NPD-MODELLEN I SKOTTLAND
OFFENTLIG-PRIVAT SAMVERKAN
ÖVERSIKT ÖVER NPD-MODELLEN I SKOTTLAND
1.
Non-Profit Distributing-modellen, även känd som "NPD-modellen" är en av de främsta modellerna för
tillhandahållande av infrastruktur i Skottland och fungerar som ett alternativ till den traditionella OPSmodellen.
NPD-Modellen har utvecklats i Skottland under mer än ett decennium. Som en följd av neddragningar
i statsbudgeten för infrastruktursatsningar, har det ansetts finnas ett behov av alternativa långsiktiga
finansieringsmodeller för att stimulera ekonomisk tillväxt och för att slå vakt om arbetstillfällen. Med
anledning av Skottlands tradition av "vänsterinriktad" politik och politikernas generellt negativa inställning till att privata aktörer ges möjlighet att göra vad som uppfattas vara för stora vinster i mer
traditionella intäktsfinansierade modeller, såsom OPS, sökte den skottska regeringen ett alternativ.
Under 2008 etablerades därför Scottish Futures Trust med syfte att "förbättra effektiviteten och verkningsgraden av infrastrukturinvesteringar och användningen av infrastruktur i Skottland genom samverkan mellan offentliga organ och industrin, vilket ska skapa mervärde och förbättrade offentliga
tjänster", och under 2011 lanserades en serie standardavtal med kommentarer kring NPD-modellen.
2.
NPD-MODELLENS EGENSKAPER, DOKUMENTATION OCH PARTER
NPD-modellen övergripande särdrag är:
•
•
•
en begränsad avkastning för privata aktörer;
aktier utan krav på utdelning; och
en förstärkt intressentmedverkan från intressenterna.
NPD-modellen är en metod för statliga organ ("Staten") att upphandla tillgångar enligt "design-buildfinance-maintain"-modellen (DBFM). I huvudsak ansvarar den privata aktören/projektbolaget inte
endast för finansiering, utförande av design och byggnation, utan också för underhåll och drift av anläggningen/tillgången under en 20- till 30-årsperiod, där:
•
•
betalning för anläggningen/tillgången sker först när anläggningen/tillgången är färdigbyggd
och redo att användas, och
Staten endast betalar för tillgängliga anläggningar och avtalsenligt utförda tjänster. Om anläggningen/tillgången inte är tillgänglig eller om projektbolaget inte skulle lyckas uppfylla
Statens leverans- och specifikationskrav, så leder detta till att Staten får göra avdrag från sina
betalningar till projektbolaget.
NPD-modellen är en i huvudsak avkastningsbaserad modell. Den privata investeraren ("Investeraren")
bestämmer över hur tjänsterna ska tillhandahållas, så länge Statens leverans- och specifikationskrav
uppfylls i enlighet med satta kvalitetsmål. Det projektbolag som Investeraren investerar i ("Projektbolaget") ingår ett avtal med Staten. I avtalet regleras villkoren för leveransen av projektet, tillgänglighetsnivå samt den kvalitet som projektet måste uppfylla.
Med detta avtal som grund kommer Projektbolaget i sin tur att ingå avtal med underentreprenörer.
Underentreprenörsavtal ingås framför allt med entreprenadbolag, vilka utför arbete kopplat till design
och byggnation, och med tjänsteleverantörer, vilka utför drifts- och underhållstjänster. Projektbolaget
ingår också avtal om finansiering för att täcka projektets kapitalkostnader. Projektet finansieras med
hjälp av en kombination av eget och lånat kapital. Som en följd av dessa grundläggande avtal upprättas sedan en rad andra anslutande avtal och dokument avseende projektet och finansieringen.
Typiskt sett äger Staten marken där anläggningen/tillgången ska uppföras av de privata aktörerna och
den privata aktören kommer endast att ha rätt att få till tillgång till fastigheten för att bygga och underhålla anläggningen/tillgången.
