1. No category

INDLEDNING ....................................................................................................................................5
HVAD ER UNDERSØGT...................................................................................................................6
KAPITEL 1. Problemformulering og arbejdsspørgsmål.................................................................7
1.2
Problemformulering................................................................................................................7
1.3
Arbejdsspørgsmål ....................................................................................................................8
KAPITEL 2. Teori.............................................................................................................................9
2.1
Teoretisk vinkel og valg af teori..............................................................................................9
2.2
Modellens forudsætninger og teoretiske forklaringsfaktorer ...............................................9
2.3
Teoriafgrænsning..................................................................................................................10
2.4
Præsentation af model og uddybning af teori......................................................................11
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.4.6
2.4.7
2.4.8
2.4.9
2.4.10
2.4.11
2.4.12
2.4.13
2.4.14
2.4.15
2.4.16
Den integrerede implementeringsmodel ................................................................................................... 11
De socioøkonomiske omgivelser .............................................................................................................. 13
Forhistorien om visionens formulering i officielle mål og krav ............................................................... 13
Politikdesignet er implementeringsprocessens udgangspunkt og ramme ................................................. 14
Typen af relationer organisatorisk og interorganisatorisk er vigtig .......................................................... 15
Ledelse har betydning, men betydningen bør ikke overdrives.................................................................. 16
Markarbejdere i et krydsfelt...................................................................................................................... 17
Lipskys håndteringsstrategier ................................................................................................................... 18
Myndighedshandlinger og sagsbehandlerstil ............................................................................................ 18
Markarbejderens vilje (interesser) og evner (kapacitet) afgør adfærden.............................................. 19
Markarbejderens omverden virker tilbage og er med til at forme output ............................................. 20
Lovgivningsmæssig forankring og markarbejderen som first-mover .................................................. 21
Implementeringsaktørernes afhængigheds- og samspilsrelation .......................................................... 22
Målgruppernes interesser (vilje) og evner (kapacitet) .......................................................................... 22
Målgruppernes redskaber ..................................................................................................................... 23
Fordele og ulemper ved den valgte teoretiske tilgang.......................................................................... 24
KAPITEL 3. Metode........................................................................................................................27
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Undersøgelsesdesign................................................................................................................................. 27
Casevalg.................................................................................................................................................... 28
Casestudiet ................................................................................................................................................ 29
Data........................................................................................................................................................... 30
Dokumenter .............................................................................................................................................. 32
Interviews ................................................................................................................................................. 33
Kritik af metode ........................................................................................................................................ 34
KAPITEL 4. Analyse af randzonelovens politikdesign .................................................................35
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Randzoner i EU kontekst .......................................................................................................................... 35
Randzoner i dansk kontekst ...................................................................................................................... 38
Randzonelovens formål, mål og målgruppe.............................................................................................. 39
De berørte myndigheders organisering ..................................................................................................... 40
Opgave- og ansvarsfordeling .................................................................................................................... 41
Myndighedernes redskaber ....................................................................................................................... 43
Opsamling................................................................................................................................................. 46
KAPITEL 5. Analyse af lovens håndtering i Lemvig Kommune ..................................................48
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
Karakteristik af de lokale markarbejdere .................................................................................................. 48
Forvalternes egne subjektive oplevelse af mål, rolle, opgave ................................................................... 49
De lokale markarbejdere som first-mover................................................................................................. 51
De lokale markarbejderes valg af adfærdsstrategi .................................................................................... 52
Opsamling................................................................................................................................................. 54
KAPITEL 6. Analyse af målgrupper og målgruppeadfærd ..........................................................55
1
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
Medproducenter af output......................................................................................................................... 55
Landboforeningernes formål og ressourcer .............................................................................................. 55
De lokale interesse- og naturorganisationer formål og ressourcer ............................................................ 56
Randzoneimplementering set med den lokale landboforenings optik....................................................... 58
Randzoneimplementering set med den lokale landmands optik ............................................................... 59
Randzoneimplementering set med de lokale naturfolks optik .................................................................. 61
Målgruppernes valg af adfærdsstrategi - hvad er der vilje og evner til..................................................... 63
Opsamling................................................................................................................................................. 65
KAPITEL 7. Afslutning ..................................................................................................................66
7.1
Opsamling og konklusion .....................................................................................................66
7.2
Perspektivering......................................................................................................................69
Litteraturoversigt...............................................................................................................................70
Bøger....................................................................................................................................................................... 70
Tidsskrifter, publikationer, rapporter ...................................................................................................................... 70
Love, bekendtgørelser m.v. ..................................................................................................................................... 72
Dokumenter, avisartikler og anden litteratur........................................................................................................... 75
2
FORORD
Tilbage i 2012 blussede debatten om randzoneloven op igen. Som udenforstående kan det være
vanskeligt at se, hvad der var op og ned i denne debat. Jeg finder det derfor interessant at
undersøge, hvordan loven om randzoner implementeres med udgangspunkt i en konkret case. En
lov der samtidig er genstand for megen presseomtale og modstand blandt den berørte målgruppe.
Tak til professor Peter Triantafillou for god og konstruktiv vejledning. Tak til min gode veninde
Helle Torp for korrekturlæsning. Tak til min familie.
ABSTRACT
The Act on Buffer Strips is an element in fulfilling both national and international obligations, and
derives from the water policy decision at EU level on a systematic and coordinated effort to protect
nature and the environment. The first clause of the preamble to the EU Water Framework Directive
states that water is not an ordinary commercial product, but must be protected as a heritage. When
the Act on Buffer Strips was amended with effect from 1 September 2012, it was heatedly debated,
and I found it of interest to explore what actually happened and why in the period up to 31 July
2014, when the Act was amended again.
The theory applied is Søren Winter's integrated implementation model. An overall principle is that a
policy can be implemented, and problems in implementation can be avoided partially, if not wholly,
if there is an appropriate design that signals the objectives and rationale behind the policy, creating
commitment and capacity among actors carrying out the policy and target groups. Ultimately,
however, it is crucial that they are willing and have the right resources.
Problem formulation and conclusion:
How is the Buffer Zones Act being implemented in practice, and why in that way?
The analysis in this thesis shows that in Lemvig Municipality the Buffer Zones Act is administered
according to the Public Administration Act and criteria of the Act on Watercourses despite a policy
design that is legally and organisationally highly complex. It is being implemented through
dialogue and in collaboration with individual farmers despite their opposition to the Act. Lemvig
Municipality has chosen an active and outgoing form of guidance, and the implementation of the
Act follows the municipality's deliberate strategy for service and communications. This maintains
calm and a good working environment for employees. The municipality aims to be a good business
and residential area. The farmers want favourable conditions, and like the municipality, the Lemvig
3
area farmers' association follows a strategy of dialogue and collaboration. The farmers' association
shows commitment, has approached the municipality with proposals for alternative projects, and
would like the municipality to become a trial area for an alternative to buffer strips. The farmers'
association hopes for an amendment to the act or, preferably, its abolition. The municipality and
farmers' association have a joint interest in dialogue and collaboration, and the act is pivotal in the
efforts of each to achieve an economically directed objective. Inspections are carried out, and
violations of the Buffer Zone Act are reported centrally, but the cases are on hold without sanctions.
Nature and biodiversity are not given priority, and the aim of stopping deterioration in natural
values is regarded as an added bonus. Nature conservation organisations have no influence and are
held in check. In spite of a legal framework that is difficult to administer and considerable political
attention, the local employees comply with the regulations. Although it may seem self-evident, the
conclusion of the thesis is that policy design should be formulated and communicated far better.
FORKORTELSER
FVL: Forvaltningsloven, LBK nr. 433 af 22/04/2014
MBL: Miljøbeskyttelsesloven, LBK nr. 879 af 26/06/2010
MML: Miljømålsloven, LBK nr. 932 af 24/09/2009
NBL: Naturbeskyttelsesloven, LBK nr. 951 af 03/07/2013
RL:
Randzoneloven, Lov nr. 591 af 14/06/2011, ændret ved lov nr. 563 af 18/0/2012
VL:
Vandløbsloven, LBK nr. 1208 af 30/09/2013
HD:
Habitatdirektivet, 92/43/EØF af 21/05/1992
FBD: Fuglebeskyttelsesdirektivet (Fugledirektivet), 79/409/EØF af 02/04/1979
PD:
Pesticiddirektivet, 2009/128/EF af 21/10/2009
VRD: Vandrammedirektivet, 2000/60/EF af 23/10/2000
MIM: Miljøministeriet
FVM: Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Fødevareministeriet)
NEST: NaturErhvervstyrelsen
NST: Naturstyrelsen
GST: Geodatastyrelsen
NMK: Natur- og Miljøklagenævnet
KL:
Kommunernes Landsforening
4
LeK:
Lemvig Kommune
LeL:
Lemvigegnens Landboforening
L&F: Landbrug og Fødevarer
DN:
Danmarks Naturfredningsforening
DOF: Dansk Ornitologisk Forening
LOS: Lemvig og omegns sportsfiskerforening
LOB: Lemvig og omegns biavlerforening
INDLEDNING
Specialet omhandler dyrkningsfrie bræmmer eller randzoner omkring vandløb og søer og er en
empirisk undersøgelse af, hvordan implementering af randzoneloven udmøntes i praksis i Danmark.
Randzoner er et redskab til beskyttelse af vandmiljø og biodiversitet. Temaet er vigtigt, fordi
mennesket ikke kan undvære naturen. Historisk har mennesket levet i pagt med og opfattet naturen
og dens ressourcer som noget, man blot kunne udnytte uden synderlig tanke for, at en begrænsning i
adfærd kunne blive en nødvendighed. En fortsat ubekymret tilgang har med industrisamfundets
fremkomst medført en stor ubalance mellem benyttelse og beskyttelse af natur og miljø. Der er sket
en forarmelse. I industrisamfundet har man haft en tro på, at teknologi løser alle problemer. Fakta
er, at naturens biodiversitet er i tilbagegang såvel på globalt som på europæisk og nationalt plan1.
Det er ikke ny viden, og især inden for de seneste 50 år er man blevet klar over, at noget må gøres.
Budskabet fremgår af 12 større rapporter, udarbejdet i perioden fra 1999 og frem til og med 20112.
Videnskabelige undersøgelser viser, at randzoner klart er det bedste og mest effektive instrument, vi
har i dag, til forbedring af vandmiljø og til at sikre bedre naturlige økosystemer, og dermed opnå en
større biologisk mangfoldighed.
Litteraturen spænder vidt og viser, at der er foregået en heftig debat. I Danmark har dyrkningsfrie
zoner omkring vandløb og søer været undervejs i over 25 år og alligevel lød et ramaskrig fra mange
sider, da temaet igen var på dagsordenen i forbindelse med en ændring af randzoneloven pr. 1.
september 2012, der forpligtede lodsejere til at udlægge i alt 50.000 ha randzoner. Et krav, der fik
en kort levetid; idet NaturErhvervstyrelsen (NEST) allerede den 4. april 2014 sendte et forslag til
1
Meddelelser fra kommissionen om stop for tab af biodiversitet inden 2010 – og fremover, 22. maj 2006, Bruxelles.
Danmarks Natur frem mod 2020, Danmarks biodiversitets fremtid – de væsentligste udfordringer og højest
prioriterede virkemidler, oversigtsskema i artikel af C. Rahbek, P. Agger et al.:103
2
5
lov om ændring af randzoneloven (RL) i høring. Det nye lovforslag indeholdt en reduktion fra
50.000 ha til 25.000 ha randzoner 3. Det nye tal fremgår af en aftale om Vækstplan for Fødevarer og
er et resultat af en række anbefalinger fra Vækstteam for Fødevarer4. Anbefalinger, som er i tråd
med anbefalinger om vækst og udvikling i landbruget fra Natur- og Landbrugskommissionen5.
Lovforslaget vedtages ved 3. behandling den 11. juni 2014 med ikrafttræden den 1. august 20146.
Retorikken har været og er ind imellem til stadighed ret ophedet og med overskrifter i medierne
strittende i hver sin retning som eksempelvis ”Randzoner – en gave til naturen”7, ”Tillykke med
randzonerne”8, ”Du stjæler min fremtid Mette Gjerskov”9, ”Forhadte randzoner er nu på plads” 10
m.fl.. Temaet om randzoner omkring vores vandløb og søer er tilsyneladende kontroversielt. Hvad
der er op og ned i den her sag, og hvorfor, er ikke indlysende.
HVAD ER UNDERSØGT
Randzoneloven er en konsekvens af en vandmiljøpolitisk beslutning på EU-plan om en ambitiøs,
helhedsorienteret og koordineret natur- og miljøbeskyttelsesindsats, der omfatter et kontinent på
omkring 10 millioner km2, mere end en million søer og adskillige millioner kilometer vandløb og
floder. Der er lagt mange ressourcer i at finde frem til målemetoder, tekniske specifikationer,
standarder og generering af et klassificeringssystem, som kan bruges til at gøre alle registreringer
sammenlignelige. Den rent miljøtekniske effekt af randzoner er kortlagt i et andalusisk casestudie 11.
Og i et dansk projekt, benævnt ”Odense Pilot River Basin”, har forskere m.fl. i samarbejde med 13
andre europæiske lande i perioden 2002 til 2007 studeret implementeringen af EU’s
vandrammedirektiv (VRD, 2000/60/EF) og testet EU’s vejledninger med henblik på at opfylde
kravet i direktivets artikel 5 om økologisk god tilstand inden 201512. Den demokratiske proces
omkring implementering af randzoner har også været genstand for undersøgelser. I en rapport
beskrives foreløbige resultater i et forsøgsprojekt, igangsat af den spanske regering i januar 2008
3
Høringsudkast til forslag til Lov om ændring af lov om randzoner og lov om miljømål m.v. for vandforekomster og
internationale naturbeskyttelsesområder (miljømålsloven)
4
Aftale om Vækstplan for Fødevarer. http://www.evm.dk/~/media/oem/pdf/2014/2014-pressemeddelelser/02-04-14aftale-om-en-vaekstplan-for-foedevarer/endelig-aftale.ashx
5
Rapport 04/2014, Natur og Landbrug – en ny start, www.naturoglandbrug.dk
6
Folketingstidende C, Til lovforslag nr. L 199, Folketinget 2012-14, www. folketingstidende.dk
7
DN, 12/08/2012, www.zogla.com
8
Debatindlæg i Jyllandsposten af DN, 13/08/2012
9
Kronik i Politikken af Frederik Tolstrup, 12/07/2012
10
Politikken, 09/07/2012
11
Rapport udarbejdet af The Institute for Environment and Sustainability, DG Joint Research Centre, Ispra, Italien, hvis
opgave er at levere et videnskabeligt teknisk bidrag til brug for EU’s politik vedrørende beskyttelse og bæredygtig
udvikling af europæisk og globalt miljø
12
Rapporter kan findes på naturstyrelsen.dk, jf. også litteraturoversigten
6
med et budget på 5.500 mill. euro over de næste 20 år13. I projektet testes en ledelsesstrategi og et
beslutningsstøttesystem, betegnet Bayesian Belief Network (BBN)14, der skal tjene det formål at
løse store komplekse problemer, fremme den demokratiske proces og hermed implementeringen af
EU’s VRD. Foreløbige forskningsresultater viser, at BBN er en rationel metode til at integrere
divergerende aktørperspektiver og er et godt redskab til at opdatere overbevisninger samt
videnskabelig og erfaringsbaseret viden. BBN reducerer usikkerheder, skaber tillid, engagement og
ejerskab blandt de berørte parter, hvilket gør det til et effektivt værktøj til relativt hurtigt at opnå
fastsatte mål. I et enkelt dansk afgangsprojekt er undersøgt, hvorvidt de danske virkemidler er
tilstrækkelige til at opfylde VRD’s retlige forpligtelser15. I Danmark er Brian Kronvang den person,
som har beskæftiget sig med og ved mest om randzoner ifølge cand.agro. T. Nygaard (TN),
landbrugspolitisk medarbejder i Danmarks Naturfredningsforening (DN)16. Adskillige faglige
oplæg og rapporter om randzoner har været forbi forskningsprofessor på Institut for Bioscience ved
Aarhus Universitet Brian Kronvang. Alle omhandler måleresultater og effekt af virkemidlet, jf.
eksempelvis Faglig rapport fra DMU nr. 625. Det nærmeste, som det har været muligt at finde
vedrørende lokale forhold og randzoner, der ikke er af rent miljøteknisk art, er en landskabsanalyse
af randzoner og deres tilgængelighed17. Den omhandler borgernes adgang til naturen omkring
Gundsømagle Sø og analyserer sammenhæng i naturen, ikke sammenhængende natur. Der findes
ingen undersøgelser af, hvordan implementeringen af virkemidlet håndteres med udgangspunkt i det
lokale plan. Det faktum bekræftes både på møde den 3. april 2014 med T. Nygaard, DN og i
mailkorrespondance og samtaler den 8. og 9. april 2014 med H. Thrane og J.. Bisgaard, begge
NaturErhvervstyrelsen (NEST) samt M. Christensen, Naturstyrelsen (NST).
KAPITEL 1. Problemformulering og arbejdsspørgsmål
1.2
Problemformulering
Den hidtidige forskning har i overvejende grad koncentreret sig om top-down implementering og
ikke så meget om den del af implementeringen, som ifølge EU’s VRD-direktiv skal ske fra neden18.
Et fællestræk er endvidere, at forskerne efterlyser viden om lokale forhold. Jeg finder det derfor
13
Evaluation of Bayesian Networks in Participatory Water Resources Management, Upper Guadiana Basin, Spain og
Integrated environmental assessment and management, Bind 8, 3. udgave, 2012: 430-44
14
Filosofien bag bygger på Bayes’ læresætning om betingede sandsynligheder og multiple sandsynlighedsmodeller
15
Afgangsprojekt, landinspektøruddannelsen, Ålborg Universitet, 2004
16
TN, DN, personlig samtale 03/04/2014
17
Speciale i geografi, Randzoner – En landskabsanalyse af tilgængelighed, K.T. og R. D., Roskilde Universitet, 2012
18
”(14) Forudsætningerne for, at dette direktiv får den ønskede virkning, er et nært samarbejde og en samordnet indsats
på fællesskabsplan, medlemsstatsplan og lokalt plan samt oplysning, høring og inddragelse af offentligheden, herunder
brugerne.” (2000/60/EF)
7
interessant at undersøge, hvad der egentlig sker i praksis og hvorfor. I centrum er randzoneloven i
perioden fra 1. september 2012 og frem til 1. august 2014. Mit fokus er, hvordan implementeringen
af det dokumenterede stærke virkemiddel19 forløber på lokalt plan i bestræbelserne på at indfri
målene i EU’s ambitiøse projekt i en verden med mange forskellige verdensbilleder og til tider
meget modsatrettede interesser omkring samme sag, så specialets hovedspørgsmål er:
Hvordan udfolder implementeringen af randzoneloven sig i praksis, og hvorfor på
denne måde?
1.3
Arbejdsspørgsmål
Ud fra et ønske om at skabe mere klarhed over fænomenet og for at gå i dybden opstilles tre
arbejdsspørgsmål som ledetråd og som skal tjene til hjælp til at besvare specialets hovedspørgsmål.
Disse spørgsmål skal bidrage til at kaste lys over implementeringsforløbet.
Arbejdsspørgsmål 1:
Hvad
kendetegner
politikdesignet,
hvilke
myndigheder
spiller
sammen
om
implementeringen, og hvordan er ansvar og opgaver mellem dem fordelt?
Arbejdsspørgsmål 2:
Hvilken uddannelse og faglig baggrund har sagsbehandleren, som forvalter opgaver i
kommunen i relation til randzoneloven og hvilken uddannelse og faglig baggrund har
kontrolenhedens sagsbehandler, og hvordan oplever og spiller sagsbehandlerne deres
roller?
Arbejdsspørgsmål 3:
Hvilke målgruppeaktører er med i implementeringen af randzoneloven, og hvordan
forsøger de at påvirke?
Arbejdsspørgsmål 1 besvares i kapitel 4 og afdækker lovgrundlag og den formelle organisering,
som styrer og angiver forvaltningsapparatets handlerum. I kapitel 5 besvares Arbejdsspørgsmål 2 og
har til formål at afklare nogle væsentlige faktorer med betydning for valg af konkret
forvaltningsadfærd med konsekvens for målgruppen. Arbejdsspørgsmål 3 besvares i kapitel 6 og
har til formål at opnå indsigt i målgruppernes interesser og ressourcer og hvordan de i et med- og
modspil øver indflydelse på forvaltningsadfærden.
19
J. S. Schou, B. Kronvang et al., Faglig rapport fra DMU nr. 625
8
KAPITEL 2. Teori
I efterfølgende kapitel 2 præsenteres valgt teori, hovedpræmisser og teoretiske forklaringsfaktorer.
2.1
Teoretisk vinkel og valg af teori
Der anlægges en politologisk tilgang. Til belysning af den valgte problemstilling anvendes ”Den
integrerede implementeringsmodel” og implementeringsteori, udviklet af forskningsprofessor i
statskundskab og offentlig forvaltning Søren C. Winter i samarbejde med Peter J. May20 og senere
bl.a. uddybet i undervisningslitteratur i samarbejde med lektor i offentlig forvaltning Vibeke
Lehmann Nielsen21. Baggrund for valg af teorimodel er, at implementeringsprocesser sjældent
forløber som forventet, men afhænger af en række institutionelle og individuelle faktorer.
Relevante,
vigtige
aktørinteresser
forklaringsfaktorer
(organisationer,
er
socioøkonomiske
enkeltpersoner),
mange
forhold,
forskellige
politisk
involverede
uenighed,
aktører,
markarbejderes og målgruppers indflydelse og påvirkning22. Netop disse områder, beskæftiger
teorien sig med og de teoretiske forklaringsfaktorer eller delteorier uddybes i de efterfølgende
afsnit.
2.2
Modellens forudsætninger og teoretiske forklaringsfaktorer
Arbejdsspørgsmål 1 besvares i lyset af et rationelt top-down perspektiv23, idet den integrerede
implementeringsmodel bygger på en vigtig hovedpræmis om demokratisk effektivitet, hvilket
betyder, at mål, besluttet af folkevalgte grupper eller personer, nyder ”en særlig demokratisk
legitimitet”24. Imidlertid er det ikke uproblematisk at anvende lovgivning og hermed nedskrevne
officielle mål og krav som hovedmålestok og succeskriterium. Kausalitetsproblemer, uklarheder,
mangel på målformulering o.lign. betyder, at et og samme initiativ kan være forskelligt motiveret
eller at samme motivation kan komme til udtryk i forskellige handlinger. Herved vanskeliggøres
identificering af, hvor i processen, og hvorfor det eventuelt går galt. En måde at overvinde
vanskelighederne på er, som succeskriterium, supplerende at betragte problemløsningsevne og
implementeringsresultat i et interessedrevet bottom-up perspektiv.
20
Winter og Nielsen, 2008:38
Winter og Nielsen, 2008, forord
22
Winter og Nielsen, 2008, kap. 2
23
Tankegangen bag er lineær.
24
Winter og Nielsen, 2008:15
21
9
Modellens anden og vigtige grundforudsætning er, at handling eller adfærd betragtes som et produkt
af en aktørs vilje og evne25. Kognitive ressourcer, f.eks. viden om regler og den politik, der skal
implementeres, spiller en ikke uvæsentlig rolle, og vigtige faktorer er aktørernes personlige
karakteristika, bevæggrunde og evne til at praktisere, som de gør. Arbejdsspørgsmål 2 og 3 tager
derfor afsæt i en bottom-up tilgang.
Og implementeringsaktørers interesser, evner og
samspilsrelationer betragtes som betydningsfulde og uundværlige variabler. Afklaring af
markarbejderadfærd sker ved hjælp af teoretiske præstationsvariabler, som Lipsky´s begreber om
mestringsstrategier26, og Winter og May´s adfærdsbegreber betegnet ”myndighedshandlinger” og
”sagsbehandlerstil”27, og skal besvare arbejdsspørgsmål 2. Lipsky´s teori kan ifølge Winter og May
ikke stå alene. Både aktørinteresser og evne til at løse et problem er desuden vigtige elementer28.
Ved i arbejdsspørgsmål 3 at tegne et billede af de berørte målgrupper, hvad de ser og forstår som
problem, hvilke mål, der opnås enighed om i relation til de officielle mål og krav, bliver det muligt
at sige noget om, hvordan aktører indbyrdes spiller sammen og påvirker med betydning for
markarbejderadfærd. Variable forklaringsfaktorer er afhængighedsrelationer, interesseforskelle og
ressourceforskelle. Blot det at kunne samarbejde og holde ro kan, set fra denne vinkel, være en
succes og et mål i sig selv og et skridt på vejen frem.
2.3
Teoriafgrænsning
Fokusområder er politikdesign, markarbejderen på det kommunale niveau, lokal kontrolmyndighed
og samspilsrelationer målgruppeaktører imellem, interesser og ressourcer. I centrum er årsager til
interaktionsmåden mellem forvaltning og andre relevante aktører og årsager til en praksis og et
implementeringsresultat, som udspringer af forhold, som de instrumenter, frontarbejderen har til
rådighed, hans eller hendes holdninger og interesser, normer, værdier, kultur o.lign. og ikke i
forskellige mere eller mindre hensigtsmæssige fysiske, tekniske definitioner og standarder. Hermed
foretages samtidig et fravalg af eksempelvis Bruno Latour og hans socialkonstruktivistiske aktørnetværksteori. Redskaber former ifølge Latour, hvad der kan lade sig gøre, og han bekender sig til
en radikal form for socialkonstruktivisme. Han arbejder med et aktantbegreb, som er et i traditionelt
sociologisk lys meget anderledes aktørbegreb29. Ifølge Winter og Nielsen er undersøgelse af en
forvaltnings præstationer alene ganske vist et for snævert perspektiv. Begge mener, at præstationer
25
Winter og Nielsen, 2008:132, 142
Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy, 1980
27
Winter og Nielsen, 2008:38
28
En fremgangsmåde, som bl.a. Hull, Hjern, Elmore, Porter og Winter m.fl. har undersøgt i 1970´erne, 1980´erne og
1990´erne, Winter og Nielsen, 2008:34-35
29
Latour, Reassembling the Social, 2005:63-86
26
10
bør ses i sammenhæng med effekt30, men undersøgelse af konkrete teknisk definerede effekter er en
opgave for biologer, biokemikere og andre med særlig ekspertise på disse felter, og jeg begrænser
mig til at undersøge implementeringsresultat i form af output. Fænomenet søges belyst ud fra tre
perspektiver på sagen.
