Olovlig bosättning, sammanställning av lagtexter
Malmö stad Miljöförvaltningen 2015-05-26 Andrea Hjärne Dalhammar Stadsjurist Dnr 525:02308-2015 Olovliga bosättningar – Sammanställning av lagbestämmelser Miljönämnden (genom miljöförvaltningen) i egenskap av tillsynsmyndighet enligt miljöbalken har en skyldighet att ingripa mot överträdelser av balken. Dessutom finns i förvaltningslagen en skyldighet att samarbeta med andra myndigheter. Olika bestämmelser och myndigheter kan vara aktuella i olika situationer vad gäller olovlig bosättning och dess miljömässiga och sanitära följder. Därför finns behov hos tillsynsmyndigheten att ha kunskap om aktuell lagstiftning, för att kunna bedöma vilka åtgärder och myndighetskontakter som är lämpligast för att förebygga och beivra överträdelser av balken i enlighet med miljönämndens skyldighet enligt 26 kap 1 § miljöbalken. Sammanställningen är inte en uttömmande uppräkning eller beskrivning av samtliga tillämpliga regler. Författaren reserverar sig också för eventuella sakfel i de delar som avser lagstiftning som inte ligger inom miljönämndens ansvarsområde. De regler som redogörs för här har varit aktuella i mer eller mindre mån över landet i samband med olovligt boende. Juridiska frågor kring tiggeri, rätt till understöd, etiska frågor eller vilka möjligheter eller skyldigheter som finns för långsiktiga lösningar vad gäller hemlöshet, fattigdom och utanförskap behandlas inte här. Innehåll 1. Förekommande lagöverträdelser ........................................................................... 2 1.1. Brottsbalken ........................................................................................................ 2 1.2. Allemansrättens omfattning och gränser ........................................................ 2 1.3. Ordningslagen och lokala ordningsföreskrifter ............................................. 3 1.4. Parkeringsregler .................................................................................................. 3 1.5. Väg- och spårvägsområden............................................................................... 4 1.6. Plan- och bygglag ............................................................................................... 4 1.7. Lag om skydd mot olyckor ............................................................................... 5 1.8. Djurhållning ........................................................................................................ 5 1.9. Gaturenhållningslag och renhållningsföreskrifter ......................................... 5 1.10. Miljöbalken och lokala miljöföreskrifter ..................................................... 6 2. Tillsynsåtgärder enligt miljöbalken ......................................................................... 7 3. Verkställighet, handräckning och rättelse (miljöbalken) ........................................ 8 3.1. Särskild handräckning ........................................................................................ 8 3.2. Verkställighet av föreläggande/förbud ........................................................... 9 3.3. Polishjälp och identifiering m.m. ..................................................................... 9 3.4. Rättelse på felandes bekostnad....................................................................... 10 1 (10) 2 (10) 1. Förekommande lagöverträdelser 1.1. Brottsbalken Fastighetsägares äganderätt och rätt att fritt förfoga över sin fastighet skyddas i grundlagen. Att ta i besittning (ockupera) annans mark kan vara brottsligt enligt nedan, vare sig det är exempelvis industritomt, parkmark, skolgård, privat tomt eller kolonilott. Fastighetsägare kan vara såväl enskild, som stat eller kommun. Anmälan om misstänkt brott görs till Polisen.1 1.2. 4 kap 6 § brottsbalken (BrB) Den som olovligen intränger eller kvarstannar där annan har sin bostad, vare sig det är rum, hus, gård eller fartyg, dömes för hemfridsbrott … Intränger eller kvarstannar någon eljest obehörigen i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe, dömes för olaga intrång … 8 kap 8 § BrB Den som, i annat fall än särskilt i detta kapitel omförmäles, olovligen tager och brukar eller eljest tillgriper något, dömes för egenmäktigt förfarande till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma skall gälla om någon utan tillgrepp, genom att anbringa eller bryta lås eller annorledes, olovligen rubbar annans besittning eller ock med våld eller hot om våld hindrar annan i utövning av rätt att kvarhålla eller taga något. … Kan vara tillämplig både vid olovligt boende och vid olovlig parkering. 