1. No category

EUROPAKOMMISSIONEN
Bruxelles, den 29.5.2015
COM(2015) 236 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
Syvende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer
1. november 2014 - 30. april 2015
DA
DA
1.
INDLEDNING
Som bebudet i Kommissionens meddelelse af 16. september 2011 om en styrket forvaltning af
Schengenområdet1, som Rådet udtrykte sin støtte til den 8. marts 2012, fremlægger
Kommissionen halvårlige rapporter for Europa-Parlamentet og Rådet om, hvordan
Schengenområdet fungerer. Denne syvende rapport dækker perioden 1. november 2014 –
30. juni 2015. Den fremlægges umiddelbart før årsdagen for Schengenaftalen, der blev
indgået den 14. juni 1985.
2.
STATUS
2.1.
Migrationsstrømme ved Schengenområdets ydre grænser
Rapporteringsperioden har været kendetegnet ved stigende migration over Middelhavet til
Europa, et betydeligt antal tragedier og den stigende trussel fra radikaliserede personer,
herunder hjemvendte udenlandske terrorkrigere, hvilket blev understreget af terrorangrebene i
Frankrig og Danmark og det afværgede angreb i Belgien.
Det årlige antal afsløringer af ulovlig grænsepassage steg mærkbart i 2014 og var det højeste,
siden Frontex' risikoanalysenetværk begyndte at indsamle oplysninger i 20072. Der var næsten
284 000 afsløringer sidste år, hvilket er dobbelt så mange som i rekordåret 2011 (antallet af
afsløringer i 2013 var på omkring 107 000). Det er ligeledes vigtigt at nævne, at antallet af
afsløringer i de første fem måneder af rapporteringsperioden (november 2014 - marts 2015,
dvs. de måneder, for hvilke der forelå konsoliderede oplysninger) var tre gange højere end i
samme periode sidste år (over 111 000 tilfælde).
Italien har indberettet langt det højeste antal pågribelser i 2014 efterfulgt af Grækenland og
Ungarn. Ligesom i 2013 var de personer, der hyppigst blev afsløret i 2014, fra Syrien og
Eritrea. De mest benyttede ruter i 2014 var det centrale Middelhavsområde3 (næsten en
firedobling fra 2013, 60 % af alle afsløringer), det østlige Middelhavsområde (en fordobling i
forhold til samme periode i 2013, men dog lavere end rekordårene 2010-2011) og den
vestbalkanske rute (mere end en fordobling i forhold til 2013). For både den centrale
Middelhavsrute og den vestbalkanske rute var antallet af pågribelser i 2014 det højeste
overhovedet, siden Frontex' risikoanalysenetværk begyndte at indsamle oplysninger i 2007.
1
2
3
KOM(2011) 561 endelig.
Medmindre andet er angivet, stammer oplysningerne i afsnit 2 fra Frontex' risikoanalysenetværk til
udveksling af oplysninger og omfatter Schengenområdet og Schengenkandidatlandene. Oplysningerne
dækker kun de tredjelandsstatsborgere, der afsløres ved de ydre grænser (bortset fra midlertidige ydre
grænser), når de indrejser eller forsøger at indrejse ulovligt mellem grænseovergangssteder. Tal for
Kroatien indgår fra datoen for landets tiltrædelse af EU.
I modsætning til den forrige halvårlige rapport er ruten via Apulia og Calabrien blevet integreret i den
centrale Middelhavsrute.
2
I de første fem måneder af rapporteringsperioden var den vestbalkanske rute den mest
benyttede (over 55 000 afsløringer), efterfulgt af det centrale og østlige Middelhavsområde
(henholdsvis over 26 000 og 21 000 afsløringer). Næsten 93 % af alle afsløringer fandt sted på
disse tre ruter.
I den forbindelse var der en betydelig stigning i antallet af ulovlige migranter fra Kosovo4, der
toppede i januar-februar 2015 og betød, at den vestbalkanske rute blev den mest benyttede
rute med hensyn til antal ulovlige grænsepassager i perioden november 2014 - februar 2015.
For at takle situationen ved den serbisk-ungarske grænse støttede Frontex Ungarn ved at stille
udstyr og gæstemedarbejdere til rådighed inden for rammerne af de fælles operationer.
Tyskland har udsendt personale for at støtte de serbiske grænsevagter og har sammen med
Østrig og Ungarn gennemført en række fælles initiativer, f.eks. patruljering i toge.
Kommissionen har taget initiativ til en intensiv dialog mellem Serbien og Kosovo4, navnlig
via Serbiens og Kosovos arbejdsgruppe vedrørende ulovlig migration. Det banede vej for
samarbejde mellem de to parter og gav mulighed for at forpligte dem til at fremskynde
foranstaltninger til at forebygge og bekæmpe ulovlig migration fra Kosovo4. De serbiske
myndigheder forpligtede sig til at styrke grænsekontrollen ved den serbisk-ungarske grænse
og retsforfølge menneskesmuglernetværk i Vojvodina, og Kosovo4 forpligtede sig til at styrke
politisamarbejdet med Serbien og udveksle oplysninger med Serbien og EU. De foreliggende
oplysninger viser, at disse foranstaltninger har bidraget til at dæmme op for tendensen:
antallet af pågribelser af ulovlige migranter fra Kosovo4 ved de serbisk-ungarske grænser
faldt således fra næsten 12 000 i februar til under 400 i marts. På samme måde faldt antallet af
pågribelser på den vestbalkanske rute fra næsten 15 000 i februar til over 5 000 i marts. Det er
imidlertid nødvendigt med en fortsat indsats for at konsolidere denne tendens.
