen splid i EU-landekredsen. Om anerkendelsespolitikken i sig selv bidrog til de krige, der fulgte efter, har været diskuteret, men den standsede dem i hvert fald ikke. EU eksisterede slet og ret ikke som en enhed, hverken udenrigspolitisk og sikkerhedspolitisk. Manglende politisk vilje, udstrakt uvidenhed om forholdene på Balkan, kolonial arrogance, imperiale traditioner for del og hersk politik og mangel på mod- og medspil i forhold til USA var desværre alt for iøjnefaldende. Det gode er, at fælles EU-initiativer modvirker den indblanding fra de omgivende lande, der gennem historien i høj grad har plaget regionen. Men spørgsmålet er, om EU er i stand til at finde en tilstrækkelig høj politisk fællesnævner, vil yde de nødvendige økonomiske ofre og bidrage til mere end blot fravær af krig. Europa blev ikke blot ramt af udvidelsestræthed, men også ”Balkan-træthed”. Paradokset er, at EU selv har fjernet landegrænser, men på Balkan har accepteret yderligere opsplitning gennem anerkendelse af nye, svage eller fejlslagne mikrostater - senest Montenegro og Kosovo. Det samtidig med anerkendelse af nødvendigheden af øget integration efter mønstret i Marshall-planen og De Europæiske Fællesskaber. Dialektikken aner3) Rafael Bierman, “The Stability Pact for South Eastern Europe - potential, problems and perspectives”, ZEI Discussion Paper C56 1999, side 6 EU som sikkerhedspolitisk aktør Der blev fremsat flere fredsplaner og også fremlagt principper for anerkendelse af nye stater, men forslagene lod sig ikke realisere. Om EU skal medtage hele regionen er nært forbundet med spørgsmålet om EU's endelige grænser og Unionens politiske, geografiske og økonomiske la finalité. Spørgsmålet er også, om EU skal være den eneste ”imperiale” aktør i regionen. Det kan vel ikke være et mål i sig selv at holde andre, eksempelvis FN og Rusland, uden for indflydelse. USA's lavere engagement på Balkan efter optrapningen af krigen mod terror og krigen i Irak har dog under alle omstændigheder givet Europa og frem for alt EU et større konkret ansvar politisk, militært, politimæssigt og økonomisk. kendelse-integration fandt aldrig den rette balance. EU-politikken fik desværre, som fint beskrevet af eksempelvis Rafael Bierman, mest karakter af ”reaktiv ad-hoc-brandslukningspolitik”.3 Men EU har som andre draget en lære af de negative erfaringer i 1990'erne. Her blev 31/2 års serbisk-bosnisk belejring af Sarajevo ikke brudt, og FN's flyveforbud og sikre zoner ikke tilstrækkeligt beskyttet, hvilket førte til nye etniske udrensninger, allerværst massakren i Srebrenica. Forskellige teorier, også ikke uunderbyggede konspirationsteorier, er fremsat om, hvorfor massakren i Srebrenica ikke blev standset i tide. EU var sat på et sidespor. Iflg. en ubekræftet teori lod den bosniske regering Srebrenica og Zepa falde for at få de serbisk-kontrollerede områder omkring Sarajevo. En anden går på, at franskmændene lod Srebrenica falde for at få løsladt flere hundrede franske fredsfolk, der var taget som gidsler af de bosniske serbere. David Rohde mener, at USA, FN og den bosniske regering alle bærer på skyld. Der var iflg. ham ingen hemmelig konspiration, men alle havde interesse i at lade byen falde. Ingen havde dog ventet de grusomheder, der forestod.4 De Balkan-initiativer der kom fra EU-side, f.eks. i form af dokumentet fra Lissabon i 1992, kunne godt have ført til resultater, hvis de var blevet fremført med den tilstrækkelige konsekvens og ikke var blevet modarbejdet fra anden side. ”Vance-Owen-planen” for Bosnien blev dog modvirket af USA, der skiftede politik og støttede yderligere muslimske krav, men derved også forhindrede en aftale. En aftale blev siden efter nye forhandlinger godkendt, også af regeringen i Beograd, men senere afvist af de bosniske serbere. 66 ”Owen-Stoltenberg-planen” vendte tilbage til Lissabon-principperne og foreslog Bosnien omdannet til en konføderation bestående af tre etniske stater, kroatisk, serbisk og muslimsk. Den plan blev støttet af de bosniske kroater og serberne, men denne gang afvist af muslimerne. Daytonaftalen fra 1995 fandt omsider frem til en delingsordning for Bosnien. Dayton-aftalen skabte en form for ”ikke-krigstilstand”, og det var da altid noget. Men EU var stadig sat ud på et sidespor og initiativet var helt overladt til USA. Bosnien blev et FN-styret protektorat, men blev aldrig en funktionel føderation. EU som sikkerhedspolitisk aktør Kosovo-problemet blev udskudt for at få en aftale om Bosnien bragt i hus, men snart forværredes forholdene i Kosovo. Bombardementerne og uddrivelsen af serbere og andre etniske grupper fra Kosovo i 1998 skabte ikke fred, men en ny ”ikke-krigstilstand”. Den skabte naturligt nok bitterhed i den serbiske befolkning, der måtte udstå ugers intensive bombardementer, og Milosevic forblev endda et godt stykke tid ved magten. Regeringen der fulgte efter Milosevic, havde ikke til sinds at opgive Kosovo uden sværdslag, uanset at Kosovo reelt ikke var og heller ikke kunne blive en del af Serbien. Næste store opgave var derfor at finde frem til en varig og retfærdig ordning. Serberne har lidt under et alvorligt ”benægtelsesproblem” over for opløsningen af Jugoslavien og grusomhederne, der fulgte efter, men har også følt sig som et offer for det ”civilisatoriske jerntæppe”, der med Samuel Huntingtons formulering delte Europa, og har derfor følt sig diskrimineret, misforstået og forfulgt.5 Sværest for Serbien var at anerkende tabet af Kosovo. Montenegros selvstændighed havde mindre betydning. Serbien og Montenegro havde, da de var 4) I bogen: Brad K. Blitz (2006), War and Change in the Balkans, Nationalsm, Conflict and Cooperation, Cambridge:Cambridge University Press, side 134 5) Serbien problematikken er udmærket behandlet of Judy Batt, f.eks. I “The Question of Serbia”, Chaillot Paper no. 81, august 2005, Institute for Scurity studies, The European Union 67 i union således ikke nogen fælles valuta og forskellige toldsatser. Men Serbiens projekt om ”mere end suverænitet, men mindre end selvstændighed” for Kosovo har ikke megen opbakning uden for Serbien selv og slet ikke i EU. Spørgsmålet om Kosovos fremtid skaber som bekendt problemer ikke alene i forhold til Rusland, men også inden for EU-landekredsen. Stabilitetspagten for Sydøsteuropa EU valgte efter de tragiske erfaringer i 1990'ere og med Tyskland som drivkraft en ny strategi for Balkan manifesteret i Stabilitetspagten for Sydøsteuropa fra 1999. Pagten blev betragtet som begyndelsen til en fælles EU udenrigs- og sikkerhedspolitik og åbnede senere op for de stabiliserings- og associeringsaftaler, der på sigt kunne føre til EU-medlemskab. Umiddelbart blev fra donor-side givet tilsagn om 2.1 mia. dollar i støtte. Der havde før 1999 været lanceret initiativer fra amerikansk og EU-side for samarbejde på Balkan, f.eks. det amerikanske ”Southeast Cooperative Initaive” (SECI) og EU's Royaumont initiativ. Men her hjalp det ikke, at EU og USA betragtede hinanden som konkurrenter. Problemet var, som godt beskrevet af eksempelvis Dimitar Bechev og Milica Uvalic, at Stabilitetspagten og stabiliserings- og associeringsprocessen i for høj grad trak i hver sin retning. Eller sagt på anden måde, delte EU regionen med den venstre hånd og opfordrede til multilateralt samarbejde med den højre.6 Hvor Stabilitetspagten stræber mod integration, bygger stabiliserings- og associeringsprocessen på aftaler mellem EU og hver enkelt stat efter det gamle kendte ”hub-and-spoke-princip”. Satsningen på tosidede aftaler betød, at de stater, der følte sig i en mere favorabel situation forståeligt nok ikke ønskede at solidarisere sig med og vente på ”fodslæbende” lande i området. Det gjaldt Slovenien og senere Kroatien, Bulgarien og Rumænien, der ikke var meget for at indgå f.eks. en toldunion med andre stater og derved institutionalisere og styrke det regionale samarbejde på Balkan. 6) Dimitar Bechev, ”Carrots, sticks and norms: “The EU and regional cooperation in Souteast Europe”, Journal of Southern Europe and the Balkans, Volume 8, Number 1, April 2006, Milica Uvalic, “Regional cooperation in Southeastern Europe”, Working paper 17/01, Department of Economics, Faculty of Political Science, University of Pergugia 7) Rafael Bierman, “The Stability Pact for South Eastern Europe - potential, problems and perspectives”, ZEI Discussion Paper C56 1999. Om krisen i December 2007 om politistyrken eller mangel på same I Bosnien, se f.eks. Tihomir Loza, “Condition Serious But Stable”, Bosnia's convoluted institutions need reform, though not reform at any cost”, www.tol.cz 11. December 2007 EU som sikkerhedspolitisk aktør De krav der blev stillet udenrigspolitisk fra EU-side gjaldt mest forholdet til nabostater og som bekendt også kravet om et tættere samarbejde med krigsforbryderdomstolen i Haag (ICTY). Men Stabilitetspagten udgik fra det grundlæggende helt rigtige princip om integration og modernisering - ikke yderligere opsplitning. Som ved Marshall-hjælpen og de europæiske fællesskaber vil udbygning af infrastruktur, nedbrydning af handels- og toldbarrierer, fri bevægelighed, økonomisk vækst og deraf følgende stigende velfærd skabe mindre etnisk had. Indtil nu er der mest sket fremskrift på energiområdet. Udgangspunktet var uhyre svært, for i udgangssituationen havde Albanien, Bosnien-Hercegovina, Bulgarien, Kroatien, Makedonien, Rumænien og Serbien et bruttonationalprodukt tilsammen svarende til Polens eller Hamburg-Bremens. Særligt fokus var der naturligt nok på Bosnien. Bosnien var fra start totalt afhængig af international hjælp. Landets BNP var dengang på halvdelen af niveauet i 1991, helt uden udenlandske investeringer og med en arbejdsløshed på mindst 40 pct. Kort sagt, en ”rent-seeking”-økonomi af værste skuffe. Korruptionen var (og er stadig) gigantisk. Fra 1995 og frem til årtusindeskiftet forsvandt omkring en mia. dollar fra offentlige fonde og internationale støtteprogrammer. ”Good governance” stod derfor naturligt højt på programmet, men i dag, ti år efter, er Bosnien-Hercegovina stadig et protektorat. Etableringen