2.4
Præsentation af model og uddybning af teori
2.4.1 Den integrerede implementeringsmodel
Den integrerede implementeringsmodel er inddelt i tre led, som er politikformulering,
implementeringsproces og implementeringsresultater og illustrerer tre forskellige overordnede
variabler, som indgår i modellen. Politikformuleringens resultat vises som politikdesign, mens de
andre
to
variabler
specificeres
yderligere
i
organisatorisk
og
interorganisatorisk
implementeringsadfærd, markarbejderadfærd, målgruppeadfærd og ledelse samt præstationer og
effekter. Pilene angiver, hvordan delelementerne spiller sammen og påvirker og fremhæver en
række variable forklarende faktorer, der giver gode bud på, hvorfor noget sker og noget ikke sker.
Jf. gengivelsen af modellen i fig. 1 nedenfor.
30
Winter og Nielsen, 2008:29
11
Fig. 1. Den integrerede implementeringsmodel
Kilde: Søren C. Winter og Vibeke Lehmann Nielsen, Implementering af politik, Århus 2008, side 18
Forskellige tidligere teorier31 er integreret i modellen. Herudover har Winter og May tilføjet en
ekstra dimension af begreber, som kan forklare markarbejderpræstationer og forskelle i
implementeringsresultater over tid og sted, og den bygger på en lang række nyere systematiserede
erfaringer. Winter udtrykker sig således:
Det er først efter, at jeg har fået indsamlet store datamængder på to så forskellige
politikområder som miljøtilsyn med landmænd på den ene side og integration af
flygtninge/indvandrere på den anden, at jeg med sikkerhed kan konkludere, at sagsbehandlernes
personlige holdninger spiller afgørende ind på deres sagsbehandling på begge områder, og at
dette fælles resultat - netop i kraft af klienternes forskellighed - formentlig har gyldighed også
på andre områder.32
31
Implementerings- og evalueringsforskere, som har været betydningsfulde er Wildavsky og Pressmann i begyndelsen
af 1970´erne og senere i begyndelsen af 1980´erne, Mazmanian og Sabatier.
32
Forskerinterview den 10. august 2007 af Lars Lønstrup, djøfbladet.dk
12
2.4.2 De socioøkonomiske omgivelser
Modellens ramme udgøres af de socioøkonomiske omgivelser og har, som pilediagrammet viser,
betydning for formulering af politik, implementeringsproces og dens resultater. Alle
rammeforudsætninger har en betydning, uanset om der er tale om økonomiske, kulturelle, sociale
eller topografiske faktorer som jordbunds- og afdræningsforhold, grundvandsstrømning og terræn
og natur i det hele taget. De socioøkonomiske betingelser har betydning både for
implementeringsresultaters eventuelle variation over tid og sted, eks. erfaringsopsamling og læring
som følge af feedbackprocesser. Ligeledes når effekter af forskellige redskaber og tiltag skal
sammenlignes33. Kriterier vedrørende den politiske kontekst, kommunens beliggenhed, størrelse og
demografi er retningsgivende parametre i forbindelse med valg af specialets analyseenheder og i
analysen. I relation til randzoneloven skal det være et område med landbrugsdrift samt vandløb og
søer i landzone. Ligeledes indgår kommunens politiske orientering, idet den har en betydning for de
institutionelle rammer som implementeringsaktørerne skal (inter)agere i. Et områdes topografi, som
er bestemt af stedets klima, dyreliv og planteliv, er derimod vanskelig at anvende som parameter,
men det er dog muligt at holde sig for øje, hvorvidt et udvalgt område kendetegnes ved store
landbrugsarealer, skovdrift eller naturområder med vandløb og søer, eller om der er tale om
eksempelvis et ørkenområde34. Variabler som køn, alder, uddannelse og social baggrund er faktorer,
der beskriver en del af en aktørs karakteristika, og er bestemmende for personlige ressourcer med
betydning for personens interesser, holdninger og præferencer. Disse vil derfor blive iagttaget i
forbindelse med selve analysen.
2.4.3 Forhistorien om visionens formulering i officielle mål og krav
Læses implementeringsmodellen fra venstre mod højre omhandler modellens første led selve
politikformuleringen, som beror på en top-down bestemt idé eller antagelse og en teori om en
kausal sammenhæng mellem årsag og virkning, d.v.s. en forudsætning om eksistens af
sammenhæng mellem mål og midler. Udgangspunktet er en beslutning om at ville nå et mål, som
udmøntes i et direktiv eller en lov, der skal implementeres35. Både i politikformuleringsfasen og
undervejs i implementeringsfasen skal der træffes en række forskellige beslutninger36. Dette
involverer en række forskellige aktører (myndigheder, organisationer og enkeltpersoner), som alle
øver indflydelse undervejs. Meget kan fremme eller hæmme processen eller måske ligefrem hindre
33
Winter og Nielsen, 2008:210-211
Jeg har i den forbindelse talt med adskillige fagfolk. Bl.a. biologer samt flere som sidder i de nye vandråd og har
været med til at udarbejde oplæg til de nye vandplaner, som p.t. er sendt til godkendelse i de enkelte kommuner.
35
Om en regulering eller en (bunden) serviceydelse
36
Pressman og Wildavsky betegnede i deres klassiske værk fra 1973 disse delmål for beslutningspunkter eller
vetopunkter, Winter og Nielsen, 2008: 42
34
13
målrealisering, eks. utilstrækkelig eller asymmetrisk information, ikke passende økonomiske og
menneskelige ressourcer til rådighed, eller hvis sigtet er flere målgrupper på én gang, en skjult
dagsorden eller symbolpolitik37. En lov kan nemt ramme skævt og virke uretfærdig, hvis mål og
midler ikke hænger sammen.
Top-down-forskere som bl.a. Mazmanian og Sabatier38 fremhævede i 1980´erne i deres forskning
uklarhed og flertydighed i politikformuleringer samt konflikt mellem de politiske mål og midler og
mellem delmål, som årsager til implementeringsproblemer. Opfattelsen er siden på flere måder
blevet testet og gentagne gange kritiseret for at være et politisk urealistisk krav. Sabatier har
erklæret sig enig i den rejste kritik39 og tilsluttet sig forskere som May, Elmore, Goggin et al., og
Stoker, der i undersøgelser har fundet belæg for, at der godt kan ske en rimelig opfyldelse af loves
formål trods uklare, tvetydige og inkonsistente mål40. Winter og Nielsens hovedsynspunkt er, selv
om politikdesign i mange tilfælde stadig anses for at være afgørende for, hvorvidt en politik kan
implementeres, at implementeringsproblemer, om end ikke helt så delvist, kan undgås, hvis der
eksisterer et passende design, som: ”… kan signalere politikkens målsætning og rationale til – og
skabe commitment og kapacitet hos – implementeringsaktører og målgrupper (May 2003)”.41
2.4.4 Politikdesignet er implementeringsprocessens udgangspunkt og ramme
Politikdesignet er ikke altafgørende, men én vigtig institutionel faktor ud af flere, der tilsammen på
varierende vis har betydning for aktørpræstationer og resultat. På samme måde, som det vil være
analysedelens afsæt, er politikdesign, hvad den enkelte implementeringsaktør har som
udgangspunkt at forholde sig til. Fire forhold gøres gældende. Det første er, om der er ét eller flere
mål, og hvad der karakteriserer disse, samt hvilket politikrationale, der signaleres, og om der
eksisterer commitment- og kapacitetsopbyggende tiltag, f.eks. i form af særlige teams, som har fået
tildelt beslutningskompetence. Det andet er organiseringsprincippet og dets betydning for den eller
de myndighed(er) eller organisation(er), der har ansvar for implementeringen42. Er der tale om en
hierarkisk opgavevaretagelse (statslig eller kommunal), netværk (flere myndigheder, flere
interesseorganisationer spiller sammen) eller et markedsprincip (udlicitering, outsourcing). Et tredje
37
Vandmiljøplanens vedtagelse i 1987 er eksempel. Typisk i forbindelse med såkaldte ”onde” problemer, d.v.s.
problemer, som man ikke kan eller ikke ved, hvordan man skal løse, men som optager befolkningen meget. Winter og
Nielsen, 2008: 59
38
Winter og Nielsen, 2008:42
39
Winter og Nielsen, 2008:42
40
Ultimo 1980´erne og primo 1990´erne. Winter og Nielsen, 2008:42-43, 54
41
Winter og Nielsen, 2008:41-42
42
Winter og Nielsen, 2008:45
14
forhold af betydning er valg af redskaber i form af tilladelser, påbud, forbud og sanktioner,
informationsmåde, økonomi i form af eks. subsidier, afgifter og serviceydelser, eks. rådgivning. Det
fjerde og sidste er, om der er afsat ressourcer til at gennemføre opgaven via en specifik bevilling,
eks. til kortlægning af vandløb, registrering af NBL’s § 3-områder (moser, søer, enge, overdrev)
m.m., eller om den indgår som en del af det kommunale lønbudget og skal prioriteres på lige fod
med anden kommunal drift.
2.4.5 Typen af relationer organisatorisk og interorganisatorisk er vigtig
Når et politikdesign skal gennemføres, er en umiddelbar antagelse, at jo flere involverede aktører, jo
længere beslutningskæde, jo flere vetopunkter43 og jo mere komplekst, hvilket øger risiko for fiasko
i forhold til lovens mål og intentioner. Winter og May finder i deres undersøgelser imidlertid ikke
belæg for en sammenhæng mellem kompleksitet og fiasko44. Derimod spiller typen af relationer
mellem aktører en vigtig rolle. Winter og May er enige med forskere, som Laurence O’Toole og
Montjoy i, at tillid, gensidig afhængighed og adgang til ressourcer er betydende faktorer, og
tilslutter sig sondringen mellem tre typer af afhængighedsrelationer, som enten er sekventiel,
reciprok (gensidig) eller pooled (parallel)45. I en sekventiel afhængighedsrelation er B afhængig af
input fra A, mens A ikke behøver B og derfor ikke har noget incitament til opbygning af tillid og
samspil. En sådan relation vil meget let kunne give problemer. Eksisterer en reciprok
afhængighedsrelation, er begge parter afhængige af input fra hinanden, og så er incitamentet til
opbygning af tillid og samspil til stede, hvorfor det kan forventes, at en implementeringsproces vil
gå godt. Leverer eks. myndighed A input til flere forskellige myndigheder eller organisationer, som
uafhængigt af hinanden er i stand til at løse hver sin del af en opgave, så er relationen pooled. Ifølge
Laurence O’Toole vil en implementeringsproces i en sådan situation forløbe nogenlunde, men
sandsynligvis give visse koordineringsproblemer46. Samarbejde udfolder sig i mange former og
sammenhænge og forekommer også, når tilliden er lav, blot den gensidige ressourceafhængighed er
tilstrækkelig stor47. Er ressourceafhængigheden lille, er det derimod vanskeligt at skabe tillid og
samarbejde. En stor forskel i indflydelse og ressourcer parterne imellem kan hæmme et samspil.
Den svage part finder om muligt en alternativ måde at opnå indflydelse (venue-shopping). Graden
af tillid har ikke kun betydning inden for de organisatoriske rammer eller for relationen mellem
43
En kæde af beslutningspunkter. Udtrykket stammer fra Pressman og Wildavsky´s klassiske værk fra 1973 om
implementering. Winter og Nielsen, 2008:77
44
Winter og Nielsen, 2008:101
45
Winter og Nielsen, 2008, kap. 4
46
Winter og Nielsen, 2008:90
47
Undersøgelse af Ansell og Gash (2007) Winter og Nielsen, 2008:99
15
f.eks. en markarbejder og en målgruppe, men for tillid til hele det organisatoriske system i al
almindelighed.
Ressourceafhængighed,
tillid
og
samspil
er
vigtige
parametre,
når
implementeringsprocessens vetopunkter skal afdækkes. Det vil sige de steder, der hindrer eller går
imod gennemførelse af eks. en lov. I forhold til min problemformulering vil jeg anvende denne
delteori til at afklare, hvem der er afhængig af hvem, hvordan og hvorfor.
2.4.6 Ledelse har betydning, men betydningen bør ikke overdrives
Betragtningerne omkring ledelse, og hvordan ledelsen spiller sammen med sine opgivelser, er i den
integrerede implementeringsmodel bygget op omkring klassisk principal-agent-teori48, tilføjet en
dimension, der handler om markarbejderens præferencestruktur, herunder politikpræferencer,
beskrevet og undersøgt af eks. Brehm og Gates49. Deres forskning sætter primært fokus på ledelsens
ønsker til, hvorvidt markarbejdere mest effektivt anvender tid på selve indholdet i arbejdet og om
love, procedurer og kontrolsystemer efterleves50. Brehm og Gates opererer i den forbindelse med tre
typer adfærdsbegreber, som er working, shirking og sabotage51. Den første type betegner Max
Weber´s idealarbejdertype (den perfekte embedsmand), den anden type knytter sig til en
medarbejder, der er mindre fokuseret og knapt så ihærdigt arbejdende, og hvor tid bruges på
fritidsoptimering (kaffepauser o.lign.). Den sidste type knytter an til personer, der ganske vist
arbejder, men på en måde, der bevidst er i strid med chefens ønsker og implementering af ønsket
politik. Brehm og Gates’ primære fokus er på en mål-middel konflikt mellem chef og medarbejder,
hvilket iflg. Winter og Nielsen imidlertid ikke bør overdrives52, idet et resultat af en ledelsesindsats
er betinget af markarbejderens profession, motivation, viden, og hvorvidt ledelsesredskaber er
kapacitetsopbyggende og målrettede, det udførte arbejdes synlighed (nemmere at kontrollere, større
risiko for ”afsløring”), og om der er lighed mellem lovgivning og kommunens politiske mål samt de
administrative ledelsesmål53. Effekt af ledelse har ganske vist, ifølge Winter og Nielsen, en vis
gyldighed, men de konkluderer på baggrund af de få undersøgelser, som foreligger, at der ikke er
den store sammenhæng mellem ledelsesmetoder og markarbejderadfærd, og at en effekt afhænger
af situation og kontekst54. Det samme gælder sammenhæng mellem markarbejderadfærd og
48
Forudsætninger er bl.a. en idé om interessemodsætning mellem principal og agent, agenters egennytteoptimering og
informationsasymmetri mellem principal og agent.
49
Winter og Nielsen, 2008:148-149
50
Winter og Nielsen, 2008:123
51
Winter og Nielsen, 2008:122
52
Winter og Nielsen, 2008:141
53
Winter og Nielsen, 2008:163
54
Winter og Nielsen, 2008:163-164
16
ressourcer i form af eksempelvis økonomi, løn som lokkemiddel, personalenormering o.lign.55.
Effekt af ledelse er således en parameter, der vil blive holdt øje med i nærværende speciale, men en
decideret analyse af forskellige ledelsesformer, der ifølge foreliggende undersøgelser ses at have en
mindre betydning for selve implementeringen af en beslutning, er fravalgt. Desuden har Winter og
Nielsen den grundlæggende opfattelse, at de fleste mennesker trods alt søger at opfylde deres
forpligtelser bedst muligt i forhold til deres arbejde. Brehm og Gates deler faktisk dette synspunkt,
når de udtaler at: “”fortunately for the public, the bureaucrats we have seen in our analysis prefer
working and serving the public” (Brehm og Gates 1997:196)”56, og heller ikke Lipsky betvivlede
dette57. Jeg vil derfor i stedet rette fokus mod markarbejderen, målgruppen og aktørinteresser (vilje)
og evner (kapacitet).
2.4.7 Markarbejdere i et krydsfelt
Markarbejdere defineres i litteraturen som: ”… offentligt ansatte, der interagerer direkte med
brugere/borgere, og som besidder et forholdsvis stort skøn i forbindelse hermed.”58. Det afgørende
er, at ansatte medarbejdere i deres arbejde besidder en autonomi eller et handlerum, der tillader
skønsbeføjelser med betydning for andre og er i direkte kontakt og interagerer med
målgruppeaktørerne. Sædvanligvis indeholder markarbejderens jobfunktion og rolle en vis
autonomi i relation til den opgave, der skal løses. Det skyldes, at den ikke er reguleret ned i
detaljen, og markarbejderen kan i en eller anden grad selv bestemme, hvordan han eller hun vil
praktisere sin opgave, eksempelvis i et samspil med berørte målgruppeaktører. Jo større autonomi,
jo større risiko for, at forvaltningens præstationer ikke bliver som ønsket. Bl.a. fordi markarbejdere
næppe har fuld og sikker viden på et opgaveområde og ubegrænsede ressourcer til rådighed, eller de
kan være pålagt at forvalte opgaver med ansvar for indhold og præmisser, de ikke selv har
indflydelse på og er herre over. Sagsbehandleren, som skal opfylde system- og ledelseskrav på den
ene side og målgruppe og andre relevante aktørinteresser og mål på den anden side, befinder sig i et
krydsfelt59. De skøn, sagsbehandleren foretager for at kunne navigere i dette krydsfelt, afhænger af
aktørkarakteristika, jobfunktion og mere individuelle personlige faktorer. I forhold til en afklaring
af, hvordan implementering af RL sker i praksis vil jeg først se på, hvilke navigeringsredskaber
sagsbehandleren har til rådighed. Dernæst præmisserne der ligger til grund for valg af adfærd.
55
Winter og Nielsen, 2008:57 n., 58 ø.
Winter og Nielsen, 2008:141
57
Winter og Nielsen, 2008:122
58
Winter og Nielsen, 2008:105
59
Winter og Nielsen, 2008:106
56
17
2.4.8 Lipskys håndteringsstrategier
Uanset omfang af den skønsbeføjelse en offentlig forvalter måtte besidde, gælder det, at valg af
redskaber og adfærd skal holdes inden for FVLs rammer og en række etiske principper om god
forvaltningsskik. Principper, som især baserer sig på udtalelser fra Folketingets ombudsmand60.
Imidlertid har f.eks. forvalterens individuelle personlige oplevelse af at slå til og kunne magte en
opgave stor betydning for en persons måde at agere på. Oplever markarbejderen f.eks. et stort pres
og højt stressniveau, vil han eller hun naturligt søge at skabe sig en tålelig arbejdssituation. Det kan
ske ved at benytte sig af mestringsstrategier eller cooping(håndterings)mekanismer, som beskrevet
af Michael Lipsky, teoretiker og forfatter til bogen ”Street-Level Bureaucracy” fra 198061. Lipsky
opstiller fire fremgangsmåder. Den første går ud på at begrænse efterspørgslen efter
markarbejderens ydelser, den anden at prioritere opgaver, den tredje at automatisere arbejdsgange,
eks. ved at anvende tommelfingerregler eller at ”skumme fløden” ved at behandle de nemme og
skubbe de vanskelige sager nederst i bunken, hvilket er problematisk i relation til forvaltningslovens
(FVL) principper om ligebehandling af borgerne62. Den fjerde og sidste måde er at gøre det muligt
at have kontrol over borgeren63. Lipsky´s teori om afværgemekanismer udvider og supplerer Winter
og May med to hovedformer for præstationsbegreber. Den ene omhandler myndighedshandlinger
og den anden sagsbehandlerstil.
2.4.9 Myndighedshandlinger og sagsbehandlerstil
En myndighedshandling kan markarbejderen udtrykke via valg af handlinger inden for tre
forskellige kategorier, som er indsatsomfang, instrumentvalg samt valg af målretning og prioritering
af indsats. F.eks. kan myndighedshandlinger bestå i valg af antal tilsyn pr. år, vejledning, forskellige
former for sanktioner, oplysning, holdningsbearbejdning, en beslutning om bevilling af økonomisk
tilskud eller en prioritering i form af udpegning af en bestemt indsats64. Vedrørende
markarbejderens personlige attitude eller sagsbehandlerstil skelnes mellem formalisme,
tvangsorientering og professionel distance. Det vil sige, en markarbejder kan vælge at være meget
regelorienteret og strengt holde sig til loven, han eller hun kan optræde truende og sanktionerende
eller vælge at involvere sig mere eller mindre personligt i en sag65. En markarbejders valg og
60
FO § 21: ”Ombudsmanden skal bedømme, om myndigheder eller personer, der er omfattet af ombudsmandens
virksomhed, handler i strid med gældende ret eller på anden måde gør sig skyldige i fejl eller forsømmelser ved
udøvelsen af deres opgaver…”, Jon Andersen, 2014:274 og ombudsmandsloven
61
Lipsky, Street-Level Bureaucracy, 1980
62
Jon Andersen, 2014:144-147
63
Winter og Nielsen, 2008:117
64
Winter og Nielsen, 2008:38
65
Winter og Nielsen, 2008:39
18
sammensætning af redskaber og sagsbehandlerstil har betydning for, hvordan en målgruppe
reagerer. En undersøgelse viser eks., at hyppige tilsyn og formalisme virker, når det gælder
landmænd og miljøtilsyn, og at en forventet opdagelsesrisiko har en større betydning end en
forventet sanktionsrisiko66. I forhold til min problemformulering vil jeg afklare, hvilke redskaber og
hvilken sagsbehandlerstil markarbejderne anvender i mødet med målgruppen med betydning for
output.
2.4.10 Markarbejderens vilje (interesser) og evner (kapacitet) afgør adfærden
For at komme nærmere en forklaring på markarbejderadfærd og de valg, der træffes med betydning
output, er det nødvendigt at afklare markarbejderens karakteristika. Aktøradfærd er grundlæggende
et produkt af interesser eller vilje og evne eller kapacitet67. Interesser eller vilje samt kapacitet
defineret som evner er tilsammen udtryk for de personlige karakteristika, en aktør er i besiddelse af,
og en aktørs karakteristika er i sidste ende styrende for den adfærd, der kommer til syne i praksis68.
Bag interesser findes en eller anden lyst, en motivation eller vilje til at nå eller foretage sig noget,
man har sat sig for69. Evner er betinget af kulturelle kognitive faktorer og er individuelle personlige
karakteristika som værdier, holdninger, præferencer, etik, moral og ikke mindst intelligens og
færdigheder. Evner er ikke kun faglig viden, men også evner til at omsætte viden til praksis70. En
aktørs interesser og evner, bortset de fra genetisk bestemte, påvirkes af en kompleks sammensat
mængde af individuelle og institutionelle forklaringsfaktorer (lovgivningsgrundlag, policy-design,
de politiske omgivelser, ledelsesstil- og instrumenter, organisationskultur, ressourcer og
opgaveområdets omgivelser, herunder målgruppens karakteristika)71. De institutionelle faktorer kan
være fastlagt i en lov, være formaliseret i jobbeskrivelser og organisations- eller kompetenceplaner,
eller de kan være en forvaltningskultur, som udmønter sig som uformelle administrative
praksisformer, f.eks. bestemte accepterede ”sådan-plejer-vi-at-gøre-og-det-virker-rutiner”. Nogle
faktorer påvirker en aktørs interesser og evner mere end andre, og nogle hurtigere end andre, og den
samme forklaringsfaktor kan trække i både positiv og negativ retning i forhold til de mål, der
ønskes opnået. Uddannelse, erfaring og antal år i faget trækker ikke nødvendigvis i positiv retning,
idet ”vedligeholdelse af professionsnormer”72 også kan virke negativt, hvis en medarbejder f.eks.
udelukkende har ”specialistbriller” på eller ønsker at overholde et aflagt etisk løfte i forhold til sin
66
Winter og Nielsen, 2008:36, 193, 202-205
Winter og Nielsen, 2008: 132, 142
68
Winter og Nielsen, 2008: 139, fig. 5.4.
69
En beslutning om ikke at handle er også en beslutning om at handle
70
Winter og Nielsen, 2008: 138
71
Winter og Nielsen, 2008:142
72
Winter og Nielsen, 2008:133
67
19
profession. En adfærd behøver heller ikke være negativt motiveret, selvom den har negative
konsekvenser for løsning af en opgave. Den pågældende person har måske været i god tro og
forsøgt at få tingene til at gå op i en højere enhed73.
Individuelle interesser eller holdninger er styret af en lyst eller vilje til at nå eller foretage sig noget,
man har sat sig for, mens evner både er faglig viden og evner betinget af kulturelle kognitive
faktorer, der gør aktøren i stand til at omsætte viden til praksis74. Det er den enkelte markarbejders
habitus (sociale og kulturelle baggrund) eller holdning til den lov, der skal implementeres, og hans
eller hendes verdensbillede i al almindelighed, der – sammen med hans eller hendes evner – er
afgørende for, hvad en markarbejder ser eller skønner som løsning og hvordan der handles f.eks. i
en skønssituation. Et individuelt betinget motiv bag en adfærd forekommer, f.eks. hvis der er
konflikt mellem lovens mål og midler og aktørens egen private indstilling til den lov, han eller hun
skal implementere. Endvidere vil den givne adfærd være afhængig af konfliktens størrelse, og hvor
stor en frihed aktøren har til at handle på egen hånd, d.v.s. til vurdere og udøve skøn i den aktuelle
situation. De individuelle aktørkarakteristika, som fremanalyseres, vil blive relateret til modellens
institutionelle forklaringsfaktorer eller omverden med henblik på at afklare, hvad der har øvet
indflydelse og haft betydning for aktøren og dermed valg af implementeringsadfærd.
2.4.11 Markarbejderens omverden virker tilbage og er med til at forme output
Markarbejderens omverden består af berørte målgruppeaktører, der i modellen betragtes som
medproducenter af implementeringspræstationer. En markarbejder, der interagerer direkte med og
søger at påvirke borgere, brugere eller bestemte målgrupper75, vil i situationen blive påvirket tilbage
i et med- eller modspil. De berørte vil i en eller anden grad søge indflydelse til gavn for egen
situation. Målgruppernes situation og karakteren af de indbyrdes relationer mellem målgruppe,
markarbejder samt eventuelt andre aktører med interesse i implementeringsresultatet kan derfor
have en måske afgørende betydning for, hvad der egentlig sker i praksis. I nærværende speciale er
lodsejere med vandløb og søer over 100 m2 i landzone den primære og direkte berørte målgruppe,
men også indirekte berørte aktører eller aktørgrupper med interesse i lovens implementering og
efterlevelse er en del af den samlede målgruppe, f.eks. foreninger, familie, venner eller måske en
nabo til en lodsejer. I de efterfølgende afsnit uddybes grundlæggende kendetegn med betydning for
aktørernes samspil, og som senere anvendes i analysedelen. D.v.s. den lovgivningsmæssige
73
Nielsen foretrækker derfor betegnelsen ”optimeringsmekanismer”. Winter og Nielsen, 2008: 129-130
Winter og Nielsen, 2008:138
75
Winter og Nielsen, 2008, kap. 7
74
20
forankring, markarbejderens rolle som first-mover, afhængighedsrelationer samt interesse- og
ressourceforskelle76.
