Samverkan för h yrelsen och kommunerna - MUEP
Samverkan för hållbar stadsutveckling i Skåne Offentlig samverkan med fokus på Region Skåne, Länsstyrelsen och kommunerna Sustainable Urban Development through Collaboration in Scania Public Collaboration Focusing on Region Skåne, Länsstyrelsen and the Municipalities Alexander Åstrand och Peter Sannestad Byggd miljö, BY602B Hållbar Stadsutveckling: Ledning, organisering och förvaltning, Malmö högskola, SLU Magisteruppsats 15 HP VT 2014 – 2014-06-08 Handledare: Magnus Johansson Förord Den här magisteruppsatsen har skrivits som en del av mastersprogrammet Hållbar stadsutveckling – ledning, organisering och förvaltning vid SLU Alnarp och institutionen för Urbana studier på Malmö högskola. Uppsatsen har framarbetats av Alexander Åstrand och Peter Sannestad under en projektkurs på 15 högskolepoäng som har gått på halvfart under vårtermin 2014. Vårt intresse för ämnet, det vill säga samverkansprocesser inom hållbar stadsutveckling, har gradvis växt fram under våra studier på avancerade nivå i Malmö och Alnarp, men även tidigare under vår grundutbildning på samhällplaneringsprogrammet vid Lunds Universitet har vi varit i kontakt med ämnet. Vi har bägge kommit underfund med vilken viktig roll samverkan mellan aktörer spelar i arbetet mot en hållbar stadsutveckling, och vi har därför valt att fördjupa oss vidare i detta ämne. Vår projektplan Samverkan för hållbar stadsutveckling – utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne har utvecklats i samarbete med Näringsliv Skånes enhet för innovation som är en del av Region Skåne. Vi vill därför tacka alla där och framförallt Magnus Jörgel, vår kontaktperson, för hans hjälp och bidrag till uppsatsen. Vi vill även rikta ett stort tack till vår handledare Magnus Johansson som tagit sig tid att träffas när behov har funnits samt gett reflektioner på det vi skrivit. Även Per Olof Hallin förtjänar ett tack för sina bidrag och vägledning i uppstartsfasen av uppsatsen. Därtill vill vi tacka samtliga sju som ställt upp på intervjuer och bidragit med underlag till uppsatsen; Magnus Schönning och Petter Eiring på Länsstyrelsen Skåne, Moa Åhnberg och Claus Pedersen på Region Skåne, Jennie Luthander och Katarina Wahlman på Skurups Kommun samt Lisa Rönnberg på Båstads Kommun. Utan alla er hade uppsatsen inte varit möjlig att genomföra. Alexander Åstrand och Peter Sannestad Malmö den 8 juni 2014 2 Abstract The focus of this thesis is collaboration between three public actors in Scania; Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne and the municipalities. It is argued that a well functioning collaboration and partnership between these three actors is crucial for a sustainable urban development to occur in Scania. The theoretical framework used in the thesis creates a picture of how this type of collaboration works in practice; it also helps identify some of the problems and challenges with said collaboration. The framework consists mainly of two theories relevant to both sustainable urban development and the collaboration between actors; governance and collaborative planning. The thesis thereon presents a situation analysis on the subject of how the three actors actually collaborate in the field and what kind of problems and challenges this presents. The analysis is primarily based on interviews with people working within these three organizations, which shows and investigates problems with the process of collaboration between the actors. This includes two case studies of Båstad municipality and Skurup municipality. The identified challenges and problems may differ from actor to actor, but some have been acknowledged as being more general; conflicts of interest, involving actors too late in processes and a lack of participation and ownership. This fact could prove to be problematic and could also ultimately lead to a slower and less efficient sustainable urban development. This thesis will also present a feasibility study proposing a project that aims to enable better collaboration between Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne and the municipalities of Scania. The project proposes that the three actors create an arena where they together will develop a collaborative model for sustainable urban development. The fact that the involved actors themselves will develop this model will hopefully solve some of the initial identified challenges regarding collaboration. Keywords: collaboration, sustainable urban development, Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne, municipalities, Båstad, Skurup, governance, urban governance, collaborative planning, interactive decision making, infrastructuring, models of collaboration. 3 Sammanfattning Fokus i den här uppsatsen ligger på samverkan mellan tre offentliga utvecklingsaktörer i Skåne; Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. En god samverkan dessa aktörer emellan anses generellt vara viktigt, och något av en grundläggande aspekt, för att den hållbara stadsutvecklingen i Skåne ska ledas i rätt riktning. Det teoretiska ramverk som används i uppsatsen målar upp en bild av hur samverkansprocesser kan te sig i verkligheten, samt belyser hur problem och utmaningar kan tacklas. Ramverket består av främst governance och collaborative planning – två teorier som är relevanta för både samverkan och hållbar stadsutveckling. Uppsatsen innehåller därtill en nulägesanalys av hur samverkan mellan de tre aktörerna ser ut idag, och lägger även fokus på vilken typ av samverkansproblematik som kan uppstå. Analysen är till stor del baserad på intervjuer med personer som är aktiva inom respektive organisationer, och visar på att det råder en viss problematik kring samverkan dessa aktörer emellan. Två fallstudier av Båstads kommun och Skurups kommun har därigenom inkluderats. Det konstateras att utmaningar och problem skiljer sig från aktör till aktör. Det har däremot identifierats ett antal gemensamma nämnare som inkluderar bland annat motstridiga intressen, att aktörer inte involveras tidigt nog i processer samt bristande delaktighet och äganderätt. Denna problematik kan leda till att helhetsarbetet med hållbar stadsutveckling blir en än mer tidskrävande process. Uppsatsen presenterar även en förstudie till ett projekt, vars syfte är att förbättra samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Projektplanen föreslår att dessa aktörer tillsammans går ihop och bildar en arena där de i direkt samverkan arbetar fram en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling, detta för att lösa en del av den problematik som tidigare har identifierats. Nyckelord: samverkan, hållbar stadsutveckling, Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne, kommuner, Båstad, Skurup, governance, urban governance, collaborative planning, interactive decision making, infrastructuring, samverkansmodeller. 4 Innehållsförteckning Förord ......................................................................................................................................... 2 Abstract ...................................................................................................................................... 3 Sammanfattning ......................................................................................................................... 4 Innehållsförteckning ................................................................................................................... 5 1. Bakgrund och syfte ....................................................................................................... 8 1.1 Inledning ........................................................................................................................... 8 1.2 Vad är samverkan? ........................................................................................................... 9 1.3 Samverkan som hållbarhetsproblem.............................................................................. 10 1.4 Syfte och frågeställning .................................................................................................. 10 1.5 Avgränsningar ................................................................................................................. 11 1.6 Disposition ...................................................................................................................... 11 2. Styrning och samverkan mellan aktörer i hållbar stadsutveckling – ett teoretiskt ramverk ........................................................................................................................... 13 2.1 Hållbar (Stads)utveckling ................................................................................................ 13 2.1.1 Hållbar utveckling .................................................................................................... 13 2.1.2 Hållbar stadsutveckling ............................................................................................ 14 2.2 Urbana styrningsstrukturer ............................................................................................ 16 2.2.1 Government och Governance .................................................................................. 16 2.2.2 Urban governance ................................................................................................... 17 2.3 Collaborative planning .................................................................................................... 18 2.3.1 Collaborative planning och dess historia ................................................................ 18 2.3.2 Komplexa problem .................................................................................................. 19 2.3.3 Collaborative planning och urban governance ....................................................... 20 2.4 Verktyg: Infrastructuring och interactive decision making ............................................ 21 2.4.1 Infrastructuring ....................................................................................................... 21 2.4.2 Interactive decision making .................................................................................... 23 2.5 Befintliga modeller för samverkan ................................................................................ 23 2.5.1 Arnstein’s ladder ..................................................................................................... 23 2.5.1 Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan ......................................................... 24 2.6 Sammanfattning ............................................................................................................. 25 3. Metodredovisning ........................................................................................................ 27 3.1 Neutral forskning och förförståelse ................................................................................ 27 5 3.2 Forskningsmetod – den kvalitativa ansatsen ................................................................. 28 3.2.1 Primärdata – semistrukturerade intervjuer ............................................................ 28 3.2.2 Urval och våra respondenter ................................................................................... 29 3.2.3 Sekundärdata – dokumentära källor ...................................................................... 30 3.3.4 Statspublikationer ................................................................................................... 30 3.3.5 Litteraturgenomgång .............................................................................................. 30 3.3 Val av undersökningsområde och samarbete ............................................................... 31 3.3.1 Samarbete under processen .................................................................................... 31 3.4 Att verifiera data – validitet, tillförlitlighet och generaliserbarhet ................................ 32 3.5 Metoder i förstudien ...................................................................................................... 32 4. Samverkan inom offentlig sektor: Båstad och Skurup som fallstudier – en nulägesanalys .......................................................................................................... 34 4.1 De tre stora offentliga aktörerna i Skåne – Region Skåne, Länsstyrelsen och kommunerna ....................................................................................................................... 34 4.1.1 Kommunerna............................................................................................................ 34 4.1.2 Länsstyrelsen ............................................................................................................ 36 4.1.3 Region Skåne ............................................................................................................ 36 4.1.4 Näringslivet och privata aktörer .............................................................................. 40 4.2 Presentation av fallstudie: Båstad kommun................................................................... 41 4.2.1 Fakta Båstad kommun ............................................................................................ 41 4.2.2 Samverkan och dess utmaningar I Båstad kommun ............................................... 42 4.3 Presentation av fallstudie: Skurup kommun .................................................................. 44 4.3.1 Fakta Skurup kommun ............................................................................................ 44 4.3.2 Samverkan och dess utmaningar I Skurup kommun .............................................. 45 4.4 Samverkansproblematik inom offentlig sektor ............................................................. 47 4.4.1 Generell problematik ............................................................................................... 48 4.4.2 Intern samverkan – extern samverkan.................................................................... 49 4.5 Samverkans roll för hållbar stadsutveckling ................................................................... 51 4.6 Analys av befintliga modeller ......................................................................................... 52 2.5.1 Modellanalys: Arnstein’s ladder .............................................................................. 52 2.5.1 Modellanalys: Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan .................................. 53 4.7 Sammanfattning och förslag till fortsatt arbete ............................................................. 55 5. Projektplan: Samverkan för hållbar stadsutveckling – utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne .............................................................. 57 5.1 Projektdefinition ............................................................................................................. 57 5.2 Projektorganisation ........................................................................................................ 57 6 5.3 Bakgrund ......................................................................................................................... 57 5.4 Syfte ................................................................................................................................ 58 5.5 Mål .................................................................................................................................. 59 5.6 Avgränsningar ................................................................................................................. 59 5.7 Tidplan ............................................................................................................................ 60 5.8 Intressentanalys .............................................................................................................. 60 5.9 Kravspecifikation............................................................................................................. 62 5.10 Övergripande planering ................................................................................................ 62 5.10.1 Milstolpeplan och projektansvarskort .................................................................. 62 5.10.2 Ganttschema ......................................................................................................... 64 5.10.3 Riskanalys .............................................................................................................. 66 5.11 Framgångsfaktorer ....................................................................................................... 68 5.12 Plan för uppföljning ...................................................................................................... 68 5.13 Kommunikationsplan .................................................................................................... 69 5.14 Resursbehov ................................................................................................................. 70 5.15 Budget ........................................................................................................................... 70 5.16 Överlämnande .............................................................................................................. 71 6. Slutsatser och diskussion.............................................................................................. 72 6.1 Slutsatser ........................................................................................................................ 72 6.2 Diskussion ....................................................................................................................... 73 Källförteckning.......................................................................................................................... 78 7 1. Bakgrund och syfte 1.1 Inledning Hållbar utveckling är ett begrepp som ofta associeras med miljöproblem och klimathot. Även problem som är mer centraliserade till människor antas ingå i begreppet, så som exempelvis hälsoaspekter och arbetslöshet. Oftast brukar hållbar utveckling beskrivas som ett tvärvetenskapligt begrepp bestående av såväl ekologisk som social och ekonomisk hållbarhet. Dessa tre dimensioner måste sedan var för sig och oberoende av varandra vara hållbara för att en hållbar utveckling ska uppnås, det går med andra ord inte att ersätta en typ av hållbarhet genom att arbeta mer med en annan. Hållbar stadsutveckling beskrivs i sin tur som hållbar utveckling där staden är kontexten och arenan. Urbaniseringsgraden fortsätter att öka, vilket således även leder till att trycket i världens städer ökar. De problem och utmaningar som innefattas i arbetet med hållbar stadsutveckling är storskaliga och kan ibland uppfattas som ogreppbara. Problemen existerar på en global nivå och det krävs därmed gränsöverskridande arbete för att ha en möjlighet att lösa dessa. Däremot ska det lokala, regionala och nationella arbetet inte försummas eftersom det är en av grundstenarna i arbetet mot en mer kollektiv global ansats. Även om de större länderna i världen står för en stor del av klimatproblemen måste även mindre länder sträva efter en hållbar utveckling, om inte annat som inspirationskraft för andra. Hållbar stadsutveckling är ett komplext problem, som ter sig i en komplex kontext. Den hållbara stadsutvecklingen anses genomsyra de flesta aspekter av våra städer och samhällen, ett faktum som ytterligare adderar till komplexiteten. Dagens städer och samhällen anses med andra ord vara mycket dynamiska; de är i ständig förändring. För att kunna driva den hållbara stadsutvecklingen framåt, och förändra denna dynamiska och komplexa arena, är det viktigt med samverkan. Det anses generellt vara omöjligt att kunna bedriva en hållbar stadsutveckling som enskild och isolerad aktör eller individ; det är ett alltför stort problem för att kunna tacklas av traditionell problemlösning och nuvarande samhällsstrukturer. Utvecklingsaktörer måste således öppna upp sina organisationer och se till andra, externa aktörer att samverka med. Det är exempelvis omöjligt för en aktör att ha en fullgod kunskap kring allt som rör den hållbara stadsutvecklingen. Att skapa en helhetssyn och att implementera lösningar på systemnivå är också något som ofta lyfts fram. För att detta ska bli möjligt är det viktigt att ha koll på andra aktiva aktörer inom området och få samtliga att arbeta i samverkan. Annars finns det en risk i att arbetet som görs blir isolerat och i förlängningen får en mindre effekt. Den globala utmaning som är hållbar stadsutveckling, i kombination med ett komplext och dynamiskt samhälle, gör att frågan och utmaningen måste arbetas med och lösas i samverkan. Att arbeta med en global samverkan för hållbar stadsutveckling är en enorm uppgift och det gäller därför att förankra arbetet tidigt på mer regionala och lokala nivåer. Den kontext som kommer vara framträdande i den här uppsatsen är Skåne och hur offentliga aktörer kan samverka bättre i arbetet mot en hållbar stadsutveckling. De aktörer i Skåne som främst arbetar med frågor rörande hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling är de stora offentliga organisationerna. Till dessa hör bland annat kommunerna, Länsstyrelsen och Region Skåne, med andra ord de organisationer som har politisk makt och en beslutsfattande roll. Det är därför logiskt och viktigt att dessa aktörer kan arbeta tillsammans 8 på ett gynnsamt sätt för att lösa de utmaningar som hållbar stadsutveckling ställer upp. Givetvis spelar också privata aktörer en viktig roll i arbetet mot en hållbar stadsutveckling, men i grund och botten behövs en god offentlig samverkan för att dessa aktörer ska kunna involveras i processerna. I samarbetet mellan aktörer, och inte minst de offentliga utvecklingsaktörerna som är relevanta för denna uppsats, uppstår det ofta en viss samverkansproblematik. Det kan anses vara väldigt ovanligt att processen som är samverkan går smidigt och är problemlös, detta exempelvis då olika aktörer sitter på olika mandat och har olika intressen i vissa frågor. Problem som ofta dyker upp är att aktörer involveras för sent i processer, tongivande aktörer har motstridiga intressen, bristande känsla av delaktighet och äganderätt gentemot projekt, tidsbrist samt en avsaknad av applicerbara samverkansmodeller. Som en avslutning kan även nämnas att vi i denna magisteruppsats tagit fram en förstudie till ett projekt. Tanken med detta projekt är att öka och förbättra samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna i Skåne. Förslaget är direkt baserat på de slutsatser vi har dragit, som i sin tur baseras på vår analys. 1.2 Vad är samverkan? Eftersom grundkonceptet i uppsatsen handlar om samverkan mellan olika aktörer i hållbar stadsutveckling är det viktigt att definiera vad själva ordet betyder. Samverkan är ett begrepp som frekvent återkommer inom såväl forskning som det praktiska arbetet inom både privat och offentlig verksamhet. Oftast anses god samverkan vara en förutsättning för att ett projekt som involverar flera aktörer ska bli lyckat, likaså anses dålig samverkan kunna stjälpa arbetet inom olika projekt. Liksom många andra begrepp inom forskningen rörande hållbar stadsutveckling är samverkan ett begrepp som vilar på många olika definitioner med subjektiva förgrunder, de flesta har med andra ord sin egen grundläggande uppfattning om vad samverkan betyder. Danermark (2003) lyfter fram ett försök till definition där samverkan definieras som: ”[…] medvetna målinriktade handlingar som utförs tillsammans med andra i en klart avgränsad grupp avseende ett definierat problem och syfte.” (Sävenstrand & Ehneström, 2013:17) Här läggs fokus på att samverkan inte är slumpmässig utan medveten och utgår från en gemensam handling. Likaså sätts gemensamma mål upp inom det identifierade problemområdet där vissa utpekade personer eller grupper ska utföra handlingarna. Genomförandet och uppfyllande av målen har dessa aktörer sedan gemensamt ansvar för. En annan definition som Boklund (1995) lyfter fram behandlar samverkan snarare som en process och är som följer: ”[…] någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att utföra.” (Sävenstrand & Ehneström, 2013:18) Skillnaden med denna definition är att kompetenser anses som en viktig del av en samverkansprocess och inte enbart arbetstid. Dessa två definitioner är av en samland 9 karaktär och behandlar samverkan på en generell nivå. Här inkluderas med andra ord alla typer av samordning, samarbete och samverkan oavsett hur den organiseras eller hur integrerad den är. Det finns emellertid försök till att dela upp dessa olika former och definiera de var för sig. Här ses exempelvis samverkan som ett organisatoriskt fenomen som utgår ifrån att verka samman parallellt, medan samarbete ses som ett organisatoriskt och medmänskligt fenomen där arbete sker tillsammans vilket gör att värderingar och normer ändras (Sävenstrand & Ehneström, 2013:19). I den här uppsatsen kommer däremot begreppet samverkan användas på en mer generell nivå som är främst kopplad till Danemark och Boklunds definitioner. 1.3 Samverkan som hållbarhetsproblem Delegationen för hållbara städer (2012b), som är en nationell arena för hållbar stadsutveckling, har i ett dokument sammanställt en lista över 15 hinder de anser försvåra eller förskjuta den hållbara stadsutvecklingen. Av dessa 15 kan åtminstone fyra stycken direkt kopplas till samverkan; en samverkansproblematik kan alltså inte bara anses existera, utan även bidra till att hämma den hållbara stadsutvecklingen. Det krävs samverkan mellan olika kommuner, regioner, näringsliv, forskare, medborgare med flera för att främja hållbar stadsutveckling. För att få dessa tänkta samarbeten att fungera på ett lyckat sätt, kan det också anses vara viktigt att ha olika samverkansmodeller för hållbar stadsutveckling (Delegationen för hållbara städer, 2012b). Att hållbar utveckling, och hållbar stadsutveckling, handlar om miljöproblem och att exempelvis minska utsläppen kan tänkas vara relativt vedertaget. Andra vanliga aspekter som ofta lyfts fram kan vara ökande socioekonomiska klyftor i samhället och utanförskap. Det talas ofta om hållbarhetens treenighet som består av ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter (Andrén, 2009). I takt med att samhällets komplexitet ökar blir det dock allt viktigare att lägga fokus på olika former av samverkan (Torfing, 2005; Provan & Kenis, 2007; Almendinger, 2009). För att finna lösningar på de gigantiska problem och utmaningar som hållbar stadsutveckling innefattar, är det viktigt att konceptet implementeras på en systemnivå: ”Utmaningarnas omfattning och behovet av en snabb omställning ställer krav på högre grad av helhetstänkande.” (Delegationen för hållbara städer 2012b:6). Lösningar måste integreras väl och på ett sätt där de påverkar hela det befintliga systemet för att nå önskad effekt. För att kunna implementera och integrera eventuella systemlösningar kan det tänkas vara nödvändigt att samarbeta kring dessa utmaningar, då de är för stora för att tacklas av exempelvis en ensam organisation (Delegationen för hållbara städer, 2012b). 1.4 Syfte och frågeställningar Syftet med det här arbetet är att undersöka hur samverkansprocesser ter sig mellan offentliga aktörer inom hållbar stadsutveckling och samhällsplanering. En teoretisk och 10 empirisk studie kommer genomföras med fokus på styrningsstrukturer och samverkansprocesser, såväl generella som i Skåne, samt en analys rörande vilken problematik som finns inom samverkan mellan Skånes offentliga aktörer i dagsläget. Därtill ska befintliga samverkansmodeller analyseras där målet är att skapa en arena för en gemensam utveckling av en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. Detta syfte leder oss till följande frågeställning som ska besvaras i arbetet: Hur kan samverkansproblem yttra sig i arbetet med hållbar stadsutveckling och samhällsplanering? Vilka är de största samverkansproblemen inom offentlig sektor i Skåne? Vilka möjligheter och behov finns det för att utveckla nya och förbättrade modeller för samverkan? 