8 kap 11 § andra stycket BrB Gör någon intrång i annans besittning av fastighet, såsom genom att olovligen anbringa eller bryta stängsel, bygga, gräva, plöja, upptaga väg eller låta kreatur beta, eller skiljer någon obehörigen annan från besittning av fastighet eller del därav [då gäller straffansvar enligt reglerna om egenmäktigt förfarande eller självtäkt] 8 kap 10 § BrB olovlig kraftavledning 8 kap 10 a § BrB olovlig avledning av värmeenergi 12 kap 1 § BrB skadegörelse Exempelvis att klippa upp stängsel och bryta upp dörrar och lås, eller såga ner träd. 12 kap 2 § andra stycket BrB Den som i skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat sådant, som ej är berett till bruk, dömes för åverkan… Exempelvis att bryta kvistar och såga grenar från träd. Allemansrättens omfattning och gränser Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten.2 Denna rätt begränsar fastighetsägarens äganderätt. Allemansrätten innebär bl.a. att var och en får färdas över annans fastighet (mark) och uppehålla sig där under en kortare tid. När man utövar denna rätt är man skyldig att visa hänsyn och varsamhet.3 Naturen, markägaren och andra fastighetens invånare får inte tillfogas någon nämnvärd olägenhet eller skada: hemfriden och markägarens ekonomiska intressen får inte kränkas. 4 Hemfridsbrott eller olaga intrång som inte är grovt är s.k. angivelsebrott (4 kap 11 § BrB). För att åklagare ska väcka åtal krävs att målsäganden (den drabbade) själv gjort anmälan eller att åtal är påkallat från allmän synpunkt. 1 För egenmäktigt förfarande och olovlig kraftavledning finns en motsvarande regel (8 kap 13 § BrB) som dock bara gäller närstående, det innebär att för okända personer krävs inte angivelse eller att det är påkallat från allmän synpunkt för att åtal ska kunna väckas. Att anmäla ett brott är inte detsamma som att ange brott till åtal. Enligt 23 kap 1 § första stycket rättegångsbalken ska en förundersökning, om angivelsebrott inledas så fort det på grund av en angivelse från målsägande finns anledning att anta att brott har begåtts (undantag från denna plikt finns i 23 kap 1 § och 4 a § rättegångsbalken). Se även Förundersökningskungörelse (1947:948). 2 2 kap 18 § regeringsformen 3 7 kap. 1 § miljöbalken, MB 4 Bertil Bengtsson, Allemansrätten – vad säger lagen? Nedladdningsbar på Naturvårdsverkets hemsida. 3 (10) Allemansrätten omfattar bara naturen, inte offentlig plats (allmän platsmark), tomt till bostad som inte med säkerhet är obebodd5, inhägnad byggnadsplats eller annan avskild arbetsplats, upplagsplats eller annat dylikt ställe. Allemansrätten begränsas också av brottsbestämmelserna ovan, och av praxis inom bl.a. skadeståndsrätten. Den ger exempelvis inte rätt att skada växande träd, eller att utan markägarens tillåtelse bosätta sig eller campa mer än en natt på dennes fastighet (även om en undanskymd camping i naturen under några få nätter borde kunna godtas). 6 Det är osäkert om ens en natt utan markägarens tillåtelse kan godtas vad gäller grupptältning och uppställning av husvagn. Allemansrätten ger aldrig rätt till permanent bosättning. Vid närgången tältning, framför allt på område som kan anses som tomtmark, har markägaren antagligen rätt att helt enkelt flytta undan tältet, om dess ägare vägrar att ta bort det själv.4 1.3. Ordningslagen och lokala ordningsföreskrifter Ordningslagen (1993:1617), OL gäller allmän ordning och säkerhet på offentliga platser (allmän platsmark). En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av Polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning…7 Boplatser på allmän platsmark står i strid med ordningslagens syften. Tillstånd krävs för att använda offentlig plats som upplagsplats för t.ex. byggmaterial och annat skrymmande gods. Kommuner kan meddela ytterligare föreskrifter i enlighet med ordningslagen. I Malmö kommun gäller lokal ordningsstadga. Där anges bl.a. att camping inte är tillåten förutom på Sibbarps campingplats. Det är straffbart att bryta mot föreskriften.8 Till Polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar av detta samt ingripa när sådana har inträffat.9 I fråga om boplatser på offentlig plats är det polis som har tillsynen och den som ska agera enligt 3 kap OL vid överträdelser: där ingår verktygen att lämna tillsägelse, meddela föreläggande, att själv vidta åtgärden på den ansvariges bekostnad, samt att förklara egendom förverkad, om det behövs för att förebygga fortsatt överträdelse och förverkandet inte är oskäligt. (t.ex. ta bort anordningar som har placerats på en offentlig plats utan nödvändigt tillstånd). Personer kan alltså under vissa förutsättningar avvisas från allmän platsmark utan att brott föreligger. Att bryta mot tillståndsplikten är straffbart.10 Polis har möjligheter enligt 10 och 13 §§ polislagen att avvisa eller avlägsna11 personer från platsen, om det inte sker frivilligt eller efter tillsägelse12: Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen …, får en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. 1.4. Parkeringsregler Information om ägare av svenskregistrerade fordon kan fås på Transportstyrelsens hemsida. Trafikförordningen (1998:1276) 5 se 12 kap 4 § BrB Jämför 12 kap 4, 8, 11 §§ BrB 7 3 kap 1 § OL 8 3 kap 22 § OL 9 2 resp 8 §§ polislagen 10 3 kap 22 § OL 11 Ett avvisande kan innebära att en person hindras från att komma in i ett område eller en byggnad. Ett avlägsnande kan innebära att en person flyttas från en lokal eller en plats. Det kan också innebära att den som skall föras bort från en plats förflyttas en kortare sträcka, antingen till fots eller i ett polisfordon. Om det är frågan om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat kroppsligt ingrepp som inte är helt kortvarigt torde åtgärden vara att betrakta som ett omhändertagande. (prop 1996/97:175). Jfr NJA 2005 s. 385. 