Förvaltningens konstitutionella roll i komparativt perspektiv
EXEMPEL FRÅN ETT PÅGÅENDE FORSKNINGSPROJEKT
Henrik Wenander
VR-finansierat forskningsprojekt
• Inom Vetenskapsrådets satsning Demokrati och offentlig
förvaltning
• Projektledare: Bengt Lundell
• Deltagare: Titti Mattsson, Vilhelm Persson, Henrik
Wenander
Utgångspunkter
Statsvetenskap
Offentlig rätt
Rättshistoria
RF och
förvaltningen
Mitt delprojekt: Från maktdelning till
funktionsfördelning – och tillbaka igen?
- Maktdelning centralt i
västerländska demokratier –
men i Sverige?
- Normgivning (8 kap. RF)
- Normprövning (12 kap. 10§ RF)
- Komparativa utblickar
1. Förvaltningens normprövning
FÖRVALTNINGEN SOM RÄTTSLIG MOTMAKT
12 kap. 10 § RF
Finner ett offentligt organ att en föreskrift står i strid
med en bestämmelse i grundlag eller annan
överordnad författning får föreskriften inte
tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i
något väsentligt hänseende har åsidosatts vid
föreskriftens tillkomst.
Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det
särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta
företrädare och att grundlag går före lag.
Lag (2010:1408).
Den svenska förvaltningsmodellen
• Regeringen beslutar kollektivt (7 kap. 3 § RF)
• Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen,
(12 kap. 1 § RF)
• Förvaltningsmyndigheterna beslutar självständigt i
ärenden
•
som rör myndighetsutövning mot enskild/kommun eller
• som rör tillämpningen av lag
(12 kap. 2 § RF)
Komparativ utblick: ”Traditionell
maktdelning”
• Lagstiftande – Dömande Verkställande
• Förvaltningen del av verkställande
makt
• Division of powers/separation of
powers?
• Ifrågasatt: ”the Administrative state”
• Men: Lagprövning i förvaltningen i
t.ex. DK, USA? Frågan ställs nog
på annat sätt där!
Foto från Wikimedia Commons
Legalitet eller lojalitet?
Statsvetenskaplig förvaltningsteori:
Allmän konflikt mellan
grundläggande värdenivåer i
förvaltningen:
• lydnad inför lagen
• lojalitet gentemot överordnade
Historisk utveckling: 1600- och 1700-tal:
(Absolut) monarki under lagarna
• Karl XI:s reskript till Svea
hovrätt 24.1.1682
• 1680-tal: Kungliga beslut i
strid med riksstaten
nulliteter – jfr
remonstrationsskyldighet
• 21 § 1772 års RF – krav
på kontrasignering
Karl XI i slaget vid Lund.
Historisk utveckling:
1809 års RF
• Maktdelning?
• § 47 betonade lydnadsplikt för förvaltningen
– men ingen tydlig skillnad
domstolar/förvaltning nu heller
• Diskussion om normprövning – Naumann,
Reuterskiöld och Herlitz anknöt till nullitet
Historisk utveckling:
Reform av författning och förvaltning
• Författningsutredningen SOU 1963:17 – ingen
slutsats om förvaltningens normprövning
• Grundlagberedningen – dir.: behandla ”frågan om
domstolars och andra myndigheters lagprövningsrätt”
(kursiverat här)
• SOU 1972:15 –”Nuvarande rättspraxis i fråga om de
rättstillämpande myndigheternas behörighet och
skyldighet att pröva överensstämmelsen mellan
grundlag och annan lag eller författning består.”
(kursiverat här)
Fortsatt arbete med RF:s rättighetsskydd
•SOU 1975:75 – remissvar från
Regeringsrätten
• Förvaltningens underordning?
• Bristande juridisk sakkunskap?
•SOU 1978:34
• Lagprövningen klargjord inte bara av
rättspraxis, utan också ”genom uttalanden
såväl av ledamöterna av de båda högsta
domstolarna som av statsmakterna”
•11 kap. 14 § RF efter 1.1.1980: ”domstol
eller annat offentligt organ”
2010 års grundlagsreform
• Uppdelning i 11 och 12 kap. RF
• Bakgrund:
• Skillnaden mellan domstolar och förvaltning hade förstärkts i
den rättsliga regleringen
• EU-medlemskapet hade påverkat domstolarnas uppgifter
• Tydliggörande av den statliga förvaltningsmodellens betydelse
•Normprövning för förvaltningen kvar, nu i 12 kap. 10 §
RF
EU-rättens betydelse
• Fördrag och förordningar: 167/73 Komm. ./. Frankrike
• Direktiv: 103/88 Costanzo: ”[…] när de enligt domstolens
rättspraxis erforderliga villkoren för att de enskilda vid de
nationella domstolarna skall kunna åberopa
bestämmelserna i ett direktiv är uppfyllda, är alla
förvaltningsorgan, inbegripet lokala myndigheter såsom
kommuner, skyldiga att tillämpa dessa bestämmelser”¨
• Administrativ direkt effekt – ”enormous constitutional
impact” (Prechal).
