Barn som far illa
Malmö stad Stadsrevisionen GRANSKNINGSRAPPORT Barn som far illa Projektledare: Kaj Oldrup, certifierad kommunal yrkesrevisor Beslutad av revisorskollegiet 2015-10-14 Postadress: Stadshuset, 205 80 Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): Hemsida: www.malmo.se/stadsrevisionen Email: [email protected] 040 - 34 19 55 Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Malmö granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna i revisorskollegiet och de sakkunniga revisorerna på revisionskontoret. I Kommunallag (1991:900) 6 kap 7 § anges att nämndernas ansvar för verksamheten är att nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I Kommunallag (1991:900) 9 kap 9 § anges att revisorernas uppgifter är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. I revisionskontorets årsrapport sammanfattar den sakkunniga revisorn det gångna årets granskning av respektive nämnd vilket ger de förtroendevalda revisorerna underlag för sin prövning utifrån kommunallagen. Fördjupade granskningar som görs under året rapporteras i sin helhet i enskilda rapporter. Alla publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida http://malmo.se/stadsrevisionen. 2 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 1 SAMMANFATTNING ............................................................................................ 4 2 INLEDNING/BAKGRUND .................................................................................... 6 3 SYFTE, REVISIONSFRÅGA OCH AVGRÄNSNING ....................................... 6 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 Syfte................................................................................................................. 6 Revisionsfråga ................................................................................................. 6 Delfrågor ......................................................................................................... 6 Metod och avgränsning ................................................................................... 6 Revisionskriterier ............................................................................................ 7 4 GRANSKNINGSANSVARIGA .............................................................................. 7 5 RESULTAT AV GRANSKNINGEN ..................................................................... 8 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 Rättsligt ........................................................................................................... 8 Statistik .......................................................................................................... 10 Hur ser organisationen ut för att hantera anmälningar? ................................ 12 Hur bevakas handläggningstider? ................................................................. 13 Hur lång tid tar ärendet från anmälan till beslut? .......................................... 14 Hur följer socialtjänsten konkret upp att barn inte far illa? ........................... 15 Hur informeras de förtroendevalda i nämnden om ärenden? ........................ 16 6 REVISIONSKONTORETS BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATS ................... 17 7 KÄLLOR................................................................................................................. 19 3 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 1 Sammanfattning Revisionen har genomfört denna granskning som en ”Kortgranskning”. Det innebär en inriktning på kartläggning och översikt. För att göra kvalificerade bedömningar krävs normalt djupare granskningar. Rapporten bör ändå ge ett underlag till revisorskollegiet ifall en djupare granskning ska öppnas. För de granskade nämnderna kan rapporten också tjäna som en indikation om förhållanden som bör ägnas förstärkt observation. Revisionskontoret konstaterar att frågan om socialtjänstens arbete med barn och unga har uppmärksammats vid flera olika tillfällen. Detta gäller både nationellt och i Malmö stad. Denna granskning har avgränsats till att gälla hanteringen av orosanmälningar enligt Socialtjänstlagen 14 kap 1 § socialtjänstlagen. Enligt den statistik som har tagits fram av stadskontorets avdelning välfärd så har antalet anmälningar ökat med i genomsnitt 26 procent (statistik halvåret 2014 respektive 2015). Första halvåret 2015 var det över 5 000 anmälningar. Enligt uppgifter från sociala resursförvaltningen, som beslutar på delegation av de fem stadsområdena, när det gäller ensamkommande flyktigbarn så svarade denna grupp för en stor del av ökningen. Detta var särskilt markant under perioden maj – augusti. Detta syns då bara delvis i halvårsstatistiken. Första delfrågan har varit hur organisationen ser ut för att hantera anmälningar. Malmö stad har en organisation på de fem stadsområdena som tar emot orosanmälningar. Uppgiftlämnarna på stadskontoret och de fem stadområdesförvaltningarna har lämnat uppgifter om organisation, rutiner och kontroller av att dessa efterlevs. Uppgifterna finns också belagda i skriftligt material som organisationsskisser, rutinbeskrivningar, planer för intern kontroll och hänvisningar till Malmö