2.4.12 Lovgivningsmæssig forankring og markarbejderen som first-mover
Det konkrete lovgrundlag samt de hensyn og hermed mål, en markarbejder vægter i det skøn,
vedkommende foretager i forbindelse med en implementering, er af afgørende vigtig betydning for
output. Meningen med loven er at fremkalde en bestemt ønsket adfærd, og et forhold mellem den
regulerende og regulerede vil altid være lovgivningsmæssigt forankret Det betyder, at målgruppers
tildelte rettigheder og pligter skal være defineret i lovgivningen, og at myndighedspersoner, der
overgiver denne til de berørte, ikke kan stille krav og afholde udgifter uden lovhjemmel. En
forvaltning er med andre ord underlagt et legalitetsprincip. Den lovgivningsmæssige forankring
betyder endvidere, at forholdet mellem en markarbejder og en borger i sidste ende beror på et skøn,
hvis størrelse afhænger af, om opgaven er en service- eller myndighedsopgave. I den forbindelse
gælder to andre generelle hjemmelskrav. Det første er et princip om proportionalitet og betyder, at
der i forbindelse med skønsudøvelse skal være et rimeligt forhold mellem mål og midler. Det andet
er et princip om, at skøn skal foretages på et sagligt grundlag, d.v.s. at uvedkommende eller
ulovlige kriterier i forbindelse med en skønsafgørelse ikke må anvendes77.
Når loven skal fortolkes og udmøntes i praksis, eller en sag skal afgøres, nyder markarbejderen en
legitimitet og ret til at være det, som Winter i sin model betegner som first-mover78. Det betyder, at
det er markarbejderens vurdering eller fortolkning, der i første omgang vejer tungest, og er
afgørende. Henholdt til juraen skelnes mellem forskellige fortolkningsstilarter. Først og fremmest
skelnes mellem en subjektiv, der lægger vægt på lovens forarbejder, eller en objektiv fortolkning,
der lægger vægt på reglens ordlyd. Dernæst kan fortolkningsmåden være indskrænkende. Måden
anlægger et forsigtighedsprincip, der tager hensyn til den berørte part og ved tvivl om, hvorvidt en
situation er omfattet af en lov eller ej, vælges tvivlstilfælde ikke at være omfattet af reglerne.
Modsat er en udvidende fortolkning, hvor man vælger at strække lovens bogstav så langt som
muligt og inddrage så mange fortolkningsfaktorer som muligt. Her anlægges et forsigtighedsprincip
i forhold til det egentlige mål med en lov, eks. RL, VL eller VRD. Fortolkning kan også ske
analogt, d.v.s. at retsregler fra et område anvendes på (årsags)lignende områder, som ellers ikke er
omfattet af reglerne, eller fortolkning kan ske ved at slutte modsætningsvist fra en udtømmende
76
Winter og Nielsen, 2008:168
Jon Andersen, 2014:128-131
78
Winter og Nielsen, 2008:168
77
21
retsregel, d.v.s. fra en regel med et begrænset anvendelsesområde. Endelig er det meget almindeligt,
at en offentlig forvaltning i tvivlstilfælde anvender en formålsbestemt (teleologisk) fortolkning i
forhold til Folketingets intentioner med loven79.
2.4.13 Implementeringsaktørernes afhængigheds- og samspilsrelation
For at komme nærmere en afklaring af, hvad der sker i markarbejdernes interaktion med
målgrupperne, vil jeg – foruden forskellige afhængighedsrelationer – identificere nogle
samspilskendetegn, idet målgruppens med- og modspil har betydning for markarbejderens valg af
adfærd i forhold til den opgave, de skal løse. Interaktionen parterne i mellem kan karakteriseres som
en slags forhandling om fordeling af interesser og kapacitet, eks. lokalviden, ansvar, økonomi. Set i
dette lys er markarbejderens output et produkt af en ”joint production (Hasselfeld 1992)”80. En
markarbejder har i modsætning til den enkelte borger i udgangspunktet ofte en kapacitetsfordel med
hensyn til viden og information. Som med- og modspiller kan en målgruppe have gavn af at styrke
sine ressourcer via medlemskab af en interesseorganisation, hvor den kan henvende sig og hente
hjælp. Eks. spiller en landboforening utvivlsomt en vigtig rolle for landmænd, men også andre
foreninger kan være af betydning og potentielt vigtige med- og modspillere i en
implementeringsproces. Parterne kan, ifølge Bardach, øve indflydelse og opnå mål via fire
forskellige spiltyper. Et spil, Easy Money, går ud på at optimere indtægter og minimere
omkostninger og derved bidrage mindst muligt til implementeringen. Et andet spil, kaldet Up for
Grabs eller Capture, går ud på, at magtfulde interesser, som er mål for adfærdsreguleringen,
overtager og reelt styrer implementeringen. Tokenism er et tredje spil, hvor man lader, som om, at
man deltager i implementeringen uden reelt at deltage. En markarbejder kan eks. begrænse antal
tilsyn eller undlade at tage hånd om alle tvivlstilfælde. Endelig er et fjerde spil, Keeping the Peace,
en mulighed. Her handler det om at vinde det tabte tilbage ved at søge indflydelse på praksis via
medlemskab af relevante organisationer, udvalg, ankenævn o.lign., f.eks. kan man bruge sit mandat
i en forening til at argumentere imod, og herved hindre eller underkende indsigelser i forbindelse
med lovovertrædelse, og hermed hindre en reel implementering af eks. en lov81.
2.4.14 Målgruppernes interesser (vilje) og evner (kapacitet)
Målgruppernes rolle og valg af redskaber i forsøg på at påvirke en implementering afhænger af
interesse- og ressourceforskelle tillige med deres situation i det hele taget. I relation til
arbejdsspørgsmål 3 jeg vil på den baggrund til sidst afklare, hvem der egentlig påvirker, og hvordan
79
Jon Andersen, 2014, kap. 3
Winter og Nielsen, 2008:111
81
Winter og Nielsen, 2008:76-77
80
22
der søges indflydelse eller ikke indflydelse på output. Bortset fra præmissen om markarbejderen
som first-mover er målgruppeaktørernes og markarbejderens handlingsmodel stort set ens, og
aktøradfærd grundlæggende motiveret af de samme bagvedliggende faktorer. Målgruppens
interesser og evner kan henføres til organisations- eller individniveau. På organisationsniveau
skelnes mellem institutionelle og substantielle interesser. Den første kategori omhandler eks.
overlevelse, status og ressourcer, mens den anden omhandler organisationens syn på den politik, der
bør føres. Individuelle interesser er egeninteresser og individuelle motiver med betydning for den
måde, målgrupperne vælger at lade sig påvirke og om muligt påvirke tilbage på82. Når en lov
vedtages, antages det, at der gælder tre overordnede motiver, der har betydning for den adfærd, der
udvises. Det første er et økonomisk motiv. Godt for mig, ikke godt for mig83. Eks. har Winter og
May fundet en klar sammenhæng mellem landmænds lovlydighed og omkostningerne ved at
overholde reglerne: ”Jo dyrere og mere besværligt, desto mindre efterlevelse”84. Den anden er
sociale motiver, f.eks. anerkendelse, et godt ry eller god reklame. Målgruppers magt, størrelse,
anerkendelse i befolkningen har betydning, ikke blot i forbindelse med politikforslag m.v., men
også i forbindelse med selve implementeringen af den pågældende politik85. Den tredje er
normative/ideologiske motiver, f.eks. etik, moral eller samvittighed, som igen kan opdeles i
individuelle og generelt gældende værdier og normer i et samfund
86
. De individuelle værdier og
normer, en aktør giver udtryk for, er i virkeligheden en aftale med sig selv, men altid vil man være
under indflydelse af, hvad der i gængs forstand er accepterede værdier og normer i et samfund, i en
organisation eller en familie87. Faktisk har Winter og May fundet, at sociale og normative motiver
har større betydning end økonomiske motiver, når det gælder landmænds motivation til at efterleve
vandmiljølovgivningen88.
2.4.15 Målgruppernes redskaber
Nye love, lovændringer, reformer o.lign. skal ikke kun ses som forsøg på at ændre en adfærd hos
borgerne, men også som et forsøg på fra statens side at tilpasse sig til sine omgivelser. Staten
varetager samfundets interesser til gavn for hele fællesskabet, og de love, der vedtages udstikker
typisk generelle rammer og spilleregler, men det betyder samtidig, at regler nødvendigvis ikke altid
giver mening, og en lov kan forekomme at være så urimelig eller meningsløs, at den må ændres
82
Winter og Nielsen, 2008:191
Winter og Nielsen, 2008:192. Økonomisk skal forstås bredt
84
Winter og Nielsen, 2008:193
85
Winter og Nielsen, 2008:193
86
Winter og Nielsen, 2008:195
87
En form for social kontrol, gruppepres
88
Winter og Nielsen, 2008:196
83
23
eller helt ophæves. Er borgerne utilfredse og mener, at det er staten, der bør tilpasse sig ved at
ændre gældende regler, er der mange redskaber, der kan bringes i anvendelse for at få
opmærksomhed omkring problemet. Valg af fremgangsmåde og omfanget af kræfter, som
investeres i en sag, afhænger af målgruppen, dens bevæggrunde og ressourcer. En landmand har
eks. lokalkendskab og specifik viden om, hvad der måtte være af vandløb og søer på bedriften og
kan vælge en adfærd, der signalerer et positivt engagement i sagen, og hermed vise opbakning
omkring politikmål og myndighedernes legitimitet, f.eks. ved aktivt at anvise bedre løsningsforslag
(Commitmentadfærd), evt. via sin interesse- og lobbyorganisation. Berørte aktører kan også føle sig
dybt krænket, være meget vrede, slet ikke anerkende eller acceptere noget som helst og aktivt gøre
modstand (Resistance). Eks. når viden og tryghed kan medføre tillid, engagement og ejerskab til et
projekt og dets formål, jf. erfaringer i det spanske projekt, kap. 1 afs. 1.1, kan modstandere af et
projekt eller en lov omvendt skabe mistillid til og uro omkring loven eller projektet, ”plante”
historier, udsende misinformation og igen og igen italesætte negativt, så budskaberne til sidst bliver
til sandhed, og loven eller projektet om ikke andet så for en tid enten helt eller delvist må opgives.
Foruden eksponering i medierne og lobbyvirksomhed kan pres skabes via trusler om sagsanlæg,
underskriftsindsamlinger, demonstrationer, happenings o.s.v., og i yderste konsekvens kan borgere
udvise civil ulydighed og nægte at efterleve de kritiserede spilleregler. Atter andre aktører er måske
mere eller mindre indifferente, respekterer myndighedernes legitime magt, gør som der bliver sagt
og overlader det, man er uenig i og besværet til andre (Capitulation). Endelig kan man, fordi man
ikke ser nogen mening i aktiv modstand, undgå kontakt med problemfeltet (Disengagement) eller
man kan, fordi man trods alt også her respekterer myndighedernes legitime magt, søge efter
smuthuller (Game-playing)89. Hovedforudsætningen er imidlertid, ud fra et demokratisk
legitimitetshensyn, at de officielle mål og krav i første omgang er de gældende, indtil de eventuelt
ændres. Utilfredshed eller ej, markarbejderen er first-mover, men kan påvirkes. Målgruppernes
handlinger i praksis vil fortælle noget om, hvordan og hvorfor de påvirker. De temaer, der kommer
til syne iagttages og fortolkes med henblik på at søge svar på nogle bagvedliggende årsager til,
hvorfor ting sker, som de gør.
2.4.16 Fordele og ulemper ved den valgte teoretiske tilgang
Det kan for så vidt altid diskuteres, i hvor høj grad en model er en egentlig teori, men såvel som en
teori og dens begreber er en forenklet beskrivelse af en iagttaget virkelighed, så er en model det
også. Den integrerede implementeringsmodel bygger på mange forskeriagttagelser af samme
89
Winter og Nielsen, 2008:173 om forskellige typer adfærd.
24
fænomener, og Winter selv har foretaget et stort antal undersøgelser og undersøgt samme forhold
mange gange og fundet tilstrækkelig overensstemmelse mellem og gyldighed for sine resultater, jf.
afs. 2.4.1. Det kan dog forekomme urealistisk, at ledelse – og i den forbindelse økonomi – ikke
anses for at have en større betydning end tilfælde. Påvirkningsfaktorer som ledelse og økonomi bør,
som jeg ser, betragtes i lyset af tid, sted og situation. Simpelt sat op er det et arbejdsspørgsmål om,
hvor i Maslows behovspyramide, vi befinder os, men da undersøgelsen vedrører danske forhold, og
ledelse og ledelsesmetoder ikke er det primære fokus, mener jeg, at modellen og dens teoribegreber
er anvendelige. Modellen udtrykker et stabilt mønster og favner med sin meget generelle
fremstilling af virkeligheden bredt og en fordel ved modellen, og de teoretiske forklaringsfaktorer
er, at den kan anvendes på såvel makroniveau som på meso- og mikroniveau og åbner for at
undersøge implementering i lyset af både en top-down og en bottom-up tilgang med forskellige
perspektiver
på
én
og
samme
sag,
hvilket
bidrager
til
at
styrke
gyldigheden
af
undersøgelsesresultatet og hermed pålidelighed.
I et top-down perspektiv, hvor de officielle mål og krav gøres til målestok for, hvorvidt en lov
implementeres succesfuldt eller ej, er kontrolfunktionen central. Imidlertid er det ikke alt, der kan
måles og vejes. Hvordan mål og midler hænger sammen, og hvad registrerede resultater i realiteten
dækker over, eller hvordan de i det hele taget er fremkommet, er det ikke umiddelbart muligt at sige
noget om. Med en top-down tilgang alene ville der være risiko for ensidig fokus på opfyldelse af
mål og krav, der ikke afdækker egentlige årsager til implementeringsproblemer med mulighed for
løsningsforslag. Uklare eller upræcise lovformål er vanskelige eller måske umulige at
operationalisere. De kan være udformet tvetydige og modsatrettede. Skjulte hensigter kan medføre
en forskel mellem formelle og reelle mål og endelig kan mål, fastsat for ambitiøst – eller det
modsatte, give et misvisende billede, hvis en vurdering af implementeringsresultat sker på baggrund
af en procentsats eller en brøkdel af de fastsatte mål. Hvis det grundliggende samfundsproblem
ydermere er forkert defineret, er selv den bedste løsning forkert.
En bottom-up tilgang og at man aldrig helt kan vide, hvad der viser sig undervejs, kan imidlertid
også være en ulempe. Måske mangler der inddragelse af nogle teoretiske begreber, som i første
omgang er udeladt, fordi de ikke blev fundet relevante i forbindelse med den teoretiske
afgrænsning. Med en bottom-up tilgang alene ville en afklaring af aktørernes oplevede
implementeringsproblemer – og i den forbindelse aktørdefinerede tiltag – nok afdække mulige
motiver eller årsager bag en bestemt adfærd, men ikke nødvendigvis sikre en løsning af det
25
overordnede samfundsproblem på makroniveau, sådan som det oprindeligt var hensigten.
Modellens top-down tilgang kræver en bottom-up tilgang, og med hertil knyttede perspektiver og
teoretiske forklaringsfaktorer bliver det muligt at belyse fænomenet, der undersøges fra flere
vinkler, og modellen bliver god til kaste lys på nogle årsager og forklare noget om, hvorfor noget
sker og noget ikke sker.
I den integrerede implementeringsmodel betragtes enkeltindivider som politiske beslutningstagere,
og der sættes fokus på de enkeltes interesser (vilje) og evner (kapacitet). Det kan imidlertid være
vanskeligt præcist at afgøre, hvad der i realiteten motiverer de enkelte individer og deres
handlinger. De forklaringsfaktorer, som anvendes, forbindes med optimering af de enkelte aktørers
mål, interesser og handlekraft, hvilket kan betyde problemer med at definere det fælles
samfundsproblem. Når en aktør iagttages udefra, kan teorien kritiseres for ikke at tage højde for,
hvordan interesser (vilje) og evner, styret af kulturelle kognitive faktorer, indbyrdes påvirker
hinanden, d.v.s. hvad der foregår i det ubevidste rum, og som ikke er umiddelbart synligt, hverken
for iagttager eller aktør. Imidlertid er fokus på, hvad der kommer til syne i handlinger i praksis
aktuelt, og jeg mener stadig, at modellen er et godt redskab, og at dens begreber er anvendelige til at
belyse specialets problemstilling. Modellen kan også kritiseres for, at frontarbejderne ikke betragtes
specielt som værende problemløsere, men snarere som nogen, der søger at undgå problemer.
Imidlertid er en handling i praksis et resultat af mange påvirkningsfaktorer, og jf. afsnit 2.4.6 søger
mennesker trods alt at løse den opgave, de har fået i opdrag bedst muligt. – Og en betingelse må
være, at problemet er defineret og opgaven operationaliserbar. Jeg anser derfor stadig modellen for
at være anvendelig i forhold til den valgte problemstilling.
De definerede teoretiske adfærdsbegreber kan anvendes på tværs af lovgivnings- og
forvaltningsområder samt i forskellige sammenhænge. Umiddelbart betragtes output og outcome
som afhængige variable, men modellen giver også mulighed for at betragte præstationer (output)
henholdsvis som afhængig og eller som uafhængig variabel. Det vil sige, at præstationer enten
bliver påvirket eller selv fungerer som den påvirkende forklarende faktor (strukturelle), og er årsag
til en given effekt eller outcome 90, hvilket er med til at gøre modellen anvendelig på flere måder i
flere sammenhænge. Det er et spørgsmål om afgrænsning og detaljeringsgrad. Modellen er fleksibel
og kan begrænses eller udvides afhængig af, hvor omfattende en undersøgelse man ønsker eller har
mulighed for. Muligheden for at afgrænse til et mindre undersøgelsesfelt anser jeg som en fordel,
90
Winter og Nielsen, 2008: 139, 177
26
der er med til at sikre, at der kun måles på det fænomen, som der stilles spørgsmål om og hermed
sikre resultatets gyldighed. Skønt modellen kan kritiseres for at favne for bredt og skønt dens
middelbart meget generelle karakter, og at det kan være vanskeligt at afgøre, hvor en given
undersøgelse mest hensigtsmæssigt begynder og slutter, giver den en god forståelsesramme at holde
empiriske iagttagelser op imod.
Kritik af henholdsvis top-down og bottom-up perspektivet kan også beskrives som en kritik af
metodevalg afhængig af, hvorvidt de to tilgange og kombinationen af dem betragtes som teori eller
som metode. Begge dele er mulige og jeg vælger at anføre kritikken i tilknytning til nærværende
teoriafsnit.
KAPITEL 3. Metode
Kapitel 3 er en beskrivelse af valgt fremgangsmåde, valg af case og empiri.
3.1
Undersøgelsesdesign
EU politikdesign
Dk politikdesign
FVM
MIM
NEST
Randzonelov
Naturstyrelsen
Vandløbslov
Lokal
kontrolenhed
Geodata
styrelsen
Vandløbs
Lemvig
Kommune
Implementeringsadfærd
Landmænd
Interesseorganisationer
Fig. 2. Undersøgelsesdesign med udgangspunkt i Den integrerede Implementeringsmodel, jf. fig. 1.
Kilde: Egen opstilling. Viser de dele af Den integrerdee Implementeringsmodel, som er primære fokusområder
Med udgangspunkt i den integrerede implementeringsmodel er valgt en kombineret top-down og
bottom-up tilgang, set i et rationelt henholdsvis interesseorienteret perspektiv. Det første
arbejdsspørgsmål besvares ud fra en teoretisk top-down tilgang til policyimplementering. Den er
beskrivende og klarlægger politikdesign, herunder det nationale plan med to involverede
27
myndigheder, jf. fig. 2. Hermed sættes de gældende rammer for fænomenet, der undersøges, hvilket
bidrager til afgrænsning af undersøgelsesfeltet. Perspektivet viser også en bevægelse fra teori til
empiri, hvor det er teorien og dens begreber, der er bestemmende eller siger noget om, hvordan der
handles i praksis, d.v.s. en deduktiv tilgang, hvor man bevæger sig fra det generelle til det
specifikke plan. De to sidste arbejdsspørgsmål besvares ud fra en bottom-up tilgang, jf. Ricard F.
Elmore91, Christoffer Hull og Benny Hjern92 og afklares ved hjælp af Sneboldmetoden, jf. Benny
Hjern og David Porter93. Bottom-up tilgangen tager afsæt i markarbejderen, og den lokale
virkelighed og af fig. 2 ses, at markarbejderen skal findes to forskellige steder i systemet.
Markarbejderens kapacitet, interesser og samspil med berørte målgrupper afklares. Personlige evner
og interesser er både påvirket af de institutionelle rammer, men også af individuelle indre og mere
private holdninger. En adfærd er udtryk for en kompleks sammensætning af bagvedliggende
årsager, som det ikke giver mening at adskille fra hinanden. Den adfærd, som undersøgelsen
afdækker vurderes derfor under hensyntagen til både, hvad der måtte være afledt af eksogene og af
endogene faktorer. Endelig belyses målgruppeinteresser og kapacitet, og det afklares, hvordan disse
forhold gør sig gældende og spiller ind på valg af implementeringsstrategi.
3.2
Casevalg
Lemvig Kommune (LeK) er valgt som case. Baggrunden for mit valg er en nysgerrighed og en
undren, opstået efter samtale med T. Nygaard, DN94. TN mener, at kommunen er meget aktiv med
hensyn til at fremme miljø- og naturhensyn i forbindelse med implementeringen af randzoneloven.
En gængs antagelse er ellers, at der i en kommune med meget landbrug kan forventes problemer
med at implementere en randzonelov. I sagens natur vil man i en vestjysk venstrekommune kunne
forvente, at randzoneloven højst sandsynligt vil møde modstand blandt landmænd. Der er således
valgt en kritisk case ud fra et ”least likely” princip, d.v.s. at der er valgt en case, hvor
implementering af randzoneloven teoretisk set har ringe sandsynlighed for at gå godt95.
Lemvig Kommune er en forholdsvis lille landkommune med et areal på i alt 508 km2, beliggende i
region Midtjylland og borgmesterpartiet er Venstre96. Flere kendte venstremedlemmer er født og
91
Elmore, artikler, Backward Mapping, Implementation research and policy decisions, 1982 og Forward and backward
mapping. Reversible logic in the analysis in public policy, 1985
92
Hull og Hjern, Helping Small Firms Grow, 1987
93
Hjern og Porter, Implementation Structures, A New Unit of Administrative Analysis, Organizations Studies, 1981
94
TN, DN, samtale 03/04/2014
95
L. B. Andersen et al., Metoder i statskundskab, 2012:90
96
Valg 2013:12 V, 5 S, 2 C, 1 O og 1 F, LeK årsberetning 2013:38
28
opvokset i Lemvig, bl.a. tidligere skatteminister Kristian Jensen og Ellen Trane Nørby97.
Kommunen betegnes i Regional- og Landdistriktspolitisk Redegørelse 201498 som et landdistrikt,
beliggende længere væk fra de største byer og har byen Lemvig med betegnelsen byområde længere
væk fra de største byer99. Kommunen blev i 2007 sammenlagt med Thyborøn-Harboøre Kommune.
Den største arbejdsplads er Cheminova, der har 850 ansatte100. Kommunens indbyggertal er pr.
1.1.2013 på i alt 21.223, heraf 10.607 i alderen 16 til 64 år. I alt 961 personer, svarende til 9,1 % i
den erhvervsaktive alder, er beskæftiget inden for landbrug, skovbrug og fiskeri101. Ved den seneste
totaltælling i år 2010 var antal landbrugsbedrifter i alt 415. 143 bedrifter er på under 20 ha, 167
mellem 20 og 100 ha, og 105 på over 100 ha
102
. I 2013 er det samlede antal bedrifter 381103.
Lemvig Kommune sammenligner sig bredt på natur- og miljøområdet med de omkringliggende
kommuner Struer, Holstebro, Ringkøbing-Skjern, Herning, Viborg, Skive og Ikast-Brande, og
demografisk
med
kommunerne
Morsø
og
Hjørring.
Kommunen
er
omfattet
af
to
hovedvandoplande, som er Nissum Fjord og Limfjorden. Det anslås, at der er 4-600 km vandløb
(vandløb i vandløbslovens forstand) i Lemvig Kommune, mens der ikke findes tal for søarealet104.
Lemvig Kommune hører under NESTs regionale kontrolenhed i Herning, som er en af fem
decentrale afdelinger, knyttet til jordbrugsområdet. Enheden dækker området i vest- og midtjylland,
men der kan forekomme opgaver uden for området. I den lokale kontrolenhed er ansat 24
kontrollører, som er beskæftiget med fysisk kontrol og prøvetagning105.
3.3
Casestudiet
Der er valgt en unik case med henblik på at gå i dybden for at skaffe specifik viden om, hvad der
sker på lokalt plan. Det er ikke hensigten at generalisere på baggrund af en enkelt case, men at søge
nuanceret viden. En indkredsning og systematisering af nogle karakteristika, om muligt undervejs
støttet af eksempler fra andre landkommuner, gør det muligt at finde sammenhænge og mønstre,
der, sammenholdt med teorien, kan sige noget om nogle tendenser på området. Et enkelt casestudie
er valgt, fordi implementering af randzoneloven må forstås i den sammenhæng og forklares inden
97
lemvig.venstre.dk/0501-folketinget-lokalt /10/2014
Regional- og Landdistriktspolitisk Redegørelse til Folketinget, Min. for By, Bolig og Landdistrikter, 2014:24 fig. 4.1
99
Landdistrikter længere væk fra de største byer er defineret som områder, hvor mere end halvdelen af indbyggerne bor
udenfor byer med over 3.000 indbyggere og mere end en halv times kørsel fra et af de største byområder i landet.
100
http://www.finans.tv2.dk, 08/0/2014
101
www.brmidtjylland.dk, Kommunebeskrivelse Lemvig Kommune 2014, Beskæftigelsesregion Midtjylland, s. 9-10
Det har ikke været muligt at få oplyst tal specificeret for de enkelte driftsgrene
102
01/10/2014 Danmarks Statistik, www.statistikbanken.dk. En bedrift er en sammenhængende teknisk-økonomisk
enhed inkl. tilforpagtede, ekskl. bortforpagtede arealer og med mindst 5 ha dyrket areal
103
www.statistikbanken.dk
104
SN, LeK, int. 26/06/2014
105
ISS, NEST, tlf. notat 22/09/2014 og http://naturerhverv.dk
98
29
for de rammer, den skal virke i. Processen må forstås gennem de berørte aktører, da det er deres
interesser (vilje) og evner eller forestillinger, vurderinger og handlinger, der i teorien er afgørende.
