Metodehåndbok 2015
Metodehåndbok Samfunnsøkonomiske analyser for jernbanen 2015 Forord Innhold Foreliggende metodehåndbok er en revidert versjon av veilederen fra 2011. Det er gjort endringer både i Metodehåndbokens faglig innhold og i satser for verdsetting av virkninger. Metodehåndboken baserer seg på utviklingen innen fagfeltet samfunnsøkonomi de siste tre årene og endringer i retningslinjer for beregningsforutsetninger, spesielt Rundskriv R-109/14 (Finansdepartementet, 2014) og NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser (Hagen-utvalget). I tillegg er Jernbaneverkets modell for nytte-kostnadsanalyser, Merklin revidert. I den forbindelse har satsene som forutsettes i Merklin blitt oppjustert fra 2009-kroner til 2013-kroner, og de fleste av disse satsene presenteres i Metodehåndboken. Arbeidet med Metodehåndboken har vært ledet av Strategi og samfunn i Jernbaneverket ved Seksjon for samfunnsøkonomi og statistikk. Seksjonen har ansvaret for det faglige innholdet i Metodehåndboken samt ansvaret med å videreutvikle nytte-kostnadsanalyser som del av et beslutningsgrunnlag for tiltak i jernbanesektoren. Kontaktpersoner på dette fagområdet er Christoph Endresen Siedler og Kaja Voss (begge Seksjon for samfunnsøkonomi og statistikk). Henning Wahlquist, Tor Homleid og Annegrete Bruvoll, (alle i Vista Analyse AS) har ført Metodehåndboken i pennen og videreutviklet Merklin. FORORD INNHOLD Figur- og tabelloversikt Innledning 2 3 5 6 1 Samfunnsøkonomi og nyttekostnadsanalyser 10 1.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 11 Hva er samfunnsøkonomisk lønnsomhet?11 Måling av samfunnsøkonomisk lønnsomhet12 Markedsøkonomi og samfunnsøkonomisk lønnsomhet13 1.2 Samfunnsøkonomiske analyser 14 Formål14 Anvendelsesområder15 Metoder16 Samfunnsøkonomiske vurderinger16 Samfunnsøkonomiske beregninger17 1.3 Nytte- kostnadsanalyser 18 Alternativer og konsekvenser18 Verdsetting19 Omregning til felles tidspunkt20 Beregrensninger21 1.4 Nytte- kostnadsanalyser i samferdsel 22 Typer prosjekter23 Typer virkning23 Ringvirkninger som ikke fanges opp (mernytte)25 Myndighetspålagte tiltak28 2Trinn i en nka 30 3Klarlegging av behov, formål og alternativer 34 3.1 Behov og formål 37 3.2 Referansealternativet37 3.3 Utbyggingsalternativet39 4Fastsettelse av beregningsforutsetninger 4.1Kalkulasjonsrente 4.2Tidshorisont 43 43 44 4.3Kalkulasjonspriser 46 5Kartlegging av virkninger 5.1Grunnlag for NKA 5.2 Trinn i kartleggingen 51 51 51 6 Trafikkberegninger 56 6.1Persontrafikk 59 Innledning59 Krav til markedsanalysen59 Trafikkberegning/samfunnsøkonomisk lønnsomhet61 Forenklet metode for beregning av trafikale konsekvenser61 6.2Godstrafikk 62 Marked og konkurransesituasjon62 Konkurranseparametre63 Jernbanens rolle i godstrafikken64 Infrastrukturens betydning for jernbanens godstransport65 Trafikkberegning med godsmodellen65 Trafikk-, nytte- og kostnadsberegninger Merklin66 7Verdsetting av virkninger 72 7.1Målbegreper 72 7.2Trafikantnytte 74 Togtrafikanter74 Trafikk på andre transportmidler76 Godskunder77 7.3 Konsekvenser for operatører 81 7.4 Konsekvenser for det offentlige 85 Infrastruktur jernbane85 Veger og lufthavner86 Avgifter87 Offentlige kjøp87 7.5 Samfunnet forøvrig (tredje part) 88 Ulykkeskostnader88 Miljøkostnader90 Miljøeffekter av investering i og drift av jernbanen93 Helsekostnader 94 Skattefinansieringskostnader 8.Risiko og usikkerhet 8.1 Bestkrivelse av risiko og usikkerhet 94 98 101 9. Samlet fremstilling 104 10.Etterundersøkelser 10.1Mål 10.2 Ambisjonsnivå og prioritering 10.3Innhold 108 111 111 112 Prosjektbeskrivelse 112 Hovedtall fra foranalysen 113 Beskrivelse av avvik 113 Analyse av avvik 113 Ikke-prissatte konsekvenser 115 Samlet vurdering - forbedringsforslag 115 10.4Prosesser 112 11.Notater 116 12 Litteratur 121 Figurer 1.1 Fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet til nytte kostnadsanalyser i samferdsel 1.2Pareto-optimalitet 1.3 Aggregert betalingsvilje 1.4 Metoder for samfunnsøkonomiske analyser 1.5Konsumentoverskuddet 2.1 Hovedelementene i en NKA 3.1 Klarlegging av problem, formål og alternativer 4.1 Fastsettelse av beregningsforutsetninger 4.2 Illustrasjon av tidsbegreper 5.1 Kartlegging av virkninger 5.2 Hovedtrinn i en kartlegging av virkninger 5.3Konsekvensviften 7.1 Verdsetting av virkninger 7.2 Virkninger for trafikantene 7.3 Tilbud og etterspørsel for godstrafikk på jernbanen 7.4 Nytte av kortere rutetid og høyere punktlighet 7.5 Nytte i dimensjonerende retning av kapasitetsutvidelse 7.6 Kalkulasjonspris for klimagassutslipp, 2013-kroner pr. tonn 8.1 Beskrivelse av risiko og usikkerhet 8.2 Utslag på lønnsomhet 9.1 Samlet fremstilling 10.1Etterundersøkelse. 11 11 12 16 19 32 37 43 45 51 51 53 72 74 78 79 81 92 101 102 107 111 Tabeller 1.1 Illustrasjon av Kaldor-Hicks-kriteriet 12 1.2 Markedssvikt og virkemidler 14 1.3 Aktører og konsekvenser 25 1.4 Oppsummering av elementer i dagens NKA og netto ring virkninger 27 4.1 Kalkulasjonsrente for statlige tiltak, sett fra analyse tidpunktet 44 7.1 Satser for reisetid ombord (2013-kr pr. time). Satsene indeks reguleres i henhold til SSBs lønnsindeks 75 7.2 Vektfaktorer for reisetidskomponenter 75 7.3 Reduksjoner i køkostnader for trafikanter på andre transport midler ved økt togtrafikk (kr pr. kjøretøykm, 2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til SSBs lønnsindeks 77 7.4 Nytteelementer gods 77 7.5 Regneeksempel 80 7.6 Enhetssatser for persontrafikk (2013-kr) 83 7.7 Enhetssatser for persontrafikk (2013-kr). 83 7.8 Enhetssatser for godstrafikk (2013-kr). 84 7.9 Reduksjoner i vedlikeholdskostnader ved overføring til tog. 2013-priser. Satsene justeres i henhold til konsumprisindeksen og SSBs indeks for drift og vedlikehold av veger (tabell 0866) 84 7.10 Særavgifter for ulike transportmidler (2013-kr) 87 7.11 Reduserte ulykkeskostnader ved overføring av trafikk fra andre transportmidler. 2013-kr. Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen 89 7.12 Ulykkeskostnader togtrafikk (2013-kr). Satsene indeks- reguleres i henhold til lønnsindeksen. 89 7.13 Lokal luftforurensing (2013-kroner pr. kjøretøykm). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen 91 7.14Global luftforurensing, direkteutslipp (kg CO2 pr. kjøretøykm) 92 7.15 Støy, 2013-kroner pr. kjøretøykm. Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. 93 7.16 Støykostnader pr. togkm (2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. 94 7.17 Helsegevinster ved gang- og sykkelreiser (2009-kr pr. km) 95 7.18 Helsegevinster pr. togreise (2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. 95 10.1 Oppsummering av avvik 113 10.2 Prosjektuavhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi, mill. kr 114 11.3 Prosjektavhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi mill. kr 114 11.4 Prosjektuavhengige og -avhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi mill. kr 115 innledning Foreliggende Metodehåndbok gir retningslinjer for gjennomføring av samfunns økonomiske analyser, med vekt på nytte-kostnadsanalyser (NKA), av tiltak i jernbanesektoren i Norge. Formålet er å bidra til forståelse av metodikken og begrunne praktiske valg i analysen. Veilederens struktur I kapittel 2 gjennomgås det faglige grunnlaget og bruksområder for NKA. I kapittel 3 gis en kort beskrivelse av de ulike trinnene i en NKA. I de påfølgende kapitlene (4-11) beskrives de enkelte trinnene nærmere. Implementert i Merklin Anbefalingene i Metodehåndboken er reflektert i oppbyggingen og satsene i Jernbaneverkets modell for nytte-kostnadsanalyser, Merklin. Innledning Innledning Prinsipper og retningslinjer for NKA Forhold til andre veiledere og grunn- Metodehåndboken er basert på metodikken beskrevet i Veileder i samfunnsøkonomiske lagsdokumenter analyser (DFØ, 2014). Metodehåndboken følger dermed retningslinjene fastsatt av Finansdepartementet (FIN) i Rundskriv 109/14, Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. (Finansdepartementet 2014) FINs retningslinjer og DFØs veileder er avledet av tilrådingene nedskrevet i NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser (Hagen-utvalget). I tilknytning til Metodehåndboken er det utarbeidet et dokument (Jernbaneverket 2015) som utdyper særskilte tema og inngangsdata. Her finnes også en praktisk brukerveiledning til Merklin. 6 Innføring og oppslagsverk Metodehåndboken kan benyttes både som en innføring i samfunnsøkonomiske analyser av jernbaneprosjekter, og som oppslagsverk ved gjennomføring av analysene. Nye brukere av Merklin anbefales å lese Metodehåndboken før de gjennomfører konkrete analyser. Prisnivå 2013 Alle beløp i Metodehåndboken er i 2013-kroner. De offisielle og omforente prisindeksene skal benyttes ved omregning fra andre prisnivåer. 7 1 Samfunnsøkonomi Samfunnsøkonomi og nyttekostnadsanalyser og nyttekostnadsanalyser 8 Virkningsanalyse16 Konseptvalgutredning16 Konsekvensutredning17 1.2.5 Samfunnsøkonomiske beregninger 17 Nytte-kostnadsanalyser17 Kostnadseffektivitetsanalyser17 Kostnadsvirkningsanalyser17 1.3 Nytte- kostnadsanalyser 18 Behov for forenkling18 Alternativer og konsekvenser18 Felles målestokk18 Konsekvenser og tid18 1.3.1 Alternativer og konsekvenser 18 Sammenligning mellom alternativer18 Referansealternativer18 Utbyggingsalternativer18 Alle relevante virkninger19 1.3.2 Verdsetting19 Betalingsvillighet19 Alternativkostnad19 Markedspriser19 Konsumentoverskuddet19 Verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder20 1.3.3 Omregning til felles tidspunkt 20 Konsekvenser på ulike tidspunkt20 Tidspunkt ikke likegyldig20 Nåverdi20 Kalkulasjonsrente21 Analyseperiode og levetid21 1.3.4Beregrensninger 21 Informasjon om relevante virkedager21 Håndtering av avhengighet mellom prosjekter21 Manglende verdsetting og svakheter ved metodikken21 Lang tidshorisont22 Transportmodeller22 NKA må suppleres22 Behov for transparens22 1.4 Nytte- kostnadsanalyser i samferdsel 22 Formål å påvirke reisemarkedet22 Redusere eksterne kostnader22 Kompleksitet22 Lang tidshorisont22 Metodeutvikling22 1.4.1 Typer prosjekter 23 Investering i infrastruktur23 Drifts- og vedlikeholdsprosjekter23 Prissetting23 Reguleringer23 1.4.2 Typer virkning 23 Realeffekter23 Omfordeling mellom aktører24 Klassifisering etter aktører24 Virkninger for det norske samfunnet25 1.4.3 Ringvirkninger som ikke fanges opp (mernytte) 25 Dagens metodikk fanger opp en stor del av virkningene25 Netto ringvirkninger25 Produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet26 Økt arbeidstilbud26 Virkninger for arealbruk26 Økt produksjon i markeder med fullkommen konkurranse26 Ikke marginale virkninger27 Trolig små, men ikke ubetydelige27 Behov for metodeutvikling27 1.4.4 Myndighetspålagte tiltak 28 Ikke med i basisberegningen28 Med i følsomhetsanalyser28 1 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1 Samfunnsøkonomi og nyttekostnadsanalyser 10 1.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet 11 Effektiv utnyttelse av knappe ressurser11 1.1.1 Hva er samfunnsøkonomisk lønnsomhet? 11 Paretokriteriet11 Kaldor-Hicks-kriteriet11 Foredelingsvirkninger12 1.1.2 Måling av samfunnsøkonomisk lønnsomhet 12 Basert på individuell nytte12 Aggregert betalingsvilje12 1.1.3 Markedsøkonomi og samfunnsøkonomisk lønnsomhet 13 Markedsløsning13 Markedssvikt13 Eksterne virkninger13 Kollektive goder13 Fallende gjennomsnittskostnader13 Ufullkommen konkurranse14 Behov for samfunnsøkonomiske analyser14 1.2 Samfunnsøkonomiske analyser 14 1.2.1 Formål14 Prioritering av knappe ressurser14 Utredningsinstruksen14 KS1 og KS214 Synliggjøre og systematisere konsekvenser15 Føranalyse15 Etterundersøkelser15 Bare en del av beslutningsgrunnlaget15 1.2.2 Anvendelsesområder15 Ulike sektorer15 Prioritering og innretning15 Utbygging15 Drift og vedlikehold15 Strategier og programmer16 1.2.3 Metoder16 Kalkyler, vurderinger og analyser16 1.2.4 Samfunnsøkonomiske vurderinger 16 9 Figur 1.1 Fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet til nytte-kostnadsanalyser i samferdsel Samfunnsøkonomisk lønnsomhet bedre uten at noen får det verre. Tilsvarende er en endring en paretoforbedring i den grad den bidrar til at noen får det bedre uten at noen får det verre. Når alle mulige paretoforbedringer er gjennomført, er utnyttelsen av samfunnets ressurser paretooptimal og følgelig samfunnsøkonomisk effektiv. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet Effektiv utnyttelse av knappe ressurser Samfunnsøkonomiske analyser gir grunnlag for samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av ressurser i prioriteringer mellom tiltak. Nyttekostnadsanalyser (NKA) er et verktøy for analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I dette kapitlet gis en kort introduksjon til NKA. Paretokriteriet har klare begrensninger. Den viktigste begrensningen er at det setter stopp for enhver endring som innebærer at noen får det verre. I praksis vil dette gjelde de fleste tiltak av betydning, blant annet i samferdselssektoren. Det er vanskelig å tenke seg større samferdselstiltak som ikke vil innebære at noen enkeltindivider eller grupper påvirkes negativt. Figur 1.2 Samfunnsøkonomiske analyser Nyttekostnadsanalyser Pareto-optimalitet Nytte for person 1 Nyttekostnadsanalyser i samferdsel Person 1 vinner Person 2 taper 1.1.1 Hva er samfunnsøkonomisk lønnsomhet? Samfunnsøkonomi er læren om utnyttelsen av samfunnets knappe ressurser. Anvendelse av samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsunderlag har som formål å belyse og bidra til en samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse. Paretokriteriet En tilpasning er samfunnsøkonomisk effektiv i den grad det ikke er mulig å øke nytten gjennom en annen utnyttelse av samfunnets ressurser. I klassisk velferdsteori benyttes paretokriteriet (etter økonomen Pareto) som basis for vurdering av samfunnsøkonomisk effektivitet. Ved en paretooptimal utnyttelse av samfunnets ressurser er det ikke mulig å endre på ressursutnyttelsen slik at noen får det 10 Begge taper Begge vinner Person 1 taper Person 2 vinner Pareto-optimalt Utgangspunkt Nytte for person 2 Kaldor-Hickskriteriet Denne svakheten ved paretokriteriet var grunnlaget for utviklingen av det såkalte Kaldor-Hicks-kriteriet, etter økonomene Kaldor og Hicks. Dette kriteriet innebærer at en endring er samfunnsøkonomisk lønnsom i den grad minimum ett individ får det bedre, samtidig som det finnes en hypotetisk mulighet for å kompensere taperne slik at de har det minst like bra som tidligere. Forskjellen i forhold til pareto- 11 I individuelle nyttefunksjoner inngår for øvrig også andre menneskers nytte, ønske om å ivareta miljøhensyn og andre preferanser som går ut over eget konsum av goder. 1 sippet om konsumentsuverenitet). Det forutsettes følgelig ikke noen overordnet nytte1 som ikke fanges opp av enkeltindividenes vurderinger. Politiske mål som måtte gå på tvers av de individuelle preferansene til innbyggerne fanges dermed ikke opp i analysene. Tabell 1.1 Illustrasjon av Kaldor-Hicks kriteriet Individ nr Nytte (N) Kostnader (K) N-K 1 20 10 10 2 10 12 -2 3 7 2 5 4 7 10 -3 Sum 44 34 + 10 Aggregert betalingsvilje Individenes preferanser uttrykkes gjennom deres betalingsvillighet; med andre ord hva de er villige til å betale for å oppnå fordelene og unngå ulempene ved en endring. Samfunnets samlede nytte måles følgelig som aggregert betalingsvilje for alle som påvirkes av tiltaket. Figur 1.3 sorterer trafikanter etter deres betalingsvillighet. Figur 1.3 I praksis ligger Kaldor-Hicks-kriteriet til grunn for samfunnsøkonomiske analyser innenfor samferdsel og andre sektorer. Fordelingsvirkninger Konsekvensen av å benytte Kaldor-Hicks-kriteriet, er at samfunnsøkonomisk lønnsomhet vurderes uavhengig av fordelingsvirkninger. Kriteriet tillater at noen individer eller grupper får det dårligere, så fremt summen av disse ulempene er mindre enn nytteøkningen for dem som får det bedre. Samfunnsøkonomiske analyser med basis i dette kriteriet er også nøytrale til hvilke grupper som opplever nytteøkningen og hvilke som påføres ulempene. Ved samfunnsøkonomiske analyser i samferdselssektoren fanges enkelte fordelingsvirkninger opp ved at nytte og kostnader fordeles på trafikanter, operatører, offentlige organer og samfunnet for øvrig. Andre fordelingsvirkninger, for eksempel mellom ulike inntektsgrupper, berøres normalt ikke. 1.1.2 Måling av samfunnsøkonomisk lønnsomhet Basert på individuell nytte Samfunnets vurdering av nytte og ulemper (kostnader) ved et tiltak baseres på de individuelle nytte- og kostnadsvurderingene (prin- 12 Aggregert betalingsvilje Betalingsvillighet 1.1.3 Markedsøkonomi og samfunnsøkonomisk lønnsomhet Markedsløsning I henhold til klassisk velferdsteori vil markedet under gitte forutsetninger være fullkomment. I så tilfelle sørger markedet alene for at egeninteressene faller sammen med fellesinteressene. Under disse forutsetningene vil aktørenes markeds-tilpasning sikre at samfunnets ressurser utnyttes optimalt. Blant de forutsetningene som må være til stede er: Ingen inngangs- og utgangsbarrierer for tilbydere som vil etablere seg i markedet Ingen produsenter eller konsumenter har nok markedsmakt til å påvirke prisen Alle varer eller tjenester i markedet er identiske Perfekt informasjon til alle aktører Fravær av eksterne virkninger Fravær av transaksjonskostnader I den grad disse forutsetningene er tilfredsstilt, er det ikke nødvendig å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten gjennom egne analyser. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten vil oppnås gjennom konsumentenes og bedriftenes tilpasninger, og reflekteres i bedriftsøkonomisk lønnsomhet og konsumentoverskudd. Samlet maksimal betalingsvillighet Markedssvikt I enkelte markeder vil disse forutsetningene være rimelig tilfredsstilt, selv om de aldri er det fullt og helt. I andre markeder og situasjoner er avvikene fra forutsetningene så vesentlige at man gjerne benytter begrepet markedssvikt. Samferdselssektoren er en sektor med betydelige innslag av markedssvikt, i første rekke knyttet til: Antall trafikanter Eksterne virkninger Kollektive goder Fallende gjennomsnittskostnader Ufullkommen konkurranse Eksterne virkninger Eksterne virkninger er virkninger som en aktør påfører en annen aktør uten å ta hensyn til disse i sin tilpasning. Typiske eksempler på eksterne virkninger innenfor samferdsel er utslipp og køkostnader. Felles for eksterne virkninger er at det ikke finnes noe marked for disse. Ved fravær av et køprisingregime slipper bilisten å betale andre bilister for å påføre dem økte kostnader. Motsatt kan en heller ikke betale andre bilister for å få bedre plass på veien. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader kriteriet er at kompensasjonen ikke behøver å finne sted. Følgelig er det tilstrekkelig at summen av positive effekter overstiger summen av negative effekter. Eksterne virkninger søkes gjerne korrigert gjennom avgifter og subsidier. Gjennom avgifter på aktiviteter med negative eksterne virkninger og subsidier til tiltak med positive eksterne virkninger kan myndighetene internalisere de eksterne effektene. Bilavgifter og offentlig kjøp av transporttjenester er eksempler på dette innenfor samferdselssektoren. Kollektive goder Kollektive goder er goder som ikke kan stykkes opp og selges til enkeltindivider (ikke ekskluderende). En persons konsum av kollektive goder går heller ikke nødvendigvis ut over en annen persons konsum (ikke rivaliserende). Klassiske eksempler på kollektive goder er forsvar og politi. Innenfor samferdselssektoren er Jernbanetilsynet et eksempel på kollektivt gode. Markedet vil normalt ikke sikre tilstrekkelig finansiering av kollektive goder, på grunn av den manglende direkte koblingen mellom betaling og nytte. Denne typen markedssvikt kan korrigeres ved at kollektive goder finansieres over offentlige budsjetter. Fallende gjennomsnittskostnader Samfunnsøkonomisk optimal prissetting tilsier at prisen settes lik marginalkostnaden ved å produsere en ekstra enhet av en vare. Når marginalkostnaden er lavere enn gjennomsnittskostnaden, slik det vil være for en bedrift med fallende gjennomsnittskostnader, vil en slik prissetting gi bedriftsøkonomisk underskudd. For å unngå underskudd må dermed bedriften redusere produksjonen. I en slik situasjon vil markedet gi lavere produksjonsvolum enn hva som er samfunnsøkonomisk 13 2 Ufullkommen konkurranse Ved fullkommen konkurranse vil markedsprisen tilsvare kostnaden ved en marginal økning av produksjonen. Det sikrer at volumet på aktiviteten er samfunnsøkonomisk optimalt. Dersom konkurransen ikke er fullkommen, vil produsenten kunne sette prisen høyere enn marginalkostnaden. På grunn av avvik mellom bedriftens marginale inntektsendring (grenseinntekt) og prisen, vil produksjonen bli lavere enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Utslaget blir størst i en ren monopolsituasjon. Samferdselssektoren er kjennetegnet ved store avvik fra fullkommen konkurranse. Med unntak av enkelte flyrelasjoner er det normalt ikke konkurranse mellom ulike aktører innenfor samme transportmiddel; konkurransen er oftest begrenset til konkurranse mellom transportmidler. I noen byområder er det konkurranse mellom bil og flere kollektive transportmidler, men hovedregelen er at konkurransen er mellom bil og ett enkelt kollektivt transportmiddel. For trafikanter som ikke disponerer bil vil kollektivselskapet som betjener en slik relasjon være monopolist. Mangelfull konkurranse er en hovedgrunn til det store innslaget av reguleringer innenfor kollektivtrafikken. Behov for samfunnsøkonomiske analyser De betydelige innslagene av markedssvikt er bakgrunnen for det store offentlige engasjementet i samferdselssektoren, i form av reguleringer, tilskudd, avgifter, eierskap og investeringer i infrastruktur (jfr. oppsummering i tabell 1.2). Samtidig innebærer markedssvikten stort avvik mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved investeringer. En høy andel av tiltakene innenfor samferdselssektoren krever følgelig egne samfunnsøkonomiske analyser. 14 Tabell 1.2 Markedssvikt og virkemidler Markedssvikt Offentlig virkemiddel Eksterne virkninger Avgifter Offentlig kjøp Kollektive goder Offentlig finansiering Fallende gjennomsnittskostnader Offentlig kjøp Ufullkommen konkurranse Offentlig eierskap Konsesjoner Prisregulering (via offentlig kjøp) 1.2 Samfunnsøkonomiske analyser 1.2.1 Formål Prioritering av knappe ressurser Hovedformålet med samfunnsøkonomiske analyser er å bidra til en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av samfunnets knappe ressurser. Samfunnsøkonomiske analyser er relevante ved tiltak både i offentlig og privat regi, men brukes i første rekke som underlag for beslutninger om bevilgning av offentlige midler. Utredningsinstruksen Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser er forankret i Utredningsinstruksen2. I henhold til denne skal det ”i nødvendig utstrekning utarbeides grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser”. beides en konseptvalgutredning, KVU. Ett av elementene i KS1 er en såkalt alternativanalyse. Som ledd i denne skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse. Se nærmere omtale av KVU og KS1 under avsnitt 1.2.4 Synliggjøre og systematisere konsekvenser Samfunnsøkonomiske analyser skal bidra til å synliggjøre de ulike konsekvensene av et tiltak. Konsekvensene systematiseres på en slik måte at de gir grunnlag for en samlet vurdering av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket. Føranalyse Samfunnsøkonomiske analyser brukes først og fremst som et verktøy for vurdering av tiltak før de vedtas og iverksettes. Analysene kan i tillegg gi informasjon som er av nytte i gjennomføringen av tiltaket. Etterundersøkelser Samfunnsøkonomiske analyser er også et nyttig analyseverktøy ved eventuelle undersøkelser i etterkant av tiltakene. Etterprøving av jernbaneprosjekter har tre hovedformål: Dokumentasjon av faktiske virkninger Læring Disiplin ved forkalkyler Etterprøving er nærmere omtalt i kapittel 10. KS1 og KS2 Statlige investeringsprosjekter med anslått kostnad over 750 mill. kroner er gjenstand for særskilt kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag. Kvalitetssikringen utføres i to trinn: Bare en del av beslutningsgrunnlaget Samfunnsøkonomiske analyser er en nødvendig del av beslutningsgrunnlaget for tiltak som gir store samfunnsøkonomiske konsekvenser. Uten slike analyser er det vanskelig å avveie ulike typer konsekvenser mot hverandre. Kvalitetssikring av konseptvalget ved fullført forstudie (KS1) Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag ved fullført forprosjekt, eller i detaljprosjekteringsfasen for enkelte prosjekter (KS2) Som underlag for kvalitetssikringen av konseptvalget skal det utar- Det er opp til beslutningstakeren, og dermed avhengig av den politiske prosessen, om og i hvilken grad resultatene fra en samfunnsøkonomisk analyse skal tas hensyn til ved avveiningen for eller imot et tiltak. En samfunnsøkonomisk analyse munner derfor ikke ut i den riktige avgjørelsen, men er en del av beslutningsgrunnlaget. Analysene fanger ikke opp alle typer konsekvenser, for eksempel fordelingsvirkninger. Videre er det usikkerhet og uenighet knyttet til verdsettingen av flere typer konsekvenser. Beslutningene vil derfor baseres på en avveining av konklusjonene fra de samfunnsøkonomiske analysene opp mot supplerende informasjon og politiske vurderinger. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader optimalt. Samferdselssektoren generelt og jernbanen spesielt er kjennetegnet ved fallende gjennomsnittskostnader. Da vil det normalt ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å sette billettprisene på et nivå som gir bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Offentlig kjøp er det viktigste virkemidlet for å kompensere kollektivselskapene for dette, og bidra til tilnærming til samfunnsøkonomisk riktig prissetting. Utredningsinstruksen er beskrevet på http://www.lovdata.no/cgi-wift/ldles?doc=/sf/sf/sf-20000218-0108.html 1.2.2 Anvendelsesområder Ulike sektorer Samfunnsøkonomiske analyser kan i utgangspunktet benyttes innenfor alle sektorer. I praksis brukes denne typen analyser mest i sektorer med store innslag av markedssvikt og/eller tunge offentlig finansierte investeringer. Samferdselssektoren er en av sektorene med lengst tradisjon for bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Prioritering og innretning Primærfunksjonen for samfunnsøkonomiske analyser er å gi grunnlag for prioriteringer mellom tiltak. Dette gjelder både prioriteringer innenfor ett forvaltningsorgan (som Jernbaneverket), mellom organer innenfor samme sektor (vei/bane) og mellom sektorer. Forut for dette bør samfunnsøkonomiske analyser også benyttes som underlag for å finne den beste innretning av et tiltak. For eksempel bør trasévalget ved investeringer i nye spor (blant annet) baseres på samfunnsøkonomiske analyser. Utbygging Tradisjonelt har samfunnsøkonomiske analyser vært mest brukt som beslutningsunderlag for utbygging av infrastruktur. Dette har sammenheng med store engangskostnader og omfattende og sammensatte konsekvenser av tiltakene. Drift og vedlikehold Samfunnsøkonomiske analyser har i mindre grad vært benyttet for tiltak knyttet til drift og vedlikehold. Metodikken er imidlertid like an- 15 På fellesserver, Fellesmappe, JFV, Verktoy, PriFo. For en nærmere omtale vises det til Jernbaneverkets veileder Operasjonalisering av samfunnsmål – effektmål – resultatmål, utgitt av Strategi og samfunn. 3 4 Referansealternativet, også kalt nullalternativet, er en beskrivelse og tallfesting av dagens situasjon og forventet utvikling uten tiltak på området. Referansealternativet er sammenligningsgrunnlaget som brukes når virkningene av det analyserte tiltaket skal tallfestes og beskrives. 5 Parlamentets og Rådets direktiv om miljøkonsekvensutredning av enkelte planer og programmer, 2001/42/EC. Direktivet ble vedtatt i EU 27. juni 2001. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen ved stortingsvedtak om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen 3. mars 2003, jf. St.prp. nr 7 (2002-2003). Formålet med direktivet er å sikre høy grad av miljøbeskyttelse og, ved krav til miljøkonsekvensutredninger, bidra til at miljøkonsekvenser blir integrert i forberedelse til, og vedtak av, planer og programmer. Direktivet skal legges til grunn ved utarbeiding av nye, og ved revisjon av eksisterende, planer og programmer, dersom disse kan ha vesentlige miljøkonsekvenser. En plan eller et program omfattes av direktivet dersom den eller det skal utarbeides av og/eller vedtas av offentlige myndigheter, og er pålagt gjennom lov eller forskrift. 