Figur 1 nedan illustrerar de centrala partnerna och deras inbördes relationer. Bilden är hämtad från
Scottish Futures Trust:s hemsida http://www.scottishfuturestrust.org.uk/
Figur 1
2.1
Begränsning av vinstutdelningen till Investerare och återförande av överskott till Staten
En av huvudprinciperna i NPD-modellen är att det inte föreligger någon rätt till vinstudelning på det
investerade kapitalet. Avkastning till de privata aktörerna uppnås istället genom att ett skuldebrev med
fast ränta ingås med Projektbolaget. Om projektet genomförs framgångsrikt kommer de privata aktörerna att kunna erhålla full avkastning enligt avtalet. Skulle projektet däremot inte genomföras framgångsrikt riskerar Investerarnas efterställda lån att inte återbetalas (helt eller delvis) och Investerarnas
avkastning blir därmed lägre. Ett incitament har således skapats för de privata aktörerna att leverera i
överensstämmelse med de leverans- och specifikationskrav som Staten har uppställt för projektet,
d.v.s. Projektbolaget vill inte riskera att bryta mot avtalet eftersom det påverkar Investerarnas avkastning.
Skulle det uppstå ett överskott eller vinster i Projektbolaget (som utan förbudet mot vinstutdelning på
investerat kapital skulle ha utdelats till aktieägarna), ska dessa medel betalas till Staten.
2.2
Intressentmedverkan
Ett annat centralt inslag i NPD-modellen är den förstärkta intressentmedverkan. Staten är minoritetsaktieägare i Projektbolaget, med möjlighet att lägga veto mot väsentliga förändringar av projektstrukturen för att på så sätt säkerställa att principerna för NPD bibehålls genom projektets livslängd.
Staten har också rätt att tillsätta en observatör i Projektbolagets styrelse. Observatören har rätt att delta
vid styrelsemöten och att lämna synpunkter, men har ingen rösträtt. Till detta kommer att Staten har
rätt att till Projektbolagets styrelse utse en styrelseledamot nominerad av Scottish Futures Trust (denna
ledamot brukar ofta gå under namnet "B-Director" eller "Public Interest Director"). Denna ledamots
roll är att utgöra en oberoende röst i styrelsen och att säkerställa transparens och ansvarstagande. Investerarna är fortfarande majoritetsaktieägare och tillsätter majoriteten av styrelseledamöterna.
Figur 2 nedan illustrerar gruppstrukturen för NPD-modellen. Bilden är hämtad från Scottish Futures
Trust:s hemsida http://www.scottishfuturestrust.org.uk/
Figur 2
2.3
Hantering av poster utanför balansräkning (off-balance sheet treatment)
En aspekt av NPD-modellen som har gjort den särskilt tilltalande i Skottland är att den ansetts möjliggöra för Staten att undvika att behöva ta upp projekten i sin balansräkning. Det kan dock noteras att
nyligen presenterade redovisningsregler, ESA10, har gjort att sådana redovisningstekniska åtgärder
kan ifrågasättas. NPD-modellen har därför reviderats och dess nya egenskaper (som de har presenterats här ovan) är avsedda att säkerställa överensstämmelse med ESA10. Enligt den information vi har
fått, väntar den skotska regeringen på bekräftelse från "Office of the National Statistics" på att NPDmodellen har justerats på ett sådant sätt att en hantering av projekten utanför balansräkningen kommer
att vara fortsatt möjlig för Staten.
2.4
Prioriterad skuld och refinansiering
Seniora skulder (i form av bank- eller obligationsfinansiering) står i regel för 90 procent av projektets
finansiering, medan juniora skulder till Investerare utgör de övriga 10 procenten. Det investerade kapitalet i en NPD-modell har ett nominellt värde. Om billigare seniora lånemöjligheter blir tillgängliga
efter projektets initiala finansiering (financial close), så ska alla eventuella vinster från en sådan refinansiering delas mellan Projektbolaget och Staten i enlighet med en avtalad vinstdelningsmetod.
