Efter mordet på Yara Alnajjar
Efter mordet på Yara Alnajjar En granskning av hur Karlskrona kommun agerat som arbetsgivare 1 maj – 31 december 2014 - samt förslag till vissa åtgärder Advokat Annika Elmér Advokat Lars Viklund 5 mars 2015 Innehåll 1. Förkortningar ................................................................................................................................... 5 2. Sammanfattning .............................................................................................................................. 6 2.1 Sammanfattning av händelseförloppet................................................................................... 6 2.2 Utredarnas slutsatser .............................................................................................................. 7 2.2.1 SF och SN ......................................................................................................................... 7 2.2.2 BUF och BUN ................................................................................................................... 8 2.2.3 Kommunledningsförvaltningen och politikerna .............................................................. 8 2.2.4 Övrigt ............................................................................................................................... 9 2.3 3. 2.3.1 Kommunikationsfrågor .................................................................................................... 9 2.3.2 Krisberedskap .................................................................................................................. 9 2.3.3 Beslut enligt delegation i ordinarie verksamhet ........................................................... 10 2.3.4 Utredningsfrågor ........................................................................................................... 10 2.3.5 Arbetsmiljö och samverkan ........................................................................................... 10 Beskrivning av uppdraget, arbetsformer m.m. ............................................................................. 11 3.1 Uppdraget.............................................................................................................................. 11 3.1.1 Bakgrunden till uppdraget ............................................................................................. 11 3.1.2 Uppdragets omfattning ................................................................................................. 12 3.1.3 Avgränsning uppdrag..................................................................................................... 13 3.2 Bakgrundsmaterial samt arbetsformer ................................................................................. 14 3.2.1 Skriftligt material, andra utredningar............................................................................ 14 3.2.2 Intervjuer ....................................................................................................................... 15 3.2.3 Särskilt om Lärarförbundet............................................................................................ 16 3.2.4 Referenser till personer och funktioner i rapporten ..................................................... 16 3.2.5 Reservationer ................................................................................................................ 16 3.3 4. Förslag till förändringar ........................................................................................................... 9 Allmänna principer om ansvar .............................................................................................. 17 Arbetsrättsliga utgångspunkter..................................................................................................... 17 4.1 Allmänt om den kommunala arbetsgivarens ansvar............................................................. 17 4.1.1 Arbetsgivarens arbetsledningsrätt ................................................................................ 18 4.1.2 Avtalsfrihet .................................................................................................................... 18 4.2 Den arbetsrättsliga lojalitetsplikten och principen om god sed i anställningsförhållanden . 18 4.3 Anställningsvillkor hos kommunen ....................................................................................... 19 4.4 Medbestämmande och samverkan ....................................................................................... 21 4.5 Arbetsmiljöansvaret .............................................................................................................. 21 4.6 Arbetsskada ........................................................................................................................... 23 2 5. orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen ......................................................................... 23 5.1.1 Tjänstefel ....................................................................................................................... 24 6. skollagen ........................................................................................................................................ 24 7. Organisation och Delegationsordningar........................................................................................ 24 7.1 Kommunens organisation ..................................................................................................... 24 7.2 Allmänt om beslutsfattande i kommuner ............................................................................. 25 7.3 Kommunstyrelsen.................................................................................................................. 26 7.3.1 KS Reglemente ............................................................................................................... 26 7.3.2 Delegationsordning ....................................................................................................... 26 7.3.3 KLF:s organisation.......................................................................................................... 27 7.4 7.4.1 SN Reglemente .............................................................................................................. 27 7.4.2 Delegationsordning ....................................................................................................... 27 7.4.3 SF organisation .............................................................................................................. 27 7.5 8. Socialnämnden ...................................................................................................................... 27 Barn- och Ungdomsnämnden................................................................................................ 28 7.5.1 BUN Reglemente ........................................................................................................... 28 7.5.2 Delegationsordning ....................................................................................................... 28 7.5.3 BUF organisation ........................................................................................................... 28 Krisberedskap ................................................................................................................................ 28 8.1.1 9. Utbildning och övning.................................................................................................... 30 Bedömning av händeleförloppet och analys ................................................................................. 30 9.1 Övergripande synpunkter...................................................................................................... 30 9.2 Övergripande om kommunens ansvar för resursbrister i verksamheten ............................. 31 9.3 Händelseförlopp .................................................................................................................... 33 9.4 Socialförvaltningen ................................................................................................................ 42 9.4.1 Kort beskrivning av verksamheten ................................................................................ 42 9.4.2 Arbetsrättsliga åtgärder gentemot en enskild handläggare ......................................... 42 9.4.3 Hur fick medarbetarna stöd? ........................................................................................ 43 9.4.4 Personalens bild av arbetsgivarens handlande ............................................................. 43 9.5 Analys och slutsatser ............................................................................................................. 44 9.5.1 Beslutsvägar och delegationer ...................................................................................... 44 9.5.2 Handläggaren A ............................................................................................................. 44 9.5.3 Stöd till övrig personal, krisberedskap och arbetsmiljö ................................................ 45 9.6 Barn- och ungdomsförvaltningen .......................................................................................... 46 9.6.1 Kort beskrivning av verksamheten ................................................................................ 46 9.6.2 Mediehantering från den 1 maj 2014 ........................................................................... 47 3 9.6.3 Arbetsmiljöfrågor, stöd till de anställda ........................................................................ 47 9.6.4 Personalens bild av kommunens agerande ................................................................... 48 9.6.5 Särskilt om stöd till rektor för Tullskolan ...................................................................... 48 9.7 Analys och slutsatser ............................................................................................................. 49 9.7.1 Beslutsvägar och delegationer ...................................................................................... 49 9.7.2 Stöd till personal, krisberedskap och arbetsmiljö ......................................................... 50 9.7.3 Särskilt om avstängning av rektor ................................................................................. 51 9.8 Kommunledningsförvaltningen ............................................................................................. 54 9.8.1 Kort beskrivning av verksamheten ................................................................................ 54 9.8.2 Ledning/styrning............................................................................................................ 54 9.8.3 Analys och slutsatser ..................................................................................................... 54 9.8.4 Särskilt om stöd till personal ......................................................................................... 56 9.9 Särskilt om presskonferenser och mediehantering .............................................................. 56 10. Bilaga 1, CV ................................................................................................................................ 59 11. Bilaga 2, utredningsmaterial och källförteckning ...................................................................... 62 4 1. FÖRKORTNINGAR Följande förkortningar används löpande i rapporten: KF Kommunfullmäktige KS Kommunstyrelsen KSO Kommunstyrelsens ordförande KSAU Kommunstyrelsens arbetsutskott Kom. Dir. Kommundirektör Stf. Kom. Dir. Ställföreträdande kommundirektör SN Socialnämnd SF Socialförvaltningen BUN Barn- och ungdomsnämnd BUF Barn- och ungdomsförvaltningen KS Kommunstyrelsen FC BUF Förvaltningschef barn- och ungdomsförvaltningen FC SF Förvaltningschef socialförvaltningen KSO Kommunstyrelsens ordförande Ordf. BUN Ordförande barn- och ungdomsnämnd 1:a v. Ordf. BUN 1:a vice ordförande barn- och ungdomsnämnd Ordf. SN Ordförande socialnämnd KS AU Kommunstyrelsens arbetsutskott VC Skola Verksamhetschef Skola, barn- och ungdomsförvaltningen VC Förskola Verksamhetschef Förskola, barn- och ungdomsförvaltningen AB Allmänna Bestämmelser, kollektivavtalade anställningsvillkor LAS Lagen om anställningsskydd MBL Lag om medbestämmande i arbetslivet LOA Lag om offentlig anställning AML Arbetsmiljölagen AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AD Arbetsdomstolen, Arbetsdomstolens domar JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern IVO Inspektionen för Vård och Omsorg SKL Sveriges Kommuner och Landsting 5 2. SAMMANFATTNING Mordet på Yara Alnajjar och det som hände rektor på Tullskolan, har av ett stort antal av de personer som utredarna träffat beskrivits som de svåraste händelserna för Karlskrona kommun i modern tid. Det beror inte bara på tragedin i sig utan också för att det från många håll har ifrågasatts hur rustad kommunen var för händelser av detta slag och, inte minst, hur de berörda förvaltningarna och organen har hanterat krisen. Vår rapport handlar om hur kommunen har hanterat händelserna som arbetsgivare. Tidigare har Blekinge tingsrätt dömt i mordmålet, ACP-Konsult har utrett förvaltningarnas handläggning och Inspektion för vård och omsorg (IVO) har meddelat tre beslut bland annat i anledning av en lex Sarahanmälningar. Vår rapport har två huvuddelar: i den första beskriver vi uppdraget och de olika rättsregler som kan ha betydelse för bedömningen. I den andra beskriver vi utfallet av vår granskning, framför kritik i vissa avseenden. Vi har intervjuat 55 personer och blivit djupt berörda av hur dessa händelser präglat alla och hur engagerade tjänstemän, chefer och politiker har varit. Uppgiften för dem som skulle hantera krisen har inte varit enkel. Händelserna var ovanliga och unika och ett antal händelser sammanföll på ett olyckligt eller ödesdigert sätt. 2.1 Sammanfattning av händelseförloppet Den 5 februari 2013 kom Yara Alnajjar, född 2005, till Sverige som ensamkommande flyktingbarn från Gaza. Hon togs omhand av en morbror och dennes fru i Karlskrona. Den 23 december 2013 utsågs morbrodern till särskilt tillförordnad vårdnadshavare. Yara gick vårterminen 2013 i första klass i Sunnadalsskolan. Till hösten 2013 intogs hon i Tullskolan, där hon började andra klass. Under tiden november 2013 till april 2014 gjorde enskilda privatpersoner, grannar och lärare observationer som kunde tolkas som att allt inte stod rätt till i Yaras liv. Några av dessa anmäldes till Socialförvaltningen (SF), andra framfördes till Yaras rektor i Tullskolan. Denne kontaktade SF i april 2014. Vid de två telefonsamtal rektor gjorde till SF angående Yara, fick rektor besked om dels att det fanns ett öppet ärende om Yara, dels att det fanns en särskilt förordnad vårdnadshavare. Mycket talar för att rektor inte gjorde en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen i samband med telefonsamtalen till SF. Det öppna ärende som åsyftades var ett färdighandlagt ärende om tillsynen av Yara enligt 6 kap 8 § socialtjänstlagen. Ärendet var inte formellt avslutat och därmed inte arkiverat. Några dagar därefter kom ett fax till SF från polisen om en iakttagelse som gällde Yara. Faxet kom under en långhelg och insorterades som inkommande post till den handläggare som var ansvarig för det icke arkiverade insatsärendet. Faxet blev sedan liggande utan åtgärd och upptäcktes först den 1 maj. Den 30 april 2014 larmades polis och ambulans av grannar till Yara och den familj som hon bodde hos. Yara påträffades livlös och avled på sjukhuset. Morbrodern och hans fru anhölls som misstänkta gärningsmän. Deras två minderåriga biologiska barn omhändertogs av Socialtjänsten. Den 1 maj hölls en presskonferens i kommunens regi med fokus på SF. Den leddes av förvaltningschefen för SF (FC SF), biträdd av förvaltningschefen för Barn- och Ungdomsförvaltningen (FC BUF), det ansvariga kommunalrådet samt kommunikationschefen. Vid presskonferensen nämndes faxet från polisen som ett misstag inom förvaltningen 6 och att ansvarig handläggare fått andra arbetsuppgifter. Under 1, 2 och 5 maj informerades handläggare vid de båda berörda förvaltningarna i viss utsträckning. Den 12 maj höll kommunen en ny presskonferens, nu med fokus på BUF. Kommunen företräddes av FC BUF, ansvarigt kommunalråd, kommundirektören samt kommunikationschefen. Vid presskonferensen meddelades att kommunen uppmärksammat brister i Tullskolans hantering av oro kring Yara och att rektorn vid Tullskolan skulle komma att stängas av från sin tjänst. Avstängningen hävdes den 21 maj. Rektorn sjukskrevs den 10 juni. Den 20 juni 2014 skadades rektorn svårt i en bilolycka, som i november 2014 beskrevs av rektorns fru som ett suicidförsök. Rektorn har fått mycket allvarliga och sannolikt invalidiserande skador. 2.2 Utredarnas slutsatser 2.2.1 SF och SN Utredarna är kritiska mot att det hölls en presskonferens redan första dagen innan SF, politikerna eller kommunikationsavdelningen på kommunledningsförvaltningen (KLF) hade en klar bild över vad som inträffat. Vid presskonferensen framfördes kritik mot en enskild handläggare vilket var direkt olämpligt. Personalen på Ekliden borde ha samlats någon av dagarna 1 eller 2 maj både för debriefing och för att alla skulle kunna få den information som fanns tillgänglig. Det skulle ha varit en fördel om alla anställda hade samma information på ett tidigt stadium, inte minst med tanke på det stora medietrycket och närvaron av journalister omkring arbetsplatsen. Inte heller efter de första dagarna gavs tillfälle till aktivt stöd; det var inte tillräckligt att en psykolog från Kommunhälsan fanns tillgänglig för den som önskade hjälp. Detta förhållande gäller i hög grad personal som var mer utsatta, exempelvis de handläggare som varit i tjänst under Valborgsnatten och arbetat med omhändertagande och placering av gärningsmännens två barn. Den handläggare, som pekades ut vid presskonferensen den 1 maj, borde fått ett mer aktivt stöd och inte, som det blev, själv få avgöra om hen skulle arbeta eller inte. Däremot fick arbetsledarna stöd och bearbetade det som hänt tillsammans och fick tillfälle till handledning av den tidigare socialchefen, som numera är anställd som handledare i kommunen. FC SF förlade en del av sin arbetstid på Ekliden i syfte att stödja personalen där. FC SF hade själv en svår uppgift, inte minst genom att hen inte helt kunde koncentrera sig på sina arbetsuppgifter utan även hade ett ansvar att hålla kontakt med media. Även om kris- och beredskapsplanen i första hand skulle tillämpas av arbetsledare och specialister skulle det ändå vara värdefullt om det var allmänt känt att det fanns en krisplan och vad den innebar. Utredarna är kritiska mot att ledamöterna i socialnämnden (SN) inte var närvarande på Ekliden under de kritiska dagarna för att visa politikens stöd för personalen. I fråga om de formella beslutsvägarna påpekar utredarna att det är en brist att det inte framgår av delegationsordningen hur arbetsmiljöansvaret är fördelat mellan SN och FC SF. 7 2.2.2 BUF och BUN Den mest uppmärksammade enskilda händelsen var avstängningen av rektor och att denna kommunicerades på det sätt som skedde under presskonferensen den 12 maj. Avstängningsbeslutet fattades formellt av FC BUF men skedde i så kollektiva former att FC BUF inte har ensamt ansvar för beslutet. Utredarna har funnit att kommunen, givet den information de hade tillgång till vid det tillfället, hade fog för sitt beslut att stänga av rektor i enlighet med kollektivavtalet Allmänna Bestämmelser (AB). Det står också klart att kommunen hade möjlighet att välja en annan rimligare lösning i den uppkomna situationen, exempelvis att komma överens med rektor om arbetsbefrielse eller omplacera honom till andra arbetsuppgifter inom ramen för hans anställning. Grunderna för avstängningsbeslutet var både oklara och inkonsekventa inte minst med beaktande att avstängningen hävdes redan 21 maj utan att något särskilt hänt. Utredarnas kritik riktar sig emellertid främst in på att det var både olämpligt och illojalt mot rektor att kritisera honom på det sätt som skedde under presskonferensen. Utredarna framför också att kommunen hade kunnat överlåta utredningsfrågorna om den eventuellt uteblivna orosanmälan till en oberoende myndighet genom att inge en polisanmälan om misstänkt tjänstefel. Enligt utredarna borde även kommunen ha anmält rektorns förmodade suicidförsök som en eventuell arbetsskada till Försäkringskassan i november-december 2014. Utredarna anser att BUF borde ha sammankallat sin egen krisorganisation på ett tidigt skede för att stödja personalen på Tullskolan och även för att avlasta FC BUF i den mycket utsatta roll som hen befann sig i. 2.2.3 Kommunledningsförvaltningen och politikerna Den krisledningsgrupp som kom till stånd hade en helt annan sammansättning än vad som beskrevs i krisledningsplanen. Det blev en relativt stor mängd personer som sammanträdde informellt och utan dokumentation vid flera tillfällen. Frånvaron av dokumentation gör att det är svårt att avgöra hur beslut fattades och hur de motiverades. Utredarna uppfattar det som en brist att kommunens HR-chef inte deltog i de operativa beslut som fattades och att dessa, som utredarna har uppfattat det, påverkades i stor grad av politiker och kommunikationsavdelningen på KLF. På så sätt riskerade arbetsgivarperspektivet skymmas av mediala och politiska synpunkter. FC SF och FC BUF är anställda i KLF och direkt underställda kommundirektören. FC SF och FC BUF erhöll först på ett sent stadium, sen höst 2014, individuellt riktat stöd i sin egen krishantering av den uppkomna situationen. FC BUF har även fått stå som en relativt ensam mottagare av den massiva kritik från allmänheten som följde på beslutet att stänga av rektor. Beslutet togs kollektivt med kommunövergripande hänsyn men KLF har velat lägga ansvaret för beslutet på FC BUF. Enligt utredarnas uppfattning har kommunen härigenom agerat illojalt mot FC BUF. 8 2.2.4 Övrigt Det har sedan lång tid förts diskussioner i Samverkansorganen och direkt mellan exempelvis rektorer och BUF, om att både SF och BUF är underfinansierade och att framför allt SF inte har tillräckliga resurser för att klara obligatoriska lagkrav. Detta är en viktig arbetsmiljöfråga och ansvaret ligger ytterst på politiken, i första hand nämnderna. Överlag hade det ur ett arbetsgivarperspektiv varit angeläget med ett större politiskt stöd inte minst mot bakgrund av att det fanns ett utbrett missnöje mot att nämnderna inte mer aktivt stödde personalens krav på resursförstärkningar i verksamheterna. Utredarna har inte fått intrycket att kommunen brustit i sina förpliktelser mot de fackliga organisationerna. Tyvärr har vi inte fått möjlighet att samtala med Lärarförbundets företrädare på ett förutsättningslöst sätt. Lärarförbundet har en pågående tvist med kommunen om överläggningsskyldigheten i anledning av beslutet att stänga av rektor. Det ligger därför utanför vårt uppdrag att redovisa en uppfattning i den frågan. 