af en fælles politistyrke, et højt prioriteret område, har stadig svære vilkår, hvilket den nyeste politiske krise i december 2007 jo så tydeligt viste.7 Men opnås fremskridt, kan Balkan blive interessant for udenlandske investorer, for produktionsomkostningerne er stigende i det ”gamle” Østeuropa. Og udviklingen er startet: I 2006 udgjorde udenlandske investeringer i Serbien således trods alt 4.6 mia. dollar, i Kroatien 3.6 mia. og de udgjorde omkring ti pct. af BNP på Balkan som helhed.8 Nogle principper for en ny og bedre Balkan-politik Som det fremgår af ovenstående, er EU's erfaringer som sikkerhedspolitisk aktør i regionen mildt sagt blandede og holdningerne til udviklingen på Balkan meget forskellige pga. de forskellige geopolitiske interesser, modsatrettede historiske erfaringer og politiske holdninger. Personligt hører jeg til gruppen af ”funktionalistiske eurorealister”, som mener, at EU skal tillægges opgaver det er i stand til at løse bedre end andre, men heller ikke flere. EU selv må med så mange nye heterogene lande nødvendigvis opgive de store men urealistiske føderale projekter, bevæge sig væk fra imperiel tankegang og i stedet i højere grad satse på udvikling af et europæisk sikkerhedsfællesskab.9 Arrogance, paternalisme og trangen til traditionel stormagtsadfærd må dæmpes, og EU må acceptere samarbejde med andre lande, f.eks. Rusland og Tyrkiet, og andre institutioner, f.eks. FN og de finansielle institutioner. Som nævnt er vejen frem ikke mere opsplitning men mere integration. Økonomiske støtte bør derfor gives ud fra et helhedsperspektiv med stor vægt på udvikling af infrastrukturen, bekæmpelse af korruption og sikring af bedre embedsførelse (”good governance”). Bedre sent end aldrig. 68 EU som sikkerhedspolitisk aktør Serbien-problemet bør anerkendes. Ikke gennem grænseændringer, men følelsen af forfølgelse i Serbien kunne f.eks. formindskes gennem mere økonomisk støtte, forståelse for vilkårene for de mange internt fordrevne og to mio. serbere, der befinder sig i nye nabostater. Som en gestus kunne NATO-landene og EU yde kompensation for de bombardementer, der i 1998 dræbte uskyldige og ramte mange civile mål. Men det sker nok ikke. Kravet om forsat samarbejde med krigsforbryderdomstolen (ICTY) skal fastholdes, men problemerne her bør ikke forhindre en stabiliserings- og associeringpagt og frem for alt ikke forhindre en udvidet Balkanintegration. Det skader jo aldrig at tænke og handle fremtidsrettet, formindske betydningen af ”policy of history” i negativ forstand og derved fjerne de dybe årsager til krig og etnisk had. Sådan tænkte man i årene op til oprettelsen af De Europæiske Fællesskaber - hvorfor ikke også gøre det i dag? 8) S. Adam Cardais, “Waiting in the Wings, Low costs and perks are enticing investors to the West Balkans. But dodgy politics and infrastructure may make business think twice”, www.tol.cz 17. december 2007 9) Et sikkerhedsfællesskab dækker groft sagt over en tilstand mellem stater, hvor krig er udelukket takket være øget integration fra neden via øget samhandel, mere kommunikation og bevægelse over landegrænserne, øget økonomisk vækst osv. Der forudsættes ikke overnationale institutioner af betydning, integrationen sker nede fra og op. Karl Deutsch var i sin tid forsker på dette område og havde bl.a. USA-Canada forholdet og Skandinavien som eksempler 69 Kold fred imellem EU og Rusland Af Vibeke Sperling, Journalist, Politiken EU's rolle - eller mangel på samme - er også på det sikkerhedspolitiske plan afgørende for forholdet imellem EU og Rusland. Den kolde krig er endegyldigt forbi, men magtkampen imellem Rusland og Vesten fortsætter under nye former. Aktuelt afspejles den primært i Kosovos fremtid og USA's missilskjoldsplaner i Europa. Quentin Perret, analytiker ved den franske tænketank Robert Schuman, kalder meget præcist det russiske diplomati ”brysk og beregnende”, det amerikanske ”autistisk” og det europæiske ”svagt og ufleksibelt”. EU's interne stridigheder, ikke mindst om forholdet til Rusland, styrker den amerikanske forrang i europæiske sikkerhedsspørgsmål. Det betyder, at den traditionelle amerikanske dominans i europæisk politik fortsat er en realitet. Trods overvældende objektiv styrke i forhold til Rusland optræder EU, ”som om det er underordnet et stadig mere selvhævdende Rusland”, hed det i en rapport sidste år fra European Council on Foreign Relations (ECFR). ECFR er en ny tænketank til fremme af en fælles europæisk politik - også på det sikkerhedspolitiske område. EU har kun sig selv at takke for de seneste års dramatiske ændringer i magtbalancen til fordel for Rusland, for den er et produkt af EU's splittelse og tvivl på sig selv, konkluderer rapporten. Det gælder også på det sikkerhedspolitiske område. ”I dag er det Kreml, der sætter dagsordenen i relationerne imellem EU og Rusland, og det gør det på en måde, som i stigende grad tilsidesætter spillets regler”, sagde den tidligere tyske udenrigsminister, Joschka Fischer, en af ECFR's formænd, ved fremlæggelse af rapporten, som er den første indgående analyse af magtforholdet til Rusland med inddragelse af eksperter fra 17 europæiske lande. EU-lande splittet ifht. Rusland EU som sikkerhedspolitisk aktør EU er splittet imellem to dominerende holdninger til Rusland: At se Rusland som en trussel, der kræver ”blød inddæmning”, eller som en potentiel partner, der må omdannes gennem ”snigende integration” i Europa. Rapporten ser begge holdninger som blindgyder og inddeler EU i fem kategorier i forholdet til Rusland: Grækenland og Cypern som ”trojanske heste” for Ruslands interesser. Tyskland, Frankrig, Italien og Spanien som ”strategiske partnere”, som Rusland behandler med størst respekt og har særlige bilaterale relationer til. ”Venskabelige pragmatikere” er Østrig, Belgien, Bulgarien, Finland, Ungarn, Luxembourg, Malta, Slovakiet, Slovenien og Portugal med et mindre tæt forhold til Moskva, men de sætter også økonomiske interesser højest og styrer uden om politiske konfliktområder. Danmark er blandt de ”kølige pragmatikere” sammen med Tjekkiet, Estland, Irland, Letland, Holland, Sverige, Rumænien og Storbritannien. Økonomiske interesser rangerer også højt for disse lande, men de viger ikke tilbage fra åben kritik af Rusland. De lande optræder i modsætning til de førnævnte i pagt med fælles værdier, men i stedet for at lægge pres på andre EU-lande for det samme, er de oftest passive med spredte udbrud af aktivisme om Rusland. Storbritannien er særlig, da det tidligere var blandt de ”strategiske partnere”, men efter 2003 har skiftet kurs. Forholdet imellem Moskva og London har udviklet sig til direkte fjendtligt under opgøret om Andrej Lugovoj, den formodede ansvarlige for giftmordet på Alexander Litvinenko. Polen og Litauen beskrives som ”nye koldkrigere”, da de mener, at Rusland fører kold krig imod EU, og har vist sig villige til at blokere EU-forhandlinger med Rusland. Efter magtskiftet i Polen sidste år fører Warszawa imidlertid en mindre konfrontatorisk politik over for Rusland. Der er således i forholdet til Rusland ikke tale om opdeling i nye og gamle EU-lande. Der er heller ikke tale om, at de lande, der er mest afhængige af russisk energi, er mest underdanige. Nogle af de mest kritiske er uhyre afhængige som Litauen, der får hele sit gasbehov dækket af Rusland, og Polen, der får 70 pct. Blandt de ”kolde pragmatikere” er Tjekkiet, der er 75 pct. afhængig af russisk gas, og Estland og Letland med 100 pct. afhængighed. EU kunne enes om en fælles politik i 1990'erne, hvor Rusland stod med hatten i hånden for vestlig hjælp. Landet råbte op imod eksempelvis EU's og NATO's udvidelse og imod Kosovo-krigen, men måtte acceptere Vestens valg. Over for et svagt Rusland kunne EU enes om forsøg på demokratisering af landet. Tårnhøje olie- og gaspriser har ændret det billede, og nu vil Rusland have hævn for de tidligere ydmygelser. ”EU har ikke formået at ændre Rusland, men Rusland ændrer nu EU”, skriver ECFR, der nævner mange eksempler på, at EU-lande lader Moskva tilsidesætte folkeretten og andre aftalte spilleregler. Et demokratisk Rusland har efter alt at dømme lange udsigter, men Rusland kan og bør tvinges til at respektere love. Problemet er, at Kreml ser love som noget, magten har til rådighed og kan bruge selektivt. 70 Splittelsen i EU's politik over for Rusland gør kun Kreml stadig mere respektløst og selvhævdende over for aftaler - ikke mindst til skade for EU's interesser i de fælles nabolande. På EURusland topmødet i Portugal 26. oktober 2007 blev de fælles naboer fremhævet. Det hed i fælleserklæringen: ”De gentog den vægt, som både EU og Den Russiske Føderation tillægger effektiv multilateralisme”. Men det er lykkedes Moskva at reducere EU's indflydelse i de tidligere sydkaukasiske og centralasiatiske sovjetrepublikker, mens EU's naboskabsprogrammer burde have betydet det omvendte. EU som sikkerhedspolitisk aktør Rusland er i dag det spørgsmål, som splitter EU mest siden slagsmålet om invasionen i Irak og med potentielt langt alvorligere og vedvarende konsekvenser for europæisk sikkerhed, hvis det ikke lykkes at udvikle en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik over for Rusland og dermed forudsætningerne for et jævnbyrdigt forhold. EU ønsker med naboskabspolitikken at styrke båndene til Ukraine, Hviderusland, Moldova og de sydkaukasiske lande, Georgien, Aserbajdsjan og Armenien. EU og Rusland deler interessen for stabilitet i de pågældende lande, men de aktuelt kølige relationer mellem Moskva og Bruxelles gør tendenser til samarbejde vanskelige at få øje på. EU engagerer sig i praksis alt for lidt og Rusland behandler de ovennævnte lande som sin interessesfære. Rusland bekymret Op igennem 1990'erne så Moskva EU's udvidelse østover som et mindre onde end NATO's, men det har ændret sig i de seneste år. Mens Moskva tilsyneladende for tiden er relativ tilfreds med samarbejdet med NATO, er det blevet stadig mere bekymret over EU's politik. 