Den centrale Middelhavsrute var den næstmest benyttede i perioden november 2014 marts 2015. I rapporteringsperioden viste fænomenet med de såkaldte spøgelsesskibe
(Carolyn Assens, Blue Sky M og Ezadeen, hvor ulovlige migranter om bord forlades af
besætningen5 og derefter driver omkring) endnu en gang, at menneskehandlerne hurtigt
ændrer deres arbejdsmetoder uden respekt for menneskeliv. I den henseende er det vigtigt at
nævne iværksættelsen af Frontex' fælles operation "Triton" i det centrale Middelhavsområde
den 1. november 2014, samtidig med at Italien besluttede at udfase Mare Nostre-operationen,
der blev gennemført af landets flåde. I løbet af denne operation6 blev der registreret 392
tilfælde af ulovlig migration, hvoraf 334 var eftersøgnings- og redningsaktioner. 49 871
4
5
6
Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med
FN's Sikkerhedsråds resolution 1244 (99) og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos
uafhængighedserklæring.
I de tre ovennævnte tilfælde forlod besætningen skibet på rejsens sidste strækning.
Foreliggende oplysninger pr. 18.5.2015.
3
personer blev afsløret7, heraf 43 057 i forbindelse med eftersøgnings- og redningsaktioner. Et
hundrede og toogtredive menneskesmuglere blev arresteret. Selv om den fælles operation
viste, at alle involverede parter er fast besluttet på at stoppe den fortsatte tragedie i
Middelhavet, er det klart, at grænseovervågningsoperationen "Triton" eller andre operationer
ikke alene kan løse situationen. De er et supplement til foranstaltninger, der rækker ud over
Schengenreglernes anvendelsesområde (EU-migrationspolitik som sådan og situationen i
oprindelses- og transitlande) og medlemsstaternes egne bestræbelser på at forvalte deres
grænser. For at takle disse udfordringer efter tragedien den 18. april i Middelhavet8 nåede den
fælles samling i Udenrigsrådet og Rådet (indre anliggender) til enighed om en 10punktshandlingsplan om migration9. De konkrete foranstaltninger blev yderligere udviklet i
erklæringen fra Det Europæiske Råd den 23. april10, der forpligtede EU til en styrket
tilstedeværelse på havet ved at tredoble de finansielle ressourcer til de fælles operationer
"Triton" og "Poseidon", nye metoder til bekæmpelse af menneskesmuglere, foranstaltninger
truffet sammen med tredjelandene samt en styrket indbyrdes solidaritet og ansvarlighed i EU.
Disse retningslinjer er nu ved at blive gennemført med udgangspunkt i en køreplan, der er
fastsat i den henseende. Rådet og Kommissionen vil rapportere til Det Europæiske Råd i juni
om gennemførelsen heraf. Den europæiske dagsorden for migration, som Kommissionen
vedtog den 13. maj, koordinerer de forskellige foranstaltninger til takling af disse
udfordringer.
En betydelig stigning i antallet af afsløringer på den østlige Middelhavsrute betød, at denne
rute blev den mest benyttede rute i marts måned (mere end 2,5 gange flere afsløringer end i
februar). Dette er delvist sæsonbestemt, men det afspejler også det øgede pres på denne rute.
Kommissionen har fortsat overvåget situationen i de medlemsstater, der er berørt af
betydelige strømme ved de europæiske grænser (navnlig Italien, Ungarn og Bulgarien), også
hvad angår en forbedring af deres respektive asylsystemer, taklet sekundære bevægelser og
sikret gennemførelse af Eurodacforordningen, navnlig for så vidt angår fingeraftryk.
Dagsordenen for migration understregede behovet for fuldt ud at gennemføre reglerne om at
optage migranters fingeraftryk ved grænsen. Medlemsstater, der er under særligt pres, vil
drage fordel af et brændpunktssystem, som skal yde den operationelle støtte på stedet.
Kommissionen vil også fortsat sammen med Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) og de
berørte medlemsstater overveje behovet for at anvende proceduren for tidlig varsling,
7
8
9
10
De fem hyppigst forekommende oprindelseslande for migranter i 2015 var: Eritrea, Somalia, Nigeria,
Gambia og Senegal (Syrien var på en 6. plads).
Natten mellem den 18. og 19. april 2015 kæntrede et skib med ulovlige migranter om bord. I henhold til
de foreliggende oplysninger på tidspunktet for denne rapports udarbejdelse blev kun 28 migranter
reddet, og 24 lig blev fundet (nogle af de reddede migranter oplyste, at der havde været omkring 700
migranter ombord på det kæntrede skib).
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/
4
beredskab og krisestyring på grundlag af artikel 33 i Dublin III-forordningen11.
Kommissionen har ligeledes fortsat arbejdet sammen med Cypern for at sikre, at landet råder
over reservekapacitet til at forvalte eventuelle betydelige strømme og forbedre landets
asylsystem generelt. Grækenland har gennemført den nationale handlingsplan for asyl og
migration for at afhjælpe de systemiske mangler på asylområdet. Denne handlingsplan udløb i
december 201412. Det skal bemærkes, at disse medlemsstater har gjort en betydelig indsats for
at stabilisere og forbedre situationen, men det er stadig nødvendigt med yderligere fremskridt.