stads intranät där detta har kommunicerats. Andra delfrågan har varit hur handläggningstider bevakas. Svaret är att det primärt är handläggaren som ansvarar. Cheferna har också ett ansvar att följa upp handläggningstiderna. Ärendehanteringssystemet Procapita stöder handläggare och chefer genom olika bilder i systemet. Det finns också ett statistiksystem – KOLL - knutet till Procapita. I detta statistiksystem ser man inte respektive ärende. Tredje delfrågan har handlat om hur lång tid ärendet tar från anmälan till beslut. Svaret är att beträffande de första besluten – skyddsbedömningar och förhandsbedömning – bevakas 14dagarsregeln mycket noga. När det sedan handlar om att besluta i sakfrågan – om konkret insats – så visar statistiken att det finns en stor mängd ärenden som ligger nära eller till och med över 4-månadersgränsen. Fjärde delfrågan handlar om hur socialtjänsten konkret följer upp att barn inte far illa. Svaret är att bland annat utredningsmetodiken BBIC (Barns behov i centrum) innehåller krav på uppföljningar och utvärderingar av insatta åtgärder. I de fall att beslutad stödinsats har handlats upp så finns en särskild ordning för uppföljning av externa utförare. 4 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Den sista delfrågan har varit hur de förtroendevalda i nämnderna informeras. Det finns flera olika kommunikationsvägar. Ett stadsområde har precis nyligen sett över bland annat sin delegationsordning för att få återrapporteringen att fungera bättre. Revisionsfrågan har uttryckts som: Har Malmö stad en organisation som tillräckligt väl kan bevaka ärenden som gäller barn som kan befaras fara illa? Revisionskontoret bedömer, mot bakgrund att detta är en kortgranskning, att Malmö stad har en organisation som tillräckligt väl kan bevaka ärenden som avser barn som far illa. Denna kartläggande granskning vill ändå lyfta följande observationer: Mängden ärenden som har ökat markant. Hur hanterar stadsområdesförvaltningarna den stress som då kan uppstå? Hur varaktigt upprätthålla kvaliteten i mottagningsfunktionerna och utredningsfunktionerna? Statistikfunktionen KOLL. Är uppgifterna korrekta och aktuella och används det för att bevaka bland annat total tid för handläggning? Hur tar Malmö stad tillvara goda exempel från enheter som har lyckats hålla en hög kvalité i kombination med en god arbetsmiljö? Hur håller sig nämnden, eller dess myndighetsutskott, underrättad om dels utredningsläget med dess olika tidsfrister, dels uppföljning av kvaliteten i de åtgärder som sätts in? 5 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 2 Inledning/bakgrund Revisionsplanen för 2015 anger följande: Det har under de senaste åren i olika massmedia getts exempel på barn som farit illa och där socialtjänsten inte ingripit alls, ingripit för sent eller vidtagit otillräckliga åtgärder. Ofta har förklaringen från myndighetens sida varit att man haft otillräckliga resurser, för hög arbetsbelastning, stor omsättning av socialsekreterare och/eller att dessa inte haft erforderlig kompetens och erfarenhet. Denna granskning inriktas på att kartlägga hur situationen är i Malmö stad. Granskningen berör stadsområdesnämnderna, sociala resursnämnden och kommunstyrelsen. 3 Syfte, revisionsfråga och avgränsning 3.1 Syfte Syftet med granskningsprojektet är att kartlägga Malmö stads arbete för att förebygga att barn far illa. Denna granskning är i revisionsplanen beslutad att genomföras som en kortgranskning. Det innebär att främst en kartläggning av hur Malmö stad har organiserat sig för att förebygga att barn far illa. Någon substansgranskning/stickprovsgranskning av ärenden kommer inte att ske i denna granskning. 3.2 Revisionsfråga Har Malmö stad en organisation som tillräckligt väl kan bevaka ärenden som gäller barn som kan befaras fara illa? 3.3 Delfrågor Revisionsfrågan bryts ner i följande delfrågor: 1) 2) 3) 4) 5) Hur ser organisationen ut för att hantera anmälningar om barn som far illa? Vilken bevakning av handläggningstider av ärenden har Malmö stad byggt upp? Hur lång tid tar ärendet från anmälan till beslut? Hur följer socialtjänsten konkret upp att barn inte far illa? Hur informeras de förtroendevalda i nämnden om ärenden? 3.4 Metod och avgränsning Revisionskontoret har valt kvalitativa metoder eftersom dessa bäst svarar mot revisionsfrågan. Granskningen har genomförts som en analys av de styrdokument som förvaltningarna har tagit fram för att rättsäkert och ändamålsenligt hantera anmälningsärenden. 6 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Granskningen innebär också en sekundäranalys av framtagen statistik över anmälningsärenden under de senaste två åren. Särskilt vikt har lagts vid situationen under våren 2015. Granskningen innebär också intervjuer med ansvariga chefer för att stämma av hur styrdokument och statistik hanteras av organisationen. Granskningen beaktar naturligt barnperspektivet. I arbetet beaktas jämställdhets- och integrationsfrågor. Eftersom granskningen är avsedd att vara en kortgranskning har inte granskning av konkreta ärenden ägt rum. Granskningen avgränsas till att få fram en kartläggning av hur ansvariga har organiserat delverksamheten ”anmälningar om barn som befaras fara illa”. 