71 Vicedirektøren for Carnegie Moscow Center, Dmitrij Trenin, skriver på centrets hjemmeside: ”Rusland er vågnet op til det faktum, at EU-25 er markant anderledes end EU-15 og ikke kun pga. størrelse. De omkring 100 mio. nye europæere har tendens til et ofte mørkt syn på Rusland, dets fortid og nutid. Deres regeringer vogter som høge over udviklingen af forholdet imellem EU og Rusland”. Rusland er især kritisk over for Polens forsøg på at få EU til at føre en mere aktiv østpolitik. Kreml så Polen som ansvarlig for den aktive EU-politik til støtte for Ukraines ”Orange revolution” i 2004. Og har advaret Polen imod at blande sig i Moskvas konflikter med de baltiske lande eller blive mere aktivt til støtte for oppositionen i Hviderusland. Når det gælder den store fælles naboregion, som EU-udvidelsen har givet begge parter, har mange af de pågældende lande vestvendte politiske eliter, men ingen af dem ventes inden for overskuelig tid eller nogensinde at blive EU-medlemmer. Da EU endelig blev aktivt øst for dets grænser under krisen om valgene i Ukraine i 2004, udtrykte Rusland stor bekymring, men det betyder ikke, at de to parter vil vende tilbage til en koldkrigsagtig rivalisering om indflydelse i deres fælles naboregion. Det er ikke kun naturligt men også magtpåliggende for Rusland at interessere sig for nabolandene. Men hvad mange analytikere ser som neoimperialisme, kalder Trenin ”snarere postimperialistisk” og fremhæver, at det til en vis grad beroliger Moskva, at selv om EU udvides, er det langt fra at blive et traditionelt imperium. Moskvas store skræk er nye ”farverevolutioner” i regionen såsom ”Roserevolutionen” i Georgien i 2003 og Ukraines ”Orange revolution” året efter. Russere oplæres af Kreml til at frygte, at hvis Ukraine tilsluttes NATO og i EU, vil det skabe et nyt jerntæppe i Europa. EU kom sent med at interessere sig for de såkaldte ”fastfrosne konflikter” om løsrivelsesregionerne Transdnjestr i Moldova, Abkhasien og Sydossetien i Georgien samt den armenske enklave Nagornij Karabakh i Asebajdsjan. Da EU nu ønsker en mere fremtrædende rolle, vil disse konflikter blive stadig mere vigtige for forholdet til Rusland. Rusland vil ikke træde tilbage og se på, at EU overtager. Ifølge blandt andre Dmitrij Trenin og russiske diplomater er Rusland parat til at diskutere fælles fredsstyrker med EU i hele det postsovjetiske rum fra Moldova til Sydkaukasus og Centralasien. Rusland afviser imidlertid kategorisk fremmed militær indblanding i Tjetjenien. Der er tale om en ”gradvis mentalitetsændring, der åbner døren for et sikkerhedssamarbejde i det fælles nabolag”, skriver Trenin, der mener, at Rusland nok har vist vilje til at trække sig tilbage fra bl.a. baser i Georgien, ”men ikke vil se tomrummet fyldt op af vestlige militærstyrker”. Sikkerhedsspørgsmålet og OSCE's rolle EU som sikkerhedspolitisk aktør EU er først for nylig begyndt at bekymre sig om sikkerhedsspørgsmål i regionen. Der er brug for tættere kontakter mellem russiske og europæiske militærstabe for at øge den gensidige forståelse. Men her spiller situationen i de russiske militære strukturer negativt ind. Der har været talt meget mere om militærreform, end der er gjort ved det. Det russiske militær er indrettet på fortidens krigsscenarier og ikke på nutidens trusler og udfordringer. Praktisk samarbejde kan hjælpe reformer på vej, men det forhindres samtidig af mangel på reformer og ditto vilje. Den russiske enklave Kaliningrad, der er omgivet af EU-landene Polen og Litauen, vil fortsat spille en central rolle. Hovedproblemet er ikke som de fleste tror transitproblemerne til det russiske hovedland, men den stadig større forskel imellem levestandarden i Kaliningrad og i nabolandene, der har nogle af de hurtigst voksende økonomier i Europa. Hvis kløften udvides, kan befolkningen i Kaliningrad stræbe efter mere autonomi og måske endda løsrivelse fra Rusland. En sådan udvikling kan få Rusland til at slå hårdt ned, og det kan udløse en større konflikt med Europa. Ruslands trusler om udstationering af missiler vendt imod Europa i området skal givet ses i det lys. Forholdet imellem EU og Rusland vil bestemme udviklingen for de lande, som er klemt imellem dem. Vil vi se samarbejde til gavn for dem eller konkurrerende krav og vrede meningsudvekslinger imellem Bruxelles og Moskva? Det er et stadig ubesvaret spørgsmål og et positivt svar kræver, at EU begynder at tale med én stemme. Blandt konflikter, som blev skærpet i slutningen af sidste år, var forholdet til Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE). OSCE nægtede at sende observatører til Ruslands parlamentsvalg den 2. december, efter at Rusland havde skåret drastisk ned på det antal, som det ville tillade. Efter at Rusland tidligere talte for OSCE som en organisation, der måtte gives større autoritet end NATO for Europas sikkerhed, kritiserer Rusland nu skarpt organisationen som ”et instrument for vestlige interesser”. Det er også i OSCE, vi vil se magtkampen om indflydelse i den fælles naboregion udspille sig. Det finske formandskab for OSCE i 2008 vil styrke organisationen, mens Rusland vil trække tænderne helt ud af organisationen, især når det gælder overvågning af valg, men til skade for også sikkerheden i Europa. Vi vil se nye konflikter i forbindelse med det russiske præsidentvalg, der vil blive afviklet efter Kremls helt egne regler. Finlands udenrigsminister, Ilkka Kanerva, sagde da landet overtog formandskabet den 1. januar, at den første store udfordring er overvågning af det russiske præsidentvalg. Ved årsskiftet truede Rusland med at halvere sit bidrag til OSCE, men i modsætning til forudsigelse for nogle måneder siden ser OSCE ikke ud til at falde fra hinanden. Kold fred er ikke kold krig 72 EU som sikkerhedspolitisk aktør Kosovo konkurrerer med valgovervågning om førstepladsen blandt udfordringer i år. I juledagene vedtog OSCE, at dets mission i Kosovo, der involverer en stab på flere tusinde observatører, skal fortsætte. Men Rusland og Serbien vil have dem ud, hvis EU og USA som ventet anerkender et selvstændigt Kosovo. Det er Finlands opgave at overtale Rusland og Serbien til udvidelse af OSCE's mandat i Kosovo. Rusland har formentlig erkendt, at det har overspillet sine kort, når det gælder Kosovo, selv om det længe har haft held til at udskyde en endelig afgørelse med magten til at nedlægge veto i FN's Sikkerhedsråd. Rusland må acceptere, at Kosovo løsrives fra Serbien. Spillet om Kosovo har haft meget lidt at gøre med traditionelle religiøse og kulturelle bånd imellem Rusland og Serbien. For Moskva har det at gøre med kravet om at blive anerkendt som en supermagt, der skal lyttes til. Når EU og USA på et tidspunkt holder op med at lytte, kan Rusland ikke gøre meget på Balkan selv, med mindre det ønsker at opildne til krig. Men konsekvenserne andre steder kan blive vanskelige at dæmme op for og de kan yderlige forværre forholdet imellem EU og Rusland, eksempelvis hvis Rusland skrider til anerkendelse af løsrivelsesregioner i Moldova eller Georgien. Den nuværende kolde fred kan blive endnu køligere, men selv om atmosfæren ofte ligner, har det intet at gøre med en gentagelse af den kolde krig (med mindre man tror på Karl Marx's tese om, at historien altid gentager sig som farce). En ny kold krig er først mulig, når Rusland opfattes som en militær trussel imod Vesteuropa. Og det er langt fra tilfældet med den mili- 73 tære underlegenhed overfor ikke bare USA, men også overfor EU på det konventionelle plan. En gentagelse af den kolde krig er heller ikke mulig, fordi verden er så meget anderledes og den gensidige afhængighed så stor. Over 50 pct. af Ruslands handel med udlandet er f.eks. med EU-lande. Det har i den nuværende situation langt større betydning end de aggressive udfald imod Vesten fra Kreml, som næppe ændres efter præsidentvalget. Men bag alle aftaler om det ønskeværdige i fælles rum, er der kun lidt, som EU og Rusland enes om for øjeblikket. Og EU's forsøg på at påvirke situationen internt i Rusland afvises som påtrængende og arrogant og i praksis har Rusland som fremhævet indledningsvis overhånden, så længe EU er splittet. Men Rusland skyder også sig selv i foden. Kreml ønsker at gøre Rusland til en ”moderne stormagt”, men det er endnu uvist, hvordan landet vil nå dertil. Bag al den antivestlige retorik ønsker Rusland at skabe et ”større Europa” i løst forbund imellem EU og et russisk ledet Østeuropa. Det bedste Rusland kan gøre for omgivelserne og for sig selv er at blive mere stabilt og mere i fred med sig selv. Det kan give Rusland ”blød magt”, dvs. evnen til at overbevise snarere end som nu at bruge tvang over for naboerne. Bæltet af fælles naboer kunne blive bindeled imellem Rusland og EU, men det kræver et samarbejde, som der er ringe udsigter til nu. Hverken Rusland eller EU har klare forestillinger om endsige strategier for, hvad der skal erstatte den kolde krig i Europa som afbalancerende faktor. EU som sikkerhedspolitisk aktør Ukraine - grænselandet mellem øst og vest Af Lars P. Poulsen-Hansen, Mag.art. og konsulent på Den Store Danske Encyklopædi ”Ukraines regering har gjort den europæiske integration til en strategisk prioritet for sit arbejde på grundlag af handlingsprogrammet Det Ukrainske Gennembrud: For mennesker og ikke for politikere”, meddelte vicepremierministeren for europæisk og international integration, Grygorij Nemyrja den 10. januar 2008 og fortsatte: ”Det er det første regeringsprogram, der bekender sig til ideen om europæisk integration - først og fremmest som en prioritet i indenrigspolitikken og ikke kun i udenrigspolitikken. De forslag, der kom fra praktisk talt alle ministerier, gik netop ud på at styrke den europæiske dimension i dette program.” Dette var nogle af de første udenrigspolitiske toner, der lød fra den ny ”orange” regering, der blev dannet i december 2007 under ledelse af Julija Tymosjenko efter månedlange forhandlinger efter parlamentsvalget den 30. september 2007, hvor hendes blok og en blok bestående af præsident Viktor Jusjtjenkos parti ”Vort Ukraine” og partiet ”Nationalt Selvforsvar” vandt en kneben sejr over den daværende premierminister Viktor Janukovitjs ”Regionernes Parti” og to andre partier. 