6 De ulike metodene er oppsummert i figuren under. Figur 1.4 Metoder for samfunnsøkonomiske analyser Behovsanalysen inneholder kartlegging av interessenter/aktører og vurderer det påtenkte tiltakets relevans i forhold til samfunnsmessige behov. Samfunnsøkonomiske analyser I forbindelse med 10-års-vedlikeholdsplaner er det utviklet et forenklet NKA-verktøy og en database for vedlikeholdsprosjekter. Verktøyet, med tilhørende brukerveiledning, ligger på serverne til regionene3. Strategier og programmer Metodikken for samfunnsøkonomiske analyser bygger på verdsetting av marginale endringer i forhold til utgangssituasjonen. Følgelig er metodikken best tilpasset analyser av enkelttiltak. I den grad samlede strategier eller pakker av tiltak utløser dynamiske virkninger i form av for eksempel endringer i arealbruk og bilhold, fanges dette ikke opp av analysene. Dobbeltsporutbyggingene i Osloområdet kan være et eksempel på tiltak som utløser slike konsekvenser. For disse prosjektene vil tradisjonelle samfunnsøkonomiske analyser bare fange opp deler av de langsiktige samfunnsøkonomiske konsekvensene. Disse svakhetene må det tas hensyn til ved tolkning av samfunnsøkonomiske analyser av strategier og programmer, for eksempel i forbindelse med Nasjonal Transportplan (NTP). Det er satt i gang arbeid med å utvikle flere verktøy, herunder effektpakkeark. 1.2.3 Metoder Kalkyler, vurderinger og analyser Samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan analyseres gjennom to typer tilnærminger: Samfunnsøkonomiske vurderinger Samfunnsøkonomiske beregninger Samfunnsøkonomiske analyser kan benyttes som fellesbegrep for samfunnsøkonomiske vurderinger og beregninger. 16 3.Kravdokument 4.Alternativanalyse Vurderinger KU Beregninger Virkningsanalyser Kostnadsvirkningsanalyser Ikke prissatte Verbal nyttevurdering Prissatte Beregning av kostnader Kostnadeffektivitet sanalyser 1.2.4 Samfunnsøkonomiske vurderinger Samfunnsøkonomiske vurderinger gjøres i første rekke gjennom konsekvensutredninger og kartlegging av virkninger. Virkningsanalyse Virkningsanalysen er en strukturert kartlegging av alle typer virkninger av et tiltak. Noen av virkningene (f.eks. høyere hastighet) vil være nødvendig input for å beregne prissatte konsekvenser i en nytte-kostnadsanalyse, mens andre virkninger (f.eks. naturinngrep) normalt ikke kan omformes til prissatte konsekvenser. Metoder for prissetting av konsekvenser for blant annet natur og miljø er imidlertid under stadig utvikling, slik at grensene for hvilke virkninger som kan prissettes ikke er statiske. Verdsetting av virkninger er omtalt i kapittel 1.3.2. Konseptvalgutredning Konseptvalgutredning (KVU) skal utarbeides som underlag for kvalitetssikring av konseptvalg (KS1). En KVU deles inn i fire faser: 1.Behovsanalyse 2.Strategidokument Strategidokumentet bygger på behovsanalysen, og definerer tiltakets mål. Målene deles inn i samfunnsmål og effektmål (forventet effekt for brukerne)4. I strategidokumentet angis også hvilke strategier som som er nødvendige for å nå målene. Kravdokumentet sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen av tiltaket. I dokumentet spesifiseres for eksempel funksjonelle, estetiske, fysiske, operasjonelle og økonomiske krav. Alternativanalysen inneholder en oppsummering av alle hovedkonseptene, inklusive referansealternativet5. Alternativene skal bearbeides i en samfunnsøkonomisk analyse og fremstilles slik at den understøtter valg av alternativ. For nærmere beskrivelse av KVU og KS1 vises til www.concept.ntnu.no. Konsekvensutredning Konsekvensutredninger (KU) er hjemlet i plan- og bygningsloven, og er obligatoriske for visse typer prosjekter. Formålet med en KU er å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Konsekvensutredninger skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres. Konsekvensutredningene skal beskrive direkte og indirekte konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn, som for eksempel mennesker, dyre- og planteliv, jordbunn, vann, luft, klima, landskap, materielle verdier, kulturminner og kulturmiljøer, estetikk, beredskap og ulykkesrisiko og samvirket mellom disse. Konsekvensene skal beskrives i henhold til planer, målsettinger og retningslinjer for miljø, naturressurser og samfunn i berørte områder. Det skal også redegjøres for datagrunnlaget og metoder som er brukt for å beskrive konsekvensene. NKA kan være en slik metode. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader vendbar for rene drifts- og vedlikeholdstiltak. Kriteriet for hvorvidt det bør gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser er i hvilken grad tiltaket har vesentlige konsekvenser som ikke fanges opp gjennom rene bedriftsøkonomiske analyser. Hvorvidt tiltaket er en investering eller et driftstiltak er i seg selv uten betydning. Reglene gjelder også for planer etter plan- og bygningsloven, for eksempel kommuneplaner og reguleringsplaner (jf. EUs plandirektiv6). 1.2.5 Samfunnsøkonomiske beregninger Samfunnsøkonomiske beregninger, vanligvis i form av nyttekostnadsanalyser, inngår som en del av konsekvensutredningene. Ved siden av NKA er kostnadseffektivitetsanalyser den mest brukte metodikken for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Nyttekostnadsanalyser En NKA er en beregning av prissatt nytte og kostnader av tiltak sammenlignet med situasjonen hvis tiltak ikke gjennomføres (referansealternativet). I tillegg skal den beregnede prissatte nettonytten suppleres med en beskrivelse av ikke-prissatte virkninger. Dersom nytten overstiger kostnadene, vurderes et tiltak å være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Der det er alternative måter å gjennomføre tiltaket på, bør det gjennomføres analyser for hvert av de aktuelle alternativene. Kostnadseffektivitetsanalyser For noen typer tiltak er det mulig å verdsette kostnadssiden ved tiltakene, mens det er store problemer knyttet til verdsettingen av nytten. I slike situasjoner er kostnadseffektivitetsanalyser et alternativ. Gjennom disse analysene beregnes hvilke tiltak som minimerer kostnadene ved å oppnå et gitt mål. Målet tas da som gitt og underlegges ikke noen verdsetting. Et eksempel på en situasjon der kostnadseffektivitetsanalyse er en egnet analysemetode, er ved vurdering av alternative tiltak for å tilfredsstille lovbestemte krav til sikkerhet. Her er nytten av den økte sikkerheten av mindre interesse, og analysen kan konsentreres om å finne det alternativet som tilfredsstiller kravene til lavest kostnad for samfunnet. 17 Ved investeringer i jernbanens infrastruktur er det ofte mulig å verdsette betydelige deler av nytten og kostnadene. NKA vil derfor generelt foretrekkes i samfunnsøkonomiske analyser av jernbaneprosjekter. Storparten av veilederen fra kapittel 2 og utover beskriver metodikk for NKA. Dette betyr ikke at NKA ukritisk bør benyttes som (eneste) analysemetode. For tiltak der store deler av nytten er vanskelig å verdsette, eller der tiltak med tilnærmet lik nytte skal sammenlignes, bør kostnadseffektivitets- eller kostnadsvirkningsanalyser vurderes som erstatning for eller supplement til NKA. Eventuell bruk av andre analysemetoder enn NKA avklares med Seksjon for samfunnsøkonomi og statistikk i Strategi og samfunn. 1.3 Nyttekostnadsanalyser Behov for forenkling Mange prosjekter i offentlig og privat regi har et bredt spekter av virkninger og påvirker flere grupper i samfunnet. Avveining av disse konsekvensene er komplisert, og reiser behovet for metodikk som kan forenkle sammenligningene. NKA er et svar på dette behovet. Alternativer og konsekvenser Grunnelementene i en samfunnsøkonomisk analyse er alternativer og konsekvenser. Analysen består i å sammenligne et sett av konsekvenser for to eller flere definerte alternativer. Felles målestokk I en NKA forenkles sammenligningene ved at mange av konsekvensene av et prosjekt uttrykkes i kroner som felles måleenhet. Dette bi- 18 drar til å gjøre vurderingen av komplekse prosjekter mer oversiktlig og lettere håndterbar. Konsekvenser og tid Nytten av NKA som verktøy hviler på forutsetningen om at de verdiene som benyttes i analysene gir et rimelig uttrykk for samfunnets (summen av individenes) verdsetting av de ulike typene konsekvenser. I tillegg må analysene evne å avveie konsekvenser som inntreffer på ulike tidspunkter. Verdsetting og omregning av verdier til et felles tidspunkt er avgjørende elementer i NKA-metodikken. 1.3.1 Alternativer og konsekvenser Sammenligning mellom alternativer I en samfunnsøkonomisk analyse sammenlignes to eller flere alternativer: Ett eller flere definert(e) tiltak Situasjonen hvis tiltak ikke gjennomføres, referansealternativet Referansealternativ For å kunne vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak, sammenlignes tiltaket med et alternativ der man lar være å gjennomføre tiltaket. Dette benevnes referansealternativet. Referansealternativet skal på samme måte som utbyggingsalternativet være levedyktig gjennom hele analyseperioden. Alternativet til å investere og bygge ut nye anlegg er ikke dagens anlegg, men de ytelsene dagens anlegg er bygd for å gi oss i form av kapasitet, driftsstabilitet og eventuelt andre ytelser. Dermed blir alternativet til investeringer den ressursbruken som må til for at dagens anlegg skal være i stand til å produsere minst på dagens nivå de ytelsene det er bygd for i hele analyseperioden på 40 år. Dette innebærer at referansealternativet skal inkludere eventuelle tiltak som forventes gjennomført uavhengig av det prosjektet som skal analyseres. Utbyggingsalternativ Alternativet som innebærer å gjennomføre tiltaket benevnes gjerne ut- byggingsalternativet. Utbyggingsalternativet (eventuelt utbyggingsalternativene) viser situasjonen dersom det aktuelle tiltaket gjennomføres. Utbyggingsalternativet bygger på referansealternativet, slik at det vanligvis også inkluderer alle tiltak som inngår i referansealternativet. Unntaket er situasjoner der tiltak i referansealternativet blir overflødige dersom utbyggingsalternativet gjennomføres. Alle relevante virkninger En samfunnsøkonomisk analyse skal i utgangspunktet inkludere alle vesentlige virkninger av tiltaket. Konsekvenser som ikke kan prissettes i henhold til anerkjent metodikk beskrives gjennom fysiske størrelser eller verbalt. høyest. Ved prisen P1 etterspørres trafikkmengden lik X1. Konsumenter som har lavere betalingsvillighet enn P1 lar være å bruke reisemåten. Den samlede betalingsviljen tilsvarer da arealet A+B+C. Dette er den samlede nytten av trafikkmengden X1. I dette eksempelet er marginalkostnaden ved å produsere en enhet trafikkmengde det samme som salgsprisen. Derfor er B+C den samlede produksjonskostnaden,), mens summen av differensen mellom betalingsvillighet og pris for alle konsumenter kalles konsumentoverskuddet, A. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader Kostnadsvirkningsanalyser Kostnadsvirkningsanalyser er beslektet med kostnadseffektivitetsanalyser. Slike analyser benyttes ved sammenligning av tiltak som er rettet mot samme problem, men der virkningene av tiltakene ikke er helt like. Her må beregningen av kostnadene ved tiltakene suppleres med en verbal beskrivelse av nyttevirkningene. Figur 1.5 Konsumentoverskuddet Pris, betalingsvillighet PM 1.3.2 Verdsetting Betalingsvillighet Nytten av et gode verdsettes i en NKA ut fra hva individet antas å være villig til å betale for godet. Tilsvarende verdsettes en ulempe ut fra hva individet antas å ville betale for å unngå ulempen. For eksempel verdsettes en reise med et bestemt transportmiddel på en gitt relasjon ut fra hva passasjeren er villig til å betale for denne reisen Alternativkostnad Som hovedregel settes kostnaden for bruken av en ressurs lik verdien av ressursen i beste alternative anvendelse. For eksempel verdsettes bruken av arbeidskraft til den verdien arbeidskraften har i beste alternative anvendelse. A P1 B D C E P2 O X1 X2 Trafikkmengde Markedspriser For noen av nytte- og kostnadselementene vil markedsprisen være et godt uttrykk for betalingsvillighet og alternativkostnad. For eksempel antas lønnskostnaden å være en rimelig tilnærming til alternativkostnaden ved bruk av arbeidskraft. Ved et infrastrukturprosjekt som øker trafikkmengden til X2 øker den samlede nytten med D+E. Dette er delvis som følge av nye billettinntekter (E), delvis som følge av økt konsumentoverskudd (D). I tillegg skjer en omfordeling av verdien B fra billettinntekter til konsumentoverskudd, siden prisen har gått ned for det tidligere omsatte kvantum. Konsumentoverskuddet har økt med B+D til A+B+D. Konsumentoverskuddet Prisene i markedet viser hva konsumentene minst er villige til å betale for godet. Figur 1.5 rangerer etterspørselen etter betalingsvillighet, der PM er Økte trafikkinntekter er altså ikke et fullstendig uttrykk for trafikantenes nytte av transporttilbudet. For å få fram samlet nytte må konsumentoverskuddet beregnes i tillegg. 19 Verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder Samfunnsøkonomiske analyser krever verdsetting av en rekke goder som ikke omsettes i et marked, for eksempel: Tid Ren luft Fravær av støy Trafikksikkerhet Disse godene må søkes verdsatt via andre metoder enn registrering av markedspriser. De mest brukte metodene er: Verdsetting basert på observert adferd (revealed preference) Uttrykt respons i eksperimentelle situasjoner (stated preference) Skadekostnader (dose/respons) Felles for disse metodene er at de baserer seg på individuelle valg. I tilfeller der det er vanskelig tilgang på informasjon om individuelle preferanser, og man ikke kjenner de faktiske gevinstene eller skadevirkningene, kan verdiene søkes utledes av politiske beslutninger. Hvis for eksempel beslutningstakerne legger en avgift på det aktuelle utslippet, kan avgiftssatsen tolkes som et anslag for beslutningstakernes verdsetting av redusert utslipp. Implisitt verdsetting betegner verdsettingsmetoder som tar utgangspunkt i politiske prioriteringer og beslutninger. Eksempler på metoden er: Marginal tiltakskostnad (for eksempel kostnader ved å nå definerte mål for utslipp) 20 Skattesatser (for eksempel avgifter på CO2) Alle disse metodene har sine svakheter. Hvilken metode som er best egnet varierer mellom ulike goder/konsekvenser og informasjonstilgangen i ulike situasjoner. 1.3.3 Omregning til felles tidspunkt Konsekvenser på ulike tidspunkter Et prosjekt vil normalt gi konsekvenser over en lang tidsperiode. For et utbyggingsprosjekt påløper investeringskostnadene typisk tidlig og relativt konsentrert, mens nytten kommer senere og fordelt over en lengre periode. Tidspunkt ikke likegyldig Verdien av en konsekvens vil variere avhengig av når den inntreffer. Dette har sammenheng med to forhold: Konsumentene antas å foretrekke konsum i dag fremfor i fremtiden Ressurser som brukes i dag kan alternativt gi avkastning i en annen anvendelse Forholdet mellom konsumentenes verdsetting av konsum i dag fremfor i fremtiden kalles konsumentenes marginale tidspreferanserate. Ressursene som investeres i et prosjekt kan alternativt konsumeres, plasseres som bankinnskudd eller andre finansielle plasseringer, eller investeres i andre prosjekter. Dersom de plasseres finansielt eller investeres i andre prosjekter, vil de gi en avkastning. I en perfekt markedsøkonomi, uten skatter og avgifter, er konsumentenes marginale tidspreferanserate lik marginalavkastningen i private investeringsprosjekter. På grunn av skatter, avgifter, mangelfull informasjon og andre avvik fra en perfekt økonomi, vil denne likheten ikke gjelde i praksis. Nåverdi For å sammenligne konsekvenser på ulike tidspunkter, omregnes de til verdi på ett felles tidspunkt, henføringsåret. Når henføringsåret er starten av tiltakets levetid, kalles dette nåverdiberegninger. Nåverdien beregnes ved å redusere verdien av fremtidig nytte og kostnader med en faktor som øker over tid. 1.3.4 Begrensninger NKA gir ikke et komplett bilde av prosjektenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Begrensningene ved analysene er i første rekke knyttet til: 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader Betydningen av konsumentoverskuddet reduseres i den grad prisene differensieres mellom kundegrupper med ulik betalingsvillighet. En slik prisdifferensiering vil bidra til at en større andel av nytten overføres fra konsument til produsent via betaling for tjenesten. Innenfor samferdsel er prisdifferensiering gjennomgående mer utbredt innenfor godstrafikk, med et betydelig innslag av individuelle avtaler. Konsumentoverskuddet har derfor relativt stor betydning innen persontrafikken. I matematiske termer uttrykkes netto nåverdi av et tiltak som følger: NNV= Σt(-ΔIt + ΔU) der: NNV = ΔIt = vet ΔUt = r= 1 (1+r)t Netto nåverdi av tiltaket Endring i investeringsutgift i år t i forhold til referansealternatiEndring i nytte i år t i forhold til referansealternativet Kalkulasjonsrente Kalkulasjonsrente Anslåtte virkninger neddiskonteres til et gitt tidspunkt ved å benytte en kalkulasjonsrente. Ved å neddiskontere med kalkulasjonsrenten og summere fremtidige, neddiskonterte nyttevirkninger og kostnadsvirkninger får vi tiltakets netto nåverdi. Tiltaket defineres som samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom nettonåverdi er positiv. Kalkulasjonsrenten kan da betraktes som et avkastningskrav. Kalkulasjonsrenten er nærmere omtalt i kapittel 4.1. Analyseperiode og levetider Et prosjekt gir virkninger over en avgrenset tidsperiode (levetid). Ved beregning av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten må det gjøres forutsetninger om lengden på prosjektets levetid. I praksis benyttes normalt en analyseperiode på 40 år for investeringer i kjørevegen. Dersom levetiden til anleggene antas å være lenger enn analyseperioden, beregnes en restverdi som representerer netto nåverdien prosjektet forventes å gi etter utløpet av analyseperioden. Levetider og restverdier er nærmere omtalt i kapittel 4.2 og kapittel 7. Informasjon om relevante virkninger Håndtering av avhengighet mellom prosjekter Manglende verdsetting Svakheter ved metodikken for konsekvenser som verdsettes Lang tidshorisont Inkonsistens og svakheter ved underliggende transportmodeller Informasjon om relevante virkninger I mange tilfeller mangler informasjon eller metoder for å identifisere alle relevante effekter. Blant annet gjelder dette dynamiske virkninger over tid, ved at det aktuelle tiltaket utløser konsekvenser som igjen forsterker eller avdemper virkningene av tiltaket. Innenfor samferdselssektoren er den gjensidige påvirkningen mellom transport og arealpolitikk et eksempel på dette. Håndtering av avhengighet mellom prosjekter Nytten av et prosjekt avhenger av hvilke andre tiltak som gjennomføres eller andre endringer som inntreffer i forkant av eller samtidig med prosjektet og dets analyseperiode. Dette søkes håndtert ved at referansealternativet inkluderer de sannsynlige tiltakene og endringene på jernbane og for konkurrerende transportmidler. I praksis vil det imidlertid være stor usikkerhet knyttet til dette på analysetidspunktet. Endringer i disse forutsetningene kan gi store avvik mellom den beregnede og den faktiske nytten av prosjektet. Manglende verdsetting og svakheter ved metodikken NKA inkluderer normalt verdsetting av viktige typer konsekvenser som investeringer, tidskostnader og driftskostnader. Andre typer konsekvenser, som miljøkostnader, verdsettes delvis, mens noen , som barriereeffekter, ikke verdsettes. For flere av de elementene som verdsettes (for eksempel utslipp av klimagasser) er det stor usikkerhet knyttet til det metodiske grunnlaget for de anvendte satsene. 21 Transportmodeller De viktigste grunnlagsdata for nytte-kostnadsanalysene hentes som resultater fra transportmodeller (trafikkberegningsmodeller). Det betyr at kvaliteten på resultatene fra transportmodellen i stor grad er styrende for resultatene av nytte-kostnadsanalysene.Eksisterende nasjonale og regionale transportmodeller har begrensninger i forhold til jernbanen. Jernbaneverket utvikler og vedlikeholder derfor egne modeller som et supplement til verktøykassen med NTP-modeller.Transportmodeller er nærmere omtalt i kapittel 6. NKA må suppleres Svakhetene ved NKA-metodikken innebærer ikke at slike analyser er av liten verdi. Manglene innebærer imidlertid at NKA må suppleres med vurderinger av konsekvenser som ikke eller bare delvis fanges opp. Særlig gjelder dette ved vurdering av strategier og prosjektporteføljer med potensial for omfattende konsekvenser for reisevaner og konkurranseforhold. Samtidig må analysene suppleres med følsomhetsanalyser for de viktigste usikre forutsetningene og for alternative kalkulasjonsrenter. Behov for transparens Begrensningene og usikkerheten knyttet til analysene øker behovet for etterprøvbarhet og tydelighet. Det må gis klare beskrivelser av hvilke forutsetninger som er gjort, hvilke konsekvenser som ikke er tatt med og hvilke satser som er lagt til grunn for de konsekvensene som er verdsatt. 1.4 Nyttekostnadsanalyser i samferdsel Formål å påvirke reisemarkedet Tiltak innen samferdsel har normalt som formål å påvirke markedet for reiser i form av reiseomfang, transportmiddelfordeling og/eller trafikantenes opplevelser ved reisen. Reisemarkedet påvirkes indirekte, via tiltak som antas å påvirke trafikantenes adferd. 22 Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et samferdselstiltak bestemmes normalt av forholdet mellom investeringskostnader på den ene siden og trafikantenes verdsetting av tilbudsforbedringene på den andre. Redusere eksterne kostnader Samferdsel er også kjennetegnet ved at det påfører samfunnet for øvrig ulemper i form av ulykker, utslipp, støy, barriereeffekter og naturinngrep. Mange tiltak har som hoved- eller biformål å redusere disse ulempene. Bare i et fåtall prosjekter er imidlertid disse konsekvensene avgjørende for den beregnede samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Kompleksitet Samferdselsprosjekter påvirker normalt adferden til mange grupper trafikanter og transportselskaper på et stort antall relasjoner. Tiltak på en avgrenset del av infrastrukturen, for eksempel en banestrekning, kan gi konsekvenser på relasjoner langt ut over tiltaksområdet og for transportmidler som ikke direkte påvirkes av tiltaket. Dette gjør analyse av konsekvenser av samferdselsprosjekter til en komplisert oppgave. For alle større prosjekter med virkning for reisemarkedet er transportmodeller en forutsetning for å håndtere kompleksiteten. Lang tidshorisont Mange av tiltakene innenfor samferdsel har lang tidshorisont. Særlig gjelder dette utbygging av infrastruktur. Dermed må konsekvenser langt frem i tid analyseres. Dette bidrar til å øke kompleksiteten og usikkerheten i analysene ytterligere. Metodeutvikling Samferdsel er en av sektorene der NKA har vært benyttet lengst og i størst omfang. Dette har bidratt til at det over tid har vært satset betydelige ressurser på utvikling av metodikken for verdsetting av ulike elementer. Blant annet gjelder dette verdsetting av tid og miljøkostnader. 1.4.1 Typer prosjekter Samfunnsøkonomiske analyser kan benyttes for ulike typer samferdselsprosjekter: Investeringer i infrastruktur Vedlikeholdsprosjekter Driftsprosjekter Prissetting Reguleringer Kombinasjoner av disse Investeringer i infrastruktur Investeringer i infrastruktur er den typen prosjekter som oftest underlegges samfunnsøkonomiske analyser. Infrastrukturinvesteringer består igjen av ulike typer prosjekter, blant annet: Utbygging av nye spor Anlegging/forlenging av kryssingsspor Kurveutrettinger Utbedring av signalanlegg Sanering av planoverganger Utvikling av stasjonene Etablering/utvidelse av godsterminaler Profilutvidelser Rassikringstiltak Metodikken for samfunnsøkonomiske analyser er den samme for alle typene investeringsprosjekter. Forskjellene går på hvilke konsekvenser som veier tyngst og hvilke utfordringer som oppstår ved datainnsamling og verdsetting. Drifts- og vedlikeholdsprosjekter Drifts- og vedlikeholdsprosjekter omfatter et bredt spekter av prosjekttyper; fra effektivisering av vedlikehold av skinnegangen til omorganisering av administrative funksjoner. Prosjektene skiller seg fra investeringsprosjekter ved at konsekvensene fordeler seg jevnere over tid. Flere av prosjektene har også en kortere tidshorisont enn typiske utbyggingsprosjekter. Dette innebærer blant annet at kalkulasjonsrenten har mindre betydning. 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader Lang tidshorisont De fleste tiltakene har konsekvenser mange år inn i fremtiden. Dette gjør det for det første vanskeligere å forutsi virkningene. Dernest reiser det usikkerhet knyttet til avveining av konsekvenser på ulike tidspunkter. Metodisk søkes dette løst gjennom kalkulasjonsrenten. Prissetting Prissetting av kollektivtrafikktjenester er normalt operatørens ansvar. Operatørens fokus er bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Operatørens prissetting vil, innenfor rammer gitt av myndighetene, baseres på bedriftsøkonomiske analyser. For transporttilbud som delfinansieres via offentlige kjøp kan derimot samfunnsøkonomiske analyser være relevante. I den grad endringer i offentlig kjøp er knyttet til forutsetninger om prissetting, bør disse i prinsippet underlegges samfunnsøkonomiske analyser. Reguleringer Reguleringer i samferdsel inkluderer blant annet kjørevegsavgifter, parkeringsrestriksjoner og konkurranseformer innen kollektivtrafikk. Også her bør samfunnsøkonomiske analyser være en del av beslutningsgrunnlaget. 1.4.2 Typer virkninger Realeffekter Et typisk jernbaneprosjekt har noen av følgende hovedtyper av virkninger (se også Tabell 1.3): Investeringskostnader Drifts- og vedlikeholdskostnader infrastruktur Redusert tidsbruk for trafikantene - Redusert reisetid - Redusert ventetid - Reduserte køkostnader - Redusert forsinkelsestid Økt komfort (på stasjoner eller på toget) Bedre tilgjengelighet Økt kapasitet på jernbanen Reduserte driftskostnader i togtrafikken 23 7 8 Normalt veier investeringskostnadene og redusert tidsforbruk for trafikantene tyngst. Unntaket er prosjekter som er innrettet mot spesielle problemer, for eksempel stasjonsutvikling, nedlegging av planoverganger og rassikring. De ulike typene virkninger og verdsettingen av dem er omtalt i kapittel 7. Omfordeling mellom aktører Et prosjekt påvirker i mange tilfeller trafikkselskapets (operatørens) inntekter. I seg selv innebærer dette ikke en reell effekt for samfunnet, men en omfordeling av ressurser fra trafikantene til operatøren. Tilsvarende representerer avgifter en omfordeling av ressurser fra bilister og andre avgiftsbetalere til staten. I utgangspunktet er slike omfordelingsvirkninger uten betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et prosjekt. Når de likevel tas med i analysene, er det for å vise virkningene for ulike aktører og grupper (se nedenfor). Når konsekvensene summeres, vil omfordelingsvirkningene utlignes slik at den netto samlede samfunnsøkonomiske konsekvensen utlignes. Klassifisering etter aktører Konsekvensene av prosjektet kan klassifiseres på ulike måter. I Merklin klassifiseres konsekvensene etter hvem som blir påvirket. Påvirkede aktører deles inn i fire hovedgrupper: Trafikanter Operatører Offentlige organer Samfunnet for øvrig (tredje part) 24 Trafikanter omfatter både togtrafikanter og trafikanter med andre transportmidler som påvirkes av prosjektet. Trafikantene kan inndeles i følgende undergrupper: Dagens reisende med jernbane (referansetrafikken) Trafikanter som overføres fra andre transportmidler til jernbane Nyskapt trafikk Gjenværende trafikanter på andre transportmidler Tabell 1.3 Aktører og konsekvenser Aktør/gruppe Konsekvens Trafikanter • Reisetid • Tilbringertid • Ventetid7 • Kø • Forsinkelsestid • Komfort (på stasjoner eller på toget) • Ulykker • Billettpris • Helse Trafikantene påvirkes gjennom endringer i reisetid, ventetid, tilbringertid, punktlighet, billettpriser, køkostnader, komfort, helsekostnader og ulykkeskostnader. Operatører inkluderer selskap(er) som driver kollektiv- og godstrafikken (NSB, CargoNet, Green Cargo, Flytoget m.v.). I denne gruppen inngår også buss-, trikk-, T-bane- og flyselskaper, i den grad de påvirkes av prosjektet. Operatører • Inntekter • Driftskostnader • Kapitalkostnader • Offentlig kjøp Operatørene påvirkes gjennom endringer i trafikkinntekter, driftskostnader, kapitalkostnader og offentlig kjøp. Offentlige organer • Investeringskostnader • Drifts- og vedlikeholdskostnader infrastruktur • Avgifter • Offentlig kjøp Samfunnet for øvrig • Ulykker • Lokal og regional luftforurensing • Utslipp av klimagasser • Naturinngrep • Støy • Barriereeffekter • Regionale virkninger • Produktivitet • Bokvalitet • Arbeidstilbud • Arealbruk • Priser på tjenester, varer, arbeidskraft8 Offentlige organer omfatter de fleste infrastrukturholdere (Jernbaneverket, Statens vegvesen, Avinor, fylkeskommuner, kommuner), kjøpere av kollektivtransporttjenester (i dag Samferdselsdepartementet og fylkeskommunene med tilhørende administrasjonsselskaper) og staten som skattemyndighet og avgiftsinnkrever. Offentlige organer påvirkes gjennom investeringskostnader, drifts- og vedlikeholdskostnader for infrastruktur, avgiftsinntekter og offentlig kjøp. Samfunnet for øvrig omfatter alle som ikke inngår i de øvrige gruppene. Samfunnet for øvrig påvirkes i første rekke gjennom ulykkeskostnader, miljøkostnader, barriereeffekter, konsekvenser for regional utvikling, og/ eller arealbruk. Konsekvenser for de ulike aktørene/gruppene er oppsummert i Tabell 1.3 Virkninger for det norske samfunnet I tråd med vanlig praksis for samfunnsøkonomiske analyser inkluderes bare konsekvenser for det norske samfunnet. I dette ligger konsekvenser for norske privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet. For de ulike typene virkninger innebærer dette følgende: 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader Færre ulykker i vegtrafikken eller togtrafikken Helsegevinster (fra økt fysisk aktivitet) Lavere utslipp fra vegtrafikken Lavere støyulemper fra veg- eller togtrafikk Endret arealbruk Naturinngrep Skattefinansieringskostnader Inkluderer såkalt skjult ventetid, knyttet til at passasjerene ikke kan reise på det tidspunktet de ønsker. ikke-margianle virkninger, utelukkende ved meget store prosjekter. Trafikantnytte begrenses i prinsippet til virkninger for norske passasjerer og norske godskunder. Dette innebærer blant annet at virkninger for utenlandske turister og utenlandske bedrifter som benytter det norske jernbanenett ikke skal inkluderes. I praksis vil det ved mange prosjekter være vanskelig å vite hvor stor andel av passasjerene eller kundene som er norske og utenlandske. I slike tilfeller kan den beste tilnærmingen være å godskrive prosjektet en andel av trafikantnytten tilsvarende hvor stor andel av strekningen som ligger i Norge. For eksempel vil da et tiltak som har konsekvenser for relasjonen Oslo-Gøteborg godskrives en andel av trafikantnytten tilsvarende andelen strekningen Oslo-Kornsjø har av strekningen Oslo-Gøteborg. Dersom denne tilnærmingen velges, må prosjektet tilsvarende belastes for en andel av operatørnytten tilsvarende andelen av strekningen på norsk side av grensen. Konsekvenser for det offentlige og for samfunnet for øvrig vil inkluderes ut fra hvor stor andel av togproduksjonen som påvirkes av tiltaket som foregår i Norge. Ut fra samme tankegang skal virkninger for global luftforurensing inkluderes ut fra hva det koster det norske samfunnet i form av tiltakskostnader ved tilpasning til internasjonale forpliktelser. 