3.5 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning har följande dokument använts: Socialtjänstlagen 14 kap. Socialstyrelsens vägledning (2014-10-4) om att anmäla misstanke om barn som far illa. Socialstyrelsens nya ledningssystem (SOSFS 2011:9) för systematiskt kvalitetsarbete. Kommunfullmäktiges beslut om budget för 2015 (Mål nummer 3 – barn och unga) Malmö stads ramverk ”Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom socialtjänsten” 4 Granskningsansvariga Styrgruppen ur revisorskollegiet: Berit Söderholm (sammankallande), Claes Carlsson, Göran Hellberg, Andreas Holmgren, Per Lilja, Berit Sjövall och Olle Strand. Projektledare från revisionskontoret: Kaj Oldrup, certifierad kommunal yrkesrevisor. Biträder från revisionskontoret: Olof Hammar, certifierad kommunal yrkesrevisor. Kvalitetsgranskare: George Smidlund, revisionsdirektör, certifierad kommunal yrkesrevisor Sakkunniga revisorer har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s rekommendation R21 och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. 1 Hot mot oberoende till följd av egenintresse, självgranskning, partsställning, vänskap, skrämsel, övrigt. 7 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 5 Resultat av granskningen 5.1 Rättsligt Detta avsnitt syftar till att ange vilken rättslig bakgrund som bör beaktas av revisionen vid en eventuell djupare granskning av ”Socialtjänsten – barn som far illa”. Det kan också ses som en utveckling av de revisionskriterier som förelåg vid start av denna kortgranskning. I socialtjänstlagen 14 kap 1 § ges en anmälningsskyldighet för personal inom hälso- och sjukvården, tandvården, förskolan, skolan, socialtjänsten och kriminalvården. Den gäller också personal som arbetar med barn och unga i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet eller i annan sådan verksamhet på hälso- och sjukvårdens eller socialtjänstens område. Dessa grupper ska genast göra en anmälan till socialtjänsten när de får kännedom om eller misstänker missförhållanden. I socialtjänstlagen 14 kap 1 § c anges att också allmänheten bör anmäla misstanke om barn som far illa. I socialtjänstslagens 11 kap anges de olika tidsfrister som socialtjänsten ska följa. Bland annat finns ett tydligt skyndsamhetskrav – genast – när det gäller skyddsbedömning. Inom fjorton dagar ska beslut vara fattat om utredning ska inledas eller inte. Den totala utredningstiden får inte överskrida fyra månader om inte ett förlängningsbeslut är fattat. Detta ska i så fall motiveras med särskilda skäl. Socialstyrelsen har tagit fram en vägledning (2014-10-04) om att anmäla misstanke om barn som far illa. Även om socialtjänsten arbetar med stora inslag av frivillighet finns lagar som gör det möjligt att ingripa med tvång – t ex lagen om vård av unga (LVU). Socialstyrelsens nya ledningssystem (SOSFS 2011:9) för systematiskt kvalitetsarbete reglerar hur socialtjänsten ska arbeta. Lex Sarah är en del i att säkra kvaliteten. Lagen ger en skyldighet för verksamma inom bland annat socialtjänsten att anmäla missförhållanden och risker för missförhållanden. Utöver dessa författningsregler för socialtjänsten finns också mer allmänna regler till exempel offentlighet och sekretess, personuppgiftslagen och arkivlagen. Utöver de lagregler som gäller socialtjänsten så har arbetsgivaren att följa de arbetsrättsliga lagar som finns. Det gäller bland annat systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsmiljöverket har en landsomfattande inspektion med projektnamnet ”Socialsekreterares arbetsmiljö”. Den har inletts 2015 med ett stort antal inspektioner i landets södra och östra delar. Arbetsmiljöverket vill med inspektionerna uppnå att: arbetsbelastningen för socialsekreterarna är i balans med krav och givna förutsättningar. riskerna för hot, våld och kränkningar minskar för socialsekreterare. arbetsgivarna har verkningsfulla rutiner för att förebygga riskerna. kunskaper om organisatorisk och social arbetsmiljö förmedlas till arbetsgivare i branscherna. 8 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 På hemsidan uppger verket bland annat följande: ”--- Ansvaret har decentraliserats till den enskilde medarbetaren. Tidigare studier om arbetsvillkoren inom socialtjänsten visar att ansvaret att hantera obalans mellan krav och resurser har decentraliserats till den enskilde medarbetaren. När resurserna inte matchar de krav som ställs, tvingas medarbetarna till strategier som antingen äventyrar deras egen hälsa eller kvaliteten i arbetet.—” I Malmö har Arbetsmiljöverket hittills genomfört sin granskning i stadsområdena Norr respektive Söder. De är i slutfasen beträffande stadsområde Innerstaden. I stadsområde Väster pågår granskningen. Resultaten av de granskningar, som revisionen har tagit del av, pekar på att stadsområdesnämnderna måste komma tillrätta bland annat med obalans mellan krav och resurser. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har tagit fram en handlingsplan (aug 2015) ”Stärkt skydd för barn och unga”. Detta dokument är inte tvingande för kommunernas socialtjänst. Det får sannolikt betydelse för utvecklingen framöver eftersom skriften är framtagen i ett brett samarbete med ledande företrädare för socialtjänsten inriktad på barn och ungdom. Utöver nulägesbeskrivningar ger SKL ett antal förslag till åtgärder till kommunerna. Det handlar om att klargöra uppdraget för barn- och ungdom. Hur socialtjänsten kan arbeta förebyggande respektive när ärenden måste beslutas formellt. Vidare finns ett avsnitt om bemanning och kompetensutveckling av personal. Beträffande vissa åtgärder som staten bör genomföra avser SKL att uppvakta om detta. I Malmö kommunfullmäktiges reglemente för stadsområdesnämnderna anges att de fem stadsområdesnämnderna fullgör uppgiften som socialnämnd inom sina geografiska områden. Sociala resursnämnden får ta emot delegation från stadsområdesnämnd men dessa ärenden sorterar under respektive stadsområdesnämnd. Kommunfullmäktiges beslut om budget för 2015 (Mål nummer 3 – barn och unga) är därutöver det som närmast styr kommunstyrelsen och nämnderna. De uppdrag som finns där gäller framförallt grundskolenämnden. Men i inledningen till mål nummer 3 uttrycks följande: ”Alla Malmös barn har rätt till en bra start i livet som kan skapa framtidstro. Alla kommunens verksamheter som riktar sig till barn har därför ett tydligt kompensatoriskt uppdrag. Barnets bästa ska alltid sättas i första rummet och barn ska ha möjlighet att påverka och vara delaktiga i de beslut som berör dem.” Malmö stad – kommunstyrelsen - har också tagit fram ett ramverk ”Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom socialtjänsten”. I detta anges ansvarsnivåer inom Malmö stad för det systematiska kvalitetsarbete som socialtjänstlagen och följdförfattningar påbjuder. Kommunstyrelsen har en samordnande roll. Detta genomförs löpande genom stadskontoret och då särskilt välfärdavdelningen. En del i samordningen gäller de IT-resurser som används av stadsområdenas Individ- och familjeverksamhet. Ett är själva ärendehanteringssystemet Procapita. Från detta kan statistikuppgifter plockas fram i ett analysprogram – KOLL. 9 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 5.2 Statistik Detta avsnitt syftar till att ge en snabb översikt av vilka volymer som gäller i verksamheten. Tyvärr är det svårt att få fram statistik som är jämförbar mellan landets kommuner. Socialstyrelsen konstaterade detta i en rapport från 2012. Det handlar om olika IT-system, lite olika definitioner av begrepp och att statistik därmed inte blir jämförbar mellan kommuner. När det gäller statistik för hela riket kan vi dock dra slutsatsen att antalet anmälningar har ökat kraftigt. 2012 uppskattade Socialstyrelsen antalet orosanmälningar till 120 000. Andra bedömare har hävdat högre tal. Folkhälsomyndigheten och Sveriges kommuner och landsting (SKL) har oberoende av varandra krävt en bättre statistik på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår inom Socialstyrelsen där verktyget BBIC – Barns behov i centrum – ska generera bättre och mer jämförbar statistik. När det gäller Malmö så används ett och samma ärendesystem – Procapita. Det finns också samordning mellan stadsområdena när det gäller praktiska frågor i det systemet och handläggning. Därför bör siffrorna mellan åren och mellan stadsområdena vara jämförbara. Tabell. Malmö. Orosanmälningar, antal, halvårsstatistik Period: Jan-juni 2014 respektive jan-juni 2015 2014, alla 2014, flickor 2014, pojkar 2015, alla 2015, flickor 2015, pojkar Anmälningar 3 963 1 707 2 256 5 013 Individer 2 897 1 241 1 656 3 322 Källa: Stadskontoret, avdelning Välfärd, uttag i september 2015. 2 166 1 461 2 847 1 861 Tabellen visar att vi under första halvåret 2015 har över 5 000 aktualiseringar. Det har varit 26 procents ökning av antalet anmälningar mellan 2014 och 2015. Pojkarnas andel av anmälningarna utgör 57 %. En nedbrytning per stadsdel visar på skillnader i ökningstakten. Minst ökning hade SDO Väster med 12 procent och störst ökning SDO Öster med 41 procent. En delförklaring till ökningen kan vara ensamkommande barn. Sociala resursförvaltningen (SRF) handlägger, på delegation av stadsområdena, myndighetsfunktionen för dessa. De uppger att januari-juni 2014 kom 489 ensamkommande barn till Malmö och placerades av SRF. Av dessa var 52 flickor och 437 pojkar. Januari-juni 2015 kom 1527 ensamkommande barn till Malmö och placerades av SRF. Av dessa var 160 flickor och 1367 pojkar. Ökningen skedde framförallt i maj och juni. Antalet ensamkommande barn som kommer till Sverige har fortsatt att öka under resten av sommaren/början av hösten. Alla placeringar föranleds av en orosanmälan. I verksamheten hanterar SRF även andra orosanmälningar gällande ensamkommande barn som har ett destruktivt beteende, till exempel missbruk, psykisk ohälsa med mera. Det går dock inte att särskilja vilka anmälningar som gäller de ensamkommande barnen då de handläggs precis som alla andra anmälningar och läggs in i respektive stadsområdes Procapita-domän. 10 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Det finns en statistik uppgift om ”obehandlade aktualiseringar” (efter viss tid). De siffrorna lär bero på mer av administrativa missar än faktiskt obehandlat. Stadsområde Innerstaden upplyser att de har kontrollerat sina fall och att det handlar om en tidsfördröjning mellan beslut/kommunicering och att man trycker på klarknappen i procapita. Avvikelserapportering ska göras i Flexite. I denna granskning finns inte möjlighet att analysera ”obehandlade aktualiseringar” närmare. Tabell. Anmälningar per SDO och lett till utredning, halvårsstatistik Period: Jan-juni 2014 respektive jan-juni 2015. 