74 I pressemeddelelsen af 10. januar 2008 på regeringens internetportal hed det endvidere, at drøftelsen af programmet bl.a. havde drejet sig om at styrke koordineringen af den europæiske integration på det politiske niveau, om at sikre ukrainsk medlemskab af WTO i den nærmeste fremtid, om at begynde forhandlinger om en frihandelszone og en forenkling af visumreglerne samt om Ukraines deltagelse i EU's programmer og udvikling af energisamarbejdet. Hvad er det da for et land, der banker på vores dør, og som har en integrationsminister, hvis opgave det er at integrere landet i omverdenen og ikke omvendt? Ukraine - det største ikke-medlem EU som sikkerhedspolitisk aktør Ukraine er - bortset fra Rusland - det største europæiske ikke-medlem af EU og det største europæiske ikke-medlem af NATO. Mod vest og sydvest grænser landet op til EU- og NATOmedlemmerne Polen, Slovakiet, Ungarn og Rumænien. Mellem Ukraine og Rumænien ligger Moldova, der er omfattet af EU's Stabilitetspagt for Sydøsteuropa, mod nord er naboen Hviderusland og mod øst Rusland. Landet danner således en slags bufferzone mellem de euroatlantiske organisationer og det Rusland, det har været en del af det meste af sin historie, idet det - bortset fra den tidlige middelalder og en kort periode efter Oktoberrevolutionen i 1917 ikke har været en selvstændig nationalstat før Sovjetunionens opløsning i 1991. På Ukraines 603.700 km2 er der 47 mio. indbyggere, der desværre bliver færre og færre. Siden 1990 er befolkningstallet faldet med ca. 5 mio. Ved folketællingen i 2001 opgav 78 pct. af indbyggerne at være ukrainere og 17 pct. at være russere. Russerne bor først og fremmest i den sydøstlige del af landet. 75 Ukraine blev engang kaldt Europas kornkammer, men det navn kan det ikke leve op til længere, selvom landet har kunnet eksportere korn i visse år efter årtusindskiftet. Siden uafhængigheden er landbrugsproduktionen nemlig reduceret med over 50 pct. og udgør nu kun 15 pct. af BNP. Derimod er Ukraine verdens femtestørste producent af jernmalm; 15 pct. af produktionen eksporteres og næsten hele eksporten går til lande uden for SNG. Landets vigtigste råstof er kul, der brydes i Donbass-regionen i den sydøstlige del. Alt kul bruges i selve Ukraine, ca. to tredjedele til kraftværkerne og resten til stålproduktionen, der alene står for ca. 25 pct. af industriproduktionen og som sådan er den vigtigste branche i industrien. Alt i alt går det godt for Ukraine, og i 2006 voksede BNP med 7,4 pct. Stål er da også så vigtig en del af den ukrainske eksport, at EU har indgået en aftale med Ukraine om visse kvantitative begrænsninger i landets ståleksport. Ikke desto mindre er EU nu blevet Ukraines vigtigste handelspartner. I 2006 udgjorde Ukraines samlede handel med EU27 ca. 28 mia. euro, hvilket dog kun udgjorde 1,1 pct. af EU's samlede handel. Rusland er stadig den vigtigste enkelte handelspartner. Ca. en femtedel af Ukraines eksport går til Rusland, og halvdelen heraf består af maskiner og metaller. Godt en tredjedel af Ukraines import kommer fra Rusland, og ca. to tredjedele heraf består af naturgas og olieprodukter. Ukraine er stærkt afhængig af de russiske gasleverancer, og Rusland er på sin side afhængig af Ukraine som transitland for den indbringende olie- og naturgaseksport til EU. I december 2007 indgik den afgående ukrainske regering en aftale med det russiske gasmonopol, Gazprom, om gasprisen for 2008. Den blev fastsat til ca. 180 USD pr. 1000 m3, hvilket var en stigning på næsten 50 USD i forhold til 2007. Årsagen til stigningen var, at Rusland i første halvår af 2008 skal betale 130 USD pr. 1000 m3 for den turkmenske gas, det sælger videre til Ukraine, og i andet halvår 150 USD - og ikke 100 USD som hidtil. Til gengæld gik Rusland med til at betale 6 pct. mere til Ukraine for transit af sin gas gennem Ukraine, så det nu skal betale 1,7 USD for transit af 1000 m3 over 100 km. Den nye premierminister, Julija Tymosjenko, har rettet en stærk kritik mod denne gasaftale og lovet at revidere den efter sin tiltrædelse, hvilket formentlig ikke vil være klogt. De vesteuropæiske aftagere af den russisk/turmenske gas skal i 2008 betale næsten dobbelt så meget som ukrainerne, nemlig ca. 350 USD pr. 1000 m3, så ukrainerne er altså uanset prisstigningen stadig begunstiget af russerne på dette område. Ukraine og Rusland men ikke af hjertet.” EU som sikkerhedspolitisk aktør Siden Sovjetunionens opløsning i december 1991 har Rusland haft meget svært ved at forlige sig med sine østslaviske broderfolks selvstændighed. Hviderusland er dog stadig overvejende Moskvatro og indgår endda i en slags union med Rusland, men Ukraine giver Rusland udprægede fantomsmerter. Ukraine har altid betydet meget for russerne - som den russiske kulturs vugge, som kornkammer, som hjemsted for sværindustrien - og efter Oktoberrevolutionen og tsarrigets opløsning i 1917 udtalte Lenin: ”Hvis vi mister Ukraine, mister vi vores hoved.” Nu har Rusland ikke tabt hovedet efter 1991; der er snarere tale om, at en kær broder er flyttet hjemmefra. Som en russisk kommentator skrev i anledning af 350-året for Ukraines genforening med Rusland i 1654: ”Ukraines nye status kan til nød accepteres af forstanden, Først i 1997 lykkedes det efter lange og seje forhandlinger Rusland og Ukraine at få forhandlet en aftale om venskab, samarbejde og partnerskab på plads, at få delt den sovjetiske sortehavsflåde ligeligt og indgå en aftale om russisk benyttelse af havnene i og omkring Sevastopol i 20 år. Men i betragtning af, hvor meget der kunne gå galt efter Sovjetunionens opløsning, har der været bemærkelsesværdig få alvorlige kontroverser mellem de to broderfolk. Efter fastlæggelsen af landegrænsen mellem Rusland og Ukraine udestår det nu at få indgået en aftale om grænsen til søs i Det Azovske Hav og Kertj-strædet, dets udløb i Sortehavet; det kan til gengæld godt komme til at tage sin tid. Et vendepunkt i forholdet mellem de to lande var dog den ”Orange revolution” i efteråret 2004, der bragte den nuværende præsident, Viktor Jusjtjenko, til magten og ikke Kremls foretrukne kandidat, Viktor Janukovitj. Under den politiske krise stillede EU's udenrigspolitiske koordinator, Javier Solana, op som mægler ved forhandlingerne i Kijev mellem den afgående præsident og de to præsidentkandidater. Baggrunden herfor var EU's interesse i, at Ukraine var og er en stabil og forudsigelig nabo, som man kan samarbejde med om bl.a. udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, konfliktforebyggelse og krisestyring. Ved sin side havde Solana to EU- og NATOmedlemmers præsidenter, nemlig Aleksandr Kwasniewski fra Polen og Valdas Adamkus fra Liltauen samt OSCE's generalsekretær, slovakken Jan Kubis. Præsident Putin nøjedes med at sende den udenrigspolitisk uerfarne formand for det russiske underhus, Dumaen, Boris Gryzlov, til den fortabte broder. Russerne opfattede den vesteuropæiske deltagelse i mæglingen som en utidig indblanding i Ukraines indre anliggender og en støtte til Viktor Jusjtjenko, men præsident Putin støttede selv åbenlyst Viktor Janukovitj. 76 Siden den Orange revolution har Ukraine været et skræmmebillede for den russiske ledelse, der bestemt ikke ønsker et lignende scenarie gentaget på russisk grund. Hvorvidt det er realistisk, er tvivlsomt, men det er hævet over enhver tvivl, at Ukraine fortsat ligger inden for Ruslands interessesfære. Enhver ukrainsk præsident og premierminister må således føre en politik, der tager hensyn til Rusland. Men med landets euro-atlantiske aspirationer skal enhver ukrainsk leder også se mod vest. En ukrainsk leder skal altså have et Janushoved, der kan skue såvel dobbeltørnens flugt i øst som de gyldne stjerners blinken i vest og måske en blåhvid stjernes funklen over Nordatlanten. Ukraine og EU EU som sikkerhedspolitisk aktør Da det ukrainske parlament den 18. december 2007 med én stemmes flertal havde stemt for Julija Tymosjenko som premierminister, lykønskede formanden for Europa-Kommissionen, José Manuel Barroso, hende straks med udnævnelsen, idet han udtrykte, at han var fast overbevist om, at Ukraine under hendes ledelse ”vil fortsætte sine fremskridt mod politisk og økonomisk reform”. Han forsikrede den nybagte premierminister om, at Europa-Kommissionen fortsat ville støtte Ukraine med implementeringen af EU-Ukraine-handlingsplanen og tilføjede, at ”vi vil fortsat uddybe vores relationer i forbindelse med vores forhandlinger om en ny forbedret aftale” (til erstatning for den hidtidige Partnerskabs- og Samarbejdsaftale, der udløb i 2007). Hermed havde han anerkendt parlamentsvalget i september 2007 og dets endelige resultat i form af en ny regering til afløsning for den gamle under ledelse af Ruslands foretrukne ukrainske leder, Viktor Janukovitj, og slået tonen an for EU's holdning til Ukraine i den nærmeste fremtid. 