Dynamiska maktrelationer i den fysiska planeringen – ett kritiskt
perspektiv på medborgardeltagande
[email protected]
Hur fördelas egentligen handlingsutrymme i den fysiska planeringen? Länge sågs
planläggandet av den byggda miljön som en intern angelägenhet för olika experter,
byggherrar och politiker. Men sedan flera decennier engageras medborgarna i varierande
grad när kommunens tjänstemän skriver detaljplaner. Då tilldelas vissa medborgare stort
handlingsutrymme, andra litet och ytterligare andra utesluts helt. Hur kommer det sig? Ett
snabbt svar är att detta är en given konsekvens av det kommunala självstyret. Varje kommun
får och ska tolka lagstiftningen som styr den fysiska planeringen. Detta görs med den
officiella ambitionen att skydda medborgarna från vidlyftig statlig detaljstyrning. Denna
tolkningsprocess styr lagstiftningens implementering och utfall på kommunal nivå, men hur
går den egentligen till? För att kunna granska villkoren för och följderna av
medborgardeltagandet behöver man rimligen granska hela den planeringsprocess som den
ingår i. En vida spridd förklaringsmodell av den fysiska planeringens beslutsprocess är den så
kallade konkretiseringskonen. Den skapades av Fog, Bröchner, Åström och Thörnqvist (1992)
i deras utvärdering av hur den då nyligen införda Plan- och Bygglagen påverkat den
kommunala planeringspraktiken.
(Figur: Konkretiseringskonen av Fog et al 1992:32)
Konen tar sitt ursprung i idéer och behov och i dess spets sker materiella förändringar. Själva
konformen är tänkt att visa planeringsprocessens minskande handlingsutrymme, där varje
alternativ som väljs bort leder fram till det slutgiltiga beslutet. De reella besluten är
”tekniska, estetiska och ekonomiska grundade på aktörernas kunskaper och värderingar”
(ibid:32). Konen fäster alltså en hög tilltro till olika experters kunskap och de beslut som
fattas utifrån den. De rättsliga besluten fattas i olika steg där ett beslut i ett högre steg krävs
för att man ska kunna gå vidare med ett lägre. Som exempel kan nämnas att en detaljplan
måste antas för att de bygglov som stödjer sig på den ska kunna beviljas (ibid).
Konkretiseringskonen åberopas fortfarande som förklaringsmodell för beslutsfattande inom
den fysiska planeringen (Cars & Engström 2008, Tornberg & Cars 2008, Tornberg 2009), även
om det finns de som ifrågasätter den (Grip 2013, Håkansson 2005). Så är det verkligen en
rimlig beskrivning av beslutfattande i den fysiska planeringen? Konen avskärmar alla de olika
alternativ som finns inför varje enskilt beslut och därmed de olika materiella förändringar
som är möjliga, även ganska sent i processen. Den visar inte var och hur medborgarna
eventuellt engageras i processen och vilket handlingsutrymme de i så fall får. Inte heller
skiljer den på olika aktörers handlingsutrymme under processens gång, snarare visar den hur
samtliga aktörers handlingsutrymme minskar för varje beslut. Därmed finns det anledning
att ifrågasätta dess lämplighet för en kritisk granskning av medborgares handlingsutrymme i
planeringsprocessen. Konen beskriver en rationell process som styrs av expertkunskap och
som utmynnar i det beslut som är det bästa tänkbara utifrån ett givet mål. Många forskare
har dock ifrågasatt rationaliteten i den fysiska planeringens beslutsfattande (Se exempelvis
Flyvbjerg 2002, Wiklund 2006 och Khakee 2007). En kritik som framhävs är att rationaliteten
snarare är en kuliss som används för att maskera andra avsikter och redan fattade beslut.