1.5 Avgränsningar Arbetet med den här uppsatsen är geografiskt avgränsad till Skåne med fokus på hur samverkan mellan framförallt de stora offentliga aktörerna i regionen kan förbättras. Målet är inte att arbetet ska resultera i en modell för samverkan, utan att skapa en arena där de involverade aktörerna har möjlighet att utveckla en modell tillsammans i gemensamt samförstånd. Privata aktörer kommer endast behandlas kort och kommer inte ha en framträdande roll i arbetet i stort. Anledningen till detta är att vi utgår ifrån att en god samverkan måste till mellan de stora offentliga aktörerna innan det är möjligt att inkludera de privata i modellprocesserna. De tre offentliga aktörer som kommer behandlas är Länsstyrelsen, Region Skåne och kommunerna. Därmed utelämnas, förutom de privata aktörerna, bland annat Trafikverket. Med tanke på uppsatsens omfattning har därutöver två kommuner valts ut i analysen som exempel på kommunernas roll i de offentliga förvaltningarnas samverkan. Därmed har en avgränsning skett där två stycken mindre kommuner i olika delar av Skåne analyseras. Studien fokuserar därutöver på främst planarbete och planprocesser inom de olika förvaltningarna och hur deras förhållande och samverkan inom detta område ter sig. Denna avgränsning har gjorts eftersom planarbete är till stor del kopplat till arbetet med samhällsplanering och hållbar stadsutveckling, samt att de olika offentliga aktörerna har ett extremt brett ansvarsområde som inte är möjligt att analysera inom ramarna för denna uppsats. 1.6 Disposition Uppsatsen är uppdelad i följande fyra delar: Del I: består av bakgrund, teori och metod. Här presenteras bakgrunden till samverkansproblematiken inom hållbar stadsutveckling samt våra teoretiska utgångspunkter och vilka befintliga samverkansmodeller som finns. En beskrivning av arbetsprocessen samt val av litteratur och empiri inkluderas även i denna del. 11 Del II: består av en nulägesanalys över den befintliga samverkans- och governance situationen inom offentlig förvaltning i Skåne. Här undersöks också problematiken mellan och inom ett antal förvaltningar. Avsnittet avrundas med en analys av de modeller som presenterades i del I och ett förslag till fortsatt arbete med problematiken. Del III: består av en förstudie/projektplan till projektet ”Samverkan för hållbar stadsutveckling - utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne”. Del IIII: består av diskussion och slutsatser. Här presenteras våra slutsatser utifrån de forskningsfrågor som ställdes i del I och en generell diskussion rörande relevanta aspekter i arbetet förs. Uppsatsen avslutas med förslag till möjlig forstsatt forskning. 12 2. Styrning och samverkan mellan aktörer i hållbar stadsutveckling - ett teoretiskt ramverk I detta kapitel kommer vi att presentera våra teoretiska utgångspunkter och vårt teoretiska ramverk. Avsnittet behandlar mestadels en presentation och diskussion kring begreppen governance och collaborative planning, som är stöttepelarna i vårt teorikapitel och ständigt återkommande uppsatsen igenom. Inledningsvis kan det dock vara viktigt att behandla begreppet teori och hur det kan te sig. En teori har i uppgift att förklara hur något fungerar i verkligheten; ett händelseförlopp eller ett fenomen. Om det inte är möjligt för en teori att förklara hur verkligheten ser ut, görs istället ett försök i att öka förståelsen och tolka denna (Thomassen, 2007). En teori skapar även en slags inramning – en tolkningsram – över hur ett problem eller företeelse kan analyseras. Denna inramning kommer att se annorlunda ut beroende på vilka teoretiska ingångar som väljs; det analyserade materialet ser olika ut beroende på vilken eller vilka teorier som används. Även om det inte går att använda sig av hur många teorier som helst kan det anses viktigt att påpeka att när en teori väljs, utesluts automatiskt de resterande. Det kan däremot finnas kompletterande teorier på olika nivåer. 2.1 Hållbar (Stads)Utveckling En viktig teoretisk grund för vårt arbete är hur begreppen hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling definieras. Inom praktiskt taget alla former av planerings- och stadsutvecklingsarbete på såväl lokal som regional och statlig nivå förekommer dessa begrepp numera i omfattande former. Ett faktum som gett upphov till frågan vad begreppen egentligen betyder och vilken typ av utveckling som åsyftas. Härunder kommer först ett par grundprinciper för hållbar utveckling presenteras för att sedan övergå till att förklara vad hållbar stadsutveckling innebär. 2.1.1 Hållbar utveckling Första gången begreppet hållbar utveckling blev uppmärksammat på en global arena var i och med att rapporten ”Vår Gemensamma framtid”, den så kallade Brundtlandsrapporten, släpptes år 1987. Rapporten skrevs av Världskommisionen för ekonomi och utveckling, generellt kallad Brundtlandskommisionen, som bildats på uppdrag av FN:s generalförsamling år 1983 (Wheeler & Beatley, 2009:59). I rapporten myntades den definition av hållbar utveckling som kommit att bli standard och än idag är rådande: ”En hållbar utveckling är en utveckling som uppfyller dagens behov utan att förstöra möjligheterna för kommande generationer att uppfylla sina egna behov.” (Delegationen för hållbara städer, 2012a:12) Rapporten lyckades väl med att uppmärksamma världssamfundet på behovet av hållbar utveckling och samtidigt utveckla en vedertagen formulering av begreppet (Wheeler & Beatley, 2009:59). Begreppet vidareutvecklades på Riokonferensen 1992 där en deklaration 13 vid namn Agenda 21 producerades. Principer för hållbar utveckling lades fram inom ett antal olika områden samtidigt som en kommission och en division skapades inom FN som enbart hade till uppgift att arbeta med frågor rörande hållbar utveckling (Wheeler & Beatley, 2009:72). I ett tidigt skede var det de ekologiska aspekterna av hållbar utveckling som stod i fokus. Det är därför viktigt att lyfta fram att hållbar utveckling är ett tvärvetenskapligt begrepp som oftast definieras utifrån tre olika dimensioner. Såväl ekologisk hållbarhet som social hållbarhet och ekonomisk hållbarhet måste främjas för att ett samhälle skall uppnå en hållbar utveckling (Andrén, 2009:12). Nedan följer definitionen av de tre olika dimensionerna. Ekologisk hållbarhet: Resursförstörelsen ska förminskas samtidigt som arbete för en effektiv användning av resurser skall ske. Den biologiska mångfalden skall bevaras och användningen av ändliga resurser måste begränsas. Därutöver ska ekologiska risker minimeras eller, om möjligt, helt undvikas (Johansson, 2013). Ekonomisk hållbarhet: Alla människor skall ha möjligheten att försörja sig. En ekonomisk tillväxt skall ske där det finns stabila offentliga finanser och ett gott affärsklimat. En hållbar ekonomi kan ses som en blandekonomi, enligt västeuropeisk definition, där principer rörande en ”hållbar tillväxt” främjas (Johansson, 2013: Andrén, 2009:12). Social hållbarhet: Välfärd och jämlikhet måste främjas. Befolkningen skall ha god hälsa och sociala risker skall minimeras eller undvikas. Det ska finnas möjligheter för kulturell och individuell utveckling. Även strukturer för delaktighet och stöd finns tillgängliga (Johansson, 2013, Andrén, 2009:12). För att en hållbar utveckling skall uppnås måste samtliga ovannämnda aspekter förverkligas i ett samhälle. Det kan sägas att en hållbar utveckling sker i jämvikten, eller skärningspunkten, mellan de tre dimensionerna, och kan uppnås först när samtliga dimensioner är hållbara var för sig (Andrén, 2009:12). 2.1.2 Hållbar stadsutveckling I ramverket för den här uppsatsen kommer fokus förläggas på hållbar utveckling i kontexten städer och stadsregioner. Ett vedertaget begrepp för detta fenomen är hållbar stadsutveckling där principerna och värderingarna vilar på samma grunder som definitionen av hållbar utveckling gör. Den stora skillnaden är att fokus istället helt är förlagt till urbana regioner. Hedenfelt (2012) ger en enkel formulering av begreppet: ”Hållbar stadsutveckling är ett perspektiv på hållbar utveckling där staden står i fokus.” (Hedenfelt, 2012:12) En viktig anledning till att det behövs en specifik gren med fokus på hållbar utveckling i städer är den snabba urbanisering som idag sker på en global front. Sedan 2008 bor över 50 % av världens befolkning i städer. Samtidigt tror FN att närmare 70 % av jordens befolkning kommer bo i städer om 20-30 år. Det innebär en ökning från 3,5 miljarder stadsinvånare 2008 till 6 miljarder år 2030 (Delegationen för hållbara städer, 2012a:14). Andrén (2009:13) belyser att världens urbana regioner idag står för 80 % av koldioxidutsläppen och 75 % av 14 den totala energiförbrukningen. I Europa är urbaniseringen än mer omfattande. Numera lever 80 % av Europas befolkning i städer och växthusgasutsläppen och energiförbrukningen ligger på en liknande andel (Delegationen för hållbara städer, 2012b:5). När hållbar utveckling diskuteras brukar begreppet hållbar stad också dyka upp. Hedenfelt (2012:25) lyfter fram skillnaden mellan de båda begreppen; en hållbar stadsutveckling är processen som leder fram till en hållbar stad, vilket därmed ses som ett tillstånd. Hedenfelt presenterar därtill ett citat från den brittiska regeringen som beskriver vad konceptet hållbar stad innebär: ”[…] places where people want to live and work, now and in the future. They meet the diverse needs of existing and future residents, are sensitive to their environment, and contribute to a high quality of life. They are safe and inclusive, well planned, built and run, and offer equality of opportunity and good services for all.” (Hedenfelt, 2012:25) Delegationen för hållbara städer (2012a:15) presenterar även sin bild av vad som generellt anses vara den hållbara staden idag. Här belyses attraktiva vistelsemiljöer, ekonomiska tillväxt, hållbara livsstilar och effektiva tekniska system som viktiga komponenter i den hållbara staden. För att ge förutsättningar för detta beskrivs en tät och funktionsinriktade stad som utgångspunkt. Delegationen för hållbara städer (2012a) lyfter också fram vikten av kommunikation och samarbete i kontexten av hållbar stadsutveckling. Den höga urbaniseringsgraden och trycket på städer och urbana regioner har gjort att många av nutidens utmaningar och problem har centraliserats till städer, men enligt Delegationen för hållbara städer (2012a) finns även lösningar på dessa problem i våra städer. Tillsammans, i olika samverkanskonstellationer, skall organisationer och andra aktörer arbeta för att bidra till en mer hållbar stadsutveckling (Delegationen för hållbara städer, 2012b). Hedenfelt (2012:27) lyfter fram att enbart en hållbar fysisk stadsutveckling inte är tillräcklig för att en hållbar stad ska uppnås. Lika viktigt är att stadens invånare börjar leva en hållbar livsstil, såväl i vardagslivet som i arbetslivet för att alla processer i staden ska bli hållbara. Vidare är det viktigt att påvisa sambandet mellan människa och natur för att uppnå en hållbar stadsutveckling. Dessa samband kallas även socioekologiska system. Kontentan är att ekologiska system påverkas av mänskliga aktiviteter vilka i sin tur påverkar samhället i stort. Resultatet bli att såväl människan som miljön drabbas av konsekvenser från detta fenomen (Hedenfelt, 2012:35). Det är viktigt att belysa att hållbar stadsutveckling ser annorlunda ut mellan olika städer och vilka förutsättningar som föreligger i dessa. Hedenfelt påpekar vidare att det finns en åtskillnad mellan hållbar stadsutveckling i västvärlden och i utvecklingsländer. I västvärlden handlar hållbar stadsutveckling om så kallade ”Gröna frågor”. Exempel som nämns är medborgardeltagande, konsumtion, luftkvalité och utsläpp av växthusgaser. I utvecklingsländer handlar det däremot snarare om så kallade ”Bruna frågor”, vilket behandlar mer ”triviala” problem som exempelvis bättre vattentillförsel samt fungerande avloppssystem och avfallshantering (Hedenfelt, 2012:26). 15 2.2 Urbana styrningsstrukturer När styrningsstrukturer diskuteras utifrån ett planeringsperspektiv finns det ett antal grundläggande begrepp som är viktiga att lyfta fram. Urban governance och urban management är de som oftast nämns i samhällsplaneringssammanhang, men för att förstå dessa behövs även en generell förståelse av begreppet governance och hur det skiljer sig från government. 2.2.1 Government och Governance Begreppet governance växte fram I början på 1990-talet och har därefter blivit alltmer framträdande på den internationella utvecklingsarenan och inom forskningsvärlden. Governance definieras på många olika sätt och har inte en rådande definition. Något som däremot kan ses genomgående i alla definitioner är en fokus på relationen mellan staten, det civila samhället och den privata sektorn (Narang & Reuterssward, 2006). Torfing (2005) belyser detta med följande citat: “Governance is a notoriously slippery term that vaguely refers to nonhierarchical attempts at coordinating public and private interests, actions and resources.“ (Torfing, 2005) Inom internationell forskning finns det en generell antydan att styrning av offentliga verksamheter rör sig från så kallad government, det vill säga traditionell styrning genom hierarkier, till governance vilket istället innebär styrning genom samverkan och nätverk. Eftersom diskursen rörande denna forskning allt som oftast förs på engelska med anglosaxiska perspektiv i fokus har Montin och Hedlund utvecklat en svensk översättning av begreppen. De menar på att förändringen från government till governance kan utryckas som ett skifte från ”centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning”. Mer specifikt handlar det om att öka den offentliga politikens förmåga genom att utveckla nya former av ömsesidigt samspel mellan olika samhällsaktörer. Ett tillvägagångssätt som i sin tur ses som ett sätt att hantera befintliga, svårlösta, samhällsproblem (Hedlund & Montin, 2009). Oftast är det inkluderingen av det civila samhället i offentliga affärer som ger upphov till den mest påtagliga distinktionen mellan ”government” och ”governance”. Denna distinktion är vanligt förekommande när författare diskuterar governance, samtidigt som en definition av McCarney, Halfani and Rodriguez (1995) lyfts fram: “Governance, as distinct from government, refers to the relationship between civil society and the state, between rulers and the ruled, the government and the governed. […] It is this latter aspect – the relation of civil society to the state – that distinguishes the study of governance from other studies of government.” (McCarney, Halfani & Rodriguez 1995:95–96) I och med denna definition inkluderar governance idéer rörande demokrati och legitimitet samtidigt som vikten av att erkänna alternativa maktkoncentrationer istället för traditionell styrning belyses. En annan viktig distinktion mellan begreppen är att ”government” hänvisar till en politisk enhet vars syfte är att implementera politiska frågor medan ”governance” åsyftar ett övergripande ansvar för politiska och administrativa funktioner (Lange, 2009). Det går inte att förneka att mer rigida och hierarkiska styrningar lever, fortfarande till en hög grad, kvar i våra samhällen. Det är därför intressant att beakta eventuella problem och 16 utmaningar som kan uppkomma när dessa olika styrningssätt krockar; relationen mellan government och governance. Arbetet med planfrågor inom en kommun kan vara ett intressant exempel på detta eftersom många aktörer är tänkta att vara med och påverka samtidigt som det är kommunen som har den suveräna rätten att anta fysiska planer. Planarbete kan med andra ord beskrivas som hårt reglerat (government) samtidigt som det kan bidra till spänningar och problematik i parallella samverkansprocesser (governance). 2.2.2 Urban Governance Urban Governance är ett annat relevant begrepp som fokuserar på hur governance ter sig i en urban kontext. Patrick Le Galès var den första som argumenterade för att byta ut termen ”government of cities” till ” urban governance”. Det sistnämnda skulle då innefatta större mångfald i organiseringen av tjänster, större variation av aktörer och mer flexibilitet i styrningen av städer. Förändringen ansågs uppstå som ett resultat av en utveckling mot komplexare konstellationer av intressenter. Därmed inkluderade begreppet ”urban governance” aspekten rörande relationer mellan intressenter samtidigt som det satte stadsinvånarna och den privata sektorn som likvärdiga partners med staten vad det gällde beslutsfattande (Lange, 2009). ”The United Nations Human Settlements Programme” (UNHABITAT) belyser dessa faktorer i en allmänt vedertagen definition där ”urban governance” beskrivs som: “[...] the sum of the many ways individuals and institutions, public and private, plan and manage the common affairs of the city. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action can be taken. It includes formal institutions as well as informal arrangements and the social capital of citizens.” (UN HABITAT 2002:14) Den här definitionen belyser såväl den stora variationen av intressenter i en urban governance process som den tidigare uppmärksammade distinktionen mellan ”governance” och ”government”. Lange (2009) lyfter fram de olika aktörerna och intressenterna inom ”urban governance” och delar upp de i följande fyra olika kategorier; Statliga: Inkluderar centrala, regionala och kommunala institutioner. Företag: Inkluderar formella sektorn på såväl internationell och nationell nivå som på lokal nivå, samt den informella sektorn. NGOs/CBOs/CSOs: Inkluderar internationellt baserade icke-statliga organisationer, formell organisationer i civilsamhället (exempelvis religiösa organisationer och politiska parti) samt lokala så kallade ”community-based organizations”. Hushåll/individer: Inkluderas eftersom de är objekt och deltagare exempelvis som konsumenter och röstare. Dessa grupper bestäms sedan av deras kontexter samt de relationer som är rådande mellan varandra. Kontexter kan inbegripa bland annat det juridiska klimatet och kulturella traditioner samt tillgången till resurser och information. Rådande relationer mellan intressenter och aktörer inkluderar bland annat politiska relationer, maktrelationer och marknadsrelationer. UN-HABITAT tillägger sedan en värdering till konceptet genom att tala om ”good urban governance”. Med detta i åtanke lyfts sju principer för så kallade mycket 17 god urban governance fram vilka är tänkta att vara beroende av varandra och gemensamt förstärkande. De sju principerna är följande: hållbarhet, jämlikhet, subsidiaritet, transparens/ansvarighet, effektivitet, civilt engagemang/medborgarskap och säkerhet (UN HABITAT, 2002:19) 2.3 Collaborative Planning Collaborative planning är en av stöttepelarna i vårt teorikapitel, och något av ett grundläggande tema uppsatsen igenom. Vi kommer även, allt eftersom teorin bearbetas, att presentera andra infallsvinklar och verktyg som är direkt kopplade till collaborative planning. Alla teorier och verktyg handlar om och lyfter fram olika former kring samverkan för en mer hållbar stadsutveckling; den mest centrala delen för denna uppsats. Samhällen och städer blir allt mer komplexa. För att kunna tackla dessa rådande utmaningar, som exempelvis hållbarhetsfrågan, måste nya perspektiv och modeller tas i beaktning när det kommer till planeringsprocesser och andra processer som rör hållbar stadsutveckling. Almendinger (2009) menar på att collaborative planning åtminstone skulle kunna vara en del av lösningen, och ställer sig inledningsvis frågan: ”How can we ’make sense’ of what is happening and plan for the future within a dynamic and increasingly complex society?” (Almendinger, 2009:197) I grund och botten handlar collaborative planning om kommunikation och samarbeten olika intressenter emellan. En definition som belyser detta på ett bra sätt är följande: ”We define collaborative planning (CP) as delegating responsibility for planning to stakeholders who engage in interest-based negotiation to reach consensus agreements on plans.” (Cullen et al., 2010:332) Begreppet kan också tolkas som relativt diffust, då det ofta bygger på antaganden kring samverkan; hur, när och i vilken utsträckning skall de tänkta samarbetena utformas? Innan vidare utforskning av ämnet kan ske är det dock viktigt att sätta det i sin historiska kontext, något som kort kommer att behandlas härnäst. 2.3.1 Collaborative planning och dess historia Almendinger (2009) menar på att det är väldigt svårt att komma fram till konsensus då det råder en stark misstro till politiker och en fragmentering i policybeslut i förmån till isolerade problem. Almendinger (2009) skriver också att det är problematiskt för planerare att kunna leda och planera utvecklingen av städer och samhällen då många av de modeller och verktyg som idag används är rotade i traditionella planeringsideal. Detta i kombination med att samhället är i ständig förändring, gör planeringsprocesser väldigt komplexa. Traditionellt och historiskt sett är planeringsteorier grundade i en stark instrumentell rationalitet, som i sin tur bottnar i modernismen. Den instrumentella rationaliteten kännetecknas av en relativt ensidig och isolerad process, där traditionell problemlösning och kostnadseffektivitet är viktiga delar (Almendinger, 2009). Planerarens roll som expert har historiskt sett varit stark 18 och gjort att samverkan och exempelvis gränsöverskridande och horisontellt arbete inte alltid varit aktuellt, då processen som sagt var relativt isolerad och sluten. Detta motsätter sig hur exempelvis Hedenfelt (2012) och Delegationen för hållbara städer (2012) anser att hållbar stadsutveckling bör arbetas med, där samverkan och kommunikation anses vara väldigt viktigt. I Almendingers (2009) bok presenteras dock ett perspektiv, vilket populariserats av bland andra Jürgen Habermas och senare Patsy Healey, som ser på planering som en kommunikativ samverkansprocess. Habermas presenterade två koncept han kallade för livsvärld och system, för att illustrera hur kommunikation och samverkan slogs ned av ekonomiska och byråkratiska processer. ”The lifeworld is a symbolic network in which subjects interact and, through shared practical knowledge, coordinate social action.” (Almendinger, 2009:202) Livsvärlden kan alltså ses som en arena där kommunikation och erfarenheter delas genom social interaktion. Livsvärlden står i motsats till systemet, som beskrivs på följande sätt: ”The system, on the other hand, such as the capitalist economy or bureaucratic administration, operates through power and interest and forms the context within which the lifeworld operates.” (Almendinger, 2009:202) Systemet dominerar alltså over livsvärlden, vilket således även kan §leda till att kommunikation och samverkan utövas i mindre utsträckning. Livsvärld och system kan belysa svårigheter kring kommunikation och samverkan när det kommer till samarbete över gränser. Enligt dessa koncept bör livsvärlden återta plats från systemet, för att på så sätt kunna öka samverkan i exempelvis planeringsprocesser. Processer som äger rum i den så kallade livsvärlden kännetecknas av kommunikativ rationalitet, som kan ses som en slags motpol till den instrumentella rationaliteten och modernismen; postmodern planering där kommunikation och samverkan är betydande verktyg (Almendinger, 2009). 2.3.2 Komplexa problem Som nämnt i föregående stycke kan collaborative planning ses som postmodern planering och en kritik mot traditionella planeringsteorier rotade i modernismen. Begreppet kan också ses ur perspektivet att planeringsprocesser och processer som rör hållbar stadsutveckling öppnas upp för att inkludera fler intressenter; arbetet är inte längre lika isolerat och ensidigt (Almendinger, 2009). Denna process och transformation mot en högre grad av delaktighet går att koppla till den komplexitet samhällen idag innehar, och skillnaden mellan en utmaning som är komplex, snarare än komplicerad. Burns et al. (2006) presenterar en förklaring i ett försök att skilja dessa begrepp åt. En utmaning eller ett problem som är komplicerat kan kännetecknas av att objekten måste brytas ned i mindre delar för att finna lösningen. Burns et al. (2006) använder här en bil i behov av reparation som exempel; problemet är relativt ensidigt och isolerat, men det är komplicerat då en bil består av många små beståndsdelar. Komplexa utmaningar karaktäriseras snarare av att de är diffusa och storskaliga; komplexa utmaningar involverar större arenor och är ofta sammanlänkade med andra utmaningar. Utmaningar och problem 19 av en komplex natur bildar stora korsvävar av aktörer och nätverk. Burns et al. (2006) väljer här att lyfta fram klimatförändringar som komplext problem, något som är ytterst aktuellt även i hållbar stadsutveckling, då det är globalt och inte kan lösas av enskilda individer. Det kan tänkas att det bara behövs en mekaniker för att reparera en bil, men för att lösa mer komplexa problem likt klimatförändringar och hållbar stadsutveckling krävs det att många olika aktörer arbetar mot samma mål. Komplexa problem kan inte ses från endast ett perspektiv och ansvaret ligger inte heller på bara en aktör (Burns et al., 2006). Faktumet att komplexa problem är just komplexa och diffusa, kan dock leda till att teorier kring collaborative planning och samverkansprocesser blir svåra att omsätta i praktiken och faktiskt producera resultat. En kritik som liknande begrepp ofta får utstå. Exempelvis fick Habermas och hans teorier mycket kritik just av dessa anledningar; de ansågs abstrakta och han kunde inte riktigt indikera på hur de kunde appliceras i verkliga fall (Almendinger, 2009). Att samarbeta kring olika utmaningar är också något som står högt upp på agendan i många organisationer; ibland kan det kännas som att samarbete krävs enbart för sakens skull. Ett citat som skulle kunna belysa ovanstående påstående är följande: ”That is, because collaboration is the new form of governance, it follows that collaboration in and of itself must be desirable.” (McGuire 2006:39) Inledningsvis ställde Almendinger (2009) sig frågan huruvida vi kan förstå vad som händer i ett alltmer dynamiskt och komplext samhälle, där collaborative planning eller kommunikativ planering inte nödvändigtvis är en ensam, isolerad lösning men en del i helheten. Detta speciellt då det i grund och botten handlar om just kommunikation och samverkan, två aspekter litteraturen verkar enig om är viktiga när det kommer till planering och hållbar stadsutveckling. Våra samhällen har blivit så pass komplexa och dynamiska att isolerade processer inte har en chans att hinna med i utvecklingen. Det handlar om att hela tiden blicka framåt efter nya lösningar på komplexa problem, ett perspektiv som collaborative planning omfamnar (Almendinger, 2009). 2.3.3 Collaborative planning och urban governance Begreppen governance, urban governance och exempelvis nätverk är också relevanta samt kopplade till collaborative planning. I likhet med collaborative planning handlar governance och urban governance om diffusa processer där den gemensamma nämnaren är samverkan mellan olika intressenter. Det skulle kunna tänkas att både collaborative planning och urban governance handlar om reflexiv interaktion olika intressenter emellan, där i slutändan beslut eller konsensus kan nås trots många olika viljor. Detta är dock lite av ett bästa scenario, då beslut eller konsensus inte uppkommer endast av att samarbeta kring en utmaning, likt det McGuire (2006) diskuterade. Komplexitet är ett begrepp som kan skapa en brygga mellan collaborative planning och urban governance. Båda ansatser kan ses som ett svar mot ett alltmer komplext och dynamiskt samhälle, eller städer, där traditionell problemlösning inte längre är tillräcklig. Just komplexiteten gör att flertalet aktörer och intressenter måste samlas kring en utmaning för att, via samarbete, finna en lösning (Torfing, 2005). 20 2.4 Verktyg: Infrastructuring och Interactive decision making Infrastructuring och Interactive decision making kan beskrivas som två verktyg som kan vara behjälpliga i samverkansprocesser. Infrastructuring handlar om att skapa långsiktiga relationer med intressenter där samverkan på ett organiskt vis kan växa fram. Interactive decision making handlar om att ta beslut tillsammans, i ett väldigt tidigt skede för att exempelvis öka känslan av delaktighet hos projektmedlemmar. Båda två kan facilitera och underlätta samverkansprocesser, men har även sina risker och begränsningar som kommer att behandlas härunder. 