12 kap. 10 § RF: Vilka organ
omfattas?
• Förvaltningsmyndigheter
• Regeringen
• Privata organ som fått förvaltningsuppgift
överlåten till sig (12 kap. 4 § RF)
• Fler?
12 kap. 10 § RF: Vad prövas?
På samma sätt som domstolar:
•Lag
• Förordning
• Myndighetsföreskrift
• Kommunal föreskrift
12 kap. 10 § RF: Hur ska prövningen gå
till?
• Ta upp ex officio
• Skyndsam handläggning
• Vem beslutar – finns sakkunskapen?
• Alternativ till lagprövning?
• Tillämpningen omfattas av JO:s tillsyn (JO 1991/92 s. 153)
2. Förvaltning och ”ministerstyre”
´SVENSK OCH DANSK RÄTT I JÄMFÖRELSE
Is there something rotten…?
• Skattesagen, Lækagesagen,
Statsløsesagen, Jægerbogssagen,
Christianiasagen…
• Politisering av statsförvaltningen?
”Der er man jo ikke neutral og
objektiv. Man er ansat til at
betjene ministeren og arbejde
for at realisere ministerens
politik.”
Henning Thiesen, ordförande Offentliga chefer i
DJØF, Magisterbladet 1/2015
Foto: Wikimedia Commons, User: BNP/ CC-BY-SA-3.0
Konstitutionella utgångspunkter
Funktionsfördelning
Magtfordeling
”All offentlig makt i Sverige utgår
från folket.” (1 kap. 1 § RF)
”Den lovgivende magt er hos kongen og
folketinget i forening. Den udøvende magt
er hos kongen. Den dømmende magt er
hos domstolene.” (§ 3 grundloven)
Bilder från norden.org
Statsförvaltningen: organisation och
arbete
• Förvaltningsmyndigheter under • Ministerialsystem §§ 12–14
grundloven
regeringen 12 kap. 1 § RF
• Begränsningar 12 kap. 2 § RF • Delegation, ”p.m.v.”
• Informell styrning
• Bekendtgørelser
• Förordningar
• Legalitetsprincipen
• Legalitetsprincipen
Statsförvaltningen: kontroll
• Förvaltningsdomstolar
• JO/JK
• KU
• Misstroende
• Åtal
• Domstolskontroll av
”øvrighedsmyndighedens
grænser”
• Ombudsmanden
• Undersökningskommissioner
• Rigsretten
Skattesagen
• Var ska oppositionsledarens make beskattas?
§ 14 skatteforvaltningsloven: ”Der gælder følgende
kompetencebegrænsninger: 1) Skatteministeren kan ikke træffe afgørelse
om en ansættelse af skat […].”
• Prövning i Skattesagskommissionen – kritik mot tjänsteman
• Folketinget: utskottskritik mot skatteministern 2014
Foton: Johannes Jansson/norden.org
Statsløsesagen
• Hur har Danmark tillämpat konventionsregler om
medborgarskap för statslösa?
• Innebar ärendehandläggningen felaktig/underlåten
information till enskilda?
• Prövning i Statsløsekommissionen – brister hos
tjänstemän i rådgivning
• Ingen kritik mot ministrar
Christianiasagen
• Inställt besök av Retsudvalget
i fristaden
• Deltagande polischef hänvisar
till annat möte – ”nödlögn” på
order av justitieministern
• Efter avslöjande –
ansvarsutkrävande?
– Justitieministern avgår
Foto: Karin Beate Nøsterud/norden.org
:
Preliminära slutsatser
• Finns inslag i danska förvaltningsskandaler som tycks sakna
motsvarighet i Sverige
• Rättsliga skillnader Danmark–Sverige inte så renodlade
” …resultatet af arbejdet skal kunne rummes inden for
embedsmanddyderne.”
• Värdet av inomnordiska jämförelser?
3. Avslutning och framåtblick
Komparation – varför och hur?
• Hitta lösningar – och problem!
• Inriktning: allmän eller inriktad på svensk rätt?
• Urval av länder – representativitet?
• Helhetsbild – anknytning till statsvetenskap, historia…