LOVLIGHETSKONTROLL I HENHOLD TIL
GRATANGEN KOMMUNE Saksfremlegg Arkivsak: Sakstittel: 59 15/386 LOVLIGHETSKONTROLL I HENHOLD TIL KOMMUNELOVEN § Innstilling: ::: &&& Sett inn innstillingen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&& Det kan ikke påvises noe rettsstridig ved saksbehandlingen knyttet til vedtaket om at ordfører gis fullmakt til å starte en prosess med rådmannen om avslutning av rådmannens arbeidforhold. Kravet om lovlighetskontroll oversendes Fylkesmannen i Troms til endelig behandling. ::: &&& Sett inn innstillingen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&& ... &&& Sett inn saksutredningen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&& Saksopplysninger: Den 26. februar 2015 hadde Gratangen kommunestyre til behandling i sak 01/15 om det skulle gis fullmakt til at ordfører kunne inngå avtale om avslutning av rådmann Elin Wilsgårds arbeidsforhold. Slik fullmakt ble gitt: Ordfører gis fullmakt til å framforhandle en avtale om avslutning av rådmannens arbeidsforhold. Avtalen er ikke bindende for Gratangen kommune før den er godkjent av kommunestyret. Ordfører gis fullmakt til å gjennomføre saksbehandling i samsvar med arbeidsmiljølovens bestemmelser for å avklare om det er grunnlag for at kommunen som arbeidsgiver avslutter rådmannens arbeidsforhold. Vedtak om avskjed eller oppsigelse av rådmannen må fattes av kommunestyret. Ordfører skal i denne prosessen lag seg bistå av advokat og rådføre seg med kommunestyregruppelederne for Senterpartiet og Arbeiderpartiet. Den 16. mars 2015 satte kommunestyrerepresentantene Rita H. Roaldsen, Anita Karlsen, Yngvar Mikkelsen og Terje Sørensen fram krav om lovlighetskontroll av dette kommunestyretvedtaket. Om behandling av krav om lovlighetskontroll Vilkårene for at et krav om legalitetskontroll skal tas opp til realitetsbehandling Regler om behandling av krav om lovlighetskontroll er gitt i kommuneloven § 59: § 59.Lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v.1 1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret 2 eller fylkestinget2 kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet 3 til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, jf. § 31, og avgjørelser om habilitet. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed er ikke gjenstand for lovlighetskontroll. Spørsmål om det foreligger brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser kan heller ikke gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll. 2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. 3 3. Krav om lovlighetskontroll medfører ikke at iverksettelsen av den påklagede avgjørelsen utsettes4 med mindre det organ som har truffet avgjørelsen, kommunalt eller fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet 3 fatter slikt vedtak. 4. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig, b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte. Departementet3 skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. 5. Departementet3 kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. 5 6. Departementet3 kan kreve at kommunen og fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter. 7. Departementet6 fastsetter nærmere regler om tidsfrister for krav om lovlighetskontroll. 0 Endret ved lover 10 jan 1997 nr. 8 (ikr. 1 mars 1997), 19 juni 2009 nr. 88 (ikr. 1 juli 2009 iflg. res. 19 juni 2009 nr. 840), 11 mai 2012 nr. 25 (ikr. 1 juli 2012 iflg. res. 11 mai 2012 nr. 413). 1 Jf. § 28-1 h og § 28-2 q. 2 Jf. § 6. 3 Det enkelte departement (for vedtak som er truffet i medhold av de lover vedkommende departement forvalter) iflg. res. 18 des 1992 nr. 1079, som også gir Kommunal- og moderniseringsdepartementet fullmakt til å fastsette nærmere regler for de øvrige departementers utøvelse av lovlighetskontrollen, og til å overføre myndighet videre. 4 Sml. fvl. § 42. 5 Jf. fvl. § 35. 