77 EU's interesse for Ukraine går tilbage til 1994, da Unionen indgik en partnerskabs- og samarbejdsaftale (PCA) med den nye stat såvel som med Rusland og Moldova. Aftalen med Ukraine trådte dog først i kraft i 1998 for en tiårig periode til udgangen af 2007. Den fremhævede ”respekten for fælles fundamentale værdier som et væsentligt element i forholdet” og skulle danne ”en passende ramme for politisk dialog”, idet den fastlagde de vigtigste fælles mål i form af ”harmoniske økonomiske relationer, bæredygtig udvikling og samarbejde på en række områder” såvel som støtte til Ukraines indsats i retning af demokrati. EU betragtede aftalen som et vigtigt værktøj til at tilnærme Ukraine de juridiske rammer for det indre marked i EU og i WTO-systemet, og aftalen forudså også muligheden for at oprette et frihandelsområde. Nogle år senere foretog Ukraine udtrykkeligt sit europæiske valg, da daværende præsident Leonid Kutjma i 2002 nedsatte et råd for Ukraines europæiske og euro-atlantiske integration, der skulle skabe forudsætningerne for, at Ukraine kunne blive medlem af såvel EU som NATO. Ukraine valgte også at engagere sig på den internationale scene. Siden 1999 har et ukrainsk kontingent forrettet tjeneste sammen med polske hærenheder i NATO-styrken i Kosovo, KFOR, hvor der i begyndelsen af 2008 indgår 185 mand i en polsk-ukrainsk bataljon. Og ukrainske styrker har siden august 2003 deltaget i koalitionsstyrkerne i Irak; fra at have været ca. 2.000 mand er de nu nede på 34 mand. Herudover har Ukraine ti militære observatører på konfliktløsningsopgaver i Dnestrrepublikken i Moldova, og Ukraine stiller også personel til rådighed for den EU-støttede grænse- og toldkontrol på grænsen mellem Moldova og Ukraine. Endelig deltager landet, bl.a. sammen med EU, i forhandlingerne om en løsning på konflikten omkring Dnestrrepublikkens status i Moldova. Ukraine yder således sit bidrag til den europæiske og internationale sikkerhed. Ud fra devisen om, at ingen har fred længere, end hans nabo vil, har EU siden, bl.a. med udgangspunkt i en handlingsplan og et landestrategipapir for Ukraine, søgt at hjælpe Ukraine så meget som muligt og bringe det på linje med EU's egne standarder uden dog på nogen måde at stille ukrainerne bare et fjernt perspektiv om medlemskab i udsigt. Senest har EU og Ukraine EU som sikkerhedspolitisk aktør I marts 2003 blev Ukraine sammen med Rusland, Hviderusland, Moldova og landene på Middelhavets syd- og østkyst samt Jordan omfattet af EU's nye naboskabspolitik, der i Europa gik ud på at slå bro over EU's nye østgrænse efter udvidelsen og skabe en kreds af venner hinsides det gamle skel mellem Øst- og Vesteuropa. Hertil bemærkede den ukrainske viceudenrigsminister Oleg Sjamsjur sarkastisk i 2004: ”Vi har været naboer i århundreder; det er der ikke noget nyt i”. Denne naboskabspolitik gik dybest set ud på at tilbyde de nye naboer alt andet end medlemskab, og kort efter udvidelsen i maj 2004 fremlagde EU et strategipapir for Den Europæiske Naboskabspolitik (ENP), en betegnelse, der ret beset indebærer, at naboerne ikke er europæere, hvilket nok gjaldt de mediterrane medlemmer af det brogede naboselskab, men jo ikke de øvrige. Strategipapiret var ikke landespecifikt, men det blev fulgt op af en landerapport om Ukraine, der viste, at EU var godt inde i alle Ukraines problemer og ville være med til at løse dem. Og på et topmøde mellem EU og Ukraine i juli 2004 enedes parterne om at styrke deres forbindelser og samarbejde om at øge stabiliteten, sikkerheden og velstanden i Europa og om at undgå dannelse af nye skillelinjer. indgået visum- og tilbagetagelsesaftaler, der indebærer en forenkling af proceduren for udstedelse af EU-landes visa til ukrainere, idet EU-borgere allerede i nogle år har kunnet rejse frit ind i Ukraine og opholde sig der i op til 90 dage uden visum. Og i 2007 har EU tilbudt Ukraine at forhandle et frihandelsområde på plads i forbindelse med Ukraines nært forestående medlemskab af WTO, som Unionen naturligvis støtter. På det seneste topmøde i september 2007 bekræftede lederne af EU og Ukraine ”de stærke og vedvarende forbindelser mellem parterne” og erklærede: ”En fortsat tilnærmelse af Ukraine til konsolidering af demokratiet, styrkelse af retssamfundet og respekt for menneskerettighederne vil styrke disse forbindelser yderligere og bidrage til et nyt og højere niveau i relationerne med EU på grundlag af principperne for nære og privilegerede forbindelser og dybere økonomisk integration”. I topmødeerklæringen berørte man en række af de ovennævnte samarbejdsområder og understregede herudover parternes strategiske interesse i energisamarbejdet, der bl.a. gik ud på ”at sikre en sikker, pålidelig og transparent energitransit gennem Ukraine”. Og konklusionen lød: ”EU's ledere hilste Ukraines europæiske valg velkomment og understregede, at yderligere interne reformer og indførelse af europæiske standarder ville bringe Ukraine nærmere til EU.” Det samme har EU fremført under forhandlingerne i 2007 om ”en ny forbedret aftale” til erstatning for den gamle PCA og handlingsplanen. Men her har de ukrainske forhandlere ifølge det ukrainske udenrigsministerium understreget, at målet for dem er ”at bevæge sig fra principperne om partnerskab og samarbejde til principperne for politisk associering og økonomisk integration” eller sagt med andre ord: Nu vil vi gerne have medlemskab stillet i udsigt! Her taler de ukrainske diplomater på vegne af et flertal af befolkningen, idet ukrainske meningsmålinger har vist, at 60 pct. af befolkningen går ind for landets indtræden i EU, mens kun 20 pct. er imod. 78 Foreløbig eksisterer den gamle skillelinje mellem øst og vest altså stadigvæk langs EU's grænser til Hviderusland og Ukraine. Og det er vel ikke helt betryggende for vores sikkerhed, at vi endnu ikke har taget disse lande til os som medlemmer af den europæiske familie. Frø af ugræs kan jo stadig flyve over hegnet. Det er efterhånden på sin plads at spørge EU: Hvor længe endnu vil I misbruge ukrainernes tålmod? Ukraine og NATO EU som sikkerhedspolitisk aktør Mens EU er tilbageholdende over for Ukraine, og ukrainerne meget interesserede i EU, er det omvendte tilfældet i forholdet mellem NATO og Ukraine. Her står et ivrigt NATO over for tilbageholdende ukrainere: 20 pct. er for medlemskab, 54 pct. imod. Rusland ser med stor bekymring på NATO's tilnærmelser til Ukraine, mens det ikke synes at være foruroliget over forholdet mellem EU og Ukraine. Ukraine har deltaget i NATO's Partnerskab for Fred siden dets etablering i 1994, og siden er samarbejdet med NATO blevet udvidet med en særlig NATO-Ukraine-kommission i 1997, en NATO-Ukraine-handlingsplan i 2002 og en såkaldt ”Intensiveret Dialog” om medlemskab og de dertil krævede reformer. Desuden har NATO bidraget til destruktionen af enorme mængder 79 ukrainske miner, materiel og våben. Og i 2008 er Ukraine det eneste partnerland, der deltager i alle NATO-missioner og -operationer. På et møde i NATO-Ukraine-kommissionen den 7. december 2007 understregede den fungerende ukrainske udenrigsminister, at det strategiske og endelige mål for Ukraines euro-atlantiske integrationspolitik er medlemskab af NATO, og han gentog præsident Jusjtjenkos nylige erklæring om, at Ukraine er interesseret i at deltage i NATO's medlemskabshandlingsplan, der vil bringe Ukraine et skridt nærmere NATO. Og NATO's generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer understregede, at NATO værdsatte Ukraines demokratiske reformer og gennemførelsen af frie og retfærdige valg. Sagen er jo den, at ansøgerlandene skal vise, at de har fungerende demokratiske systemer, der er baseret på markedsøkonomi, retfærdig behandling af mindretal, vilje til at løse stridigheder med naboer med fredelige midler, evne og vilje til at yde et militært bidrag til alliancen og vilje til at skabe demokratiske civil-militære relationer og strukturer altså bortset fra de militære forhold i vidt omfang de samme kriterier, der kræves for medlemskab af EU. Blandt de postsovjetiske lande ønsker også Georgien at blive medlem af NATO, og i NATO (og USA) har man behandlet Ukraine og Georgien som en gruppe med henblik på medlemskab. Her har Georgien haft den fordel, at hele 61 pct. af georgierne støtter NATO-medlemskab, og at der også er bred politisk støtte hertil. Hvortil kommer, at Georgiens sikkerhedssituation over for Rusland er mere prekær end Ukraines. Ukraine har dog i modsætning til Georgien opfyldt sine årlige handlingsplaner i NATO-regi siden 2003, og de menes at kunne konverteres til en medlemskabshandlingsplan. På den anden side er der ingen tvivl om, at NATO ved at optage Ukraine vil krydse den røde linje for det område, Rusland betragter som sin interessesfære. For Ukraines ønske om euro-atlantisk integration er det interessant, at NATO-medlemskab har været et trin på vejen til EU-medlemskab for alle postkommunistiske stater. Quo vadis, Ukraine? Ukraines forhold til NATO og EU var den 9. januar 2008 genstand for en analyse af tre fremtrædende ukrainske analytikere i avisen Kyiv Post, hvor de nåede frem til følgende konklusion, som Ukraines naboer i Bruxelles bør tage til efterretning i deres politik over for den ny regering, for det handler jo om mennesker og ikke politikere: ”Den orange koalition og oppositio- EU som sikkerhedspolitisk aktør nen i parlamentet vil kunne enes om en fælles forhandlingsposition over for EU, som svarer til Ukraines strategiske betydning og dets fremskridt med demokratiske og økonomiske reformer. Siden 2005 er Ukraine det eneste SNG-land, der er blevet betegnet som ”frit” af tænketanken Freedom House i New York. Ukraine har al mulig ret til at blive behandlet på samme måde som Rumænien, Bulgarien, Vestbalkan og Tyrkiet, og Ukraine bør ikke være med i nogen ENP eller ”Privilegeret Partnerskab”, hvis det ikke indebærer noget perspektiv om fremtidigt medlemskab af EU. Ukraine har al mulig ret til at blive behandlet på samme måde som staterne på Vestbalkan, hvis Stabiliserings- og Tiltrædelsesaftaler stiller medlemskab i udsigt. Undlader man dette, straffer man Ukraine for at have løst sine regionale og etniske konflikter på fredelig vis”. EU og Georgien Af Ib Faurby, Cand.scient.pol. og konsulent, Beredskabsstyrelsen Sydkaukasus bestående af de tre tidligere sovjetrepublikker Armenien, Aserbajdsjan og Georgien er af stadig stigende betydning for Europa. Det drejer sig først og fremmest om regionens sikkerhedspolitiske stabilitet, de enkelte staters indenrigspolitiske og økonomiske udvikling samt deres integration i verdensøkonomien. Selv om det nu er 17 år siden, de tre stater opnåede selvstændighed, er det imidlertid først i de seneste år, at EU for alvor har erkendt Sydkaukasus' betydning og begyndt udformningen af en sammenhængende politik over for regionen. Sydkaukasus De tre nye stater fik en dramatisk fødsel. De var ved uafhængigheden i 1991 helt uforberedte på en tilværelse som selvstændige aktører i international politik. Deres eneste erfaringer som moderne, selvstændige stater stammede fra den korte periode 1918 - 20. De havde fra starten store problemer med deres territoriale integritet. Armenien og Aserbajdsjan var i krig om Nagorno-Karabakh, den primært armensk befolkede enklave i Aserbajdsjan. I Georgien forsøgte de autonome områder Abkhasien og Sydossetien (støttet af Rusland) at løsrive sig med omfattende kamphandlinger til følge, mens Adjarien førte sin egen politik uafhængigt af centralmagten i Tbilisi. 