Kommissionen har arbejdet tæt sammen med medlemsstaterne og Det Europæiske
Asylstøttekontor (EASO) for at lette gennemførelsen af det omarbejdede direktiv om
asylprocedurer, der afklarede og styrkede reglerne om en effektiv adgang til asylprocedurer,
herunder om ansøgninger indgivet ved de ydre grænser. EASO har organiseret en række
uddannelsesmoduler, og et nyt uddannelsesmodul, der også henvender sig til grænsevagter, er
under udarbejdelse i samarbejde med Frontex og Agenturet for Grundlæggende Rettigheder. I
rapporteringsperioden har EASO fortsat taget skridt til at muliggøre indsamling af detaljerede
og pålidelige oplysninger om asylansøgninger, herunder ansøgninger indgivet ved de ydre
grænser.
I 2014 søgte omkring 14 000 ukrainske statsborgere om asyl i Schengenområdet og i
Schengenkandidatlandene13. Dette tal er forholdsvis lavt, selv om det er fjorten gange højere
end de 1 000 asylansøgninger, der blev indgivet i hele 2013. Ukrainske asylansøgere i
Schengenområdet og i Schengenkanditatlandene udgjorde omkring 2 % af alle ansøgninger i
2014. Næsten alle ukrainske ansøgere ankom lovligt med visa til kortvarigt eller langvarigt
ophold, og der blev indgivet meget få ansøgninger om international beskyttelse ved
grænserne. Situationen i Ukraine og følgerne for migrations- og asylstrømmene bør fortsat
følges nøje, således at EU og Schengenområdet er i stand til at reagere på yderligere
udviklinger på den mest effektive måde.
Takling af sikkerhedstrusler fra udenlandske terrorkrigere
Hvad angår udenlandske terrorkrigere, der vender hjem fra Syrien til EU, og afsløring af disse
personer ved de ydre grænser, hvilket er en problematik der også behandles i den europæiske
dagsorden for sikkerhed, som Kommissionen vedtog den 28. april 201514, er det muligt inden
for den nuværende retlige ramme systematisk at kontrollere personer, der benytter sig af EU's
ret til fri bevægelighed, ved søgninger i de relevante databaser baseret på en risikovurdering.
Kommissionen har fortsat arbejdet sammen med medlemsstaterne på den ene side for at sikre,
11
12
13
14
Forordning (EU) nr. 604/2013 (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 31).
I oktober vedtog Kommissionen et arbejdsdokument med en vurdering af planens gennemførelse
(SWD(2014) 316 final).
Oplysninger fra Eurostat.
COM(2015) 185 final.
5
at
de
eksisterende
instrumenter,
herunder
Schengengrænsekodeksen
og
Schengeninformationssystemet (se afsnit 4.1 for nærmere oplysninger), udnyttes fuldt ud for
at takle truslen fra udenlandske terrorkrigere, og på den anden side udarbejde fælles
risikoindikatorer, der giver mulighed for mere målrettet personkontrol.
På Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015 sendte medlemmerne af Det
Europæiske Råd et klart budskab om de næste skridt for yderligere at udvikle værktøjer til at
opspore og standse terrorrelateret rejseaktivitet, navnlige udenlandske terrorkrigeres15. I den
henseende har Kommissionen tilpasset den praktiske vejledning for grænsevagter
(Schengenvejledning), hvad angår minimumskontrol, grundig kontrol, generelle regler for
personer, der benytter sig af EU's ret til fri bevægelighed, og regler med relevans for kontrol
ved land- og luftgrænser.
2.2.
Situationen i Schengenområdet
I 2014 steg antallet af afsløringer af ulovlige ophold med 28 % i forhold til året før (næsten
426 000 afsløringer). Tyskland efterfulgt af Sverige, Frankrig, Spanien og Østrig oplevede det
højeste antal afsløringer. Hvad angår rapporteringsperioden, var antallet af afsløringer af
ulovligt ophold fra november 2014 - marts 2015 (ca. 184 000 afsløringer) 32 % højere end i
samme periode i 2013-2014.
Som nævnt i den tidligere halvårlige rapport begyndte Frontex' risikoanalysenetværk at
indsamle oplysninger om sekundære bevægelser i 2014. Det skal bemærkes, at en række lande
(Bulgarien, Cypern, Grækenland, Island, Malta og Østrig og ikke-Schengenmedlemsstaten
Irland) på trods af rykkere endnu ikke har fremsendt deres oplysninger (situationen medio
april 2015). Det er af afgørende betydning, at alle medlemsstater fremsender fuldstændige
oplysninger for at give mulighed for en pålidelig analyse, der kan bidrage til at opspore
migrationsruter. Den første fælles rapport fra Frontex og Europol om sekundære bevægelser
baseret på ovennævnte oplysninger er planlagt til offentliggørelse i juni 2015.
Formandskabets initiativ "Amberlights 2015", som er den seneste indsamling af oplysninger
om migrationsstrømme i EU/Schengenområdet, blev gennemført fra den 1. - 14. april 2015
baseret på retningslinjerne i håndbogen for fælles politiaktioner16. Den blev gennemført på
initiativ af det lettiske formandskab for Rådet for Den Europæiske Union, og hensigten var at
intensivere grænsekontrollen og øge afsløring af tredjelandsstatsborgere, hvis tilladelse til
ophold er udløbet (ved udrejse ved luftgrænser), og indsamle og analysere dertil hørende
oplysninger, herunder om dokumentfalsk. Toogtyve lande deltog i initiativet.
15
16
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/02/150212-european-council-statementfight-against-terrorism/
Rådets dokument nr. 16825/10 af 23.11.2010.
6
Hovedresultaterne viser 825 indberetninger om afsløring af 1 409 personer, hvis tilladelse til
ophold var udløbet17, og 3 svindelsager18.
I mellemtiden er resultat fra en lignende operation "Mos Maiorum", der er gennemført på det
italienske formandskabs initiativ, blevet fremlagt. Syvogtyve lande deltog i operationen.