6 Kommunal- og moderniseringsdepartementet iflg. res. 18 des 1992 nr. 1079. Fristen det vises til i nr 7 er i forskrift fastsatt til tre uker etter at det aktuelle vedtaket er fattet. I rundskriv veileder H-2013-2299 fra kommunal- og regionaldepartementet er det sagt følgende i punkt 6.1.10 om tidsfrister for framsetting av krav om lovlighetskontroll: I henhold til forskrift 13. januar 1993 nr. 4041 er fristen for å fremsette krav om lovlighetskontroll etter § 59 nr. 1 tre uker. Fristen gjelder fremsettelse av krav for det forvaltningsorganet som har truffet avgjørelsen. (Forskriften er inntatt til slutt i denne veilederen). Bakgrunnen for en klagefrist på tre uker er blant annet at dette samsvarer med forvaltningslovens klageregler for enkeltvedtak, samt behovet for å kunne innrette seg etter avgjørelsen forholdsvis raskt etter at den ble truffet. Fristen løper fra det tidspunktet avgjørelsen er truffet. Dette gjelder uavhengig av hvilket organ som har truffet avgjørelsen. Dersom det på et tidspunkt er fremmet både forvaltningsklage og lovlighetsklage, bør forvaltningsklagen etter departementets vurdering avgjøres før lovlighetssaken påbegynnes. Fristen er absolutt. Det kan derfor ikke gis oppreisning mot fristoverskridelse etter en analogi fra forvaltningslovens regler. De forholdene som kan begrunne oppreisning etter forvaltningsloven slik at klagen kan tas under behandling selv om klagefristen er oversittet, tar sikte på beskyttelse av partene i en sak, og kan innrømmes i særlige tilfeller hvor parten ikke kan lastes for overskridelsen. Disse forholdene vil ikke gjelde tilsvarende i saker om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Tidsfristen fastsatt i forskrift i medhold av kommuneloven gjelder ikke når Fylkesmannen tar opp en avgjørelse til kontroll av eget tiltak, jf. § 59 nr. 5. Fylkesmannen kan selv vurdere også etter 3 ukers fristen om hjemmelen skal benyttes. Dersom Fylkesmannen mottar en anmodning om kontroll etter nr. 5, kan dette derfor ikke avvises med den begrunnelse at «fristen» er ute. Forholdet kan i noen tilfeller være at det før 3 ukers fristen har uløpt kommer inn anmodning om kontroll av eget tiltak. Her bør det vurderes konkret når kontroll eventuelt skal settes i gang, men normalt bør Fylkesmannen avvente en formell lovlighetsklage, med mindre avgjørelsen åpenbart er ulovlig og det haster med å konstatere ulovlighet. Kravet om legalitetskontroll er satt fram av minst tre faste kommunestyremedlemmer innen fristen på tre uker. Vilkårene for at kravet skal realitetsbehandles er oppfylt. Hvilke spørsmål som kan prøves i en sak om krav om legalitetskontroll Det er de offentligrettslige sidene ved vedtaket som er gjenstand for lovlighetskontroll. Privatrettslige spørsmål kan ikke prøves. Dette er også gjort nærmere rede for i punkt 6.1.7. i nevnte veileder fra departementet: Utgangspunktet er at det bare er de forvaltnings- og offentligrettslige sidene ved en avgjørelse som er gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Rent privatrettslige sider kan ikke kontrolleres. Spørsmål om det eksisterer en privatrettslig forpliktelse for kommunen, og eventuelt innhold og omfang av en kommunes privatrettslige forpliktelser med kontraktsrettslig, erstatningsrettslig eller tingsrettslig grunnlag, inngår således ikke i kontrollen etter § 59.Side 18 Fylkesmannen kan for eksempel ikke overprøve kommunestyrets avgjørelse om innrømmelse eller fraskrivelse av erstatningsansvar. En eventuell avgjørelse i kommunestyret om fordeling av mottatt testamentsarv kan heller ikke overprøves av Fylkesmannen, selv om fordelingen skulle stride mot testamentets bestemmelser. Disse forholdene reguleres materielt av privatrettslige, og ikke offentligrettslige regler. I slike tilfeller er det domstolene som eventuelt må vurdere hvorvidt kommunen har handlet i tråd med loven eller ikke. Fylkesmannen kan imidlertid prøve om kommunestyret var vedtaksført da avgjørelsene ble truffet, eller om habilitetsreglene ble fulgt. Dersom det ved behandlingen av en sak om en privatrettslig disposisjon reises spørsmål om inhabilitet eller brudd på andre offentligrettslige regler, kan saken således bringes inn for kontroll av disse forholdene. Det presiseres at gjenstand for en slik kontroll