Casestudiet er et fleksibelt design, der tillader flere metoder, nye spørgsmål og data at komme til
undervejs
i
undersøgelsen.
Dette
i
modsætning
til
en
surveyundersøgelse,
hvor
dokumentationsmateriale og grundlag for generalisering er statistiske beregninger, oversigtstabeller
o.lign.. En surveyundersøgelse er god til at give et stort generelt overblik og kunne have været
anvendt, men valg af et casestudie bidrager til at sikre kausalitet i undersøgelsen, fordi det bygger
dokumentation på teoretisk generalisering og logiske sammenhænge. Når casestudier generaliserer
på baggrund af teorier, er det dog værd at bemærke, at dette ikke behøver at være holdbart. En teori
gælder så længe, den ikke er blevet afvist eller falsificeret, men det betyder ikke nødvendigvis, at
den er sand. Det kan være, at den bare ikke er undersøgt til bunds endnu.
En ulempe ved anvendelse af en eller få cases er, at der, for at sikre validitet i undersøgelsen,
kræves mange forskellige datakilder og forklaringsfaktorer til brug for kortlægning af
implementeringsforløbet og dets vetopunkter, hvilket kan gøre en undersøgelse uoverskuelig.
Casestudier er heller ikke så omkostningseffektive, som surveyundersøgelser. Til gengæld kan der
undersøges i dybden, der kan besvares hvad, hvordan og hvorfor spørgsmål samt indfanges
eventuelle nye tendenser, og det kan der, netop fordi de beskæftiger sig med nutidige forhold i deres
naturlige omgivelser.
3.4
Data
Der er primært anvendt kvalitative data, men også kvantitative, såvel som skriftlig og mundtlig
dokumentation. Skriftlige data er hentet fra litteratur og videnskabelige rapporter på området,
ligeledes konventioner, direktiver, udtalelser, nationalt lovmateriale, kontrakter, diagramoversigter,
vedtægter, vejledninger, hjemmesider, avisartikler, høringssvar m.v. Primære data er indsamlet via
samtaler, skriftlige og mundtlige interviews med respondenter, der er gjort bekendt med emne og
interviewformål. Udsagn er vurderet i lyset af oplysninger fra samtaler med lignende kilder og
tilsvarende tilknytning til det undersøgte fænomen, og f.eks. er høringssvar blevet anvendt til at
kvalificere mundtlige oplysninger. Påstande, indeholdende faktaoplysninger, er for at sikre
troværdighed løbende checket med relevante statistiker og videnskabelige rapporter m.v., hvor data,
enten er forskerens egne (autentiske data), eller er indsamlet af andre forskere (sekundære data).
Men også denne type data kræver opmærksomhed f.eks. på forskerens fagområde, ansættelsessted,
30
og hvem der eventuelt har bestilt de udarbejdede rapporter. En information, det udtrykte eller ikke
udtrykte eller den agenda, som måtte ligge bag et budskab, må altid vurderes på viden om, hvem
afsender er.
I relation til bottom-up tilgangen er der indsamlet data og søgt efter kausale sammenhænge ved
hjælp af backward mapping106 og den såkaldte Sneboldmetode107. Metoden går ud på at kortlægge
relevante aktører løbende via interviewprocessen, ved at spørge ind til, hvem den pågældende aktør
sidst har haft kontakt til, og hvem der menes at være næste relevante respondent i rækken af aktører.
En henvisning til et dokument eller udleverede dokumenter kan også føre til næste relevante
respondent eller dokument. Hensigten er at afdække og kortlægge fakta i relation til den ikke
umiddelbart synlige side af implementeringsprocessen. Teknikken tager afsæt i selve problemfeltet,
og udgangspunktet er det sted, implementering i praksis tager sin begyndelse og er den offentlige
instans, der har den første og direkte kontakt til målgruppen. Det er her, produktet af en rationel
systemtankegang og rationelt fastlagte påvirkningsfaktorer skal afprøves og prøve kræfter med
virkelighedens verden og gældende subjektive påvirkningsfaktorer. Den kommunale markarbejder,
der står for udpegning af de vandløb og søer, omfattet af randzoneloven, er den første kontakt. En
offentlige ansat har via sin stilling fået et mandat, der sætter ham i en position i forhold til borgeren,
der giver en ret til at være first-mover i forhold til at fortolke loven. Ved at begynde med
markarbejderen og herudfra finde det næste led i processen, bliver det muligt at ”afsløre”, hvilke
medproducenter af implementeringsresultatet, der er ”længst fremme i front” med hensyn til at øve
indflydelse på output, dernæst den næst vigtige o.s.v.
På nationalt plan, i relation til arbejdsspørgsmål 1, er en første kontaktperson fundet ved at google
ordet randzoner på internettet. Kontaktperson og nøgleinformant i styrelsen været fuldmægtig MG i
Landbrugskontrol under Center for Kontrol under ressortområde Landbrug og Fiskeri. MG kom
også til at fungere som eneste mulige kontakt til den lokale kontrollør i relation til besvarelse af
arbejdsspørgsmål 2. Med hjælp fra MG som mellemmand lykkedes det at få en kontrollør i Herning
til at besvare mine interviewspørgsmål skriftligt via mail. Kontrolløren, som jeg herefter vil betegne
kontrollør A, ønsker at være anonym og ønsker ingen efterfølgende kontakt med henblik på
uddybning m.v. Det betyder, at svar nok er relevante, men ikke nødvendigvis er helt så pålidelige
106
107
Artikel af Elmore, Backward Mapping, Implementation Research and Policy Decisions, 1982
Hjern og Porter, Implementation Structures, A New Unit of Administrative Analysis, Organizations Studies, 1981
31
og hermed har en lige så høj troværdighed, som hvis der havde været tale om et personligt
interview.
På lokalt plan, i relation til arbejdsspørgsmål 2, er den første kontakt til Lemvig Kommune fundet
via kommunens hjemmeside. Jeg fik kontakt til direktøren for Teknik og Miljø, der formidlede
kontakt til kommunens randzonemand og markarbejder i afdelingen Natur- og Miljø. Kommunens
randzonemand var primær fagperson på området og blev nøgleinformant.
I relation til arbejdsspørgsmål 3 førte samtaler og interviews med kommunens randzonemand til en
landbrugskonsulent, der arbejder med spørgsmål omkring randzoner m.v. i Lemvigegnens
Landboforening, samt til den første landmand. Herudover har jeg haft kontakt til Danmarks
Naturfredningsforenings afdeling i Lemvig (DN Lemvig) og Dansk Ornitologisk Forening
Vestjylland (DOF), der alle er respondenter og nøgleinformanter. Herudover er anvendt FVM’s
høringsliste
fra
april
2014
over
gruppen
af
hørte
interessenter
i
forbindelse
med
lovgivningsarbejdet108. Materialet er her anvendt til at indfange eventuelt oversete, vigtige lokale
aktører, som ikke blev indfanget med sneboldmetoden. Det førte frem til biavlerne, som en relevant
informant, der har en interesse i usprøjtede randzoner. Dernæst til sportsfiskerne, idet denne
aktørgruppe har en interesse i en sikring af god vandkvalitet. Den person, der tegner den udvalgte
interesseorganisation, er herefter kontaktet. Fravalgt er aktørgrupper, hvis hovedinteresser ikke
direkte knytter an til min indgangsvinkel om mere biodiversitet, natur og rent miljø, men mere har
fokus på adgang til og tilgængelighed i randzoner, eksempelvis jægere, medlemmer af Dansk
Skovforening og foreninger under paraplyorganisationen Friluftsrådet.
3.5
Dokumenter
Arbejdsspørgsmål 1 besvares med udgangspunkt i lovgrundlaget, der betragtes som kernegrundlag,
indeholdende relevant og pålidelig information i forhold til at afklare formål og gældende rammer,
som f.eks. konkrete mål, anvendelsesområde og midler. Bl.a. er databaserne eur-lex.europa.eu og
retinformation.dk. anvendt, og oplysninger er fundet i konventioner, direktiver, love,
bekendtgørelser, betænkninger, udtalelser, vejledninger o.lign., samt i beskrivelser på ministeriernes
hjemmesider. Hjemmesiderne bør kunne betragtes som både relevante og troværdige, men i flere
tilfælde har jeg oplevet fejlinformation, hvilket jeg derfor har været opmærksom på. Institutionelle
108
114 høringsbreve udsendt, 19 indkomne høringssvar, http://prodstoragehoeringspo.blob.core.windows.net/5741b5f37a72-429a-b2b9-97fb284413ac/H%C3%B8ringsliste.pdf
32
faktorer og indsatsprogrammer behøver ikke være fastsat ved lov, men kan være fastsat i kontrakter
og planer. Derfor er forskellige kontrakter m.v. læst som supplerende skriftlig empiri.
I relation til arbejdsspørgsmål 2 og interview af statens lokale kontrollør er som opfølgning på svar
bl.a. anvendt jobbeskrivelser i stillingsopslag angående kontrollører til Herningenheden, Danmarks
Nationalkontrolplan for 2012-2016 samt FVM’s generelle kontrolinstruks 2013. Herudover er bl.a.
en konkret besigtigelsessag i Lemvig Kommune anvendt.
Til besvarelse af Arbejdsspørgsmål 3 er anvendt dokumenter i form af vedtægter og referater,
høringssvar, nyhedsbreve, medlemsblade, information på organisationens hjemmesider samt
avisartikler. Vedtægter er anvendt for at undgå misforståelser og præcisere organisationens
formålsparagraf og hermed de medlemsinteresser, den er sat til at varetage. F.eks. kan et navn som
Bæredygtigt Landbrug give associationer til noget med økologisk landbrugsdrift, hvilket er helt
forkert. Med hensyn til referater er det en anden håndskilde, men da de efterfølgende er godkendt af
organisationens bestyrelse, anses de for troværdige dokumenter, der præcist og officielt udtrykker
en bestemt holdning til et bestemt emne eller tiltag. Vedtægter og referater er fundet på
interesseorganisationens hjemmeside. Høringssvar, afgørelser og lignende dokumenter er fundet via
hoeringsportalen.dk, som alle ministerier har en pligt til at anvende, samt via retsinformation.dk og
via min lokale afdeling i DN, hvor jeg som aktivt medlem af bestyrelsen har adgang til afdelingens
interne database (Podio). Dokumenter i form af avisartikler, nyhedsbreve o.lign., er bl.a. fundet via
databasen Infomedia. En avisartikel har måske ikke i sig selv høj troværdighed, idet der kan være
usikkerhed omkring, hvem kilden egentlig er. Betragtes flere avisartikler, nyhedsbreve o.lign.,
samlet i en bestemt kontekst, er denne form for empiri derimod relevant i forhold til at give et
generelt overblik og helhedsindtryk af aktørholdninger og den dagsorden, de forskellige parter
forsøger at sætte i det offentlige rum, hvilket også fortæller noget om, hvordan forskellige aktører
forsøger at påvirke omverden og dens beslutningstagere. Pressen udgør et stærkt medie, der ofte
efterlader et solidt indtryk på godt og ondt i den menneskelige bevidsthed, og i forhold til en
besvarelse af mit arbejdsspørgsmål betragter jeg materialet samlet set som værende troværdigt,
d.v.s. både pålideligt og relevant.
3.6
Interviews
I forbindelse med interviews er der indhentet tilladelse hos rette person til at kontakte og tale med
de personer, der beskæftiger sig med randzoner og randzoneloven. Alle respondenter er gjort
33
bekendt med, hvad deres besvarelser bruges til. En enkelt har ønsket at være anonym. De øvrige er
for det meste anonymiseret, men nogle vil kunne spores i kraft deres position.
I forbindelse med arbejdsspørgsmål 2 og 3 og indhentning af data på lokalt plan er der, ved
udformning af interviewspørgsmål, inddraget formuleringer, som er nødvendige for at kunne
anvende Sneboldmetoden. Af hensyn til fleksibilitet og åbenhed i fremgangsmåde og spørgsmål, og
fordi der er tale om et casestudie er interviews tilrettelagt som semi-strukturerede kvalitative
interviews med udgangspunkt i en interviewguide. De skriftlige interviewspørgsmål er, efter aftale,
fremsendt pr. mail direkte til respondenter, der herefter har svaret skriftligt. Det giver ganske vist
respondenten mulighed for at gennemtænke og tilpasse svar, hvilket jeg er opmærksom på. For at
øge datakvalitet har der, bortset fra respondenten i statens lokale kontrolenhed og uanset
interviewform, været opretholdt en løbende mailkorrespondance og telefonkontakt med
respondenter, dersom der undervejs skulle opstå tvivl om svarenes betydning samt behov for
uddybning og yderligere spørgsmål.
Spørgsmål til markarbejderen i kommunen og i statens kontrolenhed er næsten ens, men ikke helt,
idet der er forskel på deres arbejdsopgaver i relation til randzoneloven. Typiske spørgsmål går på
respondentens opfattelse af et eller andet, og hvad det betyder for vedkommende. Konkret spørges
der ind til markarbejdernes jobfunktion, mål, rolle, ressourcer, hvad de gør i løbet af en arbejdsdag
(den konkrete forvaltningsadfærd) og grunden til, at de gør, som de gør. Markarbejderne bliver også
bedt om at fortælle om små selvvalgte hverdagsoplevelser og/eller tanker i forbindelsen med deres
arbejde med randzoneloven. Plottet i den lille historie fortæller sammen med svar i øvrigt, hvad der
konkret opleves og gør gældende lokalt.
3.7
Kritik af metode
Det individuelle personlige interview giver et godt indblik i den værdi respondenten tillægger
emnet, og interview i respondentens egne kendte og trygge omgivelser motiverer en mere åben og
fri samtale. Direkte kontakt giver mulighed for at indfange en større informationsmængde, og gør
det lettere at stille uddybende og opklarende spørgsmål og herved undgå misforståelser, hvilket er
med til at sikre datamaterialets pålidelighed og relevans.
En ulempe ved interview af udvalgte enkeltaktører er, at det kræver mere tid, planlægning og
koordinering end ved udsendelse af standardspørgeskema til de mange, f.eks. via SurveyMonkey.
34
Telefoniske og skriftlige interviews giver ikke de samme observationsmuligheder, men har været en
nødvendighed. Det har ikke været muligt at anvende Skype, hvilket, afhængigt af udstyrskvalitet,
kunne have kompenseret delvist.
Sneboldmetoden er god til at iagttage en problemstilling fra mange vinkler og til at finde relationer
frem. Den kan føre til personer, skriftlige dokumenter eller andet materiale, der ikke lige var tænkt
på. Teknikken er god til at afdække informelle og interorganisatoriske forhold og til at afklare,
hvilke lokale medproducenter af output, der rent faktisk er med, deres mål, behov, problemerne og
den løsning, medproducenterne ser som optimal. En ulempe er, at fremgangsmåden ofte peger i
flere retninger på én gang, og at der er en risiko for at overse kilder med vigtig og relevant
information, og fremgangsmåden lægger ikke op til at finde frem til ”tavs” information. Når
endvidere dokumentoplysninger og aktører, der ikke var forventet involveret, kan dukke op, betyder
det, at undersøgelsesprocessen måske trækkes ud, fordi aftaler og forberedelse af interviews m.v.
ikke lige er til at få på plads.
KAPITEL 4. Analyse af randzonelovens politikdesign
I kapitel 4 afklares de institutionelle faktorer, som skal være med til at sikre signalering af
politikkens målsætninger og skabe commitment hos målgrupper og implementeringsaktører, d.v.s.
det politikdesign, som definerer rammer og handlerum for markarbejderen. Indledningsvis gives en
kort indføring i, hvad der ligger til grund for randzoneloven.
4.1
Randzoner i EU kontekst
Randzoneloven har sit udspring i en række internationale aftaler, konventioner og direktiver, bl.a.
EU’s vandrammedirektiv af 23. oktober 2000, hvis visioner, mål og principper nationalstaterne i EU
har forpligtet sig til. Gældende er principper om forsigtighed, en forebyggende indsats, at indgreb
skal ske fortrinsvis ved kilden, samt at forureneren betaler (2000/60/EF:11). Der står i VRD’s
indledning
”(1) Vand er ikke en almindelig handelsvare, men en værdi, som skal beskyttes, forsvares og
behandles som sådan.” (2000/60/EF:1)
og ifølge artikel 1, stk. 1 og stk. 1 litra a er:
”Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer,
overgangsvande, kystvande og grundvand, som:
a) forebygger yderligere forringelse og beskytter og forbedrer vandøkosystemernes tilstand og,
hvad angår deres vandbehov, også tilstanden for terrestriske økosystemer og vådområder (min
understregning), der er direkte afhængige af vandøkosystemerne”.
35
VRD omfatter alt vand, og det er et krav i VRD, at vores vandressourcer skal opnå en god
økologisk tilstand, og som et af de grundlæggende minimumskrav er oplistet 11 forskellige
direktiver (2000/60/EF, bilag VI:6), som skal medtages i de nationale vandplaners
indsatsprogrammer, bl.a. fugledirektivet (79/409/EØF), direktivet om plantebeskyttelsesmidler
(91/101/EØF), nitratdirektivet (91/41/271/EØF), habitatdirektivet (92/43/EØF) og direktivet om
integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (96/61/EF).
En anden vigtig aftale i relation til randzoner er Biodiversitetskonventionen, som Danmark
underskrev i Rio de Janeiro den 5. juni 1992109, og som senere i Nagoya i Japan den 29. oktober
2010 bl.a. førte til konventionsparternes vedtagelse af de 20 Aichi-biodiversitetsmål om stop for tab
af biodiversitet frem mod 2020 og om beskyttelse og genetablering frem mod 2050 i EU. Den
danske regering har direkte forpligtet sig til disse mål, og randzoner blev derfor i 2009 en del af
Grøn Vækst aftalens 75.000 ha ny natur110 som erstatning for mistet natur, da braklægningsstøtten
blev ophævet i 2007, og 121.000 ha jord genopdyrket111. Grøn Vækst aftalen er et led i
bestræbelserne på at opfylde Europas nye grønne strategi112, herunder målene i EU’s klima- og
energipolitiske 20-20-20-plan, hvor bl.a. udledning af drivhusgasser skal reduceres med 20 % i
forhold til medlemsstatens emission i 2005 inden 2020
113
. Et mål, som Kommissionen ønsker
skærpet efter år 2020114. Det er en nødvendighed, at EU’s klima- og energipolitiske mål skal være
mere ambitiøse, og det samme gælder målene, fastsat i EU’s biodiversitetsstrategi, fordi ”tabet af
biodiversitet anses som "en lige så stor trussel", som klimaforandringer. I den forbindelse fastslås
det også, at de to ting er uløseligt forbundet med hinanden;”115. I begge tilfælde er randzoner et godt
redskab, f.eks. er randzoner i klimasammenhæng velegnet til effektivt at reducere CO2
ækvivalenter, da de typisk er lavbundsjorde med højt indhold af organisk stof. Samtidig kan disse
109
BKI nr. 142 af 21/11/1996 med senere ændringer til forskriften BKI nr. 38 af 11/12/2003
Grøn Vækst, Regeringens udspil om Grøn Vækst, april 2009: 6, forlig indgået i juni 2009 og april 2010 mellem VKregeringen med støtte fra DF. Grøn Vækst er tiltag og strategier, som skal realisere regeringens vision om et samfund,
hvor der satses på grøn adfærd, grøn teknologi for at løse miljø-, klima- og naturudfordringerne samtidig med skabelse
af grøn vækstøkonomi
111
Udleveret arbejdsnotat af den 14. marts 2014 af Rikke Lundsgaard og Thyge Nygaard, DN: 2
112
KOM(2011)363 endelig, Rio+20 mod en grøn økonomi og bedre styring
113
Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 406/2009/EF, artikel 3 stk. 1: 140 samt bilag II:147
114
Regeringens klimaplan, På vej mod et samfund uden drivhusgasser, 2012/2013:8, 14, 31
115
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om EU’s biodiversitetsstrategi frem til 2020,
KOM(2011) 244 endelig:3
110
36
lavbundsjorde bidrage til langsom vandstrømning fra mark til vandløb, hvorved risiko for
oversvømmelse ved voldsomt nedbør mindskes116.
En tredje og vigtig international aftale er om bæredygtig pesticidanvendelse (2009/128/EF).
Direktivets formål, er at ”… mindske risici og virkninger for menneskers sundhed og miljøet” og at
fremme ”alternative metoder eller teknikker såsom ikke-kemiske alternativer til pesticider”
(2009/128/EF, kap I, art. 1:4). Direktivet, der er et supplement til VDR, FBD og HD, og berører
ikke, hvad der er fastsat i anden fællesskabslovgivning (2009/128/EF, kap. I, art. 2 stk. 2:4) og
direktivet hindrer ikke ”… medlemsstaterne i at anvende forsigtighedsprincippet ved begrænsning
af eller forbud mod anvendelse af pesticider under specifikke omstændigheder eller på specifikke
områder” (2009/128/EF, kap. I, art. 2, stk. 3:4). I direktivets artikel 11 stk. 1 og stk. 2 litra c står
direkte, at der skal ske oprettelse af randzoner. Medlemsstaterne sørger for det første for:
”Særlige foranstaltninger til beskyttelse af vandmiljøet og drikkevandet
1. Medlemsstaterne sørger for, at der vedtages passende foranstaltninger til beskyttelse af
vandmiljøet og drikkevandsforsyningerne mod pesticidernes virkninger. Foranstaltningerne
skal støtte og være forenelige med de relevante bestemmelser i direktiv 2000/60/EF og i
forordning (EF) nr. 1107/2009”.117
Og for det andet ifølge stk. 2 og stk. 2, litra c:
”2. De foranstaltninger, der er omhandlet i stk. 1, omfatter:
a)…
b)…
c) anvendelse af begrænsende foranstaltninger, der mindsker risikoen for forurening uden for det
sprøjtede område som følge af aerosolspredning, afdræning og afstrømning. Disse skal omfatte
oprettelse af randzoner af passende størrelse til beskyttelse af vandorganismer uden for
målgruppen (min understregning) og beskyttelseszoner for overfladevand og grundvand, der er
udlagt til drikkevandsindvinding, hvor pesticider ikke må udbringes eller opbevares”
Randzoner indgår som et redskab, der skal tages i anvendelse for at hindre udvaskning af pesticider
til vores vandmiljø. Endvidere hindrer randzoner brinkerosion og hermed udvaskning af primært
fosfor (P) samt fungerer som gode kvælstoffiltre (N)118. Randzoner har både et sundhedsmæssigt og
et rekreativt formål, og Danmark er forpligtet af internationale aftaler, hvad angår nationale naturog miljømål samt fastsatte tidsfrister for målenes opfyldelse.
116
Udleveret arbejdsnotat af den 14. marts 2014 af R. Lundsgaard og T. Nygaard, DN:3
Forordning (EF) 1107/2009 omhandler markedsføring af plantebeskyttelsesmidler
118
DCA rapport nr. 031, Faglig Rapport fra DMU nr. 625 og MIM’s Virkemiddelkatalog, kap. 1.5:12
117
37
4.2
Randzoner i dansk kontekst
I perioden 2004 - 2011 eksisterede 10 meter randzoner på frivillig basis, indført i forbindelse med
vandmiljøplan III. Men ved en evaluering i 2008, samme år som EU’s VRD implementeredes i
miljømålsloven, blev det konstateret, at stort set ingenting var sket119. Med Grøn Vækstaftalen i
2010 under VK-regeringen med støtte fra Dansk Folkeparti blev randzoner herefter gjort
obligatoriske og udmøntet i en særskilt lov i 2011 (RL, lov nr. 591 af 14/06/2011). Loven indeholdt
to særregler, der hindrede offentlig adgang til udyrkede arealer, og tillod, at lodsejerne dyrkede
energiafgrøder på arealerne, hvilket i realiteten betød, at naturbeskyttelsesloven (NBL) var sat ud af
kraft. NBL omhandler beskyttede naturtyper, som er § 3 natur, d.v.s. søer, vandløb, heder, moser,
strandenge, ferske enge, overdrev m.v., beskyttelseslinjer, regler om offentlighedens adgang, regler
om naturpleje, internationale naturbeskyttelsesområder (kapitel 2a om EF fuglebeskyttelsesområder
og EF-habitatområder (Natura 2000)), fredning m.v. Plantning af energiafgrøder kan f.eks. ikke blot
give problemer i forhold til vandløbsvedligeholdelse og adgang i det hele taget, men også skade
visse bilag IV arters ynglepladser, sende rodnet ud og skade § 3 områder m.v., hvilket er i strid med
habitatdirektivet og hermed VRD120.
Henholdt til vandløbsloven (VL) har det ganske vist siden 1992 været muligt i vandløbsregulativer
at fastsætte randzoner på mere end to meter (VL kap. 5, § 12 stk. 1 litra 5), men VL’s formål er at
hindre erosion og, under hensyntagen til vandmiljømål, at sikre afledning af vand fra markerne, så
oversvømmelse undgås (VL kap. 1, § 1 stk. 1 og 2 samt § 69). Formålet er ikke natur- og
miljøbeskyttelse eller at hindre udledning af pesticider, kvælstof (N) og fosfor (P). VL yder som en
sideeffekt et lille bidrag til mindre udledning af fosfor121. - Danmark er forpligtet ifølge
internationale aftaler overfor EU til konkret at anvende randzoner som virkemiddel i
overensstemmelse med formålet i VDR og aftalen om bæredygtig pesticidanvendelse
(2009/128/EF).
Særreglerne blev ophævet med en ændring, der blev vedtaget af regeringen (S, RV, SF) med støtte
fra Enhedslisten den 11. juni 2012 med ikrafttræden den 1. september 2012. Af et svar den 30. maj
2013 fra fungerende miljøminister Pia Olsen Dyhr – på et spørgsmål fra Folketingets Miljøudvalg –
fremgår det, at RL af 2012 var et af fire tiltag til sikring af fuld implementering af artikel 11, stk 2
litra c i Direktiv om en ramme for Fællesskabets indsats for en bæredygtig anvendelse af pesticider
119
Randzonenotat, Henning Mørk Jørgensen, DN, rev. 2. aug. 2012. Kun 700 ha etableret ud af et mål på i alt 50.000 ha
10 m udyrkede randzoner placeret rigtigt er effektive kvælstoffjernere, oplægsnotat, B. Kronvang, 09/2012
121
Oplægsnotat af B. Kronvang, 09/2012
120
38
(2009/128/EF), hvilket meddeltes EU-kommissionen122, efter at den har anmodet Danmark om at
overholde reglerne123.