2.3 Förslag till förändringar Det ingår i uppdraget att framföra förslag på förändrade rutiner, förändrad handläggning, kompetensutveckling samt eventuellt behov för kommunen att utveckla sin förmåga till ledning och styrning. Den granskning som utredarna har gjort ger inte utan vidare underlag för konkreta förändringsförslag eftersom de fel som har begåtts till stor del beror på unika händelser och individuella misstag. En del förändringar har redan genomförts genom kommunens eget initiativ och till exempel efter förslag från andra utredare. I det följande framförs vissa synpunkter under rubrikerna Kommunikationsfrågor, Krisberedskap, Beslut enligt delegation i ordinarie, Utredningsfrågor samt Arbetsmiljö och samverkan. 2.3.1 Kommunikationsfrågor Kommunikationsfrågorna fungerade inte väl under tiden efter den 1 maj. Vi föreslår att förvaltningschefer och verksamhetschefer avlastas informationsuppgiften för att bättre kunna koncentrera sig på sina ordinarie uppgifter. All kommunikation bör istället gå genom kommunikationsavdelningen KLF. På så sätt blir budskapen enhetliga och mer professionellt framförda. Ett bra exempel på en sådan policy är polisen, som regelmässigt kommunicerar svåra frågor genom informatörer/presstalesmän. Självfallet måste kommunikatören, inte minst med tanke på arbetsgivarperspektivet, förankra sin information hos berörda tjänstemän. 2.3.2 Krisberedskap Kommunen har ett sofistikerat regelsystem för krisberedskap. Den krisledning som arbetade under maj 2014 så emellertid ut på ett annat sätt än enligt planerna. Detta är också förutsatt eftersom krisledningsorganen beroende på händelsen kans e annorlunda ut. Det är emellertid viktigt att all krisledningsverksamhet dokumenteras så att det framgår i efterhand vilka beslut som fattats, vem som är ansvarig för besluten och vad som är skälen för olika beslut. 9 Arbetsgivarperspektivet kom i någon mån i skymundan. Det är anmärkningsvärt att berörd personal ofta inte ens visste att det fanns krisplaner och vad dessa innebar. Utredarna föreslår följande förändringar i krisberedskapsdokumenten och inte minst i implementeringen av dem. 2.3.3 - Alla möten, kontakter och sammanträden ska dokumenteras. - HR-perspektivet ska införlivas på så sätt att HR-chefen ingår i både kommunens och förvaltningarnas krisledningsgrupper och därigenom få operativa uppgifter. - Krisledningsprogrammen måste tränas regelbundet, exempelvis varje år inom ramen för APT. - Dokumenten bör ses över för att fungera även i förtroendekriser såsom den nu aktuella. Beslut enligt delegation i ordinarie verksamhet Utredarna har i utredningen i vissa delar varit kritiska mot hur delegationsordningarna för SF och dåvarande BUF var utformade. Kommundirektören har även informerat om att det kommer ske en översyn av delegationsordningarna i kommunen. Mot bakgrund härav, vill utredarna rekommendera kommunen att standardiserar delegationsordningarna avseende vissa personalärenden. Även om varje facknämnd har olika förutsättningar för sina respektive verksamheter och självständigt antar sin delegationsordning, borde kommunen i egenskap av arbetsgivare hantera personalfrågor på ett likvärdigt sätt. 2.3.4 Utredningsfrågor Om kommunen misstänker att en tjänsteman gjort fel vid myndighetsutövning bör detta inte alltid utredas av kommunen i något slags disciplinär ordning. Utredarna rekommenderar därför att vid misstanke om allvarligare försummelse vid myndighetsövning bör sådana regelmässigt polisanmälas för bedömning av åklagare. Kommunen rekommenderas också att inte själv göra bedömning av om en arbetsskada föreligger eller inte. Anmälan kan göras till Försäkringskassan utan att arbetsgivaren härigenom tar ställning till om det är en arbetsskada eller inte. Frågan får då en professionell oberoende bedömning. 2.3.5 Arbetsmiljö och samverkan Kommunen har som arbetsgivare ansvar för att säkerställa en god arbetsmiljö och att integrera arbetet med det systematiska arbetsmiljöarbetet i sin verksamhet. Kommunens samverkansavtal ger goda förutsättningar för detta arbete. I arbetsgivaransvaret ingår att säkerställa resurser för verksamhetens bedrivande på ett sätt som inte är skadligt för de anställda. En upplevelse av de anställda att resurser inte räcker till för verksamheten kan i sig leda till en ökad stress och psykisk ohälsa utan att upplevelsen i sig är sann, det vill säga att faktiskt finns för lite resurser. I kommunens ansvar ligger dock att fånga upp de anställdas oro, analysera dem och vidta åtgärder för att minimera stress och i förlängningen psykisk ohälsa. En sådan åtgärd kan vara att på ett APT redogöra för vilka resurser som finns, hur 10 resurser fördelas och därefter föra en dialog på vilket sätt de anställda kan påverka sin arbetssituation utifrån givna förutsättningar. Om de anställda trots detta upplever exempelvis resursbrist som ett överhängande arbetsmiljöproblem, finns möjlighet att eskalera frågan inom ramen för samverkanssystemet. På SF har utredarna fått uppgifter om att APT inte alltid har fungerat väl på grund av gruppsammansättningen. SF har numera gått in i en ny organisation, vilket förmodligen har inneburit förändringar just avseende APT. Utredarna har därför svårt att ge några konkreta förslag i den här delen utan rekommenderar att SF noga följer upp hur samverkanssystemet fungerar i den nya organisationen. Utredarna har förstått att rektorer tidigare inte hade någon egen APT men att detta numera är infört. Utredarna är positiva till att APT har införts på den nivån, vilket möjliggöra att rektorers arbetsmiljö kan bli en integrerad del i verksamheten. Vad gäller Tullskolan är det utredarnas uppfattning att en stor del av den anställda alltjämt behöver aktivt stöd i sin krishantering, där ett flertal kriser har lagrats på varandra: Yara Alnajjars död, rektors avstängning och rektors förmodade suicidförsök. Lägg därtill ett stort antal elever i behov av särskilt stöd på olika sätt bland annat beroende på annat modersmål eller liknande, i vissa fall avsaknad av kompetens på skolan och en upplevd resursbrist. Utredarna föreslår att kommunen tillsätter resurser för ett riktat arbetsmiljöarbete på Tullskolan, där syftet är att fånga upp vad de anställda behöver för att komma vidare i sin krisbearbetning och åter känna glädje och stolthet över sitt arbete. Ansvarig för det arbetsmiljöarbetet bör inte ligga på Tullskolans rektor utan på verksamhetschef. Utredarna vill avslutningsvis framföra den reflektionen att varje utredning som genomförs, varje löpsedel och varje nyhetsinslag angående Yara Alnajjar och/eller rektor för Tullskolan för många anställda innebär att krisen återupplevs gång på gång. I många stycken är detta ofrånkomligt. Kommunen kan dock, genom att vara tydlig som arbetsgivare i sitt förhållningssätt till sina anställda, aktivt jobba med sitt personalpolitiska program och därigenom bygga ett starkt förtroendekapital mellan arbetsgivare och anställda. 3. BESKRIVNING AV UPPDRAGET, ARBETSFORMER M.M. 3.1 Uppdraget EmpLaw Advokater AB har tillsammans med samarbetspartner Advokat Lars Viklund AB den 29 december 2014 träffat avtal med kommunen om att genomföra en utredning, vilken ska redovisas dels i en skriven rapport, dels genom en föredragning för Kommunstyrelsens Arbetsutskott (KS AU) och den kommunövergripande samverkansgruppen (KSG). Redovisning ska ske den 5 mars 2015. Uppdraget har genomförts av advokaterna Annika Elmér och Lars Viklund. Annika Elmér och Lars Viklund saknar varje anknytning till kommunen och har aldrig haft uppdrag för kommunen. Deras bakgrund och erfarenhet framgår av bilagda cv, bilaga 1. 3.1.1 Bakgrunden till uppdraget Yara Alnajjar avled till följd av misshandel i sitt eget hem på Valborgsmässoafton 2014. 11 Till följd av Yaras dödsfall kom kommunen från och med den 1 maj 2014 att i egenskap av arbetsgivare agera på olika för uppdraget relevanta vis. Exempel på aktiva handlingar under perioden 1 maj – 31 december 2014 är: Kommunen har, i sin egenskap av arbetsgivare, fattat flera arbetsledningsbeslut som berört enskilda anställda. Kommunen har utövat ledning och påverkat verksamheten på ett sätt som skiljer sig från ledning/styrning i ordinarie verksamhet. Kommunen har gett information till media genom presskonferenser, vilket har gett stor spridning av den information som där har lämnats. Särskilt ett av kommunens arbetsledningsbeslut, att stänga av rektorn för den skola där Yara gick under våren 2014, har fått stor uppmärksamhet. På midsommarafton 2014 var rektor inblandad i en våldsam bilolycka och skadades svårt. I november 2014 framträder rektorns fru i media och säger att bilolyckan med största sannolikhet var ett suicidförsök. Skälet till suicidförsöket uppgavs vara att rektor var i dåligt psykiskt skick på grund av att kommunen så öppet kommunicerat avstängningen genom en presskonferens. Enligt rektorns fru har kommunen härigenom utpekat rektorn som ansvarig för Yaras död, något som tog rektorn oerhört hårt. Kommunen har, till största delen till följd av den information som kom fram i media i november 2014, fått utstå hård kritik för hur kommunen har agerat som arbetsgivare bland annat med tanke på kommunens arbetsmiljöansvar. Mot den här bakgrunden fattade KS AU den 25 november 2014 beslut om att upphandla en extern utredning för att granska kommunen i egenskap av arbetsgivare i tiden efter den 30 april 2014 och till och med den 31 december 2014. 3.1.2 Uppdragets omfattning Kommunens agerande i egenskap av arbetsgivare efter den 30 april 2014 ska ses i ljuset av faktiska händelser och omständigheter som hänför sig till tiden dessförinnan. Det innebär att vi i vår utredning även beaktar vad enskilda anställda tjänstemän och politiker har gjort respektive inte har gjort under månaderna närmast före Yaras död. För en rättvisande bild ur ett arbetsmiljömässigt och organisatoriskt perspektiv, beskriver vi också kommunens organisation och struktur samt också något beröra de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Uppdragets omfattning framkommer av bilaga till förfrågningsunderlaget: ”Utredningen ska granska och belysa kommunens agerande på alla ledningsnivåer. Med ledningsnivå förstås politisk ledning för kommunen respektive för berörda nämnder, förvaltningsnivå inom de direkt berörda förvaltningarna: - SF, - BUF samt - KLF. 12 Utredningen ska klarlägga vilket stöd som skolans rektor och övriga medarbetare inom skolan och socialtjänsten har fått. Utredningen ska belysa vilket stöd som ledningen för SF respektive BUF har fått från KLF. Utredningen ska klargöra vad såväl tjänstemän som politiker har gjort respektive hur de har agerat. Utredningen ska visa vilka kontakter som funnits med de fackliga organisationerna. Granskning, bedömning och analys av kommunens agerande ska, för att kunna återge en rättvisande bild, ta sin utgångspunkt i vid varje tidpunkt kända fakta. Ett handlande i ett visst skede ska således inte belysas med kunskap som har erhållits i ett senare skede av händelseförloppet. Däremot ska belysas huruvida ny kunskap, om och i så fall när sådan fanns att tillgå, har använts som underlag för eventuell korrigering av ett tidigare handlande. Med utgångspunkt i de slutsatser som framkommer av utredningen ska förslag på förändrade rutiner, förändrad handläggning, behov av kompetensutveckling med mera samt eventuellt behov för kommunen att utveckla sin förmåga till ledning och styrning presenteras.” 3.1.3 Avgränsning uppdrag Uppdraget har varit mycket omfattande och har utförts under en begränsad tid. Dessutom utgör bakgrunden till denna utredning, en 8-årig flickas dödsfall och rektorns förmodade suicidförsök, ett starkt känslomässigt engagemang hos både anställda i kommunen och allmänheten. Det finns därför goda skäl att förtydliga vissa avgränsningar som vi har gjort utifrån kommunens uppdragsbeskrivning. Vi har inte haft för avsikt att genom denna utredning skapa eventuell ytterligare ohälsa hos enskilda anställda i kommunen genom att hävda att dessa har försummat sina åtaganden eller på annat sätt handlat felaktigt. Vårt ställningstagande innebär alltså att vi inte kommer att peka ut enskilda tjänstemän eller politiker som ansvariga för vare sig aktiva handlingar/beslut eller passivitet. Däremot framgår det av våra slutsatser att kritik i vissa avseenden framförs mot kommunens handlande som arbetsgivare och det är måhända ofrånkomligt att denna kritik, i vissa delar, kan uppfattas som riktad mot enskilda personer. Vårt uppdrag innebär en granskning av kommunen som arbetsgivare ur ett arbetsrättsligt och organisatoriskt perspektiv. Vi tar därmed inte ställning till om myndighetsutövning har utövats på ett sätt som skulle kunna utgöra tjänstefel i brottsbalkens mening. Dock bedömer vi kommunens agerande utifrån den kännedom kommunen har haft om sina anställdas myndighetsutövning. I uppdraget ligger att granska hur kommunen har agerat utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. Denna granskning innebär inte att vi kommer utreda något eventuellt straffansvar för arbetsmiljöbrott enligt brottsbalken. Kommunen och dess företrädare har varit och är föremål för tre parallella rättsliga förfaranden: o Förundersökning om misstänkt tjänstefel; utredning om FC BUF:s beslut att stänga av rektor för Tullskolan kan utgöra tjänstefel under allmänt åtal. Beslut 13 att lägga ned förundersökningen fattades den 17 februari 2015 med motiveringen att det saknas anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har begåtts. o Förundersökning om förtal, framkallande av fara för annan, arbetsmiljöbrott genom vållande till kroppsskada och underlåtenhet att anmäla skada till Arbetsmiljöverket. Det är rektors fru som tillsammans med Lärarförbundet har polisanmält kommunen i egenskap av arbetsgivare. o Lärarförbundet har begärt tvisteförhandling med kommunen avseende avstängningen av Tullskolans rektor. Lokal tvisteförhandling har avslutats och central tvisteförhandling pågår vid tidpunkten för färdigställandet av denna rapport. Inom ramen för utredningen har utredarna avstått från att ta ställning i de frågor som omfattas av dessa tre förfaranden även om utredningen av naturliga skäl kommer har berört samtliga dessa frågor. Utredningen har naturligtvis inte heller någon rättsverkan i processuell mening. 3.2 Bakgrundsmaterial samt arbetsformer 3.2.1 Skriftligt material, andra utredningar Inom ramen för uppdraget har utredarna tagit del av en stor mängd skriftligt material, bilaga 2. Detta skriftliga material har i huvudsak tjänat som bakgrundsinformation till händelser, kommunens organisation och formella beslutsvägar. Materialet har dock även tjänat som utgångspunkt för vissa fakta och där så skett anges det i samband med beskrivning av exempelvis en enskild händelse under avsnitt 9. Utredarna vill i det här sammanhanget särskilt peka på skriftligt material som har haft stor betydelse för utredningen: a. ”Utredning med anledning av ett barns dödsfall i april 2014”, ACP-Konsult, 30 juni 2014. b. Förundersökning, mordåtal. c. Lex Sarah-anmälan från socialnämnden i Karlskrona, IVO dnr 14077/2014. d. IVO:s egeninitierade tillsyn av barnärende vid socialnämnden i Karlskrona, IVO dnr 16859/2014, 18572/2014 och 14077/2014. e. Blekinge tingsrätts dom i mordmålet 3 februari 2015 i mål B 1063-14. Utredarna har inte kunna tala med rektor för Tullskolan. I de delar utredarna hänvisar till uttalanden av rektor, avser utredarna uttalanden som återfinns i ACP-Konsults rapport daterad den 30 juni 2014. Rektor för Tullskolan har själv verifierat det som återges i den rapporten även om utredarna har varit försiktiga med alltför långtgående slutsatser av rektors bekräftelser. I vissa avseende har även rektorns uttalanden återgetts av andra personer som utredarna har träffat och då återges detta separat. 14 3.2.2 Intervjuer Utredarna har under perioden 14 januari – 12 februari 2015 intervjuat 55 personer, varav huvuddelen är anställda i kommunen. Kommunen har inledningsvis presenterat en lista på personer som kommunen har bedömt vara relevanta för utredningen. Utifrån den namnlistan har utredarna själva valt vilka som skulle intervjuas och även andra personer, som kommunen inte har föreslagit, har därmed intervjuats. Utredarna kommer inte, med undantag för tjänstemän i kommunledningsförvaltningens ledning, förvaltningschefer, politiker och rektors fru, att redovisa vilka personer vi har träffat i denna rapport. Utredarna kommer inte heller att sammanställa vad enskilda personer har berättat eller delge kommunen detta på annat vis än vad som framgår av rapporten. Metodiken vid intervjuerna har varit att inte presentera några frågor till intervjupersonerna i förväg. Att tillställa en person frågor i förväg innebär att personen i fråga processar sitt minne och i någon mening även anpassar det till frågorna. Ambitionen har varit att ställa öppna frågor utifrån givna datum och händelser, för att därigenom kunna följa personens berättelse och upplevelser under perioden strax innan den 30 april 2014, då Yara dör, till och med slutet av året 2014. Det har inledningsvis funnits en oro från utredarna att de personer som skulle intervjuas och som fortfarande är anställda i kommunen, inte skulle vilja återge sina upplevelser och tankar av rädsla för repressalier och liknande. Utredarna har därför intagit den positionen att anställda utan något chefsansvar har avgett sina berättelser anonymt, det vill säga de bidrar alla till en kollektiv berättelse av omständigheter och enskilda händelser. Vad gäller ledande tjänstemän och politiker är det inte realistiskt att upprätthålla något slags anonymitet. Vad gäller de representanter för fackliga organisationer som har intervjuats, hänvisas konsekvent till de fackliga organisationerna och inte till deras representanter vid namn. I syfte att kunna verifiera uppgifter i organisationen har utredarna inledningsvis träffat anställda på handläggarnivå (utan något chefsansvar). Därefter chefer, förvaltningsledningar och politiker intervjuats. En kategorisering av de personer som har bidragit till utredningen genom intervjuer ger följande: Nivå Exempel befattning Antal personer Handläggarnivå Socialsekreterare, lärare 23 Chefsnivå 1 Rektorer, arbetsledare 6 Chefsnivå 2 Verksamhetsledare 7 Chefsnivå 3 FC, KLF ledningsgrupp 6 Fackliga representanter 5 Politiker 8 15 3.2.3 Särskilt om Lärarförbundet Lärarförbundet är den fackliga organisation som har de flesta lärarna på Tullskolan som medlemmar. Detta gäller också rektorn för Tullskolan och dennes fru. Lärarförbundet har valt att inte ge utredarna tillträde till sina fackliga företrädare i kommunen och regionalt. Utredarna har erbjudits att få ställa skriftliga frågor och få skriftliga svar. Eftersom utredarna önskat genomföra alla samtal öppet och på samma villkor för alla har detta avböjts. Svaren riskerade utifrån de erbjudna förutsättningarna att bli en förhandlingsfråga eller en gruppberättelse som inte kan verifieras eller ställas följd- eller kontrollfrågor mot. Lärarförbundet har i stället skickat en skriftlig redogörelse till utredarna som har beaktats i viss utsträckning, men som inte är det öppna material som kan läggas till grund för en förutsättningslös utredning. Av samma skäl som utredarna inte kommer att redogöra för vad enskilda personer har berättat i sina samtal, kommer vi inte heller att delge kommunen den skrift som Lärarförbundet har upprättat. Det står naturligtvis Lärarförbundet fritt att själva kommunicera skriften på det sätt det finner lämpligt. Utredarna har dock accepterat Lärarförbundets förutsättningar i fråga om det samtal som en av utredarna hade med rektors fru i närvaro av Lärarförbundets förbundsjurist. I relation till vårt uppdrag har vi mot bakgrund av Lärarförbundets inställning inte helt kunnat kartlägga vilka kontakter som har förevarit mellan kommunen och Lärarförbundet. 