Hovedresultaterne viser 19 234 pågrebne ulovlige migranter, hvoraf 11 046 søgte om asyl.
257 menneskesmuglere blev pågrebet og 593 dokumenter beslaglagt. Operationen gjorde det
muligt at indsamle oplysninger om de væsentligste ruter, som ulovlige migranter bruger, og
om modus operandi for kriminelle menneskesmuglernetværk.
3.
ANVENDELSE AF SCHENGENREGLERNE
3.1.
Tilfælde af midlertidig genindførelse af kontrol ved de indre grænser
Det bestemmes i artikel 23 i Schengengrænsekodeksen19, at hvis der foreligger en alvorlig
trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, kan en medlemsstat
undtagelsesvist genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i et tidsrum, der ikke må
overstige det, som er strengt nødvendigt for at imødegå den alvorlige trussel. I perioden
1. november 2014 - 30. april 2015 var der to tilfælde, hvor medlemsstaterne midlertidigt
genindførte kontrol ved deres indre grænser. Hvad angår den tidligere rapporteringsperiode,
besluttede Belgien alligevel ikke at gennemføre kontrol ved de indre grænser (selv om det
tidligere var anmeldt til Kommissionen på grund af G7-topmødet i juni 2014), da der ikke var
indkommet oplysninger om afgørende sikkerhedsrisici.
3.2.
Opretholdelse af fravær af kontrol ved de indre grænser
To områder af Schengenreglerne, hvor der ofte påstås at ske overtrædelser, er 1) spørgsmålet
om, hvorvidt politikontrol tæt ved de indre grænser har samme virkning som grænsekontrol
(artikel 21, litra a), i Schengengrænsekodeksen), og 2) forpligtelsen til at fjerne hindringer for
en smidig afvikling af vejtrafikken, såsom hastighedsbegrænsninger, ved overgangssteder ved
de indre grænser (artikel 22 i Schengengrænsekodeksen). I perioden 1. november 2014 30. april 2015 fortsatte Kommissionen sine undersøgelser af fire sager om potentielle
overtrædelser af bestemmelserne om ophævelse af grænsekontrol ved de indre grænser,
navnlig fjernelse af hindringer for en smidig afvikling af vejtrafikken (Belgien, Italien,
Slovenien og Østrig). Kommissionen fortsatte med at udveksle synspunkter med Tyskland
efter åbningsskrivelsen i oktober 2014 om den tyske forbundspolitilovs påståede manglende
overholdelse af artikel 20 og artikel 21, litra a), i Schengengrænsekodeksen. Endelig
17
18
19
"Person, hvis tilladelse til ophold er udløbet" er en tredjelandsstatsborger, der ikke eller ikke længere
opfylder betingelserne for varigheden af et kortvarigt ophold på medlemsstaternes område.
En person, der søger om og opnår et dokument ved at opgive falsk navn og identitet, eller en person,
som ændrer sit fysiske udseende for at se ud som en anden person med henblik på at anvende den
pågældende persons dokument.
Forordning (EF) nr. 562/2006 (EUT L 105 af 13.4.2006, s. 1).
7
anmodede Kommissionen om afklaringer fra Polen om forpligtelsen til at være i besiddelse af
eller medbringe dokumenter ved Polens indre grænser (artikel 21, litra c), i
Schengengrænsekodeksen).
3.3.
Udvikling af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur)
I løbet af rapporteringsperioden blev det europæiske grænseovervågningssystem udvidet fra
de oprindelige 19 til alle 30 deltagerlande. Frontex koblede de nyligt oprettede nationale
koordinationscentre i de resterende 11 deltagerlande til Eurosurs kommunikationsnetværk og
fortsatte processen med sikkerhedsgodkendelse af dette netværk, som vil blive afsluttet i
løbet af 2015. I overensstemmelse med Eurosurforordningen har flere medlemsstater
strømlinet ansvarsområder og workflow for grænseovervågning på nationalt niveau og i
betragtelig grad forbedret informationsudvekslingen og samarbejdet mellem de nationale
grænsekontrolmyndigheder og med myndighederne i nabomedlemsstaterne. Nogle
nabomedlemsstater er ligeledes begyndt at sammenkoble deres nationale
grænseovervågningssystemer på lokalt niveau.
Kommissionen, Frontex og medlemsstaterne afsluttede udarbejdelsen af en håndbog med
tekniske og operationelle retningslinjer for gennemførelsen og forvaltningen af Eurosur.
Håndbogen forventes vedtaget af Kommissionen senere på året.
Frontex fortsatte med at udvikle sine muligheder for at koordinere den fælles anvendelse af
overvågningsværktøjer og Eurosur-fusionstjenester for at sikre overvågningsoplysninger ved
de ydre grænser og ved førgrænseområdet på et regelmæssigt, pålideligt og
omkostningseffektivt grundlag. Denne kapacitet vil blive styrket betragteligt i løbet af 2015,
når Copernicus-midler20 stilles til rådighed i den henseende. På nuværende tidspunkt har
medlemsstaterne adgang til en række tjenester, fra fartøjssporing og satellitbaserede
fartøjssporingssystemer, komplekse algoritmer til forudsigelse af fartøjspositioner til præcise
vejr- og oceanografiske prognoser. Fusionstjenester bruger optisk teknologi og radarsatellitter
til at lokalisere fartøjer, der mistænkes for at være involveret i menneskesmugling, der ofte
bringer migranters liv i fare. Medlemsstaterne kan når som helst anmode om opsporing af
fartøjer af særlig interesse.