2.4.1 Infrastructuring Infrastructuring har sina rötter i deltagandedesign och kan ses som en långsiktig process där sociala relationer mellan olika aktörer och intressenter skapas (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011). En slags vidareutveckling av modeller som bottnar i mer kortsiktiga, projektbaserade former. Infrastructuring kan tänkas vara ett kraftfullt verktyg i att skapa långvariga relationer olika aktörer emellan. Att infrastructuring lägger vikt på långsiktigheten i arbetsprocessen, istället för en mer projektbaserad ansats, är viktigt då processen som är hållbar stadsutveckling är ständigt pågående och långsiktig i sin natur (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). ”Hence infrastructuring can be seen as an ongoing process and should not be seen as being delimited to a design project phase in the development of a freestanding system.” (Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010:43). Diskussionen kring ett projekts oftast kortsiktiga mål kontra det mer långsiktiga arbetet med hållbar utveckling är en intressant fråga som lyfts upp av många författare, bland andra Bell & Morse (2004) som menar på att det existerar ett glapp mellan projekt som arbetsform och vad som egentligen måste göras för att uppnå en mer hållbar utveckling. ”In short, there is the potential for a dysfunction between what we are trying to do and the way in which we are trying to do it.” (Bell & Morse, 2004:11) Ett annat begrepp som är viktigt i kontexten är agonistic space, som i grund och botten handlar om offentliga platser där olikheter och konflikter kan samexistera sida vid sida. Istället för att skapa negativa spiraler, är tanken att dessa rum skall leda till kreativa diskussioner och samarbeten där konsensus inte behöver råda (Hillgren, Seravalli & Emilson 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Författarna kallar dessa platser för designting, som blir till en plats där agonistic space råder; olikheter och kontroverser måste existera för att olika möjligheter skall kunna undersökas (Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Tanken med infrastructuring är alltså att vidareutveckla design- och projektformer för att utveckla mer långsiktiga relationer mellan intressenter, och därmed få dessa att samarbeta: ”Infrastructuring is characterized by a continuous process of building relations with diverse actors and by a flexible allotment of time and resources. This more organic approach facilitates the emergence of possibilities along the way and new design opportunities can evolve through a continuous matchmaking process.” (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011:180) 21 Det finns med andra ord inga klara regler på hur de olika intressenterna skall samarbeta, utan istället förespråkas ett mer organiskt förhållningssätt som saknar ett slutskede eller given tidsram (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011). Detta går även att koppla till tankarna kring hållbar utveckling som process; hållbar utveckling skall aldrig ses som ett slutgiltigt mål eller skede, utan snarare en förbättringsprocess. Detta är något som exempelvis Hedenfelt (2012) och Andrén (2009) diskuterar. Från Hillgren, Seravalli & Emilson (2011) och deras exempel finner de att infrastructuring som förhållningssätt många gånger har varit ett lyckat sådant, där mer traditionella design- och projektansatser inte fungerat. Detta, enligt författarna, på grund av långsiktigheten och avsaknaden av ett slutskede och tidsramar. Denna flexibilitet kan nämligen mynna ut i oväntade partnerskap och samarbeten mellan intressenter som tidigare inte haft en relation sinsemellan. Komplexiteten i många av dagens utvecklingsprojekt gör att processer måste inneha en viss flexibilitet, processen kanske därför måste ändras och anpassas allt eftersom arbetet fortskrider, då även kunskap och förutsättningar hela tiden förändras. ”In addition, the complexity has been of such a level that it has been hard to know in advance which stakeholders and goals would be the most interesting to work with and achieve.” (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011:180). Risker och begränsningar För att infrastructuring skall fungera förutsätter det att en rad olika krav måste uppfyllas hos de involverade intressenterna. Inte minst krävs ett långsiktigt perspektiv, som låter relationer mellan intressenter byggas upp successivt över tid. Tidsaspekten är något som framhålls som positivt (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010), men skulle även kunna bli till något negativt då det kan te sig tänkbart att ytterligare komplexitet kan adderas ju längre tid som går; långa processer likt hållbar stadsutveckling är komplexa och komplicerade. Detta i kombination med faktumet att slutskeden saknas kan göra processen diffus och leda till att den i värsta fall misslyckas. Det bör även råda antaganden om att intressenter faktiskt vill arbeta tillsammans och bygga upp relationer sinsemellan och verkligen investera tid i detta. Infrastructuring kräver att olika aktörer på en större skala arbetar tillsammans (Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Något som Hillgren, Seravalli & Emilson (2011) också lyfter fram är svårigheter att föra ihop intressenter av olika skalor. Exempelvis kan det vara svårt att få en ensam individ att inleda samarbeten med stora organisationer. Kritiken liknar på vissa ställen den som även har riktats mot collaborative planning och kommunikativ planering (Almendinger, 2009), då samverkan faktiskt måste råda för att dessa teorier skall kunna översättas i praktiken. Infrastructuring och collaborative planning Utifrån avsnittet kring collaborative planning, kan det te sig relativt lätt att dra paralleller till infrastructuring. Collaborative planning, som Almendinger (2009) beskriver det, kan ses som ett övergripande ramverk som lyfter fram vikten av kommunikation och samverkan kring processer som rör planering och hållbar stadsutveckling. Infrastructuring kan snarare ses som ett verktyg hur detta kan uppnås, då det kan liknas vid en process som för ihop olika intressenter (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011). 22 2.4.2 Interactive decision making Interactive decision making är en typ av interaktiv governance som det har experimenterats med i Nederländerna under de senaste åren. Edelenbos och Klijn (2006) beskriver verktyget som ett sätt att hantera policys där staten involverar invånare, sociala organisationer, företag och andra intressenter tidigt i processer rörande beslutsfattande och policyskapande. Vad som skiljer tillvägagångssättet åt från mer traditionella former är att intressenterna är genuint involverade i skapandet av policyförslag istället för att involveras först när förslagen är utvecklade. Interactive decision making är en experimentell form av beslutsfattande som genomförs på lokal nivå men återfinns även i mer centrala delar. Genom verktyget försöker sig offentliga aktörer på ett alternativt sätt att fatta beslut. Ett faktum som kan bidra till att upplevda problem inom de befintliga beslutsprocesserna kan motverkas. Exempel på sådana problem är bland annat att beslutsfattande tar lång tid på grund av motstånd från olika aktörer, att lösningar ofta inte är tillräckligt innovativa samt att det finns stora klyftor mellan politiker, tjänstemän och invånare. För att kringgå dessa problem försöker man därmed skapa en öppen beslutsfattande procedur där en stor bredd av aktörer och intressenter involveras. Edelenbos och Klijn (2006) har genomfört sex fallstudier där interactive decision making har använts i olika Nederländska städer. Utifrån dessa kan de dra slutsatserna att input från många olika grupper ger upphov till en större mängd och variation av idéer som potentiellt kan berika policyprocesserna. De påpekar dock att större input inte garanterar goda resultat utan att det också krävs bland annat bra processledning för att procedurerna och utfallen ska påverkas positivt. Interactive decision making är därutöver inte helt utan problem. Ett påtagligt sådant är att tillvägagångssättet inte passar ”normala” procedurer rörande beslutsfattning vilket innebär att separata organisatoriska bestämmelser måste utvecklas så de kan anpassas till dessa ”nya” sätt att fatta beslut. 2.5 Befintliga modeller för samverkan Samverkansmodeller är en viktig del av denna uppsats. Därför kan det anses relevant att presentera ett par befintliga modeller för samverkan för att lägga en grund för vad en samverkansmodell är och hur befintliga sådana fungerar. Samverkansmodeller ämnar underlätta processer mellan olika aktörer genom att fungera som riktlinjer. Modellerna som presenteras här kommer att analyseras i ett senare skede av uppsatsen. 2.5.1 Arnstein’s ladder Arnstein’s ladder, eller stege på svenska, är en nästan klassisk modell när det kommer till samverkan, och speciellt processer som rör medborgardeltagande. Modellen är en relativt gammal sådan, 1969, men kan fortfarande tänkas vara relevant då deltagandeprocesser inom planering i allra högsta grad är aktuellt. Arnstein utvecklade modellen då hon ansåg att medborgare hade för lite inflytande i exempelvis processer som rör omvandling av det 23 urbana rummet. Innan Arnstein utvecklade modellen, ställde hon sig frågan vad medborgardeltagande egentligen är? Hon kom upp med följande svar: ”My answer to the critical what question is simply that citizen participation is a categorical term for citizen power.” (Arnstein, 1969:216) Det handlar alltså om en omfördelning av makten från de med politisk och ekonomisk makt till en mer öppen deltagarprocess, där medborgare får ett ökat inflytande; medborgarna kan också anses vara intressenter. Modellen kan ses som grundläggande när det kommer till samverkansprocesser. Arnstein’s modell är utformad som en stege, där de olika trappstegen representerar olika nivåer eller faser av medborgardeltagande. Den har åtta olika steg, och ser ut som följande (Arnstein, 1969:217): Citizen control Delegated power Partnership Placation Consultation Informing Therapy Manipulation Nivån på medborgarinflytandet är alltså som högst när ”Citizen control” uppnåtts, och som lägst när ”Manipulation” råder. Stegen visar hur medborgardeltagandet eller inflytandet kan öka genom dessa faser. I botten försöker makthavarna manipulera invånare via maktspel. Här finns inga intentioner att involverare medborgare: ”Their real objective is not to enable people to participate in planning or conducting programs, but to enable powerholders to ‘educate’ or ‘cure’ the participants.” (Arnstein, 1969: 217) Stegens högsta och sista trappsteg uppnås när medborgare har majoritet i beslutsfattande åtgärder (Arnstein, 1969). 2.5.2 Modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan Inledningsvis konstaterar Miljöförvaltningen (2013) att deras rapport och modell lägger stor vikt på samverkan. Samverkan anses vara eftersträvansvärt och något positivt, då det tillåter involverade aktörer att använda kompetenser även utanför deras egen organisation, få extern finansiering samt nyttja kunskap av exempelvis boende eller andra lokala aktörer. Miljöförvaltningen (2013) påpekar dock även att samverkansprocesser kan leda till att saker och ting tar mer tid och resurser i anspråk, samt att redan komplexa processer kan göras än mer komplexa då fler intressenter går med i ett projekt. Just denna modell utgår dock ifrån att långsiktig samverkan kommer att bidra till goda resultat, när det kommer till fysisk stadsförnyelse. Det är också viktigt att påpeka att just denna modell är utformad för 24 tillämpning i en kommunal kontext, men är möjligtvis även applicerbar i andra kontexter (Miljöförvaltningen, 2013). Modellen ser ut, och är uppdelad, på följande vis (Miljöförvaltningen, 2013:8): Grundförutsättningar: Ansvar för förnyelsearbetet Fysisk förnyelse Befintligt område Mervärden Påverkansfaktorer: Analys av spelplanen Säkerställande av nödvändig kompetens Samsyn på förnyelseprocessen Analys av organisationens struktur och kultur Behov av finansiering Plattformar: Förvaltningsövergripande samverkan Aktörssamverkan Medborgarsamverkan Verktyg: Beröringsgrad Delaktighetstrappan Modellen är relevant då den handlar om just fysisk stadsförnyelse i samverkan, något som har kopplingar till undersökningsfrågorna och temat i denna uppsats. Den är inte heller helt skriven i sten, utan kan tolkas som relativt flexibel: ”Modellen erbjuder inte färdiga lösningar eller ett vägvalsschema som leder till ett specifikt mål. Istället ger den en struktur för samverkansprocesser kopplat till fysisk förnyelse.” (Miljöförvaltningen, 2013:10) 2.6 Sammanfattning I teoridelen presenteras en bred överblick över hur hållbar stadsutveckling, urbana styrningsprocesser och samverkande planering ter sig i dagens samhälle. Därtill har ett par verktyg lyfts fram som har till syfte att faciltera olika typer av samverkan mellan aktörer i olika projekt och processer. Avslutningsvis presenteras ett par befintliga modeller för samverkan som vi anser relevanta. Avsnittet börjar med att definiera begreppen hållbar utveckling och hållbar stadsutveckling som tvärvetenskapliga begrepp bestående av tre olika dimensioner, nämligen ekonomisk 25 hållbarhet, ekologisk hållbarhet och social hållbarhet. Hållbar utveckling beskrivs som det generella arbetet med klimatproblem, miljöförstöring, fattigdom och så vidare, medan hållbar stadsutveckling beskriver samma problem fast med staden som fokus och kontext. Därefter uppmärksammas den förändring som skett i styrning av offentliga verksamheter, där de traditionella hierarkiska strukturerna byts ut mot styrning genom samverkan och nätverk istället. Ett fenomen som forskare kallar för ett skifte från government till governance. Även begreppet urban governance lyfts fram, vilket har fokus på städer och definierar den mängd olika aktörer som integrerar och samverkar med varandra för att planera stadens gemensamma angelägenheter. Teoridelen kommer sedan in på begreppet collaborative planning som framförallt handlar om kommunikation och samarbeten mellan intressenter inom planeringsprocesser. Metoden ses som en kritik mot traditionell planeringsteori och även ett exempel på hur mer delaktighet i planeringsprocesser beskriver den komplexitet som återfinns i dagens samhälle. Därefter lyfts verktyget infrastructuring fram som ett sätt att facilitera samverkan genom deltagande design- och planeringsprocesser. Infrastructuring ses som ett verktyg för att skapa långsiktiga sociala relationer som ska uppstå organiskt utan givna tidsramar och slutmål. Även verktyget interactive decision making behandlas som en form av förändrat beslutsfattande inom projekt- och planeringsprocesser. Här förespråkas att bättre slutresultat uppnås om samtliga aktörer och intressenter som påverkas av arbetet inblandas så tidigt som möjligt i processen. Avslutningsvis presenteras två befintliga modeller av samverkan. Arnstein’s ladder är en relativt gammal modell som däremot än idag kan upplevas som relevant. Modellen kan ses som grunden till deltagande planeringsprocesser där fokus förläggs på att ge mer inflytande till medborgare i förändringen av det urbana rummet. Den andra modellen är en modell för fysisk stadsförnyelse, utvecklad av miljöförvaltningen. Modellen är utvecklad för en kommunal kontext och utgår ifrån att långsiktig samverkan bidrar till goda resultat. 26 3. Metodredovisning I detta kapitel kommer vi att behandla och gå igenom våra metodologiska överväganden. Detta innefattar bland annat de val som vi, i rollen som forskare, har varit tvungna att göra. Forskningsprocessen är kantad av en rad olika val och beslut som måste fattas, därför är det viktigt att dessa presenteras på ett tydligt sätt så att forskningsprocessen kan följas av andra. Att välja metod är ett av de viktigaste valen en forskare måste göra, då metoden kommer att spegla ens material och svaren på de initialt ställda forskningsfrågorna, samtidigt som valet av teori utgör grunden i hur analysen genomförs. Utöver en ren metoddiskussion kommer det, i detta kapitel, också presenteras hur vi har behandlat andra källor så som litteratur och dokument, det vill säga den sekundärdata vi har använt. Vi kommer även att behandla begrepp som exempelvis förförståelse, validitet och tillförlitlighet. 3.1 Neutral forskning och förförståelse Att forskning bör vara helt objektiv och neutral är något som skulle kunna te sig relativt allmängiltigt. Dock bör det påpekas att så inte är fallet; helt neutral forskning är i princip omöjlig att uppnå. Forskning färgas alltid av forskarens egna värderingar, men även av andra mer externa källor så som rådande trender. Denvall (2006) för en intressant diskussion kring forskning som färskvara. Som tidigare nämnt anser han att forskning går i trender, och att mycket av forskningen är bunden till en viss rumslig kontext som i sin tur är bunden till en viss tidsram. Enligt Denvall (2006) har all forskning ett bäst före datum, som börjar och slutar med de trender som råder vid en viss tid på en viss plats. En intressant aspekt som en forskare både bör beakta och vara medveten om i forskningsprocessen. På en mer individuell nivå kan det även sägas att alla människor besitter någon form av kulturellt bagage, som på ett eller annat sätt speglar av sig på forskningen som bedrivs. May (2001) anser att det är viktigt att forskare är välmedvetna om det kulturella bagaget, då det som sagt sätter en ganska stark prägel på forskningen; det är inte bara området eller personerna som utforskas som tenderar att vara betydelsefulla, utan även forskaren själv och dennes biografi. Om det går att anta att forskning bör vara så neutralt och objektivt som möjligt, är det kulturella bagaget något som ytterligare adderar till faktumet att detta i princip inte går att uppnå; beroende på bakgrund och biografi besitter alla individer olika kunskap. Ett annat begrepp som är nära besläktat med det kulturella bagaget, och som är väldigt viktigt att diskutera, är förförståelse. Förförståelse handlar i grund och botten om att det vi förstår och kan se, inte alltid utgörs av våra sinnen: ”Med förförståelse menas att vi inte uppfattar verkligheten enbart genom våra sinnen. Det som förefaller vara rena sinnesintryck innehåller i själva verket en god portion tolkning” (Thurén 2007:58) Exempelvis tidigare erfarenheter och upplevelser färgar hur vi ser på ett förfarande eller objekt; hur vi tolkar olika saker och ting filtreras alltid, och baseras på, vår förförståelse. ”Förförståelse präglar vårt sätt att uppleva verkligheten. Det gäller vardagslivet och det gäller vetenskapen – både naturvetenskap, samhällsvetenskap och humaniora. Ofta är förförståelsen omedveten. Vi socialiseras in i ett visst sätt att uppfatta omvärlden redan från 27 barndomen. Men det hindrar inte att förförståelsen kan vara mer eller mindre adekvat. Man kan kalla riktigt förförståelse förkunskap och felaktig förförståelse fördom.” (Thurén, 2007:62). Ett citat som vidare belyser och förklarar förförståelsens innebörd och bakgrund; det är ett väldigt brett begrepp och något som alla innehar. Därför är den väldigt viktig att beakta i forskningsprocesser och speciellt i metodavsnittet, då syftet är att beskriva hur olika val har gjorts, beslut har tagits och hur analys och slutsatser har vuxit fram. En annan intressant aspekt som lyfts fram i Thuréns (2007) ovanstående citat är att förförståelse i viss mån också är ett måste för att överhuvudtaget kunna bedriva forskning. Utan viss förförståelse hade den här studien sett helt annorlunda ut, och kanske inte ens hade varit genomförbar. Forskaren måste veta vissa saker innan ett projekt kan påbörjas. Exempel på förförståelse, hos oss som forskare, kan tidigare utbildningar och arbetserfarenhet nämnas. Vi har båda läst samhällsplanering i Lund och har således en bakgrund som i grund och botten ser likadan ut. En av oss har även tidigare arbetat på Näringsliv Skåne i över ett år. Dessa exempel har färgat vår förförståelse, som i sin tur har påverkat denna uppsats. 3.2 Forskningsmetod – den kvalitativa ansatsen Den kvalitativa forskningsansatsen kännetecknas av att den uttrycks i ord eller bild, i motsats till den kvantitativa, vars data ofta yttrar sig i siffror. Vi har till detta projekt valt att använda oss av semistrukturerade intervjuer med ett visst komplement av dokumentanalys; två metoder som hör hemma i den kvalitativa forskningsansatsen (Denscombe, 2010). Detta är även en metod vi båda är bekant med sedan tidigare, då vi har erfarenheter från respektive kandidatuppsatser. 3.2.1 Primärdata – semistrukturerade intervjuer Intervjuer, och kanske framförallt semistrukturerade sådana vilket vi argumenterar för, är en bra metod då vi har velat göra en djupdykning inom det av oss valda ämnet och kunna föra en givande diskussion och dialog med våra respondenter. Semistrukturerade intervjuer är, som namnet antyder, ett mellanting mellan ostrukturerade och strukturerade. I vårt fall uttryckte dessa sig genom att vi hade förberett ett antal intervjufrågor som vi ansåg extra relevanta för våra forskningsfrågor, men samtidigt lämnade tillräckligt med plats för respondenternas egna åsikter, tankar och frågor; vi ville hålla diskussionen öppen där båda parter fick chansen att i viss mån kunna styra samtalet. Intervjufrågorna utarbetades av oss efter sammanställning av syfte och teori, således reflekterar de och grundas i dessa. Vi som forskare besitter en viss förförståelse (Thurén, 2007) som färgar och styr våra intervjufrågor, men respondenterna har ofta en annan bakgrund som även den är utav värde för oss. Därför har det varit viktigt att inte hålla intervjuerna alltför slutna och strukturerade. Detta förfarande beskrivs väl i form av ett citat från Denscombe (2010): 28 ”Intervjuaren är emellertid inställd på att vara flexibel när det gäller ämnenas ordningsföljd, och – vilket kanske är ännu mer betecknande – att låta den intervjuade utveckla sina idéer och tala mer utförligt om de ämnen som intervjuaren tar upp.” (Denscombe 2010:234) Vi har hela tiden velat styra samtalen i en viss riktning, men som tidigare nämnt har det varit av stor vikt för oss att de intervjuade även har fått chansen att utveckla egna resonemang kring ämnet. Vi har medvetet valt att låta respondenterna få ta del av en viss makt i intervjuerna. En annan fördel med intervjuer är att de sker ansikte mot ansikte, där exempelvis tonläge, ansiktsuttryck med mera även kan tas upp och beaktas. Nackdelar med kvalitativ forskning kan vara att data anses mindre representativt än exempelvis en större, kvantitativ undersökning samt att tillförlitligheten kan försämras, då forskningen blir än mindre objektiv. Eftersom ett av våra mål har varit att gå in på djupet inom ämnet och låta respondenterna utveckla sina egna resonemang, anser vi dock att den kvalitativa ansatsen är rätt för vårt ändamål. Detta hade blivit svårt med den kvantitativa forskningsansatsen (Denscombe, 2010). 3.2.2 Urval och våra respondenter Vi har intervjuat sammanlagt sju personer, fyra kvinnor och tre män, vid fyra olika tillfällen. Tre av intervjuerna har skett i par. Vår första intervju var på Skurups kommun där vi intervjuade två stycken planarkitekter. Vår andra intervju var med Region Skåne, där vi intervjuade två stycken samhällsplanerare. På Länsstyrelsen Skåne genomförde vi vår tredje intervju med en näringslivsutvecklare på samhällsbyggnadsavdelningen och den biträdande länsarkitekten. Den sista intervjun genomfördes uppe i Båstads kommun, där vi intervjuade samhällsbyggnadschefen. Samtliga respondenter har god erfarenhet av både hållbar stadsutveckling samt samverkan kring projekt som rör området. Alla intervjuer har skett på respektive respondents arbetsplats. Intervjuerna varade alla ungefär en timme, några var dock aningen kortare. Vi spelade in samtliga intervjuer efter godkännande av våra respondenter. Dessa intervjuer transkriberades sedan av oss, för att på ett så korrekt sätt som möjligt kunna analysera vårt material vid ett senare skede i arbetsprocessen. Vår bearbetade data presenteras bland annat via citat i analysdelen. Alla intervjuer gick smärtfritt och planenligt, förutom möjligtvis den med Båstads kommun där vi hade för avsikt att intervjua kommunchefen som dock aldrig dök upp. Något vi tycker är synd, då vi vet att hon har en diger erfarenhet av olika utvecklingsjobb runtom i Skåne och hade kunnat komma med viktig och intressant input. Vi anser dock inte att detta har fått någon större effekt på analysen, då vi istället fick prata med samhällsbyggnadschefen. Vissa av de personer vi har intervjuat har vi letat upp och kontaktat själva, andra har vi blivit tipsade om av vår handledare på Malmö högskola. Eftersom vår uppsats och projektplan handlar om offentlig samverkan för hållbar stadsutveckling i Skåne kan de av oss intervjuade personer te sig relativt självklara; vårt arbete handlar om Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Att vi har valt Skurups och Båstads kommun som fallstudier är dock inte lika självklart. Innan vi bestämde oss för att arbete med en mer generell samverkan hos offentliga aktörer i Skåne, hade vi tänkt arbeta med ett projekt kring stationsnära lägen. Detta blev dock aldrig av, då det visade sig väldigt svårt att få tag på folk som faktiskt var aktiva inom projektet som avslutades med en rapport år 2012. Hade vi, i början av forskarprocessen, vetat att vi skulle arbeta med en mer generell samverkan mellan offentliga 29 aktörer hade vi även valt att involvera en större kommun, exempelvis Malmö stad. Vi har strategiskt valt ut intervjupersoner med ett antagande om att de har suttit på, för oss, viktig information till projektet. 3.2.3 Sekundärdata – dokumentära källor Sekundärdata är, som namnet antyder, data som redan finns tillgänglig och har bearbetats av någon annan. Att förhålla sig till sekundärdata kan i vissa fall anses något komplicerat, då förutom ens egen förförståelse och exempelvis kulturella bagage nu dessutom handlar om ytterligare personers tidigare erfarenheter; källan bygger på en annan persons subjektiva syn på verkligheten (Denscombe, 2010). 3.2.4 Statspublikationer Publikationer och dokument som ges ut av offentliga aktörer, så som Region Skåne, kommuner och Länsstyrelsen Skåne, räknas till kategorin statspublikationer. Enligt Denscombe (2010) anses dessa källor generellt sett vara relativt tillförlitliga och objektiva, och således användbara för forskare. Denscombe (2010) påpekar dock även att inga källor bör accepteras som de är, utan måste beaktas med en viss källkritik. Även om dessa statspublikationer anses relativt objektiva, då staten och tjänstemän anses opartiska och trovärdiga, kan vi inte veta om den data som dessa bygger på är objektiv och trovärdig. En aspekt som forskare som handskas med statspublikationer också bör vara medveten om är att dessa sällan bygger upp en negativ bild av sig själva. Det ligger exempelvis inte i Region Skånes intresse att publicera dokument som är direkt självkritiska. Alltså är det viktigt att beakta det som exempelvis Denscombe (2010) skriver: acceptera inga källor som de är. 3.2.5 Litteraturgenomgång Den litteratur vi, främst i teoriavsnittet, har använt oss av består av akademiska artiklar och studentlitteratur. Mycket av den litteratur som använts har vi kommit i kontakt med tidigare, både som samhällsplanerarstudenter i Lund och inom ramarna för detta program. Vi har även sökt efter akademiska artiklar i exempelvis Malmö högskolas databas summon, samt blivit tipsade om litteratur av vår handledare. Vid sökningen i databaser på internet har sökord så som samverkan, samarbete, hållbar stadsutveckling, collaboration, governance, urban development använts, då de har direkt relevans till vårt projekt. Enligt Denscombe (2010) har akademiska artiklar hög trovärdighet, och är därför bra källor. Även om akademiska artiklar anses vara trovärdiga och bra källor, samt att en del av litteraturen är kurslitteratur, är det, som Denscombe (2010) påpekar, ändå viktigt att vara medveten om att forskningen kan ha skett med ett annat syfte än ens egen och att den är förankrad i någon annans subjektivitet. 30 3.3 Val av undersökningsområde och samarbete Vårt val av undersökningsområde är något som har förändrats under arbetsprocessen och är inte densamma som det var i det initiala skedet av uppsatsen. Det var däremot tidigt klargjort att vi skulle arbeta med samverkan inom hållbar stadsutveckling eftersom detta var ett krav från vår projektbeställare. Till en början var tanken att ha Norra Sorgenfri i Malmö som fokusområde och undersöka hur samverkan gick till i förnyelseprocessen av det området. Efter att kontakter med relevanta aktörer varit problematiska och dragit ut på tiden, fick vi ett förslag till nytt fokusområde från vår handledare som vi tyckte verkade intressant. Vi valde då att byta område och istället arbeta med ett projekt kallat stationsnära lägen som vår handledare själv var involverad i. Vad som var intressant med det projektet var att det hade utvecklats genom ett samarbete mellan alla offentliga aktörer i Skåne och skulle kräva ytterligare samarbete för att genomföra i praktiken. Att ha stationsnära lägen som huvudområde var tanken en bra bit in i uppsatsarbetet men det förändrades efter våra två första intervjuer och ett handledningsmöte. I våra intervjuer på Skurup kommun och Länsstyrelsen var det nämligen ingen som direkt var involverad i projektet och något som de bara hört talas om för ett par år sedan. Intervjuerna övergick då automatiskt i en diskussion rörande generell samverkansproblematik mellan kommuner, Länsstyrelse och region. Efter en diskussion med vår handledare kändes det därmed naturlig att fokusera på generell samverkan i Skåne och frångå projektet stationsnära lägen. Det var också det som blev det slutliga fokuset och uppsatsen kom att handla om generell samverkan och samverkansproblematik mellan de tre stora offentliga aktörerna i Skåne. 