Lov om randzoner implementeres som en del af forpligtelserne i direktivet om bæredygtig
pesticidanvendelse, der indgår som en del af vandrammedirektivet. VRD er i dansk ret udmøntet i
Miljømålsloven, hvis formål er at fastsætte rammerne for beskyttelse af overfladevand, grundvand
og planlægning inden for de internationale naturbeskyttelsesområder (MML afs. I, kap. 1, § 1).
MML forudsætter oprettelse af vanddistrikter og udarbejdelse af vandplaner (MML afs. II, kap. 3, §
3), som grundlag for den integrerede vandforvaltning. I vandplanerne fastsættes miljømål og
angives nødvendig indsats for de enkelte vandområder (vandoplande) med henblik på at opnå god
økologisk tilstand i vores vandforekomster (MML afs. II, kap. 8, § 23). Udover fastsættelse af
miljømål skal vandplanernes indsatsprogrammer også indeholde hensyn til de grundlæggende
direktiver, som skal medtages, jf. afsnit 4.1, hvilket bl.a. betyder inddragelse af NBL (LBK nr. 951
af 03/07/2013), hvori FBD og HD er implementeret.
4.3
Randzonelovens formål, mål og målgruppe
Der står ikke en specifik formålsparagraf i den danske randzonelov. Informationer herom skal søges
i andre kilder, f.eks. Betænkning 2010/1 BTL 158 bilag 2 fra maj 2011, fødevareminister Henrik
Høeghs svar på spørgsmål 13: ”Formålet med randzoner er en forbedring af vandmiljøet og
skabelse af ny natur, ikke mindst af hensyn til biodiversiteten”. I fungerende miljøminister Pia
Olsen Dyhrs svar på spørgsmål 367 i 2013, jf. afsnit 4.2 og i KL’s ”Fælles brev om randzoner”, der
henvender sig til kommuner og landmænd i juni 2012124, gives et lignende svar. Ligeledes
fremkommer ved en søgning på NEST’s hjemmeside den 18. juni 2014 en fælles vejledende
information fra NST, KL og NEST, hvoraf det fremgår, at ”Danmark er forpligtet gennem
Vandrammedirektivet til at sikre et bedre vandmiljø. Randzonerne… en vigtig betydning. …
realisere målsætningen…, … de medfører etablering af mere natur i Danmark”125.
Lovens § 1 stk. 1 henvender sig til bredejere med åbne vandløb i landzone og søer med et
overfladevand på mere en 100 m2 i landzone. Ifølge lovens § 5 kan randzoner som maksimum
udgøre 5 % af en bedrifts areal, og en bedrift defineres som jordbrugsbedrift, der ifølge § 1 stk. 2 og
122
Endeligt svar på spørgsmål nr. 367 (alm. del) den 30. maj 2013, j.nr. 001-09154 og udleveret arbejdsnotat af den 14.
marts 2014 af R. Lundsgaard og T. Nygaard, DN:2
123
Kommissionen anmoder Danmark om at overholde reglerne 24/10/2012, jf. litteraturoversigt
124
Fælles brev, http://www.kl.dk//imagevaultfiles/id_55096/cf_202/f-lles_brev_om_randzoner.pdf
125
Publiceret 06/06/2012, http://naturerhverv.dk/nyheder-og-presse/nyheder/nyhed/nyhed/udlaegning-af-randzoner/
39
stk. 3 ikke anvendes til skov, park og have eller støder op til ikke målsatte vandløb i marskområder,
og RL gælder ikke for de arealer, der ligger inden for to meter bræmmer i henhold til VL, RL § 3.
4.4
De berørte myndigheders organisering
Politikdesignet omkring randzoneloven omfatter flere overordnede myndigheder, som er
NaturErhvervstyrelsen (NEST) under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (FVM) og
Naturstyrelsen (NST) under Miljøministeriet (MIM). NST er overordnet vandløbsmyndighed, og
kommunerne er lokal vandløbsmyndighed. En tredje berørt myndighed og tværoffentlig
samarbejdspartner er Geodatastyrelsen (GST) under MIM.126
NEST er en af to styrelser under FVM og ledes af en direktør med tre ressortområder under sig.
Hertil kommer et uafhængigt klagecenter. For at samle kontrolfunktionen, afspejle politikområder
og kundegrupper blev fire ressortområder under NEST pr. 1. juli 2014 langt sammen til tre under
betegnelserne Ressourcer, Kontrol og Fiskeri samt EU og Landbrug127. To ressortområder har tre og
et har to Centre under sig. Disse Centre har igen en række enheder under sig. Under Center for
kontrol findes Landbrugskontrolenheden, som har fire lokalkontorer fordelt på Herning, Randers,
Vejen og Ringsted-Odense. De lokale kontrolenheder har en række kontrollører ansat, som bor i
områderne, og ofte kører ud hjemme fra deres bopæl. En anden enhed i Center for kontrol, som
beskæftiger sig med RL, er Miljø- og Økologikontrollen, og en tredje er enheden Kort og GIS128.
Under ressortområdet EU og Landbrug under Center for Landbrug er en fjerde og femte enhed
Bæredygtighed samt Arealtilskud, Produktion129.
NST er en af fire styrelser under MIM og ledes af en direktør med fire ressortområder under sig.
Hertil kommer et uafhængigt klagecenter. Ressortområderne betegnes Stab, Arealforvaltning,
Natur- og planlægning og Vand og klimatilpasning. Under disse findes tretten centrale enheder.
Herudover findes tyve decentrale naturforvaltningsenheder og tre midlertidige enheder. Under Vand
og klimatilpasning findes enheden Vandplaner og havmiljø, som beskæftiger sig med VRD både i
national og i international sammenhæng130, og NST er den overordnede vandløbsmyndighed, mens
kommunerne er lokal vandløbsmyndighed.
126
http://gst.dk
http://naturerhverv.dk/nyheder-og-presse/nyheder/nyhed/nyhed/organisationsaendring-i-NEST/
128
Medarbejder i lokal kontrolenhed, tlf. 21/08/2014
129
ISS, NEST, tlf. notat 22/09/2014 og http://naturerhverv.dk
130
http://naturstyrelsen.dk/om-os/organisation/opgaverne/
127
40
GST indgår i et tværoffentligt samarbejde om levering af grunddata til bl.a. NST og NEST om
vandløb, søer m.v. Samarbejdet er et led i realiseringen af det fællesoffentlige grunddataprogram.
Et projekt, der har vist sig at være mere komplekst end forventet131.
4.5
Opgave- og ansvarsfordeling
NEST overvåger, kontrollerer og har ansvaret for udbetaling af EU-støttemidler, EU-midler til
udvikling af landdistrikter samt nationale støtteordninger til fiskeri og landbrugserhvervet (BEK nr.
559 af 28/05/2014, § 1 stk. 2 og § 2). Styrelsen administrerer randzoneloven og kontrollerer, at
lovens krav om randzoner overholdes (BEK nr. 559 af 28/05/2014, § 5 stk. 1 litra 39). NEST
udarbejder bl.a. bekendtgørelser, vejledninger og opdaterer kompensationskort.
Administrationen er opdelt i forhold til overholdelse af loven og ansøgt randzonekompensation i
den årlige fællesansøgning (Fællesskema), og sagsbehandlingen foregår i to forskellige teams.
Miljø- og Økologikontrollen i Center for Kontrol sagsbehandler kontrolresultater og eventuelle
høringssvar, hvorpå der træffes en beslutning om sagen skal politianmeldes for overtrædelse af
randzoneloven. I enheden er ansat flest jurister. Team Randzoner i enheden Arealtilskud/Produktion
i Center for Landbrug sagsbehandler ansøgninger om kompensation. Det er et krav i NEST’s
sagsbehandling, at der foreligger detaljerede sagsbehandlingsinstrukser. Besvarelse af spørgsmål
foretages af begge teams, men primært har det været Team Randzoner (adm. af randzonekomp.),
der har besvaret spørgsmål om randzoner fra interessenter132. NEST oprettede med indførelsen af
RL et hotlineteam til at tage sig af oplysning og vejledning pr. telefon: ”Teamet blev nedlagt i
slutningen af 2013 og gradvist opløst, fordi man rundt omkring i store træk nu ved, hvad det går ud
på. Det vil sige, der er stadig nogen tilbage i teamet, men nu har man en almindelig
telefonoplysning”133.
Enheden Landbrugskontrol i Center for Kontrol kompetenceudvikler kontrollørerne, udarbejder
instrukser og planlægger og opretter sager til kontrol ud fra en risikobaseret tilgang. D.v.s. en række
forskellige parametre indgår i udvælgelsen, f.eks. oplysninger fra ansøgning om enkeltbetaling,
geografisk placering ved vandløb, gødskningsoplysninger m.m.. Herudover kan sager opstå på
baggrund af en administrativ kontrol, ansøgt kompensation, en klage, selvinkriminering134 eller i
131
MIM, GST, Årsrapport 2013:11
MG, NEST, int. 08/10/2014
133
ISS, NEST, tlf. notat 22/09/2014. ISS har selv siddet i teamet
134
Eks. hvis en jordbruger har ”anmeldt sig selv” ved at optræde i medierne med overtrædelse af loven
132
41
forbindelse med anden kontrol af bedriften. Fysisk kontrol af randzoner indgår som en del af den
almindelige kontrol af hektarstøtteordningerne135.
Klager i henhold til RL går via NEST (BEK nr. 559 af 28/05/2014, § 13 stk. 2) til FVM’s
klagecenter, der sagsbehandler klager (BEK nr. 560 af 28/05/2014, § 2 litra 44). Enheden
Bæredygtighed i Center for landbrug behandler bl.a. dispensationer, EU-spørgsmål, foretager faglig
afklaring og udarbejder indstillinger til klagecentret136.
NST administrerer EU’s VRD og er overordnet vandløbsmyndighed og har bl.a. ansvaret for drift
og vedligeholdelse af Novana, det nationale program for miljø- og naturovervågning, hvis formål
bl.a. er at sikre, at Danmark lever op til internationale forpligtelser på området137. NST fastsætter
regler og yder endvidere faglig rådgivning og anden bistand til miljøministeren samt information og
vejledning inden for styrelsens område til andre centrale og lokale myndigheder samt til private
(BEK nr. 973 af 29/08/2014, §§ 11 og 12). NST udarbejder i samarbejde med GST, der har ansvaret
for at levere geografiske grunddata, kort over alle vandløb og søer, som er randzonebærende.
Kortmaterialet videregives via MIM til NEST, enhed Kort og GIS, som har ansvar for at fastlægge
randzonerne i henhold til RL og at færdiggøre kortmaterialet samt sørge for den løbende opdatering:
”Der har været en del samarbejde med Miljøministeriet omkring udarbejdelsen af kortmateriale og
beregninger samt møder med Naturstyrelsen (NST) og KL (Kommunernes Landsforening). Selve
randzoneloven administreres dog kun af NaturErhvervstyrelsen”138.
GST’s opgave og ansvar er at sikre drift og udvikling af landsdækkende datasamlinger, som kan
anvendes på tværs af den offentlige sektor, herunder implementering af EU’s Inspire-direktiv
udmøntet i Lov om Infrastruktur for Geografisk Information (L nr. 1331 af 19/12/2008). GST
videregiver, som nationalt bindeled, oplysninger til EU-Kommissionen, og Inspireprogrammet er et
led i at sikre overholdelse af en række EU-direktiver, herunder bl.a. VRD og HD139. Styrelsens
databaser er fundamentale, for at offentlige myndigheder bl.a. kan varetage opgaver korrekt i
forhold til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed. NEST og NST er ansvarlige for levering af
fagspecifikke data til brug for opbygning af databaserne140.
135
MG, NEST, int. 08/10/2014
J. O. Bisgaard, NEST, int. 23/06/2014 og MG, NEST, tlf. 29/09/2014
137
Resultatkontrakt 2014:10, NST, MIM, BEK nr. 973 af 29/08/2014, § 13 og CIS nr. 9008 af 15/12/2010
138
GW, NEST, int. 08/10/2014
139
http://inspire-danmark.dk
140
http://gst.dk
136
42
Det står ikke direkte i RL, at kommunerne skal varetage opgaver i forbindelse med loven.
Kommunerne udpeger som lokal vandløbsmyndighed de vandløb, der betragtes som vandløb i
vandløbslovens forstand og afgør hermed samtidig, om vandløbene skal være omfattet af
randzoneloven:
”Kommunerne forvalter to m bræmmerne og har vurderet, hvor der skal være randzone. De har
indirekte med forvaltningen at gøre, fordi de administrerer to m bræmmerne, men alene det, at to
forskellige styrelser administrerer området på centralt plan, kan skabe forvirring hos
kommunerne.”141
Ifølge FVL’s § 7 stk. 1 om god forvaltningsskik, er en kommune endvidere forpligtet til at vejlede
borgere, som retter henvendelse vedrørende forhold inden for myndighedens sagsområde (FVL,
LBK nr. 433 af 22/04/2014). Henvender en borger sig til en forvaltning med et spørgsmål, skal
myndigheden i fornødent omfang yde vejledning og bistand. Også selvom henvendelsen ligger uden
for myndighedens sagsområde, anses det for god forvaltningsskik at følge reglen – også på
parallelle sagsområder. F.eks. kan en borger også forvente, at skriftlige henvendelser, der når frem
til en forkert modtager, ekspederes til rette myndighed (FVL, LBK nr. 433 af 22/04/2014, kap III, §
7). Både i VL og i særlovgivning findes bestemmelser, der underbygger, at en myndighed har en
informationsforpligtelse inden for et naboretligt felt. Det samme fremgår af forskellige
fortolkningsnotater142.
I en afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet fremgår det, at kommunen er en central aktør i
relation til RL. Natur- og Miljøklagenævnet finder i en sag fra Ringsted Kommune, at kommunens
tilkendegivelse af, hvorvidt der er tale om et vandløb m.v., omfattet af VL, er en afgørelse, og om
den dermed kan påklages til Natur- og Miljøklagenævnet (VL, LBK nr. 1208 af 30/09/2013, § 80).
Nævnet
begrunder
sin
afgørelse
med,
at
tilkendegivelsen
ensidigt
er
truffet
af
vandløbsmyndigheden, og at myndigheden med udtalelsen bestemmer, hvad der er gældende ret143.
4.6
Myndighedernes redskaber
Forvaltning af randzoneloven er en reguleringsopgave, typisk kendetegnet ved begrænsede
muligheder for skøn, men RL’s formål og anvendelsesområde er ikke klart beskrevet i selve loven,
og der åbnes for autonomi og skønsudøvelse i forbindelse med vurdering og udpegning af
randzonebærende vandløb og søer. RL er som administrationsgrundlag knyttet op på
141
H. B. Thrane, NEST, tlf. notat 20/06/2014
Kommunernes ansvar efter vandløbsloven af advokat J. Andersen-Møller og J. Brandt, Bech-Bruun Advokatfirma
143
Sag NMK-43-00383
142
43
vandløbsloven, og randzonebærende vandløb defineres og udpeges på baggrund af kriterier i VL, jf.
VL § 2. Imidlertid er sigtet i VL, som beskrevet i afsnit 4.2 modsat sigtet i VRD. VRD’s sigte er at
hindre afstrømning og dermed udledning af giftstoffer til vandmiljøet. Heller ikke i VL findes en
klar definition af et vandløb. Det må derfor bero på en vurdering i hvert enkelt konkret tilfælde og
eventuelt må der søges i lovens forarbejder og eventuelle afgørelser på området144. Juridisk set kan
udpegning af de vandløb, som skal være omfattet af RL, godt ske på baggrund af kriterier i anden
lovgivning, blot forvaltningsakten er sagligt begrundet, men saglige udpegningskriterier i relation til
VL og dens formål er ikke nødvendigvis saglige kriterier i forhold til målet med VRD (2000/60/EF)
og RL’s formål.
De faktaark og links til spørgsmål og svar, som ministeriet stillede til rådighed på deres
hjemmeside, da RL blev indført, gav en række informationer, som ikke fremgik af
bekendtgørelsen145. Endvidere var det en overraskelse, at kommunerne skulle varetage en opgave i
relation til RL, idet der gælder en såkaldt DUT-aftale146 om, at et ministerium skal udarbejde en
redegørelse til Kommunernes Landsforening (KL), hvori eventuelle kommunale opgaver og deres
omfang beskrives, når en ny lov vedtages. En sådan redegørelse, der skal danne grundlag for
forhandling om kommunaløkonomi i forbindelse med en opgavevaretagelse, modtager KL ikke147,
og landets kommuner blev mod forventning indirekte pålagt en udpegningsopgave i forhold til RL:
”Meningen var, at den enkelte landmand selv skulle være behjælpelig med at registrere
vandløbene, da enhver landmand ved, om der løber vand i deres vandløb/grøfter eller
ej”148.”Staten meldte ud, at opgaverne skulle være hos den, men på ministeriets
hjemmesider meddelte man, at landmændene skulle henvende sig til deres kommune
for at få hjælp og vejledning”149.
NEST henviste til, at kommunerne er myndighed i forhold til NBL og VL, og forventede, at
kommunerne gik i dialog med landmændene. Udmeldingerne på ministeriets hjemmesider fik KL til
at kontakte NEST og NST, hvorefter der blev udarbejdet et fællesbrev med information til
kommuner og landmænd. NEST’s telefonteam blev oprettet, jf. afs. 4.5, og i november 2012 kom
en række forhandlinger i stand mellem ministeriet og KL, bl.a. om fælles brug af geodata150 og
144
I afgørelser fra Natur- og Miljøklagenævnet 11/04/2014, Sag NMK-43-00383, Sag NMK-43-00405 og Sag nr.
NMK-43-00466 henvises til 3 kriterier defineret i ”Vandløbsloven med kommentarer” af Fl. Tolstrup, Juristf.. Forl.
1975:72
145
http://www.jaegerforbundet.dk, høringssvar 14/08/2012
146
Det Udvidede Totalbalanceprincip
147
http://www.kl.dk og http://www.ft.dk, 3. beh., møde nr. 95, 11/06/2012, ordførertale af Erling Bonnesen (V)
148
Landinspektør, Bæredygtighed, NEST, int. 23/06/2014
149
Medarbejder i KL, Teknik og Miljø, tlf. notat 09/09/2014
150
Geodata skal forstås bredt.
44
kortmateriale. Kortmateriale er lagt på NEST’s hjemmeside. Det er vejledende, og der gøres
opmærksom på, at det altid er loven, der gælder. ”Der findes et kort, der har vandløbene indtegnet,
men registreringen er af svingende karakter”151.
Ressourcer, herunder antal kontrolmedarbejdere i de enkelte enheder, fastsættes årligt via
finansloven152. Fysisk kontrol af randzoner foretages, typisk samtidig med en arealkontrol, af en
lokal kontrollør, som får udleveret kortdata samt en stikprøveoversigt fra den centrale enhed,
Landbrugskontrol. Udtagning af bedrifter til kontrol fastsættes ud fra en risikobaseret tilgang, hvor
en række parametre – som f.eks. geografisk placering ved vandløb, ansøgning om enkeltbetaling,
politianmeldelse o.lign. – indgår. Kontrollørerne skal følge NEST’s meget detaljerede instruks om
adfærd, fremgangsmåde m.m., og de har til enhver tid, mod behørig legitimation og uden
retskendelse, adgang til den ejendom, som skal kontrolleres153. Hvis nødvendigt med bistand fra
politiet, RL § 7 stk. 1 og 2. Nægtes adgang, kan retten til støtte eventuelt bortfalde. Kontrolresultat
indberettes til den centrale enhed Miljø- og økologi.
Fra RL trådte i kraft den 1. september 2012 og frem til juli 2014 er der foretaget omkring 200
randzonekontroller på landsplan. En del af disse sager har ligget i bero, grundet den nye
randzonelov pr. den 1. august 2014: ”Sagerne er i øjeblikket ved at blive genoptaget med henblik på
fastsættelse af sanktioner. Det er typisk de sager, der har været i medierne, som er blevet
politianmeldt”154. Primo oktober 2014 er 28 jordbrugere politianmeldt for overtrædelse af RL.
Straffen for overtrædelse af RL er bøde, RL § 10. På baggrund af politianmeldelse vurderer
anklagemyndigheden, om en overtrædelsessag skal fremmes ved retten, der pådømmer straf og
fastsætter bødestørrelse: ”Det er domstolene, der kan dømme lovovertrædere”155. NEST kan give
administrative bøder, når domstolene har fastsat en retspraksis, d.v.s. har afsagt mindst fire endelige
domme. NEST kan også udstede påbud, men denne sanktion har endnu ikke været anvendt156.
NEST’s centrale enhed, Bæredygtighed har mulighed for efter ansøgning, at give en
forholdsmæssig reduktion af randzonearealet, hvis en lodsejers samlede randzoneareal udgør mere
end 5 % af den samlede bedrift, RL § 5. I særlige tilfælde kan gives dispensation. I perioden 1.
151
Landinspektør, Bæredygtighed, NEST, int 23/06/2014
FVM, Nationalkontrolplan 2012-2016:5
153
GW, NEST, int. 08/10/2014, FVM’s Vejledning om krydsoverensstemmelse, 2014
154
MG, NEST, tlf. notat 23/09/2014
155
Landinspektør, Bæredygtighed, NEST, int 23/06/2014
156
GW, NEST, int. 08/10/2014
152
45
september 2012 og frem til juli 2014 er behandlet omkring 2.000 dispensationssager157. Ansøgning
om støtte, dispensation m.v. sker digitalt via TastSelv på NEST’s hjemmeside. Almindelig EUstøtte vil kunne opnås, når der foreligger gyldige statslige vandplaner for perioden 2010-2015158.
Planerne blev underkendt af NMK, fordi en frist på 8 dage i forbindelse med en supplerende høring
var for kort159. En lodsejer kan derfor i stedet søge tilskud for det udlagte randzoneareal efter regler,
fastsat i en særlig EU-forordning om de minimisstøtte (statsstøtte) (EF nr. 1535/2007 af
20/12/2007). Der gælder de samme krydsoverensstemmelseskrav for at opnå støtte under denne
ordning, som ved de direkte støtteordninger (enkeltbetalingsordningen for randzoner og
”Fællesskemaet”)160. Reduktion af tilskud sker som en procentsats af en landmands totale
støtteberegning161.
4.7
Opsamling
Randzoneloven blev indført som en reaktion på et pres fra EU og var sidste tiltag, der begrundede
Danmarks opfyldelse af Pesticiddirektivet. Samtidig var RL en del af en aftale med VK-regeringen
med støtte fra DF, som en erstatning for at få lov til at opdyrke brakjorden, da braklægningsstøtten
blev ophævet. Den nationale indsats for at nå mål i henhold til EU-forpligtelserne er utilstrækkelig,
og der manglede opfyldelse af egne nationale aftaler, og selv om Danmark er bagud, sammensættes
de formelle rammer for håndtering af RL i et organisatorisk og juridisk meget kompleks design, der
kan betyde vanskeligheder med at realisere loven i praksis.
Politikrationalet er de principper og metoder, der signaleres fra centralt hold. RL er flertydig og
søger at dække flere mål, målgrupper og interesser på én gang. Signalering af politikmål er uklar og
sker indirekte. I RL, der kan føres tilbage til et krav i henhold til VDR, er der ikke beskrevet en
formålsparagraf. Den skal udledes af lovens forarbejder m.v. Heri fastslås, at formålet er at sikre
befolkningens sundhed, et rent miljø, mere natur og mere biodiversitet, økologi og økonomisk
vækst i en balance mellem benyttelse og beskyttelse, og man søger fra FVM centralt hold at
signalere disse budskaber ved at bruge enhedsbetegnelser som f.eks. Miljø og Økologikontrol og
Bæredygtighed. Med en placering af ansvaret for RL hos FVM, der har ansvar for udbetaling af
157
Landinspektør, Bæredygtighed, NEST, int 23/06/2014
VRD opererer med 3 vandplanperioder på hver 6 år, 2010-2015, 2015-2021 og 2021-2027
159
www.nmkn.dk, 7 klager afgøres, bl.a. NMK-400-00110, NMK-400-00070, NMK-400-00054, NMK-400-00063
160
Med krydsoverensstemmelse menes, at landmanden for at opnå støtte skal overholde en række krav inden for fire
forskellige af EU udpegede indsatsområder
161
FVM’s krydsoverensstemmelsesvejledning 2014
158
46
støttemidler, sættes økonomisk rationalitet i centrum og trækker fokus væk fra formålet i VRD og
skabe forvirring om det egentlige formål.
Implementeringsopgaven løses i et kompleks netværk af flere myndigheder og afdelinger, både i
statslig og kommunalt regi, hvilket ikke i sig selv er usædvanligt. FVM har det overordnede ansvar
for RL, og økonomi til kontrolfunktionen hentes via finansloven. Der står imidlertid ikke noget i RL
om, hvem der har ansvar for selve implementeringsopgaven. Kommunerne pålægges indirekte en
opgave via forvaltningsloven, og skal som lokal vandløbsmyndighed administrere i forhold til VL,
der er knyttet op på VRD, som MIM er ansvarlig for. Kommunerne er ikke myndighed i forhold til
RL, og i princippet har den ingen indflydelse, men skal fra start blot lægge ressourcer til, hvilket
kommunerne kan læse om i medierne. De informeres heller ikke om, at de har fået en
implementeringsopgave. Dette skaber både forvirring, svækker tillid, hæmmer samarbejde og
hindrer, at der skabes commitment.
Kortmaterialet, som er kontrolgrundlag, udarbejdes centralt af NEST, som er afhængig af NST’s
udarbejdelse af kort over alle randzonebærende vandløb og søer. NST er afhængig af GST, der har
ansvar for at levere grunddata. Opgaveløsning centralt i forbindelse med RL finder sted i et
sekventielt opbygget afhængighedsforhold mellem myndigheder og afdelinger, der på baggrund af
modtaget materiale løser sin del af opgaven uafhængigt af andre, inden den videresendes til
behandling i næste led. I teorien bidrager det ikke til opbygning af tillid og kan give problemer,
f.eks. i form af mangelfuld information, fejlbehæftet arbejdsmateriale, ingen feedback m.v.
Imidlertid kan et evt. implementeringsproblem modvirkes af, at sagsbehandling i NEST sker i
faglige kapacitetsopbyggende teams. I forbindelse med implementering af RL har det imidlertid
været nødvendigt med en del samarbejde på tværs mellem enhederne omkring kortmaterialet,
hvilket øger risiko for uformelle relationer, beslutninger og fejl m.v. Kortmaterialet har således vist
sig at udgøre et vetopunkt, der kan hæmme en implementering af randzoneloven.
