LANTMÄTERIET
Regeringskansliet
Utbildningsdepartementet
103 33 Stockholm
REMISSYTTRANDE
2015-02-03
VÅR REFERENS:
DNR 102-2014/4884
ER REFERENS:
U2014/4224/F
Remissvar Registersforskningsutredningen {SOU
2014:45)
Lantmäteriet har tagit del av Registerforskningsutredningens betänkande.
Förutom vissa synpunkter på den föreslagna lagen för forskningsdatabaser
har Lantmäteriet inga invändningar mot utredarens förslag. Lantmäteriet
tillstyrker också utredarens förslag att stärka sekretessen i
forskningsverksamhet och för forskningsdatabaser. Det här svaret är
uppdelat i två delar: Lantmäteriets synpunkter på utredarens förslag (i
kapitel 9) samt synpunkter i övrigt.
Synpunkter på utredarens förslag
Ny sekretessbestämmelse (avsnitt 9.3)
Lantmäteriet tillstyrker förslaget om en ny sekretessbestämmelse för
uppgifter avseende enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i
forskningsverksamhet och för forskningsdatabaser (oavsett om dessa
regleras genom en särskild lag eller inte, se synpunkter på avsnitt 9.4).
Förslaget innebär dels att handläggningen förenklas hos utlämnande
myndigheter, dels att det rimligen innebär att fler uppgifter kan lämnas ut
för forskningsändamål. Lantmäteriet delar utredarens bedömning om
absolut sekretess. Allmänhetens behov av insyn bör rimligen vara störst
gentemot de utlämnande myndigheterna. Denna möjlighet påverkas inte
av förslaget. Allmänhetens behov av insyn i den aktuella
forskningsverksamheten måste också vägas mot möjligheten att uppgifter
alls kan lämnas ut till verksamheten i fråga.
Ny lag om forskningsdatabaser (avsnitt 9.4)
Datainspektionens tolkning av särskilt ändamål i PUL framhålls som ett
problem av utredaren - som därför föreslår lagstöd för
ändamålsbestämningar som går utöver inspektionens tolkningar (s. 362).
Lantmäteriet vill framhålla att de bestämmelser som aktualiseras i PUL i
det närmaste har identiska motsvarigheter i dataskyddsdirektivet. En
särskild lagstiftning måste hålla sig inom ramarna för vad direktivet och
Lantmäteriet
BESÖKSADRESS Lantmäterigatan 2 c Gävle, TELEFON 0771 - 63 63
E-POST [email protected], INTERNET www.lantmateriet.se
63
LANTMÄTERIET
övriga internationella åtaganden tillåter. Den lösning som regeringen
kommer fram till bör också vara långsiktigt hållbar - särskilt med
beaktande av den kommande EU-förordningen, som ju Datainspektionen
med all sannolikhet kommer att ha ett nationellt tillsynsansvar för .
Lantmäteriet rekommenderar därför att regeringen ger lämplig aktör
(Vetenskapsrådet eller annan) i uppdrag att i samråd med
Datainspektionen utreda hur de närmare ändamålsbestämningama för
olika forskningsdatabaser faktiskt kan se ut. Fastän det rör sig om
"framtida forskning" torde utredarens förslag (med särskilda ändamål för
varje forskningsdatabas) ha goda möjligheter att uppfylla
dataskyddsrättsliga principer. Att just "framtida forskning" inte i sig har
ansetts godtagbart av Datainspektionen och förvaltningsrätt innebär inte
att närmare preciseringar av "framtida" användning inte kan godtas. Det
ligger i registerförfattningars natur att ändamålen regleras utan att man
exakt vet hur varje användare av registret senare ska använda uppgifterna.
Lantmäteriet instämmer i utredarens bedömning att finalitetsprincipen i
PUL inte bör regleras bort för forskningsdatabaser (s. 439). De närmare
ändamålen för varje forskningsdatabas får alltså främst betydelse för
insamlingen av uppgifter till databasen. Fortfarande kan de uppgifter som
faktiskt finns i databasen lämnas ut till helt andra forskningsprojekt än vad
som ursprungligen var databasens ändamål. Detta följer av 9 §andra
stycket PUL. Att precisera databasernas ändamål innebär alltså inte att
senare forskning för andra ändamål begränsas, annat än för mängden
uppgifter som finns tillgängliga i databasen (jfr resonemang t.ex. på s. 360) .