1.4.3 Virkninger som ikke fanges opp (mernytte) Dagens metodikk fanger en stor del av virkningene Dagens metodikk fanger først og fremst opp effekter som berører markeder som er direkte berørt av prosjektet. På nyttesiden er disse effektene hovedsakelig knyttet til reduserte generaliserte reisekostnader9 og økt trafikk. Ved bruk av riktige kalkulasjonspriser, tilsvarer dette endringene i brukernes konsumentoverskudd. Kostnadene er 25 Generaliserte kostnader omfatter reisetidskostnader, ventetidskostnader, billettkostnader, kjørekostnader, og andre oppofrelser ved reisen. 9 Netto ringvirkninger Netto ringvirkninger er indirekte effekter i andre markeder enn de som berøres direkte av tiltaket som analyseres, og som har en netto samfunnsøkonomisk verdi for landet. Dette omtales gjerne som mernytte innen samferdselssektoren. Netto ringvirkninger er knyttet til at det kan være markedssvikt som følge av vridende skatter, eksterne virkninger, ufullstendig konkurranse og manglende utnytting av stordriftsfordeler. Enkelte av disse verdiene ved transportinvesteringer fanges ikke opp i dagens NKA. Dette gjelder i første rekke: Produktivitetsvirkninger av økt tetthet Økt arbeidstilbud Samspill mellom transporttilbud og arealbruk Økt produksjon i markeder med imperfekt konkurranse Endringer i priser og andre parametre som følge av ikke-marginale endringer i transportmarkedet I prinsippet kan noen av disse virkningene som ikke er inkludert ha negative fortegn, og dermed representere merkostnader i stedet for mernytte. Nettoeffekten vil imidlertid for de fleste jernbaneprosjekter trolig være positiv. Produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet Investeringer i infrastruktur for transport bidrar til å knytte mennesker og bedrifter nærmere hverandre. Studier viser at reduserte reisekostnader gir skalafortrinn og rom for bredere tilbud av innsatsfaktorer for bedriftene (deling), økt nærhet bidrar til uformell kontakt som gir større utveksling av kompetanse og ressurser (læring), og at større arbeidsmarkeder gjennom bedret infrastruktur bidrar til at arbeidskraften lettere finne arbeidsoppgaver som passer deres kompetanse og bedriftene 26 finner egnet arbeidskraft (matching). Disse produktivitetsvirkningene er en viktig årsak til at bedrifter lokaliserer seg i sentrale områder til tross for høyere kostnader, blant annet til lønn, transport og leie av lokaler. Økt arbeidstilbud Arbeidstakernes beslutninger om hvor mye og i hvilke bedrifter de vil arbeide er basert på en avveining av blant annet lønn og ulemper ved å forflytte seg til arbeidsplassen. Forbedringer i infrastrukturen kan øke arbeidstilbudet og fritiden og føre til omlokalisering til mer produktive arbeidssteder. For store samferdselsprosjekter der det på empirisk grunnlag kan sannsynliggjøres at prosjektet vil påvirke det samlede arbeidstilbudet, eller at flere vil delta i arbeidslivet, kan en drøfting av disse virkningene tas med i en tilleggsanalyse. For å unngå dobbelttelling av nytten i prosjektet vil det korrekte være kun å ta hensyn til endring i netto skatteinngang som følge av netto økt sysselsetting. Se også drøfting i Finansdepartementet (2014). Virkninger for arealbruk Dersom et tiltak frigjør areal som tidligere ble brukt til transport, og disse arealene har en positiv knapphetsverdi, bør verdien i beste alternative anvendelse i prinsippet inkluderes på prosjektets nytteside. Et transportprosjekt kan også gi prisendringer i eiendomsmarkedet. I utgangspunktet er dette kun en omfordeling av den opprinnelige direkte nytten fra tiltaket, som fanges opp gjennom trafikantnytten i en godt spesifisert ordinær nytte-kostnadsanalyse. Det vil derfor utgjøre dobbeltelling å ta med begge effektene i analysen. Endret lokalisering av boliger og arbeidsplasser kan også i neste omgang påvirke transportetterspørselen. Dagens NKA fanger ikke nødvendigvis opp disse dynamiske virkningene. Økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse Investeringer i transportinfrastruktur i markeder med ufullkommen konkurranse kan bidra til netto ringvirkninger. I en situasjon med ufullkommen konkurranse er den samfunnsøkonomiske verdien av økt produksjon høyere enn den bedriftsøkonomiske. Transporttiltak som medfører lavere transportkostnader og dermed høyere produksjon vil da gi en høyere samfunnsøkonomisk enn bedriftsøkonomisk gevinst. I den grad et tiltak faktisk styrker konkurransen, vil dette være en realøkonomisk virkning som ikke fanges opp av ordinære samfunnsøkonomiske analyser. Tabell 1.4 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader 1. Samfunnsøkonomi og nyttekostnader knyttet til direkte tiltakskostnader. I tillegg verdsettes typisk endring i antall forventede ulykker, endringer i utslipp og den samfunnsøkonomiske kostnaden ved beskatning. Til sammen anses de direkte nytte-effektene i dagens NKA å utgjøre den vesentlige delen av den samlede nytten av et bedret transporttilbud. Oppsummering av elementer i dagens NKA og netto ringvirkninger Trafikantnytte (konsumentoverskudd) arbeids- og fritidsreiser Miljø- og ulykkeskostnader Trafikantnytte (konsumentoverskudd) forretningsreiser og godstrafikk Ikke-marginale virkninger Dagens NKA er basert på forutsetningen om marginale endringer med konstante eksogent gitte parametere. Enkelte større prosjekter tilfredsstiller ikke denne forutsetningen, og endrer de parameterne som er forutsatt å være konstante. Påvirkning av arealbruk og priser i arbeids-, kapital-, produkt- og eiendomsmarkeder er eksempler på dette. Produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet Virkninger for egen bedrift (fanges opp via trafikantnytte). Virkninger for andre bedrifter. Økt arbeidstilbud Lønn etter skatt (fanges opp via trafikantnytte). Skatteelement. Virkninger for arealbruk Lønn etter skatt (fanges opp via trafikantnytte). Muligheten for ikke-marginale prosjekter reiser tre problemstillinger: Økt produksjon i markeder med ufullkommen konkurranse 1. Hvilke ikke-marginale virkninger er aktuelle? 2. I hvilken type prosjekter oppstår betydelige ikke-marginale virkninger? 3. Hvordan kan ikke-marginale virkninger håndteres i trafikkberegninger og NKA? Verdi av reduserte transportkostnader (fanges opp via trafikantnytte). Differanse mellom pris og marginalkostnad. Ikke-marginale endringer Eksogent gitte endringer i arealbruk. Endringer i parametere. Elementer som ikke fanges opp er uthevet. Et mulig svar på den siste problemstillingen er bruk av generelle makroøkonomiske likevektsmodeller. Bruk av denne typen modeller kan være ressurskrevende. Det bør derfor søkes etter varianter av likevektsmodeller eller andre tilnærminger som kan anvendes også på prosjekter der bruk av store likevektsmodeller vurderes å være for ressurskrevende. Trolig små, men ikke ubetydelige Verdien av de elementene som ikke inngår i dagens NKA antas å være små, men ikke ubetydelige. Blant annet er mernytte knyttet til økt produktivitet dokumentert gjennom en rekke studier. For at mernytten skal kunne inngå i NKA som standard, er det behov for ytterligere metodeutvikling. I tabell 1.4 er de viktigste nytte- og kostnadselementene oppsummert. Behov for metodeutvikling For at mernytte skal kunne inngå i NKA, er det behov for metodeutvikling. I forlengelsen av et forprosjekt om mernytte i regi av blant annet Jernbaneverket, er det tatt initiativ til videre metodeutvikling fokusert på produktivitetsvirkninger knyttet til økt tetthet. Hvis og når det foreligger resultater som kan anvendes i NKA for jernbaneprosjekter, vil metodikken innarbeides i Jernbaneverkets metodeverktøy. 27 2. Trinn i en NKA 1.4.4 Myndighetspålagte tiltak Ikke med i basisberegningen Nytte og kostnader av myndighetspålagte tiltak skal ikke tas med i basisberegningen av netto nåverdien av et prosjekt. Dette kommer av at myndighetspålagte tiltak må utføres uansett, og dermed ikke er beslutningsrelevant. Når disse tiltakene tas med, vil de i mange tilfeller virke villedende på tiltakets egentlige nytteeffekt. Tiltak for universell utforming er et eksempel på myndighetspålagte tiltak. Med i følsomhetsanalyser Siden nytteeffekten av slike tiltak kanskje ikke blir synliggjort i andre analyser, kan effekter av myndighetspålagte tiltak tas med i følsomhetsanalysen. Dette skal ikke være et av analysens hovedpoenger. 28 29 Trinn i en NKA 30 2 2. Trinn i en NKA 2. Trinn i en nka 2Trinn i en nka 30 Kartlegging av problem, formål og alternativer32 Fastsettelse av beregningsforutsettninger32 Kartlegging av virkninger32 Verdsetting33 Risiko og usikkerhet33 Presentasjon33 Etterundersøkelse33 31 Figur 2.1 Hovedelementene i en NKA 1. Kartlegging av behov, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse 1.Kartlegging av problem, formål og alternativer I det første trinn beskrives problemstillingen og formålet med prosjektet. Utgangspunktet er en beskrivelse av nåværende situasjon og hva som vil skje dersom tiltak ikke gjennomføres (referansealternativet). Med basis i denne beskrivelsen defineres formålet med prosjektet og hvilke alternative tiltak som er aktuelle. De alternative tiltakene skal analyseres, beskrives og konkretiseres med vekt på hva 32 som skiller dem fra hverandre og fra referansealternativet. Klarlegging av problem, formål og alternativer er beskrevet i kapittel 3. Underveis i arbeidet kan det vise seg hensiktsmessig å justere alternativene. Før alternativene fastlegges for detaljerte analyser, kan det være hensiktsmessig med en grov vurdering av dem. For prosjekter over 750 mill kr, som skal kvalitetssikres innenfor KS1, bør den innledende fasen følge samme struktur som i konseptvalgutredningen (KVU, se avsnitt 1.2.4). 2. Fastsettelse av beregnings-forutsetninger Ved hvert enkelt prosjekt må det tas stilling til en rekke beregningsforutsetninger, blant annet: Levetid for investeringen Analyseperiode Beregningsår (antall og årstall) Vekst etter siste beregningsår For de fleste av beregningsforutsetningene ligger det inne standardforutsetninger i modellverktøyet. Vurderingen vil gå på hvorvidt det er forhold ved prosjektet som tilsier avvik fra disse standardforutsetningene. Eventuelle avvik bør begrunnes. En viktig beregningsforutsetning i NKA er kalkulasjonsrenten. Denne er fastsatt av Finansdepartementet, og kan ikke endres i det enkelte prosjekt. Kalkulasjonsrenten er nærmere beskrevet i kapittel 4.1. 3. Kartlegging av virkninger Formålet med kartleggingen av virkninger er å få en oversikt over alle relevante positive og negative effekter. For et investeringsprosjekt vil typiske negative virkninger være ressursbruk knyttet til investeringer og fremtidig drift, mens positive virkninger kan være reduserte tidskostnader eller et bedre miljø. Kartleggingen omfatter både direkte effekter av tiltaket (f.eks. anleggskostnader) og indirekte effekter som virker gjennom trafikantenes og operatørenes tilpasninger. Summen av de direkte og indirekte effektene utgjør tiltakets konsekvenser. setninger, skal det gjennomføres etterundersøkelser for et utvalg prosjekter. Etterundersøkelser er obligatoriske for alle prosjekter med en investeringskostnad over 200 mill. kr. Opplegget for etterundersøkelser er omtalt i kapittel 10. 2. Trinn i en NKA 2. Trinn i en nka En NKA kan gjennomføres i ulike trinn og sekvenser, blant annet avhengig av type tiltak og hvilken utredningsprosess analysen inngår i. Som veiledning vil vi anbefale en fremgangsmåte som skissert i boksen nedenfor. Kartleggingen er normalt så komplisert at brukeren er avhengig av verktøy og modeller. De mest sentrale verktøyene her er transportmodeller. Elementene i en kartlegging av virkninger er beskrevet i kapittel 4. Kapittel 6 viser forenklede metoder for beregning av trafikale effekter i prosjekter der det ikke er gjennomført en modellbasert markedsanalyse. 4. Verdsetting Med utgangspunkt i de fastsatte beregningsforutsetningene og de fysiske størrelsene fra kartleggingen, beregnes de verdsatte virkningene ved hjelp av en beregningsmodell. Prinsippene for verdsetting av de ulike typene effekter er beskrevet i kapittel 8. Beregningsmodellen, Merklin er beskrevet nærmere i Jernbaneverket (2015). 5. Risiko og usikkerhet NKA er basert på et sett av forutsetninger med varierende grad av usikkerhet. Usikkerheten bør gjøres rede for gjennom en kartlegging av risikoelementer, vurdering av sannsynligheten for avvik fra basisforutsetningene og en analyse av følsomheten for alternative forutsetninger. Risiko og usikkerhet er beskrevet i kapittel 9. 6. Presentasjon Analysen bør sammenfattes på en form som gir et lett tilgjengelig bilde av de samlede effektene av tiltaket, og som presist beskriver verdsatte og ikke-prissatte virkninger for ulike grupper. I Jernbaneverket (2015) er det presentert en mal for presentasjon av virkninger av tiltaket. 7. Etterundersøkelse For å dokumentere faktiske virkninger, innhente erfaringer som underlag for læring og bidra til disiplin ved fastsettelse av beregningsforut- 33 Kartlegging av behov, formål og alternativer 34 3 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ 3Kartlegging av behov, formål og alternativer 34 3.1 Behov og formål 37 Definere prosjektets mål37 3.2Referansealternativet 37 Beskriver situasjonen dersom tiltaket ikke gjennomføres37 Bør inkludere alle tiltak som realistisk vil bli gjennomført38 Planlagte tiltak inkluderes38 Tilbudsprognoser38 3.3Utbyggingsalternativet 39 Flere utbyggingsalternativer39 Vurdering av alternative tiltak39 Referansealternativer + tiltaksspesifikke forutsetninger39 Avhengighet mellom tiltak39 Begrunnet valg av alternativer og forutsetninger39 Realopsjoner39 35 Se Jernbaneverkets målveileder Operasjonalisering av Samfunnsmål – Effektmål – Resultatmål for en nærmere omtale av behov. 10 Influensområdet er området som antas å være påvirket av tiltaket. Influensområdet er gjerne det området som befinner seg i rimelig avstand fra stasjonene berørt av tiltaket. 11 Klarlegging av problem, formål og alternativer 1. Klarlegging av behov, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse 3.1 Behov og formål Definere prosjektets mål Utgangspunktet for et hvert tiltak er et behov som skal dekkes. Et behov kan oppstå hvis det finnes individer i samfunnet som opplever at de mangler et tilbud av en vare eller tjeneste, eller et tilbud av mer grunnleggende art, på et område det fra et samfunnsperspektiv kan synes nødvendig å ha et slikt tilbud10. Behovet beskrives med utgangspunkt i en situasjon uten tiltaket, referansealternativet (se kapittel 3.2). Med basis i behovsbeskrivelsen defineres formålet med prosjektet. Mål for prosjektet beskrives så presist som mulig, som underlag for 36 den etterfølgende vurderingen av tiltak. Målformuleringen skal ikke inneholde beskrivelse av tiltak. 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ Figur 3.1 NKA av tiltak innebærer at situasjonen med tiltak sammenlignes med situasjonen uten tiltak, innenfor en gitt analyseperiode. En av de viktigste utfordringene i gjennomføringen av en NKA er å utforme realistiske og tilstrekkelig presise beskrivelser av situasjonen med og uten tiltak. Dette omtales nærmere i kapittel 3.2 og 3.3. 3.2 Referansealternativet Beskriver situasjonen dersom tiltaket ikke gjennomføres For å kunne vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak må det sammenlignes med et alternativ der man lar være å gjennomføre tiltaket. Dette benevnes referansealternativet (eller nullalternativet). Referansealternativet skal være levedyktig gjennom hele analyseperioden. Dermed må referansealternativet inkludere den ressursbruken som må til for at dagens anlegg skal være i stand til å produsere de ytelsene det er bygd for minst på dagens nivå, og over hele analyseperioden på 40 år. Referansealternativet bør blant annet beskrive: Influensområdet Befolknings- og inntektsutvikling i studieområdet11 Eventuelle endringer i lokaliseringen av næringsområder, kjøpesentra etc. i studieområdet i perioden Eventuelle endringer i infrastrukturen i studieområdet Utvikling i transportteknologi i perioden Trafikkvolum og transportmiddelfordeling på relasjonene innenfor influensområdet Tilbudet på jernbanen og for konkurrerende transportmidler Pris- og kostnadsutvikling Forutsetninger om befolknings- og inntektsutvikling hentes normalt fra Statistisk sentralbyrås framskrivinger og prognosene i Regjeringens langtidsprogram. Disse avvikes bare i tilfeller der man har sikker kunnskap om lokale forhold som ikke er fanget opp i prognosene. Avvik fra offisielle framskrivinger må begrunnes eksplisitt. 37 Bør inkludere alle tiltak som realistisk vil bli gjennomført I noen tilfeller kan det være riktig å sette referansealternativet lik en videreføring av dagens situasjon. Normalt vil imidlertid dette være for enkelt. Tiltaket som skal gjennomføres vil ha effekter mange år inn i fremtiden. Innenfor en slik tidshorisont er det sannsynlig at det gjennomføres en rekke andre tiltak innenfor jernbanevirksomheten og på andre deler av samferdselssektoren uavhengig av at det aktuelle tiltaket gjennomføres. De tiltakene som realistisk vil bli gjennom ført uavhengig av det tiltaket vi skal analysere, bør innarbeides i referansealternativet. Prosjekter som bare vil gjennomføres dersom det aktuelle tiltaket gjennomføres skal ikke inkluderes i referansealternativet. Planlagte tiltak inkluderes Det framgår av rundskrivet (Finansdepartementet 2014) at vedtatt politikk (regelverk, lover, grenseverdier m.m.) skal ligge til grunn for utformingen av referansealternativet. For investeringsprosjekter vil dette bety kostnader til det minimum av vedlikehold som er nødvendig for at alternativet er reelt. Utover nødvendige drifts- og vedlikeholdskostnader er det kun vedtatte tiltak som enten er iverksatt eller har fått bevilget midler, som skal tas med. Dette innebærer at tiltak eller prosjekter som er omtalt i for eksempel Nasjonal transportplan (NTP) eller perspektivplaner, men som ikke er vedtatt i Stortinget og ikke har fått bevilget midler, ikke inkluderes i nullalternativet. Som hovedregel bør følgende tiltak være innbakt i referansealternativet: Alle pågående investeringstiltak i regi av Jernbaneverket Alle relevante prosjekter i tiårsplanen i gjeldende NTP Alle relevante prosjekter som har fått bevilget midler i andre sektorplaner innen samferdselssektoren i tiårsplanen i gjeldende NTP 38 Med relevante prosjekter menes her prosjekter som antas å ha vesentlig betydning for samlet transportvolum eller transportmiddelfordeling. Ved en NKA av et investeringsprosjekt på Vestfoldbanen vil det for eksempel være riktig å ta med planlagt utbygging av E18 i referansealternativet. Mindre veiinvesteringer, uten vesentlig effekt på konkurranseforhold og transportmiddelfordeling, behøver derimot ikke inkluderes. Dersom det er klargjort at deler av de ovennevnte planene ikke blir gjennomført, eller dersom det vurderes sannsynlig at andre prosjekter enn de som inngår ovenfor vil bli gjennomført, bør det korrigeres for dette. Dette bør i så fall begrunnes og dokumenteres. Tilbudsprognoser Gitt de planlagte tiltakene må det gjøres antakelser om tilbudet. På vegsiden vil det i første rekke si antakelser om utvikling i reisetider med de planlagte tiltakene. For de kollektive transportmidlene (jernbane, fly, buss) må det gjøres antakelser om frekvenser og reisetider. Endringer i forhold til dagens tilbud behøver bare å legges inn dersom de vurderes å ha betydning for trafikantenes generaliserte reisekostnader (jfr. kapittel 7.2) og for transportmiddelfordelingen. Forbedringer i tilbudet som kan gjennomføres uten utbyggingstiltaket skal inngå både i referanse- og utbyggingsalternativet, slik at forskjellene mellom alternativene utelukkende er forårsaket av utbyggingstiltaket. Ved fastsettelse av forutsetninger om tilbud i referanse- og utbyggingsalternativet bør det for større tiltak innhentes synspunkter fra operatøren(e). Beregningene av de ulike typene effekter er basert på et sett av sammenhenger og enhetssatser. Dersom det er grunn til å anta at disse sammenhengene vil bli endret som følge av ny teknologi eller andre forhold, bør dette reflekteres i referansealternativet. 3.3 Utbyggingsalternativer Flere utbyggingsalternativer Situasjonen med det aktuelle tiltaket innbakt betegnes som utbyggingsalternativet. Normalt vil det være alternative måter å gjennomføre tiltaket på, slik at vi opererer med flere utbyggingsalternativer. Vurdering av alternative tiltak Forut for fastsettelse av utbyggingsalternativer må det gjennomføres en vurdering av alternative tiltak, med utgangspunkt i formålet med tiltaket. Som et minimum bør det vurderes alternative gjennomføringstidspunkter. I andre sammenhenger kan det være aktuelt å vurdere alternative traseer eller alternative lokaliseringer eksempelvis av et kryssingsspor. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å se ulike typer tiltak som skal fylle samme formål opp mot hverandre. Hovedpoenget er at utbyggingsalternativene til sammen må dekke de beste alternative måtene å oppnå formålet med tiltaket. Referansealternativ + tiltaksspesifikke forutsetninger Beskrivelsen av utbyggingsalternativene skal inneholde samme type informasjon som beskrivelsen av referansealternativet. I tillegg skal utbyggingsalternativet inneholde en beskrivelse av selve tiltaket. Forutsetninger om trafikkvolum, transportmiddelfordeling, kostnader m.v. skal fastsettes med utgangspunkt i referansealternativet og de tilleggsforutsetninger som følger av selve tiltaket. Begrunnet valg av alternativer og forutsetninger Ved fastsettelse av utbyggingsalternativer og forutsetningene for disse, må det ofte gjøres flere valg som kan være vanskelige eller omdiskuterte. For å muliggjøre en senere kvalitetssikring av analysen, er det avgjørende at valg av utbyggingsalternativer og forutsetninger dokumenteres og begrunnes. 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ 3. Klarlegging av behov, formål og alternativ Forutsetninger om transportvolum og transportmiddelfordeling hentes fra grunnprognosene som normalt bygger på transportmodeller, som er omtalt i kapittel 6. Realopsjoner Muligheter til å tilpasse fremtidige beslutninger til ny informasjon kan påvirke verdien av investeringer. Dette kan for eksempel gjelde mulighet til å foreta, avstå fra eller utsette en investering og mulighet til å tilpasse driften slik at den er i tråd med det fremtidige behovet. På jernbanen kan sistnevnte bety at utbygd kapasitet kan realisere det fremtidige transportbehovet som igjen er påvirket av usikker befolkningsvekst. Slike muligheter kalles gjerne realopsjoner. Realopsjonene kan ha merverdi utover det som fanges opp av den tradisjonelle nåverdimetoden da denne normalt baseres på fastsatte (deterministiske) beslutninger. Ved NKA burde man helst prissette verdien av realopsjoner, eller beskrive i hvilken grad det foreligger realopsjoner av vesentlig verdi. I den forbindelse er det også viktig å være klar over at realopsjonenes verdi er sterkt avhengig av beslutningstakerens faktiske evne og ikke bare teoretiske mulighet til å tilpasse seg ny informasjon. Avhengighet mellom tiltak Ved prosjekter som er gjensidig avhengige bør NKA av prosjektene utføres samlet. Når det stilles krav om separate analyser for hvert enkelt av prosjektene, bør disse ta utgangspunkt i en NKA for hele pakken/ programmet. Nytte og kostnader bør da fordeles ut på enkeltprosjektene ut fra deres andel av investeringskostnadene. Ved presentasjon av NKA for enkeltprosjekter innenfor en pakke, bør det i omtalen presiseres at det er den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for pakken/ programmet som helhet som er det relevante beslutningsgrunnlaget. 39 Fastsettelse av beregningsforutsetninger 40 4 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger 4Fastsettelse av beregningsforutsetninger 43 4.1Kalkulasjonsrente 43 Komponenter43 Risikorfri rente43 Risikopremie43 Risiko over tid43 Risikojustert rente43 4.2Tidshorisont 44 Ulike tidspunkt44 Varighet av inntekts- og kostnadsstrømmer44 Vurderes fra prosjekt til prosjekt 45 Teknisk levetid45 Eksempler46 4.3Kalkulasjonspriser 46 Alternativverdi46 Markedspriser46 Avgifter47 Merverdiavgift47 Prisnivå47 Realprisjustering47 Regnearket "Felles forutsetninger"47 41 Realrenta (r) tilsvarer den nominelle renta (i) justert for inflasjon (p) (1+i) = (1+r)*(1+p) r = (1+i)/(1+p) - 1 12 Fastsettelse av beregningsforutsetninger. 