i tilfelle kun vil være organets personelle eller prosessuelle kompetanse. Det må tas stilling til om det besluttende organet hadde myndighet til å treffe avgjørelsen og om offentligrettslige saksbehandlingsregler har blitt fulgt. I dette ligger at kommunestyret i saken om krav om legalitetskontroll ikke skal ta stilling til om vedtaket som ble fattet i sak 1/15 er fornuftig. Dersom kommunestyret ønsker å vurdere det spørsmålet på nytt, må dette reises som en ordinær sak om omgjøring av tidligere vedtak. Det kommunestyret skal ta stilling til i en sak om legalitetskontroll, er om saksbehandlingsreglene er fulgt, dvs de offentligrettslige sidene. Slik kravet om lovlighetskontroll er formulert, er det også de offentligrettslige sidene ved vedtaket som ønskes vurdert. Kravet om lovlighetskontroll gjengis slik: ”Følgende ligger til grunn for kravet om legalitetskontroll: -Møteinnkallingen var sendt ut med for kort frist og utenfor godkjent møteplan. Den var sendt ut i vinterferien hvor Ordfører var klar over at flere faste medlemmer var bortreist på ferie. -Faste representanter mottok heller ikke innkallingen. -Syv av femten faste representanter kunne ikke møte. Kommunestyret var ikke fulltallig. -Administrasjonen var ikke underrettet om møtet. Møtedokumentene ble lagt fram på møtet og har ikke vært tilgjengelig for ikke møtende representanter. Det reises også spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst. Det settes også fram krav om oppsettende virkning.” Vurdering av vedtaket Spørsmål om møteinnkallingen Det som det stilles spørsmål om, er om innkallingen er gyldig sett til tidsrommet mellom innkalling og møtedato, at møtet ble holdt utenfor oppsatt møteplan og at møtet ble avholdt i vinterferien og ordfører visste at mange faste representanter av den grunn ikke kunne møte. Verken kommuneloven eller kommunens eget reglement stiller opp noen absolutt frist for hvor lang tid på forhånd det kan kalles inn til kommunestyremøte. Innkalling til møte ble sendt den 20. februar om kvelden: Fra: Ronny Grindstein Sendt: 20. februar 2015 20:47 Til: Terje Sørensen; Terje Sørensen; Rita Roaldsen; Rita Roaldsen; Anita Karlsen; Elsa Holm; Yngvar Mikkelsen; Yngvar Mikkelsen; Kjetil Fjellheim; Roger Markussen; Roger Markussen; Arnold Paulsen; Morten Berg; Morten Berg; Steinar Hytjanstorp; Jonas Bertelsen Johnsen; Olaf Øien; Roy Josefsen; Roy Josefsen; Henry Høgmo; Henry Høgmo; Ronny Grindstein Emne: Møteinnkalling Gratangen kommunestyre 26.02.2015 UNNTATT OFFENTLIGHET jfr Off.loven §23, første ledd Viktighet: Høy Innkallingen ble sendt seks dager før møtet skulle holdes. Det ble samtidig sendt ut sms med varsling til samtlige representanter om at møteinnkalling var sendt ut pr epost. SMS inneholdt også opplysning om dato og tidspunkt for kommunestyremøtet. Kommunens eget reglement oppstiller en hovedregel om at innkalling skal sendes ut syv dager før møtet skal holdes. Det er opp til kommunestyret å avgjøre om man aksepterer innkallingen eller ikke. Det kommunestyret som møtte den 26. februar 2015 godkjente innkallingen. Når kravet om legalitetskontroll skal behandles, skal ikke kommunestyret ta stilling til om det var fornuftig av kommunestyret å godkjenne innkallingen, men om kommunestyret hadde juridisk adgang til å gjøre det. I og med at det ikke finnes absolutte regler for hvor langt tid innkalling til møtet skal sendes ut på forhånd, så må konklusjonen på dette være at kommunestyret den 26. februar 2015 hadde anledning til å akseptere en innkallingsfrist på seks dager. Det samme vil gjelde for det forhold at det er innkalt til møte i vinterferien og at ordfører er klar over at mange faste representanter ikke kan stiller. Det finnes ingen regler som forbyr møter i ferietiden. Det finnes heller ingen regler som forbyr at kommunestyret settes med mange vararepresentanter. Det avgjørende er at kommunestyret er lovlig satt. Kommunestyret som møtte den 26. februar 2015 aksepterte at møtet kunne settes i vinterferien. Kommunestyret var også satt med lovlig møtende representanter. Det