3.2.4 Referenser till personer och funktioner i rapporten Det enda personnamn utredarna skriver ut i denna rapport är Yara Alnajjar. Övriga involverade personer hänvisas till genom deras funktioner, exempelvis kommundirektören eller ansvarigt kommunalråd. Det arbetsgivaransvar som utredarna har i uppdrag att granska, utövas av kommunen i sin helhet och inte av enskilda individer. Uppdraget innefattar dock en kartläggning av vad olika tjänstemän och politiker har gjort respektive inte har gjort. Den kartläggningen utgår enligt utredarnas mening från de funktioner som härigenom granskas. I det stora antal intervjuer utredarna har genomfört inom ramen för uppdraget har de flesta hänvisat till en krisledning på kommunövergripande nivå under ledning av kommundirektören. I de fall utredarna i rapporten hänvisar till kommunens krisledning, är det detta forum som avses. I stor utsträckning identifierar vi i det följande befattningshavare och kommunala enheter med förkortningar, se avsnitt 1. 3.2.5 Reservationer Utredarna har under en kort tid gått igenom ett komplext händelseförlopp som i stora delar är odokumenterat. De uppgifter som har återgetts har vi bedömt som tillförlitliga. Det är emellertid ofrånkomligt att det kan finnas olika uppfattningar om olika vissa enskilda händelser. 16 3.3 Allmänna principer om ansvar Vår uppgift är inte att ta ställning till om enskilda individer eller kommunen bär ansvar för det som hände Yara Alnajjar och rektor. Vi ska istället ta ställning till om kommunen uppfyllt sina skyldigheter under detta skeende som arbetsgivare i förhållande till de anställda och till de fackliga organisationerna. Händelserna i Karlskrona kring Yaras död och rektors skada har utlöst en omfattande diskussion om ansvaret för dessa händelser och i fokus har förstås funnits att det är fråga om kommunal verksamheter. Det går inte att helt avstå från att beröra dessa frågor eftersom utövande av arbetsgivaansvaret kan föranledas av exempelvis ett felaktigt agerande av anställda eller ha skett på ett felaktigt sätt i strid med de arbetsrättsliga regler som finns. Innebörden av begreppet ansvar inom en offentlig verksamhet är mångtydigt och kan innebära ett politiskt ansvar, ett moraliskt ansvar, ett civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar. Arbetsgivaransvaret är i princip civilrättsligt eller straffrättsligt. Ett sådant ansvar kan vila på organisationen som sådan (till exempel i enligt reglerna om företagsbot), att chefen bär ansvaret (den hierarkiska modellen), att alla är med och delar ansvaret (en kollektiv modell såsom ett politiskt ansvar för bristande resurser) eller att en eller flera personer är ansvariga. Det är vanligt att ansvaret ligger hos en eller flera individer (så kallat modifierat personligt ansvar; se närmare 2005 års katastrofkommissions huvudrapport SOU 2005:104, bilaga 5). Det är i princip alltid organisationen som bär det civilrättsliga ansvaret (eller det straffrättsliga ansvaret vid fall av så kallad företagsbot). Chefer eller individer kan beroende på fördelning av arbetsmiljöuppgifter bära straffrättsligt ansvar för arbetsmiljöbrott. Individer som vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgifter kan dömas för tjänstefel. För liknande handlande kan finnas regler om disciplinansvar enligt kollektivavtal. Politiskt förtroendevalda är i allmänhet inte anställda hos en kommun utan har istället ett uppdrag. Detta hindrar inte att de i princip har samma ansvar som anställda om de fullgör uppdrag för kommunen i egenskap av exempelviskommunalråd eller ledamot i en nämnd eller i kommunstyrelsen. Detta gäller både det straffrättsliga ansvaret och det civilrättsliga ansvar som kan följa för kommunen. Ett förtydligande är på sin plats. Allt felaktigt och kritikvärt handlande är inte olagligt eller avtalsstridigt. Arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet rymmer en relativt stor frihet, så kallat arbetsgivarprerogativ, vilket i sig kan inrymma ett mindre bra eller direkt olämpligt handlande som inte medför ansvar i rättslig mening. 4. ARBETSRÄTTSLIGA UTGÅNGSPUNKTER 4.1 Allmänt om den kommunala arbetsgivarens ansvar Av kommunallagen framgår att nämnderna ska driva verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Fullmäktige ansvarar för att nämnderna får de resurser som behövs och ett tydligt uppdrag för att bedriva verksamheterna enligt lag och kommunfullmäktiges (KF) målsättning. Det är tjänstemännen som utför det operativa arbetet men de förtroendevalda i nämnden har enligt kommunallagen det yttersta ansvaret för verksamheten, vilket innefattar skyldigheter som arbetsgivare inklusive arbetsmiljöarbetet. Varje nämnd har budgetramar 17 för verksamheten och om dessa är otillräckliga är det nämndens uppgift att driva resursfrågan i förhållande till KF. Ytterst ligger ansvaret för nämndens verksamhet – och därmed också medarbetarnas – kollektivt på ledamöterna i nämnden. 4.1.1 Arbetsgivarens arbetsledningsrätt I grunden för varje anställningsavtal ligger arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet, den så kallade arbetsledningsrätten. Arbetsledningsrätten är begränsad av: - Lag, exempelvis LAS bestämmelse om saklig grund för uppsägning, - Kollektivavtal, exempelvis möjlighet att stänga av en arbetstagare enligt § 10 AB, - Det enskilda anställningsavtalet, exempelvis avtalad sysselsättningsgrad och - God sed på arbetsmarknaden, där begreppet ”god sed” syftar till att upprätthålla en viss nivå av anständighet på arbetsmarknaden. Begreppet innebär inte något förbud för en arbetsgivare generellt att fatta olämpliga eller ogenomtänkta beslut. Se ytterligare om god sed i avsnitt 4.2 nedan. Inom ramen för arbetsgivarens arbetsledningsrätt ligger bland annat rätten att ge instruktioner och anvisa samt omfördela arbetsuppgifter inom ramen för anställningsavtalet. 4.1.2 Avtalsfrihet Inom den individuella arbetsrätten på det kommunala området råder i viss utsträckning avtalsfrihet. Det innebär att en kommunal arbetsgivare är oförhindrad att ingå avtal med en anställd om förmåner som antingen inte regleras i kollektivavtalet eller, om så är särskilt uttryckt i kollektivavtalet, bättre förmåner än vad kollektivavtalet föreskriver. Det finns inget som hindrar en kommunal arbetsgivare att komma överens med en anställd om arbetets innehåll, det vill säga parterna kan komma överens om hel eller partiell arbetsbefrielse med bibehållna löneförmåner (så kallad ”time-out”). 4.2 Den arbetsrättsliga lojalitetsplikten och principen om god sed i anställningsförhållanden Lojalitetsplikten är en beteckning för en avtalsparts skyldighet att i sitt handlande beakta motpartens intresse. I anställningsförhållanden ligger vanligtvis fokus på arbetstagarens lojalitetsplikt, men det finns också en lojalitetsplikt för arbetsgivaren (Malmberg, Källström, Anställningsförhållandet, 3 uppl. s 265 ff och Hållbar arbetsrätt – Ds 2002:56 s 350 ff.). Man kan se denna skyldighet som en biförpliktelse till anställningsavtalets huvudprestationer. Denna lojalitetsplikt har bland annat framhållits ifråga om omplaceringar, rehabiliteringsansvar, hänsyn till sjukdom i arbetstagarens familj, integritetsfrågor etc. Lojalitetsplikten är inte en självständig rättsregel utan ett ”hjälpmoment” eller tolkningsdatum vid tillämpning av en självständig rättsregel, såsom arbetsledningsrätt eller en avtalsrättighet som exempelvis rätt att vidta en avstängning eller fatta beslut om disciplinpåföljd. Arbetsgivaren ska också inom ramen för sin fria beslutanderätt, sin arbetsledning, iaktta god sed. Arbetsdomstolen (AD) har uttryckt god sed som att arbetsledningsbeslut inte får vara 18 godtyckliga eller på annat sätt otillbörliga (AD 1967 nr 26 med flera rättsfall). Med detta avses bland annat att en proportionalitetsprincip bör tillämpas på så sätt att åtgärder inte får större verkningar än nödvändigt eller, uttryckt på annat sätt: en åtgärd i förhållande till en arbetstagare ska inte vara mer långtgående än vad som är befogat med tanke på vad arbetsgivaren vill uppnå med åtgärden (Malmberg, Källström, a.a. s 75). Man kan också uttrycka det så att en intresseavvägning bör göras varvid bägge parters intressen ska tillgodoses. 4.3 Anställningsvillkor hos kommunen Kommunen är medlem i SKL och har därigenom förbundit sig att genom tecknande av lokalt kollektivavtal reglera anställningsvillkoren för sina anställda genom de av SKL centralt tecknade Huvudöverenskommelserna (HÖK) med ett flertal fackliga motparter. Allmänna Bestämmelser (AB) är en del av respektive HÖK och innehåller allmänna anställningsvillkor. Enligt § 10 i AB har kommunen en möjlighet att i vissa situationer stänga av en arbetstagare från arbetet. Kollektivavtalstexten lyder enligt följande: § 10 Avstängning m.m. Förseelser m.m. Mom. 1 En arbetstagare kan på grund av förseelse tillfälligt tas ur arbete av arbetsgivaren. För denna tid ska arbetstagaren avstå samtliga avlöningsförmåner, om inte arbetsgivaren av särskilda skäl medger att viss del av lönen får behållas. Mom. 2 Är en arbetstagare på sannolika skäl misstänkt för eller bevisligen skyldig till svårare fel eller försummelse i arbetet, brott som kan medföra fängelse eller svårare förseelse utom anställningen har arbetsgivaren rätt att i avvaktan på slutligt ställningstagande avstänga arbetstagaren från arbete. Avstängning kan även ske om det i övrigt finns vägande skäl. Avstängning får ske för högst 30 kalenderdagar i sänder. Har utredning om förseelse upptagits av polis- eller åklagarmyndighet, gäller dock avstängningen längst intill dess beslut i åtalsfrågan meddelats eller domen vunnit laga kraft. Mom. 3 Under avstängning behåller arbetstagaren lön. Vid avstängning på grund av vägande skäl enligt mom. 2 andra stycket behåller arbetstagaren avlöningsförmånerna som arbetstagaren enligt gällande förläggning av ordinarie arbetstid skulle ha fått. Arbetsgivaren kan besluta om avstängning med innehållna avlöningsförmåner enligt mom. 2 första stycket, om arbetsgivaren finner att särskilda skäl föreligger. Om avstängningen inte åtföljts av annan disciplinär åtgärd än varning eller, om åtal väckts och arbetstagaren frikänns eller åtalet läggs ned ska arbetstagaren återfå innehållna avlöningsförmåner med avdrag för den arbetsinkomst som arbetstagaren eventuellt har haft under avstängningstiden /…/ 19 Mom. 7 Inför beslut om avstängning eller förbud att arbeta enligt mom. 2–6 ska arbetsgivaren genomföra överläggning med berörd lokal arbetstagarorganisation. Arbetsgivaren kan fatta och verkställa beslut innan överläggningsskyldigheten fullgjorts om synnerliga skäl föranleder det. Anmärkning Denna bestämmelse ersätter 11, 12 och 14 §§ MBL. En avstängning är inte en disciplinär åtgärd. Det är ett ensidigt arbetsledningsbeslut som innebär att arbetstagaren tillfälligt inte har någon skyldighet att utföra sina arbetsuppgifter enligt sitt anställningsavtal under tiden som arbetsgivaren kan ta ställning till ett eventuellt beslut om disciplinär påföljd, polisanmälan, omplacering, förflyttning eller annan arbetsrättslig åtgärd. En avstängning till följd av en förseelse enligt Mom. 1 ovan är i första hand tänkt att användas för det fall arbetstagaren exempelvis kommer berusad till arbetsplatsen eller någon annan liknande akut men likväl tillfällig situation. Arbetstagaren får i detta fall avstå sina löneförmåner. Enligt Mom. 2 första stycket kan en arbetsgivare välja att stänga av en anställd som misstänkts för eller har gjort sig skyldig till försummelse eller svårare fel i arbetet, brott som kan medföra fängelsestraff eller allvarlig förseelse utom anställningen. Enligt andra stycket Mom. 2 kan en arbetsgivare även stänga av en anställd om det finns vägande skäl. Vad som åsyftas här är situationer där arbetets behöriga gång fordrar att arbetstagaren inte är på arbetsplatsen eller utför sina arbetsuppgifter. En arbetsgivares åtgärd att stänga av en anställd med hänvisning till vägande skäl ska endast vidtas i allvarliga fall, då avstängning är nödvändig för att säkra verksamheten och förhindra störningar. Vid avstängning enligt Mom. 2 behåller arbetstagaren normalt sin lön. En avstängning enligt Mom. 2 får ske för högst 30 dagar i sänder. Arbetsgivaren kan under den tiden antingen utreda förseelsen och utifrån den utredningen fatta ett beslut om förseelsen föranleder någon åtgärd och i sådant fall vilken eller, fatta beslut om förlängning av avstängningen ytterligare 30 dagar. För det fall arbetstagarens förseelse utreds av polis- eller åklagarmyndighet, gäller i stället avstängningsbeslutet till dess det antingen föreligger ett beslut i åtalsfrågan eller till dess det föreligger en lagakraftvunnen dom. Med hänvisning till arbetsgivarens lojalitetsplikt och god sed på arbetsmarknaden, är institutet avstängning inte en åtgärd som en arbetsgivare bör vidta om det finns andra möjliga åtgärder, vilka är mindre ingripande för arbetstagaren. Därmed inte sagt att en avstängning med hänvisning till vägande skäl skulle innebära ett kollektivavtalsbrott om det hade funnits andra möjliga och mindre ingripande åtgärder ur arbetstagarens perspektiv. En avstängning ska normalt föregås av en överläggning med arbetstagarens fackliga organisation. Det finns inte någon skyldighet för arbetsgivaren att komma överens i frågan med den fackliga motparten. Överläggningsskyldigheten innebär att arbetsgivaren ska begära och genomföra en överläggning innan beslutet om avstängning fattas. Det finns en möjlighet för arbetsgivaren att fatta beslut om avstängning utan genomförd överläggning om det föreligger synnerliga skäl. Det är fråga om akuta situationer där arbetsgivaren omedelbart 20 behöver fatta beslut om avstängning exempelvis med hänvisning till säkerhet på arbetsplatsen. 4.4 Medbestämmande och samverkan Kommunen är som arbetsgivare skyldig att utöva sitt arbetsgivaransvar enligt central arbetsrättslig lagstiftning. Enligt medbestämmandelagens (MBL) regler ska arbetsgivaren på eget initiativ förhandla med de fackliga organisationerna bland annat om förändringar i verksamheten och vid beslut som är ingripande för enskilda arbetstagare. Enligt MBL ska arbetsgivaren fortlöpande informera de fackliga organisationerna om vissa förhållanden i verksamheten. Dessa bestämmelser i MBL har i stora delar ersatts av ett samverkansavtal, vilket är ett kollektivavtal (FAS 05 och Samverkan Karlskrona). FAS 05 och kommunens samverkansavtal utgör grunden för de anställdas insyn och kontroll över hur det systematiska arbetsmiljöarbetet bedrivs. Däremot regleras inte individuella arbetsledningsbeslut av samverkansavtalet. 4.5 Arbetsmiljöansvaret Kommunen är som arbetsgivare ansvarig för arbetsmiljön inom den verksamhet som bedrivs i kommunen. I allt väsentligt gäller ansvaret de förpliktelser som finns formulerade i portalparagraferna i arbetsmiljölagen (AML). Detta arbetsmiljöansvar är normalt vidarefördelat från respektive nämnd till förvaltningschefer, som i sin tur kan föra det vidare till chefer i linjen. I viss utsträckning kan ansvar inte delegeras utan det som delegeras till lägre chefer kan helt enkelt vara arbetsuppgifter i arbetsmiljöarbetet, medan ansvaret kan ligga kvar högre chefer. Det yttersta ansvaret för arbetsmiljöarbetet, framförallt som det är formulerat i styrdokument och riktlinjer, samt att det finns medel och tillräcklig befogenhet, finns alltid kvar hos de politiker som svarar för verksamheten; nämnderna, kommunstyrelsen och kommunalråden. I sak finns det anledning att framförallt nämna två av de portalparagrafer som föreskriver skyldigheter för arbetsgivaren. Det är 3 kap. 2 § och 2a §. Det har följande lydelse: 3 kap. 2 § Arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångspunkt ska därvid vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Arbetsgivaren ska beakta den särskilda risk för ohälsa och olycksfall som kan följa av att arbetstagaren utför arbete ensam. Lokaler samt maskiner, redskap, skyddsutrustning och andra tekniska anordningar ska underhållas väl 3 kap. 2a § Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han ska utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och 21 vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras. Arbetsgivaren ska i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlingsplaner ska därvid upprättas. Arbetsgivaren ska vidare se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken vilar på honom. I 6 kap. AML finns bestämmelser om att arbetsgivare och arbetstagare ska bedriva en på lämpligt sätt organiserad arbetsmiljöverksamhet. I AML finns regler om att skyddsombud ska utses bland arbetstagarna och att det ska finna en skyddskommitté vid arbetsställen av viss storlek. I kommunen fullgör samverkansgrupperna på förvaltnings- respektive kommunalnivå uppgifterna som skyddskommitté och central skyddskommitté. Enligt 6 kap. 6 a § AML kan ett skyddsombud vända sig till arbetsgivaren och begära att åtgärder vidtas för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö. AMV kan vidta åtgärder om arbetsgivaren inte beaktar begäran. Arbetsgivaren är skyldig att bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete enligt föreskrifter som utfärdats av Arbetsmiljöverket, AFS 2001:1. Föreskrifterna är slags styrdokument som i första hand är framåtsyftande och ger riktlinjer för hur man fortlöpande ska undersöka risker och brister i en verksamhet, göra riskbedömningar och planer för att hantera riskerna. Arbetsmiljöarbetet är i stor utsträckning regelstyrt ifråga om den fysiska arbetsmiljön. Däremot grundas kraven på omhändertagande och värnande om den psykiska arbetsmiljön mer på principer och biförpliktelser som arbetsgivaren har att förhålla sig till (jämför ovan om arbetsgivarens lojalitetsplikt). Det är alltså fråga om skyldigheter som mer har karaktär av rekommendationer och ”soft law”, men som inte desto mindre ingår i en arbetsgivares skyldighet att upprätthålla en god arbetsmiljö. Ett exempel på sådana ”mjuka” dokument som kan gälla i en krissituation, eller efter en kris, är Arbetsmiljöverkets skrift ”Först hjälpen och krisstöd” (www.av.se). På samma hemsida återfinns skriften ”Så kan du som politiker hantera arbetsmiljöfrågor- Systematiskt arbetsmiljöarbete-ett bra verktyg för politiskt valda i kommun och landsting”. Fullgörande av skyldigheterna kan ändå sanktioneras genom föreläggande att vid vite fullgöra en skyldighet enligt lag. Arbetsmiljöverket har exempelvis förelagt Stockholms kommun att vid vite av 2 000 000 kronor vidta olika åtgärder med anledning av den alltför höga arbetsbelastningen för grundskole- och gymnasielärare i Stockholm (Beslut 2013-02-20, ärende IMS2012/3670). Stöd för föreläggandet angavs vara bland annat 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen och 7 § i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete. I 3 kap. 10 § brottsbalken finns en bestämmelse om att den som av oaktsamhet, genom att bryta mot arbetsmiljölagen eller föreskrifter som utfärdats med stöd av den lagen, vållar någons annan kroppskada eller död, eller utsätter någon annan för livsfara eller svår kroppskada (krävs grov oaktsamhet), ska dömas för arbetsmiljöbrott. 22 4.6 Arbetsskada Rätten till ersättning vid arbetsskada finns i Socialförsäkringsbalken med dess grundläggande bestämmelser om rätt till sjukpenning och rätten till arbetsskadeersättning. Kollektivavtalet TFA-KL (trygghetsförsäkring vid arbetsskada inom kommuner och landsting) kompletterar bestämmelserna i Socialförsäkrings-balken och ger möjlighet till ekonomisk och ideell ersättning på skadeståndsrättslig grund utan krav på vållande från arbetsgivarens sida. De olika regelverken innehåller också bestämmelser om vad som är arbetsskada eller arbetssjukdom samt om orsakssamband, bevisregler med mera. En arbetsgivare som får kännedom om en inträffad arbetsskada, är skyldig att omedelbart anmäla skadan till Försäkringskassan. Den som inte gör anmälan kan dömas till böter. Detaljerade föreskrifter om arbetsskadeanmälan finns i 8-15 §§ Förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd. Skyldighet att anmäla skadan föreligger om det har uppstått eller kan antas föreligga en arbetsskada. Skyldigheten att anmäla är alltså något vidare än rätten till ersättning. Anmälningsskyldighet föreligger också om ideell ersättning kan komma ifråga (ersättning för sveda och värk eller lyte och men). Denna skyldighet är ett uttryck för det samarbete som bedrivs mellan Försäkringskassan och AFA som administrerar TFA-KL. Det finns ingen särskild anmälningsskyldighet för en arbetsgivare i förhållande till TFA-KL. Enligt 3 kap. 3a § AML ska en arbetsgivare omedelbart underrätta Arbetsmiljöverket om svårare personskada som har inträffat i samband med arbetets utförande eller om tillbud som inneburit allvarlig fara för liv och hälsa. 