1. Klarlegging av problem, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse 4.1 Kalkulasjonsrente Komponenter I kapittel 2.3.3 ble det gjort rede for omregning av virkninger til et felles tidspunkt ved hjelp av kalkulasjonsrenten. Kalkulasjonsrenten representerer den samfunnsøkonomiske alternativkostnaden ved å binde kapital i et gitt tiltak. Kalkulasjonsrenten reflekterer kapitalens avkastning i beste alternative anvendelse og setter dermed krav til forrentning av de tiltakene som analyseres. En lav kalkulasjonsrente setter et lavt krav og gir flere lønnsomme prosjekter. Kalkulasjonsrenten, som er en realrente12 , består av to elementer: 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger Figur 4.1 Risikofri rente Risikopremie Risikofri rente Den risikofri renten avspeiler hva det koster samfunnet å binde kapital i risikofri virksomhet. I rundskriv R-109/2005 fra Finansdepartementet er den reelle risikofrie renten satt til 2,0 % pr. år10. Finansdepartementet vil oppdatere den risikofrie renten over tid for å fange opp langsiktige endringer i rentenivået. Risikopremie Risikoaversjon er motvilje mot å ta risiko, eller preferanse for sikker inntekt. Prosjekter pålegges av den grunn en risikopremie som forutsettes å reflektere risikoen via kalkulasjonsrenten. Den relevante risikoen i en slik sammenheng er den såkalte systematiske risikoen, som varierer med den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet. Usystematisk risiko, som betegner risikoelementer som varierer uavhengig av den generelle økonomiske utviklingen, forutsettes å jevne seg ut over hele porteføljen av prosjekter i samfunnet. Denne typen risiko gir derfor ikke grunnlag for å øke risikopremien for prosjektet. Den usystematiske risikoen skal fanges opp i kontantstrømmen, som skal baseres på forventede inntekter og kostnader. Risiko over tid Det kan argumenteres for at kalkulasjonsrenten bør være lavere på lang enn på kort sikt. Spesielt akkumulerende usikkerhet om den makroøkonomiske utviklingen og dermed alternativavkastningen taler for lavere rente over tid, og det samme vil være tilfellet ved forventet fallende vekstrater. For øvrig vises til omtalen av risiko i kapittel 8. Risikojustert rente I tråd med overnevnte argumenter anbefaler NOU 2012:16 (Hagenutvalget) at den samlede risikojusterte renten for normale offentlige 42 43 13 Tabell 4.1 prosjektets levetid totalt sett. Dersom prosjektets levetid er lenger enn analyseperioden gir prosjektet en restverdi Restverdiperioden angir tidsperioden etter utløp av analyseperioden hvor nytte- og kostnadsvirkningene anslås samlet i form av en restverdi Beregningsår er de årene det gjennomføres trafikk-, inntekts- og kostnadsberegninger for trafikken som påvirkes av tiltaket Kalkulasjonsrente for statlige tiltak, sett fra analysetidpunktet. Risikojustert rente 0-40 år 40-75 år Etter 75 år 4,0 % 3,0 % 2,0 % 4.2 Tidshorisont Ulike tidspunkter Et tiltak gjennomføres og har virkninger på ulike tidspunkter. Ved beregningen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak er plassering av ulike virkninger i tid viktig. Ved analyse av et tiltak må følgende tidspunkter avklares: Henføringsår (diskonteringsår), angir hvilket år de årlige nytte- og kostnadsbeløpene skal neddiskonteres til Tiltaksår, angir hvilket år kostnadene begynner å løpe (året “spaden settes i jorden”). Dette året er første året i analyseperioden Åpningsår, er det året prosjektet er ferdigstilt og begynner å generere nytte. Dette er det første året i prosjektets levetid Analyseperioden, som angir den tidsperioden nytte- og kostnadsvirkningene anslås i detalj. Denne perioden er normalt på 40 år, og unntak fra dette må begrunnes særskilt 13 Prosjektets levetid, som angir i hvor mange år tiltaket vil generere en samfunnsnytte. Den tilsvarer enten den økonomiske eller tekniske levetiden, altså hvor lenge tiltaket bidrar til nytte- og kostnadsvirkninger for samfunnet, eller hvor lenge tiltaket fysisk sett er i stand til å utøve sin funksjon. I denne perioden kan det kreves reinvesteringer dersom deler av infrastrukturen varer kortere enn 44 Se figur 4.2 for illustrasjon. Diskonteringsåret settes normalt til det første virkningsåret. (I forbindelse med arbeidet med Nasjonal transportplan 2018-2027 benyttes 2022 som åpningsår, for å lette sammenligningen av prosjekter innenfor planperioden.) Investeringer som påløper over flere år fordeles over de aktuelle årene ut fra tidsprofil på investeringen og diskonteres i henhold til dette. eller tekniske levetiden) som avgjør prosjektets levetid: hvis markedet antas å eksistere i 100 år, mens infrastrukturen kun vil vare i 60 år, er prosjektets levetid 60 år. I den grad investeringen har en teknisk levetid ut over den forutsatte analyseperioden for tilbudet, bør det beregnes en restverdi av investeringen ved utløpet av levetiden. Restverdien neddiskonteres til diskonteringsåret. Vurderes fra prosjekt til prosjekt For infrastrukturtiltak i samferdselssektoren settes analyseperioden til 40 år etter oppstartsåret. Kortere eller lengre analyseperioder enn 40 år må begrunnes eksplisitt. Restverdien bør beregnes som nåverdien av forventede kontantstrømmer etter utløpet av analyseperioden dersom levetiden til anleggene antas å være lenger enn analyseperioden. For investeringer på jernbanen vil restverdien ofte fange opp kontantstrømmer mellom år 40 og år 75. Dette er illustrert i figur 4.2. Figur 4.2 Antall beregningsår vil variere avhengig av kontinuiteten i virkningene av tiltakene. Dersom det forventes å skje hyppige “trendbrudd” gjennom analyseperioden, må det gjennomføres beregninger for flere år. For et normalt utbyggingstiltak kan det som hovedregel beregnes virkninger i tre beregningsår. Mellom beregningsårene interpoleres virkningene proporsjonalt, hvis ikke prosjektspesifikke faktorer tilsier noe annet. Illustrasjon av tidsbegreper Varighet av inntekts- og kostnadsstrømmer Analyseperioden for et samferdselsprosjekt skal som regel være 40 år. Slik kan man sammenligne de forskjellige kostnads- og nyttevirkningene for de første 40 år på tvers av samferdselsprosjekter. Prosjektet kan generere nytte- og kostnadsvirkninger utover analyseperiodens varighet. Varigheten for disse nytte- og kostnadsvirkningene bestemmes av prosjektets levetid. Denne levetiden reflekterer den tekniske levetiden av investeringene, i tillegg til hvor lenge tilbudet som påvirkes av tiltaket kan forventes å ha et marked (økonomisk levetid). Det er den minste av disse to varighetene (den økonomiske Noen årtall som eksemplifiserer 2022 Diskoninteringsår År t+i Åpningsår Tekniske levetider Som hovedregel legges følgende tekniske levetider til grunn for ulike typer investeringer: Teknologi 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger tiltak settes til 4 prosent de første 40 år, gjeldende fra analysetidspunktet, deretter 3 prosent for år 40 til år 75 og 2 prosent for analyseperioden etter år 75. Rentestrukturen er vist i Tabell 4.1. Anbefalingen ble senere gjengitt i Finansdepartementets rundskriv R-109/14 som et krav til samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak. Se Rundskriv R-109/2014 Andel av investeringskostnad Underbygning 100 år 59 % Overbygning 40 år 24 % Elektroanlegg 40 år 3% Signalanlegg 25 år 7% Kontaktledningsanlegg 75 år 7% Levetidene i tabellen over kan legges til grunn dersom det gjøres særskilte analyser av investeringstiltak av én eller flere av disse komponentene. Dersom det er et infrastrukturtiltak der alle disse komponentene inngår skal levetiden og andelen av investeringen brukes i beregningen av behovet for reinvesteringer. År t+40 Analyseperiodens slutt, første rentenedtrapping År t–i–l Levetidens slutt Pr t–75 Siste rentenedtrapping År t Oppstartsår 2025 2028 2064 Investeringsperiode i (f.eks 3 år) 2099 Økonomisk/teknisk levetid l (f.eks. 60 år) Analyseperiode 4% 2087 Diskoniteringsrente på 4% Restverdiperiode Diskoniteringsrente på 3% Diskoniteringsrente på 2% 45 14 Fra 1.1.2005 fikk for øvrig Jernbaneverket adgang til å fradragsføre merverdiavgift. Dette har ingen betydning for behandlingen av merverdiavgiften i samfunnsøkonomiske analyser. Stasjonsanlegg Tele (del av signal) 40 år 15-20 år De angitte levetidene kan fravikes i enkeltprosjekter. Eventuelle avvik begrunnes. 4.3 Kalkulasjonspriser Alternativverdi Nytte-kostnadsanalysen skal gi et grunnlag for å vurdere bruken av knappe ressurser. Kalkulasjonsprisene skal reflektere alternativverdien av de ressursene som inngår i tiltaket. Alternativverdien er den verdien ressursen ville ha i det beste, aktuelle alternativ til den anvendelsen der ressursen blir benyttet. Markedspriser Dersom alle brukere står overfor den samme prisen på et gode, er det rimelig å anta at verdien på marginen av økt tilgang av godet er lik for alle brukere og lik prisen på godet. Som hovedregel forutsettes derfor markedsprisene å uttrykke samfunnets alternativverdi. Markedsprisene benyttes derfor i NKA med mindre det er grunn til å tro at disse ikke uttrykker de samfunnsmessige verdiene på en tilfredsstillende måte. Veiledende levetider er nærmere omtalt i Jernbaneverket (2015). Eksempel Investeringene i et tiltak starter opp i 2025 og avsluttes i 2028 (se figur X). Tiltaket har nyttevirkninger fra 2028. Det beregnes trafikale virkninger for 2025 og 2035. Alle nytte- og kostnadselementer neddiskonteres til 2022. Dette gir følgende tidsangivelser: Diskonteringsår2022 Investeringsperiode:2025-2027 Åpningsår: Fra 2028 Beregningsår: 2025 og 2035 Prosjektets levetid: 60 år Analyseperiode: 40 år Restverdiperiode: 23 år Det beregnes nytte og kostnader for en periode på 75 år. Det er kun i årene 2025-2065 effektene av tiltakene brytes ned på forskjellige typer nytte- og kostnadsvirkninger. I årene etter (i restverdiperioden) beregnes kun en sum av den resterende nytten og kostnaden. 46 De viktigste unntakene til bruk av markedspris som kalkulasjonspris, er situasjoner der: Markedsprisen avviker fra den marginale kostnaden ved å produsere et gode Markedspriser mangler Avvik mellom markedspris og marginalkostnad oppstår typisk i markeder der en eller et fåtall tilbydere har markedsmakt i kraft av sin størrelse eller ulovlig prissamarbeid. I noen situasjoner er den marginale kostnaden ved å produsere en ekstra enhet av et gode høyere eller lavere enn prisen på godet. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom omsetning av godet er pålagt særavgifter som ikke har noe motstykke i indirekte effekter ved bruk eller produksjon av godet. I slike situasjoner må markedsprisen korrigeres med det aktuelle avviket. For en del virkninger vil vi mangle markedspriser. Typiske eksempler er verdsetting av miljø, tid og menneskeliv. I disse tilfellene må vi bruke andre måter å anslå verdien på, eller beskrive effektene kvalitativt. Avgifter Jernbanevirksomhet er utsatt for konkurranse både i markedene for innsatsfaktorer og i produktmarkedene. Hovedvirkningen av økt produksjon av jernbanetjenester er generelt fortrengt produksjon i andre deler av samferdselssektoren. Dette tilsier at kalkulasjonsprisene tilsvarer prisene disse konkurrerende transportmidlene stilles overfor. Unntaket er varer som importeres eller der det ikke er begrensninger i produksjonskapasiteten. Konkret innebærer dette følgende retningslinjer: Arbeidskraft prissettes inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift Innkjøpte varer og tjenester prissettes eksklusiv toll og merverdiavgift, men inklusiv avgifter som er begrunnet med korreksjon for eksterne virkninger Retningslinjene ovenfor viser hvordan avgiftene samlet (netto) behandles i NKA. I praksis skal imidlertid alle effekter føres brutto. Dette innebærer følgende praktiske retningslinjer for behandlingen av avgifter i NKA: Skatt og arbeidsgiveravgift inkluderes i kostnadene for Jernbaneverket og operatørene, men føres ikke som inntekt for staten (nettoeffekt = skatt og arbeidsgiveravgift) Toll inkluderes i kostnadene for Jernbaneverket, og føres som inntekt for staten (nettoeffekt = 0) Merverdiavgift inkluderes ikke i kostnadene for Jernbaneverket, og føres ikke som inntekt for staten14 Særavgifter begrunnet med korreksjon av eksterne virkninger inkluderes i operatørenes og trafikantenes kostnader og føres som inntekt for staten (nettoeffekt = ekstern virkning, jfr. kapittel 7) Merverdiavgift Reiser med tog fortrenger reiser med andre transportmidler og annet forbruk som ville gitt staten inntekter fra merverdiavgift. Disse tapte inntektene burde i prinsippet være trukket fra ved beregning av offentlig nytte. Motsatsen til dette er at de bedriftsøkonomiske kostnadene (ekskl. personalkostnader), er inklusiv merverdiavgift, mens de i prinsippet burde vært lagt inn eksklusiv merverdiavgift. Disse effektene er av samme størrelsesorden, slik at de tilnærmet oppveier hverandre. Av praktiske årsaker anbefaler vi derfor å beholde både inntekts- og kostnadssatser inklusiv merverdiavgift, og la være å trekke fra tapt merverdiavgift på offentlig nytte. 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger 4. Fastsettelse av beregningforutsetninger Dersom det gjøres særegne analyser av stasjonsanlegg eller tele, eller dersom disse tekniske komponentene inngår med en spesielt stor andel av det som skal analyseres, kan levetidene i tabellen under legges til grunn. Disse er ikke tilegnet andeler av investeringskostnader og disse komponentene er dermed ikke gjenstand for reinvesteringsberegninger. Dette er ikke fordi de ses bort fra, men fordi de er antatt å dekkes av de øvrige komponentene i tabellen over. Prisnivå Fremtidige inntekter og kostnader kan i utgangspunktet fastsettes i faste eller løpende (nominelle) priser. Retningslinjene for kalkulasjonsrente i kapittel 4.1 er knyttet til realrentesatser, dvs. nominell rente fratrukket prisstigning. For å sikre konsistens mellom prisforutsetningene og valg av kalkulasjonsrente, bør også inntekter og kostnader uttrykkes i faste priser. Satsene i denne versjonen av veilederen og Merklin er i 2013-priser. Realprisjustering Flere av nytteelementene i NKA verdsettes ut fra trafikantenes eller befolkningens betalingsvilje. I første rekke gjelder dette verdsettingen av tid, miljø, ulykker og helse. Ettersom betalingsviljen i stor grad utvikler seg i takt med inntektsutviklingen, bør verdien av disse elementene justeres med forventet utvikling i realdisponibel inntekt pr. innbygger. I Merklin legges det til grunn 1,4 % årlig realprisvekst i verdien av tid, miljø, ulykker og helse. Dette tilsvarer den årlige forventede veksten i disponibel realinntekt pr. innbygger og (total faktorproduktivitet) fram til 2060 i Perspektivmeldingen 2013 (Finansdepartementet, 2013). Satsen oppdateres i tråd med til den enhver tid gjeldende Perspektivmelding. Regnearket «Felles forutsetninger» I Merklin hører de fleste av beregningsforutsetningene omtalt i dette kapitlet til i regnearket ”FellesForutsetninger”. 47 Kartlegging av virkninger 48 5 5. Kartlegging av virkninger 5. Kartlegging av virkninger 5Kartlegging av virkninger 51 5.1Grunnlag for NKA 51 5.2 Trinn i kartleggingen 51 Kartlegge direkte effekter51 Vurdere effekter for driftsopplegg52 Strukturere virkninger for aktører52 Anleggsfasen52 Beskrivelse52 Ikke-prissatte konsekvenser52 Konsekvensviften53 Metodikk for vurdering av ikke-prissatte konsekvenser54 Fysisk størrelse54 Fordelingsvirkninger54 49 Barrierer kan være fysiske som hindrer dyr og menneskers ferdsel, psykiske som gir reelle farer og utrygghet og visuelle som stenger og forstyrrer utsyn og siktlinjer. 15 Kartleggingen av virkninger i samferdselssektoren er ofte så komplisert at man er avhengig av verktøy og modeller. De mest sentrale verktøyene her er trafikkberegningsmodeller/transportmodeller. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 6. Verdsatte virkninger beregnes med utgangspunkt i fastsatte beregningsforutsetninger og de fysiske størrelsene fra kartleggingen. Prinsippene for verdsetting av de ulike effektene er beskrevet i kapittel 7. 5.2 Trinn i kartleggingen Strukturert og trinnvis Hovedtrinnene i kartleggingen av virkninger er illustrert i figur 5.2. 5. Kartlegging av virkninger 5. Kartlegging av virkninger 5.1 Grunnlag for NKA NKA bygger på en strukturert kartlegging av alle typer virkninger av et tiltak. Formålet er å gi en oversikt over alle relevante positive og negative effekter. Oversikten gir også informasjon ut over den som fanges opp i NKA som blant annet benyttes i konsekvensutredninger (KU, se 1.2.4) og som supplerende informasjon til beslutningstakere og publikum. Figur 5.2 Hovedtrinn i kartlegging av virkninger 1. Kartlegge direkte effekter 2. Vurdere effekter for driftsopplegget 3. Strukturere konsekvenser for aktører 4. Beskrive konsekvenser Figur 5.1 Kartlegging av virkninger 1. Kartlegging av problem, formål og alternativer Prissatte konsekvenser Ikke-prissatte konsekvenser 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger NKA 3. Kartlegging av virkninger Kartlegge direkte effekter Første trinn er å kartlegge de direkte effektene av tiltaket. Med direkte effekter menes effekter som følger umiddelbart av tiltaket, herunder: 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling Investeringskostnader Barriereeffekter15 Naturinngrep Støy i tiltaksperioden Utslipp i tiltaksperioden Endret kurvatur Endret kapasitet 7. Etterundersøkelse 50 51 Økt hastighet Endret ruteopplegg Nytt materiell Endrede togstørrelser Endrede vogntyper Mens de direkte effektene vil inntreffe uavhengig av hvordan operatøren agerer, vil endringene i driftsopplegget måtte baseres på antakelser om hvordan operatøren vil utnytte de mulighetene som oppstår etter at tiltaket er gjennomført. Konkret må det blant annet, avhengig av type tiltak, gjøres forutsetninger om hvilket materiell operatøren vil benytte, avgangshyppighet, kjøretider osv. Strukturere virkninger for aktører De direkte effektene og de avledede endringene i driftsopplegget gir til sammen et sett av konsekvenser for ulike aktører. Aktørene deles gjerne inn i fire grupper: Trafikanter Operatører Offentlige organer Samfunnet for øvrig (tredje part) Virkningene vil eksempelvis være (se også tabell 1.3): 52 Redusert reisetid Redusert ventetider Redusert gangtid Økt trafikkvolum Endrede priser Økt tilgjengelighet Økt punktlighet Redusert ulykkesfrekvens Anleggsfasen Infrastrukturprosjekter medfører ofte negative konsekvenser for operatører, trafikanter og andre sektorer i anleggsfasen. Motsatt kan det for større anlegg tenkes at deler av et anlegg kan tas i bruk før prosjektet er ferdigstilt og gi nytte i anleggsperioden. For tiltak der konsekvensene i anleggsfasen er betydelige, må disse beskrives og inkluderes i beregningen av netto nytte. Beskrivelse Konsekvensene bør beskrives systematisk og fordelt på de fire aktørgruppene. Beskrivelsen av konsekvensene deles inn i to hovedtyper: Prissatte konsekvenser Ikke-prissatte konsekvenser Prissatte konsekvenser Konsekvensene som prissettes, er normalt: Tidsgevinster for trafikantene Bedriftsøkonomiske konsekvenser for operatørene Finansielle konsekvenser for det offentlige (primært staten) Ulykker Luftforurensing Støy Helseeffekter av gange og sykling De prissatte konsekvensene summeres og omregnes til felles målebegreper som netto nåverdi og netto nåverdi pr. budsjettkrone. Retningslinjer for prissetting av konsekvenser er beskrevet i kapittel 7. Ikke-prissatte konsekvenser Enkelte konsekvenser egner seg ikke for verdsetting i kroner. Dette kan for eksempel gjelde naturinngrep og konsekvensene for lokal og regional utvikling. Teoretisk sett hører ikke-prissatte verdier til i den samfunnsøkonomiske analysen, selv om verdiene ikke er målt i kroner. Velferden i samfunnet avhenger av bruk og forbruk av alle samfunnets ressurser, uavhengig av om disse omsettes i markeder eller ikke. De ikke-prissatte kvalitetene gir nytte både for nålevende og fremtidige generasjoner. Knapphet gir økende verdi på samme måte som i et marked. I fravær av monetære verdier må disse konsekvensene beskrives strukturert på en måte som letter avveining mellom prissatte og ikke-prissatte konsekvenser. De prissatte konsekvensene, uttrykt som netto nytte, vurderes opp mot de ikke-prissatte for å få en samlet vurdering av fordeler og ulemper. Konsekvensviften Utgangspunktet for vurdering av ikke-prissatte konsekvenser er «pluss-minusmetoden» beskrevet i DFØ (2014) og Statens vegvesens Håndbok V712 (Statens vegvesen, 2014). angir aktuell konsekvens gitt betydning og omfang. Konsekvensen angis med en 9-delt skala fra meget stor positiv konsekvens (++++) til meget stor negativ konsekvens (----), der 0 angir ubetydelig konsekvens (se fargefeltene i diagrammet under). Midt på figuren er en strek som angir intet omfang og ubetydelig/ingen konsekvens. Over streken vises de positive konsekvenser, og under streken de negative konsekvenser. 5. Kartlegging av virkninger 5. Kartlegging av virkninger Vurdere effekter for driftsopplegget Mange av de viktigste virkningene av et tiltak oppstår via endringer i driftsopplegget. Et tiltak vil gi operatøren muligheter til å endre driftsopplegget; f.eks. gjennom: Figur 5.3 Konsekvensviften Ingen verdi For å vurdere et område som ikke skal prises, deler man dette først inn i ulike delområder eller fagtemaer. De fem fagtemaene representerer ulike aspekter av miljøet og utfyller hverandre. I Statens vegvesens Håndbok V712 er fagtemaene: Landskaps-/bybilde Nærmiljø og friluftsliv Naturmangfold Kulturmiljø Naturressurser Tre sentrale begreper for vurdering og analyse av ikke-prissatte konsekvenser er verdi, omfang og konsekvens. Med verdi menes en vurdering av hvor verdifullt et område eller miljø er. Betydning vurderes på en skala fra liten, via middels til stor. Med omfang menes en vurdering av hvilke endringer tiltaket antas å medføre for de ulike miljøene eller området og graden av denne endringen. Man bør også vurdere hvor stort område som berøres og hvor mange personer som berøres over hvor lang tid. Omfang vurderes som stort positivt omfang, litt positivt omfang, lite/intet omfang, litt negativt omfang eller stort negativt omfang. Med konsekvens menes en vurdering av de fordeler og eventuelt ulemper et definert tiltak vil medføre. Konsekvens vurderes ved å sammenholde betydning og omfang. Konsekvensviften som er vist i Figur 5.3 er en matrise som Verdi/omfang Stort positivt Middels positiv Lite positiv Liten Middels Stor Meget stor positiv konsekvens (++++) Stor positiv konsekvens (+++) Middels potitiv konsekvens (++) Liten positiv konsekvens (+) Ubetydelig (0) Ubetydelig (0) LiteIntet negativ omfang Liten negativ konsekvens (-) Middels negativ konsekvens (- -) Middels negativ Stor negativ konsekvens (- - -) Stort negativt Meget stor negativ konsekvens (- - - -) 53 Antall tonn utslipp av klimagasser som følge av investeringer og reinvesteringer beregnes ved hjelp av et eget kvantifiseringsverktøy, se Jernbaneverket (2015). 16 1. Planområdet deles inn i mindre hensiktsmessige miljø/områder, som for eksempel er relatert til fagtema. 2. På bakgrunn av innsamlede data gjøres en vurdering av verdien av et miljø/område. 3. Deretter gjøres en vurdering av omfanget av endringene et tiltaket vil medføre for det enkelte miljø/område. Omfanget vurderes i forhold til alternativet uten utbygging. 4. Konsekvensen for hvert miljø/område fastsettes ved å sammenholde miljøets/områdets verdi med omfanget av tiltaket. Konsekvensen fastsettes ved bruk av konsekvensvifta i Figur 5.3. Fysiske størrelser Fysiske størrelser kan være et supplement til beskrivelse av både prissatte og ikke-prissatte konsekvenser. Eksempler på fysiske størrelser er blant annet: Som nevnt struktureres virkningene for fire typer aktører: trafikanter, operatører, offentlige organer og samfunnet for øvrig (tredje part). I prosjekter der noen undergrupper av disse påvirkes spesielt, bør dette omtales. Dette vil for eksempel gjelde tiltak som har stor nytteeffekt (eller ulempe) for noen grupper av trafikanter, eller tiltak som gir naturinngrep i spesielle områder. Tabell 5.2 Konsekvensmatrise (kilde Statens vegvesens Håndbok 140) Omfang Verdi Liten Middels Stor Stort positivt Liten/middels positiv konsekvens Stor/middels positiv konsekvens Stor/meget stor positiv konsekvens Middels positivt Ubetydelig/liten negativ konsekvens Middels positiv konsekvens Stor/middels positiv konsekvens Lite positivt Ubetydelig Ubetydelig/liten positiv konsekvens Liten/middels positiv konsekvens Intet Ubetydelig Ubetydelig Ubetydelig Lite negativt Ubetydelig Ubetydelig/liten negativ konsekvens Liten/middels negativ konsekvens Middels negativt Ubetydelig/liten negativ konsekvens Middels negativ konsekvens Stor/middels negativ konsekvens Stort negativt Liten/middels negativ konsekvens Stor/middels negativ konsekvens Stor/meget stor negativ konsekvens 5. Kartlegging av virkninger 5. Kartlegging av virkninger Metodikk for vurderinger av ikke-prissatte konsekvenser Statens vegvesens Håndbok V712 deler metodikken for å vurdere konsekvensen av alternativene i følgende trinn: Gjennomsnittlig spart reisetid for eksisterende trafikanter Antall ulykker (fordelt på antall drepte og skadde) Antall tonn utslipp av ulike typer gasser16 Antall støyutsatte (ganske, mye eller voldsomt plaget) Antall årsverk i anleggsperioden Ved presentasjonen av fysiske indikatorer må det være klart om disse indikatorene er tatt hensyn til i beregning av de prissatte eller ikkeprissatte konsekvenser. Fordelingsvirkninger I en NKA vil en nyttevirkning eller en kostnad tillegges like stor vekt uavhengig av hvilken gruppe eller aktør som oppnår nytten eller belastes for kostnaden. Fordelingsvirkningene kan likevel ha betydning for beslutningstakernes vurdering av tiltak og alternativer. 54 55 55 Trafikkberegninger 56 6.2.3 6.2.4 6.2.5 6.2.5 Pris63 Punktlighet64 Tid64 Tilgjengelighet64 Andre konkurranseparametre64 Forventninger64 Jernbanens rolle i godstrafikken 64 Lange transporter64 Markedsandeler65 Produkter65 Infrastrukturens betydning for jernbanens godstransport 65 Betydning av kvalitet, kostnader og kapasitet65 Typer tiltak65 Underbygning65 Profilutvidelser65 Terminalutbygging65 Trafikkberegning med godsmodellen 65 Trafikk-, nytte- og kostnadsberegninger Merklin 66 Forenklet godsmodul i Merklin66 Trafikkendring funksjon av kostnadsendringer66 Trinn i beregningene66 Satser i modellen67 Kostnader referansetrafikk67 Trafikk og inntekter67 Kostnader ny trafikk67 Trafikantnytte68 6 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning 6 Trafikkberegninger 56 6.1Persontrafikk 59 6.1.1 Innledning59 Tre nivå59 Dette kapittelet59 6.1.2 Krav til markedsanalysen 59 Krav til modellen59 Hva bestemmer de reisendes adferd59 Effekter av tiltak i transportnettet59 Valg av modell60 NTP-modeller60 Bruk av andre modeller skal begrunnes60 Grunnprognose fra nasjonal transportplan60 Andre trafikkberegningsmodeller60 Riktig nivå på referansetrafikken60 6.1.3 Trafikkberegning/samfunnsøkonomisk lønnsomhet 61 Trafikkantnytte og bedriftøkonomisk lønnsomhet61 Optimalt driftsopplegg på dagens bane?61 Togtilbud i utbyggingsalternativet61 6.1.4 Forenklet metode for beregning av trafikale konsekvenser 61 TrafikkData 1-2-361 Elastisitetsberegning61 Beregning av generalisert kostnader61 Etterspørselselastisitet - stor usikkerhet62 Elastisitet i regnearkmodellen62 Sammensetning av trafikkveksten62 6.2Godstrafikk 62 6.2.1 Marked og konkurransesituasjon 62 6.2.1.1Etterspørsel 62 Drivkrefter62 Økonomisk utvikling62 Næringsstruktur63 Lokalisering63 Logistikk og kundekrav63 6.2.2Konkurranseparametre 63 Fire hovedfaktorer63 57 Trafikkberegningsmodeller som kan hjelpe oss med å identifisere hvordan alternativ utnyttelse av infrastrukturen påvirker trafikkstrømmene og Kunnskap/ metodikk som hjelper oss å identifisere driftsopplegg som utnytter infrastrukturen optimalt, både i referansealternativet og i utbyggingsalternativet. Tre nivåer Som hovedregel skal det gjennomføres trafikkberegninger med etablert transportmodell ved investeringsprosjekter i jernbanenettet. For mindre prosjekter vil dette kunne bli uforholdsmessig ressurskrevende. Ved siden av opplegg for innlesing av forutsetninger og resultater fra transportmodeller er Merklin lagt opp slik at det er mulig å legge inn resultater f.eks. basert på interpolasjon mellom tidligere kjøringer i transportmodeller – eller det kan gjennomføres forenklede beregninger innenfor NK-arkene. Dette kapitlet I avsnitt 6.1.2 gjennomgås hvilke krav som bør stilles til markedsanalysen (trafikkberegningen). Sammenheng mellom driftsopplegg, trafikkberegninger og samfunnsøkonomisk lønnsomhet gjennomgås i avsnitt 6.1.3, mens forenklet metode for beregning av trafikale konsekvenser (til bruk ved mindre prosjekter) gjennomgås i avsnitt 6.1.4. 58 6.1.2 Krav til markedsanalysen Krav til modellene Hovedkravene til modellene for trafikkprognosene kan deles i to: Modellene bør inneholde alle relevante parametere for å beskrive trafikantenes atferd/tilpasning til endringer i transportsystemet. Modeller bør beregne alle relevante virkninger av tiltakene. 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning 6.1 Persontrafikk 6.1.1 Innledning Viktig del av samfunnsøkonomisk lønnsomhetsberegning Kvaliteten på jernbanetilbudet bestemmes av den infrastrukturen som stilles til disposisjon og hvordan infrastrukturen utnyttes (driftsopplegg). For å kunne beregne nytten av forbedringer i infrastrukturen, trenger vi derfor: Hva bestemmer de reisendes atferd? Variabler som er relevante for trafikantenes atferd er bl.a.: Reisetid (gangtid, ventetid, forsinkelsestid, overgangstid, tid i transportmiddelet) Reisekostnader Standard (transportmiddel, terminaler) Utvikling/trender i samfunnet for øvrig (befolkningsutvikling, sysselsettingsutvikling, inntektsutvikling, arealbruk/lokalisering av aktiviteter med mer) Frekvens på kollektivtilbudet Trengselseffekter Modellen bør ideelt sett inneholde variabler som kvantifiserer alle disse variable og parameterverdier som reflekterer de reisendes verdsetting av endringer i variabelverdiene. I praksis mangler flere av disse variablene i alle trafikkberegningsmodeller. Effekter av tiltalk i transportnettet Tiltak i transportnettet kan medføre endringer i: Samlet reiseomfang Reisemønster Valg av transportmiddel Valg av reiserute Valg av reisetidspunkt Arealbruk/lokalisering av boliger og næringsliv Bilhold Ingen modeller i bruk i Norge i dag dekker alle disse forholdene. 