2.5
Samhällsnytta
Investeringar i infrastrukturprojekt enligt NPD-modellen ger också möjlighet att skapa fördelar för
kommuner och mindre orter och deras ekonomi. Staten kan använda NPD-modellen för att uppnå
större social och ekonomisk nytta till fördel till kommunerna och de mindre orterna genom att kräva
att Projektbolaget levererar utbildning, lärlingsplatser, arbetstillfällen eller distributionskedjor till de
lokala småföretagen (utöver de tjänster Projektbolaget ska tillhandahålla enligt de leverans- och specifikationskrav som har avtalats med Staten). Om Projektbolaget misslyckas med att uppfylla något av
dessa krav blir det föremål för ekonomiska sanktioner, vilka i slutändan kommer att äta upp eventuella
avgiftsintäkter.
3.
NPD-MODELLENS LÄMPLIGHET – MERVÄRDE FÖR PENGARNA
Skotska myndigheter är vid upphandlingar skyldiga att göra ett mervärdestest ("value for money"
(VfM) test). I huvudsak innebär detta att alla anskaffningar som föreslås genomföras enligt NPDmodellen är föremål för en särskild typ av utvärderingsprocess för att säkerställa valet av "den optimala tillgängliga kombinationen av livscykelkostnader och kvalitet (eller ändamålsenlighet) för varan
eller tjänsten för att kunna möta användarnas krav". Detta är inte endast ett verktyg för att bestämma
den lägsta kostnaden för projektet utan hänsyn tas till exempel också till faktorer som vad som är den
mest lämpliga riskallokeringen vid jämförelser mellan konventionella kapitalfinansierade upphandlingar och denna typ av avkastningsfinansierade projekt.
3.1
Projektets storlek och omfattning
I Skottland har vi i allmänhet inte sett enskilda projekt som understiger 50 miljoner pund där NPDmodellen använts. För att säkerställa att man får mervärde för pengarna slås ibland flera mindre projekt ihop till ett större projekt, eftersom man då lockar fler Investerare.
I regel har NPD-projekt en serviceperiod/koncessionstid på 20 till 30 år.
Inom de sektorer i Skottland där NDP-modellen används ofta, har det skett en utveckling mot standardisering av designelement för att främja kostnadseffektivitet.
Generellt sett kommer de tjänster som tillhandahålls med hjälp av NDP-modellen att vara begränsade
till "hårda" fastighetsanknutna tjänster, som reparationer och underhåll kopplade till byggnadens konstruktion. Ansvaret för "mjuka" tjänster, som till exempel matbespisning och städning, kvarstår hos
Staten. Denna uppdelning har visat sig hantera politiska påtryckningar från fackförbunden beträffande
flytten av personal från den offentliga sektorn till den privata sektorn.
3.2
Riskallokering
Enligt vår erfarenhet är NPD-modellen väl lämpad för att leverera projekt som har en relativt låg riskprofil, som till exempel sociala infrastrukturprojekt inom sjukvård, äldreomsorg och utbildning samt
vägprojekt. Det har generellt sett inte ansetts vara en modell lämpad att använda för projekt med en
högre risknivå, som till exempel avfallshantering.
De privata aktörerna ansvarar för att leverera anläggningen enligt plan och inom budget, att leveransoch specifikationskraven uppfylls samt för att bedöma och hantera risker. Anläggningarna/tillgångarna
ska återlämnas till Staten i lämpligt skick vid projektets slut. Om Projektbolaget misslyckas med att
uppfylla något av dessa krav blir det föremål för sanktioner, vilka i slutändan kommer att äta upp
eventuella avgiftsintäkter.