Politikdesign er tilrettelagt med en stram central styring, sanktioner og en modregningsmetode, der
betyder, at sanktionering kan have store økonomiske konsekvenser for den enkelte. De redskaber,
der stilles til rådighed i loven er økonomisk støtte, dispensation, reduktion af udlagt areal,
information, vejledning, indberetning. I forbindelse med fysisk kontrol har de lokale kontrollører
imidlertid kun mulighed for at anvende information og indberette kontrolresultatet til centralt hold,
der tager stilling til, hvad der videre skal ske. Funktionsadskillelsen mellem markarbejder og den
47
myndighed, der træffer afgørelser ved lovovertrædelser, kan være fornuftig og betegnes som et
armslængdeprincip for at undgå tvivl om habilitet. Ligeledes er udpegnings- og kontrolfunktionen
adskilt. Overtrædelse af RL er endnu ikke sanktioneret. Det krænker retsbevidstheden og signalerer,
at overtrædelser ikke har konsekvenser. Informationen, der sker via internettet, har ikke været i
orden. Det er lodsejernes eget ansvar at holde sig informeret og selv om f.eks. kortmateriale er
vejledende, har information på flere andre måder været enten mangelfulde eller ikke tilstede,
hvorved tilliden til systemet svækkes med risiko for ligegyldighed, hvilket hæmmer en
implementering.
KAPITEL 5. Analyse af lovens håndtering i Lemvig Kommune
RL varetages i praksis af en kommunalt ansat markarbejder, der har til opgave at udpege
randzonebærende vandløb og søer, og en lokalt placeret kontrollør, der udfører fysisk kontrol.
Kontrolløren er ansat i statslig regie. I kapitel 5 beskrives, hvordan markarbejderne oplever mål,
opgave og hvorledes de spiller deres roller i forhold til de givne rammer.
5.1
Karakteristik af de lokale markarbejdere
I Lemvig Kommune forvaltes randzoneopgaver af miljøsagsbehandler SN i Landbrugsgruppen, der
er et team af medarbejdere i Teknik og Miljøs afdeling Natur- og Miljø. Kommunen betegner SN
som ”vores randzonemand”. SN blev færdiguddannet for 9 år siden som civilingeniør i
miljøteknik162. Arbejdede herefter som miljø- og landbrugsrådgiver i en landboforening og blev i
2011 efter et par år i Skive kommune. ansat i Lemvig Kommune, som en del af en veluddannet og
erfaren medarbejderstab: ”Først og fremmest så fik Lemvig nogle gode, erfarne medarbejdere fra
Ringkøbing Amt”163. SN har arbejdet med randzoner, siden loven blev indført, og arbejder oftest
alene, men samarbejder af og til med en kollega, og nogle gange inddrages andre afdelinger i
spørgsmål. Sager opstår, når en borger eller virksomhed retter en direkte henvendelse. Der er ikke
afsat bestemte ressourcer til arbejdet med randzonesager, men der er både tid og økonomi.
Henvendelser fra borgere og virksomheder om randzoner indgår som en ad hoc opgave, og i starten
bestilte SN stort set ikke andet end at køre rundt sammen med landmænd, besigtige og udpege
randzonebærende vandløb. SN har foretaget cirka 70 besigtigelser årligt, men forventer et faldende
antal fremover. SN’s arbejdsopgaver består af vejledning i forståelse af loven og i at formulere
besigtigelsesnotater164.
162
Gren af kemiingeniøruddannelsen
Mail 26/06/2014 fra TN, DN
164
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
163
48
Statens kontrollør (A) er ansat under FVM med tjenestested i den regionale kontrolenhed i Herning,
er bosiddende lokalt, kører ud hjemmefra og foretager kontrolbesøg i lokalområdet, men skal være
til rådighed for opgaver i hele landet, skal have egen bil til rådighed og er ikke en del af et specielt
team165. A er uddannet landmand og landbrugstekniker166, har arbejdet som landmand frem til 2012,
herefter som landbrugskontrollør og har knapt tre års erfaring med at kontrollere randzoner.167.
Ansættelse som kontrollør indebærer en supplerende efteruddannelse bl.a. i offentlig forvaltning,
kommunikation samt fagspecifikke kurser inden for de områder, hvor kontrolløren skal udføre
fysisk kontrol168. A er ikke uddannet til at foretage miljømæssige vurderinger.
Både SN og A er velkvalificerede, har lang erfaring på landbrugsområdet og har indsigt i
landmændenes situation.
5.2
Forvalternes egne subjektive oplevelse af mål, rolle, opgave
SNs berøring med randzoneloven har som kommunalt ansat primært været som ”mellemmand”
mellem den egentlige myndighed NEST og den enkelte lodsejer. Rollen er at være en vejleder. SN
har tid og ressourcer til rådighed til at gå ud og konkret fysisk at udpege sammen med
landmændene. I LeK anerkendte man at have en opgave, selvom mange kommuner anså det for
problematisk, fordi to myndigheder skulle spille sammen og koordinere. SN oplyser, at han kun
kender til, at Hjørring Kommune har grebet opgaven an og administrerer på samme lignende måde,
som Lemvig169. Andre kommuner ville slet ikke vedkende sig en opgave. For dem bestod deres
vigtigste rolle i at gøre stat og landmænd det begribeligt, at udpegning af randzonebærende vandløb
var et statsligt anliggende170. Imidlertid er det vigtigt som landkommune at sikre og udvikle
landbrugets erhvervsmuligheder:
”Det er landbrugsgruppens opgave at yde et højt serviceniveau, herunder at yde en
aktiv og udadvendt vejledningsindsats. Rollen som ”mellemmand” for lodsejerne i
forhold til NaturErhvervstyrelsen omkring randzoneloven har derfor været en naturlig
del af det daglige arbejde i Lemvig Kommune…, … i en landkommune er det vigtigt at
behandle landbruget ordentligt…, … vi skal servicere vores erhvervsvirksomheder og
passe på dem. Det er vores skattegrundlag”171.
165
www.jobistaten.dk, stillingsopslag, kontrollør til Herningafdelingen, 02/04/2014 og LHE, chef i Randers
kontrolenhed, tlf. 21/08/2014
166
I dag betegnet jordbrugsteknolog
167
MG, NEST, tlf. notat 23/09/2014
168
www.naturerhverv.dk
169
SN, forvalter i LeK, tlf. notat 24/06/2014
170
Chef i jysk kommune, tlf. notat 19/06/2014, gennemgang af hjemmesider samt opringning til flere kommuner
171
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
49
SN oplever, at forvaltning af RL har stor betydning for politikere og landbrugsorganisationer, både
lokale og landsdækkende. Naturorganisationer har ingen indflydelse selvom, de måske bliver spurgt
om nogle høringssvar inde på Christiansborg172.
SN mener ikke, at randzoner efter RL, der er fastlagt ud fra overordnede retningslinjer uden
konkrete vurderinger i felten, er en god løsning, og LeK har i et samarbejde med Lemvigegnens
Landboforening (LeL) udarbejdet alternative modeller. Projektforslagene viser, at der er et
væsentligt større miljøpotentiale ved at etablere vådområder, men der er ikke tale om projekter, som
SN eller andre forventer, vil blive realiseret. Der er snarere tale om en, som SN udtrykker ”… ”hvad
nu hvis vi selv måtte bestemme” -øvelse…”173. Forslagene tilgodeser ikke krav om ligebehandling
af borgerne, idet:
”… nogle få skal afgive jord for det fælles bedste, mens randzonelovens spredte randzoner som
virkemiddel er ”godt”, fordi de rammer alle lodsejere cirka lige hårdt, … alle behandles ens, …
alle er lige stillet”174.
Desværre, siger SN, er konsekvensen af denne politik, at der ikke opnås en særlig stor miljøgevinst.
Randzoner har mange steder, på grund af de lokale forhold, ikke en målbar miljøeffekt. I øvrigt kan
natur defineres på flere måder, natur koster penge og er i vejen for folks levestandard:
”Vil vi gerne have ”den gode gamle natur” tilbage, ja så må vi nødvendigvis
genoprette landskabet til det, det var engang, - og på grund af de samfundsøkonomiske
omkostninger og resulterende risiko for forringet levestandard er dette ikke
nødvendigvis den vej, vi vil som samfund”175.
Kontrollør A’s fortælling er fokuseret omkring kort, faste rutiner i henhold udleverede instrukser,
og om arbejdsindsatsen har været spildt tid. Formålet for statens kontrollør A er klart kontrol som
opfølgning på udbetaling af økonomisk støtte. Selvom det er sket, at A har fortalt en lodsejer, at han
skal have randzoner ved vandløb med vand i bevægelse i over halvdelen af året, anser A det ikke
for sin opgave at agere vejleder og har ikke vejledt landboforeninger eller landmænd. Det er op til
landmanden selv at finde disse vandløb. For A er kontrolopgaven i princippet enkel. Sager oprettes i
den centrale enhed, trækkes i lokalafdelingen på en liste, og den centrale enhed melder som regel
172
SN, forvalter i LeK, tlf. notat 24/06/2014
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014 og www.dknyt.dk, Lemvig pønser på alternativ randzoneløsning 27/11/2013
174
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
175
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
173
50
ud, når nye sager er oprettet. A printer kort over alle landmandens marker med randzonelaget slået
til: ”Herefter er det sådan set bare at køre ud til landmanden og gennemgå randzonerne” 176.
Kvaliteten i det materiale, der udleveres til brug for kontrol har stor betydning for A. Det vigtigste
er et godt kort over randzonepligtige vandløb og søer, og for A har det været frustrerende at skulle
på kontrolbesøg med fejlbehæftet kortmateriale i hånden. Opgaven har været vanskelig at udføre,
og A’s erfaring er, at NEST og kommunerne ikke altid er helt enige om, hvem der har ansvaret for
det kortmateriale, der danner baggrund for kontrollen177. Til gengæld har A til sin overraskelse
oplevet at blive taget positivt imod trods meget skeptiske lodsejere, der mener, at randzonereglerne
er direkte ulovlige og mange steder slet ikke har nogen miljømæssig værdi. A ved ikke, om det
skyldes en følelse af magtesløshed hos lodsejerne, eller om de håber på, at retssagerne, som er
anlagt af Bæredygtigt Landbrug og de øvrige landboorganisationer, til slut vil ende med, at loven
vil blive erklæret ugyldig. A er selv meget spændt på rettens afgørelse, når den første sag skal for,
da den både vil få betydning for sagsbehandlingen af de sager, som er i bero og samtidig indikere,
hvorvidt tiden er spildt med nytteløs kontrol. A oplever i øvrigt, at RL og dens administration har
meget stor politisk bevågenhed. En kollega til A betegner opmærksomheden som ”en politisk meget
varm kartoffel”178.
5.3
De lokale markarbejdere som first-mover
SN er first-mover vedrørende udpegning af randzoner og fortolkning i forhold til VL, herunder
vandregulativer og miljømål og NBL. En gennemgang af besigtigelsesnotat, udarbejdet af SN,
viser, at vurdering sker i henhold til VL og vejledende kort over § 3-registreringer, jf. NBL: ”Som
tommelfingerregel gælder, at hvis den pågældende grøft eller kanal kan ”fjernes”, uden at det giver
et behov for at aflede vand på anden vis, så er der ikke tale om et vandløb”179. Af notatet ses, at SN
vurderer og fortolker objektivt og formålsbestemt (teleologisk) i forhold til VL og henholdt til FVL,
opfylder besigtigelsesnotatet alle formalia180.
Kontrollør A er first-mover, når det gælder fortolkning i henhold til RL. Kontrollør A holder sig
strengt til lovens bogstav og den af FVM udarbejdede kontrolinstruks181 og anlægger hermed en
176
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
178
Medarbejder i kontrollørkorpset, tlf. samtale 08/08/2014 i f. m. at få int. i stand
179
Besigtigelsesnotat af 22/04/2013,
180
Notat J. nr. 09.17.25K08-0592. S.nr. 35619, B.nr. 679208 udlev. af SN, forvalter i LeK, 26/06/2014
181
Den generelle kontrolinstruks, Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Fiskeri, feb. 2013:27
177
51
objektiv fortolkning. ”Jeg udøver ikke noget skøn. Enten var der 10 meter randzone eller også var
der ikke”182. Helt undgå skøn kan A dog ikke, og A foretager, når det kræves, individuel vejledning,
idet A har fortalt lodsejere, hvornår der er krav om randzoner, men A må ikke rådgive183. I
tvivlstilfælde vælger A ikke at lade forholdet være omfattet af RL. A anlægger en indskrænkende
fortolkningsstil. Der anvendes et forsigtighedsprincip i forhold til den berørte part og dennes
retssikkerhed, men ikke i forhold til principper og formål i VRD.
SN og A forholder sig primært til forvaltningsloven og overholder mindsteindgrebsprincippet.
Begge er i skønssituationen nødt til at anvende tommelfingerregler, hvilket er i konflikt med
princippet i FVL om det pligtmæssige skøn, idet standarder og tommelfingerregler alt andet lige
betyder, at der ikke sker en individuel og konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. Forudsigelighed
og ligebehandling af borgere kan tale for anvendelse af ufravigelige standarder, og det kan tillades
en forvaltning at anvende vejledende hovedregler, men de skal være vejledende og efter
omstændigheder kunne fraviges. Der er dog et paradoks i vægtning af lovlige hensyn i FVL i
forhold til at realisere intentionerne i VRD. SN oplever ikke, at det er nødvendigt at prioritere nogle
sager frem for andre, og han finder, at alle sager er lige vigtige: ”Det vigtigste er, at gældende
lovgivning overholdes, her primært forvaltningsloven… … alle skal behandles lige og opleve god
service fra kommunen…” 184.
Bliver SN bekendt med en lovovertrædelse eller modtager en klage, er der en udvidet pligt til at
videregive oplysningerne til NEST, idet der mellem myndigheder er en forventning om en sådan
praksis. SN går så ud og vurderer, om der er tale om et vandløb i VL’s forstand og sender herefter
sin vurdering sammen med klagen ind til NEST, der afgør, hvad der videre skal ske i sagen. SN
husker kun en enkelt sag. Den begyndte som en naboklage over en landmand, der havde svinet
vejen til med sin traktor, og ”… den vrede nabo kunne jo så også lige fortælle, at landmanden havde
pløjet sine randzoner op. – Jeg ved såmænd ikke engang, hvad sagen er endt med”185.
5.4
De lokale markarbejderes valg af adfærdsstrategi
I LeK valgte man fra lovens ikrafttrædelse at anlægge en imødekommende og dialogsøgende
strategi, og mange lodsejere har henvendt sig med spørgsmål om randzoneloven. Det var især i
starten, at kommunerne var behjælpelige med at vejlede landmanden med at klarlægge, hvornår der
182
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
184
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
185
SN, forvalter i LeK, int. 26/06/2014
183
52
var tale om søer og vandløb omfattet af RL, ”… men det var fordi, når der ikke er nogen andre, som
kan eller vil, så skal kommunerne, … så var kommunerne nødt til det”186.
Når landmænd i tvivlstilfælde henvender sig til kommunen, tager SN ud og besigtiger forholdene.
SN’s vejledning af lodsejere om reglerne sker ud fra NEST’s vejledningsmateriale, og i vid
udstrækning er lodsejere blevet henvist til NEST’s randzoneteam. SN, der virker hjælpsom og
imødekommende, fortæller, at han i sit arbejde forsøger at være serviceorienteret, oplysende,
dialog- og samarbejdssøgende. Selvom SN foretrækker randzoner udlagt på en anden måde end
den, som han i sit virke er sat til at håndtere, lægger han vægt på at overholde reglerne, som de er
udformet, og siger, at netop fordi reglerne skal overholdes, er det muligt både, at finde landmænd,
som er meget vrede på ham, men også nogle, som er det modsatte.187
A vurderer, om regler for modtagelse af tilskud er overholdt ved at foretage en vurdering af,
hvorvidt den på kortet angivne randzone stemmer overens med den fysiske virkelighed og foretager
indberetninger elektronisk til centralt hold. Konstateres en overtrædelse af RL, dokumenteres denne
ved foto og opmåling. Der sendes et høringsbrev til jordbruger, som har lejlighed til at komme med
sine kommentarer, og når høringsperioden er udløbet, sendes det hele til Nyropsgade: ”Vi laver
ingen afgørelser, men indberetter bare eventuelle overtrædelser af loven … eller støttebetingelser til
den centrale enhed i NaturErhvervstyrelsen.”188.
Kortmateriale af ringe kvalitet har desuden resulteret i, at A er endt med næsten kun at kontrollere
de vandløb, som også er omfattet af kravet om to meter bræmmer, jf. VL. Her kan A være rimelig
sikker på, at randzoneloven er gældende. Kontrollør A registrerer ingen overtrædelser, hvis der er
tvivl. I tvivlssituationer er kontrollør A ofte selv i tvivl. A eller lodsejer ringer så til København,
men får et generelt svar, og det er ikke det, der er brug for189. Er kommunens udpegning ikke
korrekt, foretager A sig ingenting: ”Det er den fysiske virkelighed, som gælder, og er kortmaterialet
ikke korrekt, laver vi ingen overtrædelser”190. Der har ikke umiddelbart været en forbindelse til den
efterfølgende sagsbehandling, og A har som kontrollør heller ikke haft kontakt til andre end den
berørte lodsejer samt sin arbejdsgiver, NEST 191.
186
KS, forvalter i LeK, tlf. notat 19/06/2014
SN, forvalter i LeK, tlf. notat 24/06/2014
188
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
189
Kontrollør B, samtale 12/2013
190
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
191
Kontrollør A, skr. int. 14/10/2014
187
53
5.5
Opsamling
Markarbejderne er miljø- og landbrugsteknisk veluddannede inden for det område, hvor de virker.
De er dedikerede, ser klart verden gennem en faglige optik, og begge har god indsigt i og forståelse
for landmandens verden. SN har en baggrund som rådgiver i en landboforening, betragter sig som
mellemled mellem NEST og målgruppen og ser sig selv som en vejleder, der skal yde en god
service, og oplever, at der er de ressourcer til rådighed, der er behov for. A ser sig selv udelukkende
som en kontrollant, lægger vægt på at opføre sig korrekt efter instrukser og har vejledt i yderst
fornødent omfang. A har oplevet uenigheder mellem kommune og stat omkring kortmaterialet, og
har oplevet som det frustrerende at arbejde med fejlbehæftet kortmateriale, men ser sig selv som
heldig og er glad for i de fleste tilfælde at blive positivt modtaget, trods mange vrede landmænd. A
tænker over, om landmændenes pæne opførsel skyldes, at de har opgivet eller håber, at loven bliver
erklæret ugyldig. Begge oplever stor politisk bevågenhed omkring RL. Begge vægter
imødekommenhed og at have det godt i forhold til deres omgivelser og alt i alt er markarbejderne
godt rustede til opgaven.
SN forholder sig som myndighed til VL og FVL, ikke RL, mens A forholder sig til FVL og primært
til kortmateriale og ikke specielt til RL. Begge anvender tommelfingerregler. Begge minimerer
ansvar ved blot at vejlede og undgå rådgivning og hos begge ses en professionel distance, - mest
hos A, mens SN, via en dialogsøgende tilgang og sin lokaltilknytning, har større risiko for via
gensidig påvirkning, at slække på distancen til målgruppen. Selvom begge gør det godt, og
overholder reglerne, medfører fortolkningsstil og de mangler og paradokser, der ligger gemt i
lovgrundlaget, at implementering sker på et minimum. A kontrollerer og indberetter kun, hvad der
er sikker viden om, hvorved tvivl kommer målgruppen tilgode. Herved bliver der ikke ved en
rekursmyndighed fastlagt en administrativ praksis på baggrund af klagesager. A afventer, om der
sker sanktioner og er spændt på at se, om indsatsen har været spildt. SN’s forbindelse til RL sker
via en lang og snørklet vej, og i princippet er alt, som det plejer at være. Udmeldte overordnede mål
og principper i VRD om at udvise forsigtighed i forhold vand, biodiversitet, sundhed m.v., og at det
er forureneren, der skal betale, tilgodeses ikke.
SN betragter ikke RL som en retfærdig eller som en optimal løsning. SN er ikke specielt dedikeret
til RL, men ser også problemer i de alternative løsninger. Med hensyn til Lemvigmodellen er det et
spørgsmål om, hvem der skal betale, og SN prioriterer, på lige fod med A, det at have et godt
forhold til sine omgivelser. SN tager udfordringen positivt op, går aktivt ud og bruger
54
randzoneloven som omdrejningspunkt for den gode dialog og skaber en god relation til målgruppen.
Fokus er ikke på mere natur og biodiversitet, befolkningens sundhed m.v.
KAPITEL 6. Analyse af målgrupper og målgruppeadfærd
I kapitel 6 belyses nogle institutionelle, substantielle og individuelle interesser hos berørte lokale
målgruppeaktører. Det afklares om og hvordan målgruppen og naturorganisationer forsøger at øve
indflydelse på en implementering af RL.
6.1
Medproducenter af output
Markarbejdernes opgaveområde omfatter en målgruppe, hvis erhverv generelt er præget af at være
under pres. Landbrugets gæld steg, trods et fint år i 2012 med kr. 4 mia. til kr. 365 mia., og heraf er
langt størstedelen kreditforeningsgæld192. Med randzoneloven bliver landmanden, som direkte part,
pålagt en forpligtelse og et ansvar, der indskrænker hans ejendomsret og reducerer hans
dyrkningsareal. Han vil derfor forsøge at påvirke i retning af at få udlagt så få eller helst ingen ha til
randzoner. Landmanden kan vælge at fremme sine interesser via organisering i en landboforening,
der på denne måde ligeledes er medproducent af output. Den landboforening, en landmand mener
bedst varetager hans interesser, kan frit til- eller fravælges uanset i hvilket område, bedriften er
beliggende. Når det gælder RL har specielt Lemvigegnens Landboforening gjort sig bemærket i
medierne tillige med Bæredygtigt Landbrug. Dernæst har samtaler og dokumenter ført frem
interesseorganisationerne DN, DOF, Sportsfiskerne og Biavlerne, som potentielle medproducenter
af output. Foreningerne har en interesse i output, fordi deres medlemmer har en rolle og interesse i
beskyttelse af natur og miljø, og fordi de støtter et bestemt politisk mål og ønsker bedst mulige
vilkår for udfoldelse.
6.2
Landboforeningernes formål og ressourcer
I Lemvigegnens Landboforening (LeL) er der 41 ansatte. Den er fælles talerør og rådgiver lokalt,
regionalt og nationalt mange af områdets fritids-, deltids og heltidslandmænd193. I 2014 har den 315
aktive medlemmer194, og ”Foreningens formål er at virke til landbrugets fremme gennem
oplysningsarbejde og ved varetagelse af landbrugets erhvervsøkonomiske interesser”195. Der
rådgives om lovgivning, skat, skrives høringssvar, erfaringsudveksles, og man forholder sig til, om
lignende sager i praksis behandles ens m.m. Yderligere styrke og gennemslagskraft henter
192
Sådan ligger landet – tal om landbruget 2013:54
http://www.lemvig-landbo.dk
194
http://www.lf.dk/For_medlemmer/Vores_medlemmer/Foreninger/Medlemstal.aspx 12/11/2014
195
http://www.lemvig-landbo.dk, vedtægternes § 2 12/11/2014
193
55
foreningen via medlemskab af paraply- og lobbyorganisationen Landbrug og Fødevarer (L&F), der
tæller godt 25.600 medlemmer. En vej frem er et godt naboskab, at invitere på gårdbesøg, at
invitere til debat, fortælle om sin udvidelse m.v.196.
Foreningen for Bæredygtigt Landbrug, der er en udbryderorganisation fra brancheorganisationen
L&F, er også et muligt valg. Ifølge foreningens hjemmeside er dens formål ”Gennem en aktiv
indsats med faglig og saglig argumentation, påpegning af urimeligheder og begrænsninger i
produktionsforhold, at forbedre et bæredygtigt Dansk Landbrugs indtjening”. Foreningen ønsker
bl.a. at indfri sine mål ved at bekæmpe byrderne i Grøn Vækst og den uretfærdige særlovgivning,
fjernelse af danske særafgifter og begrænsninger og at stille krav om, at samfundet selv løser sin del
af forureningen197. Oplyst pr. telefon har Bæredygtigt Landbrug godt 4.000 medlemmer198. Kun én
lodsejer har gjort sig bemærket som medlem af Bæredygtigt Landbrug i LeK. Vedkommende har
forsøgt at arrangere events og har opfordret kommunens landmænd til civil ulydighed, men har ikke
fået opbakning blandt berørte parter i kommunen199: ”Vi har faktisk kun én her i Lemvig, der er
medlem af Bæredygtigt Landbrug. Det er vist nærmest sådan et enmandsprojekt her”200. De to
foreninger vil i princippet det samme, men der er forskel på retorikken.
6.3
De lokale interesse- og naturorganisationer formål og ressourcer
Danmarks Naturfredningsforening er med sine 125.000 medlemmer i år 2014 den største af casens
interesseorganisationer, målt på medlemstal i alt. Den er i LeK repræsenteret ved en lokalafdeling
(DN Lemvig) bestående af seks bestyrelsesmedlemmer, en suppleant og i alt 358 medlemmer i
2014. Tre bestyrelsesmedlemmer er landmænd. To af landmændene er medlem af Venstre, - den
ene har siddet i byrådet, mens den anden er formand for Venstre, godsejer og svineproducent med
fire bedrifter i Danmark og en i Tyskland201. DN Lemvig er én ud af 95 lokalafdelinger202.
Overordnet og langsigtet mål er ifølge DN’s vedtægter § 2:
”… at Danmark bliver et bæredygtigt samfund med et smukt og varieret landskab, en rig og
mangfoldig natur og et rent og sundt miljø, … virke til gavn for Danmarks natur og miljø og for
befolkningens mulighed for gode naturoplevelser.”
196
L&F’s hjemmeside 12/11/2014
www. baeredygtigtlandbrug.dk 12/11/2014
198
Oplyst af Bæredygtig Landbrugs sekretær pr. telefon 14/11/2014
199
Landmand N, int. 03/10/2014. Bekræftet af LeK, LeL, LOB og DN Lemvig, der omtaler landmanden ved navn
200
Landmand N, int. 03/10/2014
201
http://www.rammegaard.dk/
202
www.dn.dk og int. med bestyrelsesmedl. i DN Lemvig, 19/07/2014 og 18/12/2014
197
56
Foreningen arbejder for mere natur, mindre forurening, mindre overforbrug, rent drikkevand og
balance mellem benyttelse og beskyttelse af naturen 203.