Fartøjsopsporingstjenesten støtter dagligt "Triton"-operationen og er i øjeblikket også
involveret i "Poseidon"- og "Indalo"-operationerne. Andre tjenester, som f.eks. maritime
simulationsmoduler eller detaljerede vejrprognoser til støtte for operationelle aktiviteter, er
konstant til rådighed.
20
Forordning (EU) nr. 377/2014 (EUT L 122 af 24.4.2014, s. 44).
8
3.4.
Påståede overtrædelser af andre aspekter af Schengenreglerne
Kommissionen har i rapporteringsperioden fortsat sine undersøgelser i sagen om estiske
landgrænser (vedrørende krav i forbindelse med grænsepassage, jf. artikel 5 og 7 i
Schengengrænsekodeksen). Endvidere har Kommissionen fortsat sin undersøgelse vedrørende
Grækenland og Bulgarien om påstande om afvisningspraksis ved den ydre grænse og indledt
en undersøgelse af påstande om tvangsudsendelser fra Spanien (Ceuta og Melilla). I den
forbindelse aflagde Kommissionen et teknisk besøg i Bulgarien og i Ceuta og Melilla.
Kommissionen overvåger fortsat situationen i de berørte lande.
Hvad angår de fortsatte klager over overdrevne ventetider som følge af de spanske
myndigheders kontrol ved grænsen til Gibraltar, modtog Kommissionen - efter yderligere
henstillinger til både Spaniens og Gibraltars myndigheder den 30. juli 2014 om at forbedre
forvaltningen af køretøjs- og passagerstrømme og takle tobakssmuglingen mere effektivt svar fra både Spaniens og Gibraltars myndigheder om, hvordan de har til hensigt at
gennemføre disse henstillinger. Ved udgangen af februar modtog Kommissionen de
oplysninger fra de spanske myndigheder, der blev anmodet om tilbage i juli 2014. Den
foreløbige vurdering er, at Gibraltars myndigheder har gjort fremskridt med at indføre de
relevante foranstaltninger til at gennemføre Kommissionens henstillinger. Der er tegn på, at
niveauet for beslaglæggelse af cigaretter/tobak ved La Línea de la Concepción BCP er
faldende, hvilket tyder på, at de indførte foranstaltninger allerede er begyndt at have en
positiv virkning. Kommissionen vil overvåge situationen nøje, indtil alle de foranstaltninger,
som Spanien har annonceret, men endnu ikke gennemført, herunder genopbygningsarbejdet
ved grænseovergangen La Línea de la Concepción, er afsluttet. Kommissionen har opfordret
Gibraltars og Spaniens myndigheder til at styrke samarbejdet og udvekslingen af
efterretninger og vil fortsætte dialogen om disse spørgsmål.
Kommissionen anmodede de polske myndigheder om at træffe de nødvendige
foranstaltninger for at ændre den bilaterale aftale fra 2011 om fælles grænseovergangssted
med Ukraine for at sikre overensstemmelse med de relevante sikkerhedsforanstaltninger, der
er indført for sådanne fælles grænseovergangssteder i Schengengrænsekodeksen ved
forordning 610/2013.
Gennemførelse af direktivet om tilbagesendelse (direktiv 2008/115/EF) i national lovgivning
Siden den foregående rapport har Kommissionen systematisk fulgt op på alle konstaterede
mangler og om nødvendigt iværksat undersøgelser. Den har navnlig fokuseret på resterende
mangler i flere medlemsstater og indtil videre indledt traktatbrudsprocedurer mod fire
medlemsstater for mangelfuld gennemførelse af flere artikler i tilbagesendelsesdirektivet i
national lovgivning.
En af de vigtigste grunde til overtrædelserne er frihedsberøvelse af personer, der skal sendes
tilbage. Forholdene under frihedsberøvelse og den omfattende brug af foranstaltningen
9
(herunder frihedsberøvelse i over 18 måneder) samt manglende revurdering af
frihedsberøvelsen har givet anledning til alvorlig bekymring. Blandt grundene til
traktatbrudsprocedurer var manglen på effektive kontrolsystemer i forbindelse med
tvangsmæssig tilbagesendelse, varigheden og den territoriale gyldighed af indrejseforbud og
definitionen af begrebet tilbagesendelse. Proceduremæssige spørgsmål (f.eks. oversættelse af
afgørelser om tilbagesendelse) førte også til traktatbrudsprocedurer.
Gennemførelse af forordningen om lokal grænsetrafik (forordning (EF) nr. 1931/2006)
Siden ordningen for lokal grænsetrafik trådte i kraft i 2006 har Kommissionen overvåget
gennemførelsen heraf. I relation til bilaterale aftaler, som medlemsstaterne har indgået med
deres tredjelandsnaboer, har Kommissionen været i stand til at afslutte sine undersøgelser
vedrørende Slovenien og Kroatien, og to traktatbrudsprocedurer, den ene vedrørende Letland
og den anden vedrørende Polen, vil blive afsluttet, når de ændrede aftaler er blevet meddelt
Kommissionen. Endvidere er undersøgelserne vedrørende Rumænien, Slovakiet og Kroatien
om, hvorvidt tilladelser til lokal grænsetrafik er forenelige med de tekniske specifikationer og
sikkerhedsforanstaltninger som fastsat i forordning (EF) nr. 1030/2002, også blevet afsluttet.
Udveksling af information om samme spørgsmål foregår stadig med Polen.
3.5.