80 Sovjetunionens opløsning og den økonomiske krise, der fulgte i dens kølvand, ramte hårdt i Sydkaukasus. Den sovjetiske planøkonomi var baseret på vidtgående specialisering og arbejdsdeling, der ofte medførte, at fabrikker ét sted i unionen var ensidigt afhængige af underleverancer fra fabrikker et andet sted i Unionen. Disse forbindelser gik i opløsning og blev ikke erstattet af en fungerende markedsøkonomi. Industrien gik i stå, arbejdsløsheden eksploderede, og millioner af mennesker blev kastet ud i fattigdom. I Kaukasus blev disse problemer yderligere forstærket af økonomiske blokader, krige og store flygtningestrømme. EU som sikkerhedspolitisk aktør Alle tre sydkaukasiske stater er svage stater, ikke kun økonomisk og militært, men også i den forstand, at de kun har svagt udviklede politiske institutioner; at magten for det meste er koncentreret hos eliter, der udnytter den til egen fordel; at statsmagten kun har ringe legitimitet i befolkningens øjne; og at borgerne kun har ringe fornemmelse af samhørighed i en fælles stat. Ingen af de tre lande havde en demokratisk tradition at bygge på. Forestillingen om universelle og ukrænkelige menneskerettigheder havde heller ikke nogen forankring i den politiske kultur. Siden uafhængigheden er der efter vestligt forbillede og med vestlig støtte indført forfatninger, der formelt er demokratiske. Der er imidlertid i vidt omfang tale om en demokratisk fernis over traditionelle klansamfund. 81 Georgien Hvor Aserbajdsjan med sine store oliereserver er den energipolitisk vigtigste af de tre sydkaukasiske stater, er Georgien den geopolitisk vigtigste. Georgiens kyst ved Sortehavet giver landet gode muligheder for forbindelse til omverdenen, men beliggenheden ved Sortehavet og med Rusland mod nord giver også problemer. Det skyldes ikke mindst Ruslands strategiske interesser i den georgiske sortehavskyst. Dertil kommer Georgiens grænse til det urohærgede Nordkaukasus i almindelighed og til Tjetjenien i særdeleshed. Samtidig er Georgien den politisk mest skrøbelige af de sydkaukasiske stater. Det er den etnisk mest heterogene og indenrigspolitisk mest konfliktfyldte, og styret i Tbilisi har som nævnt ikke kontrol over store dele af territoriet. Samtidig har landet lige siden uafhængigheden i 1991 været udsat for et konstant politisk pres fra Rusland - et pres der har været understøttet med såvel økonomiske som militære midler. Umiddelbart efter Sovjetunioens opløsning, under den georgisk-nationalistiske og autoritære præsident, Zviad Gamsakhurdia, og i præsident Eduard Sjevardnadses første år, var Georgien præget af indre opløsning og borgerkrig. Sydossetiens og Abkhasiens løsrivelsesbestræbelser og Adjariens uafhængige politik samt magtkampene mellem forskellige grupperinger og mere eller mindre private militser skabte i 1990'erne en situation, der gjorde det berettiget at tale som Georgien som en fejlslagen stat. Trods indledningsvis vestlig sympati og støtte, var præsident Eduard Sjevardnadze ikke i stand til at løse landets problemer, men blev selv dybt involveret i magtkampe og korruption. Efter et skandaleombrust valg i efteråret 2004 blev han væltet under den såkaldte ”Roserevolution”. Ved det efterfølgende præsidentvalg vandt den vestligt orienterede og amerikansk uddannede Mikhail Saakashvili en overvældende sejr. EU som sikkerhedspolitisk aktør Georgiens nationale hovedproblem drejer sig om landets suverænitet og territoriale integritet. Konflikterne med Abkhasien og Sydossetien er fuldstændig fastlåst, og der er ingen udsigt til en løsning inden for et overskueligt tidsperspektiv. Tværtimod har løsrivelsesregimerne i de to områder med russisk bistand konsolideret deres uafhængighed af Tbilisi. De to konflikter omtales ofte som Georgiens ”fastfrosne” konflikter. Det er de i den forstand, at der er våbenhvile, men ingen fremgang i forhandlingerne om en løsning af konflikterne. På den anden side betyder det ikke, at situationen i de to områder er uændret. Der finder en udvikling sted, men ikke en, der bidrager til en løsning. Lederne i de to områder betragter sig som selvstændige, på trods af at de ikke har opnået international anerkendelse. De er internationalt isolerede, men politisk og økonomisk pres har ikke påvirket dem i retning af konfliktløsning. Til gengæld giver konflikterne de politiske ledere en undskyldning for ikke at gennemføre nødvendige politiske og økonomiske reformer. Den ustabile situation og de tilbagevendende brud på våbenhvilerne rummer en permanent fare for, at konflikterne skal eskalere. De fastfrosne konflikter med handelssanktioner og officielt lukkede grænser har skabt mulighed for omfattende smugleri og anden illegal handel bl.a. baseret på bestikkelse af embedsmænd, grænsevagter og repræsentanter for de forskellige ”fredsbevarende” styrker. De involverede parter har dermed fået en væsentlig interesse i opretholdelse af status quo. Efter Roserevolutionen Indenrigspolitisk er Georgien fortsat et dybt splittet land. Roserevolutionen skabte for en tid både i og uden for Georgien store forventninger om politisk fornyelse. Mikhail Saakashvili lovede demokratisering, økonomiske reformer og bekæmpelse af korruptionen. Han lovede også at sikre landets suverænitet og territoriale integritet, og han udtalte, at han betragtede genetablering af centralmagtens kontrol over Adjarien, Sydossetien og Abkhasien som sin ”livsopgave”. I 2004 lykkedes det Saakashvili, uden at det kom til væbnede sammenstød, at reintegrere Adjarien. Derefter rettede han blikket mod Sydossetien, men det førte til en skarp reaktion ikke blot fra Sydossetien, men også fra Rusland, hvilket for en tid tvang Saakashvili til at moderere sin retorik over for såvel Sydossetien som Abkhasien. Saakashvili iværksatte en økonomisk hestekur med omfattede privatisering. Samtidig førte hans politik til øget international støtte og private investeringer fra udlandet. Resultatet blev en bemærkelsesværdig økonomisk vækst, men også stærkt voksende ulighed og store sociale problemer. Den lovede bekæmpelse af korruptionen har vist sig ganske problematisk. I korruptionsbekæmpelsens navn har Saakashvili foretaget en række indgreb, der reelt er et tilbageskridt for retssikkerheden. Oppositionens kritik og protester er i stigende grad blevet mødt med hårdhændede og tvivlsomme foranstaltninger. Det var givetvis den voksende økonomiske ulighed, korruption og styrets tiltagende autoritære fremfærd, der lå bag de politiske uroligheder i efteråret 2007, der tvang Saakashvili til at udskrive præsidentvalg. Saakashvilis anklager mod Rusland for at stå bag urolighederne var et eksempel på ikke bare manglende vilje til at tage de sociale problemer alvorligt, men også på den anti-russiske retorik, der bidrager til at skærpe konflikten med Rusland. Udenrigspolitik 82 EU som sikkerhedspolitisk aktør Forholdet til Rusland er Georgiens helt dominerende udenrigspolitiske problem, og de fleste georgiere ser med rette Rusland som den største trussel mod landets suverænitet og territoriale integritet. Moskva har i hele forløbet siden Sovjetunionens begyndende opløsning haft og har stadig en afgørende rolle i konflikterne om Abkhasien og Sydossetien. På grænsen mellem Abkhasien og det øvrige Georgien står en såkaldt fredsbevarende SNG-styrke, der i realiteten er en rent russisk militær styrke. I Sydossetien står en fredsbevarende styrke bestående af russere, sydosseter og georgiere. Økonomisk er de to løsrevne områder helt afhængige af Rusland, og borgerne i de to områder har let adgang til at få russisk statsborgerskab. Ikke mindst det sidste skaber frygt for, at Rusland kan tænkes at intervenere militært for at beskytte ”sine” borgere i tilfælde af en skærpet konflikt med Tbilisi. Modsætningsforholdet mellem Rusland og Georgien har fået omfattende konsekvenser for Georgiens eksport. Rusland har med tvivlsomme argumenter lukket for import af georgiske varer, bl.a. vin og mineralvand, og gasforsyningen fra Rusland til Georgien har også været afbrudt flere gange. Grænsen mellem det egentlige Georgien og Rusland har nu i nogle år været lukket for al trafik. Derimod er der en livlig trafik over Ruslands grænse til og fra Abkhasien og Sydossetien. 83 For at mindske afhængigheden af Rusland og sikre økonomisk udvikling har Georgien søgt det tættest mulige samarbejde med Vesten og medlemskab af internationale organisationer. Af de tre sydkaukasiske stater var Georgien den, der først og mest markant tilkendegav et ønske om medlemskab af NATO og EU. I 1996 fik Georgien en partnerskabs- og samarbejdsaftale med EU og trods sine økonomiske og administrative problemer lykkedes det Georgien i 2000 at blive medlem af WTO. Dette skyldtes i nok så høj grad et vestligt (og især amerikansk) ønske om at støtte Georgiens selvstændige udvikling som landets evne til fuldt ud at leve op til WTO's regler. Georgien søger også det tættest mulige forhold til NATO. Landet har siden 1994 deltaget i Partnerskab for Fred og ønsker medlemskab af Alliancen. Det er dog et ønske, der - selv i bedste fald - har lange udsigter. De fleste af NATO’s medlemslande er mildt sagt skeptiske over for tanken om georgisk medlemskab og ønsker ikke at provokere Rusland. Dertil kommer, at det er utænkeligt, at NATO skulle optage Georgien, så længe de territoriale konflikter ikke er løst. Forsvaret er blevet ganske højt prioriteret under Saakashvili, selv om han næppe forestiller sig en militær løsning på konflikterne med Sydossetien og Abkhasien. For det ville hverken Rusland eller Vesten acceptere. Et styrket georgisk forsvar vil kunne udgøre en vis beskyttelse mod russiske grænsekrænkelser og være et argument mod russiske påstande om manglende georgisk vilje og evne til at sætte ind mod udenlandske ”terrorister”, sådan som det tidligere var