12 13 c § polislagen kan eventuellt vara tillämplig i vissa fall: om det är en folksamling som inte är allmän sammankomst eller offentlig tillställning om folksamlingen stör den allmänna ordningen. Det krävs inte att den som avlägsnas skall ha bidragit till ordningsstörningen. 6 4 (10) 3 kap 48 § Inom tättbebyggt område får fordon inte stannas eller parkeras på allmän plats som är terräng. På en gång- eller cykelbana får andra fordon än tvåhjuliga cyklar eller mopeder klass II inte stannas eller parkeras. 3 kap 49 a § På allmän plats inom tättbebyggt område där kommunen är huvudman för hållande av allmänna platser samt inom vägområde för allmän väg får fordon inte parkeras under längre tid än 24 timmar i följd på vardagar, utom vardag före sön- och helgdag. (Undantag i andra stycket vad gäller betald parkering.) Överträdelse är inte brottsligt, utan kan medföra parkeringsanmärkning. Flytt av fordon kan bli aktuellt enligt lag (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall och tillhörande förordning. I fordonsflyttlagstiftningen anges i vilka fall flytt av fordon och fordonsvrak kan ske och hur detta ska ske. Beslut om att flytta ett fordonsvrak får meddelas och verkställas av kommunen (Gatukontoret), respektive av Trafikverkets region om vraket finns inom vägområde för allmän väg där staten är väghållare. Flytt kan också ske av fordon som t.ex. under minst sju dygn i följd varit parkerat i strid mot visst förbud enligt nedanstående lag om kontrollavgift vid olovlig parkering, eller som varit parkerat på annans mark under minst sju dygn i följd efter det att markägaren underrättat fordonets ägare om att det inte får vara parkerat på platsen. Kan fordonets ägare inte anträffas får fordonet flyttas om det varit uppställt under minst en månad i följd efter det att markägaren påbörjat försök att underrätta fordonsägaren. Andra exempel på när fordon får flyttas är när fordonet enligt uppgift i vägtrafikregistret saknar föreskriven trafikförsäkring, eller när det saknar registreringsskylt eller annars inte kan identifieras på platsen. 1.5. Lag (1976:206) om felparkeringsavgift samt lag (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering med tillhörande förordningar. Vid parkering utan betalning av föreskriven avgift. Flytt av fordon enligt ovanstående lag kan bli aktuellt. Väg- och spårvägsområden Enligt väglagen (1971:948) krävs väghållarens tillstånd för att uppföra byggnad eller anläggning inom vägområde för allmän väg eller vidta andra åtgärder som kan inverka menligt på trafiksäkerheten eller vara till olägenhet för vägens bestånd, drift eller brukande. Länsstyrelsens tillstånd kan krävas intill ett vägområde. Väghållaren (ev. efter föreläggande från länsstyrelsen) får själv vidta åtgärder för rättelse (d.v.s. ta avlägsna egendomen). Överträdelse av förbuden (d.v.s. tillståndsplikten) är straffbar.13 Enligt järnvägslagen (2004:519) får inte någon beträda spårområdet för järnväg utom på platser där det klart framgår att allmänheten har tillträde, utan att ha infrastrukturförvaltarens eller ett järnvägsföretags tillstånd. En befattningshavare i järnvägssystemets säkerhets- eller ordningstjänst får avlägsna den som överträder förbudet. Överträdelse av förbudet är straffbart.14 1.6. Plan- och bygglag Plan- och bygglag (2010:900), PBL, med tillhörande förordningar och föreskrifter har bl.a. bestämmelser om bygglov och vård av tomt (8 resp. 9 kap PBL). Fastighetsägaren ska hålla tomt i vårdat skick. Fastighetsägaren har också skyldighet att se till att risker för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte förekommer. Varaktig uppställning av tält och andra konstruktioner med tak kräver bygglov. Tillsynsmyndighet är stadsbyggnadsnämnden. Boverket är tillsynsvägledande myndighet. Nämndens tillsynsverktyg inkluderar bl.a. följande: - Rättelseföreläggande (11 kap. 19 § PBL): Något har uppförts utan tillstånd enligt bygglagstiftningen och rättelse ska ske genom att detta tas bort. - Åtgärdsföreläggande (11 kap. 20 § PBL): En skyldighet att göra något enligt bygglagstiftningen har inte uppfyllts och rättelse ska ske så att detta genomförs. - Användningsförbud, som gäller omedelbart (11 kap. 33 resp 38 § PBL). Kronofogdemyndigheten (Kronofogden) ska lämna den hjälp som behövs. Vad det innebär är oklart. Åtgärd på försumliges bekostnad (11 kap 27 § PBL) får inte ske utan att föregående föreläggande eller 13 14 Se 43-48 resp 71 §§ väglagen Se 9 kap 1 och 3 §§ resp 10 kap 4 § järnvägslagen 5 (10) förbud meddelats. Rätt till polishjälp finns bara för tillträdesrätten.15 Enda påföljden som är aktuell om ovanstående inte följs är vite, som kräver namngiven adressat. Om fastighetsägaren inte har rådighet (och inte får det genom kronofogdens hjälp) har stadsbyggnadsnämnden alltså inte några effektiva tillsynsverktyg vad gäller olovliga byggnader där adressaten är okänd eller av annan anledning inte går att rikta ett föreläggande eller förbud mot. Viteshot är helt utan verkan. 