Den exakta riskallokeringen för varje del av projektet är komplext och kommer att variera beroende på
sektorspecifika såväl som projektspecifika risker. Marknadsnormer för riskallokering har dock fastställs genom standardavtal och dokument och vi anser, då dessa standardavtal är välutvecklade, att
motståndet mot nuvarande riskallokeringspositioner är litet. Det krävs numera väl grundade skäl för att
ändra dessa riskallokeringar. Med NDP-modellen sker det generellt sett en större riskallokering än vid
vanliga kapitalfinansierade anskaffningar, men samtidigt en mindre risköverföring än vid ett OPSprojekt.
Vid jämförelse med en traditionell OPS-struktur kan man till exempel se att:
•
•
•
•
äganderättsrisken generellt är något Staten ska ansvara för;
Staten ansvarar för risken för att fysiska byggnadsarbeten ska behöva utföras på anläggningen/tillgången som ett resultat av oförutsägbara lagändringar under driftsperioden;
Staten ansvarar för risken för energianvändningen och priset för energi, men krav har uppställts på tjänsterna för att ge incitament till tjänsteleverantörerna att utföra de åtgärder som
märkbart påverkar energikonsumtionen och som är inom dennes kontroll; och
uppdelningen av risken för försäkringspremier vad gäller marknadsrelaterade förändringar
har släppts så att höjningar av försäkringspremien kan påföras Staten genom höjda avgifter.
LYCKADE NPD-PROJEKT I SKOTTLAND
4.
Våra kollegor har varit involverade i nästan alla NPD-projekt i Skottland och deras uppfattning är att
ett lyckat NPD-projekt baseras på:
•
•
•
•
•
•
attraktiv tillgång på projekt,
en rimlig accepterad nivå på vinster för privata aktörer,
standardiserad dokumentation,
optimal risköverföring,
snabb upphandlingsperiod på 18 månader från annonsering till dess att projektet inleds, och
övergripande ledning av programmet och övervakning av NPD-modellen av Scottish Futures
Trust.
Alla de ovan nämnda faktorerna har resulterat i (a) att en betydande andel offentliga organ i Skottland
önskar använda NPD-modellen, (b) att en adekvat nivå av konkurrens mellan de privata aktörerna
existerar och (c) att det finns ett betryggande intresse från seniora långivare att delta i projekten.
Den walesiska regeringen har uttalat att infrastrukturinvesteringar är av högsta prioritet och att de önskar använda NPD-modellen för lämpliga framtida infrastrukturprojekt. Den walesiska regeringen önskar använda NDP-modellen för att kunna ge välbehövlig stimulans för att skapa fler arbetstillfällen
och en hållbar ekonomisk tillväxt på medellång och lång sikt. Planerade projekt inkluderar bland annat
A465 Heads of the Valleys Road, Velindre Sjukhuset samt skolor.
5.
OM DLA PIPER
DLA Pipers svenska kontor, DLA Nordic, är en av Sveriges största affärsjuridiska fullservicebyråer
och rankas som en av de ledande i landet. Vi erbjuder specialistkompetens inom alla delar av affärsjuridiken. På kontoret i Stockholm arbetar idag 125 personer varav 85 jurister.
Den globala visionen är att erbjuda specialistkompetens inom alla delar av affärsjuridiken till både
lokala och globala klienter. Idag finns jurister på över 90 kontor i Afrika, Nord- och Sydamerika,
Asien, Oceanien, Europa och Mellanöstern.
Vi har en stor och växande svensk och internationell klientbas bestående av företag, myndigheter och
organisationer med en stor variation av verksamheter såsom handel, industri, tillverkning, tjänster,
fastigheter, byggnation, banker och finansbolag, IT- och telekommunikation, media m.m.
6.
KONTAKTPERSONER
Marianne Ramel
Partner
T +46 8 701 78 55
[email protected]
Erik Selander
Partner
T +46 8 701 78 95
[email protected]
Peter Ihrfelt
Partner
T +46 8 701 78 56
[email protected]