Svagheder konstateret via Schengenevalueringsmekanismen
Den 27. november 2014 begyndte den nye Schengenevalueringsmekanisme21 at finde
anvendelse efter en periode med omfattende forberedelser. I de foregående måneder har der
været særligt fokus på yderligere at udvikle uddannelse for evalueringseksperter, herunder
indarbejdelse af spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder og udvikling af en ny
omfattende uddannelsespakke for tilbagesendelseseksperter baseret på fælles vedtagne
hovedbegreber. Den første integrerede uddannelse for grænse- og tilbagesendelseseksperter
fandt sted i marts 2015 i Kroatien.
De første erfaringer med gennemførelsen af evalueringsbesøg inden for rammerne af den nye
evalueringsmekanisme var positive. Den forberedende fase er blevet brugt til at indføre nye
processer og instrumenter som forberedelse til kontrolbesøg. Et fortsat samarbejde mellem
Kommissionen og medlemsstaterne viste sig at være særdeles konstruktivt. Som følge af og
takket være medlemsstaternes aktive deltagelse i udpegningen af deres eksperter var det
muligt at opnå en god blanding af den nødvendige ekspertise i evalueringsgrupperne.
Partnerskabet mellem førende eksperter fra Kommissionen og medlemsstaterne og den
indbyrdes arbejdsfordeling var særdeles tilfredsstillende og gav mulighed for et smidigt
teamwork i evalueringsgrupperne.
21
Forordning (EU) nr. 1053/2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 27).
10
Det bør bemærkes, at samarbejdet med medlemsstaterne under evalueringen har været
intensivt og konstruktivt. Erfaringen viser, at Frontex' og andre observatørers deltagelse i
kontrolbesøgene klart har givet merværdi til evalueringsprocessen.
De første evalueringer fandt sted i Østrig (februar-marts 2015) og i Belgien (april-maj 2015).
Evalueringsgrupperne har taget højde for alle problemstillinger, herunder gennemførelsen af
henstillingerne vedrørende bekæmpelse af udenlandske terrorkrigere. En af nyhederne i den
nye evalueringsmekanisme er, at alle aspekter af Schengenreglerne evalueres i løbet af to
måneder (i stedet for den længere periode ifølge de gamle regler), hvilket giver mulighed for
at få et fuldt billede af situationen i en medlemsstat på forholdsvis kort tid. Endvidere er
tilbagesendelse blevet tilføjet som et separat emne på listen over evaluerede politikområder,
mens den evaluerede medlemsstats ydre grænser vil blive omfattet af en enkelt rapport. Den
nye mekanisme giver også mulighed for at udføre uanmeldte besøg. Det første af sådanne
besøg fandt sted i Sverige i begyndelsen af marts måned. Et nyt besøg til Polen vedrørende
SIS/Sirene fandt sted den 25. - 27. marts 2015 (se afsnit 4.1 for yderligere oplysninger).
Rapporterne om ovennævnte besøg er under udarbejdelse.
I henhold til den nye Schengenevalueringsmekanisme er Kommissionen forpligtet til at
fremlægge en årlig omfattende rapport for Europa-Parlamentet og Rådet om de evalueringer,
der er gennemført. Hensigten er derfor at fokusere endnu mere på resultatet af
Schengenevalueringerne i de fremtidige rapporter, navnlig ved at anvende en af de to
halvårlige rapporter til at opfylde ovennævnte rapporteringskrav.
3.6.
Ophævelse af kontrollen ved de indre grænser
Rådet har endnu ikke været i stand til at træffe afgørelse om at ophæve kontrollen ved de
indre grænser til Bulgarien og Rumænien. Kommissionen yder fortsat fuld støtte til
Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Schengenområdet.
I marts 2015 erklærede Kroatien officielt, at landet var parat til en Schengenevaluering (pr.
1. juli 2015) med henblik på ophævelse af kontrollen ved de indre grænser.
4.
4.1.
LEDSAGEFORANSTALTNINGER
Anvendelse af Schengeninformationssystemet (SIS)
En af de vigtigste udviklinger i rapporteringsperioden var, at Det Forenede Kongerige
midlertidigt blev integreret i SIS22 og begyndte at registrere oplysninger i SIS og bruge SISdata fra den 13. april 201523. Der vil blive gennemført et SIS/SIRENE-evalueringsbesøg i
22
23
Bortset fra indberetninger med henblik på nægtelse af indrejse, som er et led i Schengenreglerne, som
Det Forenede Kongerige ikke deltager i.
Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/215 (EUT L 36 af 12.2.2015, s. 8).
11
juni, hvorefter Rådet (hvis resultaterne af evalueringen er positive) vil kunne ændre Det
Forenede Kongeriges deltagelse fra midlertidig til endelig.
Kommissionen har i rapporteringsperioden taget flere initiativer for at ensrette
gennemførelsen og fremme anvendelsen af Schengeninformationssystemet. Kommissionen
reviderede SIRENE-håndbogen den 29. januar 2015 med virkning fra den 30. januar 201524.
De gennemførte ændringer og tekniske opgraderinger af SIS giver mulighed for en
fremskyndet og mere målrettet informationsudveksling om terrormistænkte mellem de
relevante myndigheder i Schengenlandene. Endvidere styrker de medlemsstaternes indsats
med hensyn til at ugyldiggøre id-dokumenter for personer, som muligvis kunne tilslutte sig
terrorgrupper uden for EU, og bidrager væsentligt til en mere effektiv grænsekontrol, idet
sådanne dokumenter skal konfiskeres, når kontrollen af rejsedokumenter foretages ved de
ydre grænser.