Även om den rationella beslutsmodellens anhängare medger att den inte alltid kan följas,
kan den likväl användas för att rättfärdiga beslut i efterhand. Rationell planering är alltså
både en idealtypisk process och ett sätt att rättfärdiga av beslut som inte fattats enligt
denna process (Allmendinger 2009:49-78, Faludi 1986:9-14). Ett annat sätt att beskriva detta
är att inte ens anhängarna anser att den rationella beslutsmodellen är en uttömmande
beskrivning av den fysiska planeringen. Därmed kan man ifrågasätta om konen verkligen
visar allt tillgängligt handlingsutrymme eller om den bara visar det handlingsutrymme som
kan ge upphov till en given materiell förändring. Den kompletta överblick över
planeringsprocessen som konen erbjuder, framstår med bakgrund i både kritiken och
anhängarnas medgivande (ibid) som alltför skenbar och tillrättalagd. Detta innebär
ytterligare skäl att ifrågasätta konkretiseringskonen och dess antagande om rationella beslut
baserade på expertkunskap. När man inte tar den instrumentella rationaliteten för given kan
man även kritiskt granska detaljplaneprocessens beslutskultur och relationen mellan
expertkunskap och lekmannakunskap. Den offentliga sektorn lägger ner omfattande resurser
på att den fysiska planeringen ska engagera medborgarna, men vilka förutsättningar har
egentligen de sistnämnda att påverka? Denna fråga kan svårligen besvaras utifrån en syn på
makt som en statisk, yttre kraft och handlingsutrymme som på förhand givet. Snarare
behövs en förståelse av makt som en dynamisk faktor inom själva planeringsprocessen som
inte tar handlingsutrymmet för givet. För att underlätta en diskussion om
medborgardeltagandets demokratiska roll avses med handlingsutrymme här både
medborgares slutliga påverkan på den färdiga detaljplanen och ett mer omfattande
inflytande även över planeringens dagordning. Handlingsutrymme är varken statiskt eller
skapat utanför planeringsprocessen, utan snarare en dynamisk del av den (Grange 2012;
Muhktar-Landgren 2012). De förhandlingspositioner som tilldelas vid varje ny detaljplan är
av tillfällig karaktär, då lagen omtolkas varje gång och därmed är man inte permanent
innehavare av handlingsutrymme. Enligt detta synsätt beskrivs handlingsutrymmet inte som
en avsmalnande kon, snarare som ett böljande flöde som under processens gång tilldelas
vissa aktörer medan andra utesluts. Dessutom har nya beslut hela tiden möjligheten att
påverka aktörernas handlingsutrymme. Avsikten är dock varken att utgå från att
planeringens tjänstemän alltid agerar för det allmännas bästa eller spekulera i deras
egentliga avsikter med besluten. Snarare är det att kritiskt granska följderna som deras
beslut eventuellt får för medborgarnas handlingsutrymme. Men vilka är de tidiga beslut som
eventuellt påverkar medborgarnas handlingsutrymme? Som exempel på dessa så kallade
tidiga beslut som styr den kommande planeringsprocessen kan nämnas att tjänstemännen
har att besluta vilket planförfarande som ska väljas och därmed hur omfattande
medborgardialogen blir, vem och vilka organisationer som ska kallas som sakägare och om
bindande föravtal ska ingås med byggherren. På vilka grunder fattas de? Hur legitimeras de?
En del forskare har kritiserat medborgarnas bristande handlingsutrymme samt att många
beslut redan är fattade när de engageras (se exempelvis Henecke 2006, Wänström 2009).
Men min avsikt är inte att kritisera planeringen för att det finns ”för lite” medborgardialog
och inte heller för att planeringslagstiftningen tolkas olika. Snarare är det att belysa hur
lagstiftningens implementering varierar från plan till plan och den påverkan tidiga beslut
eventuellt har för medborgares handlingsutrymme. En del av de tidiga besluten är hur
planeringens problem och lösning definieras. När man i planeringsprocessens början
definierar det problem som planeringen ska lösa så skapas handlingsutrymme för de aktörer
som ska vara med och lösa det och därmed sätts även ramarna för själva lösningen (Lake
2013). Då blir det avgörande vilka aktörer man förknippar med planeringens problem
respektive lösning. Detta är en del av den dagordning som råder när medborgarna eventuellt
engageras i planeringsprocessen. Vilken information delges till dem och i vilken utsträckning
går detaljplanen att påverka? Vad är förhandlingsbart och vad är inte förhandlingsbart?
Problemformulering: Det finns en vida spridd optimism bland både planeringens teoretiker
och praktiker inför medborgardialoger. Många fäster stor tilltro till dialogens förlösande
kraft där det ideala samtalet överbryggar världsliga begränsningar av resurser och makt.
Men vilket inflytande respektive påverkansmöjligheter tilldelas medborgarna i olika
planeringsteoretiska idealmodeller? Myndigheter beskriver det gärna som
legitimitetsskapande (SOU 2013:34 s.355) eller att det ”skapar förståelse”(SKL 2014:7).
Genom att engagera medborgare i samråd anser man sig skapa legitimitet åt hela
planeringsprocessen, men vilken genomslagskraft har dialogen egentligen på färdiga
detaljplaner och bygglov? Avgränsas medborgarnas handlingsutrymme verkligen av de så
kallade tidiga besluten? Vilka medborgare deltar? Vilka tilldelas vilket handlingsutrymme?