1.7. Lag om skydd mot olyckor Lag (2003:778) om skydd mot olyckor, LSO med tillhörande förordning och föreskrifter avser bl.a. brandskydd. Lagen ställer krav på att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar ska i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand, och för livräddning vid brand eller annan olycka, och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Tillsynsmyndighet i Malmö är Räddningstjänst Syd. Tillsynsmyndigheten ansvarar för räddningsinsatser och ska även se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder i syfte att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön. Tillsynsmyndighetens verktyg inkluderar bl.a. förelägganden, förbud, vite, och rättelse på den försumliges bekostnad. Att förena ett föreläggande eller förbud med vite går inte om adressaten är okänd. Ett viteshot är dessutom utan verkan. Om fara för liv, hälsa, egendom eller miljöskada inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledaren vid en räddningsinsats bl.a. låta utrymma områden, förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt, i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt.16 Vid exempelvis akut brandfara kan därför räddningstjänsten ingripa. Polisen ska lämna den hjälp som behövs för tillsynen.17 Länsstyrelserna ska stödja tillsynsmyndigheten genom råd och information. Central tillsynsvägledande myndighet är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). 1.8. Djurhållning Det har förekommit hållande av djur i strid mot krav i djurskyddslagen (1988:534) och dess föreskrifter och i strid mot krav på tillstånd enligt lokala miljöföreskrifter (se 4 §). Anmälan om misstänkt djurplågeri (16 kap 13 § BrB) görs till polis eller länsstyrelsens djurskyddsinspektörer, andra överträdelser av djurskyddsregler till djurskyddsinspektörerna, och överträdelser av miljöföreskrifterna anmäls till kommunens miljöförvaltning. Länsstyrelsen eller Polisen kan besluta om omedelbart omhändertagande av djur om det finns allvarliga brister och djuren är utsatta för lidande. Överträdelse av tillståndskrav i miljöföreskrifterna är inte straffbart och är inte heller belagd med miljösanktionsavgift. Se i övrigt angående miljöbalken nedan. 1.9. Gaturenhållningslag och renhållningsföreskrifter Lagen (1998:814) och förordning (1998:929) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samlar regler om säkerhet och snygghet på allmänna platser eller annars utomhus, från privata tomter till strövområden och andra naturområden. Den som har renhållningsansvar enligt lagen har skyldighet att genom gaturenhållning etc. hålla marken i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet tillgodoses. Ansvarig är kommunen eller markägaren.18 Enligt Malmö stads stadga om renhållning av gångbana har en stor del av ansvaret lagts över från kommunen till fastighetsägarna. Enligt stadgan ska fastighetsägaren bl.a. forsla bort orenlighet och nedskräpande föremål. 15 11 kap 9 och 19 §§ PBL 6 kap 2 § LSO 17 5 kap 3 § LSO 18 På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är huvudman, ansvarar kommunen för gaturenhållning och liknande (utom där staten är väghållare). Fastighetsinnehavare ska sköta gaturenhållningen inom kvartersmark enligt detaljplan som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. 16 6 (10) Kommunen har renhållningsansvar för områden som anges i lagen där inte fastighetsägaren har ansvaret, eller där det inte finns en annan ansvarig enligt annan lag.19 Gatukontoret sköter renhållningen där kommunen har ansvaret. Miljönämnden är tillsynsmyndighet och får förelägga, vilket kan förenas med vite, samt om detta inte åtlyds låta kommunen (gatukontoret) vidta åtgärder på den ansvariges bekostnad. Det krävs föreläggande eller förbud innan kommunen får låta vidta åtgärder på den ansvariges bekostnad. Utom för abandonerade (övergivna) fastigheter eller fastigheter som av annan anledning är utan fastighetsägare, finns namngiven adressat för beslutet. Att som fastighetsägare inte sköta sitt renhållningsansvar är belagt med bötesstraff. Naturvårdsverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna, vilket bör innebära att verket är tillsynsvägledande myndighet. 1.10. Miljöbalken och lokala miljöföreskrifter När personer ockuperar mark, d.v.s. bor där mot fastighetsägarens vilja, finns ofta – särskilt på privata fastigheter – normalt sett ingen iordningställd sophantering, latrinhantering, vattenförsörjning eller uppvärmning. Det kan medföra bl.a. nedskräpning och risk för olägenhet för människors hälsa genom främst lukt, skadedjur och smittrisker. Risker för hälsan drabbar i första hand de tillfälligt boende. Uppgifter från andra kommuner (bl.a. från bärplockarläger i norr och EU-medborgarläger i Stockholmsområdet) tyder på att nedskräpningen är den allvarligaste följden för miljön och innebär stora saneringskostnader för markägare och för kommuner. Det går inte heller att genom sedvanlig miljöbalkstillsyn säkerställa att bosättningen är säker och hälsosam för de boende på sådant sätt som görs i andra bostadsärenden. Anmälan om brott mot miljöbalken sker till polis. Tillsynsmyndighet är miljönämnden, och anmälan kan därför också ske till miljöförvaltningen, som utreder saken