Den reviderede SIRENE-håndbog styrker ligeledes retssikkerheden og de grundlæggende
rettigheder. Ændringerne vedrører problemer, der stammer fra det tidligere system (SIS1+) og
afspejler nye udfordringer og krav identificeret i de første år med drift af anden generation af
SIS. De fastsætter bl.a. detaljerede kriterier for sletning af indberetninger og definerer
ensartede regler for høringsproceduren vedrørende tredjelandsstatsborgere, som er omfattet af
en indberetning om indrejse eller ophold i Schengenområdet, men som er i besiddelse af en
opholdstilladelse.
Kommissionen vedtog i rapporteringsperioden en afgørelse25 om fastlæggelse af testkrav for
medlemsstater, der integreres i anden generation af Schengeninformationssystemet, eller
ændrer deres nationale systemer væsentligt.
Antallet af nye indberetninger af genstande og anvendelsen af funktionaliteter har været
fortsat stigende i de fleste medlemsstater, men der er stadig betydelige indbyrdes forskelle, og
Kommissionen fortsætter med at overvåge situationen. Hvad angår de nye funktionaliteter, er
nogle medlemsstater stadig ikke i stand til at indsætte fotografier, fingeraftryk og link. I
februar 2015 iværksatte Kommissionen en undersøgelse af Estland og anmodede om
tidsplanen for fuld gennemførelse og anvendelse af de nye genstandskategorier og
funktionaliteter i SIS. Kommissionen har ligeledes formelt påpeget den forsinkede
gennemførelse af de nye genstandskategorier og funktionaliteter i SIS over for Schweiz.
Fuld adgang til SIS ved de ydre grænser er af største betydning for sikkerheden i
Schengenområdet. Undersøgelsen af Polen (se sjette halvårlige rapport) i den henseende førte
24
25
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/219 (meddelt under nummer C(2015) 326) (EUT
L 44 af 18.2.2015, s. 75).
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/450 (meddelt under nummer C(2015) 1612) (EUT
L 74 af 18.3.2015, s. 31).
12
til et nyt SIS/SIRENE-Schengenevalueringsbesøg i marts 2015. Resultatet af besøget er ved at
blive vurderet og vil blive fremlagt i næste rapport. Kommissionen indledte ligeledes i marts
en formel undersøgelse af Italien vedrørende gennemførelsen af artikel 24 i SIS IIafgørelsen26 om indberetninger med henblik på nægtelse af indrejse eller ophold i
Schengenområdet og mere specifikt om anvendelsen af SIS ved de ydre grænser og
datakvaliteten for denne indberetningskategori.
4.2.
Anvendelse af visuminformationssystemet (VIS)
På trods af den planlagte idriftsættelse af VIS i region 17 (Armenien, Aserbajdsjan, Belarus,
Georgien, Republikken Moldova og Ukraine) og 18 (Rusland) i rapporteringsperioden blev
den verdensomspændende idriftsættelse af VIS midlertidigt stillet i bero. I betragtning af den
store betydning visumudstedelse i disse regioner har for den samlede VIS-kapacitet (over
55 %), var en vellykket afslutning af kapacitetsudvidelsen af det biometriske system (BMS),
der anvendes til fingeraftryksbaserede operationer, som f.eks. identifikation og
autentificering, en forudsætning for denne idriftsættelse. I december 2014 oplyste eu-LISA, at
VIS/BMS ville kunne støtte idriftsættelsen af VIS i både region 17 og andre regioner, da den
samlede kapacitet ville blive øget 6,5 gange i forhold til september 2014 ved udgangen af
marts 2015. Ikke desto mindre blev der i flere medlemsstater rejst politisk, økonomisk og
teknisk tvivl om tidsplanen for idriftsættelse i de resterende regioner. Der blev derfor fastsat
en ny tidsramme for disse regioner, som vil blive omhandlet i den næste halvårlige rapport.
Som nævnt i den sjette halvårlige rapport blev brugen af fingeraftryk til at foretage kontrol af
visumindehavere ved grænseovergangssteder i Schengenområdet obligatorisk den 11. oktober
2014 for visumindehavere, hvis data (herunder eventuelt fingeraftryk) er lagret i VIS. Indtil
videre viser statistikken, at kun en del af de visumindehavere, der har afgivet fingeraftryk i
forbindelse med ansøgning om visum, kontrolleres på grundlag af fingeraftryk ved grænserne.
På nuværende tidspunkt er det vigtigt, at medlemsstaterne fuldt ud opfylder kravene til
kontrol i VIS (herunder fingeraftryk) ved grænserne og fortsat på hensigtsmæssig vis oplyser
de rejsende om dette nye krav ved grænsen.
4.3.
Visumpolitik og tilbagetagelsesaftaler
Suspensionsmekanisme og revideret gensidighedsmekanisme i forordning (EF) nr. 539/2001
Hidtil har ingen medlemsstat anmodet om anvendelse af den nye suspensionsmekanisme, der
trådte i kraft i januar 201427. Som allerede nævnt i den sjette halvårlige rapport har
Kommissionen vedtaget rapporten om vurdering af situationen med manglende gensidighed
på visumområdet i forhold til visse tredjelande28, i hvilken den fastslog, at det på grundlag af
26
27
28
Rådets afgørelse 2007/533/RIA (EUT L 205 af 7.8.2007, s. 63).
Forordning (EU) nr. 1289/2013 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 74).
C(2014) 7218 final af 10.10.2014.
13
de berørte tredjelandes bekræftelse af det fælles mål om visumfrihed, det positive engagement
i trepartstilgangen29 og det forhold, at ingen af de berørte medlemsstater har anmodet
Kommissionen om at suspendere fritagelsen fra visumpligten for visse kategorier af
statsborgere fra det berørte tredjeland, ikke ville være hensigtsmæssigt på nuværende
tidspunkt at vedtage sådanne foranstaltninger om suspension af visumfritagelsen. Det andet af
disse trepartsmøder blev afholdt med Australien, Japan, USA og Canada fra januar - februar
2015.