2014, alla 2014, lett till utredning. Antal 2014, lett till utredning Procent 2015, alla 2015, lett till utredning. Antal 2015, lett till utredning Procent Innerstaden 816 419 51 % 968 Norr 676 303 45 % 806 Söder 867 497 57 % 1 184 Väster 714 296 41 % 801 Öster 890 460 52 % 1 254 Summa 9 963 1 975 50 % 5 013 Källa: Stadskontoret, avdelning Välfärd, uttag i september 2015. 658 408 730 366 736 2 898 68 % 51 % 62 % 49 % 59 % 58 % Denna tabell visar att trots ökningen av antalet anmälningar så har andelen som lett till utredning ökat. Det finns variationer mellan stadsområdena. Från Väster med 49 procent till Innerstaden med 68 procent. Tabell. Orsaker till orosanmälan. Jan – juni 2015. Alla Vanligaste anmälningsorsaker Eventuellt bristande omsorg om barn Hot/våld i familjen Eventuellt missbruk hos vårdnadshavare/vuxen Misstänkt kriminalitet barn och unga Misstänkt barnmisshandel Antal aktualiseringar 948 655 617 492 396 Källa: Stadskontoret, avdelning Välfärd, uttag september 2015. Här finns en skillnad mellan kön. Både flickor och pojkar har ”bristande omsorg” som den vanligaste orsaken till orosanmälan. Men för pojkar kommer ”Misstänkt kriminalitet” som den andra vanligaste anmälningsgrunden. För flickor finns den anmälningsgrunden inte med bland de fem vanligaste grunderna. 11 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 I Malmö stads personalredovisning (2014) finns uppgifter om personalomsättning för de största yrkesgrupperna. Kvinnliga socialsekreterare har en personalomsättning på 10,9 % under 2014. Det är lägre än för lärare men dubbelt så hög omsättning än för handläggare. Stadsområdena har presenterat uppgifter om ökad bemanning på ”mottaget/utredning” mellan åren 2014, 2015 och planerat för 2016. Ifall dessa förstärkningar är tillräckliga med tanke på ökningen av ärenden är inte helt klarlagt. Bland annat tar det tid innan nya medarbetare har kommit in i rutinerna och därmed ger tydlig avlastning. Några rapporterar också att det har erfaren personal som kan rutiner och har en personkännedom som gör att de kan hantera ärenden snabbt men ändå rättssäkert. Arbetsmiljöverkets hittills genomförda inspektioner pekar på att stadsområdesnämnderna måste komma tillrätta bland annat med obalans mellan krav och resurser. Hittills har Arbetsmiljöverket ställt formella krav på stadsområde Norr respektive Söder att lämna svar senast 30 november 2015. Av svaren ska framgå hur ansvarig nämnd hanterar de krav Arbetsmiljöverket ställer. 5.3 Hur ser organisationen ut för att hantera anmälningar? Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen en samordnande roll och tillsyn över alla nämnder. Inom kommunstyrelsens förvaltning – stadskontoret – finns välfärdsavdelningen. Denna bereder olika ärenden inom bland annat individ- och familjesektorn, som går vidare till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige för beslut. Välfärdsavdelningen samordnar också på tjänstemannaplanet de fem stadsområdesförvaltningarna och sociala resursförvaltningen. Sociala resursnämnden med dess förvaltning handhar olika utföraruppdrag inom sociala sektorn. Det kan gälla olika servicefunktioner inom öppenvården – till exempel Kriscentrum, Maria Malmö och beträffande ensamkommande barn. Varje stadsområdenämnd fullgör uppgiften som socialnämnd inom sitt geografiska område. Stadsområdesförvaltningarna har en avdelning som ansvarar för individ- och familjeärenden. Normalt organiserar sig socialtjänsten så att den har en enhet för barn- och ungdom. Inom denna enhet pekar samtliga stadsområden på ”Mottaget” som en central funktion. Alla – eller merparten av - anmälningar ska gå dit. I mottaget kontrolleras tillhörighet, förekomst och hur akut en anmälan är. Mottaget ska också göra en skyddsbedömning. Ifall ärendet är redan aktuellt kan ansvarig handläggare göra skyddsbedömning men mottaget måste förvissa sig om att det i så fall görs samma dag. Mottaget svarar också för förhandsbedömningen. Det innebär att fatta beslut om ärendet ska utredas eller inte utredas. Skäl för att inte utreda kan vara att barnet redan är föremål för en utredning. Anmälan ska då föras till den utredningen. Det finns också andra skäl att inte utreda. Alla beslut om att inte utreda ska godkännas av överordnad chef. I ärendesystemet – Procapita – finns en funktion där handläggare får upp en varning om fjortondagarsgränsen (för förhandsbedömning) riskerar att överskridas. Ansvariga chefer ska också kontrollera att tidsfrister hålls. 