foreligger ingenting rettsstridig ved denne godkjennelsen, og kommunestyrets vedtak om å godkjenne innkallingen kan ikke oppheves. Spørsmålet om faste representanter har mottatt innkallingen I kravet om legalitetskontroll blir det hevdet at faste representanter ikke har mottatt innkallingen. Av eposten som er sendt fra ordfører, framgår det at denne er sendt til samtlige faste representanter i kommunestyret. For noens vedkommende, er innkallingen også sendt til to epostadresser. Det sentrale er at innkallingen er sendt til vanlig og kjent adresse, ikke om mottaker har gjort seg kjent med den. Det er ikke noe i denne innkallingen som tyder på at innkallingen ikke er sendt til aktuell adresse til samtlige faste representanter i kommunestyret. Dersom det likevel skulle forholde seg slik at innkallingen ikke er sendt til en eller flere faste representanter, så har ikke dette uten videre som følge at kommunestyrets vedtak er ugyldig. I så tilfelle må det stilles spørsmål om denne feilen kan ha hatt innvirkning på vedtakets innhold. Dersom feilen er uten virkning, er vedtaket gyldig, jmf prinsippet i forvaltningsloven § 41: § 41.(virkningen av feil ved behandlingsmåten). Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Det er i kravet om legalitetskontroll ikke påvist avgjørende prosedyrefeil ved innkallingen. Også på dette punktet er kommunestyrets vedtak om å godkjenne innkallingen gyldig, og vedtaket kan derfor ikke oppheves. Spørsmålet om betydningen av at bare syv av femten faste representanter møtte og at kommunestyret ikke var fulltallig Det følger av kommuneloven § 33 at ”[e]t folkevalgt organ kan bare treffe vedtak hvis minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene og avgitt stemme i vedkommende sak.” Møtende varamedlemmer er likestilt med fast valgte representanter. Gratangen kommunestyret var den 26. februar 2015 satt med mer enn halvparten møtende representanter. Kravet om at vedtaket skal oppheves med begrunnelse i at kommunestyret ikke var lovlig satt, kan ikke tas til følge. Spørsmålet om betydningen av at administrasjonen ikke var underrettet om møtet Tema for møtet var rådmannens arbeidsforhold, om dette skulle avsluttes og hvilket forhandlingsmandat ordfører eventuelt skulle få. Dette er opplysninger som er underlagt taushetsplikt og som også skal behandles i lukket møte. Saken angår også kommunens forhandlingsposisjon, slik at det også av den grunn er hjemmel for ikke å gi innsyn. Ut fra sakens karakter, så skal ikke administrasjonen ha innsyn i denne saken og heller ikke være til stede ved sakens behandling. Det er derfor ikke noen feil at administrasjonen ikke var underrettet om møtet. Det foreligger altså heller ingen ugyldighetsgrunn på dette punktet. Kravet om at vedtaket skal oppheves kan derfor ikke tas til følge. Spørsmålet om møtedokumenter og sakens opplysning Vedlagt eposten om innkalling til møte fra ordfører den 20. februar 2015, var følgende saksframlegg: Bakgrunn for saken Ordfører fremmer denne saken for å be kommunestyret om at ordfører gis fullmakt til å avklare om det er grunnlag for å avslutte rådmannens arbeidsforhold, enten gjennom en omforent sluttavtale eller ved drøftinger etter arbeidsmiljøloven etter varsel om avskjed eller oppsigelse. Ordfører kan ikke selv inngå bindende avtale på vegne av kommunen eller selv ta beslutning om at rådmannens arbeidsforhold skal avsluttes. I alle tilfelle ligger den endelige beslutningen hos kommunestyret. Kommunestyret må godkjenne en sluttavtale. Vedtak om avskjed eller oppsigelse må også skje i kommunestyret. Begrunnelsen for at ordfører ønsker denne fullmakten er at ordfører mener rådmannen ikke fyller rådmannsrollen på en tilfredsstillende måte, verken ledelsesmessig og faglig. Ordfører finner det vanskelig å etablere et godt samarbeid med rådmannen. Blant annet vil rådmannen ikke medvirke til ukentlige samarbeidsmøter og heller ikke stille i medarbeidersamtaler. Det er flere eksempler på at rådmannen ikke følger opp politiske vedtak og at hun opptrer illojalt. Nevnes her kan Flyprosjektet