Även om utredarens lagförslag genomförs bedömer Lantmäteriet att
många svårigheter kvarstår för myndigheter som ska tillhandahålla
personuppgifter i elektronisk form till forskningsdatabaser (jfr t.ex.
resonemang på s. 420). Vid ett utlämnande är det inte bara tveksamheter
kring den senare behandlingens laglighet som är den svåra frågan, utan
också hur myndighetens egen behandling (i form av utlämnande till en
given mottagare) svarar mot myndighetens eget regelverk. Det handlar
framförallt om att bestämma vilken mängd av uppgifter som behövs för att
uppnå det angivna ändamålet, även om ändamålet i sig kan godtas. Detta
gäller särskilt när registerförfattningar uppställer krav på viss precision av
varför uppgifterna behövs. 1 Även fortsättningsvis kan det alltså bli så att
vissa utlämnanden endast kan ske till särskilda forskningsprojekt (däremot
bör sådana forskningsprojekt i sin tur kunna lämna uppgifterna vidare till
en forskningsdatabas). Lantmäteriet utgår från att utlämnande till
forskningsdatabaser kan räknas som sådana behandlingar för historiska,
statistiska eller vetenskapliga ändamål som avses i 9 §andra stycket PUL.
Detta fastän behandling av uppgifter i forskningsdatabasen inte kan anses
som "forskning". Det bör klargöras om så inte är fallet.
1 För Lantmäteriets del t.ex . sådana särskilda skäl som anges i 8 och 10 §§lagen (2000:224)
om fastighetsregister.
2(5)
LANTMÄTERIET
Lantmäteriet har i sig ingenting emot den valda lagstiftningstekniken med
en ramlag som ska kompletteras med förordningar för varje
forskningsdatabas. Lantmäteriet är dock tveksamt till vinsterna ur
integritetssynpunkt med en reglering i lagform (se utredarens resonemang
på bl.a. s. 422, 428 och 456). Detta eftersom de bestämmelser som har reell
påverkan på den personliga integriteten ändå kommer att finnas i de
senare förordningarna (ändamålen med den faktiska forskningsdatabasen
och vilket innehåll den ska ha). Lantmäteriet förstår också den föreslagna
11 §som ett sätt att begränsa regeringens senare möjligheter att stärka den
personliga integriteten genom olika sökbegränsningar. Regeringen bör
därför välja den författningstekniska lösning som bedöms vara bäst
anpassad för att möta den kommande utvecklingen på EU-området, och
även med beaktande av Informationshanteringsutredningens kommande
förslag. Ett exempel kan vara att förandet av vissa forskningsdatabaser i
förordning kan regleras som en myndighetsuppgift.
I den mån utredarens förslag om en ramlag anses som bästa alternativet
har Lantmäteriet följande synpunkter på författningsförslaget:
- Det är tveksamt om 1 § tredje stycket avser lagens tillämpningsområde.
- Behovet av 4, 7, 10, 14 §§i den föreslagna lagen kan ifrågasättas utifrån
vad som redan gäller enligt PUL. Likaså bör 18 § utgå. Detta eftersom 28
och 48 §§ PUL blir tillämpliga även vid behandlingar i strid med den
föreslagna lagen. Detta följer av 9 § a och b PUL.
- Det kan inte anses finnas någon skyldighet enligt 26 § PUL att lämna
information till den registrerade när den personuppgiftsansvariga inte själv
har möjlighet att identifiera vem uppgifterna rör. Lantmäteriet avstyrker
därför också 16 § i den föreslagna lagen.
- Det är viktigt att förslaget till 8 §inte kan förstås som en skyldighet för
utlämnande myndigheter att tillgodose krav på anonymisering av
uppgifter. Om den utlämnande myndigheten inte kan åta sig att
anonymisera uppgifterna sker då inget tillhandahållande alls, eller att det i
vissa fall bör kunna accepteras att uppgifterna anonymiseras hos
myndigheten som ansvarar för forskningsdatasen. Vid det senare
alternativet kan det vara ett alternativ att ändra ordalydelsen i paragrafen. I
stället får "får behandlas" kan ståt.ex. "får tillhandahållas till
forskningsprojekt" . Detta tycks också stämma överens med bestämmelsen i
9 §där det är den personuppgiftsansvariga för forskningsdatabasen som
förser uppgifterna med en kodnyckel.
Övriga synpunkter
Rättsliga förutsättningar för utlämnande myndigheter
Oavsett om det är en prioriterad uppgift eller inte att bistå forskningen
med uppgifter (se avsnitt 8.6) vill Lantmäteriet framhålla att
myndigheternas behandling och tillhandahållande av personuppgifter i
3(5)
LANTMÄTERIET
stor utsträckning styrs av olika registerförfattningar. Dataskyddsreglerna
kan generellt innebära svåra bedömningar (som kommenterats ovan).