och gör åtalsanmälan om överträdelsen är belagd med straffansvar, och kan vidta tillsynsåtgärder om överträdelsen fortgår. Eldning av avfall, omfattande nedskräpning, omfattande utsläpp i form av avföring och urin utomhus på ett sätt som kan medföra betydande olägenhet, utsläpp av motorolja och bensin, m.m.: miljöbrott 29 kap 1 § miljöbalken (MB). Olovlig deponi och tippning av sopor: brottslig otillåten miljöverksamhet 29 kap 4 § b eller c MB. Det är brottsligt att skräpa ner: nedskräpning och nedskräpningsförseelse, 29 kap 7 § MB. Tomgångskörning i strid mot miljöföreskrifter. Brottsligt enligt 29 kap 9 § 2p MB. Följande överträdelser är inte straffbara och inte heller belagda med miljösanktionsavgift: Camping i strid mot campingförbud i kommunens miljöföreskrifter, elda i kamin som inte uppfyller kraven i miljöföreskrifter, hålla djur eller ha torrtoalett utan tillstånd enligt krav i föreskrifterna, samt hantering av gödsel, slam och annan orenlighet (exempelvis avloppsslam och avföring) i strid mot kommunens 20 miljöföreskrifter. Camping enligt miljöföreskrifterna definieras inte på samma sätt som camping enligt ordningsföreskrifterna eftersom reglerna grundas på olika lagar med olika skyddssyften. Allmänna och särskilda hänsynsregler m.m. som tillsynsbeslut (föreläggande, förbud m.m.) kan grundas på innefattar bl.a. följande21: Alla ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. En bostad ska bl.a. hållas tillfredsställande uppvärmd, ge möjlighet att upprätthålla en god personlig hygien, samt ha tillgång till vatten av godtagbar beskaffenhet till dryck, matlagning, personlig hygien och andra hushållsgöromål. Bostäder ska brukas på sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Bostäder, lokaler, byggnader och anläggningar ska hållas fria från ohyra och andra skadedjur. Åtgärder ska vidtas mot skadedjur som kan orsaka olägenhet för människors hälsa. Den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. 19 Om andra platser utomhus än som avses i 2 § [där fastighetsägaren ansvarar enligt lagen eller kommunens föreskrifter] där allmänheten får färdas fritt har skräpats ned eller annars osnyggats, är kommunen skyldig att återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk.(4 §) 20 Malmö stads miljöföreskrifter, 14 och 18 §§. 21 2 kap och 9 kap MB samt bl.a. 33 § förordningen 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, FMH. 7 (10) 2. Tillsynsåtgärder enligt miljöbalken Befogenheterna för tillsynsmyndigheterna enligt miljöbalken, PBL, LSO och gaturenhållningslagen skiljer sig åt något, men svårigheterna att vidta åtgärder vad gäller otillåtna bosättningar är i stort sett desamma. Möjligheterna att genomdriva PBL:s krav är särskilt begränsade. Djurskyddslagen ger möjlighet till omhändertagande av djur, men förbud mot fortsatt djurhantering innefattar samma svårigheter vad gäller adressat m.m. I det fall boendet innebär brottslig gärning bör Polisen dock med stöd av straffbestämmelsen i fråga och polislagen kunna avvisa människor från platsen för att förhindra fortsatt brottslighet. Ordningslagstiftningen, som gäller på offentlig plats, innebär större möjligheter till ingripande av tillsynsmyndigheten (Polisen). Om fastighetsägaren tillåter bosättningen måste avfallshantering etc. ordnas. I och med det åtar sig fastighetsägaren ett visst ansvar för camping eller tillfälligt boende, som i sin tur ska uppfylla svensk lagstiftning till skydd för bl.a. hälsa, miljö och omgivning. Dispens från miljö- och ordningsföreskrifter krävs också. Det gäller även om nyttjanderätten är gratis. Fastighetsägaren har normalt ett visst ansvar enligt miljöbalken för annans nedskräpning på sin fastighet.22 Om fastighetsägaren inte vidtar några åtgärder för att förhindra fortsatt nedskräpning, kan denne ofta anses ha accepterat nedskräpningen – åtminstone på en tomt eller markområde som är lätt kontrollerbar. För att fastighetsägaren ska kunna vidta nödvändiga åtgärder, åtminstone sådana som ger långsiktig effekt, behöver personer som orsakar nedskräpningen, om dessa finns kvar, oftast lämna fastigheten och åtgärder vidtas så att tillträde förhindras. Det gäller såväl privata fastighetsägare som kommunala och statliga. Det går dock inte utan stöd i lag att förelägga fastighetsägaren att ordna med och stå för kostnaderna för löpande service i form av sophämtning m.m. om boendet är en ockupation mot dennes vilja. Det skulle dessutom innebära dels ett ingrepp mot den grundlagsskyddade äganderätten 23, dels eventuellt att tillsynsmyndigheten skulle stödja (ev. medverka till) pågående brott. Vad gäller kommunal mark och mark som kommunen ansvarar för enligt gaturenhållningslagen har kommunen även motsvarande renhållningsansvar enligt miljöbalken, särskilt om platsen är iordningställd för allmänheten (parker, badplatser och liknande). Miljöförvaltningen bedömer dock att det inte går att med stöd av miljöbalken förelägga kommunen att ordna med löpande sanitär service för olovliga tillfälliga campingar och bosättningar. Detta dels för att kommunen inte är verksamhetsutövare, dels för att det finns begränsningar i kommunens möjlighet att utan särskilt lagstöd