59 17 Grunnprognose fra Nasjonal Transportplan I referansesituasjonen skal resultatene fra gjeldende grunnprognoser brukes. Grunnprognoser utarbeides normalt av Samferdselsdepartementet ved oppstart av rullering av Nasjonal Transportplan. Ved de fleste jernbaneprosjekter er endringer i reisemønster og endringer i valg av transportmiddel av størst betydning. Det betyr at modellens egenskaper på disse trinnene må veie tungt ved valg av modell. Grunnprognosene skal fange opp effekter av demografiske og økonomiske trender, nasjonal politikk (særlig transportrelaterte skatter og avgifter), transportmidlenes teknologiske utvikling med mer. Valg av modell Når det tas stilling til hvilken modell som skal benyttes i et konkret prosjekt er det viktig å undersøke om modellen inneholder de variablene som vil påvirkes av det tiltaket som skal analyseres. Det bør også kontrolleres at modellen er i stand til å fange opp de effekter som vi forventer at tiltaket vil få. Dersom grunnprognosen ikke gir et realistisk bilde av forventet trafikkutvikling i referansealternativet (f.eks dersom også referansealternativet inneholder tiltak i transportsystemet), brukes egne prognoser. RTM for korte reiser inntil 70 km RTM23+ for reiser i Oslo/Akershus og 19 kommuner i nabofylkene Nasjonal Transportmodell (NTM6) for lange reiser og Internasjonal Transportmodell (ITM – under utvikling) for internasjonale reiser. Bruk av andre modeller skal begrunnes Det kan imidlertid være tilfeller der det kan argumenteres for bruk av andre transportmodeller: dersom NTP-modellene ikke dekker området godt nok eller er for grove for analyseområdet modellspesifikasjon gjør at modellen ikke fanger opp alle effekter av tiltaket (f.eks køproblematikk, komfort) Bruk av andre modeller enn NTP-modellene skal alltid begrunnes. Andre trafikkberegningsmodeller Ved siden av transportmodellene som er utviklet i regi av NTP finnes det mange beregningsmodeller for persontrafikk i bruk i dag, f. eks: EMMA/Fredrik (Oslo/Akershus) InterCity-modellen (modeller for Østlandet, Bergensbanen, Dovrebanen og Sørlandsbanen) Diverse lokale modeller Når vi legger inn de samme ytre forutsetningene i disse modellene som i NTP- modellene, vil vi få ut et turmønster i referansealternativet som i større eller mindre grad avviker fra det som kan avleses i NTP-modellene. Dette kan være et problem i forhold til konsistens med beregninger som gjennomføres med systemet av nasjonale og regionale modeller. Så langt det er mulig bør derfor modellens turmønster og fordeling på transportmidler kontrolleres og kalibreres i forhold til nasjonale/ regionale modeller. Riktig nivå på referansetrafikken I samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger er vanligvis nytten for referansetrafikken større enn nytten knyttet til ny og overført trafikk17. I tillegg til å kontrollere trafikkberegningsmodellen i forhold til turmatriser fra NTP-modellene, bør det derfor alltid gjennomføres kontroll av modellens turmønster i forhold til tilgjengelig empiri (telledata, billettsalgsstatistikk etc.). 18 Skjult ventetid skyldes at man ikke kan reise når man vil, og beregnes ved å ta tid mellom hver avgang og dele på to 6.1.3 Trafikkberegninger/samfunnsøkonomisk lønnsomhet Trafikantnytte og bedriftsøkonomisk lønnsomhet I NKA påvirker trafikkberegningene alle de viktigste nytteelementene, særlig trafikantnytten og den bedriftsøkonomiske lønnsomheten. For å identifisere nytten av utbyggingsprosjekter, er vi derfor avhengig av å identifisere det samfunnsøkonomisk optimale togtilbudet, både i referansealternativet og etter gjennomføring av tiltak. Optimalt driftsopplegg på dagens bane? Dette kan medføre problemer, både fordi dagens togtilbud ofte ikke er optimalt (under de betingelser som forutsettes lagt til grunn ved samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger) og fordi det kan være vanskelig å identifisere det driftsopplegg som vil kunne utnytte den forbedrede infrastrukturen (utbyggingsalternativet) på en best mulig måte. Dersom det avdekkes at togtilbudet i dagens situasjon (referanse alternativet) avviker betydelig fra hva som vurderes som samfunnsøkonomisk optimalt, står vi overfor to mulige løsninger: 1. Legge inn et tilbud med bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet i referansealternativet. 2. Videreføre togtilbudet i utbyggingsalternativet med de avvik fra «optimalt togtilbud» som er avdekket for referansealternativet. Gevinster som kunne vært realisert uten utbygging bør ikke i noen tilfeller legges på utbyggingsalternativet. Togtilbud i utbyggingsalternativet: tilbudsøkning balanseres mot forventet trafikkvekst Mesteparten av persontogtilbudet i Norge er avhengig av offentlig kjøp. Når vi øker togtilbudet, flere avganger – eller flere seter i togene, bidrar dette normalt til et svakere bedriftsøkonomisk resultat (før endring i offentlig kjøp), mens trafikantnytten øker. Når riktig nivå på togtilbudet – etter gjennomføring av infrastrukturtiltak – skal identifiseres, bør derfor økningen i togtilbudet balanseres i forhold til hvilken vekst i trafikken tiltaket kan forventes å generere. Før vi gjennomfører beregningene med transportmodellene, kan anslag på trafikkvekst utarbeides ved å beregne hvordan tiltaket vil påvirke generaliserte kostnader (se definisjon under punkt 6.1.4) for (noen av) de reisende som berøres av tiltaket. 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning ”4-trinnsmodellene”, som kanskje er den mest utbredte modelltypen, dekker de første fire trinnene i listen over. Mange modeller har i tillegg muligheter til å inkludere arealbruk og bilhold som eksogene forklaringsvariabler i modellen. NTP-modeller Transportmodellene, som er utviklet i regi av NTP (NTP-modellene), skal så langt det er mulig brukes når det lages trafikkprognoser. Disse modellene er: 60 Med overført trafikk menes trafikk overført fra andre transportmidler. 6.1.4 Forenklet metode for beregning av trafikale konsekvenser TrafikkData 1-2-3 Merklin inneholder et verktøy (”TrafikkData 1-2-3”) som kan benyttes til å anslå konsekvenser for persontrafikken ved prosjekter hvor det ikke foreligger modellbaserte beregninger. Elastisitetsberegning I denne forenklede modellen beregnes endringer i antall togreiser på grunnlag av endringer i kvaliteten på togtilbudet. Kvaliteten på togtilbudet uttrykkes i disse beregningene i form av generaliserte kostnader (GK). På grunnlag av beregninger av endringer i generaliserte kostnader ved togreiser og forutsetninger om etterspørselselastisiteter for togreiser, beregnes endringer i antall togreiser ved gjennomføring av et tiltak. Etterspørselselastisiteten for togreiser anslår prosentvis endring i antall togreiser ved en prosent økning i generaliserte kostnader. Beregning av generaliserte kostnader (GK) Kvaliteten på togtilbudet uttrykkes i form av generaliserte kostnader, hvor følgende elementer inngår: Reisetid (tid i/på transportmiddel) Tilbringertid (gangtid) Ventetid («skjult ventetid»18, tre kategorier for reiser under 50 km) Antall omstigninger Reisekostnad (reiselengde) Andre kostnader 61 19 TØI rapport 1053H/2010 finner at for tidsverdier er 50 km et bedre skille mellom korte og lange reiser enn 100 km som var skillet i forrige versjon av transportmodellene. Dette på grunn av uforholdsmessig høye tidsverdier for korte reiser som utgjør en større del av transportarbeidet enn lange reiser. Forutsetninger om verdi (kroner pr. time) av de ulike tidskomponentene som benyttes i beregningene gjennomgås i kapittel 7. Etterspørselselastisiteter – stor usikkerhet Hvor mye etterspørselen etter togreiser påvirkes av endringer i kvaliteten på togtilbudet (størrelsen på elastisiteten mht generaliserte kostnader) avhenger bl.a. av: Konkurranseforholdet mellom tog og andre transportmidler (fly, bil, buss mv.). I hvilken grad forbedringer i togtilbudet utløser nye reiser (nyskapt trafikk). Begge forhold varierer mellom ulike relasjoner. I enkelte markeder er tog en dominerende aktør (lange arbeidsreiser på Østlandet). Der kan forbedringer i togtilbudet utløse mange nye reiser, mens potensialet for overførte reiser fra andre transportmidler er begrenset. I andre markeder er toget en marginal aktør hvor forbedringer i togtilbudet noen ganger kan gi en kraftig prosentvis trafikkvekst, mens en like stor forbedring i andre tilfeller kun gir en marginal økning i trafikken. Elastisiteter i regnearkmodellen I regnearkmodellen er det lagt inn standard elastisitetsforutsetninger for GK på – 1,2 for reiser under 50 km og – 1,5 for reiser med reiselengde over 50 km19. En GK-elastisitet på - 1,2 innebærer at en reduksjon i generaliserte kostnader med 1 prosent gir 1,2 prosent økning i antall togreiser. Det forutsettes symmetri, slik at elastisiteten er den samme både ved økning og reduksjon i GK. Dersom GK-elastisitetene vurderes endret, bør dette skje med referanse til erfaringer fra den type marked som prosjektet berører. Med en anslått GK-elastisitet i et område på -0,3 og en billettpris som utgjør 25 62 prosent av generaliserte kostnader (slik disse beregnes i NKA-modellen) tilsier dette at GK-elastisiteten skal være - 1,2 (-0,3 / 0,25 ). Sammensetning av trafikkveksten Når vi bruker elastisitetsberegninger til å anslå endringer i togtrafikken, må vi også legge inn forutsetninger om hvordan endringene fordeles på trafikk overført til/ fra andre transportmidler (bil, buss, fly, gang/sykkel) og hvor mye av endringene som er nyskapt/ bortfalt trafikk. I regnearkmodellen ligger det standardforutsetninger om sammensetning av trafikkøkning/ reduksjon (60 prosent overført fra personbil, 15 prosent overført fra buss, 25 prosent nyskapt). Også disse forutsetningene vil variere mellom ulike markeder. I byområder og i regiontrafikk med utbygd ekspressbusstilbud vil konkurranseflatene mot buss være større. I endepunktmarkedene på de lengste regiontogstrekningene vil det være konkurranse mot fly, men ikke i så stor grad mot personbil og buss. Hvis mulig bør standardforutsetningene derfor erstattes av prosjektspesifikke forutsetninger. Utgangspunkt for å endre forutsetningene kan være markedsandeler og generaliserte kostnader for ulike transportmidler i de markedene som berøres av tiltaket. 6.2 Godstrafikk 6.2.1 Marked og konkurransesituasjon Etterspørsel Drivkrefter Nivået og strukturen på etterspørselen etter godstransport påvirkes i første rekke av følgende typer drivkrefter: Økonomisk utvikling Næringsstruktur Lokalisering Logistikk og kundekrav Økonomisk utvikling Volumet på etterspørselen henger nært sammen med den generelle økonomiske utviklingen. Normalt øker transportetterspørselen i perioder med økonomisk vekst, mens den faller i nedgangsperioder. I Norge innebærer dette konkret at etterspørselen etter godstransport på kort sikt er korrelert med BNP for fastlands-Norge. Transportarbeidet har det siste tiåret økt omtrent i takt med BNP. I perioden 1997-2009 vokste godstransportarbeidet i Norge med gjennomsnittlig 2,6 prosent pr. år (TØI, 2011). Næringsstruktur Næringsstrukturen påvirker både nivået på transportetterspørselen og sammensetningen av varer som transporteres. Konsentrasjon av næringsvirksomhet, redusert omfang av primær- og sekundærnæring og økt import av konsumvarer medfører lengre transportveger, men også en mer omfattende og mer konsentrert varedistribusjon i sentrale områder. I de siste tiårenee har det i tillegg vært en vridning fra tradisjonell industri til økt innslag av service og produksjon av varer med mindre volum og høyere verdi. Dette bidrar over tid til mindre etterspørsel etter transport av varer i bulk og økt etterspørsel etter transport av stykkgods. Generelt har endringene i næringsstruktur bidratt til å styrke konkurranseevnen for lastebil på bekostning av jernbane og sjøfart. Lokalisering Lokalisering av næringsliv og befolkning påvirker transportstrømmene. Avstandene mellom vareproduserende bedrifter og befolkningskonsentrasjoner har økt i de siste tiårene, og bidratt til lengre transportveier. Tendensen ser ut til å fortsette i samme retning også fremover i tid. Sentralisering av bosettingsmønsteret gir mer konsentrert varedistribusjon og økt press på infrastrukturen i byområdene. Samtidig gjør mer sentralisert bosetting det mulig å utnytte et av jernbanens fremste fortrinn, som er å frakte mange mennesker og store godsmengder over lengre avstander på en arealeffektiv måte. sentralisering av lagre, terminaler og distribusjonssentra. Distribuerte lagre bygges ned, og erstattes av sentrale lagre og ”lager på veien”. Konsekvensen er økt transport. Isolert sett bidrar dette også til økt størrelse på sendingene. Flere og raskere transporter virker i motsatt retning. 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning Forenklet metode for beregning av trafikale konsekvenser forutsetter at det innhentes nøyaktige opplysninger om disse faktorene for dagens trafikkvolumer i det prosjektet som analyseres. Nedbyggingen av lagre øker kravene til tid og presisjon i transportene. Krav om såkalte ”just in time”-leveranser bidrar isolert sett til flere transporter og redusert kapasitetsutnyttelse. De økonomiske og miljømessige konsekvensene av dette bidrar i sin tur til økt vektlegging av tiltak som kan bidra til økt kapasitetsutnyttelse. 6.2.2 Konkurranseparametre Fire hovedfaktorer Kundens valg av transportmiddel påvirkes i første rekke av fire faktorer: Pris Punktlighet Tid Tilgjengelighet Den relative betydningen av de tre første konkurranseparametrene varierer mellom vareslag og relasjoner. Generelt varierer betydningen av pris med transportavstand, presisjon med innslaget av ”just in time”- produksjon og tid med verdien av varen som produseres. Pris Størstedelen av godstransportmarkedet er preget av konkurranse mellom flere transportmidler. Prisen for de ulike transportmidlene vil dermed over tid reflektere kostnadene, og konkurranseevnen på pris bestemmes av kostnadsutviklingen. Logistikk og kundekrav Transportbehovet påvirkes av organiseringen av logistikken fra produsent via lager til bruker. Tendensen har de senere årene gått i retning av 63 Kvaliteten og kapasiteten på infrastrukturen Materiellparken – hastighet, kapasitet og drivstofforbruk Lokalisering og utforming av terminaler Effektivisering av logistikken blant annet ved bruk av IKT Organisering innen det enkelte transportmiddel og mellom transportmidler Miljørelaterte avgifter På alle disse områdene pågår det en kontinuerlig utvikling. Transportmidlene blir mer energieffektive, logistikken effektiviseres og organisatoriske hindre bygges ned. Trengsel på veiene vil føre til en kombinasjon av økt veiutbygging, økt satsing på alternative transportmidler (som jernbane) og økte miljøavgifter. Konkurranseevnen til de ulike transportmidlene vil påvirkes sterkt av blandingsforholdet mellom disse typene virkemidler. Prisens betydning for valg av transportmiddel avhenger av hvor stor andel den utgjør av kundens totalkostnad. Generelt øker denne andelen med økende transportavstand. Prisen har dermed generelt størst betydning som konkurranseparameter for lange transporter, samt bulktransporter. Punktlighet Betydningen av punktlighet som konkurranseparameter varierer sterkt mellom ulike kunder og vareslag. For kunder med produksjonssystemer basert på ”just in time” kan punktligheten være avgjørende for valg av transportmiddel. For kunder med stor lagringskapasitet ved endepunktet for transporten betyr punktligheten mindre. Punktligheten påvirkes særlig av behovet for omlastinger, organiseringen av transportene og av kapasiteten i infrastrukturen. For jernbane påvirkes punktligheten også av prioriteringen av godstrafikken i forhold til persontrafikken. 64 Tid Tid (total responstid fra ordre til levering) har først og fremst betydning via transporttidens bidrag til økt kapitalbinding for leverandøren av varen. Kapitalkostnadene når bare et vesentlig nivå for varer av meget høy verdi. For de fleste vareslag betyr tid klart mindre enn pris og punktlighet som konkurranseparameter. Tilgjengelighet Konkurranseevnen til ulike transportmidler påvirkes sterkt av i hvilken grad de er tilgjengelige for kundene hvor og når kunden har transportbehov. I forlengelsen av dette påvirkes jernbanens konkurranseevne av henholdsvis lokalisering av godsterminalene og godstrafikkens tilgang til sporet i ulike tidsperioder. Andre konkurranseparametere Kundenes valg av transportmiddel påvirkes også av andre konkurranseparametere, blant annet avgangshyppighet, skaderisiko, og antall omlastinger. Disse parameterne har enten liten betydning (frekvens) eller påvirkes lite av aktuelle infrastrukturprosjekter (skaderisiko, antall omlastninger). I metodikken for trafikkberegningene inngår derfor bare pris, punktlighet og tid som konkurranseparametere. Forventninger Valg av transportmiddel er basert på kundens forventninger til tilbudet. Disse vil over tid avspeile de faktiske forskjellene i transporttilbud. Forventningene vil imidlertid til enhver tid påvirkes av tidligere erfaringer og renommé. I praksis vil det derfor være et visst etterslep i etterspørselsvirkningene i forhold til når tilbudsforbedringene iverksettes. 6.2.3 Jernbanens rolle i godstrafikken Lange transporter Godstrafikk på jernbane har sitt viktigste konkurransefortrinn i at de distanseavhengige fremføringskostnadene er relativt lave. Jernbanen har derfor sin styrke i fremføring av store volumer over lange avstander. Konkurranseevnen for godstrafikk på jernbane svekkes av høye faste kostnader og tid- og kostnadskrevende omlastning. Markedsandeler Markedsandelen er relativt høy mellom de største byene i Sør-Norge og høyest på transporter til Nord-Norge. På kortere avstander er markedsandelene vesentlig lavere. Produkter Godstransporten på jernbane består av tre typer produkter: Kombinerte transporter Systemtog Vognlast Kombinerte transporter, som er det viktigste godsproduktet på jernbane, er transporter som frakter containere, vekselflak og semitrailere mellom et nettverk av terminaler. Systemtog er egne godstog i lukkede transportsystemer for store industrikunder. Vognlast er transport for flere kunder i tradisjonelle vogner. 6.2.4 Infrastrukturens betydning for jernbanens godstransport Betydning for kvalitet og kostnader Infrastrukturen påvirker alle viktige konkurranseparametere for godstransporten på bane. Punktlighet og transporttider påvirkes av kapasitet og kvalitet på skinnegang, kurvatur, ledningsnett, signalanlegg og terminaler. Transportkostnadene påvirkes i tillegg av tillatte lastprofiler og tillatt aksellast. Ved høy kapasitetsutnyttelse kan utvidelse av strekningskapasiteten i seg selv også være nødvendig for å øke godstrafikken. Typer tiltak De viktigste typene infrastrukturtiltak av betydning for godstrafikken er: Dobbeltspor og kryssingspor Kurveutrettinger/tunneler 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning Kostnadsutviklingen påvirkes særlig av følgende forhold: Underbygning Styrket underbygning gir muligheter for økt aksellast og dermed høyere volum i hver vogn. Mer gods i hver vogn reduserer vognbehovet for et gitt godsvolum. Redusert vognbehov gir videre lavere kostnader både ved selve transporten og ved terminalhåndteringen. Profilutvidelser Profilutvidelser gir på samme måte som økning av tillatt aksellast muligheter for mer gods i hver vogn, med tilhørende reduksjoner i vognbehov og kostnader. I tillegg gir profilutvidelser økt fleksibilitet med hensyn til hvilke typer containere og flak som kan benyttes i kombitransporter. Terminalutbygging Terminalutbygging påvirker både kapasiteten og kostnadene ved omlastning. Mer effektiv omlasting bidrar også til redusert transporttid og økt punktlighet. De øvrige tiltakene har samme typer konsekvenser som for persontrafikken, og omtales ikke nærmere her. 6.2.5 Trafikkberegninger med Godsmodellen I prosjekter der det er rom for det, bør trafikken beregnes i det nasjonale modellsystemet for godstransport (Godsmodellen). Det nasjonale modellsystemet for godstransport er utviklet i samarbeid mellom Jernbaneverket, Statens vegvesen, Kystverket og Avinor. Modellsystemet kan deles inn i en etterspørsels- og tilbudsside. Modellsystemet består av: Styrket underbygning Profilutvidelser Terminalutbygging Strømforsyning og signalanlegg Et sett basismatriser for årlige godsstrømmer for 39 varegrupper mellom par av kommuner i Norge og parvis mellom kommuner i Norge og steder i utlandet 65 Transportløsningen velges med andre ord slik at bedriftenes samlede kostnader knyttet til transport, eventuell omlasting og lagerhold minimeres. Logistikkostandene baserer seg bl.a. på grunnlag av informasjon om transportdistanse og transporttid fra nettverksmodellen. Videre baserer dette seg på informasjon om de forskjellige knutepunktene, informasjon om hvor tilgjengelig de forskjellige transportmidlene er, hvilke transportmidler som frakter gods representert ved de forskjellige varegruppene og bedriftsøkonomiske kostnader ellers for transport, eventuell omlasting og lagring av gods. Nettverksmodellen kan også benyttes til å lage kartplott basert på varestrømmer fordelt på transportmidler. Planlagte infrastrukturinvesteringer kodes inn i nettverksmodellen. Dermed kan modellen ta hensyn til at forbedringer i vei- og jernbanenettet kan bidra til å endre konkurranseforholdene mellom transportmidlene og omfordele gods fra et transportmiddel til et eller flere andre. Nettverksmodellen kan også benyttes til å lage kartplott basert på varestrømmer fordelt på transportmidler. Godsmodellen er basert på tre forenklede premisser: Samlet transportetterspørsel er upåvirket av tiltak for ett enkelt transportmiddel. Prisen for transportene er lik summen av operatørens kostnader Kostnadsendringer reflekteres i sin helhet i prisen til kundene 66 Det første premisset innebærer at økt trafikk som følge av tiltak i jernbanens infrastruktur i sin helhet vil være trafikk overført fra andre transportmidler. 6.2.6 Trafikk-, nytte- og kostnadsberegninger Merklin Forenklet godsmodul i Merklin I tilfeller der det ikke er mulig, eller hensiktsmessig å bruke godsmodellen, kan den forenklede modulen for trafikkberegninger i Merklin benyttes. Det er også mulig å beregne godstrafikken med Godsmodellen og deretter verdsette tilknyttede nytte- og kostnadselementer med Merklin. Den forenklede metodikken for trafikkberegninger av godstransport i Merklin er basert på standardiserte forutsetninger om tilbud og etterspørsel. Metoden bygger på felles forutsetninger om kostnadsforhold og kundenes følsomhet overfor endringer i priser, tidsforbruk og forsinkelser. Kostnadssatsene varierer med tid og avstand. Trafikkendring funksjon av kostnadsendringer Godsoperatørene representerer aktørene (f.eks. Cargonet) som tilbyr frakt av gods på jernbanen til godskundene (f.eks. Schenker). Godskundenes valg av transportmiddel forutsettes å være en funksjon av kundens generaliserte kostnader, som består av tre komponenter: Pris til operatør Tidskostnader Forsinkelseskostnader Volumet for godstrafikken med tog, målt i antall netto tonnkm, beregnes i tråd med de generaliserte kostnadene på basis av beregnede endringer i disse kostnadselementene og etterspørselselastisitet med hensyn på generaliserte kostnader. Trinn i beregningene Trafikken beregnes i følgende trinn: 1. Fastsettelse av prosjektforutsetninger 2. 3. 4. 5. Beregning av kostnader ved referansetrafikken Beregning av trafikk og inntekter i utbyggingsalternativet Beregning av kostnader for trafikken i utbyggingsalternativet Beregning av trafikantnytten Brukerne behøver bare å legge inn forutsetninger. Trinn 2-5 gjøres automatisk i modulen basert på disse forutsetningene og på satser som ligger i modellen. Satser i modellen I Merklin angis standardsatser for fysiske størrelser og kostnader. Følgende type satser ligger inne: Vekt Brutto pr. tog Netto pr. tog og vogn Antall vogner pr. tog Terminalkostnader Transportkostnader Mannskap Energi Vedlikehold Klargjøring Forsinkelseskostnader Tidskostnader Etterspørselselastisitet mht. generalisert kostnad Etterspørselselastisiteten mht. endringer i generalisert kostnad er lagt inn som en fast forutsetning, estimert til -1,5 på grunnlag av resultater fra Godsmodellen. Etterspørselselastisiteten for hvert av kostnadselementene er en funksjon av deres andel av generalisert kostnad. Dette innebærer blant annet at elastisiteten mht. endringer i tidskostnader er meget lav, som følge av at tidskostnadene normalt utgjør en liten andel av totalkostnaden for en godskunde. Kostnader referansetrafikk Kostnader for referansetrafikken (trafikken før tiltak) beregnes med basis i innlagte prosjektforutsetninger og nevnte satser i modellen. Kostnadene beregnes både for driftsopplegget i referansealternativet og i utbyggingsalternativet (etter tiltak). Kostnader for gjennomføring av referansetrafikken med driftsopplegget i utbyggingsalternativet beregnes for å legge grunnlag for inntektsberegningene. 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning En generell likevektsmodell for framskrivning av varestrømsmatriser for analyse av fremtidig etterspørsel etter godstransport i Norge (PINGO) En nettverksmodell som representerer lenker (mulige transportveier) og knutepunkter i infrastrukturen for veg-, sjø- og jernbanetransport Detaljerte kostnadsfunksjoner som representerer kostnader knyttet til transport og lagring av gods for de forskjellige lenker og knutepunkter Optimaliseringsalgoritmer som sikrer at den valgte transportløsningen minimerer de samlede transportkostnadene. Trafikk og inntekter Trafikken i referansealternativet legges inn som prosjektforutsetning. Trafikken i utbyggingsalternativet beregnes med basis i kostnadsendringene og etterspørselselastisiteter knyttet til endringene i generalisert kostnad. Konkret er beregningene basert på følgende formel: X1 = X0*(1+(GK1-GKo)/GKo*-[eGK]), der X0 = referansetrafikken (trafikken før tiltak) X1 = trafikken etter tiltaket GKo = generalisert kostnad før tiltaket GK1 = generalisert kostnad etter tiltaket eGK = etterspørselselastisiteten m.h.p. generalisert kostnad Trafikkinntektene beregnes på grunnlag av den beregnede trafikken, målt i tonnkm, og inntektene pr. tonnkm. Inntektene pr. tonnkm forutsettes å være lik kostnadene pr. tonnkm ved avvikling av referanse trafikken med driftsopplegget i utbyggingsalternativet. Kostnader ny trafikk Trafikkinntektene beregnes på grunnlag av den beregnede trafikken, målt i tonnkm, og inntektene pr. tonnkm. Kostnader for avvikling av trafikken i utbyggingsalternativet beregnes på grunnlag av den beregnede trafikken, driftsopplegget i utbyggingsalternativet og kostnadssatsene i modellen. 67 6. Trafikkberegning 6. Trafikkberegning Trafikantnytte Trafikantnytten (nytten for godskunder) beregnes etter samme prinsipp som for persontrafikken. For referansetrafikken beregnes trafikantnytten som endring i generaliserte kostnader, som her er summen av pris, tids- og forsinkelseskostnader. For ny trafikk beregnes trafikantnytten som halvparten av endringen i generaliserte kostnader pr. tonnkm, multiplisert med antall nye tonnkm. For nærmere beskrivelse av metodikken viser vi til avsnitt 7.2.3 og Jernbaneverket (2015). 68 69 Verdsetting av virkninger 70 Kapital-, energi-, klargjørings- og vedlikeholdskostnader83 Gods84 Felleskostnader84 Indeksjustering84 Effekter som ikke fanges opp av modellen85 7.4 Konsekvenser for det offentlige 85 Opplysninger i flere regneark85 7.4.1 Infrastruktur jernbane 85 Investering i kjøreveien85 Restverdien85 Reinvestering86 Vedlikehold av kjøreveien86 Behandling av kjørevegsavgiften86 7.4.2 Veger og lufthavner 86 Slitasje86 Investeringer87 7.4.3 Avgifter87 Ordinære avgifter87 Særavgifter87 7.4.4 Offentlige kjøp 87 Fastsettes etter forhandlinger87 Forutsettes knyttet til bedriftsøkonomiske konsekvenser88 Regnearket "Operatørnytte"88 7.5 Samfunnet forøvrig (tredje part) 88 Effekter for tredje part88 Hva er internalisert?88 7.5.1 Ulykkeskostnader88 Konsekvenser for flere grupper88 Jernbane og andre transportmidler88 Andre transportmidler88 Internaliserte og eksterne kostnader89 Volumavhengige ulykkeskostnader jernbane89 Tiltak som gir endret ulykkesfrekvens90 7.5.2 Miljøkostnader90 Miljøeffekter fra overføring av trafikk90 Lokale og regionale utslipp90 Satsene som vi legger til grunn91 Utslipp av klimagasser91 Togenes bruk av elektrisk energi93 Støy93 7.5.2.1 Miljøeffekter av investering i og drift av jernbanen 93 Investeringsfasen93 Driftsfasen93 7.5.3 Helsekostnader94 Togreiser genererer gang- og sykkelreiser94 Gang- og sykkelreiser gir helsegevinst94 7.6Skattefinansieringskostnad 95 Effektivitetstap95 Skattefinansieringskostnad på 20 prosent95 Offentlig finansiering forutsettes95 7 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger 7.Verdsetting av virkninger 72 Beregnes i Merklin72 Kontinuitet72 7.1Målbegreper 72 Prissatte konsekvenser72 Ikke-prissatte konsekvenser72 Nåverdi73 Netto nåverdi pr. budsjettkrone73 Både NNV og NNB73 7.2Trafikantnytte 74 7.2.1Togtrafikanter 74 Positiv effekt for trafikantene74 Konsumentoverskuddet74 Trapesformelen74 Beregnes pr. relasjon74 Endringer i GK74 Tidskostnader75 Reisetid ombord75 Standard på stasjoner75 Regneeksempel76 Vekter og satser inne i modellen76 7.2.2 Trafikanter på andre transportmidler 76 Regnearket "Andre transportmidler"77 7.2.3Godskunder 77 Nytteelementer77 Gjennomsnittssatser77 Skiller mellom retninger77 Regneeksempel80 Nytte av kapasitetsutvidelser80 Forutsetter kapasitetsprising81 7.3 Konsekvenser for operatører 81 Fokus på trafikkselskap(er) på jernbanen81 Trinn i beregningene82 Markedsforutsetninger82 Driftsopplegg82 Kostnader83 71 Se beskrivelse av skattefinansieringskostnad i avsnitt 7.6. Skattefinansieringskostnad er et effektivitetstap for samfunnet, og ikke en utbetaling fra staten. Derfor skal det ikke inngå i nevneren i NNB. 20 Verdsetting av virkninger 1. Klarlegging av problem, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse Beregnes i Merklin I dette kapitlet gjennomgås de ulike nytte- og kostnadselementene, med tilhørende satser som skal benyttes i beregningene. De omtalte satsene ligger inne i Merklin, Jernbaneverkets regnearkmodell for nytte-kostnadsanalyser. Ved den praktiske gjennomføringen av beregningene er det derfor tilstrekkelig å legge inn fysiske forutsetninger. Hvilke forutsetninger som skal legges inn er konkret angitt i brukerveiledningen til Merklin (Jernbaneverket 2015). Kontinuitet Et enkelt tiltak kan ofte ha små virkninger på noen faktorer, for eksempel reisetid. Det argumenteres i noen sammenhenger med at 72 slike små virkninger, for eksempel reisetidsbesparelser på mindre enn ett minutt, ikke påvirker trafikantenes nytte og følgelig heller ikke bør verdsettes i nytte-kostnadsanalysen. Tilsvarende argumenteres det for at endringer i kjøretider som bringer rutetiden under bestemte terskler, bør tillegges en verdi som er høyere enn den normale satsen pr. tidsenhet. I en dynamisk virkelighet kan imidlertid ikke virkningen av et enkelt tiltak vurderes isolert. Tiltaket virker sammen med andre tiltak på jernbanenettet og på andre områder, for eksempel vegsektoren, nå og i fremtiden. Virkningene for trafikanter, operatører og andre som påvirkes av tiltaket er avhengig av hvordan alle disse tiltakene samvirker. I hvilken grad det tiltaket som skal analyseres har en overeller under-proporsjonal virkning, er vanligvis vanskelig å vurdere og har ingen entydig sammenheng med virkningenes størrelse. I denne Metodehåndboken legges derfor til grunn at tidsbesparelser og andre konsekvenser tillegges samme verdi pr. enhet, uavhengig av hvor store de er og hvorvidt de antas å bidra til passering av eventuelle terskler. 