tilfældet med tjetjenerne i Pankisi-dalen i det nordlige Georgien. Ikke desto mindre har Rusland i skarpe vendinger kritiseret den georgiske ”oprustning”. Endelig har det georgiske forsvar haft en markant politisk-symbolsk rolle i Georgiens pro-amerikanske politik, som de især er kommet til udtryk i det store georgiske bidrag til den amerikanskledede koalitionsstyrke i Irak. EU's interesse og politik i Sydkaukasus Da EU endelig fra slutningen af 1990'erne mere indgående begyndte at rette opmærksomheden mod Sydkaukasus, var det uklart, hvilken rolle EU kunne spille. FN, OSCE og Europarådet var allerede - om end i begrænset omfang - engageret i regionen, men havde ikke været i stand til at løse de fastlåste konflikter. Der var ikke umiddelbart udsigt til, at EU ville være bedre egnet til at løse konflikterne og skabe den nødvendige stabilitet. EU som sikkerhedspolitisk aktør Som nævnt gik der ganske lang tid efter Sovjetunionens opløsning, inden EU for alvor begyndte at engagere sig i Kaukasus. Ganske vist ydede EU i 1990'erne godt en mia. euro i økonomisk støtte til de tre sydkaukasiske stater tilsammen og bidrog til infrastrukturprojekter inden for transportsektoren, men disse fik dog ikke afgørende betydning. En egentlig og sammenhængende politik over for Sydkaukasus begyndte EU først at formulere i årene 2001 - 2003. Der var flere grunde til EU's tøvende holdning. Det udenrigspolitiske hovedspørgsmål for EU i 1990'erne var den politisk og praktisk krævende udvidelse med de central- og østeuropæiske lande. Internt i EU var det Unionens egen forfatningsmæssige udvikling, der stod i centrum. Dertil kom, at EU-landene ikke var enige om, hvordan man skulle forholde sig til de nye stater i de tidligere Sovjetunionen. Forholdet til Rusland havde førsteprioritet, og ofte blev de øvrige tidligere sovjetrepublikker (med undtagelse af de baltiske stater) betragtet under ét. EU's stærkeste kort i forhold til de central- og østeuropæiske lande var disse landes udsigt til medlemskab af EU. Derfor kunne EU stille krav om politiske og økonomiske reformer. Noget tilsvarende var ikke tilfældet i forhold til de sydkaukasiske stater. Ingen - heller ikke de tre stater selv - nærede forestillinger om, at de ville kunne blive medlemmer inden for en overskuelig periode. Ikke desto mindre begyndte behovet for en egentlig EU-politik over for Sydkaukasus at trænge sig på. I 1999 indgik EU Partnerskabs- og Samarbejdsaftaler med de tre lande. Der var dog stadig tale om generelle rammeaftaler i lighed med dem, der blev indgået med andre tidligere sovjetrepublikker. EU's udvidelse med de central- og østeuropæiske lande betød imidlertid, at Unionen fik en række nye nabolande. For at mindske kløften mellem medlemmer og ikke-medlemmer var der behov for en politik over for de nye naboer. Det blev til Kommissionens udspil i marts 2003 om EU's naboskabspolitik. Den omfattede imidlertid ikke de sydkaukasiske stater, da disse ikke geografisk var naboer til EU. Men på den anden side betød EU's kommende udvidelse med Bulgarien og Rumænien, at Georgien via Sortehavet ville blive en slags ”nabostat”. I EU's nye sikkerhedsstrategi fra 2003 hed det bl.a. ”Vi må interessere os stadig mere aktivt for problemerne i Sydkaukasus, der på et tidspunkt også vil blive en naboregion”. I juni 2003 udpegede Rådet en særlig EU-repræsentant for Sydkaukasus. 84 Roserevolutionen og forhåbningerne til præsident Saakashvilis politiske og økonomiske reformvilje fik EU til at udsende flere støtteerklæringer til det nye styre og kraftigt at øge den økonomiske bistand samt etablere et program til støtte for reform af retsvæsenet. På EU's topmøde i juni 2004 blev det vedtaget, at alle tre sydkaukasiske stater var omfattet af EU's naboskabspolitik, og at der skulle udarbejdes individuelle handlingsplaner (”Action Plans”) for de tre stater. Sådanne handlingsplaner blev underskrevet i Bruxelles i november 2006. Georgiens handlingsplan, der løber i fem år, er nok den mest detaljerede. Den opregner en række målsætninger og generelle principper for samarbejdet, hvorefter den prioriterer otte brede emneområder. Disse er imidlertid så omfattende og detaljerede, at det er vanskeligt at se, hvor de egentlige prioriteringer i samarbejdet vil komme til at ligge i de kommende år. Hvad bør der gøres? EU som sikkerhedspolitisk aktør Som nævnt er EU's hovedinteresser i Sydkaukasus sikkerhedspolitisk stabilitet, de tre staters suverænitet og territoriale integritet samt deres demokratiske konsolidering og økonomiske udvikling. Dertil kommer energiimport fra det kaspiske område. Det er interesser, EU-landene kun gradvis er blevet opmærksomme på i takt med EU's afhængighed af energiimport fra et stadig mere selvbevidst Rusland. Nogle iagttagere hævder, at de nævnte målsætninger ikke har lige høj prioritet i Vestens, inkl. EU's, politik i regionen, men at hensyn til vestlige sikkerhedsinteresser og energiforsyning prioriteres højere end hensynet til demokrati og menneskerettigheder. Det er da også muligt at finde eksempler på, at f.eks. interessen i olieudvinding og -forsyning er blevet prioriteret over hensynet til demokrati og menneskerettigheder i Aserbajdsjan. Set i et større perspektiv er Vestens og EU's langsigtede interesser i regionen imidlertid ikke indbyrdes modstridende, men tværtimod nært forbundne. Kun regimer med demokratisk legitimitet og respekt for menneske- 85 rettighederne kan i det lange løb sikre den politiske stabilitet. Og selv om omstillingen til fungerende markedsøkonomier er både vanskelig og smertefuld, som man har set det i Centralog Østeuropa, og som det i øjeblikket er særdeles tydeligt i Georgien, så er også denne omstilling en forudsætning for langsigtet økonomisk vækst og politisk stabilitet. Hvad er så EU's muligheder for at forfølge sine målsætninger i Sydkaukasus i almindelighed og i Georgien i særdeleshed? Som nævnt er de uløste konflikter et hovedproblem, der øver afgørende indflydelse på stort set alle andre politiske forhold. EU's mulighed for selvstændigt at bidrage til løsningen af konflikterne er imidlertid begrænset. Flere internationale organisationer og stormagter har i mere end ti år forsøgt, men uden større held. EU's rolle må derfor være at supplere de bestræbelser, der gøres af andre internationale organisationer. Midlerne vil primært være diplomatiske og økonomiske. Med hensyn til demokratimålsætningen har Vesten hidtil lagt stor vægt på gennemførelse af demokratiske valg i de tre sydkaukasiske stater. Men uanset hvor væsentlige sådanne valg er, kan de ikke stå alene. I svage stater uden konsolideret demokrati kan valg uden andre demokratiske tiltag tværtimod under påvirkning af demagogiske politikere resultere i øgede spændinger og konflikter. Mindst lige så vigtigt som valg er borgernes retssikkerhed (”Rule of Law”) og god regeringsførelse (”Good Governance”), herunder en ukorrupt og gennemskuelig (”transparant”) offentlig administration. Allerede i 2005 etablerede EU en Rule of Law-mission i Georgien. Retssikkerhed er også det første af de prioriterede punkter i EU's Action Plan med Georgien og således et skridt i den rigtige retning. Retssikkerhed, herunder gennemskuelig skattelovgivning og retlig sikring af investeringer - indenlandske såvel som udenlandske - er også af afgørende betydning for den økonomiske udvikling og den fortsatte integration i verdensøkonomien. Vestlige investeringer er et af midlerne til at modernisere de georgiske produktionsvirksomheder og gøre dem konkurrencedygtige på verdensmarkedet. I midten af 1990'erne lancerede EU det såkaldte TRACECA-projekt, hvis mål var at udbygge kommunikationsforbindelserne mellem Asien og Europa via Sydkaukasus. Formålet var at fremme Centralasiens og Kaukasus-regionens økonomiske integration i verdensøkonomien og samhandelen med Europa. Projektet løb imidlertid mere eller mindre ud i sandet. Spørgsmålet er, om ikke dette projekt burde genoplives og gives en betydelig prioritet i EU's politik i regionen. Den omstilling de sydkaukasiske lande er i gang med er vanskelig og vil - selv i bedste fald tage lang tid. Den vanskeligste og måske også den væsentligste omstilling er den mentale. Som nævnt er alle tre sydkaukasiske stater - trods moderne forfatninger og bekendelser til demokrati og markedsøkonomi - fortsat præget af den traditionelle klanstruktur og en udbredt kor- EU som sikkerhedspolitisk aktør Da EU-medlemskab ikke er en realistisk mulighed inden for en overskuelig årrække, kan EU ikke bruge medlemsskabsperspektivet til at stille krav til Georgien. På den anden side har EU meget at tilbyde Georgien (og de øvrige sydkaukasiske stater) i forbindelse med den fortsatte udbygning af deres Action Plans. Og selv om det er urealistisk at kræve disse landes tilpasning til EU's samlede lovgivning (”Acquis Communautaire”), så er der adskillige enkeltelementer i disse Acquis, der kan indarbejdes i EU's handlingsplaner for de sydkaukasiske lande. ruption, der rækker helt ind i de politiske systemers øverste lag. Dertil kommer, at de tre stater alle bærer på en tung autoritær og bureaukratisk arv fra sovjetperioden. Disse forhold vil det givetvis tage mindst en generation at lægge bag sig. Derfor er uddannelse en afgørende faktor. Der findes i Georgien såvel som i de to andre sydkaukasiske stater en ny generation af unge, der har vilje og evne til at bryde med fortidens normer, og som ønsker at engagere sig i den globaliserede verdens udfordringer. EU såvel som de enkelte medlemslande bør derfor i videst muligt omfang tilbyde både uddannelsespladser til unge fra de sydkaukasiske lande og uddannelsessamarbejde i de pågældende lande selv. Ligeledes bør EU's eksisterende programmer for samarbejde mellem forskningsinstitutioner i Sydkaukasus og EU udbygges. I det storpolitiske spil om Sydkaukasus er Ruslands rolle og i særlig grad Ruslands politik over for Georgien en hindring for en stabil udvikling i regionen. Rusland ser det vestlige engagement i Sydkaukasus i traditionelle geopolitiske termer som en omringning og en fremtrængen i en russisk