ge särskild service till vissa grupper eller till fastighetsägare. Begränsningarna utgör gräns för kommunala kompetensen enligt kommunallagens (1991:900) likabehandlingskrav och förbud mot stöd till enskilda och företag.24 Möjligheter finns i lag att ordna med tillfälligt boende, vattenförsörjning, latrin m.m. när det behövs vid allvarliga olyckor, kriser och katastrofer som en räddningsinsats eller liknande.25 Däremot kan kommunen frivilligt ordna med förebyggande åtgärder för att minska de saneringskostnader som annars kan förväntas, t.ex. informationsinsatser och att sätta ut avfallsbehållare på allmän plats och i naturen. Syftet är då att förebygga olovlig nedskräpning som kommunen riskerar att slutligen måste åtgärda. Det finns också lagstadgat om stöd till enskilda i socialtjänstlagstiftningen, som minst ett akut sådant, t.ex. hjälp till ett boende som uppfyller lagstiftningens krav.26 Den kommunala miljönämnden har tillsyn även över kommunal verksamhet och ska vidta de åtgärder som behövs för att miljöbalken ska följas. I dessa fall kan följande bli aktuellt: informera och ge råd anmäla brottsliga överträdelser till polis eller åklagare (2, 9 och ev 15 kap miljöbalken samt domstolspraxis). 2 kap 15 § regeringsformen Äganderätten enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna 22 23 24 2 kap 2 och 8 §§ KomL. Se även EU-reglerna om statsstöd. 2 kap LSO, m.fl. 26 Se skrift från Sveriges kommuner och landsting, som dock är omtvistad: http://skl.se/download/18.2371797b14a4dca6483fe13/1418804156789/SKL-juridiska-fragor-om-utsatta-EU-medborgare2014-12-09.pdf Se även vägledning från Socialstyrelsen: http://www.socialstyrelsen.se/publikationer2014/2014-6-16 25 8 (10) besluta om de förelägganden och förbud som behövs, och förena dessa med vite, men inte tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet om föreläggande eller förbud inte åtlyds, ansöka hos Kronofogden om att beslutet ska verkställas enligt utsökningsbalken (om den förelagde inte kan betala måste tillsynsmyndigheten göra det), har vissa brott begåtts, ansöka hos Kronofogden om särskild handräckning enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. 27 besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad. Att förena ett föreläggande/förbud med vite kräver enligt lag om viten att beslutet riktat till en namngiven adressat. Viteshot är utan verkan eftersom det inte kan drivas in. Det enda tvångsverktyget tillsynsmyndigheten har för att få ID-uppgifter om det vägras, är att förelägga – vilket alltså är meningslöst. Enligt praxis ska adressaten vara namngiven även i skriftliga förelägganden/förbud utan vite, men detta anges inte i lag. Däremot får de inte riktas mot en icke avgränsad krets människor eftersom beslutet då skulle få karaktären av en generell föreskrift, som tillsynsmyndigheten inte har behörighet att meddela. Vitesförelägganden måste också enligt viteslagen delges enligt de formella reglerna i delgivningslagen.28 För övriga förelägganden/förbud är det enligt förvaltningslagen myndigheten som avgör hur de ska lämnas till adressaten. Ett beslut kan lämnas muntligen, och den ålagde har rätt att begära att få beslutet i skrift. Förelägganden/förbud enligt miljöbalken kan överklagas till länsstyrelsen och därefter till mark- och miljödomstol. Även om beslutet förordnats att gälla omedelbart även om det överklagas, är handläggningstiden relativt lång. Vid tillfälliga bosättningar försvåras identifiering eftersom det varierar över tid vilka som bor på platsen och personerna dels kan uppge att de inte har ID-handlingar, dels inte är skrivna på adressen eller i Sverige. Utan Polisens medverkan för identifiering enligt 10 § polislagen (vid misstänkt brott) eller enligt utlänningslagen, har tillsynsmyndigheten mycket svårt att uppfylla överinstansernas krav, om kraven kvarstår även för förelägganden/förbud utan vite som meddelas och delges på plats till personerna i fråga.29 3. Verkställighet, handräckning och rättelse (miljöbalken) 3.1. Särskild handräckning Att avvisa personer från en fastighet när de bosatt sig där olovligen, och att avlägsna deras egendom, kan vara en nödvändig förutsättning för att fastighetsägaren ska återfå förfogandemöjligheterna till sin mark - t.ex. för att städning ska kunna ske av fastighetsägaren vid ett föreläggande mot denne. Det åligger fastighetsägaren att till tillsynsmyndigheten bevisa att denne vidtagit alla de åtgärder som är möjliga för att efterkomma föreläggandet.30 Lagen om betalningsföreläggande och handräckning31 ger kommunen, tillsynsmyndigheten, respektive fastighetsägaren möjlighet att ansöka om särskild handräckning om att Kronofogden avvisar personerna från platsen. Fastighetsägarens rätt till handräckning grundar sig på att dennes besittning (förfogande) egenmäktigt rubbats eller rätten till fastigheten på annat sätt hindrats olovligen, och ansökan avser då åläggande mot svarandena om att vidta rättelse. Miljötillsynsmyndigheten kan bara använda sig av denna möjlighet vid konstaterad överträdelse av vissa straffbara brott (ej nedskräpningsbrott), se 26 kap 17 § MB. Det finns dessutom en anledning till att denna väg i praktiken är oanvändbar idag, för såväl fastighetsägare som myndigheter: Brott enligt 29 kap. 1-4, 8, 9 eller 10 §: miljöbrott (1 §) men inte nedskräpning (7 §) ger sådan rätt till handräckning. Vite kan i praktiken inte dömas ut av domstol om det inte anges någon typ av svenskt eller utländskt registreringsnummer eller identifiering som kan ligga till grund för indrivningen av vitet. Vitesförelägganden är dessutom inte aktuella med tanke på de tillfälligt boendes ekonomiska situation. 