Opfølgningsmekanismen i forbindelse med visumliberaliseringsprocessen for de vestlige
Balkanlande
Antallet af asylansøgere fra de fem visumfrie vestlige Balkanlande i Schengenområdet og i
Schengenkandidatlandene har været støt stigende siden visumliberaliseringen i 2009. Antallet
var i 34 % højere i 2014 end i 2013 (for at sætte denne stigning i perspektiv skal det
bemærkes, at det samlede antal asylansøgere i Schengenområdet og i
Schengenkandidatlandene steg med 45 % sidste år30). Situationen påvirkede derfor fortsat
anvendelsen af visumfritagelsesordningen. Tyskland var langt den mest berørte medlemsstat,
idet landet aftog 78 % af ansøgerne fra Vestbalkan. Tyskland blev efterfulgt af Frankrig,
Sverige og Belgien. Serbiske statsborgere udgør fortsat den største gruppe asylansøgere fra
det vestlige Balkan (45 % i 2014) efterfulgt af Albanien (22 %). Ansøgere fra de fem
Balkanlande udgjorde 11 % af det samlede antal asylansøgere i Schengenområdet og i
Schengenkandidatlandene i 2014, hvilket er sammenligneligt med 2013 (12 %).
Den 25. februar 2015 fremlagde Kommissionen den femte rapport om opfølgning af
visumliberaliseringsprocessen i landene på Vestbalkan31, i hvilken den vurderer de
gennemførte foranstaltninger, ser på, hvordan ordningen fungerer, og fremsætter anbefalinger
for at bevare ordningen med visumfrihed, herunder foranstaltninger, som hvert enkelt
visumfrit land på Vestbalkan og EU-medlemsstaterne skal træffe.
Tilbagetagelses- og visumlempelsesaftaler
Efter erklæringen fra stats- og regeringscheferne i Ukraine den 6. marts 201432 blev de
bilaterale drøftelser med Den Russiske Føderation om visumanliggender suspenderet.
29
30
31
32
Som nævnt i afsnit 4.3 i den sjette halvårlige rapport.
Eurostats oplysninger pr. 13.4.2015.
COM(2015) 58 final.
https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf
14
I rapporteringsperioden er visumfriheden for statsborgere i Republikken Moldova med
biometriske pas, der blev indført den 28. april 2014, blevet gennemført på tilfredsstillende vis.
Hvad angår forhandlinger om tilbagetagelse og visumlempelse med Belarus, fandt tredje
forhandlingsrunde sted den 11. - 12. marts i Minsk. Chefforhandlerne nåede til enighed om en
"pakkeaftale", der omfatter begge aftaler, men denne skal bekræftes af medlemsstaterne. I
begyndelsen af 2015 blev forhandlingsdirektiverne for visumlempelsesaftalen med Belarus
ændret af Rådet. De giver nu mulighed for en visumfritagelse for indehavere af diplomatpas.
Denne bestemmelse ledsages af en række sikkerhedsforanstaltninger, herunder et større
katalog med muligheder for at suspendere en sådan visumfritagelse.
Aftalerne om tilbagetagelse og visumlempelse med Cape Verde trådte i kraft den 1. december
2014. Den 15. december 2014 godkendte Rådet forhandlingsdirektiverne for aftalerne om
tilbagetagelse og visumlempelse med Tunesien. Den første forhandlingsrunde om en
visumlempelsesaftale med Marokko og genstarten på forhandlingerne om tilbagetagelse fandt
sted den 19. - 20. januar.
Den 30. oktober 2014 fremlagde Kommissionen rapporter med en vurdering af Perus og
Colombias opfyldelse af de relevante kriterier med henblik på at blive omfattet af visumfrihed
ved rejse til Schengenområdet33. De samlede vurderinger var positive for begge lande, og den
11. marts 2015 henstillede Kommissionen til Rådet, at der blev indledt forhandlinger om
visumfritagelse med begge lande. Efter at have fået forhandlingsdirektiver fra Rådet indledte
Kommissionen forhandlinger om visumfritagelse i november 2014 med 16 mindre lande i
Caribien og Stillehavet samt De Forenede Arabiske Emirater. Den 5. marts 2015 fremlagde
Kommissionen udkast til afgørelser for Rådet om undertegnelse, midlertidig anvendelse og
indgåelse af aftaler om visumfritagelse med en første gruppe af lande (De Forenede Arabiske
Emirater, Timor-Leste, Vanuatu, Samoa, Trinidad og Tobago, Saint Vincent og Grenadinerne,
Saint Lucia, Grenada og Dominica).
Mobilitetspartnerskabet mellem EU og Jordan blev undertegnet den 9. oktober, og bilaget til
den fælles erklæring om et mobilitetspartnerskab blev vedtaget den 8. december 2014 og
banede vej for forhandlingerne om en aftale om visumlempelse sideløbende med en aftale om
tilbagetagelse. En undersøgelsesmission til Amman fandt sted den 17. - 18. februar 2015 for
at forberede disse forhandlinger. Resultaterne af denne mission vil blive brugt til at forberede
et udkast til forhandlingsdirektiver, som Kommissionen har til hensigt at fremlægge for Rådet
i anden halvdel af 2015 med henblik på at indlede forhandlinger med Jordan.
33
COM(2014) 663 final for Peru og COM(2014) 665 final for Colombia.
15