12 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Utredningarna syftar till att få underlag om barnet är i behov av stödinsatser. Uppgiftslämnarna pekar på att BBIC (Barnets behov i centrum) ger en arbetsmetodik där utredningen inriktas på att inventera allt stöd som kan finnas i barnets närhet – familj, släkt, förskola, skola, föreningsliv. Om barnets behov inte kan tillgodoses av dessa eller med stöd av andra basverksamheter inom kommunen eller sjukvården erbjuds familjen stödinsatser. Kan ett ärende inte utredas färdigt inom fyra månader ska ett beslut fattas om förlängd tid. Det kan vara att yttrande från psykolog, läkare eller annat expertutlåtande inte är möjligt att få inom de fjorton dagarna. Beslut om beviljade insatser och målen i den individuella planeringen följs upp för att se att de har en god effekt för barnets utveckling och leder till en positiv förändring hos barnet och hans/hennes familj. 5.4 Hur bevakas handläggningstider? Revisionens fråga i enkäten: ”Hur säkerställer ni att tidsfrister hålls när det gäller att utreda och fatta beslut? Var konkret!” Svaren blev i koncentrat: Genomgående lyfter stadsområdena fram att utredaren har själv ett ansvar att ha kontroll på sina utredningar. I ärendesystemet – Procapita – finns en funktion ”Mina bevakningar” som anger när utredningstiden löper ut i respektive ärende. Cheferna närmast över utredarna har också ett ansvar att bevaka tidsfristerna. När tidsfristerna närmar sig sitt slut så måste det antingen bli ett beslut i sak eller beslut om förlängd utredningstid. Då måste ärendet föredras för närmast överordnad chef. Flera uppger också att de har ärendegenomgångar med handläggare eller olika kombinationer av handläggare. Det varierar lite hur ofta detta sker och i hur många som deltar. Stadsområde Öster lyfter upp att de har inrättat förste socialsekreterartjänster inom utredningssektionerna. De påpekar också stödfunktioner som handledare och granskare. Stadsområdena Öster och Innerstaden uppger att de arbetar med ”driftstavlor” eller whiteboards som tydliggör vilka ärenden som är på gång och i vilket skede de är. Stadsområde Söder lyfter fram en punkt i intern kontrollplan 2015, där de kontrollerar om förhandsbedömningar hanterats inom 14 dagar. I Stadsområde Innerstaden och Väster kontrollerar sektionschefen två gånger per vecka med mottaget avseende förhandsbedömningar. Alla förhandsbedömningar som utan giltigt skäl har gått över tiden ska läggas in som avvikelser enligt Lex Sarah. 13 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 5.5 Hur lång tid tar ärendet från anmälan till beslut? När en anmälan kommer in blir det första beslutet om det finns något i anmälan som gör att barnet ska skyddas omgående. Dessa första beslut bevakas oerhört noga. Här är tidsfristerna mycket stränga. Det gäller förhandsbedömningar och om utredning ska inledas eller ej. Statistiken som stadskontorets välfärdsavdelning tog fram visade på följande. Stadsområde Mer än en månad obehandlade per 1/9 2015 Innerstaden 19 Norr 21 Söder 40 Väster 23 Öster 0 Källa: Stadskontorets välfärdsavdelning, september 2015. Tabell: Utredningstid. Malmö. Period jan – aug, 2015. Tid för handläggning Antal ärenden Mer än fyra månader 451 3 – 4 månader 1 065 2 – 3 månader 230 1 – 2 månader 156 1 vecka – 1 månad 219 Under 1 vecka 93 Källa: Statistiksystemet KOLL. Urval Socialtjänstlagen 11:1 med stöd av 11:2 (vanligaste typ) Revisionskontoret uppmanade stadskontoret och stadsområdena att kommentera statistiken som samlats in. Texten nedan får ses som förklaringar till såväl volymökningar, anmälningsorsaker och varför det finns uppgifter i ärendesystemet om obehandlat mer än en månad. Det finns en bortre tidsgräns om fyra månader för utredningar om barn. Uttagen statistik från KOLL indikerar att denna gräns inte har kunnat hållas av Malmö stad. Det handlar om minst 300 fall under årets första åtta månader där det oklart varför utredningarna har pågått så länge. För 124 fall fanns beslut som medgav längre tid än de fyra månaderna. Stadskontorets välfärdsavdelning undersöker vad som ligger bakom de långa utredningstiderna. Det finns också en stor mängd utredningar som har pågått väldigt nära tidsgränsen om fyra månader. Flera av stadsområdena kontrollerade siffrorna om obehandlat och konstaterade att det var eftersläpningar i ärendesystemet som gav utfallet. Delvis kunde det vara att chefer hade semester och då blev det förskjutning av uppdateringarna i systemet. Stadsområde Innerstaden anger att det under flera år har arbetat med kvalitetshöjning enligt Lean. Detta har lett till tydliga rutiner och riktlinjer. Fångat upp riskområdena och byggt en organisation där risk för att ärenden ska falla mellan stolarna är liten. Genomgång varje kvartal 14 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 av eventuella obehandlade aktualiseringar. Listor tas fram i procapita och gås igenom. Trots detta arbete fanns vid vissa statistikuttag obehandlade fall över en månad. Stadsområde Väster menar att det vid chefsbyte har tillkommit nya rutiner kring hur ärendena ska avslutas i dokumentationssystemet. Detta medför att det som statistiken pekar på inte är realitet då det inte finns några obehandlade utan det är en eftersläpning i registreringen under implementeringsfasen. Anmälningarna har ökat till följd av den satsning som gjorts på att uppmuntra samarbetspartners att anmäla oro om barn som far illa. Antalet utredningar har dock inte ökat i samma omfattning. En mer djupgående analys kommer att göras den närmsta tiden för att säkerställa att kvaliteten vid förhandsbedömningarna. Stadsområde Öster pekar på att antalet inledda utredningar också har ökat och att det främst beror på att alla anmälningar som handlar om hot och våld i familjen ska leda till utredning, enligt Socialstyrelsens föreskrifter som trädde i kraft 1 okt 2014. Detta förutsågs redan under 2014 att det skulle innebära en arbetsbelastning för organisationen. Stadsområde Söder utvecklar mest utförligt av uppgiftlämnarna förklaringar till volymökningen. 