Administrationssamhället
Anders Forssell Uppsala universitet
Anders Ivarsson Westerberg Södertörns högskola
I debatten…
• Vetenskapsradion Forum 5/1
• DN Debatt 6/1
”Bryt den onda trenden och ta kontroll över
byråkratin”
Reaktioner…
”Att känna att man inte hinner med att göra rätt saker, det
stressar oerhört mycket. Vad gör jag för nytta för
patienter då?” (Arbetsterapeut)
”Jag vill bara försäkra mig om att ni inte missat
Försvarsmakten och dess relaterade myndigheter och
verksamheter. Fullt utvecklad katastrof även i
administrationshänseende. För samhällets skull hoppas
jag väl ändå att vi är värst.” (Försvarsmakten)
”Tack för att ni engagerar er i detta jätteproblem.”
(Psykolog)
Vad är det som pågår?
Vår tes:
Vi lever i ett administrationssamhälle
Vad är administration?
Ordbokens definition:
•Den/de/det organ som administrerar
•Förvaltning, handhavande, administrering, skötsel,
metod för att handha saker
•Tilldelning/administration av medicin
Svårigheter:
•Närliggande begrepp: management, byråkrati
•Hur avgränsa mot kärnverksamhet?
Vår definition av administration
• All insamling, skapande, bearbetning
sammanställning och rapportering av
information
• Till olika intressenter (ägare, huvudmän,
ledning, personal, media etc)
• Syftar till att upprätthålla, samordna och
styra ett organiserat system
• Över tid och rum
Två typer – organiserande och
legitimerande administration
• Organiserande – inåtvänd
(för egna organisationens ändamål, ex
arbetsordningar, rutiner, ekonomistyrning)
• Legitimerande – utåtvänd
(för utomstående, ex redovisning, statistik,
hemsidor, pressmeddelanden)
Hur mäts administration?
• Yrkesstatistik
• Tidsstudier
• Men svårt att mäta och sätta siffror på
eftersom: svårt att definiera, olika sätt att
mäta, svårt att jämföra…
Yrkesstatistik visar…
• Sekreterare (hela pop)
Från 256 000 år 1990 till 31 000 år 2008
• Allmänt kontorsarbete (hela pop)
Från 514 000 år 1985 till 347 000 år 2008
• Ledningsarbete (hela pop)
Från 133 000 år 1985 till 242 000 år 2008
• Chefer i offentlig sektor
Från 30 630 år 2000 till 46 600 år 2010
Tidsstudier i sjukvården visar
• Ungefär lika mycket administration som
patienttid, men stora variationer
• Trend: ökande, läggs ovanpå andra arbetsuppgifter
Vilken administration i
sjukvården?
•
•
•
•
•
Möten - samordning
Dokumentation - journalföring
Redovisning (av patientbesök, insatser etc)
Kvalitetsregister
Datasystem (6 olika lösenord…Läkare 17
olika system…)
Tidsstudier i skolan visar
• Arbetsmiljömätningar visar ökad
administration – och stress (LR, Lärarförb)
• Tidsanvändningsstudier (ca 50% till direkt
elevarbete) (adm? 25-50%)
• Internationella studier visar liknande
resultat (50/50)
• Trend: ökande, läggs ovanpå andra
uppgifter
Vilken administration i skolan?
•
•
•
•
•
•
•
Möten – samordning
Dokumentation
Omdömen
Nationella prov
Planering
Datasystem
Planer/policies
Fem tendenser
Tendens 1:
Professionalisering
Omfördelning av det
administrativa arbetet, fler
kategorier av avancerade
administratörer
(controllers, strateger,
HR, informatörer etc)
Sekreterare och kanslister
försvinner
Tendens 2:
Amatörisering
Det administrativa
arbetet sprids utåt och
nedåt
Alla administratörer
Mindre administrativt
stöd
Tendens 3:
Krav på samverkan och samordning –>
administrativt arbete
Tendens 4: “Dokumentationshysteri”
Formaliserade
datoriserade system:
– Transparens
– Accountability
– Standardisering
Tendens 5: IT gör det möjligt
• Alla är datoranvändare/
systemanvändare
• Kapaciteten ökar
• Komplexiteten ökar
• Snabbheten ökar
• Men mycket datorstrul
Varför denna utveckling?
"Mätningar har visat att bara hälften av all tillgänglig tid inom kommun
och landsting används till att producera tjänster...Avtalad ledighet kan
förklara uppemot 20 av de 50 procentenheterna icke produktiv tid och
naturlig administration ytterligare procentenheter...Hur kommer det sig
då att läraren och hemtjänsten inte möter eleven respektive brukaren
100% av sin tillgängliga tid?...