3.3.1 Samarbetet under processen En viktig del av uppsatsen är det samarbete som har ägt rum under arbetsprocessen med uppsatsen, såväl med vår projektbeställare Magnus Jörgel och handledare Magnus Johansson som mellan de två författarna. Samarbetet med projektbeställaren har bestått av ett antal informella möten där avstämning av genomfört arbete har skett och där frågor och förväntningar från respektive parter har kunnat lyftas fram. Inga större krav har ställts från beställaren utan vi har fått relativ fria tyglar att arbete med vad vi vill och i det tempo som varit lämpligt för oss. Samarbetet med handledaren har sedan genomförts genom ett antal handledningsmöten under våren. De första två handledningsmötena var med kursansvarig Per Olof Hallin innan vi blev hänvisade till Magnus Johansson som var bättre insatta i det undersökningsområde som vi valt att arbete med. Därefter har vi haft möten i genomsnitt varannan vecka vilka varit mycket givande och en god hjälp på traven i vårt fortsatta arbete. Handledaren har även läst och gett kontinuerlig feedback på olika delar av vårt skrivna material. Överlag har samarbetet med handledaren fungerat bra. Samarbetet mellan de två författarna av uppsatsen har också fungerat exemplariskt och utan några större problem. Även fast vi bor i två olika städer har det varit möjligt att träffas och arbeta tillsammans vid behov. Likaså har transporter till och samordning av intervjuer och möten skett utan problem. Utöver det arbete som utförts i samma rum har mycket kontakt ägt rum via internet och sociala medier. Löpande kontakt där har varit väsentlig för samarbetet och att inte vissa uppgifter överlappat varandra. När det inte varit möjligt att 31 träffas har även möten via skype skett där arbete har koordinerats och i vissa fall utförts tillsammans. 3.4 Att verifiera data – validitet, tillförlitlighet och generaliserbarhet Att verifiera data är väldigt viktigt, speciellt när det kommer till kvalitativ forskning. Det anses dock svårt att riktigt kunna bedöma den kvalitativa forskningens trovärdighet, då forskningsprocessen är bra mycket svårare att kopiera än exempelvis ett naturvetenskapligt experiment (Denscombe, 2010). Som Denvall (2006) diskuterade är forskning något som är bundet till sin tidsrumsliga kontext, något som också kan anses försvåra en upprepning av kvalitativ forskning. Både metod och urval påverkar forskningens validitet och tillförlitlighet, två begrepp som kommer att diskuteras nedan. Validitet handlar om huruvida rätt metod har använts för att samla in data som har en relativt hög precision, samt om dessa data är lämplig att använda för att kunna besvara forskningsfrågor och område. Tillförlitlighet handlar om hur pålitligt och trovärdigt ens material är. Dessa båda begrepp är viktiga när det kommer till att verifiera ens data och får konsekvenser på forskningens generaliserbarhet. Generaliserbarheten handlar om hur representativ forskningen är, något som alltid är något av ett bekymmer när det kommer till kvalitativ forskning, då den utgår från ett mindre antal än den kvantitativa forskningen. ”Kvalitativ forskning har en tendens att basera sig på intensiva studier av ett relativt litet antal fall. Detta ger naturligtvis upphov till frågor om hur representativa dessa fall är och hur stor sannolikheten är att det man fann i dessa få fall också kommer att återfinnas i liknande fall på annat håll.” (Denscombe, 2010: 382) Generaliserbarhet är alltså svårt att uppnå med kvalitativ forskning, men istället för att ställa sig frågan hur representativa och sannolika dessa fall är, kan frågan istället lyda: ”I vilken utsträckning skulle fynden kunna överföras till andra fall?” (Denscombe, 2010: 382) Fallen måste analyseras för att eventuellt kunna se kopplingar och kunna överföras till andra fall, detta istället för att påstå att ens material är generaliserbart. Vi vill tro att vi har gjort så bra val som möjligt när det kommer till vår metod, och därmed kunnat få en hög validitet och tillförlitlighet. 3.5 Metoder i förstudien Nedan kommer vi kort att behandla vilka metoder vi har använt oss av för att ta fram vår projektplan och förstudie. Projektet är i stor utsträckning hypotetiskt och inte direkt förankrat hos någon av de aktörer som är tänkta att involveras. Det har däremot visat sig finnas ett initialt intresse från samtliga aktörer då tjänstemän på respektive organisationer har tillfrågats angående detta. Eftersom vår projektbeställare arbetar på en av organisationerna förutsätter vi att han förankrar projektet där och sedan står för informationsspridning rörande det. Eftersom projektbeställaren därtill direkt har efterfrågat en samverkansmodell är det utifrån den utgångspunkten som vi har arbetat med 32 projektplanen. Nedan kommer de metoder som vi använt till intressentanalysen, riskanalysen och budgeten behandlas var för sig. Intressentanalys Vi har arbetat fram vår intressentanalys tillsammans med projektbeställaren samt genom kvalificerade antaganden. Utifrån de aktörer vi har valt att involvera i projektet, som givetvis är med, har vi även inkluderat ett antal intressenter som kan vara aktuella i en eventuell förlängning eller implementering av projektet. Urvalet har också grundats i vår analys och den samverkansproblematik som vi har studerat där. Riskanalys Riskanalysen har bearbetats på samma sätt som den ovannämnda intressentanalysen. Vår riskanalys är även nära kopplad till milstolpeplanen, där somliga av de risker som presenteras står i direkt relation till denna. Risker har identifierats utifrån framförallt diskussion mellan de båda författarna och därmed också eventuella förebyggande åtgärder. Sannolikhet och konsekvens av varje risk är också baserade på kvalificerade antagande och är därmed inte skrivna i sten. Budget Vår budget är dels uträknad i förhållande till tidplanen, men bygger även på kvalificerade antaganden. Budget har i viss mån arbetats fram med vår handledare på Malmö högskola. Kostnad för extern projektledare och en följeforskare från Malmö högskola är uppskattade. Kostnader för övriga resurser är baserad på efterforskningar och tidigare erfarenhet hos författarna. I uträkningarna har vi även använt oss av försiktighetsprincipen, vilken innebär att kostnader räknas så högt som möjligt och intäkter räknas så lågt som möjligt. 33 4. Samverkan inom offentlig sektor: Båstad och Skurup som fallstudier – en nulägesanalys I detta kapitel kommer vi att presentera vår analys, som består av en beskrivning av vårt problemområde samt redovisning och slutsatser av vårt resultat. Här presenteras även svar på frågor som exempelvis; Hur ser tillståndet ut i dagsläget? Vilka är de centrala problemen? Detta kapitel mynnar ut i ett projektförslag, som bygger på de slutsatser vi i detta kapitel kommer fram till. Nästkommande kapitel kommer sedan att i större detalj presentera projektidén via en projektplan/förstudie. Våra initiala frågeställningar står till grund för kapitlet som analyseras och besvaras med hjälp av den av oss insamlade data och vårt teoretiska ramverk. 4.1 De tre stora offentliga aktörerna i Skåne – Kommunerna, Länsstyrelsen och Region Skåne Fokus i den här uppsatsen har förlagts på de tre stora offentliga utvecklingsaktörerna i Skåne, som har politiskt mandat och en beslutsfattande roll; nämligen kommunerna, Länsstyrelsen Skåne och Region Skåne. Det är därför viktigt att behandla samtliga dessa tre aktörer var för sig och beskriva deras roll i Skånes governancestruktrur. Härunder kommer därmed de tre aktörernas bakgrund och kort historia var för sig behandlas samt deras roll när det kommer till samhällsplanering och hållbar stadsutveckling i Skåne. Avslutningsvis kommer även kort näringslivet och privata aktörer behandlas. 4.1.1 Kommunerna och planprocessen I Sverige har det funnits ett lokalt självstyrelse sedan kommunalförordningen om kommunstyrelse i stad och på landsbygd trädde i kraft år 1862. Då delades Sverige in i 2498 såkallade primärkommuner varav 88 var städer (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Därefter har formen för kommuner förändrats flera gånger genom bland annat indelningsreformer, den senaste genomfördes mellan åren 1962 - 1974. År 1971 infördes också ett generellt kommunbegrepp samtidigt som begreppen stad och köping formellt försvann. Idag finns det 290 primärkommuner i Sverige och 20 stycken landsting, som också kallas sekundärkommuner (Regeringskansliet, 2008). Det sistnämnda kommer behandlas mer under rubriken Region Skåne. Enligt regeringen innebär kommunal självstyrelse: ”[…] att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting… Kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Beskattningsrätten är också inskriven i grundlagen och är en del av den kommunala självstyrelsen.” (regeringskansliet, 2008:6) Den statliga lag som reglerar kommunernas självstyrelse är kommunallagen där bland annat ramverk för indelning av kommuner och den ekonomiska förvaltningen regleras. Det högsta 34 styrande organet i en kommun är kommunfullmäktige som är en direktvald politisk församling. Kommunfullmäktige tar bland annat beslut om kommunens budget och hur hög skatten ska vara samt beslutar om vilka nämnder som ska finnas. Valet till kommunfullmäktige sker var fjärde år samtidigt som riksdagsvalet. Kommunfullmäktige utser sedan i sin tur en kommunstyrelse som har i uppgift att leda och samordna allt arbete i kommunen samt sköta kommunens ekonomi (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Varje kommun måste ha en kommunstyrelse men utöver det bestäms kommunens organisation självständigt av de olika kommunerna. Alla kommuner har däremot en uppsättning av nämnder, förvaltningar och bolag som utses av de styrande organen och som har olika ansvarsområden (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Dessa enheter fungerar ungefär som statens departement och utskott. De som arbetar inom nämnder och förvaltningar kallas för tjänstemän och har som uppgift att genomföra de beslut som kommunfullmäktige fattat. I kommunernas självstyrelse ingår ett antal obligatoriska åtagande som varje kommun är skyldiga att hantera och som ingår i de olika organens dagliga arbete (SO Rummet, 2014). Bland dessa återfinns exempelvis stadsplanering och byggfrågor, utbildning upp till gymnasienivå, räddningstjänst, vatten och avlopp samt hälsooch miljöskydd. Därtill kommer ett antal frivilliga åtagande som bland annat inkluderar byggandet av bostäder, näringslivsutveckling och fritidsverksamhet (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Det ansvarsområde som är mest intressant i den här uppsatsen, av kommunernas uppgifter, är frågor som rör stadsplanering och byggfrågor och som därmed inkluderar fysisk planering i form av översikts- och detaljplanering. Kommunerna innehar nämligen den suveräna rätten att anta fysiska planer, något som brukar kallas det kommunala planmonopolet. Översiktsplanering ingår i kommunernas obligatoriska arbete och alla kommuner i landet måste upprätta en översiktsplan. I planen presenteras kommunens avsikter vad det gäller mark- och vattenanvändning. Det färdiga resultatet är däremot inte juridiskt bindande utan kan förändras genom andra, nya, planer. De bindande planerna kallas emellertid detaljplaner och är det viktigaste medlet för att genomföra avsikterna med planeringen. Därtill kan områdesbestämmelser utfärdas och fastighetsplaner utarbetas av kommunen som komplement till översikts- och detaljplanerna (Nyström, 2003). Nedan presenteras en mer genomgående beskrivning över hur planprocessen ser ut när en Översiktsplan utarbetas. Planprocessen Grunden för hur planprocessen ska se ut finns i plan- och bygglagen. I den ställs vissa krav på hur processen ska gå till och vilka moment som ska finnas med. Beställare av översiktsplanen är formellt sett kommunfullmäktige, vilket innebär att det är där processen påbörjas och även avslutas i och med att den färdiga planen måste antas av densamma. Det ställs ett antal krav på att planprocessen ska genomföras i en viss ordning i lagstiftningen, detta för att det ska finnas en möjlighet för påverkan från intressenter och allmänheten (Nyström, 2003). Det första skedet som måste finnas med är samrådet. Till detta första tillfälle ska det finnas ett visst planunderlag samtidigt som konflikter och problem ska kunna arbetas igenom med olika intressenter. Det är dock i sista hand kommunen som beslutar, utan att behöva ta 35 hänsyn till alla synpunkter, enligt den representativa demokratins principer. Det är däremot viktigt att såväl Länsstyrelsen som angränsande kommuner och det regionala organet kommer till tals under samrådet. De synpunkter och vilka beslut som fattas sammanställs sedan i en samrådsredogöresle (Nyström, 2003). Nästa obligatoriska steg i planprocessen är utställning. Här ska kommunen utarbeta ett förslag till översiktsplan utifrån de synpunkter som framkommit under samrådet. Utställningen av sammanställt material och förslag till plan sker ofta i kommunens bibliotek och under tiden har alla intressenter möjlighet att skicka in skriftliga synpunkter till kommunen. Länsstyrelsen ska nu uttala sig om vilka statliga intressekonflikter som kan finnas med projektet och ge ett granskningsyttrande. När utställningen är över ska kommunen ta ställning till de nya förslag som kommit in och besluta om det blir några större förändringar av planen, i så fall måste en ny utställning genomföras (Nyström, 2003). Det sista steget är antagande och tillämpning av planen. Planförslaget måste därmed godkännas av de politiska beslutsfattarna i kommunen. Detta sker först i den nämnd som är ansvarig för planfrågor, sedan i kommunstyrelsen och till sist hos kommunfullmäktige. När planen blivit godkänd börjar en överklagandeperiod på tre veckor. Om inget överklagande kommer in, eller om de som kommer in avslås, vinner slutligen planen laga kraft. Den antagna översiktsplanen ska därefter skickas till Boverket och Länsstyrelsen. Planen används sedan som vägledningen i beviljandet av bygglov och som grund till detaljplaner. Planen fungerar även som information till allmänheten om kommunens framtida avsikter. En detaljplan ska sedan utvecklas när det handlar om större markförändringar och kommunen avgör även här när en sådan ska utarbetas. Detaljplaner har alltid en begränsad genomförandetid som kan variera mellan 5 och 15 år och är som tidigare nämnt juridiskt bindande. Ett normalt planförfarande för en detaljplan följer i princip samma steg som planprocessen för en översiktsplan (Nyström, 2003). 4.1.2 Länsstyrelsen I Sverige finns det 21 olika län som i sin tur består av en mängd olika kommuner. Varje län har en så kallad Länsstyrelse som är med och bestämmer i länet. Länsstyrelsen är en statlig myndighet som samordnar den statliga verksamheten och ser till att beslut från riksdagen och regeringen genomförs i länet. Chefen för myndigheten är landshövdingen vars uppgift är att informera regeringen om länets behov och följa utvecklingen. Länsstyrelsen ses som en viktig länk mellan de centrala myndigheterna på den ena sidan och människor och kommuner på den andra (Länsstyrelsen, 2014a). Dess roll kan kort sagt ses som statens förlängda arm i regionala områden (Schönning, 2014). Länsstyrelsen har många olika arbetsuppgifter och ett brett ansvarsområde. De områden som Länsstyrelsen har tillsyn över kan delas in i sex rubriker; Djur och natur, miljö och klimat, lantbruk och landsbygd, näringsliv och föreningar, människa och samhälle samt samhällsplanering och kulturmiljö. Under dessa rubriker finns totalt omkring 30 tillsynsområden som Länsstyrelsen i Skåne har ansvar för. Tillsyn innebär kort beskrivet att lagar och förordningar som beslutats av riksdag och regering följs i länet. Vad detta innebär rent konkret är bland annat att verka för regional tillväxt, arbeta med infrastrukturplanering samt jämställdhet och integration. Samtliga Länsstyrelser strävar efter att främja en hållbar 36 utveckling där de tre olika dimensionerna ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet lyfts fram. Detta tar sig uttryck genom att det arbetas utifrån olika miljömål och med klimatanpassning, även socialt hållbar utveckling och hållbar samhällsplanering är populära begrepp som används frekvent (Länsstyrelsen, 2014a). I våra studier har Länsstyrelsens arbete med framförallt planfrågor varit av hög relevans. Under detta område har nämligen Länsstyrelsen ett antal viktiga arbetsuppgifter som påverkar såväl planprocesser som governancestrukturen i Skåne. Som tidigare nämnt har kommunerna planmonopol i Sverige medan Länsstyrelsen är en granskande instans som har möjlighet att upphäva detaljplaner om dessa äventyrar olika typer av riksintressen och andra faktorer. Ett faktum som har uppmärksammats i omfattande utsträckning i våra intervjuer med anställda på Skurup och Båstad kommun. Rent formellt har Länsstyrelsen tre övergripande ansvarsområden när det kommer till planfrågor: Det första är att ge råd om kommunal planering, vilket innebär att ta fram regionala planeringsunderlag tillsammans med kommuner och andra statliga myndigheter för den kommunala planeringen (Länsstyrelsen, 2014b). Arbetet med rapporten stationsnäralägen kan ses som ett bra exempel på detta då Länsstyrelsen samarbetade med Region Skåne, Trafikverket, Skånetrafiken och ett antal kommuner för att utveckla planeringsunderlag. Det andra området är att ta fram underlagsmaterial för samhällsplanering. Här uppmärksammas förhållanden som är viktiga att känna till vid den praktiska samhällsplaneringen. Sådant underlagsmaterial inkluderar olika riksintressen och nationella mål som påverkar planeringsarbetet. Exempel på vad som berörs kan vara kommunikationer och friluftsliv samt energiproduktion. Även samtliga delar av statens synpunkter och intressen i den fysiska planeringen ska samordnas av Länsstyrelsen (Länsstyrelsen, 2014b). Det tredje ansvarsområdet är att Länsstyrelsen har som uppgift att granska den kommunala planeringen med hänsyn till bland annat frågor rörande strandskydd, miljökvalitetsnormer, riksintressen, människors hälsa och säkerhet samt frågor som rör flera olika kommuner (Länsstyrelsen, 2014b). Ett faktum som innebär att Länsstyrelsen har möjlighet att upphäva detaljplaner om någon av dessa föreskrifter inte följs (Nyström, 2003). Sammanfattningsvis har Länsstyrelsen en stor och viktig roll när det rör samhällsplaneringsoch planfrågor i Skåne. Länsstyrelsen har ingen makt att själva initiera olika planeringsprojekt eller utveckla planer utan fungerar istället som en granskande och rådgivande instans. Till skillnad från Region Skåne har därmed Länsstyrelsen möjlighet att upphäva planer om inte vissa föreskrifter följs (Nyström, 2003). Ett faktum som emellertid kan leda till att planprocesser drar ut på tiden och även går över budget. Dessa tendenser kan i sin tur i hög grad kopplas till teorierna rörande interactive decision making och collaborative planning som presenterades i teoridelen. 4.1.3 Region Skåne Region Skåne är en fullfjädrad region i den mening att det är en administrativ region med ett politiskt styre som utses av folket. I Sverige finns det fyra renodlade regioner: Skåne, Västra 37 Götaland, Halland och Gotland. Det finns även andra delar i Sverige som kan rubriceras under namnet region, men då kan det istället exempelvis handla om dynamiska arbetsmarknadsregioner som förändras via pendlingsmönster och arbetstillfällen. Regioner, så som Region Skåne, är produkter av politiska beslut och har fasta gränser (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Utöver dessa fyra regioner består Sverige istället av landsting, två organisationsformer som är rätt lika varandra (de huvudsakliga ansvarsområdena är hälso- och sjukvård, kultur och kollektivtrafik) med ett viktigt undantag: regioner har ett regionalt utvecklingsansvar. Detta betyder att regioner, och då även Region Skåne, ansvarar för den regionala utvecklingen, samhällsplanering, infrastruktur och hållbar utveckling (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Det är framförallt tre stora aktörer som arbetar med det regionala utvecklingsansvaret i Skåne: Region Skåne, Länsstyrelsen och de olika kommunerna (Sveriges Kommuner och Landsting, 2014). Trots ett regionalt utvecklingsansvar har regioner inget mandat för den fysiska planeringen, vilket de olika kommunerna som tidigare nämnt har via deras planmonopol. Region Skånes uppgift är istället att agera samordnare för de regionala aktörerna och ta fram utvecklingsstrategier för regionen som helhet. För att kunna fullfölja dessa strategier måste regionen samverka med de andra aktörerna. Dessa utvecklingsplaner och strategier är ej juridiskt bindande och regionen har ingen direkt bestämmandekraft jämfört med kommunernas planmonopol. Region Skåne (Region Skåne, 2014a) skriver själva, i en faktaruta på deras hemsida, att de har i uppgift att samverka med andra regioner och aktörer, både i Sverige men också ute i världen. Något som skulle kunna ses som en slags governance (Torfing, 2005). Det nämns dock inget om att samverka med de skånska kommunerna eller Länsstyrelsen. Samverkan med kommunerna är dock något det läggs fokus på när det talas mer specifik om samhällsplanering och regional utveckling, istället för mer generell fakta om Region Skåne (Region Skåne, 2014). Det är viktigt att påpeka att olika aktörer har olika mandat, något som kan anses extra relevant när det kommer till hållbar stadsutveckling i samverkan, då det är många aktörer som måste samarbeta. En intressant aspekt som har med mandat och makt att göra, som uppkom under en intervju hos Region Skåne (Åhnberg och Pedersen, 2014), är att det på vissa sätt går att skilja mellan en indirekt och direkt makt. Exempelvis har Region Skåne inte makten att stoppa eller säga till kommuner, som sitter på planmonopolet, vart de skall bygga eller inte bygga. Regionens uppgift är istället att komma med synpunkter och input hos kommunernas planer. Region Skåne har däremot ansvar för kollektivtrafiken och skulle indirekt, och teoretiskt, kunna förhindra en allmän utveckling genom att inte utveckla kollektivtrafiken i ett visst område. Med andra ord har Region Skåne på ett sätt makten att sätta käppar i hjulen för en kommun som vill satsa på ett specifikt utvecklingsprojekt, genom att inte integrera kollektivtrafik i området. Något som antagligen skulle göra området mindre attraktivt. Detta är dock ett hypotetiskt antagande. Under samhällsplanering skriver Region Skåne (Region Skåne, 2014b) om vikten att samverka med de skånska kommunerna. Arbetet med kommunerna anses vara komplext då det i många fall inte handlar om enbart en kommun; i de flesta fall är det många kommuner som är inblandade och kommungränser måste hela tiden överskridas. Fler aktörer och sammanlänkade problem kan leda till en ökad komplexitet (Burns et al., 2006; Torfing, 2005). Faktumet att mycket sker över kommungränser gör även Skåne till en väldigt flexibel region, där arbete och bostad inte behöver ligga i samma kommun. Detta kan dock som sagt 38 öka komplexiteten och är något som kommunerna och regionen måste ta i beaktning när det kommer till utvecklingsarbete och hållbar stadsutveckling. Det blir inte lika lätt för en enskild kommun att kunna fatta de korrekta besluten, då de väldigt sällan handlar om isolerade problem och faktumet att det inte finns någon juridiskt bindande regional planering. En gemensam helhetsbild är viktigt: ”Ett ökat regionalt samarbete gynnar därför Skånes utveckling då det kan tydliggöra och utveckla regionala samband och fysiska strukturer. I detta arbete har Region Skåne en tydlig roll som en samlande regional aktör.” (Region Skåne, 2014: http://www.skane.se/sv/Skanesutveckling/Ansvarsomraden/Planeringsdialog/) Detta skulle kunna tyda på att en ökad samverkan för Skånes utvecklingsaktörer kan bidra till en hållbar stadsutveckling. Strukturbild för Skåne Ett exempel på en utvecklingsstrategi från Region Skåne är Strukturbild för Skåne, vars syfte och mål har varit att ena regionens kommuner, för att tillsammans arbeta mot ett gemensamt mål; ett ökat regionalt perspektiv och samverkan mellan de skånska kommunerna. Ramböll har via Jonung, Wintzell & Holmström (2011) utvärderat arbetet och tagit fram en rapport, där de bland annat visar på vad som har varit lyckat men också vad som bör göras bättre i det fortsatta utvecklingsarbetet. Exempelvis tas det upp att strategin har skapat en god grund och förutsättning för att Skånes kommuner skall arbeta med ett mer regionalt perspektiv, något som kräver en ökad samverkan även kommunerna emellan. ”Projektet har skapat förutsättningar för ökat regionalt perspektiv i det kommunala planeringsarbetet och därmed förutsättningar för ökad samverkan mellan kommunerna.” (Jonung, Wintzell & Holmström 2011:41) Den utmaning som tas upp först, och som till synes är den största, är att kommunerna inte känner sig tillräckligt delaktiga i projektet. Något som skulle kunna vara ett tecken på att samverkan mellan de olika utvecklingsaktörerna inte har fungerat som önskat. Den i vissa fall otillräckliga delaktigheten skall även ha lett till att somliga kommuner inte upplever ett tillräckligt ägande i processen, gentemot projektet (Jonung, Wintzell & Holmström, 2011). Just delaktighet och ägande är två begrepp som står relativt nära varandra när det kommer till samverkan. För att känna ett större deltagande och ägande kan det nämligen te sig möjligt att intressenter måste vara med från början av projektet; de måste involveras i ett tidigt skede, i likhet med det Edelenbos & Klijn (2006) skriver kring interactive decision making. Ett citat från Torfing (2005) belyser också detta faktum väl: ”If the affected actors are involved in the decision-making process, they will tend to develop a sense of joint responsibility for, and ownership of, the political decisions. This will oblige them to support, rather than hamper, the implementation process.” (Torfing, 2005:310) Ett citat som även knyter an till en annan utmaning, nämligen att kommunerna inte riktigt tar till sig materialet; rapporter och dylikt uppskattas, men det finns inte alltid tid eller engagemang för att verkligen använda dem (Jonung, Wintzell & Holmström, 2011). Detta 39 överensstämmer även med åsikter från de personer som har intervjuats i Båstads och Skurups kommun, för denna uppsats (Rönnberg, 2014; Luthander, 2014). 4.1.4 Näringslivet och privata aktörer När det exempelvis diskuteras governance, som ofta kännetecknas av samverkan mellan privata och offentliga aktörer, är det viktigt att behandla båda parter. Detta är något som bland andra Torfing (2005) nämner i sitt försök att definiera governance, och något som presenterats tidigare i uppsatsen. Även om denna uppsats och tillhörande projektplan har fokus på de offentliga utvecklingsaktörerna i Skåne, är det fortfarande väldigt viktigt att även diskutera den privata sektorn; som många gånger är både drivande och framträdande i utvecklingsarbetet som är hållbar stadsutveckling. Samtliga offentliga aktörer i Skåne nämner att de arbetar mycket med privata aktörer, så som byggherrar och markägare. Exempelvis nämner både Skurups kommun, via Luthander (2014), och Båstads kommun, genom Rönnberg (2014), att de privata aktörerna oftast är drivande i processer som rör utveckling, exploatering och att bygga nytt. Detta då kommunen inte äger merparten av marken i dessa kommuner. Efter att den privata sektorn har visat intresse, kommit med idéer och synpunkter samverkar den offentliga och privata sektorn i att ta fram planer för ett visst område. På frågan om Skurups kommun arbetade mycket med den privata sektorn gavs detta svar: ”Ja jättemycket, oftast är det de som kommer med en idé. Kommunen har inte så mycket mark själva, inte som vi kan bygga på i alla fall. Då är det oftast en privat markägare som kommer med en idé och vill kanske bygga något flervåningshus och undrar om möjligheter. Så sitter man och diskuterar det hela och tar gemensamt fram ett förslag och en plan.” (Luthander, 2014) Schönning (2014), från Länsstyrelsen i Skåne, nämner också att ett av de största samverkansproblemen är att faktiskt få den privata sektorn och näringslivet att överhuvudtaget komma till bordet. Enligt honom skriker det offentliga efter mer input från den privata sektorn, men att olikheten i dels samverkansformer och olikheter i organisationen gör att detta kan bli problematiskt; de har inte lyckats hitta en samverkansmodell som fungerar tillräckligt bra och som är applicerbar i en rad olika situationer. Schönning (2014) nämner att ett av problemen är att det för näringslivet blir en direkt kostnad att lägga tid på att möta och samverka, medan i den offentliga sektorn är det snarare en daglig arbetsuppgift. Han nämner också att de har testat olika former av samverkansmodeller som har haft utgångspunkt i att betala näringslivet och privat sektorn för deras tid; deras input är så pass viktig och en dialog mellan det offentliga och privata anses ofta vara ett måste för att kunna tillgodose behov de olika sektorerna emellan. Något som också framkommer är att det verkar finnas en lucka mellan näringslivets mer kortsiktiga tänk och mål, och den offentliga sektorn samt hållbar stadsutveckling i stort. Schönning (2014) menar på att näringslivets tidshorisont kan vara så kort som sex månader framåt, något som inte direkt ligger i linje med hållbar stadsutveckling som snarare kräver ett långsiktigt perspektiv – mycket på grund av långsamma processer och komplexa förändringar. Som tidigare nämnt anser vissa att kortsiktiga, mer projektifierade mål inte är idealt för hållbar stadsutveckling (Bell & Morse, 2004). Andra, mer öppna och långsiktiga 40 processer, så som infrastructuring (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010) kan anses mer lämpade. 