7.1 Målebegreper Prissatte konsekvenser For at NKA skal kunne benyttes som beslutningsunderlag, må alle effektene av prosjektet(ene) veies i en samlet vurdering. For å lette denne vurderingen, er det en fordel at effektene så langt som mulig er spesifisert i samme enhet. I praksis vil dette ofte bety at virkningene verdsettes og den samfunnsøkonomiske (netto) verdien av tiltaket uttrykkes i kroner. Ikke-prissatte konsekvenser For effekter som er spesielt usikre eller vanskelige å verdsette, er det lite hensiktsmessig å verdsette i kroner. Da kan verdsetting i kroner tilsløre informasjon mer enn det klargjør, og svekke tilliten til analysen. Ikke-prissatte konsekvenser illustreres i stedet for eksempel ved hjelp av konsekvensviften som ble beskrevet i kapittel 5.2, og kvalitativt med verbale beskrivelser og fysiske tallstørrelser. Beskrivelsen skal være mest mulig presis. Nåverdi I de fleste tilfeller vil effektene av tiltak være spredt ut i tid. Ved investeringsprosjekter vil typisk kostnadene ved investeringen komme før gevinstene. For å sammenligne konsekvenser på ulike tidspunkter, omregnes de til verdi på ett felles tidspunkt, se avsnitt 1.3.3. Som vist i 1.3.3 beregnes netto nåverdi av prosjektet som den neddiskonterte nettoverdien av alle de verdsatte nytte- og kostnadselementene ved prosjektet: NNV = Σ (- ΔIt + ΔUt ) 1 t (l+r)t ΔI = Nåverdi av endret investering i infrastruktur (jernbane, veg og luftfart) i forhold til referansealternativet ΔD = Nåverdi av endrede drifts- og vedlikeholdskostnader i infrastruktur i forhold til referansealternativet ΔO = Nåverdi av endrede offentlige kjøp i forhold til referansealternativet ΔS = Nåverdi av endringer i skatter og avgifter i forhold til referansealternativet Budsjettrammen tolkes som budsjettrammen for staten. I tråd med dette skal ikke skattefinansieringskostnad20 og MVA inkluderes i elementene i nevneren i brøken ovenfor. En positiv netto nåverdi tilsier at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Med forbehold om at ikke-prissatte konsekvenser anses små, eller ikke å påvirke rangeringen, legges følgende prioriteringsprinsipper til grunn: ΔUt er her summen av endringene i årlig netto nytte for trafikanter, operatører, offentlige organer og tredje part, se tabell 1.3. 1. Alle prosjekter med positiv netto nytte (positiv teller) og netto besparelser i offentlig ressursbruk (negativ nevner) bør gjennomføres. Blant prosjekter med positiv teller og negativ nevner prioriteres prosjekter med høyest absoluttverdi på NNB. 2. Blant prosjekter med positiv netto nytte (positiv teller)og netto økning i offentlig ressursbruk (positiv nevner) prioriteres alternativer som har høyest NNB 3. Ingen prosjekter med negativ netto nytte gjennomføres. Dersom slike prosjekter likevel besluttes gjennomført, prioriteres alternativer med minst negativ netto nåverdi 4. For prosjekter der nevneren nærmer seg null, rangeres prosjektene etter netto nåverdi. Netto nåverdi pr. budsjettkrone Dersom det ikke var begrensninger i tilgangen på investeringsmidler, burde alle prosjekter med positiv nåverdi gjennomføres. I praksis må imidlertid jernbaneprosjekter konkurrere med andre offentlig finansierte prosjekter innenfor en begrenset budsjettramme. Det aktuelle prosjektet bør da bare gjennomføres i den grad det bidrar til en størst mulig samlet nåverdi av alle prosjekter som gjennomføres innenfor budsjettrammen. For å gi grunnlag for en slik vurdering, måles netto nåverdi i forhold til den knappe budsjettrammen. Lønnsomhetsindikatoren er uttrykt i netto nåverdi pr. budsjettkrone (NNB): NNB = NNV ΔI+ ΔD+ ΔO+ ΔS der NNB = Netto nåverdi pr. budsjettkrone NNV = Netto nåverdi av tiltaket 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Figur 7.1 Ved avhengighet mellom prosjekter og ulikt nivå på budsjettrammen i ulike perioder, kompliseres disse beslutningsreglene. Avhengighet mellom prosjekter er omtalt i avsnitt 1.3.4 og kapittel 3.4. Både NNV og NNB I praksis kan det være hensiktsmessig å presentere ulike mål på lønnsomheten av et prosjekt. Både netto nåverdi (NNV) og netto nåverdi pr. budsjettkrone (NNB) bør derfor dokumenteres. 73 21 Angir den faktoren reisetid skal multipliseres med for å gi verdien av den aktuelle reisetidkomponenten. For eksempel skal gangtid multipliseres med 1,4 før det multipliseres med verdiene av reisetid slik de er angitt i tabell 7.1. Defineres her tilsvarende det som i noen sammenhenger omtales som skjult ventetid, lik halvparten av tiden mellom avgangene. 22 Konsumentoverskuddet Deler av nytten for trafikantene overføres til operatøren gjennom billettprisen, og reflekteres dermed i operatørens inntekter. Begrepet trafikantnytte brukes i NK-analyser om differansen mellom trafikantens nytte (betalingsvillighet) av reisen og den prisen trafikanten må betale til operatøren. Summen av differansen for alle reisende i et delmarked betegnes konsumentoverskuddet, se avsnitt 1.3.2. Endret trafikantnytte tilsvarer endringene i dette konsumentoverskuddet. Trapesformelen Matematisk kan den samlede endringen i trafikantnytten for gamle og nye trafikanter uttrykkes som den såkalte trapes-formelen (“rule of the half”): 0,5*(GK0 -GK1)*(X0+X1) der GK0 er gjennomsnittlig generalisert reisekostnad før tiltaket GK1 er gjennomsnittlig generalisert reisekostnad etter tiltaket X0 er antall trafikanter før tiltaket X1 er antall trafikanter etter tiltaket Beregnes pr. relasjon Beregningen av konsumentoverskuddet bør i utgangspunktet gjøres 74 for hver enkelt relasjon (innen og mellom sonene i transportmodellen) innen analyseområdet. Ved aggregering av flere relasjoner gjelder i prinsippet ikke trapesformelen. Den er heller ikke gyldig dersom tidsverdiene er ulike for eksisterende trafikanter og overført/nyskapt trafikk. Dersom avvikene mellom relasjoner og mellom eksisterende/ nyskapt trafikk er små, kan imidlertid trapesformelen brukes som en tilnærming. Beregningene av konsumentoverskuddet gjøres automatisk i Merklin, på grunnlag av definerte data om reisetider, ventetider og andre tilbuds- og etterspørselsdata (jfr. Jernbaneverket 2015). Endringer i GK Et tiltak vil normalt påvirke GK for trafikantene gjennom ett eller flere av de elementene som er listet opp i Figur 7.2. Figur 7.2 Virkninger for trafikantene Tidsgevinster for trafikantene på banen for de som ville ha reist uten forbedringen for overført og nyskapt trafikk +/- Endring i billettkostnader + Andre gevinster eller kostnader for trafikantene + Tidsgevinster og andre gevinster for godstrafikken = Samlede gevinster for trafikantene Tidskostnader Trafikantenes tidsbruk er knyttet til: For tilbringerreiser benyttes satser for hovedtransportmiddelet. Dette innebærer for eksempel at satsene for togreiser til flyplass settes lik satser for flyreiser. Reisetid ombord (kjøretid) Gangtid Ventetid (inklusiv såkalt skjult ventetid knyttet til tid mellom avganger) Omstigning Forsinkelser 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger For å illustrere virkningene av staten ved Jernbaneverkets innsats i ulike jernbaneprosjekter, beregnes også netto nåverdi pr investerte krone for Jernbaneverket. Dette framgår av Merklin, ark «Tabell 1, Nåverdi». 7.2 Trafikantnytte 7.2.1 Togtrafikanter Positive effekter for trafikantene Investeringer i et bedre jernbanetilbud vil normalt ha positive konsekvenser for trafikantene på jernbanen. Reisetiden blir redusert, rutetilbudet kan bli mer attraktivt og punktlighet og standarden på reisen blir bedret. Dette representerer en nytte for de reisende på banen, både for de som reiste tidligere, og for reisende som kommer til når banetilbudet bedres. For reisetidskomponentene benyttes de samme satsene, multiplisert med vektfaktorer som omregner tiden til ordinær reisetid ombord. Følgende vektfaktorer benyttes (TØI, 2010): Tabell 7.2 Med ventetid menes her avviket mellom det tidspunktet man helst skulle reist på, og det tidspunktet som det er mulig å reise på i henhold til ruteplanen. Ventetiden regnes i utgangspunktet som halvparten av tiden mellom avgangene. Fra dette utgangspunktet multipliseres ventetiden med ulike vekter avhengig av om det er korte eller lange reiser og av lengden på reisetiden. Vektene er angitt i Tabell 7.2 Reisetid ombord Det burde etterstrebes å legge til grunn prosjektavhengige tidsverdier for trafikantene som faktisk berøres av tiltaket. Hvis dette ikke er mulig, eller for ressurskrevende, benyttes verdsettingen av de ulike reisetidskomponentene fra TØI (2010), justert fra 2009-kroner til 2013-kroner med SSBs lønnsindeks (16,76 prosent vekst). Tabell 7.1 viser satsene for reisetid ombord (kjøretid), inndelt i korte og lange togreiser. Satsene indeksreguleres i henhold til SSBs lønnsindeks. Tabell 7.1 Satser for reisetid ombord (2013-kr pr. time) Korte reiser (< 50 km) Lange reiser (>50 km) Tog Bil Buss Gang/ sykkel Tog Bil Buss Fly Forretningsreiser 443,7 443,7 443,7 161,1 443,7 443,7 443,7 519,6 Arbeidsreiser 65,4 98,1 65,4 161,1 102,7 176,3 65,4 336,3 Øvrige reiser 51,4 81,7 51,4 161,1 73,6 151,8 60,7 210,2 Vektfaktorer21 for reisetidskomponenter. Reisetidskomponent Vekt Gangtid (tilbringertid), korte reiser Gangtid, lange reiser (>50 km) 1,4 1,4 Ventetid 22 korte reiser 0-15 min 16-30 min Over 30 min 2,0 1,0 0,5 Ventetid lange reiser 0-15 min 30-240 min Over 240 min 1,04 0,54 0,4 Omstigning, korte reiser (minutter pr. omstigning) Forsinkelser Korte reiser Lange reiser Omstigning, lange reiser (minutter pr. omstigning) 10 2,8 2,1 10 Standard på stasjoner Satsene ovenfor er knyttet til ulike typer tidsforbruk ved reiser. Trafikantnytten påvirkes også av komforten på reisen og på stasjonen. 75 Antall trafikanter i utgangspunktet: Antall nye trafikanter som følge av tiltaket: Reisetid ombord før tiltaket: Reisetid ombord etter tiltaket: Antall avganger pr. time før tiltaket: Antall avganger pr. time etter tiltaket. Gjennomsnittlig forsinkelse før tiltaket: Gjennomsnittlig forsinkelse etter tiltaket: Andel reiser i arbeid: Andel reiser til/fra arbeid: Andel øvrige reiser: Uendrede billettpriser 1 mill 100 000 50 min 40 min 3 4 5 min 3 min 10% 50% 40% Dette gir følgende endringer i de ulike reisetidskomponentene: *Reisetid ombord: *Ventetid: 0,5*20-0,5*15 = 2,5 min *Forsinkelsestid: 10 min 2,5 min 2 min Samlet endring i reisetid pr. trafikant blir: 10+2,0*2,5+2,8*2 = 21 min Dette gir i sin tur følgende endring i tidskostnadene pr. reise for eksisterende trafikanter: (0,1*443,7+0,5*65,4+0,4*51,4)kr/60 min *21 min = kr. 34,17 Samlet endring i trafikantnytte blir, i henhold til trapesformelen (s.XX): 0,5*(GK0-GK1)*(X0+X1) = 0,5* 34,17 kr/reise*(1000 000 + 1 100 000) reiser = 35,9 mill.kr 76 Vekter og satser inne i modellen Alle satsene for tidskostnader og tilhørende formelverk ligger inne i Merklin, under regnearket ”Felles forutsetninger”. Brukeren kan følgelig nøye seg med å legge inn forutsetningene knyttet til endringene i reisetid ombord, punktlighet, gangtider, omstigning og ventetid i regnearkene ”Persontrafikk 1-2-3” og ”Godstrafikk 1-2-3” (jfr. bruker-veiledningen i Jernbaneverket 2015). 7.2.2 Trafikanter på andre transportmidler Gjennom beregning av trafikantnytten reflekteres tiltakets effekter for eksisterende jernbanetrafikanter, trafikanter som overføres fra andre transportmidler til tog og nyskapt trafikk. I noen situasjoner vil et tiltak på jernbanen også ha effekter for trafikanter som fortsetter å benytte andre transportmidler. Dette vil eksempelvis være tilfelle dersom overføringen av trafikk fra andre transportmidler til jernbane gir bedre flyt i vegtrafikken eller medvirker til et endret flytilbud. I slike tilfeller vil de generaliserte reisekostnadene påvirkes også for trafikanter som ikke overføres til tog. I prinsippet vil det være riktig å prognostisere tiltakets effekter på kapasitetssituasjon og reisetider på vegnettet og tilbudet fra kollektive transportmidler. I praksis bør dette bare gjøres for tiltak der disse effektene er en vesentlig del av begrunnelsen av tiltaket. For øvrig forutsettes tiltaket å påvirke de generaliserte reisekostnadene for gjenværende trafikanter i tråd med satsene i tabellen nedenfor. Tallene er basert på TØI (2014) og oppjustert til prisnivå 2013 med lønnsindeksen. TØI verdsetter kun forventet kø, det vil si kø som oppstår når trafikkmengden overstiger den beregnede kapasiteten til transportnettverket (lenken). Det tas ikke hensyn til uventet kø som skyldes veiarbeid, værforhold eller andre faktorer som trafikantene ikke har kontroll over, ettersom sistnevnte er utenforliggende forhold og ikke påvirket av bilistenes atferd som skaper uventet kø. Køkostnadene antas kun å være relevant for store tettsteder. Beregningene tar utgangspunkt i tellinger fra 9 strekninger i Oslo, og tiden i kø verdsettes til 3,5 ganger «vanlige» tidskostnader. Dette gir følgende gjennomsnittlige, marginale køkostnader Tabell 7.3 Reduksjoner i køkostnader for trafikanter på andre transportmidler ved økt togtrafikk (kr pr. kjøretøykm, 2013-kr). Store tettsteder >100` innbyggere Små tettsteder >15`- 100` innbyggere Spredt bebyggelse Personbil 0,447 0,00 0,00 Buss 0,894 0,00 0,00 Lastebil 0,894 0,00 0,00 en forutsetning om en gjennomsnittlig sammensetning av varegrupper på de godstogene som berøres av prosjektet. Satser for elementer som påvirker nytten for godstrafikken er oppsummert i Tabell 7.4. Forsinkelseskostnaden er basert på TØI (2012), korrigert for generell prisstigning (KPI) mellom 2011 og 2013. Tabell 7.4 Nytteelementer gods Element 2013 Kr Regnearket «Andre transportmidler» Opplysninger om endringer for trafikanter på andre transportmidler gis i regnearket ”NytteAndreReisende”. Forsinkelseskostnader (kr pr. tonntime) 74,08 Tidskostnader (kr pr. tonntime) 13,37 7.2.3 Godskunder Nytteelementer Trafikantnytten for godskundene påvirkes, som beskrevet i avsnitt 6.2.6, primært av tre elementer: Elastisitet mhp generaliserte kostnader, gods -1,5 Pris til operatør Tidskostnader Forsinkelseskostnader Pris til operatør forutsettes å være en funksjon av terminalkostnader, transportkostnader og eventuelt bindende kapasitetsbegrensninger. Transport- og terminalkostnadene er sammenfattet i Tabell 7.8 Gjennomsnittssatser Betydningen av de ulike nytteelementene varierer mellom ulike varegrupper. Både tid og punktlighet har større betydning for varegrupper med høy verdi pr tonn. I tidligere versjoner av Merklin ble det lagt til grunn ulike satser for ulike varegrupper (stykkgods høy verdi, stykkgods lav verdi og bulk). I denne versjonen benyttes en felles sats. Implisitt innebærer dette 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Regneeksempel Beregningene av endret trafikantnytte kan illustreres ved følgende regneeksempel (for korte reiser): Godstrafikk overført fra lastebil: Fraktkostnader (kr pr. vognkm): 15,1 Tonn pr. last: 11,00 Godstrafikk overført fra skip: Fraktkostnader (kr pr. tonnkm): 0,28 Antall tonn pr. TEU 10 Skiller mellom retninger I siste versjon av Merklin skilles det mellom retninger. Det er altså mulig å forutsette at godsetterspørselen ikke er lik i begge retninger. I Merklin estimeres gjerne etterspørselsfunksjonene for frakt av gods på jernbanen basert på optimal frakt i «fri flyt» fra den nasjonale godsmodellen og en (bue-) elastisitet med hensyn på generaliserte kostnader. Optimale volumer er kjent fra godsmodellen, mens den marginale betalingsviljen i optimum er (som regel) ukjent. Merklin bygger av den grunn på antagelsen om at marginal betalingsvilje er lik marginalkost- 77 Figur 7.3 viser tilbudskurven, og hvordan etterspørselskurvene kalibreres i dimensjonerende, fd (x) og motstrøms retning, fm (x). Inntil et visst nivå, Xb blir økt tilbud utnyttet i begge retninger til marginalkostnaden, GKa. Etter dette punktet vil det økte tilbudet kun utnyttes i dimensjonerende retning til en høyere marginalkostnad, GK b. Optimal frakt er Xd og Xm i henholdsvis dimensjonerende og motstrøms retning, og GKl representerer marginal lastavhengig kostnad i en retning. Figur 7.3 Figur 7.4 Tilbud og etterspørsel for godstrafikk på jernbanen Nytte av kortere rutetid og høyere punktlighet a) Motstrøms retning Kr/tonn 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger nad i optimum. Marginalkostnaden av mer frakt av gods på jernbanen er konstant i Merklin, alt annet likt, så lengde det er lik frakt i begge retninger. Hvis etterspørsel og optimal frakt ikke er lik i begge retninger vil derimot marginalkostnaden stige. Marginalkostnaden vil altså gjøre et sprang når flere avganger gir mer frakt i den ene retningen (dimensjonerende), men uendret eller mindre vekst i frakt i motsatt retning. Dette betyr igjen at marginal betalingsvilje antas å være høyere i den ene (dimensjonerende) retningen hvis etterspørselen, gitt ubegrenset kapasitet (optimum fra Nasjonal Godsmodell) er høyere i denne retningen enn motgående retning. I optimum er den marginale betalingsviljen i dimensjonerende retning akkurat stor nok til å dekke kostnadene av en marginal lastøkning i dimensjonerende retning og alle øvrige kostnader av en marginal økning i antall avganger. I motstrøms retning er marginal betalingsvilje lik marginal lastavhengig kostnad. b) Dimensjonerende retning Kr/tonn Kr/tonn f m (X m) f m (X m) f d (X d) GK b GK l 0 GK l GK b 1 X m0 X m1 GK a f d (X d) GK b 0 1 X, tonn GK l X d0 X m= X b X d1 X, tonn Xd X, tonn Nytte av kortere rutetid og høyere punktlighet Hvis rutetetiden reduseres og/eller punktligheten forbedres tilsvarer dette et skift nedover i tilbudskurven, altså lavere generaliserte kostnader, gitt samme mengde frakt. Dette gir økt nytte for referansetrafikken og nyskapt godstrafikk på jernbanen, i både motstrøms og dimensjonerende retning. Effektene er illustrert i Figur 7.4 og arealene representerer den økte nytten. 78 79 Prisen representerer de generaliserte kostnadene som belastes godskundene. Dette inkluderer både prisen som må betales til operatørene og kundenes tids- og forsinkelseskostnader. Produsentoverskuddet kunne dermed avviket noe fra det som illustreres hvis de marginale tids- og forsinkelseskostnadene ikke var konstante. 23 Beregnet trafikkvekst, tur Regneeksempel Beregningene av endret trafikantnytte kan også illustreres ved følgende regneeksempel hvor rutetetiden reduseres, punkligheten forbedres og etterspørselen er større tur enn retur. Beregninger kan sjekkes/forstås ved bruk av arkene Felles forutsetninger og Godstrafikk1 i Merklin. Referanse Utbygging Forutsetninger Etterspørsel ved ubegrenset kapasitet, tur 250 000 Etterspørsel ved ubegrenset kapasitet, retur 200 000 Virkedager 300 Gjennomsnittlig fraktlengde 450 450 08:00 07:30 500 500 Rutetid Rutelengde Maks antall avganger pr døgn pr retning Realisert antall avganger pr døgn pr retning 4 4 2,9 3,1 Punktlighet % 90% 95% Kapasitetsutnyttelse 60 % 60 % Beregnede kostnader (kr pr. tonn) Beregnet trafikkvekst, retur Beregnet antall tonn etter tiltak, tur Beregnet antall tonn etter tiltak, retur 6,7 % 5,3 % - 266 652 210 504 Brukeren legger her inn forutsetningene om antall tonn før tiltaket, gjennomsnittlig fraktlengde, rutetid og punktlighet. Med basis i disse forutsetningene beregnes de ulike kostnadselementene og samlet generalisert kostnad i referansealternativet (kolonnen i midten). I modellen beregnes også kostnadene ved gjennomføring av transportvolumet i referansetrafikken med driftsopplegg, rutetider m.v. i utbyggingsalternativet. Dette gir grunnlag for beregning av enhetskostnader og endringer i disse fra referansealternativet. I regneeksemplet ovenfor reduseres generaliserte kostnader pr. tonn med 3,9 prosent. Med en forutsatt elastisitet med hensyn på GK på - 1,5, gir dette en beregnet trafikkvekst på 5,9 prosent. Trafikantnytten i begge retninger beregnes (automatisk i modellen) ved hjelp av trapesformelen: 0,5*(GK0 -GK1)*(x0+x1) (a) Lastavhengige operatørkostnader 184,93 180,18 (b) Avgangsavhengige operatørkostnader pr. tilbudte tonn 101,14 96,06 Tur: 0,5* 16,64 kr/ tonn*(250 000+266 652)tonn 4,3 mill.kr (c) Tidskostnader 5,55 5,20 Retur:0,5*6,48 kr tonn*(200 000+210 504)tonn 1,3 mill.kr (d) Forsinkelseskostnader Sum: 5,6 mill.kr 2,60 1,27 Kundens kostnader (GKb), tur (a+b*2+c+d) 395,36 378,77 Kundens kostnader (GK1), retur (a+c+d) 193,08 186,65 Endring GK, tur - -16,59 Endring GK, retur - -6,43 Relativ endring GK, tur - - 4,2 % Relativ endring GK, retur - - 3,4 % Elastisitet mht GK 80 - -1,5 Nytte av kapasitetsutvidelser Det understrekes at regneeksemplet for gods er knyttet til de forenklede beregningene i NKA-modellen. Metodikken beskrevet ovenfor dekker situasjoner der tiltaket gir forbedringer i tilbudet i form av kostnadsreduksjoner, bedre punktlighet, eller lavere tidsforbruk. Ved mange godsprosjekter er formålet å øke kapasiteten for godstrafikk på jernbane, gjennom tiltak i nettet. Forutsetter kapasitetsprising Begrunnelsen for slike kapasitetsutvidelser er at det eksisterer kapasitetsgrenser i jernbanenettet som fører til at etterspørsel etter godstransport med jernbane blir avvist. Etterspørsel kan enten avvises gjennom kapasitetsprising, eller rasjonering (kø). I tidligere versjoner av Merklin ble det lagt til grunn kostnadsbasert prising av godstransport hvor transportøren dekker driftskostnader og kapitalkostnader. Dermed kunne det eksistere situasjoner hvor rasjonering ble nødvendig hvis kundene var villig til å betale en høyere fraktpris enn det som kreves av operatørene. I siste versjon av Merklin blir det i stedet forutsatt kapasitetsprising. Dette innebærer at prisen klarerer markedet slik at tilbud er lik etterspørsel. Ved bindende kapasitetsbegrensninger antas det dermed at godsoperatørene får profitt utover normal avkastning på kapitalen. Samlet netto nytte for operatører og godskunder av økt kapasitet tilsvarer endringene i produsent- og konsumentoverskuddet (PO+KO). Dette er representert av det grønne arealet i Figur 7.5. Her ser vi netto nytte av å øke frakten i dimensjonerende retning fra Xd0 til Xd1, gitt uendret frakt i motstrøms retning. Økt kapasitet gir reduserte priser (fra P0 til P1) og omfordeling av nytte fra operatører til kunder. Samtidig er nytten forbundet med det økt volumet alene positiv for både operatører (PO) og nye konsumenter (KO)23. Prisen er fremdeles høyere enn marginalkostnaden, til tross for økt kapasitet, da den underliggende etterspørselen (i optimum ved ubegrenset kapasitet) er høyere enn den faktiske kapasiteten. Figur 7.5 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Tabell 7.5 Nytte i dimensjonerende retning av kapasitetsutvidelse Kr/tonn p0 p1 P0 ->K0 K0 P0 X d0 f d (X d) X d1 X d* X, tonn Se Jernbaneverket (2015) for enn nærmere beskrivelse av fremgangsmåten 7.3 Konsekvenser for operatører Fokus på trafikkselskap(er) på jernbanen Konsekvensene for operatørene måles gjennom de bedriftsøkonomiske effektene av tiltaket for selskap(er) som trafikkerer jernbanen og eventuelt andre selskaper som påvirkes av tiltaket. Fokus vil normalt være på effekten for trafikkselskap(ene) på jernbanen, mens det gjøres forenklede forutsetninger om bedriftsøkonomiske effekter for busselskaper, flyselskaper og eventuelle andre transportselskaper som påvirkes. 81 Bane Energi oppdaterer prognosen for kraftprisen for det inneværende året fortløpende. Satsen her er oppdatert pr. 07.01.2015. Merk at det kan være en nyere sats i Merklin 24 1. Definere markedsforutsetninger 2. Definere forutsetninger om driftsopplegg 3. Vurdere overstyring av enhetssatser 4.Gjennomføre beregninger av effekter som ikke fanges opp av modellen 5.Gjennomføre beregninger for ulike alternativer og beregningsår 6. Beregne nåverdier på basis av resultater i beregningsår og valgt kalkulasjonsrente Markedsforutsetninger For å kunne gjennomføre inntektsberegningene for persontrafikk, må følgende markedsdata angis: Antall passasjerer pr. år Fordeling på reiselengder Fordeling på reisehensikter Maks. strekningsbelastning i dimensjonerende time nødvendig for å kontrollere at driftsopplegget gir tilstrekkelig kapasitet Markedsdataene må angis for situasjonen med og uten tiltaket. Markedsforutsetningene hentes enten fra egen markedsanalyse for prosjektet, tilpasning av allerede gjennomførte analyser eller elastisitetsbetraktninger med basis i reisetid, generalisert reisekostnad e.l. (jfr. kapittel 6.1). For godstrafikken bestemmes inntektene av operatørens kostnader og eventuell prising av bindende kapasitetsbegrensninger (jfr. avsnitt 7.2.3). Driftsopplegg For person- og godstrafikk er følgende data om driftsopplegget nødvendig å innhente: 82 Materiell og materiellkombinasjoner Rutetider for ulike typer materiell/driftsopplegg Rutelengde (km) Antall avganger og fordeling av disse over døgn/uke Antall motorvogner pr. sett i grunnrute Rushtidsforsterkning i en eller begge retninger Punktlighet (prosent) Det er i utgangspunktet tilstrekkelig å avgrense analysen av driftsopplegget til det området hvor tiltaket har effekter på de fysiske størrelsene som dimensjonerer tilbudet (settkm, materiellbehov, tjenestetid). Vanligvis vil dette området være mindre enn størrelsen på det området hvor tiltaket påvirker markedet for person- og godstransport. Markedsforutsetninger og driftsopplegg gir det fysiske grunnlaget for å beregne bedriftsøkonomiske konsekvenser. Med bakgrunn i markeds- og driftsforutsetningene beregner modellen konsekvensene for de dimensjonerende faktorene for inntekter og kostnader: antall personkm på inntektssiden og antall settkm, tjenestetid og materiellbehov på kostnadssiden. Modellen transformerer i neste trinn disse fysiske størrelsene til økonomiske størrelser via et sett av enhetssatser. Følgende enhetssatser legges til grunn: Tabell 7.6 Enhetssatser for persontrafikk (2013-kr) Distanse (km) Arbeid Fritid Foretning Persontrafikk Hvordan jernbanenettets kapasitet utnyttes, påvirker sannsynligheten for forsinkelser. Høyere utnyttelse gir større sannsynlighet for forsinkelser og økte kostnader knyttet til disse, mens lavere utnyttelse gir høyere driftskostnader pr. enhet. I beregningsmodellen er dette forsøkt ivaretatt ved at det er etablert sammenhenger mellom punktlighetsnivå (målt ved andel av tog mindre enn 4 minutter forsinket til endestasjon or persontog på korte og mellomlange distanser, og 6 minutter for langdistanse og internasjonale persontog, samt alle godstog) og materiell- og driftskostnader (forebyggende kostnader), og ved at det regnes et ekstra tillegg på driftskostnadene avhengig av punktlighetsnivå. Togtype (lokaltog, regionaltog) Lokal 160 Lokal 200 Region 200 Region 250 Lokal 160D Region 200D Region 250K Seter pr sett 300 300 260 230 150 200 230 Grunnpris, materiell (mill. kroner pr. sett) 13,3 15,3 15,3 20,4 13,3 15,3 23,5 163 197 203 997 254 996 305 995 163 197 203 997 351 894 26,29 Pris pr. sete (kroner) 0-150 0,49 1,16 1,46 76,5 81,6 90,8 37,7 56,1 104,4 Over 150 =Pris (mill. kr pr. 62,2 sett) 0,41 0,41 0,55 Levetidmotorvogn, maksimalt antall år: 25 25 25 25 25 25 25 Kraftforbruk, kWh/settkm 7,15 7,10 6,10 6,80 Personalkostnader Lønn pr. tjenestetime inkl. sosiale kostnader: 934 kr Kraftpris, kr/ kWh Togfører Krav om konsistens forutsetter at kvaliteten på tilbudet er den samme i den bedriftsøkonomiske analysen som i markedsanalysen. Riktig beregning av samfunnsøkonomiske konsekvenser av et tiltak forutsetter derfor at avgangshyppighet, stoppmønster m.v. både i før- og ettersituasjonen er tilpasset markedet. For å unngå et overeller underdimensjonert ruteopplegg, bør det derfor gjennomføres en grov analyse av marked og bedriftsøkonomiske konsekvenser før større arbeider med markedsanalyser settes i gang. Enhetssatser for persontrafikk ( 2013-kr) 20,81 Kostnader Lokfører Tabell 7.7 15,34 Grunntakst (pr. reise) Distanseavhengig Kraftforbruket for persontrafikk er basert på oversendt data fra NSB for henholdsvis NSB type 72, 75 (Flirt lokal), 74 (Flirt regional), 73 (Signatur). Kraftprisen er innhentet fra Energi/Eress og tilsvarer forventede nominell innkjøpspris i 2013. 