5. OROSANMÄLAN ENLIGT 14 KAP. 1 § SOCIALTJÄNSTLAGEN Det finns en bestämmelse om orosanmälan i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Den riktar sig bland annat till myndigheter och anställda hos dem vars verksamhet berör barn och ungdom. Bestämmelsen innebär en skyldighet att genast anmäla till SN vid kännedom eller misstanke om att ett barn far illa. Bestämmelsen om orosanmälan innebär inte att de personer/funktioner som omfattas härav ska ta ställning till om oron är befogad eller inte. Den bedömningen åligger SN. Det har funnits en praxis inom BUF att sådan orosanmälan ska göras av arbetsplatschefer; rektorer och förskolechefer. Det har varit fråga om ett arbetssätt och inte någon nerskriven policy eller liknande. De bakomliggande skälen till detta arbetssätt har uppgetts vara att det är svårt för en pedagog att upprätthålla en god relation till vårdnadshavarna efter en gjord orosanmälan. Det har bedömts vara till nackdel för det barn som oron gäller. Vidare har även framförts att det är allmänt olustigt att göra en orosanmälan och att det har känts naturligt att rektor eller förskolechef får stå för den eventuella utsatthet det innebär att anmäla oro. I rättspraxis har frågan varit uppe om en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen är ett led i myndighetsutövning hos den som i någon form har uppgifter inom sådan myndighetsverksamhet som berör barn och ungdom. Konsekvensen av det är att den som försummar att göra orosanmälan kan ha begått tjänstefel enligt bestämmelserna i 20 kap. Brottsbalken. Högsta domstolen har i ett avgörande 18 december 2014 (B 6273-13) fastställt att den som gör en orosanmälan gör detta ”vid myndighetsutövning”. En slutsats som kan dras av rättsfallet är att kretsen som omfattas av skyldigheten att göra orosanmälan är 23 förhållandevis vid. En konsekvens av rättsfallet är även att försummelse att göra en orosanmälan kan utgöra tjänstefel under straffansvar. 5.1.1 Tjänstefel Att vara anställd av en offentlig arbetsgivare är särpräglat i och med att arbetstagaren har vårt samhälles rätt att utöva befogenheter i förhållande till enskilda medborgare. Möjligheten att utkräva ansvar för felaktig tjänsteutövning är ytterst ett skydd för att upprätthålla vår rättsstat. Brottsbalkens 20 kap. innehåller bland annat bestämmelser om tjänstefel. Ansvar för tjänstefel kan gälla någon som vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Det finns inte någon skyldighet enligt lag för kommunen att anmäla arbetstagaren för misstänkt brott till polis- eller åklagarmyndighet. Enligt SKL bör dock en anmälan göras om det finns skälig misstanke om tjänstefel, grovt tjänstefel, mutbrott, brott mot tystnadsplikt eller annat allvarligare brott (SKL:s kommentar till AB i lydelse från 2012-10-01, sid. 31). 6. SKOLLAGEN Skollagen (2010:800) innehåller bland annat föreskrifter om en rektors ansvar och arbetsuppgifter. Bland annat framkommer att en rektor ska leda och samordna det pedagogiska arbetet i skolan och att en rektor ska besluta om sin inre organisation. 7. ORGANISATION OCH DELEGATIONSORDNINGAR 7.1 Kommunens organisation Kommunens organisation under perioden 1 maj – 31 december 2014 framkommer av bilden nedan. Av intresse för utredningen är KS AU, KLF, SN, SF, BUN och BUF och hur dessa organisatoriska enheter i sig har organiserat sig och sitt arbete. 24 7.2 Allmänt om beslutsfattande i kommuner KF är kommunens högsta beslutande organ, vars sammansättning avgörs genom demokratiska val. KF fattar beslut om antalet nämnder samt nämnders verksamhetsområde genom utfärdande av reglementen. Reglementet anger varje nämnds yttersta ram. Det är varken lämpligt eller praktiskt att varje nämnd fattar samtliga beslut inom sitt verksamhetsområde. Bestämmelserna om delegation finns i 6 kap. 33–38 §§ kommunallagen. 6 kap. 33 § första stycket anger att en nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar, med vissa närmare angivna undantag som inte är av intresse här. De beslut som fattas med stöd av delegation enligt 6 kap. 33 § kommunallagen ska anmälas till nämnden. Nämnden kan själv bestämma i vilken ordning anmälan ska ske. Anmälningsplikten enligt 6 kap. 35 § kommunallagen har stor betydelse ur flera aspekter. Det övergripande ansvaret för den verksamhet som bedrivs inom nämndens ansvarsområde åvilar nämnden. Nämndens ledamöter får genom anmälan av delegationsbeslut insyn och 25 information om den verksamhet som äger rum inom förvaltningen. Ytterligare en viktig aspekt är kommuninvånarnas möjlighet till demokratisk insyn i den kommunala beslutsprocessen. En kommunal förvaltning och dess tjänstemän utför en mängd åtgärder varje dag utan att det för den skull är fråga om beslut i kommunallagens mening. En stor mängd av de åtgärder som en tjänsteman utför i sitt arbete är av typen ren verkställighet med endast ett visst mått av självständigt ställningstagande. Sådana åtgärder följer inte av någon delegation och behöver följaktligen inte anmälas till nämnden. Det är inte heller möjligt att överklaga sådana beslut för laglighetsprövning. Anställningsavtal vilar på civilrättslig grund. Tvister om anställningsavtal kan i regel bara prövas genom bestämmelser i kollektivavtal eller lagen om rättegång i arbetstvister. Beslut av en kommunal arbetsgivare under anställningsavtalets bestånd kan därför inte överklagas enligt kommunallagen. Ett flertal av arbetsgivarbeslut som kommunen löpande fattar i förhållande till sina anställda av mer ingripande natur, är dock till övervägande del en följd av självständiga bedömningar av en uppkommen situation såsom exempelvis beslut om att meddela disciplinpåföljd och att avskeda eller säga upp en anställd på grund av personliga skäl. Att stänga av en anställd med stöd av de kollektivavtal kommunen är bunden av rymmer också ett stort mått av självständig bedömning. Oavsett om ingripande arbetsledningsbeslut omfattas av kommunallagen eller inte kan det ändå finnas skäl att i delegationsordning ange vem som är behörig att fatta vissa beslut. Delegationsordningen fyller då även en styrande funktion kring beslutsfattande generellt, vilket kan underlätta för förvaltningen i sin löpande verksamhet. En nämnd kan även välja att i delegationsordning ange att vissa arbetsledningsbeslut ska anmälas i syfte att kunna uppfylla sitt arbetsgivaransvar. 7.3 Kommunstyrelsen 7.3.1 KS Reglemente KS är kommunens ledande politiska organ. Enligt KS Reglemente, beslutat av KF, skulle KS under år 2014 leda och samordna planering och uppföljning av kommunens ekonomi, verksamheter och för samordningen inom koncernen. Av intresse för utredningen är framför allt vilket ansvar KS hade för arbetsgivarfrågor inom kommunen under våren 2014. Enligt 5 § KS Reglemente skulle KS handha frågor som rör förhållandet mellan kommunen, som arbetsgivare, och dess anställda. Av 5 § punkt 4 framgår att KS skulle avgöra frågor om tolkning och tillämpning av lag, avtal och andra bestämmelser som rör förhållandet mellan kommunen som arbetsgivare och dess anställda. Vidare skulle KS ha dels ett Allmänt Utskott; KS AU, dels ett utskott med ansvar för arbetsgivare- och förhandlingsfrågor; Personaldelegationen. KS var även anställningsmyndighet för anställda inom sitt ansvarsområde, det vill säga utanför facknämnderna. 7.3.2 Delegationsordning KS är KLF:s nämnd och KLF:s och Personaldelegationens beslutsbefogenheter under våren 2014 framkommer av dess delegationsordning. Under rubriken Personal återfinns vissa 26 arbetsgivaråtgärder enligt vilka beslut kunde fattas på delegation, bland annat beslut om disciplinära åtgärder. Delegationsordningen innehöll däremot inte någonting om beslut om avstängning eller arbetsmiljö. 7.3.3 KLF:s organisation Beskrivningen av KLF organisation enligt nedan utgår från förhållandena under våren 2014. Kommundirektören var kommunens högsta tjänsteman och förvaltningschef för KLF. Kommundirektören var även chef över kommunens övriga förvaltningschefer. Kommundirektören ansvarade för ledning och samordning av arbetet på KLF och hade en ledningsgrupp bestående av bland annat Ekonomichef/stf. kommundirektör, HR-chef, Ekonomichef. HR-chef hade som huvudsakligt uppdrag att arbeta med strategiska arbetsgivarfrågor och var chef över HR-avdelningen med arbetsrättskompetens, förhandlingsstöd utifrån MBL med mera. HR-stöd till kommunens verksamheter (chefsstöd) i form av HR-specialister låg under serviceförvaltningen. 7.4 Socialnämnden 7.4.1 SN Reglemente Enligt 6 § SN Reglemente, antaget av KF, var SN anställningsmyndighet för samtliga anställda med undantag för FC. SN hade befogenhet att fatta beslut i personalfrågor som rörde anställda inom sin förvaltning, dock inte frågor som var av gemensam karaktär vilka i stället beslutades av KS. 7.4.2 Delegationsordning SN har antagit två delegationsordningar; den ena avsåg verksamhetsbeslut, den andra avsåg personalärenden, ”Delegationsordning för personalärenden efter vidaredelegation”. Den senare delegationsordningen har enligt uppgift till utredarna tillämpats sedan år 2000. Delegationsordningen avseende personalfrågor innehåller beslutsnivåer avseende en mängd arbetsledningsbeslut och åtgärder såsom anställningsbeslut, avstängning, avskedande, beslut om disciplinpåföljd med mera. En övervägande del av besluten ska enligt dokumentet inte anmälas till SN. Dokumentet innehåller ingenting om arbetsmiljö. 7.4.3 SF organisation Organisationen av SF som beskrivs i det följande avspeglar förhållandena under våren 2014. FC SF var anställd av KS och ansvarade för ledning/samordning av SF:s verksamhet. FC SF hade en ledningsgrupp som bestod av stf. FC SF, Kvalitetschef, Sektionschef barn och ungdom samt Sektionschef vuxen. SF hade två sektioner, en för vuxna och en för barn och ungdom. Ledningen hade sina lokaler i kommunhuset medan Barn- och ungdomssektionen arbetade i relativt nya lokaler på Ekliden. Verksamheten på Ekliden leddes av en sektionschef och var i sin tur indelad i fem enheter (se vidare under 9.4). 27 7.5 Barn- och Ungdomsnämnden 7.5.1 BUN Reglemente Enligt 3 § BUN Reglemente, antaget av KF, var BUN anställningsmyndighet för samtliga anställda med undantag för FC. BUN hade arbetsgivaransvaret inom sitt verksamhetsområde med befogenheter att fatta beslut i personalpolitiska och administrativa frågor som rörde anställda, dock inte frågor som var av gemensam karaktär vilka i stället beslutades av KS. 7.5.2 Delegationsordning Den delegationsordning som BUN hade antagit och som gällde under våren 2014, innehöll inte någonting om personalfrågor. Däremot var arbetsmiljöansvaret vidarefördelat till FC, som i sin tur kunde vidarefördela ansvaret ut i organisationen. Det finns ett dokument benämnt ”Beslut utanför delegationsordning” och som enligt uppgift har legat till grund för olika arbetsgivarbeslut de senaste åren. Utredarna har inte kunnat klarlägga i vilken utsträckning BUN har haft kännedom om dokumentet. Dokumentet innehåller beslutsnivåer avseende en mängd arbetsledningsbeslut och åtgärder såsom anställningsbeslut, avstängning, avskedande, beslut om disciplinpåföljd med mera. 7.5.3 BUF organisation Under våren 2014 var FC BUF anställd av KS och ansvarade för ledning/samordning av BUF:s verksamhet. FC BUF hade en ledningsgrupp som bestod bland annat av Kvalitetschef/stf. FC, VC Skola och VC Förskola. Se vidare under punkten 9.6. 8. KRISBEREDSKAP Enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska en kommun inför varje mandatperiod fastställa en plan för hur den ska hantera extraordinära händelser. Med extraordinär händelse avses bland annat en händelse som avviker från det normala och kräver skyndsamma insatser av en kommun. I kommunen finns dels en ”Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser”, dels en Kriskommunikationsplan. I Ledningsplanen, som har antagit av KF, fastställs tre principer för krishantering: enligt Ansvarsprincipen ska den som har ansvar för en verksamhet under normala situationer också ha det under krissituationer, enligt Likhetsprincipen ska verksamhetens organisation och lokalisering fungera på liknande sätt under krissituationer och enligt Närhetsprincipen ska en kris hanteras där den inträffar och av de närmast berörda och ansvariga. Enligt Ledningsplanen, som skiljer mellan tre grader av allvarlighet (störning, allvarlig händelse och extraordinär händelse), är det en allvarlig händelse om det är en situation som berör flera verksamheter och kan kräva centrala bedömningar utan att krisledningsnämnden behöver aktiveras. 28 Ledningsplanen beskriver vidare hur Krisledning ska vara organiserad. Utgångspunkten är att den ordinarie ledningsorganisationen kan behöva anpassas och förstärkas. Ledningsansvaret ska ligga kvar i verksamheten som ska ha en egen krisledningsgrupp/ krisledningsplan/beredskapsplan. Den centrala krislednings-gruppen ska aktiveras i de fall en kris inte kan hanteras av den drabbade verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Slutligen ska det finnas en krisledningsnämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära förhållanden. Denna utlöses av KS AU och kan besluta att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder. Vid allvarliga händelser blir krisledningsgruppen en beredningsgrupp till KS AU. Krisledningsgruppens kärna utgörs av kommundirektören, tekniska chefen, servicechefen, räddningschefen samt kommunikationschefen. Den kan utökas med ledamöter beroende på händelsens art. Kommunen har också en beredskapsstyrka för psykosocialt omhändertagande vid stora olyckor och katastrofer (POSOM). Den funktionen fullgörs av SF:s fältgrupp och leds av FC SF. POSOM kan inkallas även vid andra tillfällen. Kriskommunikationsplanen är ett komplement till Ledningsplanen och beskriver hur kriskommunikation ska bedrivas när den centrala krisledningsgruppen aktiveras eller när en av förvaltningarna begär att den ska tillämpas. Varje verksamhet ska ha en egen krisledningsplan/beredskapsplan. Inom SF fanns en ”Beredskapsplan vid kris”, vilken skulle tillämpas vid ”allvarlig händelse” och ”extraordinär händelse”. POSOM-gruppen, som våren 2014 var synonym med fältgruppen, kunde aktiveras. SF:s krisledningsgrupp utgjordes enligt krisledningsplanen av den ordinarie ”lilla ledningsgruppen” bestående av FC, sektionscheferna, planeringssekreteraren samt nämndsekreteraren och eventuellt andra kompetenser. Planen fanns på Intranätet och i beredskapspärmar hos socialchefen och sektionscheferna. Inom BUF fanns en ”Beredskapsplan för Barn- och ungdomsförvaltningen”. Enligt den som gällde ska det finnas en beredskap för allvarliga händelser av varierande omfattning. Krisledning ska vara ”staben”, vilken utgörs av FC, kvalitetschefen, verksamhetscheferna, ITsamordnaren, en kommunikatör, en skolutredare, en kvalitetscontroller, en lokalsamordnare samt nämndsekreteraren (tio personer). Denna grupp kan vid behov förstärkas av experter beroende på händelsens art. Indikatorer för att aktivera krisledningen är bland annat ”Betydligt större medietryck än i vardagen” och ”Flera mindre händelser samtidigt”. Planen fanns på Intranätet och i en beredskapspärm vid förvaltningens posthanteringsplats. Det fanns en särskild ”Kris- och katastrofplan för Tullskolan". Denna skulle tillämpas bland annat vid olyckor, våld och personliga tragedier som berörde skolan. Rektor var ordförande i skolans krisledningsgrupp och ansvarig för att krisplanen gicks igenom varje år vid höstens första Arbetsplatsträff (APT). 29 8.1.1 Utbildning och övning I Ledningsplanen finns ett särskilt avsnitt om utbildning och övning: ”Förtroendevalda och personal inom Karlskrona kommuns krisledningsorganisation ska enligt lagen (2006:544) om extraordinära händelser kontinuerligt utbildas och övas för att klara de uppgifter som de ställs inför vid extraordinära händelser. Syftet med utbildning och övning i krishantering är att stärka organisationens förmåga att hantera kriser och extraordinära händelser och därmed säkerställa att kommunen under alla omständigheter upprätthåller en acceptabel kommunal servicenivå. För att få kontinuitet och sammanhang i utbildnings- och övningsverksamheten behöver kunskap och förmåga hela tiden byggas upp. Genom att öka komplexiteten över tiden stärks organisationens krishanteringsförmåga successivt. Denna uppbyggnadsperiod ska följa mandatperioden. -------En verksamhets krav på innehåll och frekvens av utbildningar och övningar i krishantering varierar och måste anpassas till målgruppens ansvar och behov. Det finns flera fördelar med att samordna utbildningar och övningar både internt och med andra externa aktörer och ska göras i så stor utsträckning som möjligt. Ansvaret för utbildning och övning för kommunens krisledningsgrupp och krisledningsnämnd har funktionen för trygghet och säkerhet. Behovet av utbildningar och övningar för kommunens övriga verksamheter ska initieras av verksamhetsansvarig och planeras i samråd med funktionen för trygghet och säkerhet. Planerade utbildningar och övningar ska beskrivas i funktionen för trygghet och säkerhets verksamhetsplan. Uppföljning av genomförda aktiviteter sker i säkerhetsbokslutet. ” I Katastrofkommissionens betänkande SOU 2005:104 finns bland annat en bilaga om att utforma effektiva krishanteringsstrukturer (bilagan Expertrapporter s 339 ff). I avsnittet om ”Principer för krishantering” uttrycks att beslutsfattare måste tränas i att hantera kriser, inte pådyvla organisationen färdiga recept och ha initiativ i kontakten med massmedia. Övningar och simuleringar av kriser förbättrar krishanteringsförmågan. Vidare att i effektiv krisförberedelse ingår att bilda nätverk med massmedierepresentanter, externa intressenter och en mångfald av experter. Beslutsfattare måste också lära sig förstå hur massmedier rapporterar om kriser. 9. BEDÖMNING AV HÄNDELEFÖRLOPPET OCH ANALYS 9.1 Övergripande synpunkter Vår uppgift är att göra en bedömning av hur kommunen som arbetsgivare har agerat under perioden maj - december 2014 och granskningen ska belysa kommunens agerande på alla ledningsnivåer. En sådan bedömning kan inte göras utan att beröra vissa andra förhållanden. 30 Ett sådant är givetvis hur de tjänstemän, som varit föremål för kommunens åtgärder, har handlat eller icke handlat. Detta handlande, eller icke handlande, kan ha berott på, eller påverkats av, underbemanning eller underfinansiering av verksamheterna. Sådana förhållanden, som i och för sig har politisk bakgrund, kommer vi att peka på främst för att det kan sägas vara ett led i en arbetsgivares arbetsmiljöförpliktelser att sådana resurser ställs till verksamhetens förfogande att den kan genomföras på ett säkert sätt. Slutligen kan kommunens handlande som arbetsgivare ha påverkats av hur kommunens olika organ i en krissituation som denna har fungerat. Vid bedömningen av hur kommunen handlat som arbetsgivare är det inte alltid fråga om att tillämpa tydliga rättsregler utan snarare att göra lämplighetsbedömningar utifrån vissa principer med ledning av den ovan beskrivna lojalitetsprincipen och/eller utifrån grunderna för exempelvis arbetsmiljölagen. 