Vilka utesluts? Syftet med föreliggande avhandlingsarbete är att analysera olika
medborgares handlingsutrymme i detaljplaneprocessen. Därför måste hela processen tas i
beaktande för att kunna jämföra tidiga beslut med deltagandet och utfallet i den färdiga
planen. Vilka åsikter togs i beaktande? Genom att lyfta fram vilken inverkan besluten har på
handlingsutrymmet framgår också vad som inte går att påverka. Det blir även ett sätt att
kringgå den ofta konstaterade snedrekryteringen vid medborgardeltagandet. Den
föreliggande avhandlingen kommer att utgå från följande frågeställningar:
Hjälpfråga: Vilken påverkan har tidiga beslut för utformningen av den följande
detaljplaneprocessen?
Hjälpfråga: Vilken påverkan har tidiga beslut på medborgarnas handlingsutrymme i
detaljplaneprocessen?
Huvudfråga: Vilket handlingsutrymme tilldelas olika medborgare i detaljplaneprocessen?
Källor:
Allmendinger, Philip (2009) Planning theory, 2nd ed. Palgrave Macmillan, London
Cars, Göran & Engström, Carl-Johan (2008) Stadsregioners utvecklingskraft – trender och nya
perspektiv. Forskargruppen för Stadsregioner och Utvecklingskraft 2008:1 Institutionen för
Samhällsplanering och Miljö, KTH
Cars, Göran & Tornberg, Patrik (2008) En samordnad planering av städer och
transportsystem? Slutrapport från utvärderingen av Den Goda Stadens första etapp.
Vägverket.
Faludi, Andreas (1986) Critical rationalism and planning methodology. Pion limited, London
Fog, Hans; Bröchner, Jan; Åström, Karsten och Törnquist, Anders (1992) Mark, politik och
rätt: om plan- och bygglagen i praktiken. Byggforskningsrådet
Flyvbjerg, Bent (2002) Bringing Power to Planning Research: One Researcher's Praxis Story .
Journal of Planning Education and Research 2002 21: 353
Grange, Kristina (2012) Shaping acting space: In search of a new political awareness among
local authority planners. Planning theory 12(3), 225-243
Grip, Elsa (2013) På Spaning efter Styrmedel - kommunal fysisk planering och
hållbarhetsmålet. Licentiatavhandling vid Institutionen för Landskapsarkitektur, Planering
och Förvaltning SLU, Alnarp
Henecke, Birgitta (2006) Plan och protest. En sociologisk studie av kontroverser, demokrati
och makt i den fysiska planeringen. Doktorsavhandling vid Institutionen för Sociologi, Lunds
universitet.
Håkansson, Maria (2005) Kompetens för hållbar utveckling – professionella roller i kommunal
planering. Doktorsavhandling vid Institutionen för infrastruktur, KTH
Khakee, Abdul (2007) From Olympic Village to Middle-class Waterfront Housing Project:
Ethics in Stockholm’s Development Planning, Planning, Practice & Research, Vol. 22, No. 2,
pp. 235 – 251
Lake, Robert W (2013) Planning desire: Participatory planning, governmentality, and
construction of the planning subject. Opublicerat konferensbidrag till AESOP Dublin.
Muhktar-Landgren, Dahlia (2012) Planering för framsteg och gemenskap. Om den
kommunala utvecklingsplaneringens idémässiga förutsättningar. Doktorsavhandling vid
Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.
SKL (2014) Kommunikation för medborgardialog 12. Projekt Medborgardialog, Stockholm.
Nedladdat från webbutik.skl.se den 13 dec 2014
SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess. Betänkande av
Plangenomförandeutredningen. Fritzes, Stockholm
Strömgren, Andreaz (2007) Samordning, hyfs och reda. Stabilitet och förändring i svensk
planpolitik 1945-2005. Doktorsavhandling vid Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala
universitet.
Tornberg, Patrik (2009) Trafik- och stadsplanering som en integrerad process? Om perspektiv
och kommunikativa processer i stadsutvecklingen. Licentiatavhandling vid Institutionen för
Samhällsplanering och Miljö, KTH, Stockholm
Wiklund, Hans (2006): Swedish Democracy in crisis?, Policy Studies, 27:4, 325-346
Wänström, Johan (2009) Samråd om Ostlänken. Raka spåret mot en bättre demokrati? Arkiv
förlag, Lund