890 kr Kapital-, energi-, klargjørings- og vedlikeholdskostnader Kapital-, energi-, klargjørings- og vedlikeholdskostnader varierer mellom ulike materielltyper. I Tabell 7.6 og Tabell 7.7 er enhetssatsene for de aktuelle materielltypene oppsummert. Kapitalkostnadene beregnes som en annuitet med basis i materiellpriser, antall enheter av ulike typer materiell, forutsatt levetid og en kalkylerente. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Trinn i beregningene Normalt vil en analyse av de bedriftsøkonomiske konsekvensene av et tiltak i jernbanesystemet gjennomføres i følgende trinn: 0,310 24 Vedlikeholdskostnader, kr pr. settkm 18,09 18,09 16,88 16,88 18,09 24,12 19,42 Klargjøringskostnader, kr. pr. dag 1 688 1 688 2 412 2 412 1 447 2 171 2 773 Tabellen viser tall for nytt materiell maksimalhastigheter på 160 km/t, 200 km/t. D og K benevner henholdsvis diesel- og krengetog. Avvik fra disse forutsetningene gjøres følgende endringer i materiellpriser: 83 Gods Flere av satsene for gods er hentet fra den nasjonale godsmodellen og intervjuer med flere aktører. Kraftforbruk, kr/ bruttotonnkm 0,01 0,01 0,01 Nettolast pr. vogn (tonn): 12 40 40 12 40 40 Antall vogner pr tog 30 12 12 30 12 12 Nettolast, tonn pr. tog: 360 480 480 360 480 480 Bruttovekt, tonn pr. tog: 861 861 861 655 655 655 Tabell 7.8 Kraftforbruket for godstrafikk er basert på nøkkeltall fra Jernbane verkets standardvilkår for avregning.Forbruket varier mellom ulike baner, men 25 wh/bruttotonnkm ble valgt som standardsats i Merklin. Enhetssatser for godstrafikk. 2013-kr Elektrisk Vognlast Diesel Kombi System Vognlast Kombi System Lokomotiver Pris (mill. kr. pr. lokomotiv) 34,9 34,9 25,1 25,1 25,1 20 20 20 20 20 Lasting og lossing, 166,7 pr. tonn 166,7 166,7 166,7 166,7 166,7 Vedlikeholdskostnader, kr pr. togkm 25,78 25,78 45,12 45,12 45,12 Levetid lokomotiv, maksimalt antall år 34,9 20 25,78 Dieselkostnader, kr. pr. togkm 68,37 68,37 68,37 Godsvogner Pris (mill. kr. pr. vogn) 84 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 Levetid godsvog30 ner, maks. antall år 30 30 30 30 30 Felleskostnader Felleskostnader (administrasjonskostnader) omfatter her kostnader til støttefunksjoner og andre funksjoner som ikke er direkte relatert til togdriften; herunder administrasjon og markedsføring. Felleskostnadene settes til 10% av summen av inntekter (ekskl. offentlig kjøp) og de andre kostnadene. Denne satsen benyttes ved endringer i produksjonsvolum for nye produkter. Ved etablering av nye produkter eller selskaper må det gjennomføres egne vurderinger av nivået på disse kostnadene. Indeksjustering De fleste satsene for både persontrafikk og godstrafikk er opprinnelig beregnet i 2009-kroner, og deretter indeksjustert fra 2009- til 2013-kroner. Pris for lokomotiv, seter og vogner er justert med SSBs indeks for import og eksport, transportmidler ekskl. personbiler, uten skip og plattformer (Tabell: 06323, 0,59 prosent vekst). Kostnad for lasting og lossing er justert (fra 2010- til 2013-kroner) med KPI, undergruppe for transporttjenester (0,73 prosent vekst). Vedlikeholdskostnader er justert med KPI, undergruppe for drift og vedlikehold av transportmidler (18,9 prosent vekst). Dieselkostnader er justert med KPI, undergruppe for drivstoff og smøremidler. Enhetssatsene er basert på vår beste kunnskap om satser, med basis i dagens effektivitetsnivå, teknologi og materielltyper. Satsene er i første rekke relevante for forandringer i eksisterende jernbanenett. For prosjekter som vil gi store forandringer i jernbanesystemet, ved bruk av ny teknologi med vesentlige konsekvenser for driften eller ved investeringer i nye banestrekninger kan det være aktuelt å bruke andre enhetssatser enn de som ligger inne i modellen. For slike tilfeller gir modellen anledning til å overstyre enhetssatsene med prosjektspesifikke forutsetninger. Effekter som ikke fanges opp av modellen Med basis i markeds- og driftsforutsetninger, enhetssatser og sammenhenger i modellen beregnes de bedriftsøkonomiske konsekvensene. Modellen fanger opp konsekvensene for inntekter og selve togdriften. Ved at det er lagt inn felleskostnader som en fast prosent av øvrige kostnader, fanges i prinsippet også konsekvenser for administrasjon, markedsføring og terminaldrift opp. Konsekvensene fanges opp i den grad disse felleskostnadenes andel av øvrige kostnader ikke endres. Dersom det gjennomføres tiltak som er rettet spesifikt mot aktiviteter utenom selve togdriften, vil imidlertid konsekvensene måtte beregnes separat utenfor modellen. 7.4 Konsekvenser for det offentlige Det offentlige påvirkes gjennom investeringer og vedlikeholdskostnader i infrastrukturen, gjennom tiltakets effekter for avgifter og gjennom eventuelle endringer i nivået på offentlige kjøp. Opplysninger i flere regneark I Merklin gis satser for avgifter og vedlikeholdskostnader i arket ”FellesForutsetninger”. Investeringer og besparelser eller ekstra vedlikeholdskostnader som er en konsekvens av at tiltaket gjennomføres, legges inn i regnearket ”Investeringer og vedlikehold”. Opplysninger om offentlige kjøp beregnes i arkene ”Persontrafikk1 ” – ”Persontrafikk3”. 7.4.1 Infrastruktur jernbane Investeringer i kjøreveien Med investeringskostnader knyttet til kjøreveien skal vi her forstå alle kostnader som prosjektet fører med seg knyttet til underbygningen, skinnegangen og strøm- og signalsystemet unntatt vedlikehold. Ofte brukes uttrykket anleggskostnader om det samme. I prinsippet skal alle kostnadene regnes med, for eksempel også kostnader til grunnerverv og prosjektering. Det samme gjelder eventuelle fremtidige nødvendige reinvesteringer. Dersom signalanlegget må skiftes ut innen utgangen av analyseperioden, skal altså kostnadene ved dette regnes som en del av investeringene ved prosjektet. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Krenging +15 prosent Gammelt materiell (10 år +) - 50 prosent Hastighet (prisendring pr km/t endret maksimalhastighet) 0,5 prosent. Alternativet til store togstørrelser (mer enn 30-50 prosent flere seter enn i et ”normalsett”) vil i praksis være at en del tog kjøres med doble togsett. Ved fastsettelse av investeringskostnadene skal kostnadsoverslagets forventningsverdi (ekskl. MVA) legges til grunn. Dette er konsistent med et avkastningskrav som også inkluderer risikokompensasjon (se kapittel 4.1). Restverdien Nytte-kostnadsanalysen består av beregninger på virkninger i en begrenset tidsperiode. En del typer investeringer kan ha en levetid som er lengre enn denne analyseperioden og de kan derfor ha en verdi ved utgangen av perioden. Den neddiskonterte verdien av denne restverdien kommer som en inntektspost i analysen. Restverdien beregnes som nåverdien av forventede kontantstrømmer etter utløpet av analyseperioden og ut prosjektets levetid. Dette er i tråd med vedtaket fra Sekretariatet for NTP 2014-2023 i forbindelse med oppfølging av NOU 2012:16. Restverdien beregnes ved hjelp av tilsvarende metode som nytte- og kontantstrømmer i analyseperioden, men presenteres samlet og ikke som detaljerte nytte- og kostnadsvirkninger. I henhold til R-109/14 (Finansdepartementet 2014) settes analyseperioden for infrastrukturtiltak i samferdselssektoren til 40 år etter investeringsperiodens utløp, mens restverdiperioden dekker de påfølgende 35 årene av prosjektets levetid. Se for øvrig kapittel 4.2. 85 Reinvesteringer etter analyseperiodens utløp reflekteres i restverdien. Samtidig nedskaleres størrelsen på reinvesteringene hvis den gjenstående tekniske levetiden etter reinvestering er lenger enn perioden som fanges opp av restverdien. Dette kan illustreres med et eksempel: I et prosjekt investeres det 1 mrd. kroner. Investeringen gjennomføres i 2017, og prosjektets åpningsår er 2018. 7 prosent av investeringskostnaden går til kontaktledningsanlegg med en forventet levetid på 60 år. Dette innebærer at vi egentlig forventer en reinvestering på 70 mill. kroner i 2077 (målt i konstante priser). Vi legger imidlertid til grunn en analyseperiode på 40 år (2018-2057) og representerer deretter nytte- og kostnadsstrømmer de neste 35 årene (2058-2092) som en restverdi. Det er altså kun 15 år igjen av perioden det regnes restverdi for når vi forventer reinvestering i nytt kontaktledningsanlegg. For å ta hensyn til dette nedskaleres den opprinnelige (løpende) kostnaden på 70 mill. kroner til 17,5 mill. kroner (70*15/60). Vedlikehold av kjørevegen Vedlikeholdsutgiftene til kjørevegen omfatter løpende utgifter til underbygning, skinner, sviller, kontaktledning, signalanlegg, svakstrøm, tunneler, planoverganger, bruer og snøoverbygg. Vedlikeholdskostnadene pr. kilometer vil variere betydelig fra strekning til strekning avhengig av trafikkbelastning, klima og innslag av tunneler mm. Vedlikeholdskostnadene er normalt lavere på nye strekninger enn på tilsvarende eldre. Investeringer i eksisterende kjøreveg kan derfor redusere vedlikeholdsutgiftene. 86 De marginale (produksjonsavhengige) slitasjekostnadene som forutsattes i Merklin er oppgitt i Jernbaneverket (2015). Satsen legges til grunn ved beregning av endringer i drifts- og vedlikeholdskostnader for kjørevegen som følge av endret togproduksjon. I den grad investeringene antas å påvirke vedlikeholdskostnadene f.eks. på grunn av utskifting av gammel infrastruktur med ny, må dette begrunnes og beregnes særskilt. Behandling av kjørevegsavgiften Kjørevegsavgift belastes bare godstrafikk med høyere aksellast enn 25 tonn. For godstrafikk med aksellast under dette og for persontrafikk belastes ingen kjørevegsavgift. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved anlegging og bruk av kjøreveien beregnes direkte gjennom anslagene på drifts- og investeringsutgifter. Kjørevegsavgiften har derfor ingen samfunnsøkonomisk effekt, men innebærer en omfordeling av kostnader mellom Jernbaneverket og trafikkselskapene. Kjørevegsavgiften tas da med som en inntektspost for Jernbaneverket og som en utgiftspost for operatøren. For godstrafikk med høyere aksellast enn 25 tonn er kjørevegsavgiften kr 0,0248 pr brutto tonnkm. For godstrafikk med aksellast under 25 tonn og for persontrafikk er det i dag ikke kjørevegsavgift. Unntaket er bruk av Gardermobanen, der det i 2010 er en avgift på kr 14,48 pr togkm, omregnet til 2013-priser. 7.4.2 Veger og lufthavner Slitasje Vedlikeholdskostnadene på vegnettet og lufthavnene er delvis trafikkavhengige. Overføring av trafikk fra veg eller luft til bane vil dermed bidra til redusert slitasje på infrastrukturen for andre transportmidler. Slitasjekostnadene som legges til grunn er vist i Tabell 7.7. Kostnadene for personbil, buss og godstrafikk på vei (lastebiler og vogntog over 20 tonn) er hentet fra TØI (2014) og justert med 2,3 prosent vekst i henhold til SSBs indeks for drift og vedlikehold av veger (tabell 08660). TØI har beregnet kostnadene med utgangspunkt i Statens Vegvesens utgifter til vedlikehold i perioden 2000-2008.Kostnadene for fly er hentet fra ECON (2003), justert med konsumprisindeksen. Tabell 7.9 Reduksjoner i vedlikeholdskostnader ved overføring til tog. 2013-priser. Satsene justeres i henhold til konsumprisindeksen og SSBs indeks for drift og vedlikehold av veger (tabell 0866) Kr pr. kjøretøykm Trafikk overført fra personbil 0,001 Trafikk overført fra buss 0,221 Trafikk overført fra fly 4,354 Trafikk overført fra gang/sykkel: 0,000 Overført godstrafikk (fra vei*): 0,782 *Forutsettes overført fra godsbiler over 20 tonn. Investeringer Overføring av trafikk fra veg til bane kan påvirke kapasitetssituasjonen og dermed lønnsomheten av investeringer i vegnettet. Sparte investeringer i vegnettet skal imidlertid ikke inkluderes i den samfunnsøkonomiske analysen av tiltak på jernbanen. 7.4.3 Avgifter Ordinære avgifter I den grad et tiltak medfører at avgiftene til staten øker eller reduseres, skal dette tas med som nytte eller kostnad for det offentlige. I kapittel 4.3 er behandlingen av ulike typer avgifter beskrevet. Med basis i disse retningslinjene skal da endringer i følgende avgifter tas med som nytte eller kostnad (inntektsreduksjon) for det offentlige: Toll Særavgifter knyttet til trafikk som påvirkes av tiltaket Særavgifter Særavgifter (f.eks. miljøavgifter) knyttet til trafikk som påvirkes av tiltaket føres som inntekt for staten. Dersom et tiltak bidrar til lavere biltrafikk, reduseres dermed statens avgiftsinntekter. Motposten til dette er lavere miljøkostnader. I den grad avgiften avviker fra miljø- kostnaden, gir tiltaket en netto samfunnsøkonomisk effekt ut over den som er internalisert i trafikantenes adferd. I presentasjonen av NKA (se kapittel 9) skal avgiftsinntektene og miljøkostnadene vises brutto, som nytte for staten og kostnad for tredje part (jfr. avsnitt 7.5.2). Netto samfunnsøkonomisk effekt vil da fremkomme automatisk som differansen mellom disse elementene, og behøver ikke beregnes separat. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Reinvesteringer Nødvendige reinvesteringer i referansealternativet og i utbyggingsalternativet legges inn på det tidspunktet de bør gjennomføres. Dette gjøres automatisk i Merklin basert på opprinnelig investeringskostnader, fordeling mellom ulike tekniske komponenter og forventet levetid til de ulike komponentene. Reinvesteringer forutsettes gjennomført i det siste leveåret til den enkelte tekniske komponent. Følgende særavgifter legges til grunn for ulike typer transportmidler: Tabell 7.10 Særavgifter for ulike transportmidler. 2013-kr Transportmiddel Kr pr. kjøretøykm Personbil 0,34 Buss 1,57 Persontog (diesel) 1,55 Godstog (diesel) 20,72 Fly 32,99 Lastebil 2,14 Særavgiftene for personbil, tog og fly er beregnet med oppjusterte utslippsfaktorer for 2020 fra SFT (2005), satser i statsbudsjettet for 2009 og endring i KPI fra 2009 til 2013 (6,7 prosent). Særavgiftene for buss og lastebil er beregnet ved hjelp av estimert forbruk av drivstoff i TØI (2014) (lastebil > 20 tonn) og avgiftssatser for veibruksavgift og CO2-avgift i Statsbudsjettet for 2013. Det forutsettes at både buss og lastebil bruker diesel som drivstoff. 7.4.4 Offentlige kjøp Fastsettes etter forhandlinger Nivået på offentlige kjøp bestemmes årlig etter forhandlinger mellom operatør og Samferdselsdepartementet. 87 Ved at endret kvalitet og/eller omfang på tilbudet påvirker Samferdselsdepartementets betalingsvillighet Ved at tiltakets bedriftsøkonomiske konsekvenser for operatøren gjør det mulig å redusere behovet for eller kreve en økning i offentlige kjøp Forutsettes knyttet til bedriftsøkonomiske konsekvenser Som hovedregel og praktisk tilnærming forutsettes nivået på offentlige kjøp å avhenge av operatørens bedriftsøkonomiske resultat. Endringer i bedriftsøkonomisk resultat forutsettes med andre ord i sin helhet å gi seg et motsatt utslag i nivået på offentlige kjøp. Avvik fra en slik forutsetning må begrunnes eksplisitt. Regnearket ”OperatørNytte” I Merklin gis opplysninger om endringer i offentlig kjøp i regnearket ”OperatørNytte”. 7.5 Samfunnet for øvrig (tredje part) Effekter for tredje part Med samfunnet for øvrig/tredje part menes her andre aktører enn operatører, trafikanter og offentlige myndigheter. Et tiltak vil i varierende grad berøre trafikanter med andre transportmidler og omgivelsene i videre forstand. De viktigste typene eksterne effekter er: Endrede ulykkeskostnader Endrede miljøkostnader Hva er internalisert? Felles for eksterne effekter er at aktørene som utløser effektene ikke berøres av dem, og derfor ikke tar hensyn til dem i sine tilpasninger. Eksterne effekter knyttet til forurensning kan internaliseres med avgif- 88 ter som tilsvarer kostnaden utslippet medfører. Dersom bensinprisene inkluderer avgifter som reflekterer miljøkostnadene, vil trafikantene indirekte ta hensyn til miljøkostnadene i sine reisevalg. I den grad de gjør det, er kostnadene internalisert i aktørenes adferd og dermed allerede tatt hensyn til i aktørenes tilpasninger. Internaliserte og eksterne kostnader Det er en stadig pågående debatt i hvilken grad ulykkeskostnader er internalisert i aktørenes adferd. Vi baserer oss her på TØI (2014), der følgende ligger til grunn for beregning av ulykkeskostnader for overført trafikk: Dersom effektene ikke er fullt internalisert, skal det korrigeres for forskjellene mellom de samfunnsøkonomiske og internaliserte nytte- og kostnadsvirkningene i de markedene hvor prosjektet påvirker tilpasningen. Trafikantene har internalisert sin egen risiko for ulykker. Materielle skader regnes som fullt ut internaliserte via forsikringsordninger og er ikke med i beregningene De eksterne kostnadene er summen av tre typer såkalte motpartskomponenter: Ulykker (sammenstøt) mellom kjøretøy innenfor samme kjøre tøygruppe (f.eks. personbil mot personbil) Ulykker (sammenstøt) mellom kjøretøy av ulik gruppe, f.eks. personbil mot tyngre kjøretøy Ulykker hvor det ikke er noen motpart/eneulykke. For hver motpartskomponent er det to kostnadskomponentledd: En fysisk eksternalitet, dvs. at en aktør påfører en annen aktør skade, og en trafikkvolumeksternalitet, (målt ved risikoelastisiteten), som skal fange opp endringer i alles samlede skadekostnad som følge av at en ekstra enhet kjører på veien. En systemeksternalitet, som er bestemt av skaderisikoen og ex-post-kostnader for samfunnet når en skade inntreffer, og er primært medisinske og administrative kostnader og som ikke regnes som internaliserte i trafikantenes reisebeslutninger I analysene korrigeres det automatisk for de kostnadene som internaliseres gjennom avgifter, ettersom avgiftene inngår som nytteelement for det offentlige. For kostnader som på annen måte internaliseres gjennom markedet (f.eks. gjennom lønn, forsikringer eller billettpriser), må det vurderes i hvilken grad kostnadene faktisk tas hensyn til i aktørenes adferd. I praksis gjelder dette bare for ulykkeskostnader. 7.5.1 Ulykkeskostnader Konsekvenser for flere grupper Ulykker har konsekvenser for trafikanter, operatører, pårørende og offentlige organer. Fordelingen mellom ulike grupper varierer for ulike typer ulykker. For ulykkeskostnadene totalt sett er imidlertid tredje part den gruppen som rammes tyngst. Vi har derfor valgt å gruppere dem under eksterne effekter. Jernbane og andre transportmidler Et tiltak i jernbanenettet påvirker ulykkeskostnadene gjennom: Endret trafikkvolum og/eller ulykkesfrekvens på jernbanenettet Endret trafikkvolum på veg eller med andre konkurrerende transportmidler De marginale, eksterne ulykkeskostnadene omfatter altså kostnader knyttet til tap av liv, nedsatt helsetilstand samt inntektstap og økte utgifter i forbindelse med ulykker. For tunge kjøretøy er det den fysiske eksternaliteten som totalt dominerer anslagene for de eksterne, marginale kostnadene. Andre transportmidler Ulykkeskostnadene med bil, buss, fly og båt forutsettes å variere med trafikkmengden. I den grad et tiltak gir overføring av trafikk fra andre transportmidler til jernbane, reduseres trafikkvolumet og dermed ulykkeskostnadene for andre transportmidler tilsvarende. Satser for reduksjon i ulykkeskostnader for andre transportmidler ved overført trafikk er vist i tabell 7.10. Her angis brutto reduksjon for andre transportmidler og satsene er basert på TØI (2014), bortsett fra satsene for fly som er hentet fra ECON (2003). Ulykkeskostnadene for tog er også basert på ECON (2003) og vises i tabell 7.9. Alle tall er justert til 2013-kroner med SSBs lønnsindeks. Satsene inkluderer bare de delene av ulykkeskostnadene som er definert som eksterne. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Et tiltak kan i utgangspunktet påvirke nivået på offentlige kjøp på to måter: Tabell 7.11 Reduserte ulykkeskostnader ved overføring av trafikk fra andre transportmidler. 2013-kr. Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. Kr pr. kjøretøykm Personbil 0,395 Buss 0,270 Gang/sykkel 0,000 Fly 0,392 Lastebil 2,265 Volumavhengige ulykkeskostnader jernbane Ulykkeskostnadene på jernbanen avhenger av i hvilken grad tiltaket påvirker togproduksjonen målt i togkm. De eksterne ulykkeskostnadene på jernbanen beregnes dermed ved å beregne antall togkm i alternativet og multiplisere dette med en sats for beregnede eksterne kostnader pr. togkm. Følgende satser legges til: Tabell 7.12 Ulykkeskostnader togtrafikk (2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. Kr pr. kjøretøykm Sammenstøt 1,82 Avsporing 0,76 Brann 0,21 Andre ulykker 3,15 Planovergang 3,60 Totalt 9,54 89 25 ECON (2003) oppgir bare marginale eksterne kostnader i storbyer, tettsteder og spredtbebygde strøk for et typisk tog (vektet gjennomsnitt for elektriske- og dieseldrevne tog). Samtidig presenteres eksterne marginale kostnader for elektriske- og dieseldrevne tog hver for seg i gjennomsnitt over alle geografiske områder. Basert på disse tallene har vi beregnet satsene for dieseldrevne tog ved å anta samme fordeling av trafikk mellom diesel- og elektrisk drevne tog i alle geografiske områder. Enkelte tiltak vil i tillegg (eller i stedet for) påvirke ulykkeskostnadene ved at det påvirker ulykkesfrekvensen for en eller flere typer ulykker. For slike tiltak må det gjennomføres separate vurderinger av effekten på ulykkesfrekvensen(e). Ulykkeskostnaden i det alternativet der tiltaket inngår, beregnes da ved å multiplisere de(n) endrede ulykkesfrekvensen(e) med antall togkilometer i alternativet. Konkret gjøres dette ved å legge inn den nye ulykkesfrekvensen i arket ”FellesForutsetninger” i Merklin (se Jernbaneverket 2015). 7.5.2 Miljøkostnader Miljøeffekter fra overføring av trafikk Jernbaneprosjekter som medfører overføring av trafikk fra veg eller luft bidrar til reduserte lokale utslipp. Samtidig endres provenyene fra miljøavgifter. Som nevnt under avsnitt 7.4.3, skal både avgiftene og endringer i miljøkostnader vises brutto i presentasjonen av NKA. Avgiftene grupperes under konsekvenser for det offentlige, mens endringer i miljøkostnader grupperes under tredje part. Lokale og regionale utslipp Lokale og regionale utslipp består av mange stoffer med ulike virkninger på helse og miljø. Verdsatte konsekvenser er knyttet til stoffer der omfang og skadevirkninger antas å være av stor betydning, og der det finnes brukbare virkningsstudier. Tidligere gjaldt dette: 90 Svoveldioksid (SO2) Nitrogenoksider (NOx) Flyktige organiske forbindelser (NMVOC) Partikler (PM10, PM2,5) Utslipp av SO2 og NOx øker risikoen for luftveislidelser og virker forsurende på jord og vann. Sur nedbør øker utvasking av næringsstoffer og metaller fra jordsmonnet og kan gi endrede livsforhold for alt biologisk liv. NMVOC kan inneholde kreftfremkallende stoffer og bidrar til bakkenær ozon. Utslippene av SO2 og NMVOC er så små at de ikke lenger representerer et luftforurensningsproblem i Norge. Partikler klassifiseres etter størrelse, og medfører nedsmussing og som skader menneskets luftveier. Partiklene bærer ofte med seg andre forurensningsstoffer som tungmetaller og uforbrente hydrokarboner. Også andre stoffer kan gi helseskader, men utgjør pr. i dag en mindre utfordring enn stoffene nevnt over: benzen og noen andre aromater, som for eksempel PAH, er kreftfremkallende, mens karbonmonoksid (CO) reduserer blodets evne til å transportere oksygen og kan i høye konsentrasjoner medføre hodepine, kvalme og problemer hos hjertepasienter. Omfanget av utslippene og dermed utslippskostnadene varierer med type drivstoff, drivstofforbruket og motor-/renseteknologi samt utslipp fra annet enn selve forbrenningen. Man kan likevel generere grove anslag av utslippene kun basert på aktivitetsdata (antall kjørte km) der man legger et gjennomsnitt av drivstofftyper og renseteknologi mm. til grunn. Miljøkostnadene ved lokale utslipp øker med befolkningstettheten, siden flere personer blir eksponert. Kostnadene knyttet til luftforurensing kan i prinsippet beregnes på to måter: Beregnede kostnader knyttet til helse, miljø- og materiellskader m.v. forårsaket av utslippene (skadekostnader) Kostnader ved tiltak som bringer utslippene ned på definerte nivåer (tiltakskostnader) Der man har rimelig god kunnskap om sammenheng mellom utslipp og virkninger, kan skadekostnadene beregnes gjennom såkalte doseresponsfunksjoner. Disse angir hvordan en enhets økning i kon- sentrasjon av en bestemt komponent forventes å slå ut i økt risiko for en konkret helseeffekt. Tabell 7.13 Lokal luftforurensing (2013-kroner pr. kjøretøykm). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen. Tiltakskostnader kan beregnes der det foreligger politiske beslutninger om utslippsnivå. Satsene vi legger til grunn Satsene vi legger til grunn er vist i Tabell 7.11. Disse er delt inn i de geografiske områdene store tettsteder med mer enn 100 000 innbyggere, små tettsteder med mellom 15 000 og 100 000 innbyggere og spredt bebyggelse (inkl. mindre tettsteder). Tidligere ble det skilt mellom såkalt store byer (Oslo, Bergen, Trondheim) og andre byer, mens disse nå er samlet i kategorien for tettsteder med mer enn 100 000 innbyggere. Lokal luftforurensning for personbil, buss og lastebiler er basert på Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk (TØI 2014). Satsene for fly og dieseldrevne tog er basert på Eksterne marginale kostnader ved transport (ECON 2003)25. Alle verdier er justert til 2013-kroner med SSBs lønnsindeks (SSB, 2014). I TØI (2014) representerer skadevirkningene helseeffekter fra utslipp av NOx (der NO2 er viktigste komponent og den eneste som verdsettes) og PM. PM2,5 og PM10 teller likt i verdsettingen. Utslippene av svevestøv stammer fra forbrenning (eksosutslipp), vegslitasje, dekkslitasje, slitasje fra bremsebånd og at kjøretøy virvler opp støv og skitt langs vegkanten. For NOx og PM forutsetter man at luftkonsentrasjonen overskrider visse terskelverdier for å utgjøre en helsefare. I TØI (2014) settes på denne bakgrunn helseskadene av NO x og NO2 i spredt bebyggelse til null, og utslippene i disse områdene verdsettes kun til tiltakskostnadene for å oppfylle utslippsforpliktelsene i Gøteborg-protokollen (25 kr/kg NOx). For gentoksiske/kreftfremkallende stoffer kan man ikke sette noen slik nedre terskelverdi, og da vil det være naturlig å beregne skadekostnader uansett hvor lav konsentrasjonen av stoffet er. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Tiltak som gir endret ulykkesfrekvens Gjennomgangen til nå har fokusert på hvordan ulykkeskostnadene påvirkes av trafikkvolum og togproduksjon. For mange tiltak vil denne volumeffekten være den eneste måten tiltaket påvirker ulykkeskostnadene på. Store tettsteder (>100’ innbyggere) Små tettsteder (>15’-100’ innbyggere) Spredtbebyggelse Personbil 0,343 0,062 0,010 Buss 2,255 0,426 0,125 Fly 1,253 1,253 1,253 Lastebil 2,338 0,426 0,166 Persontog (diesel) 26,553 9,023 2,062 Godstog (diesel) 52,707 17,864 4,134 Utslipp av klimagasser Transportsektoren bidrar til global forurensning via utslipp av klimagasser. Kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp er basert på prisen på utslippskvoter i middelsscenariet fra Klimakur 2020. I middelscenariet ble det lagt til grunn en kvotepris (pr. tonn) målt i 2009-priser på 26 euro i 2015, 40 euro i 2020 og 100 euro i 2030. Målt i 2013-kroner pr. tonn, tilsvarer dette 222 kroner i 2015, 341 kroner i 2020 og 853 kroner i 2030. I Merklin interpoleres det mellom kvoteprisen på disse tidspunktene, mens prisen etter 2030 er basert på 1,4 prosent årlig realprisvekst, i tråd med justeringene av øvrige miljøkostnader. Kvoteprisbanen er vesentlig høyere enn prisen på kvoter (EUA) som omsettes i forwardmarkedene for EUs kvotemarked (EU ETS). Pr. november 2014 priser forwardmarkedene kvotene til 6-7,5 euro/tonn for perioden 2014-2020, det vil si rundt 55-70 kroner/tonn. Når klimagassutslipp verdsettes på denne måten, baserer man kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp på en markedspris som er dannet ved kjøp og salg av kvoter mellom aktører i industrien i EU/EØSområdet og der kvotetaket er satt på grunnlag av et politisk vedtak i EU-kommisjonen. 91 Figur 7.6 illustrerer tre ulike mulige tilnærminger til kalkulasjonspris for CO2. 1600 Det er pr. i dag ingen generell faglig konsensus om hvordan man regner inn de indirekte utslippene av elektrisitet. Selv om produksjonen av elektrisk kraft i Norge er dominert av vannkraft, kan det for eksempel argumenteres for at økt kraftforbruk fører til økt import eller lavere eksport av elektrisitet fra Norge og dermed mer forurensende strømproduksjon i utlandet. Disse utslippene er imidlertid uansett priset i det europeiske kvotemarkedet EU ETS. I Merklin legger vi derfor til grunn ingen CO2 –utslipp fra elektrisk drevne tog, utover det som er inkludert i markedsprisen på elektrisitet. 