9.2 Övergripande om kommunens ansvar för resursbrister i verksamheten En kommun har förpliktelser mot åtminstone fyra intressenter: invånarna, klienterna (exempelvissocialhjälpsklienter eller skolelever), staten som uppdragsgivare och lagstiftare samt de anställda. Arbetsgivaransvaret åvilar respektive nämnd enligt deras respektive reglemente och ytterst kommunstyrelsen. Nämndernas ansvar för verksamheten följer av 6 kap. 4 § kommunallagen. JO har också i flera beslut klargjort att medelsbrist inte befriar kommuner från skyldigheten att fullgöra obligatoriska uppgifter enligt lag (JO 1991/92 s 211, 1993/94 s 231 och 2005/06 s 204). Även om den enskilde tjänstemannen har det primära ansvaret för att en uppgift utförs på ett omsorgsfullt och korrekt sätt har det betydelse om alltför stor arbetsbelastning, bristande resurser eller dålig arbetsmiljö bidragit till den bristfälliga handlingen. Kommunen har ett arbetsgivaransvar för att arbetsmiljön är tillfredsställande och att den enskilde arbetstagaren ges rimliga förutsättningar för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. En genomgående uppfattning hos de personer som har intervjuats, både tjänstemän utan chefsuppgifter, chefer och politiker är att både SF och BUF var underfinansierade verksamhetsåret 2014. I en TV-intervju den 12 maj uttryckte kommundirektören att bristerna i det kommunala skyddsnätet var så stora att kommunen inte kunde trygga de mest utsatta barnen BUF:s verksamhet inom grundskolan är i huvudsak inte myndighetsutövning. Det gäller att uppfylla ”mjuka” mål som exempelvis läroplanen. Inte ens verksamheter som elevhälsovård, kurator med mera utgör ”lagkrav” utan är ”mål” som kan vara föremål för besparingar. Ett exempel på arbetsuppgifter som utförs ”vid myndighetsutövning” är dock hanteringen av orosanmälningar. Arbetet inom SF kännetecknas i hög grad av att det är fråga om myndighetsutövning på grund av obligatoriska uppgifter för kommunen. Försummelse att fullgöra sådana arbetsuppgifter kan medföra ansvar för tjänstefel. I fråga om SF är det en allmän uppfattning bland dem som intervjuats, att resurserna i stort sett bara räcker till de myndighetsutövande uppgifterna. Det har till och med sagts att arbetssituationen var kaotisk under våren 2014. Ordf. i SN har uttryckt det så att budgeten med nöd och näppe räcker till lagmålen, men inte andra mål. Vice ordföranden anser att 31 budgeten är låg jämfört med andra kommuner och att ramen är för liten. FC SF har uppgett att förvaltningen under en lång tid har haft en ansträngd ekonomi. Vidare att SF inte har kunnat utföra något förebyggande arbete inom barn och ungdom över huvud taget i princip från den 1 maj 2014 eftersom fältgruppen efter Yaras död har behövts för utredningar (myndighetsutövning). FC SF:s företrädare bedömde under åren närmast före 2013 att anslagna medel var otillräckliga och att SF:s arbetsuppgifter inte gick att klara av med befintliga resurser. Detta är dock inte något som framkommit inom ramen för kommunens budgetberedningar. För att klara det underskott som fanns skulle det vara nödvändigt att minska personalstyrkan med 32 tjänster. Sektionschefen för barn och ungdom har beskrivit utvecklingen de senaste 5-6 åren så, att det inte funnits resurser för att klara av de krav som ny lagstiftning medfört och som exempelvis tillsynsmyndigheterna IVO och Länsstyrelsen ställer. Efter Yaras död har antalet orosanmälningar mer än fördubblats. Anmälningarna uppges vara befogade, men det saknas resurser för att utreda dem. Övrig personal inom SF har i varierande grad gett uttryck för att resurserna är otillräckliga. Ett konkret tecken på detta är att personalen inte hade tid att arkivera avslutade ärenden. Det sistnämnda hade stor betydelse för att en orosanmälan inte kom till stånd beträffande Yara vid två tillfällen (polisens fax och rektors samtal till handläggare på SF). I sin verksamhetsberättelse för 2013 skriver familj- och ungdomssektionen bland annat att alla olika arbetsgrupper haft en hög arbetsbelastning och att sektionen inte kunnat följa de lagstadgade tider som gäller för förhandsbedömningar och utredningar. Det har gjorts flera mätningar av Karlskronas relativa ställning bland svenska kommuner ifråga om satsning på barn- och ungdomsvård och skola. SKL publicerar varje år öppna jämförelser. För 2013 anslogs 1 241 kr per invånare i kostnad för barn- och ungdomsvård (som dessutom minskat med 10 % sedan 2012). . Motsvarande kostnad för liknande kommuner var 1 661 kr och för en näraliggande jämförbara stad, Kalmar, 1 934 kr. Inom BUF har det pekats på att rektorernas arbetsbörda har varit alltför stor och att rektorerna agerat gemensamt flera gånger, 2012 till och med genom att de gemensamt frånsade sig sina arbetsmiljöuppgifter/ansvar. Rektorer och fackliga företrädare har pekat på stora svårigheter att påverka sin egen situation; de har till exempel ställts inför valet att avstå från elevhälsovård för att minska underskott. Lärarförbundet publicerar en årlig rankning ”Sveriges bästa skolkommun” där Sveriges kommuner rankas från 1 till 290 utifrån ett antal parametrar. Vi väljer att nämna två. Resurser till undervisningen baseras på uppgifter från SCB sammanvägt mått utifrån en angiven metod. Karlskrona kommer här på plats 188 vilket är en tydlig försämring jämfört med föregående år (152). I fråga om lärartäthet rankades Karlskrona som nr 240, vilket var en försämring jämfört med 216 år 2013. Flera av politikerna som utredarna har träffar har hänfört sig till en princip, ”Medel går före mål”, som skulle gälla i kommunen. Uttryckssättet syftar egentligen på ett uttalande i ett styrdokument för Ekonomi- och verksamhetsstyrning i kommunen beträffade beslutad budget: ”Mål ska kopplas till resurser. Vid konflikt mellan verksamhetens mål och tilldelade ekonomiska resurser är de ekonomiska resurserna överordnade verksamhetsmålen”. 32 9.3 Händelseförlopp Uppdraget omfattar tiden från den 30 april 2014 till och med årsskiftet 2014. För att kunna få en uppfattning om kommunens agerande som arbetsgivare har det dock varit nödvändigt att även granska händelser som ägt rum i tiden dessförinnan. Utredarna vill i det här sammanhanget peka på den korta och intensiva tidsperiod där kommunen fattade de arbetsgivarbeslut som kom att beröra enskilda anställda, handläggare på SF och rektor för Tullskolan. Dessa arbetsgivarbeslut fattades mellan den 1 – 12 maj 2014. I det följande redogör vi för ett händelseförlopp med start år 2011. Redogörelsen grundas på de uppgifter som vi fått av intervjupersoner som vi bedömt som tillförlitliga och som inte vederlagts. Vi återger också de begrepp som intervjupersonerna har använt, i huvudsak att mötena den 9 och 11 maj var krisledningsmöten. 2011-2012 - Enligt Skolledarförbundet kontaktades BUN vid tre tillfällen av rektorsgruppen i anledning av oro över arbetsmiljöfrågor. 1. Skrivelse från Skolledarförbundet till FC BUF om de alltför knappa resurserna. 2. Skrivelse till Verksamhetschef BUF om svårigheterna att som rektor själv kunna påverka ekonomin och därmed möjligheten att inom ramen för skollagen uppfylla sin skyldighet. 3. Ett antal rektorer i rektorsgruppen returnerade sina arbetsmiljöuppgifter till Verksamhetschef. Det är oklart om BUF åtgärdade de arbetsmiljöfrågor som föranlett returneringen av arbetsmiljöuppgifter och i sådant fall på vilket sätt. KLF redogjorde för det rättsliga regelverket kring fördelning av arbetsmiljöuppgifter till rektorsgruppen. Det gavs tydlig information från KLF att om en chef inte kan ta ansvar för arbetsmiljö enligt fördelning kan vederbörande inte vara chef i kommunen. Härefter fördelades de returnerade arbetsmiljöuppgifterna till berörda rektorer igen. - FC BUF tillträder 2011. - FC BUF tillsatte referensgrupp angående förskolechefers och rektorers arbetssituation. 2013 - Yara började i Sunnadalsskolan under vårterminen 2013. - Yara började årskurs 2 i Tullskolan höstterminen 2013. - Tullskolan begärde under september-december utan resultat ut Yaras journal från Sunnadalsskolan. På grund av ett missförstånd undersöktes inte Yara av skolhälsan på Tullskolan. - 19 november – en icke-anonym privatperson skickade ett e-postmeddelande till rektor för Tullskolan om en flicka som ansågs dåligt klädd och var oaktsam i trafiken. Anmälan föranledde kontakter mellan rektor för Tullskolan och SF. Flickan identifierades som Yara. Rektor har i ACP-Konsults utredning gett uttryck för att även annan personal från Tullskolan var i kontakt med SF i anledning av detta. - December – Tullskolan fick via fritidsverksamheten information om att Yara hade uppehållit sig i en livsmedelsbutik på morgnarna innan skolan började. Yara hade vid 33 dessa tillfällen tagit riskakor och chips. Pedagoger pratade med Yara om detta och Yara upphörde att gå till livsmedelsbutiken. En pedagog ringde även Yaras gode man i anledning av händelserna och fick då information om att Yaras morbror förmodligen skulle få vårdnaden om henne. Tullskolan fick dock aldrig besked om och när en särskild vårdnadshavare hade utsetts. - December – VC Skola hade ett möte med samtliga rektorer där arbetsbelastningen för rektorer diskuterades. Arbetsbelastningen var enligt rektorerna för hög. 2014 Februari - 18 februari – en anställd i kommunen fick av en privatperson information om oro för Yara. Oron bestod i att Yara var utelämnad och ensam. Arbetstagaren kontaktade rektor för Tullskolan med informationen. - Från sista veckan i februari – Yara hade en markant ökad frånvaro i skolan. Tullskolans personal sökte Yaras släktingar för att få kontakt. Mars - Yara hade fortsatt hög frånvaro. Pressad situation på skolan generellt. Rektor på Tullskolan var stresspåverkad vilket medarbetare noterade. Pedagoger noterade även att Yara inte var samma ”glada flicka” som tidigare, vilket de diskuterade vid ett flertal tillfällen (”korridormöten”). Frågan om elevhälsoinsats diskuterades med rektor för Tullskolan, som var engagerad och lyssnande. Inget beslut om elevhälsoinsats togs. - Personal på skolan ville inte belasta rektor utan valde själv att göra två hembesök, dels den 13, dels den 18 mars. Anledning till hembesök var den höga frånvaron och svårigheter att få kontakt med hemmet. Den 13 mars var Yara blåslagen och hade krokiga fingrar varpå skolpersonal ville ta med Yara till skolsyster. Kvinnan i hemmet meddelade att Yara redan hade varit hos läkaren. Den 18 mars reagerade personal från skolan starkt negativt på hembesöket och återkopplade samma dag eller någon dag därpå till rektor på skolan som lovade att anmäla till SF (orosanmälan). - Ernst & Young avlämnade den 27 mars sin rapport ”Genomlysning av barn- och ungdomsnämndens organisation”, i vilken bland annat rektorernas arbetsmiljö berördes. April 4 april - Skolhälsan träffade Yara för vikt- och längdkontroll efter uppgift från personal att Yara inte mådde bra, bland annat var hon ”extremt mager”. Skolhälsan konstaterade låg vikt men hade inget jämförelsematerial då tidigare journal saknades. Beslut om åtgärd; återbesök om en månad. 14 april (datum enligt uppgift från handläggare på SF) - Rektor på skolan kontaktade SF per telefon. Rektor och mottagande handläggare på SF har senare, både till FC BUF och till extern utredare Ann-Christin Petersson, bekräftat vad som framfördes i detta telefonsamtal. Rektor frågade om det fanns någon vårdnadshavare för Yara och handläggaren på SF informerade att det fanns en särskilt 34 tillförordnad vårdnadshavare. Samtalet avslutades där. Information om särskilt tillförordnad vårdnadshavare hade inte förmedlats till skolan tidigare. 15 april - Rektorer från Trossö skolområde hade möte med FC BUF. FC BUF fattade beslut på mötet om att Tullskolan respektive Rosenfeldtskolan skulle få utöka organisationen (avlastning) med en biträdande rektor på 50% vardera. 18 april - Polisen faxade en PM angående misstanke om eventuella missförhållanden i hemmet till SF. Av polisens PM framkom att en privatperson hade gjort en anmälan till polisen om Yara, där anmälaren hade sett Yara med ett blåsvart märke i ansiktet och då misstänkt misshandel. Vidare att Yara hade varit utomhus utan skor och ytterkläder. Anmälaren hade även hört bråk och barnskrik från lägenheten där Yara bodde. 22 april - Polisens fax diariefördes på SF och skickades internt till handläggare på SF. - Då Yara inte var i skolan kontaktade skolans personal vårdnadshavaren per telefon. Skolans personal uppmanade vårdnadshavaren att ta Yara till läkare då hon inte verkade må bra. Vårdnadshavaren uppgav att det inte fanns anledning att ta Yara till en läkare. 29 april - Yara åter i skolan och var mycket trött; hon somnade under pågående lektion. Personal på skolan pratade med Yara och fick ingen indikation på att något var fel. Efter skoldagen följde personal med Yara hem men Yara ville inte att personalen kommer med in i hemmet med hänvisning till att kvinnan i familjen var sjuk. Personalen på skolan planerade in ett uppföljningsmöte med vårdnadshavare den 6 maj. 30 april - Yara var i skolan på dagen. På kvällen larmades polis och ambulans till bostaden. Yara påträffades livlös och svårt misshandlad. Hon avled senare under kvällen. SF jourverksamhet var involverad under natten för att akut ta hand om de två minderåriga barn som också fanns i hemmet. Maj 1 maj - FC SF, ordf. SN, 2:a v ordf. SN, FC BUF, ordf. BUN, 1:a v ordf. BUN, ansvarigt kommunalråd, KSO, kommunledningen KLF samt rektor för Tullskolan informerades om Yaras död. Ett flertal möten hölls på SF och KLF. Initialt genomfördes en genomgång av handläggningen av Yaras ärenden på SF och kommunen fann ingen misstanke om felaktigt handläggning. FC BUF och rektor träffades. Avseende Tullskolan låg fokus på hur kommunen, genom rektor, skulle stötta elever och personal. - Information under dagen att polisen hade skickat ett fax angående misstanke om eventuella missförhållanden i hemmet. Efter visst letande på SF påträffades faxet, som inte hade handlagts sedan det diariefördes. 35 - Rektorskollegor till rektor på Tullskolan hade telefonkontakt med rektor och upplevde att han var chockad men lugn och samlad. - Kommundirektören samordnade möten under dagen. Någon gång under dagen fattades beslut att följa kommunens kommunikationspolicy, vilken innebar att verksamhetschef skulle hålla i mediakontakterna med stöd av kommunikationsavdelningen. På SF innebar det FC SF och på BUF innebar det rektor för Tullskolan. Varken FC SF eller rektor för Tullskolan påtalade vid den här tidpunkten att detta var något problem. Ansvarigt kommunalråd utsågs som talesperson för politiken. - Kommunen, ytterst genom FC SF, fattade beslut om att en handläggare på SF skulle få delvis andra arbetsuppgifter under den tid som kommunen utredde vad som hade hänt. - På kvällen hölls den första presskonferensen, där kommunen representerades av ansvarigt kommunalråd, FC SF och FC BUF. Kommunikationschefen var närvarande. Kommunen informerade på presskonferensen om bristande rutiner, att faxet från polisen var att betrakta som en anmälan och att anmälan i sig skulle ha föranlett vissa omedelbara åtgärder från SF:s sida. Vidare lämnade kommunen relativt detaljerad information om en enskild handläggares agerande kring polisens fax på ett sätt som innebär att den enskilde handläggaren hade brustit i sitt arbete. I samband härmed informeras även om att handläggaren skulle få andra arbetsuppgifter. FC BUF redogjorde för det stöd som skolan skulle få för att hantera elever och personal. Bland annat sattes kommunens krisstöd, POSOM-gruppen, in för att stötta. - Varken kommundirektören eller KSO uppfattade den situation som nu följde på Yaras död som en krissituation i den meningen att krisledningsnämnden borde kallas in. - Kommundirektören fattade beslut om att upphandla en extern utredning i syfte att granska vad som hänt och eventuella förbättringsförslag. - KS AU:s presidium informerades om händelsen. 2 maj - FC BUF informerade ordf. BUN per telefon om dödsfallet och hur Tullskolan planerade att möta elever och personal. - Tullskolan var stängd då det var en klämdag. Fritids hade öppet. Rektor kallade in all personal för information kring Yaras död samt hur krisarbetet skulle bedrivas på skolan. Rektor arbetade efter skolans egen krisledningsplan. POSOM-gruppen (kommunens fältgrupp i krissituationer) och ansvarigt kommunalråd fanns på plats. Rektor beslutade att POSOM-gruppen och kommunalrådet fick vänta utanför, då rektor ville hålla det inledande mötet med personalen själv. Kommunhälsan fanns på plats för de som behövde. - Rektor gav uttryck för att han inte hade anmält som han skulle till SF. - Berörd personal, det vill säga den personal som på något sätt har varit involverad i handläggningen av Yaras ärenden, kallades in till SF för information. - FC BUF tar efter dialog med kommunikationsavdelningen över mediehanteringen från rektor. - SN höll ett extra sammanträde. 36 3-4 maj - Mycket stor mediabevakning, i första hand i relation till SF. Fokus i mediebevakningen låg på rutinerna på SF och hur polisens fax hade legat utan åtgärd. - Rektor på Tullskolan var också hårt pressad av media och personer i rektors omgivning uppmärksammade att han inte mådde väl i situationen. Rektor hade ett flertal telefonsamtal med kommunikationschefen under helgen och fick stöd i hur han ska bemöta media. Rektor var orolig och nämnde vid ett flertal tillfällen ett eget telefonsamtal till SF. 5 maj - En informell krisgrupp på Tullskolan bildades i och med att rektorskollegor på eget initiativ kom till skolan på morgonen som stöd. Gruppen fattade beslut om att dela upp vissa arbetsuppgifter för att avlasta, bland annat tog annan rektor ansvar för Hästöskolan. Rektor på Tullskolan uttryckte att han inte visste hur han ska orka, är i chock. Rektors telefon ringde konstant då media sökte honom och personal på skolan uppmanade rektor att stänga av telefonen. Rektor ville dock vara tillgänglig. - Avstämning mellan en rektorskollega och kommunikationsavdelningen under dagen. Gemensamt beslut mellan rektorskollega och kommunikationsavdelningen att kollegan tog över mediekontakter på skolan. Kommunikationsavdelningen stöttade. - Kommunhälsan var på plats för att stötta personalen på Tullskolan samt SF. - POSOM-gruppen, kommunens krisstöd, var på plats i skolan. - Ledningsgruppen BUF hade möte. Verksamhetschef skola är åter från utlandsresa. Han avkopplades från arbete med rektor och tillsades att inte ha kontakt med denne. - Avstämningsmöte på kommunhuset; närvarande var kommundirektören, ansvarigt kommunalråd, FC SF, bitr. FC SF, FC BUF, kommunikationschef och bitr. kommunikationschef. 6 maj - Rektor på Tullskolan var i kontakt med kommunikationsavdelningen som konstaterade att rektor inte mådde bra. - Kommunikationsavdelningen stöttade handläggare på SF i mediehantering. - Fortsatt mycket hårt tryck från media. - Bitr. kommunikationschef hade under flera avstämning med FC SF, sektionschef SF och kommunikationschef angående hantering av frågor på SF. 7 maj - Media pressade på om vad skolan hade haft kännedom om. - En handläggare på SF fick under första veckan efter Yaras död erbjudande om en kontantkortstelefon för att inte behöva ta mediekontakterna. Handläggaren valde själv att inte använda kontantkortstelefonen. Rektor på Tullskolan var pressad vilket påverkade hans arbetsförmåga. FC BUF informerade rektor om att han inte behövde vara på plats hela tiden. Kommunhälsan stöttade rektor. 37 8 maj - Kommunikationsavdelningen fångade upp att media söker information om Tullskolans roll avseende Yara. Även personal på Tullskolan förmedlade till kommunikationsavdelningen att skolan hade gjort en orosanmälan till SF. På SF fanns dock ingen orosanmälan från Tullskolan registrerad. Rektor på Tullskolan gav uttryck för fortsatt stark stress. - En kommunikatör vid BUF fick i uppdrag att utreda vad som har hänt på Tullskolan och vilka kontakter som hade tagits med SF. Med hjälp av Tullskolans personal togs en tidslinje fram, vilken presenterades för krisledningen på sen eftermiddag. Starka reaktioner från kommunens krisledningsgrupp som uppfattade att Tullskolans personal hade haft en stark oro för Yara, att skolans personal hade gjort många bra och viktiga insatser och att skolan inte verkade ha gjort någon orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. - Avstämning kommundirektören, bitr. kommundirektören, kommunikations-direktören och bitr. kommunikationschefen angående arbetsformerna; på mötet diskuterades om det var krisledning och om kriskommunikationsplanen skulle användas. - FC SF genomför överläggning med Vision om tillfälligt förändrade arbetsuppgifter för enskild handläggare A på SF. 9 maj - Chefsdag för samtliga chefer i kommunen. FC BUF var moderator för chefsdagen. - Rektor för Tullskolan mådde inte bra och arbetade inte denna dag (hemma med lön). FC BUF fattade beslut om stöd till rektor på skolan i form av ledningsstöd på 100%. - Ett flertal telefonkontakter mellan KLF (kommundirektör), ansvarigt kommunalråd, FC BUF och HR-stöd under dagen. Krisledningsmöte på kommunhuset sen eftermiddag där den upprättade tidslinjen från Tullskolan var i fokus. Stark oro över det som framkom i tidslinjen där krisledningen bedömde att någon orosanmälan inte hade gjorts från skolans sida trots skolpersonals oro för Yara. Diskussioner om det eventuellt var fråga om tjänstefel i straffrättslig mening. Insikt i ett felaktigt arbetssätt åtminstone på Tullskolan, där personal generellt inte gjorde någon orosanmälan själva utan överlät det på rektor. Diskussioner utifrån arbetsrättsliga aspekter kring avstängning av flera tjänstemän. Inget beslut i sak fattades utan nytt möte den 11 maj bokades in. 11 maj - Ett flertal möten ägde rum. Frågan om avstängning av tjänstemän diskuterades separat mellan FC BUF och HR-stöd och de lutade åt att ingen avstängning skulle göras. Krisledningsmöte sen eftermiddag med kommundirektören, bitr. kommundirektör, kommunikationschef, bitr. kommunikationschef, FC BUF, ansvarigt kommunalråd samt några övriga tjänstemän utan chefsansvar. HR-chef var inte med. Det var mycket häftiga diskussioner - Krisledningsmötet gjorde en riskanalys utifrån om personal på Tullskolan skulle stängas av eller inte samt skälen härför. Riskanalysen omfattade enskilda individers krisreaktion, arbetsgruppens reaktion och välmående samt elevers behov. 