1/Ändring i lagstiftning, som exempel, från 1/10-14 ska utredning inledas på samtliga barn som utsatts för/bevittnat våld, ändrade riktlinjer/rutiner/förskrifter från IVO. (Enligt SKL har det gjorts 189 ändringar i SoL-lagstiftningen under perioden 2006-2013). 2/ När tragiska händelser sker som t.ex. den i Karlskrona, märker vi att antalet anmälningar ökar, både från allmänhet och från tjänstemän som enligt lagstiftningen har en skyldighet att anmäla. 3/ Befolkningsökning i stadsområdet, enligt befolkningsprognos kommer det ske en ökning av gruppen barn 0-15 år med 5, 6 % mellan åren 2013-2015 4/ Ökning av antal ensamkommande barn, under perioden maj-juni 2015 kom det ca 1000 barn till Malmö, det är dubbelt så många som under samma period förra året. Om dessa barn har en anknytning i stadsområdena anvisas de direkt till stadsområdet. 5.6 Hur följer socialtjänsten konkret upp att barn inte far illa? Hur säkerställer ni att kvalitén kontroller av dessa. upprätthålls för de åtgärder ni beslutar om? Ange era rutiner och Stadsområde Innerstadens uppgiftlämnare svarar koncist - men ändå av revisionskontoret bedömt komplett - med att ange följande system och rutiner: Internkontroll en gång per år Procapitagenomgångar Myndighetsutskottet Rutiner avseende att följa upp ärenden Klientnöjdhetsundersökningar Flexite, avvikelserapporteringssystemet Lex Sarah Flera uppgiftslämnare utvecklar detta med genomförandeplaner. Stadsområde Öster skriver: 15 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Vårdplaner och genomförandeplaner upprättas och målen i planen följs upp genom enskilda samtal med barn och unga och genom uppföljningsmöten. Det finns rutiner för hur ofta insatser ska följas upp genom BBIC. Stadsområde Söder skriver: Malmö stad har, tillsammans med andra skånska kommuner, upphandlat vårdinsatser, gällande institutionsplaceringar, öppenvård och konsulentstödd familjehemsvård och tecknat ramavtal med diverse utförare. I upphandlingen och senare i avtalet finns en rad kvalitetsaspekter som utförarna genom avtalet skrivit under på att de tillhandahåller. Vid eventuella brister kontaktas Kommunförbundet Skåne som har uppföljningsansvar. Flera andra av uppgiftslämnarna nämner också detta avtal. 5.7 Hur informeras de förtroendevalda i nämnden om ärenden? Denna fråga uttrycktes i enkäten på följande sätt: ”Hur kommunicerar ni utredning som inte slutförts inom lagstadgad tid, beslut, uppföljningar av kvalitet med er nämnd?” Svaren från de fem stadsområdena är relativt likartade. I koncentrat uppges följande vägar: Delegerade beslut rapporteras till nämnd/myndighetsutskott. Flera pekar också på rapportering av statistik till nämnden/myndighetsutskottet. Malmö stads statistiksystem – KOLL – nämns som en sätt att ta fram statistik. Flera uppgiftlämnare nämner också uttryckligt IOF:s kvalitetsberättelse eller delårsbokslut. Dessa rapporteras till nämnden. Stadsområde Söder och stadsområde Väster pekar också på den pågående tillsynen som Arbetsmiljöverket genomför. Nämndens ordförande har deltagit både vid uppstartsmöte och återkopplingsmöte och därmed fått en inblick över situationen i verksamheten. Stadsområde Väster uppger att de - på grund av byte av flera chefer – har haft vissa brister i kommunikationen med nämnden. Men detta ändras senast under september 2015 bland annat genom en översyn av delegationsärendena och hur dessa återrapporteras till nämnden. 16 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 6 Revisionskontorets bedömningar och slutsats Revisionen har genomfört denna granskning som en ”Kortgranskning”. Det innebär en inriktning på kartläggning och översikt. För att göra kvalificerade bedömningar krävs normalt djupare granskningar. Rapporten bör ändå ge ett underlag till revisorskollegiet ifall en djupare granskning ska öppnas. För de granskade nämnderna kan rapporten också tjäna som en indikation om förhållanden som bör ägnas förstärkt observation. Revisionskontoret konstaterar att frågan om socialtjänstens arbete med barn och unga har uppmärksammats vid flera olika tillfällen. Detta gäller både nationellt och i Malmö stad. Denna granskning har avgränsats till att gälla hanteringen av orosanmälningar enligt Socialtjänstlagen 14 kap 1 § socialtjänstlagen. Enligt den statistik som har tagits fram av stadskontorets avdelning välfärd så har antalet anmälningar ökat med i genomsnitt 26 procent (statistik halvåret 2014 respektive 2015). Första halvåret 2015 var det över 5 000 anmälningar. Enligt uppgifter från sociala resursförvaltningen, som beslutar på delegation av de fem stadsområdena, när det gäller ensamkommande flyktigbarn så svarade denna grupp för en stor del av ökningen. Detta var särskilt markant under perioden maj – augusti. Detta syns då bara delvis i halvårsstatistiken. Första