4.2 Presentation av fallstudie: Båstads Kommun Som en av två genomförda fallstudier kommer Båstads kommun behandlas under denna rubrik. Såväl kort fakta om kommunen som den befintliga samverkan med Region Skåne och Länsstyrelsen kommer presenteras. Fallstudien baseras främst på en intervju med samhällsbyggnadschefen på Båstad kommun, men kompletteras med material insamlat från kommunen samt andra genomförda intervjuer. 4.2.1 Fakta Båstads kommun Båstad är en kustkommun på 210 kvadratkilometer som framförallt är belägen i Skåne men även delvis i Halland. Större delen av Bjärehalvön vid Skånes nordvästliga hörn tillhör Båstad Kommun och såväl Europaväg 6/20 som järnvägssträckan Malmö-Göteborg genomkorsar området (Nationalencyklopedin, 2014a). År 2010 hade kommunen 14 275 invånare vilket ger en befolkningstäthet på 68 personer per kvadratkilometer. Befolkningsstrukturen skiljer sig något från resten av landet tillföljd av att Båstad har en större andel äldre invånare (bastad.se). Centralort i kommunen är Båstad som har cirka 5000 invånare och är således kommunens största stad. Andra större orter inkluderar Torekov, Västra och Östra Karup, Grevie samt Förslöv. Även Hallands Väderö tillhör Båstad kommun (Nationalencyklopedin, 2014). Sedan valet 2010 är det allianspartierna i form av Moderaterna, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna som styr i Båstad (Båstad kommun, 2014). Fyra olika näringsgrenar dominerar i Båstad; tillverkning och utvinning, byggverksamhet, vård och omsorg samt handel. De flesta männen i kommunen arbetar inom byggnads- och anläggningsarbete samt som maskinoperatörer medan de vanligaste yrkena för kvinnor är inom försäljning och detaljhandel samt vård och omsorg. En stor del av kommunens befolkning, hela 2 471 personer, pendlar varje dag för att arbeta på annan plats varav 65 % pendlar till en annan kommun. Samtidigt så kommer 2636 personer hit för att arbeta varje dag, varav de flesta från andra skånska kommuner (65 %). I kommunen är cirka 3 % av befolkningen arbetslösa samtidigt som medelinkomsten ligger något under riksgenomsnittet (Båstads kommun, 2014). Sedan 2011 har Båstads Kommun en politisk struktur som innebär att kommunen inte har några nämnder. De styrande i kommunen är kommunfullmäktige och kommunstyrelse med tillhörande utskott. Därutöver finns en övermyndare, en kommunrevision, en valnämnd och en jävsnämnd. Vidare finns det en förvaltning som består av sju olika verksamhetsområden vilka kommunen ansvarar för. Verksamhetsområdena är som följer: kommunledningskontoret, teknik och service, samhällsbyggnad, samhällsskydd, barn och skola, utbildning och arbete samt vård och omsorg. Förvaltningschef är kommunchefen Katarina Pelin som även är chef för kommunledningskontoret och över samtliga verksamhetsområdeschefer (Båstads kommun, 2014). Mest intressant för oss är verksamhetsområdet samhällsbyggnad där Lisa Rönnberg är verksamhetschef. Det här 41 området ansvarar för all typ av planverksamheter det vill säga skapandet av bland annat översikts- och detaljplaner samt policydokument och utredningar. Samhällsbyggnadsförvaltningen består av de tre avdelningar; planavdelning, kart/GIS – avdelning och bygglovsavdelning (Rönnberg, 2014) 4.2.2 Samverkan och dess utmaningar i Båstad kommun I den empiriska studien av Båstad har det framkommit en hel del intressanta infallsvinklar på samverkansprocesser som Båstads kommun är inblandad i och vilken problematik som kan uppstå. Såväl offentliga aktörer i form av Länsstyrelsen och Region Skåne som privata aktörer har behandlats. Den här delen av vår empiriska studie baseras framförallt på en intervju med samhällsbyggnadschefen Lisa Rönnberg på Båstads kommun. Ett ständigt återkommande tema under den empiriska studien har varit kommunernas samverkan med länsstyrelsen och de problem som ofta ter sig däri. Länsstyrelsen är som tidigare nämnt en remissinstans som har i uppgift att pröva och granska den myndighetsutövning som kommunerna utför. Rönnberg belyser att Båstads kommun haft många tuffa matcher med Länsstyrelsen när det kommer till samsyn och att det finns en hel del frågor som de är oense i. Hon belyser däremot att det numera finns en ton i tal och skrift mellan de båda instanserna som gör att det går att hitta lösningar. Tidigare har det mera varit att länsstyrelsen har gått sin egen väg och kommunen gjort detsamma vilket har lett till långa och utdragna processer. Samarbetet har under tid blivit bättre eftersom de bägge insett att det är smidigare för samtliga inblandade om båda försöker dra åt samma håll. Ett faktum som även Magnus Schönning på länsstyrelsen belyste, vilket innebär att strävan efter bättre samarbete är ömsesidig. Ett problem och en kritik mot Länsstyrelsen som Rönnberg (2014) däremot lyfter fram är den rörande Länsstyrelsen tänkta roll som rådgivande instans: ”Sen försöker vi ju ha underhandskontakten med de och föra mer informella samtal men vår erfarenhet i dagsläget är att Länsstyrelsen har väldigt svårt att faktiskt bidra och medverka på det sätt som egentligen lagstiftningen stipulerar, nämligen att man ska gå in och vara rådgivande. De är väldigt restriktiva med att uttala sig när man har och försöker ha underhand- och förhandskontakter, då är det väldigt flytande besked man får.” (Rönnberg, 2014) Båstads kommun är med andra ord intresserade av att ha en så tidig och omfattande diskussion med Länsstyrelsen som möjligt i planprocessen, medan Länsstyrelsen är något ovillig att uttala sig samt göra något tidigt i arbetet. Rönnberg belyser att det också handlar om en ekonomisk fråga eftersom de utredningar som krävs till följd av Länsstyrelsens granskningar ofta är kostsamma. Genom att införa den tidiga dialogen kan mängden utredningar minimeras vilket i förlängningen sparar pengar till alla parter (Rönnberg, 2014). Detta tankesätt är starkt kopplat till Edelenbos och Klijns teorier rörande interactive decision making där en tidig inblandning av intressenter kan ha många fördelar för planeringsprocessen i stort. Vidare anser Rönnberg (2014) att Länsstyrelsen ofta hakar upp sig på små saker och att det händer att det upphäver och försenar hela processer. En distinktion mellan vad som är påtagligt viktigt att skydda och vad som det går att ”nagga” lite i kanten på måste till. Länsstyrelsen är av samma uppfattning där det anses som viktigt att försöka undvika att små, 42 relativt sett, betydelselösa aspekter upphäver exempelvis en hel detaljplan (Schönning, 2014). Rönnberg belyser vidare denna problematik: ”Vi får ju bära ansvaret för att många processer blir långa och utdragna inte minst när man planerar i en komplex miljö som vi gör här med många statliga intressen som fornlämningar, strandskydd, landskapsbild och naturreservat. Det finns få luckor i kartan som det fritt går att planera i. ” (Rönnberg, 2014) Därutöver var Båstads kommuns kontakt med Region Skåne en annan aspekt som lyftes fram. Utifrån Rönnbergs (2014) perspektiv upplevs Region Skånes roll som snarlik Länsstyrelsen fast utan den myndighetsutövande aspekten. Regionen är nämligen också en remissinstans där översikts- och detaljplanering granskas. Det som regionen kommer fram till är däremot inte bindande utan bara förslag på förbättringar och fortsatt arbete. Rönnberg hade ändå gärna sett en tydligare rollfördelning de bägge emellan: ”Det vi kan uppleva från kommunalt håll är att det inte är helt tydligt hur rollfördelningen ser ut mellan regionen och länsstyrelsen för i viss mån kan man känna att de bevakar samma saker. Upplevelsen är däremot att regionen tittar i framtidsperspektivet lite mer medan länsstyrelsen tagit sig rollen som myndighetsutövare. Någon form av uppdelningen om vad som gäller mellan de bägge finns ju men det är inte alltid helt tydliga roller.” (Rönnberg, 2014) En roll som däremot skiljer de bägge åt är att regionen bidrar med betydlig mer planeringsunderlag än vad Länsstyrelsen gör. Rönnberg (2014) belyser att Region Skåne har bistått med en mängd planeringsunderlag och varit väldigt produktiva under de senaste tio åren. Båstads kommun har en stor hjälp av den statistik och de program som de har plockat fram. I övrigt sker större delen av kontakten med Region Skåne när det kommer till frågor om kollektivtrafik, eftersom de är huvudman för Skånetrafiken. Framförallt på senare tid har den beröringspunkten varit extra påtagliga eftersom det planeras två nya tågstationer i anslutning till Båstad. Privata aktörer och samråd Utöver den offentliga samverkan diskuterades även de olika starka privata aktörerna som finns i Båstads kommun. Exempelvis har Peab, ett av nordens största byggföretag, sitt huvudkontor i tätorten Förslöv, bara några kilometer från Båstad. Denna förutsättning ses som en positiv faktor och Rönnberg (2014) menar på att kommunen på ett sätt är bortskämd eftersom det finns ett gäng olika stora privata aktörer som har gått in och investerat i samhällsintressen. En tendens som bland annat har skapat arbetstillfällen och möjlighet för kommunen att utvecklas. Ett problem som har uppstått däremot är att kommunen har fått kritik för att de premierar olika typer av privata aktörer. En kritik som Rönnberg (2014) menar på har varit olika stark under åren som gått, men att det i grund och botten handlar om en rättvisa inför lagen och att ingen sådan premiering sker. Vidare belyses att hela 90 % av alla projekt som genomförs av kommunen initieras till följd av att en privat aktör är villig att göra någonting, en tendens som Rönnberg (2014) tror är mer eller mindre allenarådande i hela Sverige. De här initiativen kan sedan ha vuxit fram i samråd och diskussion med kommunen men det är de privata aktörerna som oftast står för 43 större delen av finansieringen och åtar sig därmed eventuella risker som kan uppstå med planarbetet. Här kan en tydlig koppling ses till den övergång från government till governance som illustreras i teoriavsnittet. Förr i tiden var det ofta kommunerna själva som stod för någon typ av ”master plan”, medan det i dag är ett alltmer komplext system där en mängd aktörer i samverkan krävs för att ett projekt ska vara möjligt att genomföras. De övriga 10 % som endast kommunen initierar handlar numera istället nästan uteslutande om samhällsintressen såsom upprättandet av skolor och andra offentliga fastigheter samt, som i Båstads fall, utvecklandet av nya tågstationer. En annan aspekt som lyftes fram under intervjun med Rönnberg (2014) är hur Båstads kommun även valt att utforma sina samrådsmöten lite annorlunda för att försöka få alla medborgare att komma till tals och inte riskera att någon tar över mötet. Deras erfarenhet är att de personer som oftast gör sig hörda på samrådsmöten antingen är emot planerna eller extremt emot planerna. Därför har de frångått konceptet att först ha en föreläsningsliknande presentation för att sedan diskutera i stor grupp. Istället talar handläggarna mer lågmält och diskussioner förs sedan i mindre grupper och mer personligt med de som är ansvariga för planerna. Detta kan ses som ett sätt att försöka få den tysta majoriteten, som Schönning (2014) även diskuterade, att komma till tals och framföra sina åsikter bättre. 4.3 Presentation av fallstudier: Skurups Kommun Under denna rubrik presenteras vår andra fallstudie som är baserad på Skurups kommun. Kort fakta om kommunen kommer först presenteras för att sedan leda in på kommunens samverkan med övriga offentliga aktörer och problematiken som finns däri. Fallstudien är framförallt baserad på en intervju som genomfördes med två planarkitekter från kommunen, men kompletteras med annat insamlat material och intervjuer från Region Skåne och Länsstyrelsen. 4.3.1 Fakta Skurups kommun Skurup är en kommun på 194 kvadratkilometer belägen i den mellersta delen av södra Skåne och en del av slättbyggden Söderslätt. Genom kommunen går såväl Europaväg 65 som järnvägssträckan Malmö-Ystad. År 2014 hade Skurups kommun 15 025 invånare vilket ger en befolkningstäthet på 77 personer per kvadratkilometer (Nationalencyklopedin, 2014b). Centralort i kommunen är Skurup som med sina 7565 invånare också är kommunens största ort. Andra större orter inkluderar bland annat Rydsgård (som enda ort med järnvägsstation förutom Skurup), Skivarp och Abbekås. Kommunen har även kustremsa mot Östersjön. Sedan 2003 styrs Skurup av en borgerlig allians vilken numera består av partierna; Moderaterna, Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna (Skurups kommun, 2014). De fem dominerande näringsgrenarna i Skurups kommun är tillverkning och utvinning, vård och omsorg, handel, byggverksamhet och utbildning. Medans tillverkning och utvinning och byggverksamheten är kraftigt mansdominerade är det mest kvinnor som arbetar inom vård och omsorg samt utbildning. Kommunen har en betydligt större utpendling en inpendling. 44 Varje dag pendlar 1410 män och kvinnor till Skurup för att arbeta varav de allra flest kommer från andra kommuner i Skåne. Samtidigt pendlar 4089 män och kvinnor från Skurup för att arbeta någon annanstans och likväl här är det framförallt till andra kommuner i länet. Cirka 4 % av kommunens invånare är arbetslösa och medelinkomsten ligger en bit under genomsnittet i landet (Skurups kommun, 2014). Skurups kommun styrs liksom alla andra av kommunfullmäktige samt en kommunstyrelse med tillhörande utskott som hanterar den operativa dagliga verksamheten. Därutöver har kommunen två så kallade myndighetsnämnder som har ansvar för tillstånd, tillsyn och myndighetsutövning mot enskild. Myndighetsnämnden för miljö och byggnad har bland annat ansvar för djurskyddslagen och plan- och bygglagen, medan myndighetsnämnden för skola och socialtjänst ansvarar för exempelvis körkortsförordningar och äktenskapsbalken. Traditionella facknämnder förkommer sedan 2003 däremot inte. Därutöver har Skurups kommun tre förvaltningar, nämligen; skol- och utbildningsförvaltningen, serviceförvaltningen och individ- och omsorgsförvaltningen. Varje förvaltning har sedan en förvaltningschef och en biträdande chef som överser arbetet inom respektive verksamhet. Den förvaltning som är mest relevant i vårt arbete är serviceförvaltningen. Inom denna inkluderas bland annat följande sakområden; Kart/GIS-stöd, projektering och planering, planverksamhet samt gator och väghållning (Skurups kommun, 2014). 4.3.2 Samverkan och dess utmaningar i Skurups kommun En av de aktörer som Skurups kommun arbetar mest med är Länsstyrelsen Skåne. Trots detta pekas Länsstyrelsen även ut som den aktör de oftast upplever som svår att samverka med, något som ter sig framförallt i motstridigheter kring planprocesser. Faktumet att det är den aktör de arbetar mest med, leder till att det finns fler exempel på samverkansutmaningar att hämta i deras relation med Länsstyrelsen än med andra aktörer. Ett exempel, som Luthander (2014) lyfter fram, är att Länsstyrelsen borde arbeta mer proaktivt med kommuner istället för som, hon upplever det, reaktivt. De tycker att Länsstyrelsen borde fungera mer som ett rådgivande organ snarare än endast som granskande. Luthander beskriver detta på följande sätt: ”Vi jobbar jättemycket med Länsstyrelsen, de är ju vårt granskande organ och tanken är att de ska vara lite rådgivande till oss också. Men den biten känner jag att de missar, för de har inte tillräckligt med resurser. Istället kollar de i efterhand vad det är vi har gjort fel. De kommer in i granskningsskede och samrådsskede också, men vi saknar den där lite mer rådgivande biten.” (Luthander, 2014) Luthander (2014) nämner även att Länsstyrelsen har ganska stor makt gentemot kommunerna, och att de ibland tar över processer; kommunens bestämmanderätt upplevs åsidosättas ibland. Länsstyrelsen i Skåne, genom Eiring (2014) känner igen detta men påpekar att det är politikerna som bestämmer och att tjänstemännen hos Länsstyrelsen endast följer dessa riktlinjer och beslut. Motstridiga intressen är givetvis en utmaning, inte minst mellan kommuner och Länsstyrelsen då det är Länsstyrelsens ansvar att se till att exempelvis riksintressen, kulturmiljö och hälsoskadliga aspekter beaktas inom planering; därför är det inte ovanligt att kommuners intresse i att utveckla och exploatera stoppas av Länsstyrelsen då exempelvis ovanstående intressen inte beaktas eller respekteras. Skurup 45 kommun menar dock på att det hade underlättat samverkansprocessen om kommunikationen med Länsstyrelsen i Skåne hade varit bättre, om de fick en mer rådgivande roll och involverades tidigare i planeringsförfarandet. Länsstyrelsen menar också att de själva och kommuner borde kunna vara lite mer flexibla när det kommer till eventuella motstridiga intressen. Schönning (2014) utvecklar detta: ”Man kan hitta lösningar där man är beredda från alla håll, att lite grann jämka och inte vara så fyrkantiga. Om det sitter tre stycken fyrkantiga aktörer som bara vill köra sitt race, då blir det inte bra. Men om alla är beredda att fila ner sina kanter så tror jag att det ganska lätt kan hittas lösningar.” (Schönning, 2014) Detta skulle kunna tolkas som att både Länsstyrelsen i Skåne och kommunerna, i detta fall Skurups kommun, hade önskat en större flexibilitet gentemot respektive organisation samt, som tidigare nämnt, att Länsstyrelsen gärna får involveras tidigare i processen och vara mer rådgivande och proaktiv, istället för reaktivt granskande. Även om Länsstyrelsen också måste fungera som en kontrollstation för att kunna bevara statliga riksintressen (Eiring, 2014). Att involvera intressenter i ett tidigt skede och kontinuerligt arbete En av de mest framträdande samverkansutmaningarna hos Skurups kommun kan alltså tänkas vara samarbetet med Länsstyrelsen i Skåne och att de inte riktigt känner att de får det stöd som de behöver. Skurups kommun hade hellre sett att arbetsprocessen, och relationen, var kontinuerlig istället för att bli granskade vid slutet av exempelvis en detaljplan. För en bättre samverkan aktörerna emellan skulle alltså, enligt Skurups kommun, Länsstyrelsen i Skåne involveras i ett tidigare skede och vara rådgivande under hela processen. Detta går direkt att koppla till interactive decision making (Edelenbos & Klijn, 2006) som kan ses som en metod eller process som lägger vikt på att involvera relevanta intressenter i ett så tidigt skede som möjligt, för att i största möjliga mån kunna undvika situationer som denna. Hade Länsstyrelsen i Skåne fungerat mer som ett rådgivande organ än ett granskande, hade processerna kunnat bli smidigare och mindre tidskrävande då det tar lång tid att få avslag och börja på nytt igen; det kan tänkas vara smidigare med en mer flexibel lösning där problem tacklas allt eftersom de uppkommer. Luthander (2014) beskriver en del av problematiken: ”Ibland när man tar fram planer så är det någon utredning som ska göras, så gör man utredningen och sen kommer länsstyrelsen och säger nej det här kanske inte riktigt funkar. Sen får man ingen mer feedback utan de säger bara att nej, det här funkar inte riktigt. Då drar processen ut på tiden och de kan inte ge oss konkret feedback i vad vi ska göra, och då vet vi ju inte riktigt vad som är felet och vad som behöver åtgärdas eller hur vi ska fortsätta arbetet.” (Luthander, 2014) Därutöver kommer Luthander (2014) själv med ett exempel på samråd och samverkan som har fungerat väl i Skurups kommun, och som handlar om att samla samtliga involverade intressenter innan planprocessen påbörjas. Kommunen bjöd in till stormöte där allt från medborgare till politiker och utvecklingsaktörer närvarade. Luthander (2014) lyfter även fram att de flesta som arbetar med kommunens utveckling, på offentlig nivå, sitter i samma hus och har även informella möten dagligen; den interna samverkan kan anses fungera bra då kommunens skala inte är så stor. Något som kan anses vara i princip omöjligt i en större 46 kommun med fler och mer utspridda aktörer. Som tidigare nämnt kan fler aktörer ytterligare addera till komplexiteten i samhället och på så sätt exempelvis dra ut på tiden i processer kopplade till detta (Burns et al. 2006; Torfing 2005). Skurups kommun och privata aktörer Privata aktörer, så som byggherrar och privata markägare, är också viktiga och framträdande aktörer i Skurups kommun. Det finns ingen större fokus på den privata sektorn i denna uppsats, men det är ändå viktigt att beakta deras roll i exempelvis planeringsförfaranden och samverkan med offentlig sektor, då de i många fall är en framträdande aktör. Exempelvis nämner Luthander (2014) att kommunen knappt äger någon mark i Skurup, utan att den tillhör privata markägare som också oftast är de som initierar nya projekt. Denna samverkan mellan det privata och offentliga ligger i linje med teorier kring governance, som bland andra Torfing (2005) och Hedlund & Montin (2009) diskuterar. Strukturbild för Skåne och kommuner Region Skåne har ett utvecklingsansvar i Skåne. Deras uppgifter består bland annat av att agera samordnare för regionala aktörer och att ta fram utvecklingsstrategier för regionen. Exempel på en sådan utvecklingsstrategi som Region Skåne har arbetat fram är Strukturbild för Skåne, som syftar till att öka det regionala samarbetet kommuner emellan. Eftersom mycket av utvecklingen i dagens Skåne sker över kommungränser anses detta vara ett viktigt projekt (Jonung, Wintzell & Holmström, 2011). Åhnberg (2014) lyfter fram ett exempel på detta rörande en cykelväg som går igenom en kommun, när den når kommungränsen ska den inte sluta där utan då måste den angränsande kommunen ta över. Enligt Luthander (2014) på Skurups kommun finns det däremot svårigheter med att samverka kommuner emellan. Tidigare fanns det mer utarbetade samarbeten mellan Skurups kommun och exempelvis Ystad, Sjöbo och Simrishamns kommuner i bland annat planeringsfrågor, men då samarbetet inte fungerade bestämdes det att avslutas. Istället för att kommuner samarbetar, i linje med Region Skånes syfte att öka det regionala samarbetet, konkurrerar de istället. Luthander (2014) nämner även att hon inte riktigt vet varför samarbetet med andra kommuner tog slut, men att det var ett beslut från politikerna och inte från tjänstemännen. Likt det Jonung, Wintzell & Holmström (2011) beskriver i deras utvärdering adderar detta faktum till att bättre samverkan de skånska kommunerna emellan kräver ytterligare arbete. Om det beror på att de inte upplever en äganderätt i projektet, som Jonung, Wintzell & Holmström (2011) lyfte fram som en av de största utmaningarna, framgår däremot inte. 4.4 Samverkansproblematik inom offentlig sektor Härunder kommer en del av de mer generella samverkansproblemen mellan de offentliga aktörerna att tas upp. Utöver detta kommer även personrelationer och samverkansmodeller, kort, diskuteras. 47 4.4.1 Generell problematik Mycket av den samverkansproblematik som finns bland de tre stora offentliga utvecklingsaktörer i Skåne kretsar kring kommunernas samverkan med Länsstyrelsen. Att det ser ut på detta vis kan ha att göra med faktumet att Region Skåne inte har någon direkt makt att utöva. Deras roll är istället att samordna och inspirera till en mer regional planering och således inget som påtvingar kommunernas arbete, i motsvarighet till Länsstyrelsen som har makten att exempelvis ge avslag på en detaljplan. Region Skåne och deras arbete kan således hamna lite i skymundan. Det har visat sig att kommunerna uppskattar deras visionsarbete och utvecklingsstrategier, men att de inte känner att de kan ta dem till sig ordentligt. Detta kan bero på ett antal faktorer så som tidsbrist, ägandebrist och det mer visionära och långsiktiga perspektivet som kan vara svårt för kommuner att förhålla sig till i sitt dagliga arbete. Att mycket av problematiken kretsar kring kommunernas samverkan med Länsstyrelsen är något som har framkommit av intervjuer med Skurups (Luthander, 2014) och Båstads kommun (Rönnberg, 2014). Samverkansproblematiken mellan kommuner och Länsstyrelsen yttrar sig, som tidigare visat, ofta på så sätt att Länsstyrelsens roll blir mer rigid och kontrollerande, snarare än rådgivande och flexibel. Det har även visat sig att båda parter önskar en högre flexibilitet i deras samverkan, men att det ibland kan vara svårt att uppnå då det finns politiska riktlinjer och nationella intressen som måste följas och beaktas. Rent generellt har motstridiga intressen, att inte involveras tidigt nog i processen och tidsbrist visat sig vara de största utmaningarna kring samverkan för de offentliga utvecklingsaktörerna i Skåne. Personliga relationer och samverkansmodeller Governance (ex. Torfing, 2005) och collaborative planning (Almendinger 2009) beskriver bland annat hur olika samhällsprocesser och utvecklingen i stort har lett till att samverkan blir nödvändigt. Något dessa teoretiska ramverk dock inte beskriver är hur denna samverkan skall bli till verklighet; samverkan framställs nästan alltid som något önskvärt och tas ofta för givet, men det beskrivs sällan hur den faktiskt uppkommer. Eftersom det alltid, i grund och botten, handlar om människor, är personliga relationer en viktig förutsättning för fungerande samverkansprocesser. Enligt Schönning (2014) ter personer som inte känner varandra sedan tidigare att i högre grad bevaka sina egna intressen i en eventuell samverkansprocess. Han menar även på att samverkan generellt sett inte sker tillräckligt ofta, något som i kombination med att personerna inte känner varandra kan göra processen väldigt utdragen. Han tar upp ett exempel där tre parter (Länsstyrelsen, kommunen och en byggherre) skall samverka kring ett projekt. Om de inte känner varandra sedan tidigare är det vanligt att respektive part endast ser till sitt eget bästa och vill försvara sin egen organisations intresse till 110 %, något som aldrig leder till en bra samverkansprocess. Om personerna känner varandra sedan innan, och kanske har arbetat tillsammans i andra projekt, anses det lättare att släppa på garden och beakta andra organisationers intresse. ”Till syvende och sist, vilken process man än tittar på, är det människor som sitter där, och det är självklart lättare att samverka med någon du haft göra med tidigare än att det hela tiden kastas in främmande människor. Det blir lite fångarnas dilemma, om du vet att du har samverkat med honom tidigare och du ska samverka med honom igen blir det bättre. Om det 48 är en ny person spelar det inte lika stor roll, jag kommer aldrig se den här personen igen – jag ska bevaka mina intressen till 110 % och inte släppa någon över bron.” (Schönning, 2014) Att skapa goda relationer, att träffas oftare och att hantera en ständig ruljans av nya personer kan således anses vara viktigt för en god samverkan som inte drar ut på tid och budget. I dessa lägen kan samverkansmodeller och andra verktyg komma till användning. Samverkansmodeller, så som Arnstein’s ladder (1969) och Miljöförvaltningens modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan (2013) kan hjälpa till att exempelvis leda ett projekt i rätt riktning samt involvera rätt aktörer. En nackdel med sådana modeller är att det är svårt att veta om de är generaliserbara och kan appliceras i andra fall. Går det att anamma befintliga modeller eller måste nya hela tiden utvecklas, skräddarsydda till ett visst projekt? 