Ibland finns också begränsningar som inte verkar nödvändiga. Som ett
exempel från Lantmäteriets verksamhet kan nämnas att ett av ändamålen
med lägenhetsregistret är att uppgifter får behandlas för forskning. 2
Lantmäteriet får däremot inte lämna ut uppgifter från registret i digital
form direkt till forskare eller forskningsinstitutioner.3 Då registret
överhuvudtaget inte innehåller direkta personuppgifter kan det uppfattas
som anmärkningsvärt att forskare inte alls har rätt att ta del av uppgifterna
i elektronisk form, medan de kan ha tillgång till andra uppgifter som i regel
är betydligt mer integritetskänsliga än bostadsarea, antal rum och liknande.
Lantmäteriet vill med detta lyfta ett exempel på hur befintlig reglering kan
begränsa möjligheterna till utlämnande för forskning på ett sätt som inte
alltid framstår som ändamålsenligt. Lantmäteriet har dock ingen
uppfattning om hur vanliga liknande regleringar är, eller huruvida det
motiverar en generell översyn av registerförfattningarna i det avseendet.
Svensk Nationell Datatjänst
Lantmäteriet instämmer i utredarens bedömning att regeringen bör utreda
framtiden för Svensk Nationell Datatjänst (SND) i syfte att SND ska bli
arkivmyndighet för forskningsdatamaterial.
Ekonomiska förutsättningar och avgifter för data
För att förbättra möjligheterna för forskare att få tillgång till data måste
myndigheternas olika finansieringsformer beaktas. Lantmäteriet är
exempel på en myndighet som är beroende av avgifter, varför särskilda
villkor ställs upp för användningen. Detta kan medföra att senare
användning och delning av informationen mellan forskare blir onödigt
komplicerad - i synnerhet om forskarna representerar olika organisationer
och samverkar med forskare i andra länder. Detta blir särskilt påtagligt i
fall med forskningsdatabaser, där hela tanken är att informationen ska
utgöra en gemensam resurs för senare användning.
Det skulle kunna vara en möjlig uppgift för Vetenskapsrådets
registerdataråd att möjliggöra enkel åtkomst för forskare samtidigt som
myndigheternas eventuella behov av intäkter beaktas. Staten har genom
Vetenskapsrådet i dag finansierat en lösning så att universitet, högskolor
och kulturinstitutioner får kostnadsfri tillgång till vissa geodata från
Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Trafikverket och SCB.4 Detta är en lösning som
fungerat mycket bra. Finansieringen inkluderar en distributionslösning
som ger en mycket enkel åtkomst till geodata.
En liknande modell inriktad på registerdata skulle underlätta
forskarvärldens tillgång till data. Vinsten består inte bara i form av lägre
eller inga avgifter, utan framförallt av avsevärt mindre administration för
2 Se 5 § andra punkten lagen (2006:378) om lägenhetsregister.
3 Se 20 § lägenhetsregisterlagen samt 7 § förordningen (2007:108) om lägenhetsregister.
4 http:/ /www.lantmateriet.se/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/Forskningutbildning-och-kulturverksarnhet/
4(5)
LANTMÄTERIET
de enskilda forskarlagen. För forskarnas behov kan det visserligen tänkas
att myndigheterna, i större utsträckning än i nämnda modell, måste göra
särskilda anpassningar av materialet. Detta måste myndigheterna också
kunna få ersättning för. För sådana avgifter - som alltså inte bidrar till att
finansiera myndigheternas verksamhet, utan endast täcker den
tillkommande bearbetningen - kan det dock knappast ses som ett problem
att materialet återanvänds utan att ny avgift tas ut. Det kan också nämnas
att registerdata generellt kan ställa andra krav på en distributionslösning
än den hänvisade versionen för geodata. Detta med anledning av sekretessoch personuppgiftshänsyn.
Utredaren tar upp frågorna om avgifter och hänvisar till ett tidigare förslag
inom ramen för Statistikutredningen (s. 327). Förslaget avsåg ökade anslag
till dem som köper data, inte till dem som tillhandahåller data. Detta har
dock inte den positiva effekt av minskad administration som förslaget
ovan. Det löser inte heller problemet där användningsvillkor ställs. Vidare
torde det vara svårare att förutsäga vilka myndigheter som kommer att
köpa vilka mängder av data, än att räkna fram en schablonsumma för vad
ett antal tillhandahållande myndigheter skulle behöva för att släppa data
fritt för forskare. Lantmäteriet noterar att problemet med myndigheters
olika finansieringsgrund påpekades också i rapport från Vetenskapsrådet.
Där uttalades att det vore fördelaktigt att anslagsfinansiera berörda
myndigheters skyldigheter att bidra till forskning.s
Beslutande
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Bengt Kjellson.
I ärendets slutliga handläggning har deltagit senior advisor Roger Ekman
samt juristen Mikael Vall, den sistnämnde föredragande.
LANTMÄTERIET
Mikael Vall
5 Rättsliga förutsättningar för en databasinfrash·uktur för forskning, Vetenskapsrådets
rapportserie, 11:2010, s. 15.
5(5)