interessesfære. EU har imidlertid et ganske bredspektret samarbejde med Rusland, som også er af stor betydning for Rusland. Derfor bør EU i sine diplomatiske kontakter med Moskva understrege, at EU's engagement i Sydkaukasus ikke er anti-russisk, at også Rusland har interesse i et stabilt Sydkaukasus, at økonomisk udvikling i regionen også er i Ruslands interesse, og at specielt Ruslands økonomiske sanktioner over for Georgien er uacceptable også for EU. 86 EU som sikkerhedspolitisk aktør 87 Fakta om Georgien Officielle navn: Sakartvelos Respublika Geografi: Areal: 69.700 km2 Indbyggertal: Ca. 4,6 mio. Hovedstad: Tbilisi (ca. 1,3 mio. indbyggere) Præsident: Mikhail Saakashvili, valgt 2004 og genvalgt 2008 Medlemskab af internationale organisationer: FN: 1992 OSCE: 1992 SNG: 1993 NATO's Partnerskab for Fred (PfP): 1994 Europarådet: 1999 Partnerskabs- og Samarbejdsaftale med EU: 1999 WTO: 2000 EU Action Plan: 2006 EU som sikkerhedspolitisk aktør Litteratur: Conflict Resolution in the South Caucasus: The EU's Role. International Crisis Group, 2006 Georgia: Sliding Towards Authoritarianism? International Crisis Group, 2007 Svante E. Cornell and Frederick Starr, The Caucasus: A Challenge for Europe. Washington, D.C.: Central Asia - Caucasus Institute, 2006 EU/Georgia Action Plan. EU-Kommissionen: Bruxelles, 2006 Ib Faurby og Märta-Lisa Magnusson (red.), Korsvej og minefelt. Kultur og konflikt i Kaukasus. Århus: Systime Academic, 2003 Ib Faurby, Det politiske spil om Kaukasus. København: Forsvarets Oplysnings- og Velfærdstjeneste, 2006 Søren Theisen, ”Georgien: Roser med torne”, Udenrigs, 2004, nr. 1, ss. 60-78 Oversigt over EU-operationer EU iværksatte sin første krisestyringsindsats den 1. januar 2003. Nedenfor er en kort opsummering af EU-operationer: Igangværende operationer: Militær operation i Tchad og Den Centralafrikanske Republik (EUPOL Tchad/RCA) Iværksat: 28. januar 2008 Type: Civil mission Størrelse 3.700 soldater (indsættelsen af soldater blev forsinket af uroligheder i Tchad i starten af februar 2008. Styrken ventes dog fuldt indsat i løbet af foråret 2008). Formål: At beskytte tre flygtningelejre i Tchad og én i Den Centralafrikanske Republik mod overgreb, og sikre at FN's politimission til Tchad (MINURCAT) kan operere uhindret. Dansk bidrag: Intet som følge af forsvarsforbeholdet. Politimission i Afghanistan (EUPOL Afghanistan) Iværksat: 15. juni 2007 Type: Civil mission Størrelse: 195 politifolk (forventet i løbet af foråret 2008). Formål: Gennem rådgivning og træning at bidrage til opbyggelsen af et effektivt civilt politi i Afghanistan. Indsatsen finder sted både på centralt, regionalt og lokalt niveau. Dansk bidrag: Fem politifolk (forventet pr. marts 2008) Politimission i det palæstinensiske selvstyreområde (EUPOL COPPS) 88 Iværksat: 1. januar 2006 Type: Civil mission Størrelse: 33 (politifolk samt støttepersonel) Formål: Gennem rådgivning og overvågning at støtte udviklingen af politistyrken så den på sigt lever op til internationale standarder. Dansk bidrag: To politifolk (pr. 8. januar 2008) Grænsebistandsmission til Moldova og Ukraine (EU BAM Moldova/Ukraine) EU som sikkerhedspolitisk aktør Iværksat: 1. december 2005 Type: Civil mission (ledet og finansieret af Kommissionen) Størrelse: Ca. 100 Formål: Gennem kapacitetsopbygning, træning og rådgivning bistår missionen myndighederne i Moldova og Ukraine med at forhindre smugling, illegal transport af varer og mennesker samt toldsvindel. Dansk bidrag: En Grænsebistandsmission til Rafah, Gaza (EUBAM Rafah) Iværksat: 25. november 2005 Type: Civil ESDP-mission Størrelse: 47 internationale observatører. Formål: Overvåge at administrationen af den internationale grænseovergang ved Rafah sker i overensstemmelse med internationale standarder. Missionen blev suspenderet i juni 2007 som følge af Hamas' overtagelse af kontrol med grænseovergangen. Dansk bidrag: En politimand (pr. 8. januar 2008) 89 Retsstatsmission for Irak (EUJUST LEX ) Iværksat: 1. juli 2005 Type: Civil mission Størrelse: Et antal kurser skal afholdes i forskellige europæiske lande, ialt ventes mere end 1000 personer at gennemgå kurser. Formål: Gennem træning af dommere, politifolk og fængselsdirektører at støtte opbygningen af retssektoren og politiet i Irak. Dansk bidrag: Danmark bidrager med kurser samt en politiekspert (pr. 8. januar 2008). Sikkerhedssektorreformbistand til den Demokratiske Republik Congo (EUSEC RD CONGO) Iværksat: 8. juni 2005 Type: Civil mission Størrelse: 73 Formål: Gennem rådgivning og assistance at støtte de congolesiske myndigheder i en reform af sikkerhedssektoren med henblik på at opnå en succesfuld integration af den congolesiske hær. Dansk bidrag: Pt. intet Politimission i den Demokratiske Republik Congo (EUPOL RDC) Iværksat: 30. april 2005 Type: Civil mission Størrelse: 43 (politifolk samt støttepersonel). Formål: At bidrage til fred og sikkerhed i Den Demokratiske Republik Congo ved at rådgive, vejlede og overvåge i forbindelse med opbygningen af en integreret politienhed i Kinshasa. Dansk bidrag: Pt. intet Militær operation i Bosnien-Herzegovina (EUFOR Althea) Politimission i Bosnien (EUPM) Iværksat: 1. januar 2003 Type: Civil mission. EU overtog fra FN's eksisterende politimission i Bosnien. Størrelse: Oprindeligt 500 politifolk samt støttepersonel (ca. 400 lokalt ansatte og civile eksperter), men fra 1. januar 2006 reduceret til 172. Formål: Opbygge en velfungerende lokal politistyrke gennem rådgivning, vejledning og overvågning af de lokale politistyrker. Dansk bidrag: Tre politifolk (pr. 8. januar 2008) EU som sikkerhedspolitisk aktør Iværksat: 2. december 2004 Type: Militær operation med brug af NATO-aktiver. EU overtog fra NATO's fredsbevarende operation i Bosnien-Hercegovina. Størrelse: Oprindeligt 7000 soldater. Nu nedjusteret til 2164. Formål: At bidrage til at skabe et stabilt og fredsfyldt, multietnisk Bosnien-Hercegovina, der samarbejder fredeligt med dets naboer og som er irreversibelt på vej mod imod EU-medlemskab. Dansk bidrag: Intet som følge af forsvarsforbeholdet. Afsluttede operationer: EU-støtte til den Afrikanske Unions Mission i Sudan (AMIS II) Iværksat: 18. juli 2005 Type: Civil-militær aktion Størrelse: 56. Heraf 29 politifolk, 17 militære eksperter og 10 militære observatører. Formål: Støtte til den Afrikanske Unions mission i Darfur gennem bistand til planlægning, teknisk assistance, træning samt taktisk og strategisk transport. Dansk bidrag: 3 politifolk (pr. december 2006). Danmark bidrager kun til den civile del af EU's støttemission som følge af forsvarsforbeholdet. Afsluttet: 31. december 2007 som følge af FN-missionen UNAMIDs overtagelse af opgaverne. Militær operation i den Demokratiske Republik Congo (EUFOR RD CONGO) Iværksat: 1. juli 2006 Type: Militær EU-operation Størrelse: Ca. 2000 soldater (som støtte til FN-styrke på ca. 17.000 soldater). Formål: På anmodning fra FN at bidrage til sikkerheden under valghandlinger i DR Congo i sommeren 2006. Dansk bidrag: Intet som følge af forsvarsforbeholdet Afsluttet: 30. november 2006 Politimission i Makedonien (EUPAT) 90 Iværksat: 15. december 2005 Type: Civil mission Størrelse: 30 politifolk Formål: Afløser for PROXIMA (se nedenfor). Støtte opbygningen af en professionel politistyrke i Makedonien der lever op til internationale standarder. Dansk bidrag: To politifolk (pr. juni 2006) Afsluttet: 15. juni 2006 Monitoreringsmission i Indonesiens Aceh-provins (AMM) EU som sikkerhedspolitisk aktør Iværksat: 15. september 2005 Type: Civil mission Størrelse: 227 internationale eksperter (fra 15. marts 2006 reduceret til 86). Formål: At støtte fredsaftalen mellem Indonesiens regering og Free Aceh Movement (GAM) gennem monitorering af bl.a. GAM's afvæbning, overholdelse af menneskerettighederne samt evt. brud på fredsaftalen. Dansk bidrag: En observatør (pr. 12. december 2006) Afsluttet: 15. december 2006 91 Retsstatsmission i Georgien (EUJUST Themis) Iværksat: 16. juli 2004 Type: Civil mission Størrelse: ti retsstatseksperter (samt støttepersonel) og Dansk bidrag. En politiekspert. Formål: Gennem rådgivning at støtte de georgiske myndigheder i en koordineret reform af retssystemet, så det på sigt lever op til internationale standarder. Dansk bidrag: En politiekspert Afsluttet: 15. juli 2005 Politimission i Makedonien (EUPOL Proxima) Iværksat: 15. december 2003 Type: Civil mission Størrelse: Ca. 200 (politifolk samt støttepersonel) Formål: Gennem rådgivning og overvågning: - at støtte den makedonske politistyrke, særlig mhp. bekæmpelse af den organiserede kriminalitet. - at være behjælpelig med implementeringen af reform af det makedonske indenrigsministerium, herunder politiet. - at støtte oprettelsen af et effektivt grænsepoliti. Dansk bidrag: Seks politifolk Afsluttet: 14. december 2005 (Efterfulgt af EUPAT - se ovenfor) Militær operation i den Demokratiske Republik Congo (Artemis) Iværksat: 12. juni 2003 Type: Militær operation under fransk ledelse og uden brug af NATO-aktiver. Størrelse: Ca. 1.500 soldater Formål: At forbedre sikkerhedssituationen og imødegå en humanitær katastrofe i Ituri-provinsen i den Demokratiske Republik Congo (iværksat på baggrund af FN-resolution 1484, som giver bemyndigelse til indsættelse af en midlertidig multinational styrke). Dansk bidrag: Intet som følge af forsvarsforbeholdet Afsluttet: 1. september 2003 (overtaget af FN-missionen MONUC) Militær operation i Makedonien (Concordia) Kilde: Udenrigsministeriets hjemmeside EU som sikkerhedspolitisk aktør Iværksat: 31. marts 2003 Type: Militær operation med brug af NATO-aktiver. EU overtog fra NATO's fredsbevarende operation i Makedonien. Størrelse: Ca. 350 soldater Formål: At bidrage til sikkerhed og stabilitet i Makedonien. Herunder at tilvejebringe en synlig tilstedeværelse, særligt i de tidligere kriseområder, at støtte de internationale overvågere samt at indgå i samarbejde med myndigheder, lokale ledere og befolkningen om sikkerhedsspørgsmål. Dansk bidrag: Intet som følge af forsvarsforbeholdet Afsluttet: 15. december 2003
© Copyright 2024