4.4.2 Intern samverkan – extern samverkan Det kan tänkas att den aspekt av samverkan det diskuteras mest kring är den externa, det vill säga samverkan med externa parter utanför ens egen organisation. Den använda litteraturen nämner intern samverkan, men det är inget som behandlas vidare eller gås på djupet med. Det är istället den externa samverkan som oftast belyses, där olika aktörer tillsammans och gränsöverskridande måste samarbete för att kunna lösa dagens samhällsutmaningar som exempelvis hållbar stadsutveckling. Vad detta beror på är oklart, men det skulle kunna ha att göra med antaganden om att den interna samverkan redan bör fungera väl samt givetvis att den valda litteraturen har ett större perspektiv på samverkan och fokus på samverkan externa aktörer emellan. Vid insamlandet av empiri, och närmare bestämt vid ett antal intervjutillfällen, har det dock uppdagats att den interna samverkan ses som en relativt stor utmaning och något som långt ifrån alltid fungerar som önskat. Intern samverkan har också nämnts i exempelvis dokument och befintliga samverkansmodeller så som Miljöförvaltningens (2013) modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan. Enligt Schönning (2014) på Länsstyrelsen i Skåne har det i många år funnits satsningar om att samla den interna kommunikationen och samverkan för att på så sätt kunna förmedla en mer enad bild utåt. Om en kommun har frågor eller synpunkter skall Länsstyrelsen komma med ett svar, och inte en rad olika svar beroende på vilken enhet eller person som tillfrågas. Han påpekar dock även att sådana ändringar tar väldigt lång tid, vilket verkar vara en gemensam nämnare när det kommer till samverkan. Schönning (2014) säger: ”Där vi sitter på Länsstyrelsen, i och med att vi representerar så många politikområden, ska man när man pratar med Länsstyrelsen, någon ena dagen inte säga x, och någon en annan dag säga y i precis samma fråga, det har vi exempel på. Och då kan man sitta från kommunens sida och bli väldigt fundersam, då är det inte så lätt för kommunen att ha samverkan med länsstyrelsen om vi ena dagen säger si och andra dagen säger så. För vilka av länsstyrelsens olika avdelningar eller personer går det att, så att säga tro på? Vem representerar Länsstyrelsen? Det underlättar ju också samverkan om vi blir bättre på den interna samverkan. Så det är väl en av våra, internt, absolut största utmaningar.” (Schönning, 2014) Ovanstående citat och utdrag belyser att det, från Länsstyrelsens perspektiv, är väldigt viktigt med en välfungerande intern samverkan för att även få den externa att funktionera. I 49 detta fall handlar det som sagt mycket om att Länsstyrelsens olika enheter bör samverka och kommunicera bättre för att kunna ge enhetliga svar till exempelvis kommuner om deras detaljplaner. Det påpekas dock även att personalen på de olika enheterna med största sannolikhet gör sitt jobb och besvarar frågor korrekt, utifrån deras perspektiv, problemet ligger i att det saknas en helhetssyn; något som kan leda till förvirring och utdragna processer. Eftersom Länsstyrelsen har hand om så många områden och har en rad olika enheter som arbetar med dessa, skulle ett perspektiv inte olikt det som Edelenbos & Klijn (2006) tar upp kring interactive decision making vara något som även går att applicera på den interna samverkan. Om en organisations alla enheter, i detta fall Länsstyrelsen i Skåne, involveras i varandras arbete i ett tidigare skede skulle detta kunna underlätta för både den interna samverkan och den externa, i form av det som kommuniceras ut till exempelvis kommuner. Petter Eiring (2014), också på Länsstyrelsen i Skåne, nämner även att en intern samverkan är väldigt viktig för en hållbar samhällsutveckling i stort. Både Schönning och Eiring (2014) återkommer till samverkan som rör de skånska kommunerna och deras detaljplaner. När Länsstyrelsens interna samverkan inte fungerar, kan detta få som effekt att utvecklingsarbetet ute i kommunerna tryter. Se nedan exempel och citat: ”Då ska vi hjälpa till så att de får ett samlat svar och inte får motstridiga svar som det kan bli idag, det kan mycket väl bli att vi godkänner en detaljplan för någonting och sen två månader senare får den ett avslag på en dispensansökan, vilket gör att den här detaljplanen blir helt värdelös. Då har det gått flera år och kostat flera hundratusen kronor. Så det kan vi säkert bli bättre på.” (Schönning, 2014) Värt att påpeka här är dock att detta problem och denna utmaning, med den interna kommunikation, inte är unikt för Länsstyrelsen utan det återfinns även ute i kommunerna, hos Region Skåne och hos andra stora organisationer; det är ett samhällsproblem (Eiring, 2014). Lisa Rönnberg (2014) som är samhällsbyggnadschef på Båstads kommun nämner exempelvis att interna samverkanssvårigheter även finns hos de och att det ibland är svårt att, i likhet med Länsstyrelsen, ge enhetliga svar. Hon nämner även att hon har upplevt det Länsstyrelsen beskriver som en utmaning hos dem själva; nämligen olika svar på samma fråga. Schönning (2014) nämner också att han tycker det är viktigt att se på processen ur ett kundperspektiv, där i just detta fall Länsstyrelsen skall leverera till sina kunder. Kunderna i detta exempel är kommuner, medborgare och andra statliga myndigheter. De ska med andra ord få så bra service som möjligt från Länsstyrelsen och när de blir tillfrågade skall svaren inte spreta utan vara enhetliga. Utifrån den empiri som har samlats in, har det visat sig att den interna kommunikationen hos organisationer ses som en relativt stor utmaning. Som tidigare nämnt är det ingen av de valda teorierna som är direkt applicerbara på detta faktum eller antagande, utan de handlar snarare om hur intressenter och organisationer skall hitta varandra och långsiktigt samverka över gränser för att kunna lösa samhällsutmaningar. Exempelvis handlar collaborative planning (Almendinger, 2009) och governance (exv. Torfing, 2005; Hedlund & Montin, 2009) om samverkan på en större nivå. Infrastructuring (Björgvinsson, Ehn & Hillgren 2010; Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011) och interactive decision making (Edelenbos & Klijn, 2006) handlar också om hur externa intressenter kan föras samman och hur långsiktigt samarbete kan uppnås, även dessa på en större nivå, om än inte lika stor som governance och collaborative planning. Enligt den insamlade empirin kan dock en intern 50 samverkanssvårighet, som är en uttalad utmaning hos bland andra Länsstyrelsen (Schönning & Eiring, 2014) och Båstads kommun (Rönnberg, 2014), visa sig sätta käppar i hjulen för en extern samverkan med andra organisationer och intressenter. En intressant fråga som uppkommer ur detta är om en trytande intern samverkan kan få negativa effekter på den hållbara stadsutvecklingen i stort? 4.5 Samverkans roll för hållbar stadsutveckling I ett allt mer dynamiskt och komplext samhälle, där utvecklingsarbetet ofta går över både fysiska och mentala gränser, kan det tänkas att samverkan blir allt viktigare; både inom den egna organisationen och med externa aktörer. Mycket av den behandlade litteraturen är enig om att samverkan krävs för att tackla denna komplexitet, detta då dagens rådande utmaningar, så som exempelvis hållbar stadsutveckling, anses alldeles för omfattande för att kunna skötas av eller inom en endaste organisation (Almendinger, 2009; Burns et al., 2006; Torfing, 2005). Hållbar stadsutveckling kan tolkas som ett dynamiskt begrepp och kan, beroende på vem som tillfrågas, innefatta många olika aspekter. Begreppet är grundat i normativa principer som i sin tur kan tänkas bottna i en viss aktörs definition av begreppet (Delegationen för hållbara städer, 2012b). Att begreppet anses så pass dynamiskt och föränderligt, kan även leda till att det blir något luddigt och diffust, som har både för och nackdelar: ”Men luddigheten medför också en styrka då innebörden av hållbar utveckling kan anpassas efter den omständighet där den ska appliceras.” (Hedenfelt, 2012:12) Ett faktum som Delegationen för hållbara städer (2012b) påpekar, och som är av vikt och intresse för denna uppsats, är att hållbar stadsutveckling kan ses som en fortlöpande och ständigt föränderlig process där inblandade aktörer hela tiden måste samverka för att kunna lösa utmaningen som är hållbar stadsutveckling. Sett utifrån detta perspektiv kan en god och välfungerande samverkan anses vara grundläggande för hållbar stadsutveckling. Om hållbar stadsutveckling tolkas som en föränderlig process och en global utmaning som anses alldeles för stor för att kunna tacklas av enstaka individer, kan det nästan tänkas vara ett måste att lyckas med en kontinuerlig samverkan där processen som är hållbar stadsutveckling hela tiden går framåt. Delegationen för hållbara städer (2012b) menar också på att systemlösningar är väldigt viktigt, detta då hållbar stadsutveckling är så pass komplext och nuddar vid i stort sett alla samhällsfunktioner. Samverkan kan anses vara en viktig pusselbit för att skapa just en helhetssyn där systemet kan visualiseras av en mängd olika aktörer, för att på så sätt kunna samverkan kring en hållbar stadsutveckling och exempelvis kunna implementera eventuella lösningar som får största möjliga effekt. Det är inte enbart litteraturen som verkar enig om att samverkan mer eller mindre är ett måste för att kunna tackla globala utmaningar som hållbar stadsutveckling, utan även den insamlade empirin. Exempelvis svarade samtliga intervjupersoner, på frågan om samverkan ibland är onödigt, att så inte är fallet. De var eniga om att ett gott nog resultat endast kan uppnås via diverse samarbeten och samverkan med andra aktörer; kunskapen in-house ansågs inte alltid tillräcklig och andras input värderas högt. Exempelvis menar Schönning (2014) att man gör sig själv en otjänst genom att inte involvera fler aktörer. Han påpekar 51 dock även vikten av att faktiskt samverka med rätt personer; samverkan är mycket viktigt men den måste även vara välfungerande. Schönning (2014) anser att vikten av att hitta och samverka med rätt aktörer är nyckeln till en balanserad hållbar utveckling. Fungerar inte samverkan och enbart leder till dysfunktionella diskussioner kan det sin tur resultera i processer som drar ut på både tid och budget och i värsta fall sätter käppar i hjulen för den fortsatta utvecklingen. Almendinger (2009) ställde inledningsvis frågan hur vi kan förstå, tackla och planera för de utmaningar ett allt mer komplext och dynamiskt samhälle för med sig. Mycket tyder på att det – vad svaret än är – inte kommer att ske hos enskilda individer eller organisationer, utan i samverkan. Utvecklingen ser ut som så att samhället fortsätter att gå, och sträva, mot en högre öppenhet där samverkan är central. Som Almendinger (2009) beskrev har utvecklingen gått från instrumentell rationalitet till kommunikativ rationalitet; collaborative planning. Aktörer engagerar sig i samverkan som rör reflexiv interaktion dem emellan och skapar styrningsformer och nätverk för att tillsammans kunna tackla rådande problem och utmaningar (Torfing, 2005). ”Samhällsutmaningarna här är för stora för att arbeta med enligt ’business as usual’. Utanförskap, klimatförändringar och ungdomsarbetslöshet är några av de frågor som rör en hållbar stadsutveckling, men som inte ägs av en enskild förvaltning, företag, förening eller organisation och som inte heller löses inom de enskilda aktörernas separata verksamheter.” (Miljöförvaltningen, 2013:3) 4.6 Analys av befintliga samverkansmodeller De tidigare presenterade samverkansmodellerna kommer här att analyseras med utgångspunkt i vårt teoretiska ramverk. Vi anser att det är viktigt att både analysera och problematisera befintliga samverkansmodeller för att kunna arbeta fram underlag till nya, förbättrade sådana. 4.6.1 Modellanalys: Arnstein’s Ladder Arnstein’s Ladder är som redan nämnt en relativt gammal modell för medborgardeltagande och samverkan. Den publicerades redan år 1969 men anses trots sin ålder vara grundläggande både för samverkans- och deltagandeprocesser. Det kan tänka sig att teorier kring collaborative planning och diskussionerna kring instrumentell rationalitet och kommunikativ rationalitet (Almendinger, 2009) går att applicera på denna modell. I botten av stegen råder manipulation och det finns inga egentliga intentioner för att involvera medborgare eller andra intressenter i processen (Arnstein, 1969); i likhet med den instrumentella rationaliteten kan tankesättet anses vara djupt rotat i modernismen och traditionell problemlösning där ett fåtal experter ensidigt arbetar för att lösa problemen. Expertens roll var väldigt stark och det ansågs då inte heller nödvändigt att involvera fler intressenter i processen (Almendinger, 2009). Då de första stegen kan liknas vid en instrumentell rationalitet, går det även att tolka det ur perspektivet att de högre stegen, samt processen som leder dit, kan ses som kommunikativ 52 rationalitet (Almendinger, 2009). Den kommunikativa rationaliteten handlar just om samverkan och delaktighet, något som enligt Arnstein (1969) blir till ett resultat av att avancera högre upp i stegen. Arnstein (1969) menade också på att en omfördelning av makten var tvungen att ske; de med politisk och ekonomisk makt skulle mer rättvist omfördela denna till medborgare och andra intressenter. Detta går även att koppla till diskussionen kring system och livsvärldar, som Almendinger (2009) tar upp, där livsvärlden måste vinna tillbaka mark från systemet om samverkan och mer gränsöverskridande arbete skall bli möjligt. De högre nivåerna skulle även kunna representera ett mer avancerat och utvecklat samhälle, där en ökad komplexitet leder till att en högre delaktighet och samverkan i princip blir till ett måste. Samhällets komplexitet är något som flertalet författare diskuterar, exempelvis Almendinger (2009), Torfing (2005) och Burns et al. (2006). Denna komplexitet ovanstående författare diskuterar kan också bli till lite av en paradox, då fler och fler intressenter i sin tur leder till ytterligare komplexitet. Samverkans- och deltagandeprocesser skall inte strävas efter bara för att samarbete står på tapeten, utan för att det verkligen behövs för att kunna lösa rådande samhällsproblem (McGuire, 2006). På samma sätt som stegens olika nivåer kan representera en övergång från en instrumentell rationalitet till en kommunikativ sådan, skulle processen även kunna ses som en övergång från government till governance. Enligt Torfing (2005) handlar governance, något vagt, om att kordinera både offentliga och privata intressenter. I en förlängning av detta skulle det även kunna te sig tänkbart att medborgare och deras deltagande också kan ingå här. Traditionella styrningsstrukturer (government) förlorar mark, samtidigt som styrning genom samverkan och nätverk (governance) blir allt vanligare (Hedlund & Montin, 2009). Alltså, på samma sätt som Arnsteins (1969) modell visar på en stege där de olika nivåerna representerar medborgardeltagande, skulle den även kunna representera hur planering och styrning går, eller har gått, mot mer öppna processer där fler intressenter involveras i samverkan för att kunna tackla våra allt mer dynamiska och komplexa samhällen. 4.6.2 Modellanalys: modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan Som tidigare nämnt är denna samverkansmodell relevant då den handlar om fysisk stadsförnyelse, något som hållbar stadsutveckling till stor del handlar om, men även för att den handlar om samverkan inom offentliga organisationer. Miljöförvaltningen (2013) har även valt att inkorporera Arnstein’s Ladder (1969) i modellens slutskede, vilket gör att det finns en direkt länk de båda samverkansmodellerna emellan. En intressant aspekt som både modellen tar upp och som är aktuellt för en hållbar stadsutveckling i täta och komplexa samhällen, är att det handlar om förnyelsearbete i redan befintlig bebyggelse. Vid stadsförnyelse i redan befintliga områden är det möjligt att det krävs nya arbetssätt och modeller, då komplexiteten ökar eftersom flertalet aktörer redan är aktiva i området (Miljöförvaltningen, 2013). Linjära och traditionella arbetssätt, som exempelvis Almendinger (2009) diskuterar, är ofta dåligt anpassade för de komplexa situationer som kan uppkomma. Här går det även att urskönja relativt tydliga kopplingar till både collaborative planning (Almendinger, 2009) och governance (Torfing, 2005). Därför krävs modeller där just samverkan står i fokus, för att kunna dra lärdom av andra och insupa nya perspektiv (Miljöförvaltningen 2013). Hållbar stadsutveckling är, enligt Miljöförvaltningen (2013) en för stor samhällsutmaning för att kunna tacklas på egen hand. Miljöförvaltningen (2013) väljer 53 också att lyfta fram att det är i skärningspunkten mellan olika aktörer och perspektiv som eventuella lösningar på dessa utmaningar uppkommer. Ett påstående och antagande, från Miljöförvaltningens (2013) sida, som än mer cementerar faktumet att samverkan och modeller för samverkan är av stor vikt när det kommer till arbetet med hållbar stadsutveckling. Som tidigare nämnt kan dock samverkan även leda till en större förbrukning av tid och resurser samt addera till den redan rådande komplexiteten, då fler intressenter involveras. Modellen för fysisk stadsförnyelse i samverkan skiljer sig en del i jämförelse med Arnstein’s ladder. Först och främst är det en mer aktuell modell, som är skapad i kontexten av dagens samhälle. Den kan också tolkas utifrån perspektivet att samverkan även är en förutsättning för att modellen faktiskt skall fungera och gå att applicera på ett projekt. ”Det finns ofta en mer eller mindre uttalad åsikt att samverkan på olika nivåer långsiktigt leder till ett bättre resultat.” (Miljöförvaltningen, 2013:9) Både intern och extern samverkan bör fungera för att modellen skall vara applicerbar. Miljöförvaltningen (2013) nämner att den interna samverkan, inom ens organisation, också är väldigt viktig. Inte minst för att kunna enas kring en gemensam vision som sedan kan kommuniceras utåt, men också för att den externa samverkan blir lättare att hantera om den interna fungerar och är välstrukturerad. Modellens första fas är, som namnet antyder, väldigt grundläggande och behandlar de grundförutsättningar som krävs. Här nämns exempelvis att det måste finnas en eller flera aktörer som har ett tydligt ansvar för att upprätthålla processen, det måste även finnas en fysisk plats som är aktuell för förnyelsearbete; ett befintligt område. Slutligen skall det också finnas en eftersträvan för mervärdeseffekter som uppkommer vid det fysiska förnyelsearbetet, något som samverkan anses bidra till (Miljöförvaltningen, 2013). Modellens nästa två faser, påverkansfaktorer och plattformar, är mer intressanta utifrån ett analytiskt perspektiv. Detta då det är i dessa två som fler intressenter och samverkan kommer in i bilden. Här ryms exempelvis intressentanalyser, tillgodogörandet av korrekt kompetens, uppnå en delad vision, analys av involverade organisationer, förvaltningsövergripande samverkan, analys av organisationens struktur och kultur samt aktörssamverkan. Intressentanalyser, tillgodogörandet av korrekt kompetens och en analys av involverade organisationer delar många beröringspunkter med interactive decision making, som i grund och botten handlar om att lokalisera och involvera intressenter i processen, i ett så tidigt skede som möjligt (Edelenbos & Klijn, 2006). Något som också är viktigt när det kommer till interactive decision making, är att engagemanget och graden av involvering är genuint; de involverade aktörerna skall kunna samverka kring framtagandet av policyförslag istället för att involveras när förslagen redan är framtagna och klubbade (Edelenbos & Klijn, 2006). Detta är något som inte helt framgår hos Miljöförvaltningen (2013), mer än att de faktiskt vill engagera rätt intressenter i ett tidigt skede. I kopplingen med interactive decision making (Edelenbos & Klijn, 2006) finns det även tydliga länkar till teorier kring governance networks, som Torfing (2005) diskuterar. Om det går att anta att samverkan, utifrån modellen sett, är eftersträvansvärt och fungerar skulle organisationens och modellens ramverk kunna ses som ett governance network. Detta då det är flertalet intressenter som tillsammans arbetar för att uppnå ett gemensamt mål, i det här fallet stadsförnyelse. Torfing (2005) skriver också att 54 om samtliga intressenter involveras tidigt och är med i beslutsfattande processer ökar chanserna för en bättre samverkan och en enklare implementeringsfas. Något som också starkt knyter an till Edelenbos & Klijns (2006) tankar kring interactive decision making, som tidigare behandlats. 4.7 Sammanfattning och Förslag till fortsatt arbete När empirin analyseras är det uppenbart att det finns en omfattande samverkansproblematik mellan olika offentliga verksamheter i Skåne. Framförallt när det kommer till samverkan mellan Länsstyrelsen Skåne och kommunerna yttrar sig dessa problem tydligt. Intervjuerna som genomfördes på såväl Båstads kommun som Skurups kommun belyser detta fenomen, och önskemål på lösningar framförs från de tillfrågade. De problem som lyfts fram är bland annat en brist på kommunikation och en fyrkantighet från Länsstyrelsens sida, där exempelvis en ovillighet att jämka vissa detaljer ses som något som hindrar och drar ut på planprocesser. En annan återkommande problematik är att kommunerna vill ha mer underhandskontakt med länsstyrelsen (Luthander, 2014; Rönnberg, 2014). Som det ser ut nu blandas Länsstyrelsen oftast in för sent i olika processer och hoppar enbart in för att utreda och stoppa vissa projekt. Från samtliga håll har en vilja att arbeta mer kontinuerligt med Länsstyrelsen uttryckts, något som skulle kunna lösa dessa problem tidigare under arbetsgången och därmed kosta mindra pengar och förkorta processerna. Även Länsstyrelsen själva erkänner att det finns en problematik i deras bemötande med kommunerna. En medvetenhet rörande bland annat anpassningssvårigheter och oviljan att se förbi obetydliga detaljer är något som man vet existerar (Schönning, 2014). Den interna samverkan är något annat som är problematiskt på Länsstyrelsen (Schönning & Eiring, 2014), och något som kommunerna också kunde uppleva (ex. Rönnberg, 2014). Exempelvis ges emellanåt olika besked från olika divisioner på Länsstyrelsen, vilket är ett exempel på dålig kommunikation inom Länsstyrelsen. Ett annat problem är att det ibland råder svårigheter i att se hur rollfördelningen ser ut mellan Region Skåne och Länsstyrelsen Skåne, vilket i så fall borde kommuniceras ut tydligare från deras sida. I flera fall anses Region Skåne ha en mer tillbakadragande roll och framförallt bidra med planeringsunderlag och riktlinjer. Problemet med deras bidrag är att de inte har någon juridisk bindande roll vilket gör att kommuner ofta negligerar deras material och går sin egen väg istället. När kommunerna tillfrågades hade de fått en mängd material från Region Skåne och även samverkat med de flera gånger när det gällde projekt rörande bland annat stationsnära lägen, men i längden hade dessa projekt bara utarbetats i teorin tillsammans och sedan fallit i skymundan och aldrig genomförts i praktiken. Problematiken som beskrivs ovan behöver någon form av lösning där samverkan och kommunikationen mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna förbättras. Under vårt arbete har vi sökt efter hur befintliga lösningar ser ut och om det finns några modeller som i dagsläget beskriver hur samverkan ska gå till dessa aktörer emellan. Det vi upplever är att det finns en stor brist på den typen av modeller och det närmaste vi kunde komma var en modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan (Miljöförvaltningen, 2013). Den modellen behandlar däremot en mer situationsbaserad samverkan och även om den till viss del går att koppla till teorin och empirin löser den inte direkt något av de samverkansproblem som återfinns mellan de offentliga aktörerna i Skåne. Vi frågade även 55 våra intervjupersoner om de använde någon form av modell för samverkan i deras vardagliga arbete, majoriteten svarade att de inte hade det och aldrig haft någon sådan. Vissa tillade även direkt att det skulle vara mycket uppskattat och verkligen behövdes en samverkansmodell, samtidigt som de som vi var tvungna att tillfråga även var intresserad av en sådan. Det kan därmed konstateras att en ”universell” modell som behandlar just samarbetet mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna inte existerar. Det är även uppenbart att det finns ett behov av en samverkansmodell och att en sådan skulle komma till praktisk användning om den utvecklades. Vårt förslag är därmed att det arbetas fram en samverkansmodell som visar hur samarbete och kommunikation mellan de tre stora offentliga aktörerna i Skåne bör se ut. Själva utvecklandet av modellen är alldeles för stort för att innefattas inom ramen för denna uppsats. Vi besitter heller inte all intern information och kompetens som behövs från respektive organisation för att lösa alla nämnda samverkansproblem. Vi föreslår istället att det upprättas en arena där representanter från Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna i Skåne kan träffas och i gemensamt samförstånd skapa en samverkansmodell. Hur denna arena ska se ut och upprättas behandlas i vår projektplan i nästa del. 56 5. Projektplan: Samverkan för hållbar stadsutveckling - utvecklandet av en arena och samverkansmodell för offentliga aktörer i Skåne 5.1 Projektdefinition Denna förstudie har genomförts via ett samarbete mellan Näringsliv Skånes enhet för innovation på Region Skåne, och är en del av en magisteruppsats inom programmet Hållbar stadsutveckling – Ledning, organisering och förvaltning vid SLU Alnarp och Malmö Högskola. Förstudien föreslår att de tre stora offentliga aktörerna i Skåne; nämligen Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne går ihop för att tillsammans arbeta fram en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. Genom denna förstudie kommer således möjligheterna för ett sådant samarbete utredas. Dessa tre offentliga organisationer kommer att agera som huvudaktörer, men arbetet kommer även att rikta sig till, och bör vara av intresse för, andra aktörer som arbetar med hållbar stadsutveckling. 5.2 Projektorganisation Projektägare Magnus Jörgel, Näringsliv Skånes enhet för innovation på Region Skåne Projektledare Rekryteras av Region Skåne Projektdeltagare Länsstyrelsen Skåne Region Skåne Kommunförbundet Skåne Malmö Högskola +46706676208 [email protected] 5.3 Bakgrund Att få dagens städer att utvecklas på ett så hållbart sätt som möjligt är ingen liten utmaning. Hållbar stadsutveckling handlar, som namnet antyder, om hållbar utveckling där staden är kontexten och arenan. Eftersom urbaniseringsgraden fortsätter att öka innebär det att den hållbara utvecklingen centraliseras till våra städer. Problemen och utmaningarna kan ibland vara svåra att greppa, då de i allra högsta grad är storskaliga. I och med att den hållbara utvecklingen centraliseras till världens städer kan det också anses möjligt att eventuella lösningar finns inom stadens gränser. Städer är komplexa arenor med många aktiva aktörer, där utmaningar hela tiden går in i varandra och över gränser; både mentala och geografiska sådana. En global utmaning likt hållbar stadsutveckling, i kombination med allt mer dynamiska och komplexa samhällen leder till att vi måste se bortom traditionella 57 problemlösningar för att kunna tackla dessa utmaningar. Vi måste öppna upp våra egna organisationer och arbeta mer med externa aktörer. Hållbar stadsutveckling kan med andra ord inte bedrivas av en enskild aktör utan måste ske i samverkan med andra. Den hållbara stadsutvecklingen i Skåne drivs till stor del av de tre stora offentliga organisationerna som är verksamma inom området; nämligen Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Det är således viktigt att samverkan mellan dessa organisationer fungerar på ett fördelaktigt sätt för att utvecklingen i Skåne ska kunna drivas i rätt riktning. Samverkan mellan organisationer anses generellt vara något positivt och eftersträvansvärt, samt i viss mån även en självklarhet för att kunna bedriva en hållbar stadsutveckling. Det har dock visat sig att det inte alltid är så lätt och att samverkansprocesser ofta är kantade av en rad olika problem och utmaningar. Exempel på sådana problem och utmaningar är bland annat; motstridiga intressen, bristande äganderätt i projekt, tidsbrist, aktörer blir involverad för sent i redan pågående processer, bristande eller obefintliga modeller för samverkan med mera. När samverkan mellan olika aktörer tryter är det möjligt att problemen sätter käppar i hjulen för den hållbara utvecklingen, något som kan yttra sig i exempelvis utdragna och tidskrävande processer samt pengar som spenderas onödigt. Därutöver måste den interna samverkan inom organisationer fungera väl för att enhetliga svar ska kunna kommuniceras ut, något som i förlängningen är en nödvändighet för att den externa samverkan också ska kunna fungera väl. Om samverkande aktörer hade involverats i ett så tidigt skede av en projektprocess som möjligt och känt en större delaktighet och äganderätt, pekar mycket på att de utmaningar som finns kring samverkan hade kunnat lösas. Med bakgrund i den komplexa process som är hållbar stadsutveckling samt de utmaningar som finns kring samverkan, föreslår vi att Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne går ihop för att skapa en arena för samverkan inom hållbar stadsutveckling, där en samverkansmodell tas fram genom att dessa tre utvecklar den tillsammans. På så sätt involveras samtliga aktörer i ett tidigt skede av processen, något som förhoppningsvis leder till en ökad känsla av delaktighet och äganderätt i projektet, samt så småningom till långsiktiga relationer aktörerna emellan. Processen som leder fram till skapandet av en samverkansmodell kan även den ses som en samverkansmodell i sig. Interaktionen aktörerna emellan blir således högst väsentlig i skapandet av en ny samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. 