38 - Samsyn om kommunen inte skulle stänga av enskilda pedagoger då de hade förlitat sig på rektors uppgift att han skulle göra en orosanmälan trots att det arbetssättet stred mot socialtjänstlagen. Ytterligare ett vägande skäl att inte stänga av enskilda pedagoger var att det skulle vara negativt för eleverna på skolan. - Samsyn om att kommunen skulle stänga av rektor för Tullskolan under förutsättning att rektor själv bekräftade det som hade framkommit i tidslinjen. - Utredarna har inte kunnat kartlägga entydigt skäl till kommunens förslag att stänga rektor. De skäl som har förts fram av de personer som närvarade på mötet är: a. Baserat på den information som krisledningen hade tillgång till, gjordes bedömningen att rektor inte hade gjort en orosanmälan enligt socialtjänstlagen, vilket han borde ha gjort. b. Rektor var i alltför dåligt skick och därmed inte arbetsför. Rektor kunde därmed inte utföra sina arbetsuppgifter som rektor enligt skollagen. c. Rektor skulle inte utföra sina ordinarie arbetsuppgifter under den tid som extern utredning genomfördes. Den externa utredningen skulle vara klar den 30 juni. - Samsyn om att kommunen skulle stötta rektor genom Kommunhälsan, där FC BUF skulle träffa rektor den 12 maj. Kommunen var medveten om att rektor inte mådde bra då tydliga signaler om detta hade kommit fram. - Samtliga närvarande på krisledningsmötet har återberättat att kommundirektören och ansvarigt kommunalråd tydligt kommunicerade att det var FC BUF som ytterst hade rätt att fatta beslut om eventuell avstängning inom ramen för FC BUF:s verksamhet. Kommundirektören, kommunikationschefen, bitr. kommunikations-chefen och ansvarigt kommunalråd gav i samtal med utredarna starkt uttryck för att de inte har fattat beslut om någon avstängning. FC BUF är tydlig med att beslutet att stänga av rektor fattades av henne men även att det beslutet i någon mening förväntades av henne. 12 maj - FC BUF träffade rektor för Tullskolan på Kommunhälsan. Rektors fru var med som stöd. Enligt FC BUF gick de gemensamt igenom tidslinjen och rektor bekräftar vad som kommit fram däri. Rektor återger även i detalj om det telefonsamtal han har haft med handläggare på SF. FC BUF informerar rektor om att kommunen måste gå ut med information om att skolan inte har gjort någon orosanmälan och att rektor i sina kontakter med SF har gjort en felbedömning. FC BUF ger även information om presskonferens på kvällen. Rektor själv är noga med att hans telefonsamtal till SF ska återges så att skälen till hans bedömning framkommer. - Kommunhälsan informerar om vilket medicinskt stöd rektor behöver och FC BUF tillstyrker. FC BUF frågar om rektor, i stället för avstängning från kommunens sida, vill sjukskriva sig eller ta semester. Rektor vill inte detta utan frågar om han i stället kan ta en ”time-out”. FC BUF meddelar rektor per telefon att det inte är möjligt. Det är dock helt klarlagt att FC BUF och rektor på Kommunhälsan är överens om att rektor inte ska vara på skolan under den tid som den externa utredningen pågår då han inte mår bra. FC BUF har ytterligare kontakter med rektor per telefon under eftermiddagen där 39 avstängningen bekräftas och att kontakt har tagits med rektors fackliga organisation för överläggning. - Vik. Rektor på Tullskolan samlar samtlig personal förinformation om att rektor behöver skyddas och att rektor därför stängs av. - Kommunen kontaktar Lärarförbundet lokalt för överläggning enligt kollektivavtalet samma dag. Lärarförbundet lokalt vill inte ta överläggningen utan hänvisar till Lärarförbundet regionalt. I ett telefonsamtal mellan kommunen och Lärarförbundet regionalt informerar kommunen om skälet till den föreslagna avstängningen och det brådskande i ärendet. Lärarförbundet regionalt har inte möjlighet att komma till Karlskrona samma dag och vill inte heller ta överläggningen per telefon. Tid för överläggning bestäms till dagen därpå, den 13 maj. - Presskonferens på kvällen där kommunen företräds av kommundirektören, ansvarigt kommunalråd och FC BUF. Med på presskonferensen finns även kommunikationschefen, moderator, och bitr. kommunikationschefen. Kommunen informerar i huvudsak om o att skolan har brustit i sin skyldighet att göra en orosanmälan, o att personal på Tullskolan har haft en oro för Yara och att den oron var förmedlad till rektor, o att rektor lovat sin personal att göra en orosanmälan, o att rektor inte har gjort en orosanmälan, o att rektor har ringt till SF utan att uppge oro för Yara, o att rektor har gjort en felbedömning i sitt samtal med SF, o att rektor är förkrossad över att han gjorde den bedömningen, o att rektor kommer att bli avstängd, o att överläggning med rektors fackliga organisation ska göras, o att avstängningen görs som ett stöd för rektor i den här situationen för att skydda honom i det här pressade läget, o det arbetssätt angående orosanmälan som har tillämpats på Tullskolan och flera andra skolor i kommunen, där personal på skolor har bett rektor göra en orosanmälan, o om att ett förtydligande omedelbart har gjorts om hur den lagstadgade skyldigheten om orosanmälan enligt socialtjänsten ser ut och o att den externa utredningen som ska upphandlas även skulle omfatta skolan. 13 maj - Yaras journal återfinns på Sunnadalsskolan med uppgifter som i sig skulle ha föranlett en orosanmälan den 4 april då skolhälsan mäter och väger Yara. - Kommunen har ett möte med Lärarförbundet regionalt i Karlskrona. Enligt kommunens företrädare uppger Lärarförbundet regionalt att kommunen redan har verkställt avstängningen i och med presskonferensen. Kommunen och Lärarförbundet regionalt diskuterar hur rektor så snart som möjligt ska kunna komma tillbaka i arbete samt det 40 stöd som kommunen erbjuder rektor i den uppkomna situationen. Kommunen uppfattar situationen som att Lärarförbundet är nöjda med hantering av frågan och insatser till rektor. - Massiv mediebevakning kring att skolan har brustit i anmälningsskyldigheten och att rektor stängs av. 14-15 maj - FC BUF har kontakt med rektor via telefon/SMS. Rektor har svårt att samla tankarna kring arbetet. Kommunhälsans inledande stöd fasas ut och FC BUF förmedlar uppgifter om annat medicinskt stöd till rektor. 21 maj - Avstängningen av rektor för Tullskolan hävs, vilket meddelas av FC BUF via telefon. FC BUF informerar även om att rektor ska komma tillbaka i sin takt och att vik. rektorer på Tullskolan respektive Hästö ska stötta honom i tillbakagången under ansvar av FC BUF. De arbetsuppgifter som rektor föreslås ha under resten av terminen är att tillsammans med vik. rektorer planera för höstens verksamhet. - Vik. rektor för Tullskolan har telefonkontakt med rektor under de kommande dagarna. Möte bestäms till den 2 juni. 2 juni - Vik. rektorer Tullskolan och Hästöskolan träffar rektor på Kommunhälsan för att tillsammans lägga upp arbetet för återkomst till arbetet. 4 juni - Vik. rektor Tullskolan träffar rektor och gör gemensamt en matris med arbetsuppgifter för att inte något ska falla bort och vilka arbetsuppgifter som rektor vill/kan ta. Rektor har svårt att samla sina tankar och är trött. 5 juni - Yara begravs. 9 juni - Rektor på arbetet tillsammans med vik. rektor för Tullskolan. Rektor åker hem tidigt och vik. rektor på Tullskolan ringer senare under dagen för att höra efter hur han mår. Rektor meddelar att han har en läkartid dagen därpå. 10 juni - Rektor träffar läkare och blir sjukskriven. 11 juni - Rektor, rektors fru, FC BUF och vik. rektor Tullskolan träffas på förvaltningskontoret. FC BUF informerar om att kommunen står för specifik vård som rektor efterfrågar. 41 16 juni - Rektor träffar Ann-Christin Petersson, ACP-Konsult, och går igenom vad ACP-Konsults utredning har visat. Rektor får ge sin bild och verifiera andra personers berättelser/påståenden. - 20 juni Rektor skadas svårt i en bilolycka. Juni – december - Handläggare A (se nedan 9.4.2) fick ingen av de tjänster som hen har sökt i den omorganisation på SF som påbörjats tidigt år 2014. 9.4 Socialförvaltningen 9.4.1 Kort beskrivning av verksamheten Granskningen gäller barn och ungdomssektionen som i vid denna tid var uppdelad på fem enheter, Familjerätt, Utredningsgrupp, Fältgrupp, Familjehemsgrupp och Familjestöd. De egentliga och mest förekommande uppgifterna var obligatoriska och skulle utföras på grund av lagkrav. Sektionen skulle också bedriva förebyggande socialt arbete. De obligatoriska uppgifterna innefattar oftast myndighetsutövning. Organisationen har i princip varit oförändrad i ett tjugotal år trots att de lagreglerade obligatoriska uppgifterna ökat kraftigt. Den stora arbetsbelastningen har bland annat fått till följd att flera öppna ärenden inte dokumenterats och arkiverats. I kombination med bristfälliga rutiner medförde detta att en orosanmälan inte kom till stånd eller formulerades på ett tydligt sätt. Det gällde ett så kallat insatsärende som hade att göra med Yaras boende. Detta ärende var i sak avslutat men stod öppet vilket fick konsekvenser på ett dramatiskt sätt i två fall. Det första gällde ett telefonsamtal mellan rektorn i Tullskolan och en handläggare, enligt uppgift den 14 april. Samtalet avslutades utan orosanmälan, i varje fall enligt handläggarens uppgift, när rektorn fick klart för sig att det fanns en särskilt tillförordnad vårdnadshavare utsedd. Det andra gällde hanteringen av ett fax från polisen under långfredagen. Faxet som var utformat som en PM innehöll uppgifter från en granne till Yara om att hon hade en skada, rörde sig utan skor och ytterkläder utomhus och att bråk förekommit i den lägenhet som hon bodde. Registrator tog inte del av innehållet utan sorterade det till den ansvariga handläggaren. Faxet blev sedan liggande på handläggarens skrivbord i åtta dagar utan åtgärd. 9.4.2 Arbetsrättsliga åtgärder gentemot en enskild handläggare Socialförvaltningen fattade flera olika beslut som kom att beröra den handläggare som var ansvarig i insatsärendet (nedan kallad A). 1. FC SF framförde per telefon till A, att A tillsvidare endast skulle utföra uppgifter som inte var förenade med myndighetsutövning. FC SF minns inte samtalet, men har inte ifrågasatt att det kan ha ägt rum. 2. Samma kväll hölls en presskonferens där socialchefen meddelade att ett fax från polisen inte hade hanterats på ett riktigt sätt och att A tills vidare skulle få andra uppgifter. 42 3. I en dryg vecka utförde A i princip sina gamla sysslor, men begränsade till att dokumentera och avsluta gamla ärenden. 4. Det träffades en överenskommelse mellan arbetsgivaren och hennes organisation Vision 8 maj om att A ”inte ska behöva utföra de i tjänsten myndighetsutövande arbetsuppgifterna under så lång tid som anses nödvändigt”. 5. Under vintern-våren 2014 hade en omorganisation påbörjats som innebar att alla tjänster lystes ut, alla skulle ange tre tjänster i prioritetsordning och det uppställdes ett formellt socionomkrav för uppgifter som innebar myndighetsutövning. A, som inte är socionom, fick till att börja med inte fick något av sina tre alternativ. Detta berodde enligt arbetsgivaren inte på händelserna under våren utan på en samlad bedömning av handläggarens kvalifikationer. 9.4.3 Hur fick medarbetarna stöd? Yaras död innebar givetvis stora påfrestningar för dem som arbetade inom SF. Frånsett den tragiska händelsen i sig aktualiserade händelsen förhållanden inom socialtjänsten som berörde många anställda och som dessutom snabbt blev offentliga. Medietrycket blev hårt. Dessa förhållanden föranleder därför frågor om hur kommunen som arbetsgivare stöttade sin personal under en svår tid. De som drabbades och alltså var i behov av stöd var personalen inom barn- och ungdomssektionen och främst dem som i någon form hanterat ärenden angående Yara. De konkreta åtgärder som vidtogs var: 9.4.4 - Den 1 maj inkallades direkt berörd personal. - Den 2 maj, som var en klämdag, vidtogs inga särskilda åtgärder för att kalla in ytterligare personal. - Veckan därpå gavs information på olika sätt till all personal. - För arbetsledarna som grupp hölls regelbundna träffar. - Kommunhälsan fanns närvarande på arbetsplatsen, men utnyttjande inte särskilt mycket. - Förre socialchefen var tillgänglig för rådgivning och handledning. - FCSF förlade delar av sin arbetstid på Ekliden och utförde viss debriefing. - Den berörde handläggaren fick tillgång till en kontanttelefon för att kunna freda sig från media och fick erbjudande om att boka tid hos Kommunhälsan precis som övrig personal på SF men fick i inget aktivt, riktat stöd. Handläggaren var också i stort sett fri att vara på arbetsplatsen eller inte. Personalens bild av arbetsgivarens handlande En genomgående uppfattning från det tiotal handläggare som har intervjuats var, att samtliga vid sektionen borde ha kallats in för information och debriefing den 1 maj eller i varje fall den 43 2 maj. Nu skapades två grupper, en mer informerad och en mindre. Samtidigt var media aktiva och alla anställda var potentiella intervjuobjekt. Visserligen fanns det tillgång till Kommunhälsan, men många upplevde att det inte var individuell terapi eller enskilda stödsamtal som i första hand behövdes. Handläggarna upplevde att politikerna i SN var frånvarande på Ekliden i det inledande skedet. Alla reagerade mot att det ansvariga kommunalrådet offentligt skuldbelade en enskild handläggare istället för att ta ansvaret för arbetssituationen och de bristande resurserna. Samtliga som har intervjuats, handläggare och chefer i första och andra ledet, reagerade starkt mot presskonferensen och ansåg att en enskild handläggare hängdes ut. 9.5 Analys och slutsatser Både förvaltningen själv och ACP-Konsult har föreslagit betydelsefulla förändringar som redan är genomförda eller på väg att bli det. Slutsatserna kommer att gälla hanteringen av personalfrågorna under främst maj 2014, inte minst åtgärder som berörde handläggaren A, hanteringen av arbetsmiljöfrågorna och de fackliga relationerna samt om delegationer och beslutsvägar fungerat och varit intakta. Utredarna tar först upp frågan om beslutsvägarna. 9.5.1 Beslutsvägar och delegationer Enligt kommunens Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser ska enligt Ansvars-, Likhets- och Närhetsprincipen beslut så långt som möjligt fattas inom de ordinarie organisationerna. Eftersom det som hände maj-juni 2014 enligt de begrepp som används i Ledningsplanen bör betecknas som en ”Allvarlig händelse” och inte ”Extraordinär” händelse har följdenligt inte heller kommunens krisledningsnämnd trätt in. Utgångspunkten var därför att arbetsledningsbeslut och andra arbetsrättsliga åtgärder skulle fattas i enlighet med vad som gällde i ordinarie verksamhet i enlighet med delegationsordning. SN har i en särskild delegationsordning delegerat vissa personalfrågor till tjänstemän i SF. Beslutet att A inte skulle ägna sig åt myndighetsutövning fattades av FC SF, som var behörig att fatta ett sådant beslut. Vi återkommer under 9.8 till frågan om de informella krisledningsmöten som ägde rum kan ha påverkat de arbetsledningsbeslut som fattades. Det är en brist att delegationsordningen inte reglerade hur arbetsmiljöansvaret fördelades mellan SN och FC SF. 9.5.2 Handläggaren A Handläggningen avseende de utredningarna angående Yara på SF har utretts både av ACPKonsult och IVO. Utredarna har inget att tillägga avseende deras granskning. Kommunen kan därför inte kritiseras för sitt arbetsledningsbeslut den 1 maj beträffande A, något som inte heller A verkar ha kritiserat. Däremot anser utredarna att A borde ha fått mer stöd i den situation som uppkom. A borde till exempel ha fått aktivt målinriktat stöd och inte varit hänvisad till att själv söka hjälp hos Kommunhälsan. Det var också olämpligt att inte ge A tydliga arbetsuppgifter alternativt komma överens om betald ledighet. På förekommen 44 anledning bör erinras om att kommunen är oförhindrad att träffa avtal med en enskild anställd om det närmare innehållet i arbetsuppgifterna eller om hel eller partiellt arbetsbefrielse med bibehållna löneförmåner. Utredarnas allvarligaste kritik mot kommunen vad avser den enskilda handläggaren gäller emellertid presskonferensen den 1 maj, som behandlas i ett särskilt avsnitt senare. 9.5.3 Stöd till övrig personal, krisberedskap och arbetsmiljö Det var en brist att samtlig personal inte kallades in senast den 2 maj. Mordet på Yara och kritiken mot förvaltningen var händelser av sådan magnitud att samtliga tjänstemän borde ha fått information och debriefing samtidigt och utan dröjsmål. Genom att vissa fick mer information än andra fanns det en risk för att informationsunderskottet skulle bli en grogrund för rykten och leda till att en grupp visste mer än en annan om vad som hade hänt. Ingen av de handläggare som utredarna samtalade med kände till att det fanns en krisplan på SF, vilket är ett problem i sig. I SF:s krisplan står ”Informationen inom förvaltningen är också av största vikt, så att medarbetare förstår läget och har beredskap för det som kan tänkas hända under krisens förlopp”. Flera tjänstemän, förutom A, utsattes för stora påfrestningar. Två handläggare arbetade hela valborgsnatten med att ta hand om och tillfälligt placera de misstänkta gärningsmännens två små barn. Personalen var hänvisade till att kollektivt, i den mån de kallats till arbetsplatsen, bearbeta det som hänt. Först en vecka senare fanns en psykolog från Kommunhälsan på plats för den som ville utnyttja möjligheten. Enligt utredarnas uppfattning borde varje medarbetare kallats aktivt till krisbearbetning på samma sätt som skedde för arbetsledargruppen. FC SF vidtog aktiva åtgärder för att stödja personalen på Ekliden. Även om denna kris inte förändrade beslutsdelegationerna borde enligt utredarnas uppfattning politiken, främst genom ordf. SN och andra ledamöter i SN, varit närvarande på Ekliden för att stödja personalen. Så var inte fallet vilket är anmärkningsvärt. I det akuta skedet förekom inga särskilda kontakter med de fackliga organisationerna. Detta är inte heller förutsatt vare sig i MBL, FAS 05 eller Samverkan Karlskrona. Grundbulten i systemet är samverkan och medbestämmande inför viktiga beslut samt regelbunden information. Arbetsgivarens skyldighet att snabbt informera om viktiga händelser och katastrofer är således inte reglerade i lag eller kollektivavtal. Detta hindrar inte att information till de fackliga organisationerna är ett ändamålsenlighet sätt att få ut information till medarbetarna. Ett annat sätt är arbetsplatsträffarna (APT). Inom barn- och ungdomssektionen var varje grupp/enhet APT-enhet. Flera anställda har berättat att de önskar bättre arbetsplatsinformation exempelvis genom en ATP-grupp för hela barnoch ungdomssektionen. Ingen av de fackliga organisationerna har framfört kritik mot kommunen för den fackliga informationen i samband med händelseutveckling den 1 maj. Utredarna har inte heller funnit att någon facklig organisation har utövat sin möjlighet att göra en anmälan enligt 6 kap. 6 a § AML avseende skadlig arbetsmiljö under år 2013-2014. 45 Utredarna har gått igenom alla sammanträdesprotokoll för den förvaltningssamverkande gruppen (FSG). Där finns ingen annan information som har bäring på dessa händelser än att arbetstagarorganisationerna regelbundet har påtalat den underbemanning och resursbrist som enligt deras uppfattning föreligger och som utgör ett arbetsmiljöproblem. 9.6 Barn- och ungdomsförvaltningen 9.6.1 Kort beskrivning av verksamheten Granskningen avser BUN:s verksamhetsområde, som under år 2014 innebar förskola och grundskola. Av särskilt intresse för utredningen är Trossö skolområde och då särskilt de skolor som rektor hade ansvar för nämligen Tullskolan och Hästöskolan. Det som framkommit av våra intervjuer är att enskilda handläggare (anställda utan chefsansvar) och rektorer upplever en stor frustration över bristande resurser och en svårighet att leva upp till målen i skollagen om att stötta varje enskild individ att nå sina kunskapsmål. 1:a vice ordf. BUN har gett uttryck för den utmaning kommunen stod inför under förra mandatperioden med en ökad etablering av friskolor. Andelen elever i grundskolan som gick i en friskola uppgick år 2011 till 21,8% i Karlskrona. Andelen grundskoleelever som gick i friskola totalt i Sverige uppgick under samma år till 12,6% (siffror från Svenskt Näringsliv, rapport ”Valfrihet för bättre resultat”, november 2012, sid. 7). 1:a vice ordf. har beskrivit det som att kommunen driver samma antal skolor, med rektorer och behöriga lärare men med ett lägre antal elever. Eftersom det är eleverna som genererar intäkt genom elevpengen och en relativt stor andel av eleverna valde privata alternativ, har resurserna för de kommunala skolorna minskat över tid. BUN har i budgetberedningarna 2013 och 2014 fått de resurser som BUN har begärt och BUN har under den senaste mandatperioden i stort bedrivit verksamheten inom budgetram. Upplevelsen på de enskilda enheterna (skolorna) synes dock vara att de tvingas välja exempelvis användning av tolk och läromedel eller mellan elevhälsa och lärare. Rektor blev tillfrågad att söka rektorstjänsten på Tullskolan och Hästöskolan. Rektor innehade då en rektorstjänst med placering på annan skola i kommunen och var en högt uppskattad och omtyckt rektor. Det hade dessförinnan varit en hög omsättning av rektorer på Tullskolan, och det behövdes en rektor som kunde skapa stabilitet. Tullskolan hade under år 2014 cirka 60% elever som var nyanlända svenskar. Tillströmningen av elever till Tullskolan har varit stor sedan skolan genomgick en ombyggnation och skolan är attraktiv. Många av de nyanlända eleverna har ingen hälsohistorik från barnavårdscentral eller liknande och ett inte obetydligt antal elever har även varit med om traumatiska upplevelser. Tullskolan hade under våren 2014 tillgång till en skolkurator på 5%. Samma skolkurator hade under sitt ansvarsområde 1500 elever utspridda på olika skolor. Den skolsköterska som fanns på Tullskolan under våren 2014 lade 40% av sin arbetstid på Tullskolan och var i övrigt på tre skolor. Skolledarförbundet har i dialog med Skolinspektionen sökt stöd för sin uppfattning att elevhälsan är obligatorisk enligt skollagen i den meningen att elevhälsan inte kan vara ett besparingsområde vid resursbrist. Skolinspektionen har inte gett Skolledarförbundet rätt. Det arbete avseende rektorers arbetssituation som pågick i BUF under åren 2011-2014, tillsammans med resultatet från en medarbetarenkät, ledde fram till Ernst & Youngs externa 46 genomlysning av BUF:s organisation med slutleverans den 27 mars 2014. Resultatet av Ernst & Youngs rapport kom att få framför allt två betydande resultat i relation till utredarnas uppdrag. Det ena är att FC BUF, efter samtal med rektor i april 2014, direkt utlovar ledningsstöd om en biträdande rektor om 50%. Det andra är att rektors närmsta chef, VC Skola, och FC BUF inleder samtal under april 2014 om att VC Skola ska avsluta sitt uppdrag i kommunen. Den här ovan beskrivna bakgrunden på Tullskolan har haft stor betydelse för rektors, i vart fall självupplevda och av rektorskollegor och medarbetare iakttagna, hårt ansträngda arbetssituation. 