og budsjettet. Ordfører mener rådmannen tidvis er respektløs i sin kontakt med andre, både internt og eksternt. Rådmannen er en utfordring for arbeidsmiljøet i kommunen. Ordfører foreslår ingen øvre økonomisk ramme for fullmakten. Gjennom rådføring med advokat og kommunestyregruppelederne fra Senterpartiet og Arbeiderpartiet vil ordfører undervegs i prosessen finne avklaring på hvor grensen for en sluttavtale går. Ordfører har etablert kontakt med advokat Frode Lauareid hos KS Advokatene og vil benytte han som rådgiver i prosessen. Forslag til vedtak Ordfører gis fullmakt til å framforhandle en avtale om avslutning av rådmannens arbeidsforhold. Avtalen er ikke bindende for Gratangen kommune før den er godkjent av kommunestyret. Ordfører gis fullmakt til å gjennomføre saksbehandling i samsvar med arbeidsmiljølovens bestemmelser for å avklare om det er grunnlag for at kommunen som arbeidsgiver avslutter rådmannens arbeidsforhold. Vedtak om avskjed eller oppsigelse av rådmannen må fattes av kommunestyret. Ordfører skal i denne prosessen lag seg bistå av advokat og rådføre seg med kommunestyregruppelederne for Senterpartiet og Arbeiderpartiet. I møtet redegjorde ordfører nærmere om sitt syn på saken. Redegjørelsen var understøttet av en Power point-presentasjon. I tillegg deltok advokat Frode Lauareid over telefon i om lag 20 minutt og redegjorde på generelt grunnlag om saker vedrørende rådmannens arbeidsforhold og hvordan disse ble behandlet i kommunene. Det følger av kommuneloven § 34 nr 1 at kommunestyret avgjør selv hvilke saker som skal realitetsbehandles eller ikke. En sak som er satt opp på sakslisten kan utsettes med alminnelig flertall. Av dette følger at kommunestyret avgjør selv om det foreligger tilstrekkelig grunnlag til å fatte en realitetsavgjørelse. Dette er for eksempel lagt til grunn av Fylkesmannen i Buskerud i en sak om legalitetskontroll, der dette var ett av punktene som skulle avgjøres, se sak 2013/5265. I denne saken kom et enstemmig kommunestyre til at saken var tilstrekkelig opplyst til at et vedtak kunne fattes. Vedtaket er derfor gyldig og kan ikke oppheves i en sak om legalitetskontroll. Dersom kommunestyret ønsker å fatte et annet vedtak, må dette gjøres i en sak om omgjøring av tidligere vedtak. Spørsmål om oppsettende virkning Det er i kravet om legalitetskontroll også satt fram krav om at vedtaket gis oppsettende virkning. I utgangspunktet er det slik at vedtak skal gjennomføres selv om det er satt fram krav om legalitetskontroll. Kommunestyret kan likevel bestemme at det ikke skal skje noe i saken før kravet om legalitetskontroll er endelig behandlet. Vedtaket som er til prøving er at ordfører har fått mandat til å forsøke å forhandle fram en avtale om at rådmannens arbeidsforhold avsluttes. Ordfører har også fullmakt til, for det tilfellet det ikke er mulig å få til en omforent sluttavtale, å starte en prosess for å undersøke om det er grunnlag for at arbeidsforholdet avsluttes etter reglene i arbeidsmiljøloven. Det som har skjedd så langt er at ordfører har hatt drøftelser med gruppelederne for Arbeiderpartiet og Senterpartiet. Der var det enighet om at rådmannen skulle få tilbud om en oppsigelsestid på seks måneder. Det var forhandlinger mellom partene den 19. mars 2015. Disse forhandlingene førte ikke fram. Ordfører legger til grunn at vedtaket om fullmakt fortsatt gjelder, og arbeider derfor videre med å avklare med gruppelederne om kommunen skal sette fram et høyere tilbud eller om det i stedet skal startes et arbeid med å utarbeide innkalling til drøftingsmøte etter arbeidsmiljøloven. Ordfører velger å stille det åpent for kommunestyret om den videre prosessen skal stilles i bero til kravet om legalitetskontroll er endelig behandlet, eller om det skal arbeides parallelt med rådmannens arbeidsforhold. Som vedlegg til saken følger: -Krav om lovlighetskontroll i henhold til kommuneloven §59 Gratangen kommune, 23.03.2015 Ronny Grindstein ordfører ... &&& Sett inn saksutredningen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&
© Copyright 2024