29 Prövning av ett ärende i Malmö pågår i skrivande stund, där en boende har överklagat miljöförvaltningens boendeförbud till länsstyrelsen. 30 - T.ex. genom att visa upp Kronofogdens och/eller Polisens beslut om att avvisa en ansökan om handräckning respektive lägga ner förundersökning om olaga intrång/egenmäktigt förfarande. Polisanmälan bör göras skriftligen. Ett beslut att inte inleda, eller att lägga ner en förundersökning kan överprövas av åklagare. 31 4 och 29 §§ lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning (BfL) 27 28 9 (10) De personer som ansökan avser ska identifieras. Normalt krävs namn och person- eller passnummer. Kronofogden har dock, i fall där detta inte kunnat tas fram, godtagit fullständigt och korrekt namn. Endast de personer som omfattas av ansökan kan avhysas. Det innebär att om det vid tidpunkten för verkställighet finns andra personer på platsen än de som kronofogden fått namn på, så avvisas de inte från platsen. Istället måste handläggningen börja om från början avseende dessa personer. Personerna kan, när de fåtts att lämna platsen, komma tillbaka senare eller flytta till en annan plats på fastigheten. För att Kronofogden ska avvisa dem krävs då en ny ansökan. Kronofogdemyndigheten kräver alltså att sökanden anger personuppgifter på svarandena.32 Särskild handräckning för avflyttning har felaktigt kallats för ”avhysning” när det i själva verket handlar om att Kronofogden behöver uppgift om svarandena i ärendet för att de ska kunna delges beslut och få möjlighet att yttra sig i ärende. De boende har inte besittningsrätt, eftersom det för sådant krävs ägande eller avtal som ger nyttjanderätt. Däremot är det bara myndigheter med befogenheter enligt lag som kan avlägsna personer som tagit mark och annan egendom i besittning (ockupation). Om dessa är okända kan sökanden i praktiken bara få uppgifterna från Polisen.33 Kronofogden utför inte identifiering. Då återstår polis. Om Polisen inte bistår med identifiering, eller inte gör förundersökning och identifiering vid misstänkt brott, innebär det att avvisning från platsen inte kan ske genom Kronofogdens försorg. Det har också hänt att när identifierade personer väl skulle avvisas från platsen, hade de lämnat denna och det fanns nya boende istället, vilket innebär att förfarandet måste börja om. 3.2. Verkställighet av föreläggande/förbud Samma krav på personuppgifter på svaranden finns vad gäller tillsynsmyndighetens ansökan om att Kronofogden enligt utsökningsbalken ska verkställa ett föreläggande/förbud som inte åtlyds, vilket gör att inte heller denna väg bedöms användbar i det fall identitetsuppgifter inte kan fås från Polis. Dessutom ska som sagt föreläggandet/förbudet ange adressaterna. 3.3. Polishjälp och identifiering m.m. Miljötillsynsmyndigheten har rätt att få Polisens hjälp om det behövs för att tillsynsåtgärderna ska kunna ske.34 Polisen kan inte neka hjälpen35, men får till viss del anpassa tidpunkten till sin arbetsbelastning. Representanter från Malmöpolisen har meddelat att inom denna hjälp ingår inte att hjälpa tillsynsmyndigheten genom att se till att personerna identifierar sig - det anses inte finnas stöd för detta i de lagar som ger Polisen dess befogenheter. Skriftligt besked om detta har dock inte meddelats. Mer om identifiering: Svenska medborgare behöver i princip i Sverige inte styrka sitt medborgarskap. Det finns inte någon generellt gällande skyldighet att inneha legitimation.36 Utländska medborgare som vistas i Sverige är dock som huvudregel skyldiga att ha pass eller främlingspass.37 Detta krav gäller inte för en utlänning som är medborgare i en Schengenstat om han eller hon reser eller har rest in i Sverige direkt från en Schengenstat.38 Enligt EU:s rörlighetsdirektiv39 finns dock möjlighet för https://www.kronofogden.se/Sarskildhandrackning.html ”Ibland kan det vara svårt att veta vem som är svarande, vad den personen heter, vilket personnummer den har eller var den bor. Information kan fås bl.a. genom Skatteverket, Näringslivsregistret och Bilregistret. I vissa fall kan polismyndigheten vara behjälplig med att hämta in sådana personuppgifter. Men i hanteringen hos Kronofogden är det alltid sökanden som ansvarar för att utreda och ange vem/vilka som är svarande i målet. Kronofogden kan inte hjälpa till med det. Om sökanden inte förklarar för Kronofogden vem som är svarande kan inte Kronofogden handlägga ansökan; då kommer den att avvisas.” 