delfrågan har varit hur organisationen ser ut för att hantera anmälningar. Malmö stad har en organisation på de fem stadsområdena som tar emot orosanmälningar. Uppgiftlämnarna på stadskontoret och de fem stadområdesförvaltningarna har lämnat uppgifter om organisation, rutiner och kontroller av att dessa efterlevs. Uppgifterna finns också belagda i skriftligt material som organisationsskisser, rutinbeskrivningar, planer för intern kontroll och hänvisningar till Malmö stads intranät där detta har kommunicerats. Andra delfrågan har varit hur handläggningstider bevakas. Svaret är att det primärt är handläggaren som ansvarar. Cheferna har också ett ansvar att följa upp handläggningstiderna. Ärendehanteringssystemet Procapita stöder handläggare och chefer genom olika bilder i systemet. Det finns också ett statistiksystem – KOLL - knutet till Procapita. I detta statistiksystem ser man inte respektive ärende. Tredje delfrågan har handlat om hur lång tid ärendet tar från anmälan till beslut. Svaret är att beträffande de första besluten – skyddsbedömningar och förhandsbedömning – bevakas 14dagarsregeln mycket noga. När det sedan handlar om att besluta i sakfrågan – om konkret insats – så visar statistiken att det finns en stor mängd ärenden som ligger nära eller till och med över 4-månadersgränsen. Fjärde delfrågan handlar om hur socialtjänsten konkret följer upp att barn inte far illa. Svaret är att bland annat utredningsmetodiken BBIC (Barns behov i centrum) innehåller krav på uppföljningar och utvärderingar av insatta åtgärder. I de fall att beslutad stödinsats har handlats upp så finns en särskild ordning för uppföljning av externa utförare. 17 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 Den sista delfrågan har varit hur de förtroendevalda i nämnderna informeras. Det finns flera olika kommunikationsvägar. Ett stadsområde har precis nyligen sett över bland annat sin delegationsordning för att få återrapporteringen att fungera bättre. Revisionsfrågan har uttryckts som: Har Malmö stad en organisation som tillräckligt väl kan bevaka ärenden som gäller barn som kan befaras fara illa? Revisionskontoret bedömer, mot bakgrund att detta är en kortgranskning, att Malmö stad har en organisation som tillräckligt väl kan bevaka ärenden som avser barn som far illa. Denna kartläggande granskning vill ändå lyfta följande observationer: Mängden ärenden som har ökat markant. Hur hanterar stadsområdesförvaltningarna den stress som då kan uppstå? Hur varaktigt upprätthålla kvaliteten i mottagningsfunktionerna och utredningsfunktionerna? Statistikfunktionen KOLL. Är uppgifterna korrekta och aktuella och används det för att bevaka bland annat total tid för handläggning? Hur tar Malmö stad tillvara goda exempel från enheter som har lyckats hålla en hög kvalité i kombination med en god arbetsmiljö? Hur håller sig nämnden, eller dess myndighetsutskott, underrättad om dels utredningsläget med dess olika tidsfrister, dels uppföljning av kvaliteten i de åtgärder som sätts in? 18 (19) Malmö stad Revisionskontoret Kaj Oldrup RAPPORT 2015-09-29 7 Källor Skriftliga källor Beslutsorgan Riksdagen Socialstyrelsen Avser Socialtjänstlagen 14 kap Socialstyrelsens vägledning (2014-10-04) om att anmäla misstanke om barn som far illa. Socialstyrelsens nya ledningssystem (SOSFS 2011:9) för systematiskt kvalitetsarbete. Inspektionen för vård och om- ”Tar socialtjänsten sitt ansvar för barn och unga?”. Rapport från IVO- mitt, oktober 2014. sorg (IVO) Arbetsmiljöverket Sveriges kommuner och landsting (SKL)Malmö kommunfullmäktige Malmö kommunstyrelse Malmö stadsrevision – Granskningsrapporter ”Tillsyn av utredningstider och förhandsbedömningar”. Rapport från IVO-sydväst, 2014. Tillsynsbeslut stadsområde Norr respektive Söder. ”Stärkt skydd för barn och unga”, slutversion utgiven av SKL 2015-08-15 Reglemente. Budget för 2015. Malmö stads ramverk ”Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete inom socialtjänsten” ”Barn som far illa” (2010) och ”Öppenvård för barn” (2011-10-19). Internetkällor Organisation – ämne Socialstyrelsen. Angående skyldigheten att anmäla misstanke om barn som far illa. IVO – Inspektionen för Vård och omsorg Arbetsmiljöverket SKL – Sveriges kommuner och landsting. Angående stärkt skydd för barn och unga. Malmö stad – Stadsrevisionen. Webbplats http://www.socialstyrelsen.se/publikationer2014/ 2014-6-20 http://www.ivo.se/ https://www.av.se/ http://skl.se/socialomsorgstod/barnochunga/starktskydd barnochunga.5455.html http://www.malmo.se/stadsrevisionen Uppgiftslämnare Namn Katarina Lindeberg Paulina Franzén Maria Andersson Toba Kamal Helgesson Marie Johanson Eva Hansson Catharina Finne Sema Soer Emily Andersson Jonas Terje Eva Karsten Funktion enhetschef IoF/BoU utvecklingssamordnare enhetschef Enhetschef, Barn och familj Enhetschef, Barn och Familj enhetschef, Barn och familj enhetschef sektionschef arbetsmiljöinspektör 19 (19) Organisation Stadskontoret, avd Välfärd Stadskontoret, avd Välfärd Stadsområde Norr Stadsområde Öster Stadsområde Söder Stadsområde Väster Stadsområde Innerstaden Sociala resursnämnden Sociala resursnämnden IVO–Inspektionen för vård och omsorg Arbetsmiljöverket
© Copyright 2024