Dansk Ornitologisk Forening Vestjylland har cirka 580 medlemmer og en bestyrelse på ni, hvoraf
tre bor på en gård, forpagter jord ud, men er ikke landmænd204. I 2014 har DOF på landsplan godt
16.000 medlemmer, fordelt på 13 lokalforeninger, og virker i lokalområderne gennem en
kommunekontaktperson205. DOF Vestjyllands kontaktperson er udpeget til at sidde i Friluftsrådet,
der herefter har udpeget vedkommende til at sidde i LeK’s Natur- og Miljøråd206. Ifølge DOF’s
vedtægter § 2 er foreningens formål ”at fremme kendskabet til og interessen for vilde fugle og
naturbeskyttelse”. DOF er med i et globalt netværk, BirdLife, der arbejder for at bevare et rigt
fugleliv. I fokus er bl.a. truslen fra forurenende industrilandbrug, som foreningen mener, selv skal
betale for sin forurening. DOF ønsker en bedre biodiversitet, arbejder for beskyttelse og forbedring
af levesteder for fugle, og med randzoner kommer der en bedre og større mængde af insekter og
dermed fødegrundlag for fugle207.
Lemvig og omegns biavlerforening (LOB) har godt 60 medlemmer. Fem er i bestyrelsen, hvoraf to
er gårdejere og forpagter jorden ud. LOB er, primært for at samle sig som en større lokal gruppe,
medlem af Honningbien.dk, der igen er medlem af Danmarks Biavlerforening. Hovedforeningen
har ca. 5.000 medlemmer, fordelt på over 70 lokalforeninger med både fritids- og deltidsbiavlere,
og er medlem af L&F for at sikre politisk indflydelse208. I LOB er kun fritidsbiavlere, og
foreningens formål er at samles og virke for biavlens fremme, udveksle erfaring og afholde kurser
m.m.209. 90 % af bestøvningen i den danske natur sørger honningbien for, mens sommerfugle, andre
bier og insekter, hvoraf mange er opført på den danske rødliste over truede arter, sørger for resten.
Honningbiantallet falder verden over. I Danmark er faldet siden 1970 på 40 %. Pesticider og
bestemte neonicotinoider, som EU-Kommissionen har forbudt brug af fra 1. december 2012 og to år
frem, er blandt flere årsager 210.
203
www.dn.dk 07/2014
Formand for DOF Vestjylland, samtale 12/2014
205
www.dof.dk 12/2014
206
Rådet er et kommunalt frivilligt oprettet dialogforum uden kompetence. I rådet, der består af 20 forskellige
interessenter, bl.a. LeL, DN Lemvig og LOS, udveksles meninger om, hvordan kommunen kan gøres grønnere, eks. om
planer, natur, energi, affald m.v.. Mail 05/01/2015 fra DOF’s repræsentant
207
www.dof.dk 12/2014
208
Bestyrelsesmedlem i LOB, telefoninterview 20/12/2014
209
www.honningbien.dk og to bestyrelsesmedlemmer i LOB 20/12/2014
210
Hvem dræber honningbierne, Aktuel Naturvidenskab nr. 4/2013:10-13
204
57
Lemvig og omegns sportsfiskerforening (LOS) har i 2014 cirka 60 medlemmer. Foreningen har
seks bestyrelsesmedlemmer. Ingen i bestyrelsen er landmænd, men to bor på en gård og forpagter
jord ud. LOS’ formål lokalt er primært at samles om en fælles interesse og erfaringsudveksle. Da
LOS er en lille forening, har den planer om at fusionere med nogle andre lokalforeninger. LOS er
medlem af hovedforeningen Danmarks Sportsfiskerforbund, der i 2014 har 141 lokale
medlemsforeninger. Et overordnet formål er at arbejde for at beskytte, bevare og genoprette
vandløb og søer, at sikre en sund fiskebestand, oplyse, afholde kurser og fremme medlemmernes
udfoldelsesmuligheder211.
For at tiltrække medlemmer tilbydes forskellige aktiviteter. DN er den organisation, der nationalt og
lokalt har langt det største antal medlemmer og samtidig mere systematisk holder øje og klager
generelt, når love i forhold til DN’s formål overtrædes. Det sker, at organisationerne hjælper
hinanden, når der er noget, som er åbenlyst ulovligt.
6.4
Randzoneimplementering set med den lokale landboforenings optik
LeL’s landbrugskonsulent, agronom og medarbejder gennem ni år fortæller, at randzoner på grund
af uklare regler gav anledning til megen usikkerhed og bekymring. Der mangler mål fra central
side, kortmaterialet var ikke i orden, effektiv sagsbehandling umulig, og der har været meget grelle
eksempler på, hvordan landmænd er blevet kastet rundt i systemet, når de forsøgte at få svar på
spørgsmål. Staten ændrer regler og prioriterer noget nyt med tilskud, for ofte med korte projekttider
og RL er en ekstra byrde. Det er for omskifteligt, når man skal drive en virksomhed, og selvom det
er en simpel politik, er virkeligheden ikke simpel. Vandløb er vanskelige at have med at gøre, og
reguleringen i landbruget er så detaljeret, at LeL ikke tør udpege. Desuden er prisen for en
konsulenttime for høj, randzonetilskuddet for lavt. Fejlmåling betyder, at der rettes ind, ansøgninger
skal laves om, og der skal tilbagebetales tilskud m.v.:
”Hvis kommunen udpeger, så er min konklusion, at så vil en fejlvurdering ikke få økonomiske
konsekvenser for landmanden, da han kan henvise til, at det er kommunen, som har udpeget
forkert. Han vil så blot få besked på at rette ind, … … Vi vil have faste regler og tilskud. Vi
bruger meget energi på markplaner… og jeg har hørt, at staten har brugt 100 til 200
mill. kr. på implementering af loven” 212.
RL handler om kvælstof og fosfor, og generelle randzoner er ikke løsningen ifølge konsulenten. En
fordel vil være at udlægge randzoner på jord, som ikke er i omdrift, f.eks. større arealer omkring
211
212
www.sportsfiskeren.dk og bestyrelsesmedlem i LOS, telefonsamtale 15/10/2014
Landbrugskonsulent i LeL, int. 15/08/2014
58
større vandløb; ligesom i Lemvigmodellen, som er billigere og giver god mening. LeL har et ønske
om at være forsøgskommune213. ”Dem som, der er en idé i går sammen … landmanden og
kommunen, som jo er en landkommune … de har brug for hinanden”214. Er fokus tillige på
sideeffekter, ville der også være en idé i, at staten var en partner og det ville også være relevant med
andre partnere, men der mangler mål fra central side. Ifølge landbrugskonsulenten giver randzoner
en del steder god mening i relation til mere natur og biodiversitet, men det er klart en sideeffekt. Det
med sammenhængende natur kunne godt tænkes ind, efter konsulenten mening, men han fortsætter
og siger, at han nok har været for længe i branchen, så han er nok lidt for pessimistisk. Desuden vil
Regeringen bevare den natur, der er, og DN vil have mere natur: ”Derfor bliver det, hvad der er i
forvejen”215.
LeL’s konsulent opfatter loven som uretfærdig og svær at gennemføre, fordi mange er ramt.
Desuden diskuterer landmænd, hvorvidt reglerne er oversat korrekt, og at ingen har forholdt sig til
økonomi. Konsulenten er blevet mødt med alle former for reaktioner. F.eks. blev en landmand så
vred på landboforeningen over, at den ikke havde hindret loven, at han meldte sig ud, selvom
konsulenten havde haft et langt og fint samarbejde med pågældende. Imidlertid affinder 95 % sig
med tingenes tilstand og søger at få det bedst mulige ud af det, når nu reglerne er der. Det er vigtigt
at overholde loven, ellers bliver der trukket i støtten. 216 LeL’s konsulent virker lidt desillusioneret,
ser flere forskellige problematikker og vil gerne være forsøgskommune, men skal der også fokus på
sideeffekter, skal staten på banen.
6.5
Randzoneimplementering set med den lokale landmands optik
De tre landmænd S, L og N har alle randzoner på deres bedrift, er medlem af LeL og har drevet
landbrug i mere end 25 år.
For landmand S, der er 53 år og har en deltidsbedrift på 17 ha, der anvendes til afgræsning, er RL
mest noget, der generer med hensyn til markplanlægning. S har ikke bekymret sig om eller søgt
støtte til randzoner. Randzoner er der af sig selv, fordi bedriften kun har ha til brug for afgræsning
og ikke pløjes, dyrkes eller sprøjtes. S ved ikke, om der er udført randzonekontrol på bedriften,
selvom der har været forskellige kontrollører forskellige steder fra. De beskrives af S som
regelryttere og nogen, der altid vil finde fejl. Selv har S i forbindelse med markplanlægning hentet
213
Landbrugfyn.landbrugnet.dk, Kommune forsøger at løse randzoneproblematik 29/11/2013
Landbrugskonsulent i LeL, int. 15/08/2014
215
Landbrugskonsulent i LeL, int. 15/08/2014
216
Landbrugskonsulent i LeL, int. 15/08/2014
214
59
et forkert kort på NEST’s hjemmeside. Der var en skygge på kortet, som betød, at der var indtegnet
en randzone, men i virkeligheden var der ingenting, blot en mark, og det er ikke i orden217.
Landmand L er 66 år og kvægavler med en bedrift på 30 ha. L har fået hjælp til udpegningen af
kommunens randzonemand, der ifølge L var flink og meget rimelig. L har mange randzoner, har
fået dispensation efter 5 % reglen og er ikke tilhænger af RL, men accepterer, da det er et lovkrav. L
mener, at teknologien har løst problemet og overflødiggjort randzoner. Han mener ikke, at der skal
tages jord ud af produktion af hensyn til fødevareforsyningen. Desuden er sprøjteudstyr i dag godt.
Der bruges ikke mere kvælstof end planterne kan optage, og kontrollen med fosfor er skrap. Det er
naturfredningsforeningen og den slags folk, som er skyld i RL ifølge L, der heller ikke ser en
løsning i at flytte randzoner fra god jord til mindre god jord. Det er hans oplevelse, at de større
landbrug forsøger at presse politikere og organisationer til at flytte problemet med randzoner til de
mindre og mellemstore bedrifter. L fortæller videre, at landbruget jo er i krise, mange er
forgældede, bedrifterne bliver færre og færre, og at det er de store brug, der er dybt forgældede, ”de
ejer jo nærmest ikke deres bedrifter mere, … men det har altid været sådan inden for landbruget, at de små
skal betale for de store. Det ender med alles kamp mod alle”218.
L’s gård er betalt, og han er faktisk ligeglad med randzoner og regler nu, men det er vigtigt at
overholde loven, for ellers kommer de og trækker i støtten. L kommer i relation hertil ind på
generationsskifteproblemer og siger, at det er ikke nemt for de unge nye. L har ikke selv haft
randzonekontrol, men anden kontrol. Kontrolløren var meget arrogant, og luftfotos viste sig at være
forkerte219.
Landmand N på 47 år, formand for planteavlerne og svineproducent, med en bedrift på 140 ha og
5.000 slagtesvin, har som L, fået dispensation efter 5 % reglen og fået hjælp af kommunen til
udpegningen og er absolut tilfreds med hjælpen. Kommunen er, blot efter N’s opfattelse, sat til at
administrere en umulig lov, som de ikke selv kunne finde ud af derinde og det er noget sjusk:
”Staten har brugt 80 mill. kr. til kort fremstillet i Indien, og alt er modificeret ind på kortet… diger og
hegn… loven er umulig at administrere og skyder forbi målet, som er jo er kvælstof… … ja og så noget
biodiversitet og natur”220.
217
Landmand S, int. 03/10/2014
Landmand L, int. 03/10/2014
219
Landmand L, int. 03/10/2014
220
Landmand N, int. 03/10/2014
218
60
N mener, at landboforeningens alternative forslag er meget bedre. Det er faktisk ham selv, der er
ophavsmand til forslagene. Generelle randzoner duer ikke, kun individuelle. Endvidere skal
udlægning af randzoner ske frivilligt. Det er blot at bede landmanden finde nogle arealer og betale
ham erstatning, så finder han nogen uden problemer, f.eks. lave ådale. N har aldrig fået kontrolleret
randzoner. Det har kun landmænd, der har gjort sig bemærket i medierne, ”… men det er jo i bund
og grund det samme, vi vil, men det er forskellig retorik. Vi opfordrer jo til at holde reglerne og så
søge at ændre loven i stedet” 221.
Branchen er presset. Fokus er på økonomi. Kontrol er irriterende. En lille fejl kan koste dyrt og
medføre stort træk i tilskud. Reglerne skal holdes, når nu det er en lov. De to landmænd, der ikke
har noget i klemme, er i realiteten ligeglade med randzoner og finder dem meningsløse. Teknologi
og kontrol har allerede løst problemerne. Landmand L mener, der er tale om lovsjusk. Han er selv
ophavsmand til Lemvigmodellen og mener, at landmanden selv finder de randzoner, der skal til,
hvis det blot er frivilligt, og han får erstatning.
6.6
Randzoneimplementering set med de lokale naturfolks optik
I LeK har man, som formanden i den lokale DN afdeling udtrykker, ”… forsøgt at foregribe noget
andet, … landboforeningen forsøgte at få kommunen til at finde en model, der kunne bruges”222.
Kommunen udvælger nogle strategiske kilometer, som gennemgås. Alt andet vil være urealistisk,
og en detaljeret gennemgang vil være administrativt uoverkommelig. Han tilføjer, at alle vandløb i
øvrigt har regulativer og ser ikke det store problem for de helt flade drænede arealer, der er flest af i
LeK. Ifølge formanden havde TN fra DNs sekretariat i København heller ikke mange argumenter til
fordel for randzoner, da han deltog i en besigtigelsestur, arrangeret af DN Lemvig med deltagelse af
LeK og LeL: ”TN kunne kun finde et eneste argument for at etablere randzoner, nemlig sprøjtning,
d.v.s. pesticidforurening” 223. TN, der er opvokset i Lemvig og kender områderne, fortæller selv, at
”… de kom med et ret konstruktivt forslag til, hvordan randzonerne kunne udpeges, så de placeres
der, hvor, de i hvert fald med hensyn til næringsstoffer, … mest fosfor, gavner mest”224. D.v.s.
pesticidproblemer løses ikke med forslaget, og RL var netop et af fire tiltag, som begrundelse for at
have opfyldt EU-krav i henhold til Pesticiddirektivet og hermed VRD.
221
Landmand N, int. 03/10/2014
Formand, DN Lemvig, tlf. notat 19/06/2014
223
Formand, DN Lemvig, tlf. notat 19/06/2014
224
Mail 26/06/2014 fra TN, DN
222
61
Egentlig ved formanden i DN Lemvig ikke noget om, hvad der sker i relation til randzoner og vil
forhøre sig i sin bestyrelse. Tilbagemeldingen er, at ”ingen ved noget, - ingen gør noget, … - ingen
tør sige noget, det er sådan en slags gråzone”. I en opfølgende samtale senere igen oplyser
formanden, at halvdelen af bestyrelsen i DN Lemvig er landmænd. Én endda med en meget, meget
stor svinebedrift. Formanden fortæller videre, at man ikke som i Nordjylland opfordrer til
organiseret boykot og civil ulydighed og henviser til, at LeL opfordrer til at overholde loven, da den
økonomiske straf er hård. RL omgås heller ikke ved f.eks. at rørlægge vandløb eller afregistrere § 3
områder. Registreringen er ok, kommunen har været god til at følge op, og rørlægning er næsten en
umulighed, da reglerne er meget restriktive225. Det er heller ikke sådan, at DN Lemvig ikke vil
klage, hvis RL overtrædes, men LeK har været pligtopfyldende, sagerne kører fornuftigt, og der er
generelt få klagesager226. Om de alternative modeller fortæller DN Lemvigs næstformand, at
problemet er, at der skal økonomi til en omstrukturering, og forslagene betyder, at nogle vil miste
penge. Spørgsmålet er, hvem der skal betale.227 RL var et resultat af statens angst for EU-retssager
og en politisk handel, hvor alle landmænd skulle betale for oppløjede brakmarker, som efter mange
år var blevet natur igen. I princippet har landbruget allerede fået penge for det samme to gange.
Først som braklægningsstøtte, dernæst som indtægt ved igen at dyrke. Og hvis staten eksproprierer,
vil det betyde betaling for den samme jord endnu en gang: ”Det handler i bund og grund om,
hvorvidt man inden for landbruget kan blive enige om finansieringen,… … ellers er der kun de
danske skatteydere til igen at betale til landbruget”228. Næstformanden er imidlertid ikke i tvivl om,
at randzoner helt bestemt er en god idé. Desuden findes de data og kort, der er nødvendige for gode
løsninger, allerede, men da RL blev indført, sendte MIM og GST kortmaterialeopgaven i udbud.
Det billigste bud vandt, og opgaven gik til folk med en anden kulturbaggrund i en virksomhed i et
land langt fra Danmark. Der opstår nogle pudsigheder, fordi andre kulturer skal se på og
sammenligne digitale kort over områder, der ligger langt væk fra den verden, de selv lever i229.
Når man taler med biavler BG, er det hans indtryk, at landboforeningen har gjort meget for at lægge
op til dialog og samarbejde og ikke søge konfrontationen, og at LeL har et fint samarbejde med
LeK. Biavler BG mener dog ikke, at store vådområder, som Lemvigmodellen lægger op til, er til
gavn for biodiversitet, bier og insekter. De kan ikke erstatte randzoner. Randzoner er en god idé, og
225
Formand, DN Lemvig, tlf. notat 08/07/2014 og 11/2014
Formand og næstformand DN Lemvig, samtaler 11/2014
227
Næstformand DN Lemvig, samtale 11/2014
228
Næstformand DN Lemvig, samtale 11/2014
229
Næstformand DN Lemvig, der har oplysninger fra nær pålidelig kilde i GST, samtale 11/2014
226
62
der er behov for dem for at undgå grønne ørkener230. De er ”… meget mere til gavn for
biodiversiteten og bierne end store samlede arealer og store vådområder”231, men der er heldigvis,
ifølge BG, langt imellem sprøjteskader, ”… den ros skal landmændene have herovre, de er gode til
at passe på og gøre det godt”232.
DOF’er V, der har været aktiv i mange år, fortæller, at brak var godt, men desværre midlertidigt.
Ådale er ok godt, men ingen erstatning, heller ikke LeK’s alternative projekter, men selvfølgelig er
LeK præget af det politiske miljø. De holder måske reglerne, men så tæt på grænsen som muligt:
”Det er mit indtryk, at landbruget stikker en kæp i hjulet og forhaler tingene. Det har de altid været
gode til. Nu må det snart være tid til, at der kommer nogle ordentlige og varige løsninger på
naturens områder”233.
Sportsfisker LL er også kritisk i sin måde at udtrykke sig på. Efter 2. Verdenskrig er der sket store
ændringer på vandløbene, men med den teknologi, der findes i dag, burde kortmaterialet ikke være
et problem, ”… i sidste ende er det nok mere et spørgsmål om, hvorvidt man vil bruge den fornødne
økonomi på sagen”. LL kan ikke se den store fidus i landboforeningens og kommunens alternative
projekter: ”Hvis jeg skal sige min personlige mening, så er det nok mere for at tilgodese nogle
landmænd” 234. Randzoner er ifølge LL udmærket af hensyn til både kvælstof, fosfor, sprøjtemidler,
erosion, vildt og insekter, og jo længere væk intensivt dyrkede landbrugsarealer er fra vandløb og
søer, jo bedre.
6.7
Målgruppernes valg af adfærdsstrategi - hvad er der vilje og evner til
Landmændene forsøger at påvirke ved at indgå i dialog med LeK via deres landboforening omkring
projektforslag til udlægning af randzoner, der hvor de mener, at det gavner mest: ”Kommunen
ønsker jo bosætning og skattekroner i kommunekassen. Landmanden vil gerne have en fornuftig
erhvervsmulighed”235. Både nationalt og lokalt har landmændene en ressourcestærk rådgivnings- og
lobbyorganisation i ryggen, og håbet er ad den vej at kunne påvirke politikerne på Christiansborg236.
LeL opfordrer landmænd til godt naboskab for at få accept og vinde stemmer til deres parti, f.eks.
ved ikke at køre gylle ud på konfirmationsdage, sende breve ud med gratis bilvask, når vejene
230
Grønne ørkner er store sterile korn- og græsmarker
Bestyrelsesmedlem BG i LOB, int. 20/12/2014.
232
Bestyrelsesmedlem BG i LOB, int. 20/12/2014
233
DOF’er V, samtale 20/11/2014
234
Sportsfisker i LOS, telefonsamtale 15/10/2014
235
Landbrugskonsulent i LeL, int. 15/08/2014
236
http://www.dr.dk/Nyheder/Regionale/MidtVest/2013/11/28/172138.htm
231
63
mudres til om foråret. LeL anvender ros som redskab og henviser f.eks. til en undersøgelse,
foretaget af L&F blandt landmænd, der viser, at LeK ligger i top, kun overgået af Læsø Kommune,
hvad angår kommunikation med landbruget og behandling af landbrugssager237. LeL inviterer på
lobby- og rundvisningsture på egnens bedrifter238, holder møder med LeK hver anden måned239.
LeL’s strategi skal virke på flere niveauer. Meget vigtig er den lokale indsats. Samfundets accept er
nøglen, der skal åbne porten til politisk indflydelse, men påvirkningen skal være tilpas240. Mens
medlemmerne i Bæredygtigt Landbrug anlægger retssager, truer, bedriver civil ulydighed, skriver
ofte og meget kritiske indlæg i pressen og klart udtrykker, at de ønsker randzoneloven afskaffet,
opfordrer LeL dens medlemmer til besindighed241.
DN har mulighed for at deltage. DN har på landsplan fem gange så mange medlemmer end F&L og
DN lokalt har ressourcer i form af lokalkendskab og viden om bl.a. landbrug, men er lokalt
afhængig af frivillige aktive. Den har mulighed for at gøre indsigelser, hvilket af og til sker. En
indsigelse vedrørende randzoner kunne tænkes, men randzoner er en gråzone, og DN ser ingen
problemer. Lokalafdelingen har valgt en positiv tilgang og går i dialog med landmændene.
Arrangerer og deltager i orienterings- og debatmøder og ture m.v. med landboforening og
kommune. Der er stort fremmøde af landmænd, men DN Lemvig savner flere af deres egne
medlemmer til debatmøderne med LeL242.
Som lokalforening har biavlerne ikke deltaget i noget omkring udlægning af randzoner, da der ikke
har været lagt op til det lokalt. Biavlerne har i bestyrelsen en journalist, som skriver i Folkebladet
Lemvig og ad den vej af og til tager temaer op under overskrifter som: ”Politikere på lobbytur i
landbruget”, ”Landmænd vældig tilfredse med kommunen”, ”Landmænd sætter randzoner i spil”,
”Vi er tæt på at afskaffe randzonerne”243. Biavlerne foretager sig herudover ingenting lokalt: ”Vi
kunne godt, men gør det ikke, … der har ikke været lagt op til noget i forbindelse med randzoner og
foreningen har ingen ressourcer. Hovedorganisationen har ressourcerne og tager sig af høringer.”244
237
Maskinbladet nr. 537, 33. årgang 13/12/2013:7 og www.lemvig.dk Landmænd roser Lemvig Kommune 28/11/2013
www.folkebladetlemvig.dk, Politikere på lobbytur i landbruget 12/11/2013
239
http://www.lemvig-landbo.dk/Om-Landboforeningen, 20/08/2014
240
http://www.lf.dk/Aktuelt/Delegeretmode_2014.aspx
241
www.tv2nord.dk/artikel/253836
242
http://www.dn.dk/, DN Nyhedsbrev 04//2013 og Nyhedsbrev 11/2013
243
De tre første overskrifter er fra november 2013 og den sidste er fra 8. januar 2014
244
Bestyrelsesmedlem BG i LOB, int. 20/12/2014
238
64
DOF er aktive, men ville meget gerne være mere aktive lokalt. Der er imidlertid ingen ressourcer.
Hvis der er noget, som er åbenlyst i strid med reglerne, så går man måske sammen med andre og
skriver en indsigelse, men folk arbejder og er nødt til at prioritere. Natur- og Miljørådet,
hvorigennem DOF’s kommunekontakt virker lokalt, har heller ikke afholdt møder siden december
2012. Det bliver derfor fugleture og hyggeaktiviter, der står først på listen245.
Sportsfiskerne (LOS) vil som DOF’erne også meget gerne klage og være mere aktive, hvis de
kunne og havde ressourcer dertil, men det er meget begrænset, hvad der kan gøres lokalt. Der er for
få frivillige. Og der er et problem: ”Hvis vi klager, så får vi ikke lov til at leje en fiskeret”246. En
indsigelse vil ikke være det mest populære adgangskort til at fiske i en å eller en sø hos de lokale
landmænd.
Bag landmændenes tilsyneladende sociale motiver om godt naboskab m.v. befinder sig et ønske om
at opnå magt på Christiansborg, som, når det kommer til stykket, er økonomisk motiveret og ingen
naturorganisationer er reelt med i implementeringen. De har ingen lokalt lønnede ressourcer, som
landbruget har. De er afhængige af frivilligt arbejde og der er få aktive og for lidt tid. Selv om viljen
er til stede bliver det ved hyggeaktiviterne, fugle- og naturture. Man er afhængig af adgang til
udfoldelse og brug for at holde sig gode venner med landmanden, der ejer jorden. DN Lemvig
deltager og forsøger med dialog, men har reelt ingen indflydelse. Landmændene har sikret sig tre
pladser i DN Lemvigs bestyrelse, har tre bestyrelsesmedlemmer, der driver landbrug, hvilket
naturligt er første prioritet. Landmænds tilstedeværelse i bestyrelsen vil alt andet lige dæmpe kritik
og modstand mod landbrugsinteresser. Landmændene har en bevist infiltrationsstrategi i forhold til
den væsentligste interesseorganisation. LeL og landmændene søger at vinde det tabte tilbage ved på
flere måder at sikre sig indflydelse på praksis, der hvor de kunne tænkes at blive mødt med
modstand (Keeping the Peace).