Politikernas – och ofta även ledningens – arbetssätt är det som orsakar
sådan tidsbrist och press på produktionen...Politikernas vällovliga
styrdokument verkar kostnadsdrivande. I en normalkommun finns
idag minst 50 stycken (styrdokument) som ansvariga för
verksamheterna har att förhålla sig till. Det är policydokument,
reglementen, riktlinjer, handlingsplaner, program, strategier och så
vidare..." (KommunAktuellt 37/2003).
Styrdokumenten uttryck för
förändringsidéer
• Organisering och styrning (linjeorganisation, hierarkisk
styrning och nätverkssamverkan)
• Ekonomisering (efektivitet som överordnat mål,
ekonomiska styrmodeller, New Public Management, fler
företagsekonomer)
• Redovisning- och granskning (ökad inriktning på
granskning och kontroll, ”audit society”))
Vad ska organisationer göra?
Organisationer är ett slags redskap med vissa
bestämda uppgifter. Skolan ska lära barnen att läsa
och räkna och en del annat, sjukvården ska
behandla och helst bota sjuka patienter, polisen ska
förebygga brott och fånga brottslingar, byggföretag
ska bygga hus och andra byggnader,
transportföretag (som SJ) ska transportera
människor och gods, osv osv.
Administration ska
• Hjälpa organisationerna att utföra sina
huvuduppgifter (kärnverksamheten)
• Stödja och hålla ihop aktiviteterna
Men, förutom sina huvuduppgifter
…ska organisationerna även möta krav kring miljö
och uthållighet, krav på jämställdhet, krav på etiskt
handlande, krav på riskhantering, krav på etnisk
mångfald, krav på IT-strategier, krav på
kvalitetssäkring, krav på utvärdering osv.
De flesta krav är välmotiverade och svåra att säga
nej till.
Vad händer inne i organisationerna?
• Kraven tas emot i organisationerna och
omvandlas till styrdokument av
”managementbyråkrater” (Hall)
• Från 50 till 100 styrdokument
• Varje styrdokument skapar administrativt arbete
• Arbetet sprids nedåt och utåt – ”amatörisering”
• Arbetet läggs ovanpå andra uppgifter
Skolans granskningslandskap
Internationella system och organisationer
Nationella system
OECD
IEA
PISA (international student assessment)
TIMSS (mathematics and science)
PIRLS (reading literacy)
ICCS (civic and citizenship)
ESLC (language competence)
Education at a Glance
Nationellt uppföljningssystem, officiell statistik
Jämförelsetal
SIRIS (nationell statistik, SI:s rapporter etc)
SALSA (verktyg för lokala analyser)
Medborgarundersökningar (SCB)
Tillsyn och kvalitetsgranskning (Skolinspektionen)
Analyser, utvärderingar, etc (Skolverket)
Nationella prov (Skolverket)
BRUK (verktyg för självskattning)
Lokala system obligatoriska och frivilliga
Övriga offentliga organ som bl a utvärderar skolan
Systematiskt kvalitetsarbete
Individuella utvecklingsplaner
Kommunal tillsyn
Lokala brukarundersökningar mm
SCB:s NKI
IFAU
Riksrevisionen, kommunal revision
Statskontoret
ESO
Utredningsväsendet
Privata aktörer
Senaste reformer/organ
Öppna jämförelser (SKL)
Kolada (SKL)
Kvalitetsutmärkelsen Bättre skola (SIQ)
Fackliga organisationer?
Skolkommission
Skolforskningsinstitut
IFAU breddat uppdrag
Organisationerna är vidöppna för
krav och förändringsidéer
Konsekvenser
• Målförskjutning fokus
på medlen, inte målen
• Misstron ökar, vi litar
inte på personalen
• Stress, vi gör för mycket
• Expertvälde, vad som
borde vara politiska
beslut byggs in i “neutrala”
system
Går det att ändra den här utvecklingen?
•
•
•
•
Uppmärksamma problemet!
Kan man styra mindre och i stället
Lita mer på de professionella och övrig personal?
Kan man ändra på chefsrollen? Verksamhetens
röst uppåt eller ledningens röst nedåt?
• Kan man återanställa stödpersonal, arbetsdela
och specialisera mer?
Huvudfrågan
Vad ska vi använda
(begränsade)
resurser till?
Administrera
eller…?
PS
[email protected]