9.6.2 Mediehantering från den 1 maj 2014 Den 1 maj 2014 bedömde både FC BUF och rektorskollegor att rektor var chockad men under omständigheterna lugn, sansad och fokuserad på att hjälpa elever och personal på Tullskolan genom den kris som nu hade uppstått. Rektor gav själv starkt uttryck för att han skulle möta media och besvara de frågor som ställdes utifrån skolans verksamhet. Detta ligger även i linje med kommunens kommunikationspolicy, såsom beskriven ovan. Rektor skötte alla mediekontakter på Tullskolan den 1 maj och möjligen i viss utsträckning de närmast följande dagarna, en period då han enligt samstämmiga uppgifter var mycket pressad. En stor andel av de personer utredarna intervjuat har gett uttryck för att det inte var rimligt att rektor själv skulle möta media och att det i stället borde ha varit kommunikationsavdelningen på KLF som höll i det. Beslutet om att rektor skulle möta media togs dock redan den 1 maj, då allt fokus låg på SF:s hantering och det rektor skulle svara för var hur Tullskolan hanterade att en elev hade avlidit. Det var alltså i det läget inte fråga om huruvida Tullskolans personal hade gjort någon orosanmälan eller inte. I takt med att media börjar söka information om skolans hantering av eventuell misstanke om oro för Yara ökade även rektors personliga stress över situationen. Den 2 maj tog FC BUF över en stor del av mediekontakterna och den 5 maj tog rektorskollegor över mediekontakterna på plats på Tullskolan. 9.6.3 Arbetsmiljöfrågor, stöd till de anställda BUN är ytterst ansvarig för arbetsmiljön inom ramen för sin verksamhet enligt BUN Reglemente. Enligt BUN:s delegationsordning har arbetsmiljöansvaret delegerats till FC BUF, som i sin tur har rätt att vidarefördela arbetsmiljöuppgifter inom BUF. FC BUF har, såvitt utredarna har kunnat bedöma, vidarefördelat arbetsmiljöuppgifter till VC Skola, som i sin tur har vidarefördelat arbetsmiljöuppgifter till samtliga rektorer. Organisatoriskt har VC Skola ansvar för rektorernas arbetsmiljö. Arbetsmiljön ska följas upp inom ramen för samverkansavtalet och i första hand på APT. Rektorer har tidigare inte haft någon egen APT utan har själva varit chefer och ansvariga för sina medarbetares APT på respektive enhet. Inom ramen för arbetsmiljöansvaret ligger även stötta sina medarbetare i en svår krissituation, vilket uppstod på Tullskolan till följd av Yaras död. 47 FC BUF och rektor för Tullskolan diskuterade igenom vilket stöd som skulle erbjudas både elever och personal redan den 1 maj. Avseende stöd till personal fanns Kommunhälsan på plats och erbjöd individuellt stöd till de som kände behov därav. Den 5 maj fanns även POSOM-gruppen på plats, men den funktionen avvecklades snabbt, förmodligen redan den 6 maj då POSOM-gruppen behövdes på SF. Därutöver fanns även två kommunikatörer på plats på Tullskolan, varav den ena var kvar på skolan under hela den första veckan. Utöver dessa externa stödinsatser hade rektor en viktig roll i egenskap av personalens närmsta chef. Rektor följde enligt uppgift den krisplan som fanns på skolan och som relativt detaljerat angav vad som skulle göras i händelse av elevs dödsfall och vem som skulle göra vad. Rektor fick stöd i sin roll genom tre rektorskollegor som inledningsvis självmant infann sig på Tullskolan. FC BUF godkände formlöst det stöd som rektorskollegorna utgjorde för rektor. Två av dessa hade mer eller mindre formaliserade rektorsuppgifter på Tullskolan under de fyra första dagarna men dessa rektorer behövdes därefter i sina egna skolor. FC BUF satte då in stöd genom en annan person, som från den 9 maj – 31 augusti kom att agera som vik. rektor för Tullskolan. Vik. rektor för Tullskolan fattade, med stöd av förvaltningsledningen, beslut om att vara frikostig med vikarier efter Yaras död. Syftet med detta beslut var att låta de anställda känna att det fanns möjligheter att vara hemma om de kände behov av det. 9.6.4 Personalens bild av kommunens agerande De anställda som inte tillhör förvaltningsledningen och som utredarna har träffat, har gett uttryck för en stor frustration och sorg över hur kommunen har agerat i egenskap av arbetsgivare från den 1 maj 2014. Frustrationen har avsett brist på information, en bild av att kommunen inte har lyssnat på och förstått deras arbetsmiljö och pressade arbetssituation, både innan Yaras död men även därefter. Personal på Tullskolan har även gett uttryck för en stor lojalitet med sin rektor och känner stor sorg och ilska över att han blev avstängd och så småningom över rektors bilolycka (förmodade suicidförsök). Personalen på Tullskolan har känt att det i slutet av terminen 2014 fanns ett utrymme för personlig återhämtning i och med att det fanns fler vikarier i skolan, något som har upplevts som positivt. Det psykosociala stöd som kommunen erbjöd via Kommunhälsan har i viss utsträckning utnyttjats. I och med rektors bilolycka hamnade personalen på Tullskolan i ytterligare en kris; det var en mycket omtyckt arbetsledare som på ett brutalt sätt rycktes bort från verksamheten under en överskådlig tid. Det har framförts synpunkter på att kommunen, i det läget, inte genomförde några krisstödjande aktiviteter i relation till de anställda. 9.6.5 Särskilt om stöd till rektor för Tullskolan Rektors fru har i november 2014 beskrivit i media hur dåligt rektor mådde efter Yaras död och då framför allt efter den 12 maj efter presskonferensen samt att detta med största sannolikhet ledde till det förmodade suicidförsöket på midsommarafton 2014. Den bild som utredarna har fått genom samtal med anställda i kommunen förstärker denna bild och då även att rektor redan före den 12 maj inte mådde bra. Rektor är de första dagarna efter Yaras död chockad precis som de flesta andra men samtidigt fokuserad på att finnas tillgänglig som 48 stöd för sin personal. Utredarna har fått starka berättelser om att rektor från den 5 – 8 maj är under mycket stark inre press, har svårt att vara närvarande i samtal och har svårt att fatta till synes enkla beslut. Rektor får under de här dagarna stöd från Kommunhälsan för att hantera sin situation, vilken alltfler personer omkring honom uppfattar som ohållbar. Rektors chef och den som var ansvarig för rektorns arbetsmiljö var VC Skola, som var bortrest under Valborgshelgen. VC Skola var åter på arbetet den 5 maj. Med tanke på att FC BUF hade haft de inledande samtalen med rektor under de första dagarna och att FC BUF och VC Skola hade påbörjat diskussioner om att VC Skola skulle avsluta sin anställning i kommunen, beslöt FC BUF att även fortsättningsvis ansvara för dialogen med rektor och att VC inte skulle ha denna kontakt. Det är möjligt att det faktum att FC BUF inte kände rektor särskilt väl fördröjde insikten om att rektor inte mådde bra och behövde mer stöd utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. Utredarna kan dock konstatera att det inte rörde sig om mer än någon eller ett par dagars fördröjning. Utöver det ledningsstöd som fanns på Tullskolan under den första arbetsveckan efter Yaras död, erbjöds även rektor stöd via Kommunhälsan, något som FC BUF har uppfattat att rektor utnyttjade. Kommunen erbjöd fortsatt stöd via Kommunhälsan och även annat, externt, medicinskt stöd fram till och med rektors sjukskrivning den 10 juni. 9.7 Analys och slutsatser Slutsatserna kommer att avse hantering av personalfrågorna under främst maj 2014, särskilt om avstängning av rektor, hantering av arbetsmiljöfrågorna, de fackliga relationerna samt om delegationer och beslutsvägar har fungerat. 9.7.1 Beslutsvägar och delegationer Som redan nämnts ska enligt kommunens Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser Ansvars-, Likhets- och Närhetsprincipen innebära att beslut så långt som möjligt fattas inom de ordinarie organisationerna. Utredarna har uppfattat situationen i kommunen i maj-juni 2014 såsom en ”Allvarlig händelse” och inte en ”Extraordinär händelse” enligt de begrepp som används i Ledningsplanen. Av detta följer att kommunens krisledningsnämnd inte skulle ha kallats in, vilket inte heller har skett. Utgångspunkten var därför att arbetsledningsbeslut och andra arbetsrättsliga åtgärder skulle fattas i enlighet med vad som gällde i ordinarie verksamhet i enlighet med delegationsordning. BUN har enligt sitt reglemente ett arbetsgivaransvar men BUN har inte delegerat några personalfrågor till tjänstemän på BUF. Oavsett om ett beslut kan anses falla under kommunallagen eller inte, är det utredarnas uppfattning att det är en fördel om särskilt ingripande arbetsgivarbeslut finns i en delegationsordning antagen av nämnd. Den typ av särskilt ingripande arbetsgivarbeslut som utredarna här avser är exempelvis beslut om uppsägning på grund av personliga skäl, avsked eller avstängning. Dessa typer av arbetsgivarbeslut tillkommer typiskt sett till följd av långtgående överväganden utifrån verksamhetens natur, vad som har ägt rum och många gånger hur arbetsgivaren vill uppfattas i just egenskap av arbetsgivare. Utredarna är positiva till att det i delegationsordningen finns en tydlig fördelning av arbetsmiljöansvaret till FC BUF, som i sin tur äger att vidarefördela arbetsmiljöuppgifter i organisationen. 49 BUF har i personalfrågor fattat beslut i enlighet med ett dokument som är benämnt ”Beslut utanför delegationsordning”. I detta dokument återfinns beslutet om ”avstängning” under rubriken ”Personalvård” och behörig att fatta beslut härom ligger på FC BUF eller Förhandlingschef på KLF. Utifrån detta dokument är det i och för sig korrekt att FC BUF har fattat beslutet, i betydelsen verkställt beslutet, om att stänga av rektor för Tullskolan. Beslutet att stänga av rektor för Tullskolan föranleddes av häftiga diskussioner där ett bland annat ett stort antal ledande tjänstemän från KLF deltog tillsammans med ansvarigt kommunalråd och FC BUF. Enligt utredarna bär således inte FC BUF ensamt något ansvar för avstängningsbeslutet utan detta var i högsta grad ett gemensamt arbetsgivarbeslut. Se vidare nedan under punkten 9.7.3. 9.7.2 Stöd till personal, krisberedskap och arbetsmiljö Inledningsvis var rektor för Tullskolan ansvarig för stödet till skolans personal. Rektor kallade in all personal till skolan den 2 maj för information och en genomgång av vad som skulle göras på skolan till stöd för eleverna. Utredarna har fått uppfattningen att rektor arbetade efter Tullskolan egen krisberedskapsplan och att den även var uppsatt i lärarrum på skolan. Det första mötet rektor hade med sin personal skedde utan att POSOM-gruppen och ansvarigt kommunalråd fick närvara. Då utredarna inte har kunnat få fram information om skälet till detta berörs det inte ytterligare. Personalen på Tullskolan har själva gett uttryck för att Tullskolan borde ha stängt någon dag direkt i samband med Yaras död. Det hade naturligtvis fått konsekvenser för de elever som gick på Tullskolan men utredarna är av uppfattningen att mycket hade varit vunnet ur ett arbetsmiljöperspektiv om så hade skett. Tullskolans personal har haft stort fokus på att möta eleverna i deras sorg och det har inte funnits mycket utrymme för egen återhämtning. I vart fall anser utredarna att Tullskolans personal skulle ha fått ett mer direkt och handfast stöd i sin kris; mer i form av obligatorisk handledning. Vad gäller stöd särskilt till rektor, är det klarlagt att BUF den 2-12 maj gav honom ett förstärkt ledningsstöd och tillgång till Kommunhälsan. Huruvida kommunen under veckan 5-12 maj skulle ha gett ännu starkare stöd är inte möjligt för utredarna att ta ställning till. För tiden 13 maj-10 juni, då rektor blev sjukskriven, erbjöd kommunen stöd hos Kommunhälsan och bekostade även annat stöd. Ansvarigt kommunalråd var på plats på Tullskolan den 2 maj, vilket inte har uppfattats av all personal. Utredarna har fått återberättat att BUN besökte Tullskolan i augusti 2014, vilket har uppfattats som positivt av personalen. Det förekom inga särskilda kontakter med de fackliga organisationerna i anledning av Yaras död eller i anledning av de arbetsmiljöfrågor som uppstod till följd härav. Detta är inte heller förutsatt vare sig i MBL, FAS 05 eller Samverkan Karlskrona. Grundbulten i systemet är samverkan och medbestämmande inför viktiga beslut samt regelbunden information. Arbetsgivarens skyldighet att snabbt informera om viktiga händelser och katastrofer är således inte reglerade i lag eller kollektivavtal. Ingen av de fackliga organisationerna har framfört kritik mot kommunen för den fackliga informationen i samband med händelseutveckling den 1 maj. Utredarna har inte heller funnit 50 att någon facklig organisation har utövat sin möjlighet att göra en anmälan enligt 6 kap. 6 a § AML avseende skadlig arbetsmiljö under år 2013-2014. Utredarna har inte fått någon särskild information om, och inte heller uppfattningen att, BUF i maj-juni 2014 arbetade utifrån sin förvaltningsinterna krisberedskapsplan. Det är utredarnas uppfattning att BUF borde ha sammankallat sin egen krisberedskap för att säkerställa sitt interna krisarbete. Exempelvis har FC BUF under maj-juni 2014 haft en mycket utsatt roll och skulle kunna ha avlastats internt inom ramen för BUF:s operativa verksamhet på ett tydligare sätt. 9.7.3 Särskilt om avstängning av rektor Beslutet att stänga av rektor för Tullskolan är det enskilt mest ifrågasatta arbetsledningsbeslutet som utredarna har granskat inom ramen för utredningen. De frågor som utredarna har tagit ställning till avseende avstängningsbeslutet är: 1. Var det fråga om en avstängning i § 10 AB:s mening? 2. Vilken information baserades beslutet på? 3. Vad var kommunens skäl till avstängningen? 4. Hade kommunen skäl för sitt beslut om avstängning enligt AB? 5. Vem ansvarade för beslutet att stänga av rektor? Frågorna behandlas var för sig i det följande. 1. Var det fråga om en avstängning i § 10 AB:s mening? Vid presskonferensen den 12 maj uttrycker FC BUF att kommunen har beslutat att stänga av rektor liksom att överläggning ska genomföras med rektors fackliga organisation, Lärarförbundet, dagen därpå. Beslutet om avstängning har därmed fattats av kommunen innan genomförd överläggning med Lärarförbundet enligt § 10 AB i och för sig. Huruvida kommunen hade synnerliga skäl att innan överläggning fatta ett beslut om avstängning är föremål för tvisteförhandling mellan kommunen och Lärarförbundet varför utredarna väljer att inte närmare gå in på den frågan. 2. Vilken information baserades beslutet på? Frågan om avstängning togs upp första gången den 9 maj och då var även fråga om fler anställda än rektor skulle stängas av. Den information som krisledningen hade tillgång till inför beslutet om avstängning var framför allt att Yara hade dött till följd av misshandel i sitt eget hem, att anställda på Tullskolan hade haft en oro för Yara under våren och att det inte fanns någon orosanmälan från Tullskolan hos SF. Mot den bakgrunden är det utredarnas uppfattning att kommunen hade en skyldighet att utreda omständigheterna mot bakgrund av skyldigheten att göra en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Den tidslinje som togs fram med hjälp av anställda på Tullskolan bekräftade skolans oro för Yara under våren och att vissa rutiner avseende exempelvis elevhälsoarbetet hade brustit. Det var inledningsvis något oklart om rektor hade gjort en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen men efter kontroll med både rektor och den handläggare på SF 51 som rektor hade pratat med, ansåg krisledningen det klarlagt att någon orosanmälan inte hade gjorts. I ljuset av Yaras död upplevde krisledningen denna slutsats som något ”oerhört” allvarligt. Rektor själv bekräftade de omständigheter och händelser som framkom av tidslinjen den 12 maj. Det som inte framkom i tidslinjen var rektors bakomliggande arbetssituation under våren, det vill säga att rektor hade en hög arbetsbelastning och upplevdes som stresspåverkad tidigare under terminen. Utredarna vill i det här sammanhanget understryka, att den handlingsplan som fanns i kommunen angående bland annat orosanmälan (”Hur kan du hjälpa BARN SOM FAR ILLA”) inte angav att det räckte att nämna ett barns namn till SF så var en orosanmälan gjord. Handlingsplanen förutsatte två saker för att det skulle vara en orosanmälan; (i) identifikation, det vill säga vem oron gällde och (ii) att det fanns en uttryckt oro. 3. Vad var kommunens skäl till avstängningen? Utredarna har inte kunnat klarlägga något enskilt skäl till beslutet om avstängning. I de samtal utredarna har fört inom ramen för uppdraget, framkommer tre olika skäl: Rektor hade brustit i sin skyldighet att göra en orosanmälan (vilket var det skäl som också kommunicerades på presskonferensen den 12 maj), Rektor befann sig i en personlig kris som innebar att han inte var förmögen att vara rektor enligt skollagen och Rektor skulle inte utföra sina ordinarie arbetsuppgifter under den tid som extern utredning genomfördes, vilken beräknades vara klar den 30 juni. Det första skälet ovan, att rektor skulle ha brustit i sin tjänsteutövning, innebär att avstängning vidtogs enligt AB § 10 Mom. 2 första stycket (sannolika skäl misstänkt för svårare fel eller försummelse i arbetet). De andra två anförda skälen, skulle innebära att avstängningen genomfördes på grund av vägande skäl enligt AB § 10 Mom. 3 första stycket. 4. Hade kommunen skäl för sitt beslut om avstängning enligt AB? Utredarnas uppfattning är att kommunen skulle kunna ha haft fog för sitt beslut om avstängning med hänvisning till det först angivna skälet ovan i och för sig. Utredarna har uppfattat saken så att kommunen vid den här tidpunkten hade en skälig misstanke om att rektor hade gjort sig skyldig till svårare fel eller försummelse i arbetet. En naturlig följd hade då varit att under avstängningen, som är en tillfällig åtgärd, utreda just detta alternativt, anmält till polis- eller åklagarmyndighet för att få en extern bedömning av vad som hänt. Så har inte skett. Det kommunen gör vid presskonferensen den 12 maj är att ge uttryck för att ”skolan har brustit i sin anmälningsplikt”, att ”rektor är den som står ansvarig” och att ”kommunen därför har beslutat att rektor ska avstängas från sin tjänst”. Det som kommuniceras är således vad kommunen vid den här tidpunkten ansåg sig ha kommit fram till. På presskonferensen kommunicerades även att avstängningen var ett skydd för rektor i den pressade situationen som var och att han inte skulle vara på plats under utredningen. Detta uppfattar utredarna som att avstängningen vidtogs på grund av vägande skäl enligt 52 ovan, det vill säga antingen på grund av att rektor inte kunde fullgöra sina arbetsuppgifter som rektor för Tullskolan och/eller att rektor inte skulle utföra sina ordinarie arbetsuppgifter under tid som extern utredning genomfördes. Utredarnas bedömning är att kommunen hade visst fog för sitt beslut om avstängning även på grund av vägande skäl. Det har dock under utredningen framkommit uppgifter om att det inte var en nödvändig åtgärd att vidta. Det är klarlagt att FC BUF och rektor den 12 maj på morgonen var överens om att rektor inte skulle vara på arbetet då han inte mådde bra. Det råder avtalsfrihet mellan kommunen som arbetsgivare och rektor som anställd om hur arbetet ska utföras eller inte utföras. Parterna kan med andra ord komma överens om att arbetstagaren inte behöver utföra arbete. Detta innebär inte med nödvändighet att kommunens avstängningsbeslut var felaktigt i betydelsen att det utgjorde ett brott mot kollektivavtalet AB. Då beslutet om avstängning är föremål för tvisteförhandling mellan kommunen och Lärarförbundet, avstår utredarna från att ta ställning i den frågan. 5. Vem ansvarade för beslutet att stänga av rektor? Kommunen, i egenskap av arbetsgivare, är ansvarig för arbetsledningsbeslutet att stänga av rektor. Det var ett flertal högt uppsatta tjänstemän inom kommunen som var delaktiga i det beslut som innebar att rektor stängdes av. Att FC BUF verkställde beslutet innebär inte att hen har något uttalat personligt ansvar. Det är vår uppfattning att det fanns rättsliga förutsättningar för att avstänga rektor, men att skälen för beslutet var oklara och inkonsekventa. Det är också svårt att första vad som hände mellan 12 och 21 maj då avstängningsbeslutet hävdes. Vår främsta invändning mot avstängningsbeslutet är emellertid att det framfördes på det sätt som skedde vid presskonferensen 12 maj, vilket vi återkommer till nedan i punkt 9.9. 