6.8
Opsamling
Alle naturorganisationer ser randzoner som en god idé, der stemmer overens med foreningernes mål
og med lokale medlemmers synspunkter. Der er klart et behov for randzoner, men lokalt er der
ingen ressourcer at sætte ind på sagen. I realiteten er kun landmændene som direkte berørt
målgruppe og Lemvigegnens Landboforening med og forsøger at påvirke implementering af RL.
Det handler om at få sprøjtejournaler, gødnings- og markplaner til at gå op i en højere enhed og
245
246
DOF’er, samtale 20/11/2014
To sportsfiskere i LOS, tlf. 15/10/2014
65
optimere økonomi. Landmændene er på flere måder under pres udefra, har interne konflikter om
økonomi, og landboforeningen går proaktivt ud i dialog med kommunen om alternative
løsningsmodeller. De håber på at blive forsøgskommune og søger at flytte fokus til store
vådområder med henblik på at ændre eller afskaffe loven, selvom nogen indrømmer, at der kan
være en idé i randzoner. De roser kommunen for dens gode kommunikation med landbruget,
inviterer på lobbyture, opfører sig pænt, overholder reglerne, søger forståelse og anerkendelse med
henblik på opbakning til deres politiske synspunkter, trækker på kommunens ressourcer og søger at
flytte ansvar og økonomisk risiko for fejludpegning til kommunen. Mødeaktivitet mellem
kommunen og landboforening er fast og høj. DN afholder af og til møder og deltager i aktiviteter
med kommunen og landboforeningen. Landmændene sætter sig på og holder fred i kraft af
bestyrelsesposter. DN Lemvig, der er den organisation, der har flest ressourcer til at holde øje og
gøre indsigelser og derfor kan være en potentiel trussel, holdes i skak som følge af, at halvdelen af
bestyrelsen er landmænd og medlem af Venstre. Herudover har målgruppen fat i den lange ende,
fordi de er jordbesidderne, hvor flere på forskellig vis er afhængige af deres velvillighed og et godt
forhold.
KAPITEL 7. Afslutning
7.1
Opsamling og konklusion
Nedenfor gives en kort opsummering af svar på arbejdsspørgsmål i kap. 4 afs. 4.8, kap. 5 afs. 5.10
og kap. 6 afs. 6.8. Dernæst besvares specialets hovedspørgsmål og til sidst anvises i afs. 7.2 nogle
anbefalinger, der kan bidrage til færre implementeringsproblemer.
Besvarelsen af arbejdsspørgsmål 1 – ”Hvad kendetegner politikdesignet, hvilke myndigheder spiller
sammen om implementeringen, og hvordan er ansvar og opgaver mellem dem fordelt?” – førte frem
til, at RL blev til efter pres fra EU og truende retssager samt en Grøn Vækst aftale om at give noget
tilbage til naturen som betaling for opdyrket brakjord. Realisering af mål og aftaler er forsinkede.
RL indeholder ingen formålsparagraf, ingen paragraf om, hvem der har ansvar for selve
implementeringen af loven. I øvrigt er designet komplekst juridisk og organisatorisk. VRD’s
forsigtighedsprincip og princip om, at forureneren betaler, tilgodeses ikke. Organisationens
enhedsbetegnelser signalerer natur, økologi, sundhed m.v., men det drejer sig om regulering,
økonomi og kontrol. Kommunikation fra centralt hold foregår envejs via internet, hvilket ikke er i
orden. Koordineringsproblemer internt i og mellem myndigheder. Aftale med KL var ikke på plads.
66
Arbejdsgrundlag i form af kortmateriale var ikke på plads. Kortmateriale på hjemmesiden er
vejledende, og det er landmandens eget ansvar at overholde RL.
Arbejdsspørgsmål 2 – ”Hvilken uddannelse og faglig baggrund har sagsbehandleren, som forvalter
opgaver i kommunen i relation til randzoneloven, og hvilken uddannelse og faglig baggrund har
kontrolenhedens sagsbehandler og hvordan oplever og spiller sagsbehandlerne deres roller?” – førte
frem til, at markarbejderne er miljøteknisk og landbrugsteknisk veluddannede og har god
landbrugsviden og klar til at løfte opgaven. SN i kommunen ser sig, som et mellemled, vejleder, er
serviceminded over for landmændene. Han mener loven er uretfærdig, at det kan gøres bedre, men
at regler skal holdes og opretholder, trods nærhed til lokalmiljøet, en professionel distance. Kodeord
er dialog og samarbejde, og Lemvigmodellen har været anvendt er omdrejningspunkt. A er
regelorienteret, klart bevidst om sin rolle som kontrollør, er frustreret over ikke at kunne udføre sit
job optimalt og mangler at se et resultat af sin indsats. A afklarer ikke i tvivlstilfælde. A tænker over
grunden til, at han i de fleste tilfælde bliver positivt modtaget, trods mange vrede landmænd. SN
forholder sig til VL og FVL, og A til RL og FVL. Begge markarbejdere anvender
tommelfingerregler og gør det så godt, det er muligt ud fra de givne forudsætninger. Begge oplever
en stor politisk bevågenhed fra alle sider på alle niveauer.
Arbejdsspørgsmål 3 – ”Hvilke målgruppeaktører er med i implementeringen af randzoneloven og
hvordan forsøger de at påvirke?” – førte frem til, at kun landmænd og landboforeningen søger at
påvirke og kommer med alternative forslag. De ser verden gennem en teknisk økonomisk orienteret
optik. Vil være forsøgskommune og have gode erhvervsmuligheder. Landmænd og landkommuner
er under pres og har brug for hinanden. Landbruget kæmper internt og har økonomiske problemer.
Kodeord er dialog og samarbejde, har møde fast hver anden måned med kommunen, flytter fokus
væk fra randzoner og pesticider, og natur anses for en sidegevinst. De søger anerkendelse, men
motivet er økonomisk funderet, søger at løbe fra ansvar og økonomisk risiko, og loven ønskes
afskaffet. De har en infiltrationsstrategi, og DN Lemvig, som kan være en potentiel trussel, holdes i
skak. Øvrige interesseorganisationer ville gerne påvirke. Flere medlemmer har en individuel
interesse i en god relation til landmanden Der er ikke ressourcer i naturorganisationerne lokalt og
hyggeaktiviteter prioriteres.
67
Svar på hovedspørgsmålet, som lyder:
Hvordan udfolder implementeringen af randzoneloven sig i praksis, og hvorfor på
denne måde?
Målet med dette speciale har været at undersøge, hvordan randzoneloven er blevet implementeret i
en udvalgt kommune, og Lemvig Kommune er valgt som case. Min analyse viser, at der er tale om
et juridisk og organisatorisk meget komplekst politikdesign. RL indeholder ingen formålsparagraf,
og mangelfuld kommunikation har været et kendetegn i forbindelse med implementering af loven
fra centralt hold, men alligevel viser min analyse, at randzoneloven bliver implementeret i Lemvig
Kommune.
Trods modstand mod loven, er der enighed om, at regler skal holdes og implementering sker i
dialog og i samarbejde med målgruppen. Analysen viser, at de berørte parter har en forståelse for
hinandens situation. Markarbejderne i kraft af deres faglige indsigt og baggrund. Landmændene
fordi de mener, at markarbejderne blot er sat til at administrere en umulig lov. For markarbejderne
er det vigtigt med gode relationer til målgruppen, og de formår, på hver deres måde, at indgå i et
positivt samarbejde med de enkelte landmænd, hvilket betyder, at ro og et godt arbejdsklima
opretholdes.
Yderligere viser min analyse, at LeK og LeL, som repræsentant for landmændene, begge arbejder
ud fra en bevidst kommunikationsstrategi. Kommunen har et ønske om at være en god erhvervs- og
bosætningskommune,
mens
landbruget
ønsker
gode
erhvervsvilkår,
og
RL
gøres
til
omdrejningspunkt i bestræbelser på hver især at nå et økonomisk motiveret mål. LeL går aktivt til
værks med fredelige midler, byder sig til med alternative løsninger, bruger ros og plejer det gode
naboskab. Det betyder, at LeL opnår anerkendelse og hermed forbedrer sine muligheder for at
påvirke i den retning, de selv ønsker. LeL viser sig hermed som en aktiv pressionsgruppe i forsøg
på, at få RL ændret eller helt afskaffet.
Endvidere viser min analyse, at natur og biodiversitet ikke prioriteres, men betragtes som en
sidegevinst. Naturorganisationer har ingen indflydelse og holdes i skak. Enten har de ingen
ressourcer til at påvirke eller de er afhængige af en god relation til landmanden. For DN Lemvigs
vedkommende, der skulle have ressourcerne, er der sket en infiltration, der passiviserer
68
organisationens evne til at fremstå kritisk, idet halvdelen af bestyrelsesposterne er besat af
landmænd.
Samlet set peger min analyse på, at en vellykket og kraftfuld implementering kræver politisk mod
og handlekraft fra central politisk hold. Som en understregning af, hvordan politisk påvirkning er
lykkedes, er en ny randzonelov vedtaget pr. den 1. august 2014, og krav om udlagt randzoneareal er
halveret fra 50.000 til 25.000 ha. Loven indeholder en formålsparagraf, som anbefalet i nærværende
speciale.
7.2
Perspektivering
Specielt på statsligt niveau har lovgrundlag, kommunikation og kortmateriale været problematisk i
forhold til implementering af randzoneloven. De efterfølgende anbefalinger er derfor rettet mod
politikdesign og kan forekomme indlysende. Når det alligevel er nogle af disse forhold der gør sig
gældende og bør forbedres kan det skyldes, at man aldrig har ønsket loven skulle virke i praksis og
mere er et udtryk for en symbolpolitik og et signal om handling.
Anbefalinger med henblik på forbedringer, der kan afhjælpe fremtidige implementeringsproblemer:
-
Sikre en mere konsistent lovgivning på det pågældende område
-
Sikre at der i loven formuleres en klar formålsparagraf
-
Sikre at der i loven er formuleret, hvem der ansvarlig for implementeringsopgaven på lokalt
niveau
-
Sikre en bedre planlægning af implementeringsforløb fra start
-
Sikre en klar kommunikation omkring opgave- og ansvarsfordeling fra start
-
Sikre en klar og tydelig kommunikation mellem det centrale og lokale niveau herunder
målgruppeaktørerne
-
Sikre at aftaler om finansiering er på plads fra start
-
Sikre at det nødvendige administrationsgrundlag er til rådighed fra start
-
Sikre at de for implementeringen nødvendige værktøjer er til rådighed ved loves
ikrafttrædelse
69
Litteraturoversigt
Bøger
Winter, Søren C., Nielsen, Vibeke Lehmann
Implementering af politik
1. udgave, 2. oplag, Academica, 2008
Andersen, Jon
Forvaltningsret. Sagsbehandling. Hjemmel. Prøvelse.
1. oplag, 8. udgave, Karnov Group Danmark A/S, 2014
Andersen, Lotte Bøgh, Hansen, Kasper Møller, Klemmensen, Robert,
Metoder i statskundskab
2. udgave, 2. oplag, Hans Reitzels Forlag, 2012
Latour, Bruno
Reassembling the Social – An Introduction to Actor-Network-Theory
Oxford University Press Inc., 2005
Lipsky, Michael
Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the Individual in Public Services
Russell Sage Foundation, 1980
Tidsskrifter, publikationer, rapporter
Elmore, Richard F.
Backward Mapping, Implementation Research and Policy Decisions, Artikel i Walter Williams et
al., eds. Studying Implementation, Methodological and Administrative Issues, N. J. Chatham,
Chatham House, 1982
Elmore, Richard F.
Forward and Backward Mapping. Reversible logic in the analysis in public policy, Policy
Implementation in Federal and Unitary Systems, Kenneth Hanf og Theo A. Toonen, Boston,
Martinus Nijhoff Publisher, 1985
Naturplanlægning og Biodiversitet, Naturstyrelsen
Vejledning til bekendtgørelse nr. 408 af den 1. maj 2007 om udpegning og administration af
internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter
Naturstyrelsen, Miljøministeriet, 2011
Redigeret af Hans Meltofte
Danmarks Natur frem mod 2020 – om at stoppe tabet af biologisk mangfoldighed
Oplag: 2.500, Det Grønne Kontaktudvalg, 2012
Natur- og Landbrugskommissionen
www.naturoglandbrug.dk
Natur og Landbrug – en ny start
Oplag: 2.000, Natur- og Landbrugskommissionen, 2013
70
Madsen, Harley Bundgaard (red)
Pedersen, Stig Eggert, Rask, Nana et.al
Fyns Amt (2003). Odense Pilot River Basin, Foreløbig Basisanalyse. Vandrammedirektivets artikel
5. Fyns Amt, Natur- og Vandmiljøafdelingen og Miljø- og Arealafdelingen
Oplag: 300, Martin Mouret AD & Design, 2003
Madsen, Harley Bundgaard (red)
Pedersen, Stig Eggert, Kristensen, Nils Daell et al.
Miljøcenter (2007). Odense Pilot River Basin. Demonstrationsprojekt for Vandplanlægning i
Odense Fjord-oplandet. Vandrammedirektivets artikel 13. Miljøministeriet – Miljøcenter Odense,
pp. 122, Oplag: 600, One2one, 2007
Kaspersen, Bjarke Stoltze
Anvendelse af miljøeffektive teknologier til opfyldelse af EU´s vandrammedirektiv
i Odense Fjord–oplandet. Speciale, Roskilde Universitetscenter, 2008
Johnni Jensen, Henrik Løvschal Præst og Jesper Jørgensen
EU-vandrammedirektiv
- er de danske virkemidler tilstrækkelige til at opfylde direktivets retlige forpligtelser?
Afgangsprojekt landinspektøruddannelsen
Oplag: 7 stk, Institut for Samfundsudvikling og Planlægning, Aalborg Universitet, 2004
Schou, J. S., Kronvang, B., Birr-Pedersen, K et al.
Faglig rapport fra DMU nr. 625. http://www.dmu.dk/Pub/FR625.pdf
Virkemidler til realisering af målene i EU’s Vandramme-direktiv.
Udredning for udvalg nedsat af Finansministeriet og Miljøministeriet: Langsigtet indsats for bedre
vandmiljø. Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universitet, 2007
Børgesen, Duus Christen, Jensen, Poul Nordemann et al.
(Editors) samt Grant, Ruth, Vinther, Finn P., Thomsen, Ingrid K. et al.
DCA rapport nr. 031, www.dca.au.dk
Udviklingen i kvælstofudvaskning og næringsstofoverskud fra Dansk landbrug for perioden 20072011, www.digisource.dk, DCA-Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug, 2013
Thrane, Kenneth, Dylov, Rasmus Christian
Randzoner – En landskabsanalyse af tilgængelighed
Speciale i geografi, Institut for Miljø, Samfund og Rumlig forandring (ENSPAC), Roskilde
Universitet, 2012
Ivits, Eva, Cherlet, Michael, Mehl et al.
Spatial Assessment of the Status of Riparian Zones and Related Effectiveness of
Agri-Environmental Schemes in Andalusia, Spain
Rural Water and Ecosystem Resources Unit, Institute for Environment and Sustainability
DG Joint Research Centre, Ispra (Italy)
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008
Zorrilla-Miras, Pedro, Carmona, G, Africa de la Hera et al.
Evaluation of Bayesian Networks in Participatory Water Resources Management, Upper Guadiana
Basin, Spain, Ecology and Society, Bind 15, 3. udgave 2010
71
Henriksen, Hans Jørgen, Zorrilla-Miras, Pedro, Africa de la Hera et al.
Use of Bayesian belief networks for dealing with ambiguity in integrated groundwater management
Integrated environmental assessment and management
Bind 8, 3. udgave, side 430-44, DOI: 10.1002/ieam.195, 2012
Hull, Christopher J., Hjern, Benny
Helping Small Firms Grow. An Implementation Approach, Croom Helm, 1987
Hjern, Benny, Porter, David
Implementation Structures. A New Unit of Administrative Analysis, artikel Organizations Studies
1981
Regional- og Landdistriktspolitisk Redegørelse 2014, Redegørelse til Folketinget
Publikationen er tilgængelig på www.mbbl.dk og www.livogland.dk
Oplag: 400, Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter, 2014
Miljøministeriet, Naturstyrelsen, Virkemiddelkatalog
http://naturstyrelsen.dk/media/nst/66504/Katalog%20over%20virkemidler%20211211_Endelig%20
version%20.pdf
Klima-, Energi og Bygningsministeriet
Regeringens klimaplan, På vej mod et samfund uden drivhusgasser
E-publikation: www.kebmin.dk, 2012/2013:8
Redaktion: Økonomi
Resultatkontrakt 2014, Miljøministeriet, Naturstyrelsen, 2013
http://naturstyrelsen.dk/media/nst/Attachments/NSTRK2014munderskrifter.pdf
Redaktion: Økonomi og styring
Årsrapport 2013, Miljøministeriet, Geodatastyrelsen, 2014
http://gst.dk/media/gst/2439661/Geodatastyrelsen%20%C3%A5rsrapport%202013.pdf
Sådan ligger landet – tal om landbruget 2013
Danmarks Naturfredningsforening og Dyrenes Beskyttelse, 2014
Berg, Christa Escasaín
Hvem dræber honningbierne, Aktuel Naturvidenskab nr. 4/2013,www.aktuelnaturvidenskab.dk
Læsø og Lemvig er bedst for landmændene, Maskinbladet nr. 537, 33. årgang, 13/12/2013
Love, bekendtgørelser m.v.
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2000/60/EF af 23/10/2000
om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger
(Vandrammedirektivet) http://eur-lex.europa.eu
72
Rådet for De Europæiske Fællesskaber
Rådets direktiv 92/43/EØF af den 21/05/1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
(Habitatdirektivet) http://eur-lex.europa.eu
Rådet for De Europæiske Fællesskaber
Rådets direktiv 79/409/EØF af den 02/04/1979 om beskyttelse af vilde fugle
(Fuglebeskyttelsesdirektivet) http://eur-lex.europa.eu
Europa-Parlamentet og Rådets Direktiv 2009/128/EF af 21/10/2009
om en ramme for Fællesskabets indsats for en bæredygtig anvendelse af pesticider
(Pesticiddirektivet) http://eur-lex.europa.eu
Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 408 af 01/05/2007 ændret ved bekendtgørelse nr. 1443 af
11/12/2007 og bekendtgørelse nr. 63 af 11/01/2010 om udpegning og administration af
internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter
Biodiversitetskonventionen, Bekendtgørelse af Konvention af 5. juni 1992 om biologisk
mangfoldighed, BKI nr. 142 af 21/11/1996 med senere ændringer til forskriften BKI nr. 38 af
11/12/2003
Kommissionens forordning nr. 1535/2007 af 20/12/2007 om anvendelse af EF traktatens artikel 87
og 88 på de minimis støtte til produktion af landbrugsprodukter
Miljømålsloven, LBK nr. 932 af 24/09/2009 om miljømål m.v. for vandforekomster og
internationale naturbeskyttelsesområder
Miljøbeskyttelsesloven, LBK nr. 879 af 26/06/2010 med senere ændringer
Naturbeskyttelsesloven, LBK nr. 951 af 03/07/2013
Randzoneloven, Lov nr. 591 af 14/06/2011, ændret ved lov nr. 563 af 18/06/2012 og supplerende
bestemmelser i BEK nr. 892 af 29/08/2012
Betænkning over forslag til lov om randzoner, 2010/1 BTL 158 af 11/05/2011
https://www.retsinformation.dk
Vandløbsloven, LBK nr. 1208 af 30/09/2013
Forvaltningsloven, LBK nr. 433 af 22/04/2014
Ombudsmandsloven, LBK nr. 349 af 22/03/2013
Bekendtgørelse Fødevareministeriets Klagecenters opgaver og beføjelser, BEK nr. 560 28/05/2014
Bekendtgørelse om NESTs opgaver og beføjelser, BEK nr. 559 af 28/05/2014
Bekendtgørelse om henlæggelse af opgaver og beføjelser til Naturstyrelsen, BEK nr. 973 af
29/08/2014
73
Cirkulæreskrivelse om Naturstyrelsen, CIS nr. 9008 af 15/12/2010
Høringsudkast til forslag til Lov om ændring af lov om randzoner og lov om miljømål m.v. for
vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven)
www.finansraadet.dk/Politik/Documents/H%C3%B8ringssvar/2014/040414_H_%20randzoner.pdf
Forslag til Lov om ændring af lov om randzoner og Miljømålsloven
www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=163132
Folketingstidende C, Til lovforslag nr. L 199, Folketinget 2013-14
www.folketingstidende.dk/RIpdf/samling/20131/lovforslag/L199/20131_L199_som_vedtaget.pdf
Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 406/2009/EF af 23/04/2009 om medlemsstaternes
indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets
forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020, eur-lex.europa.eu
NAT/491, "EUs biodiversitetsstrategi frem til 2020
Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs, Udtalelse om, Kommissionens meddelelse:
Vores livsgaranti, vores naturkapital: EU's biodiversitetsstrategi frem til 2020, KOM(2011) 244
endelig. Vedtaget den 26. oktober 2011 i Bruxelles
Kommissionen For De Europæiske Fællesskaber
Meddelelser fra Kommissionen, Stop for tab af biodiversitet inden 2010 – og fremover
Opretholdelse af økosystemfunktioner til gavn for menneskeheden
{SEC(2006)607}{SEC(2006)621}Bruxelles, den 22.5.2006, KOM (soo6) 216 endelig
www.eu-oplysningen.dk/upload/application/pdf/a63983fd/com2006_0216da01.pdf
Europa- Kommissionen
Meddelelser fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet; Det Europæiske Økonomiske og
Sociale Udvalg og Regionsudvalget
Bruxelles, den 20. juni 2011, KOM(2011) 363 endelig, Rio+20: mod en grøn økonomi og bedre
styring
Grøn Vækst, Regeringens udspil om Grøn Vækst, J. nr. 400.C.2-0, 30/04/2009
Erhvervs- og Vækstministeriet, Aftale om Vækstplan for Fødevarer 02/04/2014
www.evm.dk/~/media/oem/pdf/2014/2014-pressemeddelelser/02-04-14-aftale-om-en-vaekstplanfor-foedevarer/endelig-aftale.ashx
Sag NMK-43-00383, Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 11/04/2014
Afgørelse i sag om Ringsted Kommunes tilkendegivelse af, at Mejerigrøften er et vandløb
Vejledning om krydsoverensstemmelse, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, feb. 2014
Nationalkontrolplan 2012-2016, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 11/03/2013
Den generelle kontrolinstruks, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, feb. 2013
74
Dokumenter, avisartikler og anden litteratur
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri
Sagsnr.: 22021, Dok nr.: 539489, den 11. juni 2013
Folketingets Udvalg for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har i brev af 30.5.2013 stillet følgende
spørgsmål nr. 467 (Alm. del) som hermed besvares. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra udvalget.
fvm.dk/fileadmin/user_upload/FVM.dk/Dokumenter/Landbrug/randzoner/Besvarelse-FLF-spm467-redegoerelse.pdf
Folketingets Miljøudvalg, Christiansborg, København, J. nr. 001-09154, den 30. maj 2013
MIU Alm. del endeligt svar på spørgsmål nr. 367, offentligt
www.ft.dk/samling/20121/almdel/miu/spm/367/svar/1057921/1255160/index.htm
Europa- Kommissionen, den 24. oktober 2012
Kommissionen anmoder Danmark om at overholde reglerne om bæredygtig anvendelse af
pesticider
ec.europa.eu/danmark/eu-politik/alle_emner/sociale/2012/121024_pesticider_da.htm
Jørgensen, Henning Mørk
Randzone-notat, rev. 2. august 2012, Danmarks Naturfredningsforening
Lundsgaard, Rikke, Nygaard, Thyge
Arbejdsnotat den 14. marts 2014, Danmarks Naturfredningsforening
Fjelsted, Anita
Oplægsnotat om nye virkemidler på pesticidområdet på baggrund af ny EU lovgivning og
regeringens Grøn Vækst plan Wilhjelm+8, den 30. oktober 2009, Miljøstyrelsen
www.dn.dk/Admin/Public/Download.aspx?file...09.pdf
Kronvang, Brian
Oplægsnotat september 2012, Effekten af randzoner
Tillykke med randzonerne
Debatindlæg i Jyllandsposten den 13. august 2012, Danmarks Naturfredningsforening
Du stjæler min fremtid Mette Gjerskov
Kronik i Politikken af Frederik Tolstrup, den 12. juli 2012
Forhadte randzoner er nu på plads
Ritzau, artikel i Politikken, den 9. juli 2012
Danmarks Statistik, Statistikbanken, http://www.dst.dk/da/Statistik/statistikbanken.aspx
Fælles brev om randzoner, Kommunernes Landsforening og NEST
www.kl.dk//imagevaultfiles/id_55096/cf_202/f-lles_brev_om_randzoner.pdf
Andersen-Møller, Jens, Brandt, Jacob
Kommunernes ansvar efter vandløbsloven, Bech-Bruun Advokatfirma
gudenaa.pbworks.com/f/Bilag+GST+50+-+Kommunernesansvar.pdf
75
NEST, høringsliste april 2014
http://prodstoragehoeringspo.blob.core.windows.net/5741b5f3-7a72-429a-b2b997fb284413ac/H%C3%B8ringsliste.pdf
Lemvig Kommune, Teknik og Miljø, Besigtigelsesnotat 22/04/2013, J.nr. 09.17.25K08-0592, S.nr.
35618, B.nr. 679208
Lemvig pønser på alternativ randzone-løsning 27/11/2013
dknyt.dk/sider/artikel.php?id=69523#.VKkvqsk09r8
Nyt forslag: Omstridte randzoner skal samles ved større vandløb 29/11/2013
www.dr.dk/Nyheder/Regionale/MidtVest/2013/11/28/172138.htm
Kommune forsøger at løse randzoneproblematik af Anne Louise Mikkelsen 29/11/2013
http://landbrugfyn.landbrugnet.dk
Landmænd roser Lemvig kommune 28/11/2013
w.lemvig.dk/default.aspx?ID=450&action=1&newsId=2177&pid=2833&Printerfriendly=1
Politikere på lobbytur i landbruget af Benny Gade 12/11/2013
http://folkebladetlemvig.dk/lemvig/politikere-paa-lobbytur-i-landbruget
Gratis bilvask og dialog for godt naboskab 23/09/2014
dinby.dk/lokalavisen-lemvig/gratis-bilvask-og-dialog-for-godt-naboskab
Anbefaling af afskaffelse af randzoneloven glæder landmænd 18/04/2013
www.tv2nord.dk/artikel/253836
Det talte ord gælder, L&F, Formandens beretning, Delegeret møde 05/11/2014
https://www.lf.dk
76