5.4 Syfte Syftet med projektet är att skapa möjligheten för en förbättrad samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna (representerade av Kommunförbundet Skåne). Denna förbättring är tänkt att uppnås genom upprättandet av en gemensam arena där aktörerna tillsammans interagerar och tar fram en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. Då samtliga aktörer är med vid starten bör de känna sig mer involverade och delaktiga i projektet. Ett faktum som är tänkt att leda till en bättre samverkan de emellan, där motstridiga intressen i mindre utsträckning skapar problem och där framtida projekt och implementeringsfaser underlättas 58 5.5 Mål Målet med projektet är primärt att upprätta en arena där de aktuella offentliga aktörerna i Skåne har möjlighet att träffas och diskutera den samverkansproblematik som råder de emellan. Arenan och samarbetet ska sedan mynna ut i en samverkansmodell som ska kunna appliceras i praktiska situationer där de olika aktörerna behöver samverka med varandra. Nedan följer målen med både arenan och samverkansmodellen: Arenan Skapa ett samverkansforum där en projektgrupp bildas bestående av representanter från Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Skånska kommuner. Möten i form av olika typer av workshops, seminarium och konferenser hålls kontinuerligt under projektperioden. Region Skåne står för den övergripande samordningen, det vill säga sköter initiala och fortsatta kontakter samt bistår med lokaler. Andra intressenter som exempelvis Malmö Högskola och övriga Svenska kommuner har möjlighet att vara med och påverka processen samt ta del av och dela med sig av information som är relevant för projektet. I forumet delar de olika aktörerna med sig av deras erfarenheter av vad som inte fungerar i samarbetet med de andra inblandade. Möjliga lösningar som är gynnsamma för samtliga parter diskuteras. Förslag på vad som behöver förändras växer fram under arbetet. En samverkansmodell utvecklas i steg under projektperioden. Modellen Resultatet från arbetet i arenan mynnar ut i en samverkansmodell som är tänkt att underlätta arbetet när Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna är inblandade i det praktiska arbetet med hållbar stadsutveckling. Modellen fokuserar på samverkan mellan de tre stora offentliga aktörerna, eftersom samverkan de emellan ses som en förutsättning för att det eventuella samarbetet med det privata näringslivet och övriga aktörer ska fungera bättre. Modellen visar exempelvis hur information och kunskap ska spridas smidigare mellan de olika parterna, hur meningsskiljaktigheter ska överbyggas, hur alla aktörer tidigt kan inblandas i framtida projekt och hur mindre viktiga detaljer inte ska störa hela processer. Kommunikation mellan de olika aktörerna är en viktig del, där modellen företrädelsevis illustrerar hur en bättre kommunikation fortlöpande under olika stadsutvecklingsprojekt kan visa sig vara gynnsammare för samtliga inblandade. Modellen ska visa hur en samverkan mellan de olika aktörerna kan hjälpa till med att tidsplaner och budgetar inte överskrids. 5.6 Avgränsningar Det avslutade projektet kommer att leverera en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling. Denna samverkansmodell kommer att, i direkt samverkan, arbetas fram av 59 de tidigare nämnda aktörerna under projektets tidplan. De berörda huvudaktörerna, Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna, är alla offentliga organisationer. Samverkansmodellen kommer således utvecklas av offentliga aktörer, för offentliga aktörer och kommer därför inte ha direkt input från privat sektor. Generaliserbarhet och applicerbarhet går alltid att diskutera när det kommer till modeller, och så även samverkansmodeller. I vilken kontext fungerar modellen? Är den applicerbar i andra kontexter än offentlig samverkan för hållbar stadsutveckling? Dessa frågor är inte lätta att svara på, men applicerbarheten för privat sektor kan anses vara oviss då modellen arbetas fram av och för offentliga aktörer. Med det sagt kommer modellen inte involvera samtliga offentliga aktörer som är aktiva inom utvecklingsområdet hållbar stadsutveckling, utan som tidigare nämnt Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Projektet kommer således antagligen inte att leverera en samverkansmodell som är generell och universellt applicerbar, utan har sin tydliga kontext i Skånes offentlighet. Givetvis hade det även varit intressant att involvera andra regioner, både inom Sverige men också utanför. Projektet är dock redan ganska omfattande och vi anser att det hade blivit svårt att greppa om fler områden och intressenter involverades. Tid och resurser är begränsade. Att involvera privat sektor och näringslivet hade också kunnat visa sig vara fördelaktigt, men det kommer projektet inte heller beröra. 5.7 Tidplan Projektet startar i oktober 2014 vilket innebär att finansiering av projektet hinner säkerställas och finslipningar av projektplanen göras innan projektstart. Slutdatumet för projektet är årsslutet 2015 vilket gör att projektet har en tidplan på 15 månader. Tiderna är däremot hypotetiska och kan ändras beroende på tillgänglighet till representanter från respektive aktör och finansiella medel. 5. 8 Intressentanalys I varje projekt finns det ett antal intressenter som antingen i full utsträckning är involverade i projektet eller som på något annat sätt påverkas av det. I nedanstående tabell presenteras vilka aktörer som är relevanta för vårt projekt, där bland annat de olika intressenternas roll och maktposition lyfts fram samt vad de har för förväntningar på och vad de bidrar med till projektet. Som tidigare nämnt är det de tre offentliga aktörerna Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne som är vitala för projektet. Utan deras åtagande och anförtroende till projektet är det omöjligt att genomföra. Eftersom projektets mål är att förbättra samverkan mellan dessa tre offentliga verksamheter gäller det att deras respektive intressen och roller i projektet beaktas med allra högsta noggrannhet tidigt i arbetet. Region Skåne som både projektbeställare/ägare och deltagare kommer ha en viktig roll i uppstarten och genomförandet av projektet. Kommunförbundet Skåne kommer sedan representera de Skånska kommunernas intresse i projektet, eftersom det är praktiskt omöjligt att hämta representanter från samtliga kommuner i Skåne. Utöver de tre väsentliga aktörerna kommer 60 även en extern projektledare inhämtas. Malmö Högskola kommer sköta utvärdering och följeforskning av projektet och har därför också ett betydande intresse och en viktig roll i projektet. Som mer passiva intressenter återfinns övriga kommuner och regioner i Sverige som kan dra lärdom och nytta av projektets resultat. I projektplanen kommer det utarbetas tillfällen för dessa intressenter att delta vid olika tillfällen i arbetsprocessen. Intressent Förväntningar Resurser och kompetenser Maktposition/ inflytande Vikt Strategi för 1-3 kommunikation Förbättra samarbetet med offentliga aktörer i Skåne och få större inflytande på olika stadsutvecklingsprocesser. Stort nätverk med goda kontakter till övriga aktörer. Projektbeställare och projektägare. Ansvarar för projektets övergripande samordning. 3 Representanter i projektgruppen. Avlägger rapportering efter sammanträdanden och möten. Sköter generell informationsutdelning och kallelse till möte. Kontakten mellan det lokala och det centrala. Värnar om det övergripande politiska intresset. Myndighetsutövare och granskande organ samt statens representation i regionen och projektet. 3 Länsstyrelsen Skåne Motverka byråkratiska och tidskrävande processer. Förbättra kommunikationen med framförallt kommunerna. Representanter i projektgruppen. Nära samarbete med Region Skåne och kommunerna. Kunskap om vad som inte fungerar i nuvarande processer och vad som behöver förbättras i samarbetet. Huvudansvar för plan och byggfrågor samt Beslutsfattande organ på lokal nivå. Representerar det lokala intresset. 3 Kommun – Förbundet Skåne Förbättra kommunikationen med övriga regionala och statliga aktörer. Överbygga meningsskiljaktigheter. Representanter i projektgruppen. Nära samarbetet med Region Skåne och Länsstyrelsen. Kunskaper och egenskaper som kan bidra till ett lyckat projekt. Sköter ledning och samordning av projektgruppens sammanträdande. 3 Projektledare Att den övergripande organisationen och målen med projektet fungerar väl. Sköter kommunikationen när projektgruppen sammanträder. Tillgång till forskning inom ämnet. Kan bidra med goda exempel på vad som behöver göras från studier och andra liknande projekt. Analyserande och observerande roll. 2 Malmö Högskola Att utvärdera och bidra med följeforskning på projektets process och resultat. Tar del av rapporter och utkast från arbetet i projektgruppen. Har representanter på utvalda sammanträdande. Övriga kommuner och regioner i Sverige Att projektet mynnar ut i en samverkansmodell som senare kan bli applicerbara i respektive kommun och region. Exempel från respektive region/kommun på vilka samverkansproblem som de ställs inför och hur det arbetas där med att lösa de. Avvaktande, ingen direkt inblandning. Inkluderas i slutstadiet av projektet och på konferenser. 1 Tar del av allt material som produceras av projektgruppen. Har möjlighet att skicka representanter till olika delar av projektarbetet. Region Skåne 61 5.9 Kravspecifikation Nedan presenteras de krav som de olika intressenterna har på projektet och dess resultat. Det är framförallt Region Skåne i from av projektägare som har krav på projektets slutresultat. Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne har däremot också krav fast mer relaterade till projektprocessen. Övriga intressenter har inga direkta krav på projektet utan är mer intresserade av vad det resulterar i. Intressent Krav Region Skåne Att en samverkansmodell skall levereras vid slutet av projektet. Att en extern projektledare med erfarenhet inom det offentliga anställs. Regions Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne. Regions Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne. Att varje aktör bidrar med lämplig, erfaren personal till projektgruppen. Viktning (1-3) 3 Acceptanskriterier Projektplanen följs. 3 God rekryteringsprocess. 3 God kommunikation i projektets uppstartsfas. 5.10 Övergripande planering 5.10.1 Milstolpeplan och projektansvarskort Milstolpar utgör centrala händelser under projektet gång och är hållpunkter i arbetet mot att uppnå projektets mål. Såväl olika typer av workshops, seminarium och konferenser som nya utkast av modellen anses som viktiga milstolpar. Härunder presenteras samtliga för projektet relevanta milstolpar var för sig. Milstolpeplanen kombineras med ett ansvarskort där vem som är ansvarig för att varje milstolpe bland annat uppnås i tid presenteras. Milstolpar # 1 Beskrivning Upprättande av projektgrupp Tidplan Ansvarskort Startdatum Slutdatum 6 okt. 13 okt. 14 okt. 14 okt. Projektledare Projektgrupp Övriga Magnus Jörgel ansvarar för att upprätta projektgruppen. Rekrytering av representanter och följeforskare/utvärderare 2 Uppstartsmöte för projektet, som inkluderar en workshop kring samverkan Ansvarar 62 Kommunikationsplan via sociala medier etableras. 3 Respektive aktörer presenterar sina utmaningar och behov kring samverkan 4 Kickoff/Teambuildningsövning – Gåsamiddag på Skanörs Gästgifvaregård med övernattning 5 28 okt. 28 okt. 10 nov. 11 nov. Workshop 2 25 nov. 25 nov. 7 Workshop 3 med sammanställning av genomfört arbete 16 dec. 16 dec. 8 Konferens på Region Skåne – med representanter från övriga kommuner och regioner i Sverige samt gästföreläsare 20 jan. Första utkast av samverkansmodell – presentation 13 feb. 13 feb. Konferens på Länsstyrelsen Skåne – med representanter från övriga kommuner och regioner i Sverige samt gästföreläsare 27 feb. 27 feb. 11 Workshop 4 17 mars 17 mars 12 Seminarium på Malmö Högskola – Input och utvärdering av genomfört arbete hittills 31 mars 31 mars 13 Andra utkast av samverkansmodell – presentation. 17 apr. 17 apr. 14 Workshop 5 5 maj. 5 maj. 15 Informationsmöte för övriga intressenter 26 maj 26 maj. 10 Region Skåne ansvarar Ansvarar Ansvarar 20 jan. 9 Ansvarar Ansvarar Region Skåne ansvarar Ansvarar Länsstyrelsen ansvarar Ansvarar Malmö Högskola ansvarar Ansvarar Ansvarar Region Skåne ansvarar 63 16 Närvaro under Almedalsveckan med informationsbås och presentationer 29 juni 6 juli 1 sep. 1 sep. 17 Workshop 6 med sammanfattning av genomfört arbete och förväntningar på hösten 18 Potentiell studieresa 17 sep. 18 sep. 19 Seminarium på Malmö Högskola med representanter från andra universitet 29 sep. 29 sep. 20 Tredje utkastet av samverkansmodell – presentation 13 okt. 13 okt. 21 Workshop 7 27 okt. 27 okt. 22 Konferens med representanter från övriga intressenter 10 nov. 10 nov. 23 Seminarium på Malmö Högskola med slutkommentarer på modellarbetet 24 nov. 24 nov. 24 Workshop 8 med slutarbete och sammanfattning 8 dec. 8 dec. 25 Presentation av resultat och färdig samverkansmodell. Presskonferens 15 dec. 15 dec. Region Skåne ansvarar Ansvarar Ansvarar Region Skåne ansvarar Malmö Högskola ansvarar Ansvarar Ansvarar Region Skåne ansvarar Ansvarar Ansvarar Ansvarar 5.10.2 Ganttschema Nedan återfinns ett ganttschema där en mer överblicklig bild av milstolpar och tidsplanering gestaltas. 64 # Milstolpe i. Kontinuerligt eget arbete hos respektive aktör 1. Upprättande av projektgrupp 2. 3. 4. 5. 7. 8. Första utkast av samverkansmodell 9. Konferens på Länsstyrelsen Skåne 10. Workshop 4 11. Seminarium på Malmö Högskola 12. Andra utkast av samverkansmodell 13. Workshop 5 14. Informationsmöte för övriga intressenter 15. Närvaro under Almedalsveckan 16. Workshop 6 med sammanfattning 17. Potentiell studieresa 18. Seminarium på Malmö Högskola 19. Tredje utkastet av samverkansmodell 20. Workshop 7 Konferens med representanter från övriga intressenter Seminarium på Malmö Högskola 21. 22. 23. 24. Jan. Feb. Mar. Apr. Månader 2015 Maj Jun. Jul. Aug. Sep. Okt. Nov. Dec. Rekrytering Uppstartsmöte för projektet, som inkluderar en workshop kring samverkan Kommunikationsplan via sociala medier etableras Respektive aktörer presenterar sina utmaningar och behov kring samverkan Kickoff/Teambuildningsövning – Gåsamiddag Workshop 2 Workshop 3 med sammanställning av genomfört arbete Konferens på Region Skåne 6. Månader 2014 Okt. Nov. Dec. Workshop 8 med slutarbete och sammanfattning Presentation av resultat och färdig samverkansmodell 65 5.10.3 Riskanalys Att upprätta en riskanalys är viktigt. Det finns mycket som kan gå fel med ett projekt, och för att kunna minska dessa risker och hantera dem på ett bra sätt är det viktigt att vara medvetna om dessa. Att kommunicera ut riskerna gör förhoppningsvis att eventuella missöden kan avvärjas både smidigare och snabbare. Att kontinuerligt träffas och stämma av med medlemmar är också en viktig del av att motverka risker. Förutom en extern projektledare och utvärderare avser projektet inte anställa ny personal, utan istället ta vara på de resurser som finns in-house hos de olika aktörerna. En risk med detta tillvägagångssätt kan bli att den tid som krävs av projektet krockar med andra sysslor i arbetet, något som kan göra att resultatet lidande. Det finns därutöver ingen garanti att de som arbetar i projektet kan fullfölja det, något som leder till att nya representanter måste involveras och introduceras mitt i projektprocessen. Personalförändringar i projekt kan bero på exempelvis utgående anställningar hos organisationen personen arbetar för samt föräldraledighet eller andra liknande fenomen. Det finns alltid en risk i att relationer inom projekt blir lidande vid utbyte av personal, något som också kan leda till sämre samverkan inom gruppen då personrelationer och att träffas kontinuerligt är viktiga komponenter för en god samverkan. Det finns också en risk i att de personer som tillsätts i projektgruppen inte är tillräckligt insatta eller erfarna av att arbeta på detta sätt. Det finns därtill risker med projektet som är direkt kopplade till de samverkansproblem som tidigare utpekats. Projektet syftar till att, i samverkan, ta fram en samverkansmodell för hållbar stadsutveckling, eftersom de berörda aktörerna redan idag har svårigheter att samverka finns således denna risk även i detta projekt. Detta är dock en annan kontext än det vardagliga arbetet, och förhoppningsvis kommer de involverade att känna en delaktighet och tillit till projektet, samt en viss äganderätt till den slutliga modellen. Även om syftet som sagt är att ta fram en samverkansmodell för samtliga involverade aktörer, finns det alltid en risk, speciellt i det initiala skedet, att personer bevakar sina egna intressen istället för att se till helheten. I nedanstående tabell presenteras samtliga risker med projektet, hur pass sannolika det är att sådana händelser uppstår, vilka konsekvenser de skulle få samt hur problemen kan hanteras och förebyggas. Riskanalystabell Händelse som kan påverka projektet negativt Sannolikhet Konsekvens Hur hanteras risken Ansvarig för (1-5) (1-5) i projektet? bevakning/åtgärd Projektet går över tidplanen. 2 3 Projektet går över budget. 3 3 Tidsangivelserna i projektplanen följs och de olika aktörerna arbetar även mellan mötestillfällena. Följ budget i projektplan och dra inte ut på tiden enligt ovan. Projektledare Projektledare 66 Bristande intresse från representanter. 3 5 God kommunikation, klara mål och att tidigt utarbeta en gemensam vision. Projektledare Projektledare Intressekonflikter 5 4 Syften och mål förankras tidigt hos respektive aktörer. Projektledaren är undermålig. 2 5 Grundlig och ingående rekryteringsprocess. Projektägare Projektägare Kompetens inom projektgrupp saknas. 2 5 Representanter väljs med omsorg och med rätt erfarenheter. God personalkännedom från rekryteraren. Projektplanen är bristfällig. 2 4 Utrymme för finslipning och förändring ges innan projektstart. Projektledare Representanter i projektgruppen byts ut. 4 2 Svårt att hantera. Projektledare 3 Se till att respektive datum är välförankrade hos de berörda deltagare så tidigt som möjligt. Projektledare Projektägare Representanter uteblir från workshops/ seminarium/ konferenser 3 Folk är inte engagerade på workshops/ seminarium/ konferenser 3 3 Välvalda representanter som är erfarna och brinner för ämnet. Delmål i form utav utkast blir försenade eller uteblir 2 5 Förankra projekt- och tidplan och se till att dessa följs. Projektledare Utvärdering och följeforskning är inte genomgående 2 3 Kompetent personal och kontinuerlig dialog. Projektledare/Projekt ägare 3 Planera arbetsuppgifter väl och se till att projektet är prioriterat hos respektive aktör. Projektledare Vardagliga arbetsuppgifter krockar med projektets 5 67 5.11 Framgångsfaktorer Att förankra och kommunicera ut ett antal framgångsfaktorer är en viktig del i processen och projektplanen. Inte helt olikt en riskanalys kan framgångsfaktorer främja arbetsprocessen i ett projekt genom att peka på vissa faktorer som är viktiga för att projektet i ett senare skede blir lyckat. Nedan kommer ett antal framgångsfaktorer att presenteras. Förankring och god projektledning För att projektet, och processen kring detta, skall bli framgångsrikt krävs det att projektplanen förankras tidigt hos samtliga intressenter. Detta är viktigt inte bara för planering och utförande, men också för att samtliga skall känna sig delaktiga och ett visst ägande till projektet; samverkansmodellen skall ju, som tidigare påpekat, tas fram i samverkan med projektets alla deltagare. För att detta skall kunna ske är kommunikation och en kontinuerlig dialog väldigt viktigt. Mycket av detta arbete hamnar hos projektledaren, således måste dennes kompetens och erfarenhet också vara god för att detta skall bli till en framgångssaga; att mycket av det bakomliggande arbetet med projektplanen används rätt och kommuniceras ut ligger på projektledaren. Personrelationer Att få till bra personrelationer kan anses vara en viktig framgångsfaktor, om än en relativt diffus sådan då det kan anses vara situationsbaserat. Det är viktigt att bygga tillit både till själva projektet, men också gentemot de som arbetar i projektgruppen eller på annat sätt är involverade i projektet. Samverkan ter sig gå både lättare och smidigare om personrelationer är goda, och kan främja en helhetssyn då det finns en mindre risk i att bevaka egenintressen. Det kontinuerliga arbetet Det mer individuella och kontinuerliga arbetet är också en betydelsefull aspekt i projektet, och därmed något som måste fungera för att projektet ska bli lyckat. Som tidigare nämnt är det viktigt att träffas ofta, men eftersom resterande arbetsuppgifter utanför projektets ramar också är en del av vardagen går det inte heller att träffas för ofta. För att workshops, seminarier och kanske framför allt utkasten av samverkansmodellen skall vara välarbetade och förberedda krävs det även ett eget ansvar hos projektmedlemmarna. Det kommer att krävas ett visst antal timmar av individuellt arbete mellan projektmöten, som sedan diskuteras och behandlas vid exempelvis workshoptillfällen. Arbetsuppgifter och tidplan måste planeras väl och projektet förankras hos respektive aktör. 5.12 Plan för uppföljning Vår plan för uppföljning är nära knuten till milstolpeplanen. Exempelvis bör projektledare och projektägare träffas för avstämningsmöte efter varje milstolpe, samt gärna föra en 68 kontinuerlig dialog via e-mail och telefon utöver detta. Projektledaren bör återkoppla till projektägaren i den mån att projektet rör sig framåt, samt om det av någon anledning skulle bli några problem och utvecklingen avstannar. Genomgående god kommunikation och uppföljning är väldigt viktigt. Projektledaren bör även sammanställa och dokumentera varje milstolpe och sedermera kommunicera ut detta till hela projektgruppen. Detta är alltid viktigt då det är ett moment som kan inbjuda till ytterligare reflektion, samt ett hjälpmedel om någon projektmedlem inte kan närvara på ett möte. Värt att poängtera är dock att uppföljning kan ses som något behovsbaserat vilket är något som måste beaktas under projektets lopp. Milstolpeplanen kan i vissa fall ses som en riktlinje där uppföljning givetvis får ske med tätare mellanrum om det behövs. Malmö högskola kommer även att utvärdera projektet och följa upp processen som leder fram till den färdiga samverkansmodellen. 5.13 Kommunikationsplan Det är viktigt att etablera en god kommunikation mellan projektets intressenter för att engagemanget ska kunna upprätthållas och inte sina under projektprocessen. Som tidigare nämnt är det framförallt de tre stora offentliga aktörerna Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne som måste känna anförtroende till projektet. Utan ett starkt engagemang från deras sida kommer projektet bli mycket svårt att genomföra. Med tanke på att dessa tre aktörer har ett intresse av att lösa de problem som projektet åtar sig att lösa, finns däremot de grundläggande förutsättningarna för att projektet ska bli framgångsrikt och kunna engagera de olika intressenterna. Eftersom projektägaren, i form av Region Skåne, även är involverad som deltagare i projektet kommer kommunikationsförmedlingen till denne inte vara något problem. Det är även Region Skåne som har i uppgift att tillsätta projektgruppen med representanter från de olika aktörerna, och sköter därmed kommunikationen i det initiala stadiet av projektet. Detta åtagande kommer att underlättas av att det redan finns kommunikationskanaler mellan de tre stora aktörerna, vilka därmed kan nyttjas. Även befintliga personliga relationer och tidigare gemensamma arbetserfarenheter kan ses som en viktig grund till skapandet av en god kommunikationsplan. Likaså är ett tidigt utvecklande av personliga relationer en viktig del i att hålla de olika aktörernas engagemang vid liv. Detta sker under projektets lopp bland annat genom en kickoff i projektets uppstartsfas och en potentiell studieresa vid ett senare tillfälle. Att det finns så pass många möten mellan representanterna i projektgruppen är en annan förutsättning för att personliga relationer ska kunna utvecklas. När det kommer till de övriga aktörerna spelar projektledaren en viktig roll i att stämma av hur arbetet med de uppsatta milstolparna har gått. Det är även viktigt att denne poängterar snabbt om arbetet mot ett visst uppsatt mål kommer dra ut på tiden eller om det kontinuerliga arbetet hos respektive aktörer inte fortskrider som förväntat. Projektledaren spelar därmed en viktig roll under det allmänna arbetet och tar över taktpinnen, vad det gäller generell kommunikation, från Region Skåne när projektets uppstartsfas är över. Avstämning med Malmö Högskola vad det gäller följeforskning och utvärdering sker främst vid de olika seminarierna på Malmö Högskola. Det är även här projektledarens ansvar att se till att deras arbete följer de utsatta målen och att relevant input förmedlas i tid. Frekventa avstämningar och närvaro vid olika sammanslutningar är en förutsättning för att anförtroendet till projektet från Malmö Högskola ska upprätthållas. Kommunikationen med 69 övriga kommuner och regioner sker framförallt vid de två konferenser som hålls på Länsstyrelsen Skåne och Region Skåne i början av 2015. Även närvaron vid Almedalsveckan är en viktig del i upprättandet av engagemang för projektet hos intressenter i övriga Sverige. Likaså kommer det finns informationsmöten löpande under projektprocessen där dessa intressenter har möjlighet att delta. 5.14 Resursbehov Projekt som ämnar förändra något eller att skapa något nytt, kräver resurser. I detta fall, och ofta i projekt överlag, handlar det mest om personella sådana. Till en början är det däremot viktigt att ekonomiska medel i form av finansiering säkerställs. Därefter behöver en kompetent projektledare med erfarenhet inom offentlig verksamhet anställas. En projektledare med arbetserfarenhet från projekt redan genomförda inom de berörda aktörerna eller som har tidigare relationer till representanterna i projektgruppen skulle vara en stor resurs. En annan extern resurs som är väsentlig för projektet är den utvärderare och följeforskare som hyrs in från Malmö Högskola. Utöver dessa externa resurser krävs också en del interna personella resurser från de tre huvudaktörerna Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och Kommunförbundet Skåne. Varje organisation förväntas bidra med två till tre representanter till projektgruppen. Dessa förväntas sedan stanna och vara medverkande under hela projekttiden samt även ges tid för arbete emellan de olika milstolparna och sammanträdena. Eftersom arbetet med projektet är tänkt att ingå i de vanliga arbetsuppgifter och arbetstimmar som representanterna redan har, behövs inga extra ekonomiska resurser åläggas åt detta. De tre huvudaktörerna måste däremot vara beredda att avvara den tid som representanterna behöver till att arbeta med projektet och räkna med förlust av arbetstid i deras interna arbete med övriga uppgifter. Lokaler och annan tillhörande utrustning för workshops och konferenser kommer även att behövas. Workshops, seminarier och mindre möten inom projektgruppen bör kunna hanteras av respektive organisation. Konferenser kan dock komma att behöva större lokaler och eventuell servicepersonal som arbetar kring denna. Närvaron vid Almedalsveckan kommer också behöva en del resurser. Region Skånes redan befintliga närvaro där borde däremot helt kunna tillgodose de flesta av dessa behov. Även den potentiella studieresan kommer behöva resurser, framförallt genom ekonomiska medel. Det är däremot något som får lösas om resan blir aktuell. 