33 Personuppgifterna rör sig om uppgift i allmän handling, som kan begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen. I det fall det pågår förundersökning om brott, och det skulle kunna skada förundersökningen om uppgifterna lämnades ut, kan Polisen komma att sekretessbelägga dem med stöd av 18 kap 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Om det sker, finns rätt att vid begäran få överklagningsbart skriftligt beslut om att de inte lämnas ut. Frågeställaren ska upplysas om denna rätt. 34 28 kap 8 § MB 35 Detsamma gäller rätten till polishjälp enligt PBL, LSO etc. 36 För vissa tjänster kan det finnas lagkrav på att legitimation ska kunna visas upp (t.ex. på bankkontor). En vakt inom ett område som omfattas av skyddslagen (tex. en flygplats), har rätt att fråga om identitet och rätt att omhänderta personen i vissa fall (se 10 § lag 2010:305). 37 2 kap 1 § utlänningslagen (2005:716), UtlL 38 2 kap. 8 § UtlL 39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004, preambel 9, se även art. 5, 6 och 8 32 10 (10) medlemsstaterna att ställa krav på att giltigt pass eller identitetskort ska kunna visas upp. 40 En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar att hen har rätt att uppehålla sig i Sverige, vilket gäller även medborgare i EU/Schengen. Det är utlänningen som ska göra sannolikt att hen har rätt att vistas i landet utan uppehållstillstånd eller uppehållsrätt.41 Sådan begäran får ske om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Enbart ett utländskt utseende får inte leda till kontroll.42 Även vid brottsmisstanke finns krav på den misstänkte att denne ska kunna visa upp legitimationshandling. Att inte kunna visa upp sådan handling är dock inte straffbart, men Polisen ska identifiera misstänkta och kan frihetsberöva en person, tills Polisen fått tag på legitimationshandling: Anträffas en okänd person av en polisman och finns det särskild anledning anta att han är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag skall berövas friheten vid anträffandet, får han omhändertas för identifiering, om han vägrar att lämna uppgift om sin identitet eller det finns anledning anta att hans uppgift om denna är oriktig. 43 3.4. Ingripande (avlägsnande) sker med stöd av Polislagen: 13 § Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme.44 Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Är en åtgärd som avses i första stycket otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas. 13 a § Om någon försöker tränga in på ett område eller i ett utrymme till vilket tillträde har förbjudits med stöd av denna lag eller annan författning, får en polisman avvisa eller avlägsna honom från området eller utrymmet, när det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten skall kunna upprätthållas. Detsamma gäller den som vägrar lämna ett sådant område eller utrymme, eller som inte följer en enligt denna lag meddelad anvisning att följa en viss väg. Rättelse på felandes bekostnad Det enda gångbara alternativet som återstår för miljötillsynsmyndigheten är att fatta beslut om rättelse på felandes bekostnad. Det innebär att tillsynsmyndigheten själv genomför åtgärderna och förskotterar kostnaderna. Om den ansvarige därefter inte betalar, får myndigheten till slut stå för kostnaderna. Beslut om rättelse får ske utan föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl. Det bör kunna anses som ett särskilt skäl att föreläggande, verkställighet och handräckning inte kan genomföras p.g.a. bristen på personuppgifter. Rättelse enligt 26 kap 18 § miljöbalken är sällsynt och den centrala vägledningen sparsam. Vanligast är att rättelse innebär städning/sanering i efterhand. Tillsynsmyndigheten ska fatta beslut som riktas mot den som åläggs att helt eller delvis betala, delge detta beslut till denne (som då inte är de boende eftersom de dels är okända, dels inte i praktiken kan åläggas betalning), boka entreprenörer etc. som ska utföra åtgärden, och förskottera kostnaderna (och stå för dem i slutändan om ansvariga inte betalar). Beslutet får förordnas att gälla omedelbart även om det överklagas. Beslutet kan såväl överklagas som inhiberas (direkta verkställigheten ställs in) av överinstansen. I det fall att material lämnas kvar på fastigheten och personerna fått uppgift om att det annars slängs i enlighet med beslutet - särskilt då materialet är uppenbart skräp, kan denna anses övergiven eller bortkastad, och får då avlägsnas från platsen. Om det inte kan bedömas vara övergivet eller skräp ska det förvaras i tre månader och därefter säljas eller slängas, om det inte hämtas ut. Ett alternativ bör kunna vara att överlämna materialet till Polisen som hittegods. 40 Med identitetskort avses sådant som anges i 2 kap. 17 § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Jfr 9 kap 9 § UtlL. Genom att visa upp behövliga handlingar kan göras sannolikt att hen omfattas av rörlighetsdirektivet och vistats i Sverige kortare än tre månader. I annat fall måste hen ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt (3 a kap UtlL resp UtlF). 42 se prop. 1988/89:86 s. 172 f. och prop. 1999/2000:64 s. 67 f., även Wikrén/Sandesjö, 2010, s. 470 ff. 43 2 kap 14 § polislagen (1984:387) 44 Fastighetsägaren etc. kan alltså få hjälp av polis att anvisa personer till en annan plats, om personen utgör ett hinder för framkomlighet eller har placerat sig vid en olämplig plats. 41
© Copyright 2024