9.7.3.1 Avslutande reflektioner angående avstängningen Kommunen har bland annat anfört att skäl för avstängningen av rektor var att rektor hade brustit i sin anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Utredarna bedömer att kommunen hade fog för åtminstone en misstanke om att bland annat rektor hade brustit i sin tjänsteutövning på det sättet. Utredarna är kritiska till att kommunen så definitivt redan den 12 maj kommunicerade att så var fallet. Enligt utredarnas mening fanns det skäl för kommunen att anmäla misstanke om tjänstefel enligt 20 kap. brottsbalken till polis- och åklagarmyndighet. Som redan nämnts i rapporten rekommenderar SKL att arbetsgivare anmäler misstanke om just den här typen av brott för utredning. Ur ett arbetsgivarperspektiv hade kommunen då inte behövt befatta sig med bedömningen av om det var en försummelse av något slag utan den bedömningen skulle då göras av en oberoende myndighet under förundersökningssekretess. Ytterst är det fråga om att upprätthålla rättsstatliga principer. I relation till rektor hade mindre långtgående åtgärder kunnat vidtas under tiden som en förundersökning eventuellt pågick. Exempelvis hade rektor inom ramen för sin arbetsskyldighet enligt anställningsavtalet kunnat tillfälligt omplaceras till central förvaltning. Kommunen har inte anmält rektors förmodade suicidförsök som arbetsskada till Försäkringskassan. Det fanns inte skäl för kommunen att uppfatta olyckan på midsommarafton som ett suicidförsök förrän rektors fru gick med den informationen i media 53 i november 2014. Kommunen har uppgett att den till följd härav, konsulterade SKL i frågan om de skulle anmäla händelsen som en arbetsskada och fått till svar att sådan anmälan inte skulle göras. Utredarna har inte inom ramen för uppdraget tagit ställning till om det är en arbetsskada eller inte. Det har inte heller ålegat kommunen att göra den bedömningen. I ljuset av detta är det utredarnas uppfattning att kommunen borde ha anmält suicidförsöket och dess invalidiserande effekter som en arbetsskada i tiden november-december. Det hade därefter varit en fråga för Försäkringskassan att bedöma om det var fråga om en arbetsskada eller inte. 9.8 Kommunledningsförvaltningen 9.8.1 Kort beskrivning av verksamheten KLF är KS egen förvaltning och leds av kommundirektören, som även är chef för förvaltningscheferna. Det låg under år 2014 ett antal kommunövergripande stödfunktioner på KLF såsom IT, Upphandling och Ekonomi. Av särskilt intresse för utredningen är kommundirektören, stf. Kommundirektör (tillika avdelningschef för ekonomiavdelningen), kommunikationschef, stf. Kommunikationschef samt HR-chef. KLF har inte haft något verksamhetsansvar för de förvaltningar som i första hand var berörda av Yaras död utan har varit delaktiga i händelseförloppet i egenskap av just kommunövergripande kompetenser. 9.8.2 Ledning/styrning Vid de intervjuer som utredarna har haft med dessa personer, har framkommit en uppfattning om att Yaras död och de händelser som följde därefter innebar en djup kris för kommunen. Frågan är om denna upplevda kris ledde till att kommunen också satte upp en särskild krisledning antingen i enlighet med de krisledningsdokument som fanns på KLF eller på något annat sätt. En majoritet av de personer som utredarna har intervjuat inom ramen för uppdraget har hänvisat till de möten som förevarit på kommunhuset som krisledningsmöten. Denna uppfattning har med största sannolikhet färgats av att de flesta upplevde Yaras död i sig som en kris, där KLF borde vara involverad. Utifrån kommunens egen ”Ledningsplan vid kriser och extraordinära”, redogjord för närmare under punkt 8 ovan, kan Yaras död rubriceras som en allvarlig händelse då den berörde flera av kommunens förvaltningar och det kunde behövas centrala bedömningar utan att krisledningsnämnden behövde aktiveras. Krisledningsgruppen skulle då bestå av kommundirektören, tekniska chefen, servicechefen, räddningschefen samt kommunikationschefen. Den kunde också utökas med ledamöter beroende på händelsens art. Krisledningsgruppen skulle då även fungera som beredningsgrupp till KS AU. 9.8.3 Analys och slutsatser Den krisledningsgrupp som formerade sig i maj såg annorlunda ut mot vad som beskrevs i krisledningsplanen. Kärnan bestod av kommundirektören, stf. kommundirektör (tillika avdelningschef Ekonomi), kommunikationschefen och stf. kommunikationschef samt 54 ansvarigt kommunalråd. Härtill kom företrädare för SF, genom FC SF och ibland stf. FC SF, samt företrädare för BUF, genom FC BUF och ibland stf. FC BUF. Samtliga nu nämnda funktioner fanns inte alltid på plats vid de tre krisledningsmöten som utredarna har kunnat klarlägga ägt rum; den 1, 9 respektive den 11 maj. Utöver dessa tre möten företogs en mängd olika avstämningar per telefon, e-post och möten i mindre grupper. Dessa avstämningar har inte helt kunnat klarläggas. Utredarna har inte med säkerhet kunnat fastställa exakt vilka personer, och därmed funktioner, som fanns representerade vid de olika krisledningsmötena den 1, 9 och 11 maj. Klart är att kommundirektören var den som samordnade krisledningen och stod för det kommunövergripande perspektivet, vilket var i enlighet med krisledningsplanen. Vissa funktioner som enligt krisledningsplanen skulle sitta med i krisledningen gjorde det inte. Utredarna har svårt att bedöma om krisledningen hade blivit bättre eller mer ändamålsenlig om så hade varit fallet utan stannar vid att konstatera detta faktum. Vad gäller representanter från de berörda förvaltningarna, SF och BUF, var det i linje med krisledningsplanen som kunde anpassas efter behov. Utredarna är kritiska till att det vid de flesta krisledningsmötena har funnits med både ordinarie befattningshavare och deras respektive stf. samtidigt och vid andra tillfällen har dessa personer bytt av varandra. Det fanns därmed inte någon kontinuitet i krisledningsgruppen och vid vissa beslut hade inte alla närvarande kännedom om vad som hade diskuterats vid tidigare möten. Vid det första krisledningsmötet den 1 maj har kommunen inte någon uppfattning om hur stor krisen skulle komma att bli. Utredarna har därför inte anledning att ifrågasätta hur kommunen hanterade krisledningen vid det tillfället. Däremot borde det ha stått klart i veckan den 5-9 maj att kommunen hade behov av en mer strukturerad krisledning. Det är en brist att kommundirektören inte har kommunicerat, eller uttryckt på annat sätt: formaliserat krisledningsgruppen så att samtliga närvarande och övriga visste under vilka förutsättningar ledning/styrning ägde rum. Det är vidare en brist att inga av dessa krisledningsmöten har dokumenterats på något sätt i form av exempelvis minnesanteckningar, beslutspunkter eller åtgärdsplaner inklusive ansvarsfördelning för enskilda uppgifter. Kommunen hade även en Kriskommunikationsplan, framtagen av kommunikationsavdelningen, vilken skulle komplettera krisledningsplanen. Kriskommunikationsplanen skulle tillämpas när den centrala krisledningsgruppen aktiverades eller, när en av förvaltningarna begärde det. Utredarnas analys av händelseförloppet leder till att kommunikationsavdelningen har fått ett alltför stort inflytande i krisledningsgruppens beslutsfattande. Krisledningsgruppen har bland annat varit djupt involverad i diskussionen kring huruvida rektor ska stängas av eller inte, vilket är en arbetsgivarfråga mer än en kommunikationsfråga. Utredarna framför kritik mot att HR-chefen inte var en naturlig funktion i krisledningsgruppen mot bakgrund av de svåra överväganden som gjordes framför allt i relation till rektors avstängning. HR-chefens roll i en sådan krisledning hade möjligen kunnat balansera arbetsgivarperspektivet i relation till intresset av att kommunicera en handlingskraftig kommun. 55 Avslutningsvis håller utredarna med kommundirektören om att kommunens krisledningsplaner inte är tillräckligt anpassade till komplexa förtroendekriser som det varit fråga om här. 9.8.4 Särskilt om stöd till personal FC SF och FC BUF är direkt underställda kommundirektören. Varken FC SF eller FC BUF erhöll under våren 2014 något riktat krisstöd för egen del från kommunen. Under sen höst 2014 har kommunen anordnat stöd i form av coachsamtal till FC SF och FC BUF. Utredarna är av uppfattningen att kommunen på ett tidigt stadium skulle ha riktat stöd till FC SF och FC BUF för att underlätta i den turbulenta situation som uppstod i deras respektive verksamheter. FC BUF har även fått utstå hård kritik från allmänheten till följd av beslutet att stänga av rektorn. Ett beslut som FC BUF inte var ensam om att fatta enligt utredarnas uppfattning. 9.9 Särskilt om presskonferenser och mediehantering Vad som sägs på en presskonferens innebär inte i sig myndighetsutövning eller arbetsledning eller någon annan konkret åtgärd med rättsverkningar. Men kommunen handlar ändå i en arbetsgivarroll, då kommunen genom företrädare på förvaltnings- eller politisk nivå lämnar uppgifter om enskilda anställda till media och allmänheten. Kommunen bör också i den situationen följa de principer om lojalitet, återhållsamhet och proportionalitet som en arbetsgivare i allmänhet bör följa. I den mån kommunens företrädare har ansett sig ha meddelarfrihet enligt Tryckfrihetsförordningen är detta felaktigt. JK har i flera principiella beslut (senast 2003-10-08, dnr 3768-03-30) fastslagit att en myndighet inte har meddelarfrihet i kontakter med pressen (se även Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna , 2 uppl. s 140). Yaras död och det som hände rektor blev en mycket stor medienyhet. Redan den 1 maj blev Yaras död en riksnyhet, vilket både berodde på att en åttaårig flicka slagits ihjäl och att det fanns uppgifter om samband mellan hennes död och påstådda fel begångna av kommunen. Det var alldeles klart att det skulle komma bli en anstormning av journalister och en omfattande aktivitet i sociala medier. Ett antal journalister skulle kunna komma till Karlskrona. Flera av dessa skulle inte nöja sig med uttalanden från chefer och kommunikatörer utan kunde förväntas söka uppgifter från exempelvis arbetskollegor. Det fanns alltså anledning att mycket snabbt ta ställning till hur detta skulle hantereras. En riktpunkt borde vara att det fanns eller kunde finnas uppgifter som ännu inte utretts eller ens kommit fram, att många uppgifter var under sekretess av olika slag och att kommunen, ur ett arbetsgivar- och arbetsmiljöperspektiv, borde var återhållsam med uppgifter om enskilda arbetstagare. Kommunen valde att redan första dagen gå på en ”öppen” och ”transparent” linje och initierade en presskonferens med en kommunikationschef som moderator, två förvaltningschefer och ett kommunalråd. Kombinationen av att man egentligen visste mycket lite om vad som hänt och att deltagarna på presskonferensen var ovana vid situationen var riskabel. På presskonferensen inledde kommunikationschefen med att berätta att det florerade rykten. Innehållet i presskonferensen gav näring åt sådana rykten samtidigt som 56 det förnekades att det kommit några signaler under SF:s utredningar eller från skolan om att allt inte stod rätt till. På ett tidigt skede gavs alltså besked som senare visade sig felaktiga. Ett genomgående tema var att det fattats ett arbetsledningsbeslut gentemot en viss handläggare och att ett allvarligt fel begåtts av denne. Inget framkom som problematiserade denna bild och effekten blev att handläggaren kom att spela en huvudroll i presskonferensen och tveklöst fick en stor del av skulden för det som hänt. Beslutet att hålla en presskonferens redan första dagen var enligt vår mening förhastat och innebar att kommunen helt i onödan ”hängde ut” en anställd innan händelsen var utredd och utan att detta var påkallat av ett oavvisligt allmänintresse. Det är tveksamt om kommunens handlande vid presskonferensen var inte förenligt med de principer om lojalitet och proportionalitet som beskrivits ovan under punkt 4.2. Ett alternativ skulle ha varit att en enda person framträdde, lämpligen kommunens kommunikationschef, med en ytterst knapphändig information som i stort sett kunde begränsas till medkänsla med Yara, att sekretess och kommande utredningar omöjliggjorde kommentarer och spekulationer, samt att mer information skulle komma när kommunen hade mer information. Måndagen den 12 maj hölls en presskonferens med fokus på BUF. Den var föranledd av att det framkommit det som förnekades på den första presskonferensen, nämligen att det funnits orossignaler i skolan. Presskonferensen var ett led i samma ”öppna” och ”transparenta” linje och följde på en serie sammanträden under ledningen av kommundirektören. Vid dessa sammanträden diskuterades situationen på Tullskolan och situationen för dess rektor under flera dagar, både 9 maj, 11 maj och samma dag 12 maj. Vid ett av dessa möten beslutades att rektor skulle stängas av enligt bestämmelsen i § 10 AB. Vid utredarnas intervjuer framkommer att bland annat både kommundirektören och kommunalrådet redovisade sina uppfattningar i avstängningsfrågan. Presskonferensen leddes av kommunikationschefen och medverkade gjorde kommundirektören, ansvarigt kommunalråd och FC BUF. FC BUF redogjorde utförligt för det FC BUF visste om rektorns hantering av uppgifterna och meddelade att rektorn skulle komma att stängas av från sin tjänst. Detta kan inte uppfattas på något annat sätt än en offentlig kritik av rektorn, vilken inte var motiverad. Vi har berört avstängningsbeslutet ovan, pkt 9.6.3. Även om det, vilket utredarna har funnit, fanns skäl till avstängningsbeslutet, var det olämpligt att framföra de uppgifter som kommunen gjorde vid presskonferensen. Även om det skulle finnas ett oavvisligt allmänintresse att redovisa rektorns situation, vilket kan ifrågasättas, skulle detta kunnat göras på annat sätt. Som exempel hade kommunen kunnat förklara att rektorn fullgör andra uppgifter, att rektor tagit en kortare tids ledigt eller dylikt (se ovan beträffande begreppet ”time-out”) Det var på samma sätt knappast lämpligt att på en presskonferens i detalj diskutera vad som hänt; något som faktiskt var och skulle komma att bli föremål för utredning. Däremot var det relevant att kommundirektören tog upp förvaltningsövergripande frågor som skulle behandlas i en upphandlad konsultutredning inom kort och att skolan genast börjat tillämpa andra rutiner för orosanmälan. Det finns skäl för att jämföra kommunens agerande gentemot allmänheten och media med hur polisen hanterade händelsen med faxet på långfredagen. Polisen initierade genast en 57 internutredning vid riksenheten för polismål och hänvisade till förundersökningssekretessen och att det inte fanns något att meddela förrän frågan var utredd. Både chefer och handläggare/lärare har berättat att de upplevde obehag för egen del av presskonferenserna. De upplevde att dessa skapade stress i organisationen och att känslan ”nästa gång kan det vara jag” spreds. Detta är ytterligare en aspekt av att arbetsgivarperspektivet får vika för andra hänsyn då den egna förvaltningen kanske inte har full kontroll över situationen. ________________________ Karlskrona den 5 mars 2015 _______________________ Annika Elmér _______________________ Lars Viklund 58 10. BILAGA 1, CV Advokat Annika Elmér EmpLaw Advokater AB Vasagatan 36, 4tr., 111 20 Stockholm [email protected], www.emplaw.se 070-573 89 59 Kompetens Annika Elmér är utbildad jurist vid Stockholms universitet och hon arbetar sedan år 2002 uteslutande med arbetsrätt. Annika Elmér har erfarenhet från och arbetar inom hela arbetsrättens område, vilket bland annat innefattar frågor kring kollektivavtal, anställningsskydd, diskrimineringsfrågor, omstruktureringar, arbetsmiljö och ledarskap kopplat till arbetsrätt. Annika Elmér anlitas regelmässigt som ombud inför allmän domstol, Arbetsdomstolen samt i skiljeförfaranden. Annika Elmér är även en flitigt anlitad föreläsare och seminarieledare inom sitt område. Annika Elmér har särskild erfarenhet från kommunal sektor, tjänstesektorn, särskilt bemanningsbranschen, och måleribranschen. Arbetslivserfarenhet EmpLaw Advokater AB januari 2014 – EmpLaw Juridik AB november-december 2013 Fondia Legal Services AB oktober 2012 – september 2013 Stockholms stad oktober 2010 – september 2012 Elmzell Advokatbyrå AB augusti 2002 – september 2010 Gernandt & Danielsson Advokatbyrå september 2000 – maj 2001 Utbildning Ledarskapsutbildning, pågående Scouternas Folkhögskola 2014- Ledarskapsutbildning, Sveriges Advokatsamfund 2010 Advokatexamen 2009 Jur. kand. Stockholms universitet 2000 Övrigt Vice ordförande, Norra Lidingö Sjöscoutkår 2014- Ersättare socialnämnden, Lidingö kommun 2002-2010 59 Advokat Lars Viklund Advokat Lars Viklund AB Sockenvägen 426, 122 63 Enskede [email protected]; www.advokatviklund.se 08-659 41 28; 0709-743458 Utbildning och yrkesverksamhet Jur kand Uppsala Universitet 1968 Tingsmeritering Huddinge tingsrätt och Stockholms tingsrätt 1969-1971 Förbundsjurist LO-förbundens Rättsskydd AB 1971-1979 Byråchef Konsumentverket/KO 1979-1982 Ingick 1982-2010 i det advokatkontor som från och med 1990 var Sju Advokater KB. Egen praktik sedan 2010 under firma Advokat Lars Viklund AB. Inriktning Sedan 1980-talet arbetsrätt (till övervägande del) och medierätt (återkommande). Har regelbundet uppträtt som ombud i domstol; tingsrätt, hovrätt, Högsta domstolen, Arbetsdomstolen och i viss omfattning Marknadsdomstolen och Kammarrätt samt i skiljenämnd. I arbetstvister företrätt både arbetstagar- och arbetsgivarsidan. Arbetstagarsidan både enskilda arbetstagare och arbetstagarorganisationer. På arbetsgivarsidan till övervägande del statliga och kommunala arbetsgivare samt ideella organisationer. Återkommande konsultuppdrag för Sveriges Kommuner och Landsting. I medierättsliga tvister uppträtt som ombud för enskilda målsägande, försvarare för ansvariga utgivare och författare samt som ombud för tidnings- och radio-TV-företag. Har regelbundet varit skiljeman. Har under de senaste tio åren återkommande haft uppdrag som försvarare i miljö- och arbetsmiljöbrottmål. Annan juridisk verksamhet Har haft mindre sakkunniguppdrag i statliga utredningar. Varit sekreterare i Löneförhandlingsutredningen (SOU 1991:13). Undervisat i arbetsrätt vid Stockholms- och Uppsala Universitet och varit lärare i Rektorsutbildningen. Undervisat i processteknik och processtaktik vid ett antal internatkurser på uppdrag av bland annat arbetsmarknadens parter, SKL och Advokatsamfundet. 60 Medförfattare till flera juridiska handböcker. Övrigt Är styrelseledamot i Civil Rights Defenders, har tidigare varit styrelseledamot i Svenska Juristkommissionen, Sveriges Advokatsamfunds stockholmsavdelning samt AIKs huvudstyrelse. 61 11. BILAGA 2, UTREDNINGSMATERIAL OCH KÄLLFÖRTECKNING 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. Intervjuer 14 januari- 13 februari med 23 socialsekreterare, lärare och andra anställda 8 rektorer och arbetsledare (chefsnivå 1) 7 verksamhetsledare (chefsnivå 2) 6 chefer på förvaltningsledningsnivå 5 fackliga företrädare från Skolledarförbundet, SSR, Lärarnas Riksförbund och Vision 8 politiker på nämnd- och kommunstyrelsenivå Uppdragsbeskrivning – 2014-12-10 Utredning med anledning av ett barns dödsfall i april 2014 – ACP-Konsult Lex Sarahutredning – Socialförvaltningen 2014-0501 Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser – Kommunledningsförvaltningen Kriskommunikationsplan – Karlskrona kommun Beredskapsplan för Barn- och ungdomsförvaltningen 130909 Kris- och katastrofplan för Tullskolan 2013-2014 Beredskapsplan vid kris – Socialförvaltningen Delegationsordning för kommunledningsförvaltningen inom kommunstyrelsen Reglemente för barn- och ungdomsnämnden i Karlskrona kommun Delegationsordning. Barn- och ungdomsnämnden Delegationsordning – socialförvaltningen Delegationsordning för personalärenden – socialförvaltningen Genomlysning av barn- och ungdomsnämndens organisation – Ernst & Young 2014 Blekinge tingsrätts dom 2015-02-03 i mål B 1063-14 Förundersökning i mordmålet Tre beslut av IVO med anledning av Lex Sarah-anmälningar 2015-02-10 AB – Allmänna bestämmelser – det kommunala kollektivavtalet om anställningsvillkor FAS 05 Avtal Samverkan Karlskrona Samtliga protokoll FSG Socialförvaltningen 2013-14 Dito Barn- och ungdomsförvaltningen Pressklipp maj-december 2014; 258 artiklar TV-upptagningar av presskonferenserna 2014-05-01 och 2014-05-12 Ytterligare TV-material, bland annat intervjuer maj 2014 och november 2014 Statistik från Lärarförbundet och SKL om kommunens kostnader för socialtjänst och skola Ett antal beslut från JO och JK Beslut och skriftligt material från Arbetsmiljöverket En skrivelse från Lärarförbundet februari 2015 Handlingar angående tvist Lärarförbundet – Karlskrona kommun om överläggningsskyldighet Årsredovisning 2014 Socialförvaltningen Årsredovisning 2014 Barn- och ungdomsförvaltningen Rättsfall Arbetsdomstolen och övriga arbetsrättsliga rättsutredningar Erhållna minnesanteckningar, protokoll, PM med mera från intervjupersoner 62
© Copyright 2024