5.15 Budget Tanken är att majoriteten av de personella resurserna skall komma från de respektive organisationerna, de som är med i projektgruppen kommer alltså jobba som in-kind och således inte direkt beröra vår budget. De kostnader som framförallt kommer inkluderas i vår budget är för den externa personal som behöver inhyras. Det är med andra ord arvode till projektledare och utvärderare från Malmö högskola. Andra kostnader som tillkommer är eventuella lokaler till konferenserna med tillhörande service och eventuella gästtalare, samt den potentiella studieresan och närvaron under Almedalsveckan som ter sig mestadels i boende- och resekostnader. 70 Kostnader för externa personella resurser: Projektledare (16 timmar i veckan = 64 timmar i månaden = 960 timmar under hela projekttiden på 15 månader). Projektledaren beräknas kosta 1000 kr per timme för arbetsgivaren. 960 * 1000 = 960 000 kr. Följeforskare/utvärderare (5 timmar i veckan = 20 timmar i månaden = 300 timmar under hela projekttiden på 15 månader). Följeforskaren/utvärderaren beräknas kosta 800 kr per timme för arbetsgivaren. 300 * 800 = 240 000 kr. Kostnader för konferenser, resor och boende: Boende under Almedalsveckan (två nätter: onsdag - fredag): 2000 kr per person och natt. Vi beräknar att skicka tre personer som representanter, en från varje organisation. 2000 * 3 = 6000 kr per person. Total kostnad 18 000 kr. Flyg, tur och retur till Visby för tre personer 2000 kr per person. Total kostnad 6000 kr. Kickoff (två dagar med övernattning) 1300 kr per person. Beräknar att 10 personer följer med. 1300 * 10 = 13 000. Total kostnad 15 000 kr inklusive resekostnader. Potentiell studieresa (Övernattning en natt på okänt resemål) ca 3000 kr. per person. Beräknar att 10 personer följer med. 3000 * 10 = 30 000 kr. i total kostnad. Konferenser, två stycken. Heldagskonferens inklusive lokal 12 000 kr. per konferens. Vi väljer att använda Media Evolution Citys lokaler för dessa konferenser, då Region Skåne som medlem har 25 % rabatt. 12 000 * 0,75 = 9000 kr. Total kostnad för två konferenstillfällen 18 000 kr. Total Budget för projektet: 1 287 000 kronor Vår budget är uträknad enligt försiktighetsprincipen, vilket innebär att kostnader räknas så högt som möjligt. De siffror som presenteras här kan därmed tänkas bli lägre beroende på hur projektägaren väljer att rekrytera och distribuera resurser. 5.16 Överlämnande Vid överlämnandet av denna projektplan till Magnus Jörgel på Näringsliv Skånes enhet för innovation på Region Skåne bör en lämplig projektledare rekryteras snarast möjligt. Det är därefter projektägarens uppgift att samordna de initiala kontakterna. Förslagsvis kan ett seminarium med de berörda aktörerna hållas innan projektstart, där projektplanens upplägg och tidplan presenteras och diskuteras. 71 6. Slutsatser och Diskussion I detta kapitel presenteras de slutsatser som vi har kunnat dra, baserat på vår analys. Vi kommer därmed att direkt besvara de av oss initialt ställda forskningsfrågorna. Efter slutsatserna kommer vi att diskutera vårt arbete i relation till syftet och forskningsfrågorna samt även behandla kopplingen mellan teori och empiri och hur fortsatt forskning i ämnet skulle kunna bedrivas. 6.1 Slutsatser Härunder presenteras våra slutsatser i direkt anslutning till de forskningsfrågor som vi ställde i vårt syfte- och frågeställningsavsnitt. Varje forskningsfråga med tillhörande slutsatser och svar presenteras var för sig. Hur kan samverkansproblem yttra sig i arbetet med hållbar stadsutveckling och samhällsplanering? Vi har tidigare redogjort för samverkans roll i hållbar stadsutveckling och hur viktigt det är att samarbeta med andra aktörer för att kunna föra utvecklingen i rätt riktning. Eftersom hållbar stadsutveckling är en så pass stor utmaning krävs det att flera aktörer går ihop och arbetar med detta i samverkan. Såväl litteraturen som empirin är enig om att en god samverkan är ett krav för att en hållbar stadsutveckling ska vara möjlig att uppnå. Att upprätthålla en god samverkansprocess är dock inte alltid det lättaste; processen är ofta kantad av en rad olika problem som vi har identifierat i detta arbete. Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna i Skåne måste tillsammans driva arbetet framåt för att den hållbara stadsutvecklingen ska kunna bedrivas på ett så effektivt vis som möjligt i Skåne. Dessa aktörer och organisationer har dock olika intressen i olika frågor, på så sätt uppkommer det ofta problem i deras samverkansprocesser. I analysen har ett antal sådana problem uppmärksammats där intressekonflikter och befintliga samverkansstrukturer har legat som grund till problematiken. Exempel på sådana problem som kan yttra sig i arbetet med hållbar stadsutveckling är att aktörer involveras för sent i processer, motstridiga intressen aktörer emellan samt att små detaljer drar ut på tidplaner vilket gör att projekt bland annat går över budget. Vilka är de största samverkansproblemen inom offentlig sektor i Skåne? Det största problem som vi har uppmärksammats i samverkan inom offentlig sektor i Skåne finns framförallt i samarbetet mellan kommunerna och Länsstyrelsen. Kommunerna har nämligen planmonopol och därmed den suveräna rätten att anta fysiska planer medan Länsstyrelsen har en granskande och rådgivande roll gentemot kommunerna. Det uppstår ofta konflikter i dessa processer som gör att planarbetet och olika projekt drar ut på tiden och går över budget. Bland annat så fastnar Länsstyrelsens granskningar ofta för små detaljer som i det stora sammanhanget kan te sig oviktiga. Detta är något som ses som ett problem från kommunens sida men även Länsstyrelsen erkänner att detta är något som borde förbättras. Det saknas även ofta underhandskontakt mellan Länsstyrelsen och kommunerna där Länsstyrelsen enbart involverar sig när de ska stoppa en process och inte 72 tar åt sig den rådgivande roll som lagen stipulerar att de ska göra. Detta är något som anställda på kommunerna gärna hade sett en förändring av. Ytterligare ett problem är att det planunderlag som utvecklas i samverkan mellan Länsstyrelsen, Region Skåne och andra aktörer oftast inte realiseras utan glöms bort med tiden. Därutöver upplevs det, från vissa håll, finnas en otydlig rollfördelning mellan Region Skåne och Länsstyrelsen Skåne då det uppfattas som att båda bevakar samma intressen i den kommunala verksamheten, om än med olika stort mandat. Även problem med den interna samverkan inom respektive organisationer har visat sig sätta käppar i hjulet för den externa samverkan. Exempelvis ges ofta olika besked från olika avdelningar inom Länsstyrelsen vilket har visat sig dra ut på processer. Detta problem har också visat sig förekomma inom andra organisationer och det verkar te sig uppenbart att en god intern samverkan också bidrar till en god externa samverkan. Genomgående verkar det välbehövligt att organisationerna ger samlade besked samt agerar rådgivande och inte sätter upp svårrubbliga gränser mellan varandra. Vilka möjligheter och behov finns det för att utveckla nya och förbättrade modeller för samverkan? I uppsatsen har även befintliga samverkansmodeller identifierats och möjligheter till att utveckla nya undersökts. Våra studier har visat att de modeller som finns är undermåliga eller enbart applicerbara i vissa sammanhang och därmed inte relevant till vårt syfte. Likaså har det visats sig finnas ett behov av nya samverkansmodeller hos samtliga organisationer som vi har varit i kontakt med. Med andra ord så använder sig ingen av de olika organisationerna i dagsläget av någon modell kopplad till den typ av samverkan som vi har analyserat. Vi har även upplevt en allmänt positiv inställning till en eventuell implementering av en samverkansmodell som åtar sig att förbättra samverkan mellan de tre stora offentliga aktörerna i Skåne, nämligen Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna. Vår analys mynnade därför ut i ett förslag till att utveckla en arena där dessa tre aktörer kan mötas och diskutera den problematik som råder de emellan, och därmed i gemensamt samförstånd utveckla en samverkansmodell. Vi anser att ett sådant projekt är möjligt att genomföra eftersom det finns en vilja från samtliga organisationer att lösa de befintliga samverkansproblem som existerar de emellan. Avslutningsvis är det uppenbart att det finns problem med samverkan inom offentlig sektor i Skåne. Eftersom det har konstaterats att en god samverkan är avgörande för att en hållbar stadsutveckling ska kunna bedrivas och att det framförallt är de tre stora offentliga aktörerna i Skåne som ska bedriva denna, är det i allra högsta grad relevant att försöka lösa de samverkansproblem som finns inom en så snar framtid som möjligt. 6.2. Diskussion I denna uppsats har samverkan mellan ett antal offentliga utvecklingsaktörer, som är med och driver den hållbara stadsutvecklingen i Skåne, studerats och analyserats. Allt eftersom arbetsprocessen har fortskridit har det blivit tydligare att en god samverkan är viktig för att den hållbara stadsutvecklingen skall kunna ske på ett effektivt sätt. Trots att det finns relativt många problem och utmaningar kring denna typ av samverkan har samtliga respondenter, 73 vars svar finns presenterade i analysdelen, svarat att de inte ser något direkt negativt med att samverka med andra, externa parter; det är snarare en nödvändighet för att delvis kunna bidra till helhetslösningar och ett större kunskapsunderlag. När kopplingen mellan teori och empiri analyseras vidare är det uppenbart att de teoretiska perspektiven i många fall beskriver den verklighetsbild som målas upp av empirin. Exempelvis går det att hitta tydliga exempel på att vi faktiskt upplever en förändring från government till governance där städer numera styrs av en myriad av olika aktörer som samverkar med varandra, istället för genom de traditionella hierarkiska strukturer som tidigare varit rådande. Ett fenomen som belyses av bland annat McCarney, Halfani & Rodriguez (1995) och Lange (2009). Detta kan starkt kopplas till att de offentliga aktörerna i Skåne måste i större utsträckning samarbeta med varandra, och även andra externa och privata aktörer, när planprocesser växer fram och att kommunerna inte på samma sätt har makten att skapa en form av ”master plan” som alla andra måste rätta sig efter. Det är däremot oundvikligt att det uppstår fler och större konflikter när en större mängd intressenter involveras i arbetet, ett faktum som tydligt har påvisats i vår empiri. I längden bör det dock arbeta till samhällets fördel, eftersom en större input av perspektiv och åsikter nästan uteslutande skapar ett bättre resultat. Om problemen som uppstår i dessa processer kan lösas och bidra till smidigare samverkan råder det inget tvivel om att det är en önskvärd utveckling som pågår. Komplexitet är ett begrepp som kan ses som grundläggande när det kommer till diskussioner som rör samverkan för hållbar stadsutveckling. Begreppet diskuteras av en rad olika författare och nämns i en mängd olika artiklar och dokument. Exempel på författare som har diskuterat begreppet är bland andra Torfing (2005) och Almendinger (2009) som skriver om governance respektive collaborative planning; två centrala stöttepelare och teoretiska ramverk som genomsyrar denna uppsats. En komplex utmaning likt hållbar stadsutveckling karaktäriseras av att många problem och utmaningar är sammanlänkade med varandra; de är inte isolerade problem utan rör sig över både mentala och fysiska gränser (Burns et al., 2006). Eftersom städer kan ses som relativt kompakta geografiskt avgränsade områden, kan det också te sig möjligt att de aktörer som är aktiva här hela tiden berör en annan aktörs område. Exempel på detta kan vara en kommun som önskar att utveckla ett område, där Länsstyrelsen istället kan gå in och säga nej eftersom det kan finnas exempelvis riksintressen som måste beaktas. Motstridiga intressen uppkommer och ett samverkansproblem har blivit ett faktum, något som ofta leder till mer utdragna processer och i förlängningen kan leda till att processen som är hållbar stadsutveckling tryter. Komplexitet är ett intressant begrepp då komplexiteten i sig inom hållbar stadsutveckling kräver samverkan olika intressenter emellan. Ett faktum som sedermera kan leda till att nya problem och utmaningar uppkommer, vilka ter sig i samverkansproblem. De organisationer som driver den hållbara stadsutvecklingen, som i detta fall har avgränsats till Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna, har alla olika intressen. Det måste till en bättre samverkan mellan dessa aktörer för att kunna uppnå en bättre helhet och således en smartare utveckling. Hållbar stadsutveckling är en alldeles för stor utmaning för att enskilda aktörer skall kunna tackla den isolerat (Delegationen för hållbara städer, 2012a). Som tidigare diskuterats belyses samverkans roll för hållbar stadsutveckling i många delar av den litteratur som har analyserats. Det anses råda generell konsensus om att många olika samhällsaktörer måste involveras för att det ska vara möjligt att uppnå en hållbar 74 stadsutveckling (ex. Delegationen för hållbara städer, 2012b; Miljöförvaltningen, 2013). Risken när begreppet delas in i exempelvis olika dimensioner och andra uppdelningar är däremot att vikten av samverkan, vilket borde vara en av grundpelarna i hållbarhetsarbetet, kan glömmas bort eller försvinna i allt annat som kan tänkas beröra området. Fokus läggs snarare på vilka problem som behöver lösas och inte hur problemen ska lösas. Utifrån vår undersökning kan det konstateras att Samverkan som en process emellertid är en förutsättning för att arbetet mot en hållbar stadsutveckling överhuvudtaget ska vara genomförbart. När ett projekt som rör hållbar stadsutveckling diskuteras är det därför viktigt att, som en grundpelare, utarbeta hur själva samverkansprocessen ska gå till. Det krävs med andra ord avancerade intressentanalyser och undersökningar av potentiella problem som kan uppstå, i en så tidig fas av projektet som möjligt. Det behöver även utvecklas ramverk och modeller över hur mer generella och ständigt pågående samverkansprocesser kan skötas på ett smidigare sätt. En anledning till att samverkan inom offentligheten i Skåne inte fungerar som den bör kan till stor del härledas till de problem som beskrivs ovan. Om de olika aktörerna kan frångå sina egna intressen och anamma en helhetssyn finns en stor del av lösningen däri. En väg att gå är att försöka bygga mer långsiktiga relationer mellan de tongivande aktörerna genom ett organiskt tillvägagångssätt som teorierna kring infrastructuring förespråkar (Hillgren, Seravalli & Emilson, 2011; Björgvinsson, Ehn & Hillgren, 2010). Förutsättningen för detta är däremot att de inblandande aktörerna faktiskt vill arbeta långsiktigt tillsammans. Att arbete långsiktigt och att ha ett långsiktigt perspektiv anses generellt vara positivt och nödvändigt för den hållbara stadsutvecklingen. Långsiktiga processer kan dock även tänkas addera ytterligare komplexitet i processen, då fler aktörer kan tillkomma och resultat kan ta lång tid att redovisa. Vi har under arbetets gång identifierat behov kring samverkansmodeller hos i princip samtliga aktörer. Det verkar generellt inte som att samverkansmodeller, i relevans till denna uppsats, används för att främja och facilitera samverkansprocesser i Skånes offentliga förvaltning. Det är möjligt att om sådana modeller hade funnits tillgängliga, och varit applicerbara i olika situationer, att detta skulle kunna underlätta samverkansprocesser och motverka de utmaningar och problem som vi har identifierat. Att utveckla modeller som är applicerbara i många olika fall kan dock te sig tämligen problematiskt; det är väldigt svårt att, i förväg, kunna avgöra om en befintlig modell kommer att kunna användas i nya och kommande projekt. Samtidigt finns det inget som direkt påstår att så inte är fallet. Exempelvis skriver Miljöförvaltningen (2013) att deras modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan är ämnad för kommunal samverkan, men att det är möjligt att den skulle kunna fungera även i andra kontexter, samt att det är upp till var och en att bestämma huruvida den är applicerbar i andra fall. Att aktörer går ihop i skapandet av en samverkansmodell, snarare än att anamma en externt kreerad sådan, kan visa sig gynnsamt då samtliga deltagare får en viss äganderätt till modellen vilket gör att den kan bli lättare att implementera (Torfing, 2005). En samverkansmodell skulle även kunna analyseras utifrån perspektivet av en strategi, något som går att koppla till Region Skånes arbete med utvecklingsstrategier och som samordnande part i Skåne. Att samla kommuner, regionen och Länsstyrelsen för att tillsammans skapa en samverkansmodell anser vi således vara ett steg i rätt riktning och något som bör vara i samtliga involverade aktörers intresse . 75 En form av samverkan som inte har nämnts särskilt ingående i litteraturen är den interna. Den nämns i Miljöförvaltningens (2013) modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan, förutom detta är det som sagt mestadels den externa samverkan det läggs vikt på. Både governance (Hedlund & Montin, 2009; Torfing, 2005) och collaborative planning (Almendinger, 2009) beaktar och behandlar i stor utsträckning en extern samverkan där aktörer istället öppnar upp sina organisationer och ser till möjliga samarbeten och kunskapsutbyten utanför den egna organisationen. Under arbetets lopp har det dock framkommit att den interna samverkan även den är väldigt viktig. För hur skall den externa samverkan, med andra aktörer, kunna fungera på ett bra och effektivt sätt om den interna inte gör det? Det har tidigare i uppsatsen presenterats hur den interna samverkansproblematiken kan yttra sig och få en negativ effekt på den hållbara stadsutvecklingen; detta då den försvårar en extern samverkan som är väldigt viktig för hållbarhetsarbetet. Den interna samverkansproblematiken, och svårigheter att samla samtliga enheter inom en organisation, samt förmågan att kunna kommunicera ut enhetlig information har visat sig försvåra externa samverkansprocesser. De har funnits en viss koppling kring detta fenomen och Edelenbos & Klijns (2006) diskussioner kring interactive decision making. Där föreslås att en organisations samtliga enheter involveras i ett tidigare skede av processerna för att möjligen kunna avhjälpa dessa problem och skapa en bättre helhetssyn. Både intern och extern samverkan skulle kunna få en direkt påverkan på samtliga hållbarhetsaspekter, då samverkan kan anses inneha en så pass central roll för den hållbara utvecklingen. Ytterligare en intressant aspekt som har vuxit fram ur den analyserande empirin, och som är kopplad till de två första forskningsfrågorna, är huruvida en aktörs olika mandat påverkar en eventuell samverkansprocess. Här går det att hämta exempel från kommunernas arbete med både Länsstyrelsen Skåne och Region Skåne; en samverkansprocess som har visat sig kantats av ett antal problem. Utifrån intervjuerna och den presenterade empirin i analysen, har det framkommit att kommuner har en önskan om att Länsstyrelsen skall vara mer flexibla och rådgivande, snarare än rigida och granskande. Länsstyrelsens mandat gör att de, om det skulle behövas, kan gå in och stoppa exempelvis planprocesser, ett faktum som har behandlats tidigare. Länsstyrelsens mandat gentemot kommuner kan alltså ses som relativt stort. I fallet kommunernas samverkan med Region Skåne ser det aningen annorlunda ut, något som skulle kunna bero på regionens något mindre mandat. Det har visat sig att mycket av det arbete Region Skåne utför, ligger på en ibland för abstrakt nivå för att kommunerna ska kunna ta till sig detta i det vardagliga arbetet. Exempelvis kan detta yttra sig i att utvecklingsstrategierna och visionsdokumenten har en tidsram som ligger för långt fram i tiden för att kunna greppas. Ett faktum som kan leda till att kommunerna inte tar till sig dessa ordentligt. Länsstyrelsen Skåne och Region Skånes relation och samverkan gentemot kommunerna ser ganska annorlunda ut, men till syvende och sist arbetar båda mot en mer samlad och regional planering där råd och underlag ges till kommuner. I exemplet ovan visas en samverkansproblematik gentemot båda aktörer, sett från kommunernas perspektiv, som nästan målas upp som två motpoler. I ena fallet anses mandatet ibland för stort för att kunna få till en god samverkan, medan det i andra fallet är för svagt och nästan ignoreras. 76 Fortsatt forskning I den här uppsatsen har fokus förlagts på offentliga aktörer i Skåne och specifikt på samverkan mellan Region Skåne, Länsstyrelsen Skåne och kommunerna i Skåne. Anledningen till att fler potentiella aktörer och intressenter inte har involverats beror på att uppsatsens omfattning inte tillät detta. Det finns med andra ord gott om utrymme för fortsatt forskning och studier i ämnet. Den naturliga fortsättningen på våra studier skulle vara att mer djupgående analysera de offentliga aktörernas samverkansproblematik med privata aktörer. Ett ämne som har berörts i uppsatsen men inte inkluderats fullt ut. En liknande frågeställning som vi har här skulle kunna användas fast i kontexten offentlig-privat samverkan istället. En sådan fortsatt forskning skulle vara intressant eftersom det är just det fenomenet, med mer privat inblandning i offentliga affärer, som bland annat belyses i litteraturen rörande governance och urban governance (ex. Narang & Reuterssward, 2006; Lange, 2009). I likhet med Arnsteins (1969) delaktighetsstege, skulle det även kunna tänkas vara möjligt, och rimligt, att utveckla en samverkansstege. Det första steget skulle representera den interna samverkan, och i takt med att nivåerna ökar nås olika former av extern samverkan. I denna uppsats har fokus som sagt varit på offentliga aktörer, alltså aktörer inom samma område. Högst upp skulle samverkan olika organisationer inom olika fält vara representerade, så som exempelvis offentlig-privat. Detta skulle även kunna visa sig bli ett intressant sätt att, i förlängningen, mäta samverkan och göra den mer kvantifierbar. Våra studier här är bara ett steg på vägen i att analysera och förbättra samverkan kring hållbar stadsutveckling. Vi är medvetna om att det finns en mängd ytterligare aktörer, utöver de som har behandlats i denna uppsats, som redan är inkluderade i processer rörande hållbar stadsutveckling och emellan vilka det existerar en annan typ av samverkan med tillhörande problem. 77 Källförteckning Skriftliga källor: Almendinger, Philip (2009) Planning Theory. New York: Palgrave Macmillan. Andrén, S. (2009) Malmö möter framtiden – En inspirationsbok om hållbar stadsutveckling baserad på konferensen. Malmö stad. Arnstein, S. R. (1969) “A ladder of participation” AIP Journal. Björgvinsson, E., Ehn, P. & Hillgren, P. A. (2010) “Participatory design and democratizing innovation” Proceedings of the 11th Biennial Participatory Design Conference, ACM s. 41-50 Boklund, A. (1995). Olikheter som berikar – Möjligheter och hinder i samarbetet mellan socialtjänstens äldre- och handikappomsorg, barnomsorg samt individ- och familjeomsorg. Diss. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete Burns, C., Cottam, H., Vanstone, C., & Winhall, J. (2006) Transformation Design, Red Paper02. Cullen, D., McGee, G. J. A., Gunton, T. I., & Day, J. C. (2010) “Collaborative Planning in complex Stakeholder Enviroments: An Evaluations of a Two-Tiered Collaborative Planning Models” Society & Natural Resources. An International Journal, 23:4, 332-350. Danermark, B. (2003), Samverkan – himmel eller helvete? Stockholm: Gothia Delegationen för hållbara städer. (2012a) Förslag för fortsatt arbete med hållbar stadsutveckling. Statens offentliga utredningar. Regeringen. Delegationen för hållbara städer. (2012b) Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Statens offentliga utredningar. Regeringen. Denscombe, Martyn (2010) Forskningshandboken – För småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetenskaperna. Lund: Studentlitteratur AB. Denvall, V. (2006) Nytta & fördärv: socialt arbete i kritisk belysning. Stockholm: Natur och Kultur. Edelenbos, J. & Klijn, E. H. (2006). “Managing stakeholder involvement in decision making: a comparative analysis of six interactive processes in the Netherlands” [Digital version]. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), 417-446. Hedenfelt, E. (2012) Hållbarhetsanalys av städer och stadsutveckling – Ett integrerat perspektiv på staden som ett socioekologiskt, komplext system. Urbana Studier. Malmö Högskola. Hedlund, G & Montin, S (2009) Governance på svenska. Santérus academic press. Stockholm. 78 Hillgren, P. A. Seravalli, A. & Emilson, A. (2011) “Prototyping and infrastructuring in design for social innovation Co-Design” International Journal of CoCreation in Design and the Arts, vol. 7, s. 169-183. Jonung, M. Wintzell, V. & Holmström, M. (2011) Utvärdering Strukturbild för Skåne. Ramböll Management, Stockholm. Lange, F. E. (2009) “Urban governance – An essential determinant of city devolpment?” World Vision Institute for Research and Development. University of Bonn. May, T. (2001) Samhällsvetenskaplig forskning. Lund: Studentlitteratur. McCarney, P., M. Halfani & A. Rodriguez (1995) “Towards an understanding of governance: the emergence of an idea and its implications for urban research in developing countries” Perspectives on the City. Volume 4 of Urban Research in the Developing World (Centre for Urban Community Studies, University of Toronto). Edited by R. Stren & J. Kjellberg Bell, Toronto. McGuire, M. (2006) “Collaborative Public Management: Assessing What We Know and How We Know it” Public Administration Review; Dec 2006:66 (special issue) pp 33-43 Miljöförvaltningen, Malmö stad. (2013) En modell för fysisk stadsförnyelse i samverkan. Malmö december 2013. Narang, S & Reutersward, L (2006) “Improved governance and sustainable urban development - Strategic planning holds the key” European Journal of Spatial Development. Nyström, J. (2003) Planeringens grunder – En översikt. Studentlitteratur. Lund. Provan, K. G., & Kenis, P. (2007) “Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness” Journal of Public Administration Research and Theory. United Nations Human Settlements Programme (UN HABITAT) (2002) Global Campaign on Urban Governance. Concept Paper, 2nd Revised Edition, Nairobi. Regeringskansliet (2008) Kommuner och landsting – organisation, verksamhet och ekonomi. Finansdepartementet. Stockholm. Sävenstrand, A. & Ehneström, C. (2013) ”Om samverkan som strategi för hållbara effekter” SPeL-rapport nr 7, 2013. APeL Forskning och Utveckling, Örebro. Thomassen, M. (2007) Vetenskap, Kunskap och Praxis – Introduktion i vetenskapsfilosofi. Malmö: Gleerups. Thurén, T. (2007) Vetenskapsteori för nybörjare. Malmö: Liber AB. Torfing, J. (2005) “Governance network theory: towards a second generation” European Political Science, 4(3), 305 ‐315. Wheeler, S. & Beatley, T. (2009) The Sustainable Urban Development Reader. Routledge. New York. 79 Muntliga Källor: Eiring, Petter; Biträdande länsarkitekt på Länsstyrelsen Skåne.(2014) Intervju 29 april. Johansson, Magnus. Fil. dr. i pedagogik. Vad är ”hållbar (stads) utveckling?” Föreläsning (2013) 8 september. Luthander, Jennie; planarkitekt på Skurups kommun. (2014) Intervju 28 april. Pedersen, Claus; Fysisk planerare på Region Skåne (2014) Intervju 29 april. Rönnberg, Lisa; Samhällsbyggnadschef på Båstads kommun (2014) Intervju 6 maj. Schönning, Magnus; näringslivsutvecklare på Länsstyrelsen Skåne (2014) Intervju 29 april. Wahlman, Katarina; planarkitekt på Skurups kommun (2014) Intervju 28 april. Åhnberg, Moa; Samhällsplanerare på Region Skåne (2014) Intervju 29 april. Digitala källor: Båstads kommun (2014) Hemsida. Tillgänglig: http://www.bastad.se/kommunsamhalle/nyheter/lite-fakta-om-bastads-kommun/ (2014-05-10) Länsstyrelsen (2014a) Hemsida. Tillgänglig: http://www.lansstyrelsen.se/skane/Sv/omlansstyrelsen/Pages/default.aspx (2014-05-05) Länsstyrelsen (2014b) Hemsida. Tillgänglig: http://www.lansstyrelsen.se/SKANE/SV/SAMHALLSPLANERING-OCHKULTURMILJO/PLANFRAGOR/Pages/default.aspx (2014-05-05) Nationalencyklopedin (2014a) Hemsida. Tillgänglig: http://www.ne.se/b%C3%A5stad/139311 (2014-05-10) Nationalencyklopedin (2014b) Hemsida. Tillgänglig: http://www.ne.se/skurup/308675Länsstyrelsen http://www.lansstyrelsen.se/skane/Sv/omlansstyrelsen/Pages/default.aspx (2014-04-28) Region Skåne (2014a) Hemsida. Tillgänglig: http://www.skane.se/sv/Om_Region_Skane/ (2014-05-08) Region Skåne (2014b) Hemsida. Tillgänglig: http://www.skane.se/sv/Skanesutveckling/Ansvarsomraden/Planeringsdialog/ (2014-05-08) Skurups kommun (2014) Hemsida. Tillgänglig: http://www.skurup.se/kommunfakta (201404-28) SO Rummet (2014) Hemsida. Tillgänglig: http://www.so-rummet.se/fakta-artiklar/sa-styrssveriges-kommuner (2014-04-29) Sveriges Kommuner och Landsting (2014) Hemsida. Tillgänglig: http://www.skl.se/kommuner_och_landsting (2014-04-20) 80
© Copyright 2024