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 92 1800 2015 I skrivende stund er kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp under vurdering i Finansdepartementet. Når Finansdepartementet legger føringer for en kalkulasjonspris vil denne dokumenteres i et vedlegg til Metodehåndboken. De tilnærmingene til kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp som ikke blir lagt til grunn i en analyse kan brukes i en følsomhetsberegning. Tilnærmingene skissert her kan også bli brukt i følsomhetsanalyser etter at Finansdepartementet har lagt føringer for en kalkulasjonspris av klimagassutslipp. Togenes bruk av elektrisk energi De fleste tog i Norge drives med elektrisk energi, og så godt som all ny jernbaneinfrastruktur vil være elektrifisert. De delene av banenettet som kjøres med dieseldrevne tog vil kunne bli elektrifisert i fremtiden, eller man vil kunne ta i bruk andre nullutslippsteknologier. 2000 2014 Hagenutvalget (NOU 2012:16) påpeker at hvorvidt utslipp fra et prosjekt vil føre til økte globale utslipp, eller om de økte utslippene grovt sett vil bli motsvart av utslippsreduksjoner annet sted, er avgjørende for hvilken CO2 -pris en skal velge i samfunnsøkonomiske analyser. Om et prosjekts utslipp leder til en tilsvarende global økning i utslippene, er global marginal skadekostnad den relevante kalkulasjonsprisen. Om utslippsøkningen motsvares av reduksjoner annet sted i økonomien, er marginal rensekostnad det relevante utgangspunktet. Hvilke rensekostnadsbaner som i slike tilfeller bør legges til grunn, er situasjonsavhengig. Dersom myndighetene har bindende mål for innenlandske utslippsreduksjoner, bør kalkulasjonsprisene avledes fra beskrankningene som følger fra disse målene. Klimakur 2020 (2010) har beregnet ulike slike baner fram mot 2020. Figur 7.6 Kalkulasjonspris for klimagassutslipp, 2013-kroner pr. tonn Klimakur, kvotepris i middelscenariet Fwd-marked (2.11.14), kvotepris Klimakur, marginal tiltakskostnad Norge, makroøkonomisk analyse Utslipp av CO2 pr kjøretøykm er oppsummert i tabell Tabell 7.14. Satsene for personbil, buss og lastebil er for 2011, og er basert på utslippsberegninger fra Statistisk sentralbyrå (2013). Øvrige anslag er basert på utslippsfaktorer fra vedlegg til SFT (2005). Tabell 7.14 Global luftforurensing, direkteutslipp (kg CO2 pr. kjøretøykm) Personbil 0,15 Buss 0,80 Fly 15,62 Lastebil 0,90 Persontog (diesel) 6,16 Godstog (diesel) 12,53 Støy For tiltak der man ikke har konkret kunnskap om tiltakets støyeffekter for andre transportmidler, forutsettes reduksjoner i støykostnader ved overført trafikk som vist i Tabell 7.13. Satsene er basert TØI (2014), justert med lønnsindeksen fra 2012 til 2013 og representerer marginale kostnader, ikke gjennomsnittskostnader som tidligere. Tabell 7.15 Støy, 2013-kroner pr. kjøretøykm. Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen Store tettsteder (>100’ innbyggere) Små tettsteder (>15’-100’ innbyggere) Spredtbebyggelse Personbil 0,023 0,020 0,000 Buss 0,138 0,104 0,000 Fly 0,000 0,000 0,000 Lastebil 0,138 0,104 0,000 7.5.2.1 Miljøeffekter av investeringer i og drift av jernbaner. Investeringsfasen De viktigste indirekte effektene i investeringsfasen (naturinngrep, utslipp fra anleggsarbeidet, utslipp fra produksjon av rullende materiell m.v.) antas fanget opp ved avgifter, reguleringer eller lignende på lang sikt. Det vurderes derfor normalt ikke som nødvendig å gjennomføre egne beregninger av miljøeffektene i utbyggingsfasen og i produksjonen av materiellet. I prosjekter der miljøeffektene i anleggsfasen vurderes som vesentlige, beskrives disse verbalt. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Hvis man i stedet velger å basere kalkulasjonsprisen for klimagassutslipp på hva det vil koste å gjennomføre tiltak i Norge som oppfyller utslippsmålsettingen i Klimaforliket, vil kostnader pr. redusert utslipp CO2 -ekvivalent ligge langt høyere enn kvoteprisen. Denne kostnaden ble i Klimakur 2020 anslått å ligge i størrelsesorden 12001500 kr pr. tonn CO2 -ekvivalenter for alle sektorer. Utslipp av klimagasser som følge av investeringer og reinvesteringer beregnes ved hjelp av et eget kvantifiseringsverktøy, se Jernbaneverket (2015). Merk at resultater fra dette verktøyet er relevant i forhold til fremstillingen av fysiske størrelser, som diskutert i kap. 5.2. Resultatene skal derimot ikke inkluderes i effektene av investeringsfasen for nyttekostformål da disse er antatt internalisert, jf. avsnittet over. Driftsfasen Ved drift av elektrifisert jernbane er de negative miljøkonsekvensene for omgivelsene først og fremst knyttet til støy fra togene. Andre miljøaspekter knyttet til driftsfasen er bidrag til lokal luftforurensning fra dieseldrevne tog, direkte klimagassutslipp fra diesel, generell energibruk fra fremdrift av tog og energiforbruk knyttet til infrastrukturen, bruk av plantevernmidler til vegetasjonskontroll, utfordringer knyttet til dyrepåkjørsler mv. Fra konsekvensanalysene vil det foreligge anslag for hvor mange personer som vil bli sterkt støyplaget av en baneinvestering, eventuelt hvor mange tidligere plagede som skjermes gjennom investeringen. Som støyutsatte som følge av jernbanetrafikk har Miljøverndepartementet definert personer som er utsatt for et utendørs støynivå over 55 dBA. 93 26 Det regnes skattefinansieringskostnader på reduksjon i inntekter fra avgifter. Dette gjelder i prinsippet ikke dersom avgiften er lik marginal ekstern virkning, og statens utgifter i forbindelse med skader fra eksterne virkninger reduseres tilsvarende reduksjonen i avgiftsinntekten. For å kunne beregne endring i SPI ved et prosjekt, trengs det en god del grunnlagsinformasjon. Først må støyemisjonen beregnes. Det gjøres ut i fra gjennomsnittlig antall meter tog som passerer gjennom et område pr. døgn. Disse tallene kan genereres fra Jernbaneverkets TIOS-database, der rutetider, togtype og lengde på de forskjellige togene skal være registrert. I Norge beregnes støy i dag ved hjelp av Nordisk beregningsmetode for jernbanestøy, Nord96. Det finnes også andre beregningsmetoder, og EU er i ferd med å utvikle en beregningsmåte, Harmonoise, som etter hvert kommer til å bli obligatorisk. Støyberegningene kan gjøres manuelt eller ved hjelp av et dataprogram som bruker et elektronisk kart til å simulere landskapet. Etter at støyemisjonen er beregnet må man dele opp det aktuelle området i forskjellige støysoner og anslå hvor mange mennesker som bor i de forskjellige sonene, for eksempel ut i fra antall bolighus i sonen. For hver sone kan man finne gjennomsnittlig plagegrad, GP = 1,58 (L 44,4) for jernbane, der L betyr LAekv , gjennomsnittlig døgnekvivalent støynivå, målt i dB. Ved å multiplisere antall bosatte i hver sone med GP for sonen finner man SPI. Dette må gjøres både for forholdene før og etter utbyggingen, slik at man kan finne endringen. I noen tilfeller er det mulig å forenkle beregningen. Dersom SPI for det aktuelle området er kjent fra før, og utbyggingsprosjektet bare kommer til å forårsake en økning eller minking av støyemisjonen (og ikke f.eks flytte sporet), kan man regne ut ny SPI på en forenklet måte ved 94 å legge 1,58* antall bosatte*endringen (i dB) til dagens SPI. For å beregne SPI for støy fra andre kilder enn jernbane må Miljødirektoratet / SSB hente data fra de andre samferdselsetatene. For tiltak der man ikke har konkret kunnskap om tiltakets støyeffekter, benyttes følgende satser pr. togkm, basert på ECON (2003), oppjustert med 51,8 % lønnsvekst fra 2003 til 2013). Tabell 7.16 Støykostnader pr. togkm (2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen Store tettsteder (>100’ innbyggere) Små tettsteder (>15’-100’ innbyggere) Spredtbebyggelse Persontog 2,08 2,08 0,00 Godstog 8,12 8,12 0,00 7.5.3 Helsekostnader Togreiser genererer gang- og sykkelreiser Transportmiddelfordelingen har betydning for omfanget av fysisk aktivitet knyttet til reiser. Ytterpunktene er bil på den ene siden og gang/sykkel på den andre. Togreiser ligger et sted imellom ved at de ofte generer behov for å ta seg til og fra stasjonen til fots eller med sykkel. Transporten kan foregå til fots, på sykkel eller med bil. I den grad man går eller sykler til og fra stasjonen vil overføring av trafikk fra bil til tog medføre økt fysisk aktivitet. Gang- og sykkelreiser gir helsegevinster Omfanget av fysisk aktivitet knyttet til reiser påvirker i sin tur trafikantenes helse. Særlig gjelder dette trafikanter som ellers har lav fysisk aktivitet. For disse vil fysisk aktivitet i forbindelse med reiser redusere risikoen for ulike typer sykdommer. Redusert omfang av disse sykdommene vil igjen redusere samfunnets kostnader knyttet til sykdom, herunder kostnader knyttet til: Behandling (utredning, behandling, medisiner) Produksjonstap (korttids- og langtidssykefravær) Velferdstap (vunne leveår) I et notat fra TØI (2010) ble følgende verdier anbefalt: Tabell 7.17 Helsegevinster ved gang- og sykkelreiser (2009-kr pr. km) Gående Syklende Snitt Redusert kostnad ved korttids sykefravær 3,20 1,70 2,45 Redusert kostnad ved alvorlig sykdom 22,30 11,20 16,75 Samlet verdsetting 25,50 12,90 19,20 Reduksjonen i helsekostnader ved økning i togtrafikken avhenger av i hvilken grad togreisene genererer gang- og sykkelreiser, og av hvor lange disse er. I prosjekter der det foreligger prognoser for antall gang- og sykkelreiser pr. togreise og gjennomsnittlig avstand for disse, bør dette legges inn i beregningene. Der slik informasjon ikke foreligger, legges følgende satser og forutsetninger til grunn (justert med lønnsvekst 2009-2013): Tabell 7.18 Helsegevinster pr. togreise (2013-kr). Satsene indeksreguleres i henhold til lønnsindeksen Gjennomsnittlig gang/sykkellengde pr overført bilreise (km) 1,0 Sats pr. km (kr) 22,43 Det understrekes at det er stor usikkerhet knyttet til tallene. Kostnadssatsene vil oppdateres etter hvert som man får ny kunnskap. Transport påvirker også helsekostnadene gjennom bidrag til luftforurensing. Dette fanges opp via behandling av miljøkostnadene (se avsnitt 7.5.2). 7.6 Skattefinansieringskostnad Effektivitetstap Offentlig finansiering av prosjekter innebærer i siste instans økte skatter. Skatter og avgifter som ikke skal korrigere for negative eksterne effekter, medfører forskjeller mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet, og bidrar dermed til at samfunnets ressurser styres bort fra den samfunnsøkonomisk beste tilpasningen. Eksempelvis kan inntektsskatten medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomt arbeid ikke gjennomføres, fordi bedriftens lønnskostnad avviker for mye fra lønnsmottakerens inntekt etter skatt. 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger Jernbaneverket har gått over til å benytte en metodikk der endringene i støykostnader regnes pr. prosent støyreduksjon eller –økning som følge av tiltaket. Beregningsmodeller for støybelastning beregner tall for påvirkning og tilstandstall uttrykt via støyplageindeksen – SPI. SPI er en indikator for støyplage utviklet av SSB basert på norske og internasjonale plagegradsundersøkelser. Ved hjelp av denne indeksen verdsettes ikke bare de sterkt støyplagede, men også de som er mindre plaget. Forskjellige støyverdier gir forskjellig plagegrad, og derfor vektes gruppene som utsettes for mindre støy lavere enn de som har mer støy. SPI tar også hensyn til at støy fra ulike kilder (jernbane, vei osv) gir forskjellig støyplage. Effektivitetstapet kan illustreres med et eksempel, hentet fra veilederen i samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2014): ”Dersom person A er villig til å utføre en tjeneste for person B for 100 kroner og B synes tjenesten er verdt 110 kroner, er det til begges fordel at tjenesten blir utført. Dersom A har en marginalskatt på 50 prosent, mottar A imidlertid bare 55 av de 110 kronene B er villig til å betale. Tjenesten blir derfor ikke utført, og den potensielle gevinsten på 10 kroner blir ikke realisert.” Effektivitetstapet, sammen med de (marginale) administrative kostnadene knyttet til skatteinnkrevingen, gjør at offentlig finansiering av prosjekter har en samfunnsøkonomisk kostnad. Skattefinansieringskostnad på 20 prosent Som en konsekvens av dette, bør et prosjekt som må skattefinansieres belastes med det effektivitetstapet skattefinansieringen antas å medføre. I henhold til rundskriv R-109/14 (Finansdepartementet, 2014) settes skattefinansieringskostnaden til 20 øre pr. krone. Dette innebærer at nåverdien av netto offentlige utbetalinger belastes med en merkostnad på 20 prosent. Nåverdien av netto offentlige utbetalinger vil normalt si nåverdien av endringer som følge av tiltaket i investeringskostnad, drifts- og vedlikeholdskostnader for infrastrukturen offentlige kjøp og avgifter26 95 7. Verdsetting av virkninger 7. Verdsetting av virkninger I tillegg inkluderes skatteeffekten av endret trafikantnytte for forretningsreiser og godstrafikk. Endret trafikantnytte for forretningsreiser og godstrafikk forutsettes å gi seg utslag i endret skattbart overskudd og utbytte i bedriftene. 27 prosent skatt på både overskudd og utbytte betyr 46,71 % marginalskatt ((2-0,27)*0,27). Gitt 20 prosent skattefinansieringskostnad blir dermed skattefinansieringseffekten 9,34 prosent av endringen i trafikantnytte for forretningsreiser og godskunder. Offentlig finansiering forutsettes En konsekvens av skattefinansieringskostnaden er at finansieringsformen får betydning for prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Som hovedregel skal det legges til grunn at prosjektene er offentlig finansiert. Forutsetninger om lånefinansiering eller annen form for privat finansiering begrunnes eksplisitt. For brukerbetaling som ikke begrunnet med reduksjon av negative eksterne effekter skal velferdstapet ved at bruken av tilbudet er mindre enn samfunnsøkonomisk lønnsomt beregnes. Dette skal så sammenlignes med skattekostnaden. 96 97 Risiko og usikkerhet 98 8 8. Risiko og usikkerhet 8. Risiko og usikkerhet 8.Risiko og usikkerhet 98 8.1 Beskrivelse av risiko og usikkerhet 101 Innledning101 Forventet nytte og kostnader101 Systematisk risiko kompenseres gjennom avkastningskravet101 Usystematisk risiko102 Klassifisering av usikkerhetsfaktoren102 Vurdering av de mest kritiske usikkerhetsfaktorene 102 Vurdering av risikoreduserende aktiviteter103 Stor usikkerhet kan bety verdifulle realopsjoner103 99 Beskrivelse av risiko og usikkerhet 1. Klarlegging av problem, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse Innledning Ved alle beslutninger som er avhengig av den fremtidige utviklingen, vil det være større eller mindre grad av usikkerhet. Graden av usikkerhet og konsekvensene av andre utfall enn forventet, er en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Det må derfor legge stor vekt på en åpen og ryddig behandling av risikoen knyttet til tiltaket. Dette gjør vi på to måter: 8. Risiko og usikkerhet 8. Risiko og usikkerhet Figur 8.1 Gjennom avkastningskravet Gjennom en strukturert beskrivelse av prosjektspesifikke usikkerhetsfaktorer Systematisk risiko kompenseres gjennom avkastningskravet Som beskrevet i kapittel 4.1, varierer kalkulasjonsrenten med risiko. Et prosjekt med høy risiko stilles overfor en høyere kalkulasjonsrente enn et prosjekt med lav risiko. I prinsippet er dermed risikoen reflektert i beregningen av netto nåverdi for prosjektet. I tråd med økonomisk teori reflekterer imidlertid avkastningskravet bare den såkalte systematiske risikoen, som er den delen av prosjektrisikoen som er knyttet til den generelle økonomiske utviklingen i samfunnet. Såkalt usystematisk risiko, som er knyttet til forhold som som er uavhengig av den generelle utviklingen i samfunnet, påvirker ikke avkastningskravet. Blant annet av den grunn bør det gjennomføres følsomhetsanalyser som viser hvor utsatt prosjektet er for systematisk risiko. Disse følsomhetsanalysene bør da knyttes opp mot alternative scenarier for økonomisk utvikling, for eksempel høy, lav og middels økonomisk vekst som igjen kan gjenspeiles i ulike forutsetninger om den fremtidige reallønnsveksten. For hvert av disse scenariene bør netto nåverdi regnes ut, og vises i en tabell av typen som vist nedenfor. Økonomisk vekst Lav Normal Høy Trafikantnytte Operatørnytte Forventede inntekter og kostnader Grunnstammen i en NKA er en beregning basert på forventningsverdier. I praksis vil det for de fleste av forutsetningene være et spenn av mulige utfall. Når vi velger å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for ett bestemt sett av forutsetninger blant flere mulige, må vi i tillegg ta hensyn til hva som skjer dersom utfallet blir annerledes. 100 Offentlige organer Eksterne Netto nåverdi 101 Usystematisk risiko Finansdepartementet anbefaler at usystematisk usikkerhet håndteres ved at det er prosjektenes forventningsverdi som beregnes. Forventningsverdien er en veid sum av alle mulige utfall av en faktor. Vekten som benyttes er den tilhørende sannsynligheten for utfallet. Selv om den usystematiske (prosjektspesifikke) risikoen er uten betydning for avkastningskravet, er den ikke uten interesse for beslutningstakerne. Ved kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) skal det gjennomføres en usikkerhetsanalyse som kvantifiserer utfallsrommet for investeringskostnadene. Det skal også gjøres beregninger av usikkerhet knyttet til løpende nytte- og kostnadsstrømmer. Der det ikke gjøres fullstendige usikkerhetsanalyser anbefaler vi at den usystematiske risikoen beskrives i følgende trinn (se DFØ 2014): 1. Kartlegge og klassifisere usikkerhetsfaktorene ved hvert tiltak 2. Vurdere hvordan de mest kritiske usikkerhetsfaktorene påvirker lønnsomheten til tiltakene, for eksempel ved følsomhetsanalyse 3. Vurdere risikoreduserende aktiviteter 1. Klassifisering av usikkerhetsfaktorer Alle usikre forutsetninger som er lagt til grunn i tidligere faser identifiseres og beskrives. Først gjennomgås alle nytte- og kostnadsvirkningene knyttet til hvert av tiltakene i analysen, og alle forutsetningene for analysen. Dette omfatter både prissatte og ikke-prissatte virkninger og usikkerhet knyttet til sentrale forutsetninger for eksempel lengden på analyseperioden, tidspunkt for oppstart av et tiltak og utvikling i prognoser. 102 Fra listen over usikre faktorer vurderes hvilke som synes å være mest kritiske. Som hjelp til å velge kan en gjøre en skjønnsmessig vurdering av hver faktor etter sannsynlighet for avvik fra forventningsverdien og utslag på tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, se figur 8.2. De faktorene som antas å gi stort utslag på begge kriterier, plasseres i kategorien «Kritisk» (se rødt område). En sentral prissatt nyttevirkning som bidrar mye til den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, og der anslagene samtidig er svært usikre, vil typisk plasseres her. Det vil da være stor sannsynlighet for at størrelsen på virkningen avviker fra forventet verdi, samt at et slikt avvik kan gi høyt utslag på tiltakets lønnsomhet. 3. Vurdering av risikoreduserende aktiviteter Til slutt bør en vurdere om det finnes aktuelle aktiviteter som kan redusere risikoen, beskrive disse, og vurdere eventuelle kostnader knyttet til dem. 8. Risiko og usikkerhet 8. Risiko og usikkerhet For prosjekter der følsomhetsanalysene viser store forskjeller i netto nåverdi ved de alternative scenariene for økonomisk vekst, bør det vurderes å heve kalkulasjonsrenten. Mindre avvik mellom scenariene skulle i prinsippet tilsi at kalkulasjonsrenten settes lavere enn normalsatsen. Finansdepartementets retningslinjer åpner imidlertid ikke for dette. Stor usikkerhet kan bety verdifulle realopsjoner Hvis det er stor usikkerhet og risiko knyttet til den fremtidige utviklingen kan det være spesielt verdifullt å kunne ha mulighet til å tilpasse fremtidige investeringer og drift til ny informasjon. Slike muligheter kalles realopsjoner (se kapittel 3.3) og kan ha merverdi utover det som fanges opp av den tradisjonelle nåverdimetoden. Figur 8.2 Utslag på lønnsomhet Sannsynlighet for avvik Klassifisering av usikkerhetsfaktorer Svært stor Kristisk Stor Høy Moderat Moderat Liten Lav Svært liten 2. Vurdering av de mest kritiske usikkerhetsfaktorene og lønnsomheten Hovedformålet med følsomhetsanalysen er å vise i hvilken grad prosjektets lønnsomhet er robust eller sårbart for endringer i forutsetningene. Følsomhetsanalyser bør derfor gjennomføres for forutsetninger som er kritiske for prosjektets lønnsomhet, f. eks. trafikkvolum og investeringsnivå. For hver av forutsetningene bør lønnsomheten beregnes for et “realistisk verste utfall”-alternativ. I tillegg bør lønnsomheten beregnes for realistiske kombinasjoner av alternative forutsetninger, f. eks. redusert trafikkvolum og økt investeringsnivå. I tillegg beregnes hvor mye hver av forutsetningene må endres for at fortegnet på netto nåverdi skal påvirkes. 103 Samlet fremstilling 104 9 9. Samlet fremstilling 9. Samlet fremstilling 9. Samlet fremstilling 107 Hovedprinsipper107 Disposisjon107 105 Samlet fremstilling 1. Klarlegging av problem, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse Hovedprinsipper Poenget med å gjennomføre en NKA er som regel å utarbeide et faglig grunnlag til beslutningsprosessen. Resultatene må derfor presenteres på en slik måte at det blir mulig å ta beslutninger. Noen viktige krav til presentasjonen er: Dokumentasjon: Det må gjøres rede for de sentrale forutsetningene som er lagt til grunn. I den grad analysen er basert på bakgrunnsdokumenter og spesialanalyser må det dokumenteres hvilke dette gjelder. Etterprøvbarhet: Så langt som mulig er det ønskelig at resultatene kan etterprøves av andre. Dersom en oppfyller de tre foregående punktene, vil en i stor grad tilfredsstille dette. Sammenlignbarhet: I mange tilfeller skal det som vurderes ved en NKA også holdes opp mot andre prosjekter eller tiltak. For eksempel bør derfor et jernbaneprosjekt kunne sammenlignes med andre jernbaneprosjekter og helst også med andre samferdselsprosjekter. Dette har ikke bare implikasjoner for hvordan analysene gjennomføres, men også for hvordan resultatene presenteres. 9. Samlet fremstilling 9. Samlet fremstilling Figur 9.1 Disposisjon Analysen bør normalt dokumenteres i en egen rapport der det redegjøres for forutsetninger, metode og resultater. Følgende disposisjon skal legges til grunn: 1. Kort beskrivelse av prosjektet 2.Metode 3.Forutsetninger 4. Prissatte konsekvenser 5.Usikkerhet 6. Ikke prissatte konsekvenser 7.Fordelingsvirkninger 8. Oppsummering En mer detaljert disposisjon er vist i vedlegg 7. Oversiktlighet: NKA må presenteres på en måte som gjør det lett å få en oversikt over analysen: hva er problemstillingen, hvilke effekter er tatt med, hvor store er de og hva er nettoeffekten (konklusjonen). Forståelighet: Det må ikke være tvil om hvordan analysen er gjennomført og hvilke prinsipper som er lagt til grunn på de ulike områder. 106 107 Etterundersøkelser 108 10 10. Etterundersøkelser 10. Etterundersøkelser 10.Etterundersøkelser 111 10.1 Mål111 Dokumentasjon111 Læring111 Disiplin111 10.2 Ambisjonsnivå og prioriteringer 111 Prosjekter over 200 mill. kr111 Praktisk gjennomførbart111 Moderat ressursbruk112 Fokus på beslutningsrelevante virkninger112 Basere på eksisterende data112 10.3 Innhold112 Endringer i forhold til foranalysen112 Alternativt ordinær NKA-modell112 10.3.1 Prosjektbeskrivelse112 10.3.2 Hovedtall fra foranalysen 113 10.3.3 Beskrivelse av avvik 113 10.3.4 Analyse av avvik 113 Prosjektuavhengige forklaringsfaktorer113 Prosjektavhengige forklaringsfaktorer114 10.3.5 Ikke-prissatte konsekvenser 115 10.3.6 Samlet vurdering - forbedringsforslag 115 10.4 Prosesser115 Nærmere analyser av enkeltprosjekter115 109 Etterundersøkelse 1. Klarlegging av problem, formål og alternativer 2. Fastsettelse av beregningsforutsetninger 3. Kartlegging av virkninger 4. Verdsetting av virkninger 5. Beskrivelse av risiko og usikkerhet 6. Samlet fremstilling 7. Etterundersøkelse 10.1 Mål Etterprøving av jernbaneprosjekter har tre hovedformål: Dokumentere faktiske virkninger Læring Disiplin ved forkalkyler Dokumentasjon Jernbaneprosjekter legger beslag på store offentlige ressurser. Myndighetene bevilger penger til prosjektene basert på forventninger om redusert tidsbruk for trafikantene, overføring av trafikk fra mer forurensende transportmidler, økt sikkerhet eller andre gevinster for 110 trafikanter eller samfunnet for øvrig. Med så store kostnader og nytteeffekter involvert er det et åpenbart behov for å dokumentere i etterkant om de faktiske kostnadene og nytteeffektene er i tråd med forutsetningene som ble lagt til grunn for bevilgninger av penger til prosjektet. 10. Etterundersøkelser 10. Etterundersøkelser Figur 10.1 Læring Etterprøving av jernbaneprosjekter vil normalt avdekke avvik mellom forventet og faktisk utvikling på flere punkter. Noen av disse avvikene vil være prosjekt- eller situasjonsspesifikke, men mange vil gi erfaringer som kan utnyttes ved kommende foranalyser. En forutsetning for dette er at årsakene til de observerte avvikene analyseres. Disiplin Kvaliteten på foranalysen avhenger i første rekke av kompetanse og tilgjengelig metodikk. I tillegg har det stor betydning at de som gjennomfører analysen motiveres til realistiske forutsetninger. En systematisk etterprøving og måling av analysene vil virke disiplinerende ved fastsettelse av forutsetninger og kvalitetssikring av foranalysen. 10.2 Ambisjonsnivå og prioriteringer Prosjekter over 200 mill. kr Etterundersøkelser er obligatoriske for alle prosjekter med en investeringskostnad over 200 mill. kr. Ut over dette kan hovedkontoret eller regionene i Jernbaneverket ta initiativ til etterundersøkelser av prosjekter av stor strategisk betydning eller med antatt læringseffekt. Isolert sett er det ønskelig å minimalisere tiden mellom for- og etterundersøkelse. Samtidig bør etterundersøkelsen reflektere at det tar tid før virkningene av et prosjekt får satt seg. Etterundersøkelsene gjennomføres normalt fem år etter første driftsår. Praktisk gjennomførbart Praktisk gjennomførbarhet tillegges stor vekt ved utformingen av kravene til etterundersøkelsene. Fra starten av bør etterundersøkelsene være relativt grove, enkle å forstå og ikke stille for store krav til 111 Moderat ressursbruk Etterundersøkelser legger beslag på ressurser som alternativt kan benyttes til andre prioriterte formål. Kravene til analysene må tilpasses behovet for moderat tid- og ressursbruk. Ressursbruken må også søkes redusert gjennom enkle arbeidsbesparende regnearkmodeller. Fokus på beslutningsrelevante virkninger Kravene til praktisk gjennomførbarhet begrenser bredden og detaljeringsgraden i etterundersøkelsene. Analysene bør derfor konsentreres om virkninger som var vesentlige for beslutning om igangsetting av prosjektet. For de fleste jernbaneprosjekter gjelder dette investeringer, tilbudsforbedringer og trafikkutvikling, med tilhørende virkninger for trafikantnytte, offentlig kjøp, avgiftsinntekter, miljø og ulykker. Basere på eksisterende data Ressursene til etterundersøkelser bør i størst mulig grad benyttes til beskrivelse og analyse av avvik mellom etterundersøkelsen og foranalysen. For å frigjøre mest mulig tid til dette, bør analysene i størst mulig grad bygge på eksisterende og lett tilgjengelige data. 10.3 Innhold Etterundersøkelsene bør inneholde bakgrunnsinformasjon, analyse og forslag til forbedringer, med fokus på vesentlige virkninger og avvik. Følgende disposisjon foreslås lagt til grunn for undersøkelsene: 1.Prosjektbeskrivelse 2. Hovedtall fra foranalysen 3. Beskrivelse av avvik mellom etter- og foranalyse (prissatte konsekvenser) 4. Analyse av avvik mellom etter- og foranalyse (prissatte konsekvenser) 5. Ikke prissatte konsekvenser (eventuelt) 6. Samlet vurdering - forbedringsforslag 112 Som underlag for punkt 3 og 4 må det fremskaffes datagrunnlag og gjøres beregninger. I Jernbaneverket (2015) er det beskrevet en enkel regnearkmodell som anbefales benyttet til beregningene. Her er også nødvendige beregningsforutsetninger oppsummert. Brukeren kan konsentrere seg om disse forutsetningene. Tabellene som er vist under kapittel 10.1 og 10.2 beregnes automatisk på grunnlag av forutsetningene. 10.3.2 Hovedtall fra foranalysen De viktigste tallene fra foranalysen angis, herunder: Endringer i forhold til foranalysen For hver av beregningsforutsetningene er det relative endringer i forhold til foranalysen som skal angis. Forutsetninger der det er grunn til å anta at det ikke er vesentlige endringer i forhold til foranalysen, kan ses bort fra. Dette innebærer at det for de fleste prosjekter bare behøves noen av forutsetningene som er angitt. Sammen med beregningene i modellen begrenser dette ressursbruken knyttet til analysene. Netto nåverdi fordeles i henhold til strukturen i Merklin (se nedenfor). Eventuelle ikke-prissatte konsekvenser som har hatt vesentlig betydning for beslutning om iverksetting av prosjektet, beskrives kort. Alternativt ordinær NKA-modell Alternativet til å bruke den enkle regnearkmodellen, er å benytte Merklin. Det må da gjennomføres en ny analyse der den faktiske utviklingen sammenlignes med et oppdatert referansealternativ. I etterkant av dette må det gjøres mindre tilleggsberegninger for å gi den informasjonen som er beskrevet i kapittel 10.1 og 10.2. 10.3.1 Prosjektbeskrivelse Etterundersøkelsen bør innledes med en kort prosjektbeskrivelse, med vekt på informasjon som er viktig for etterundersøkelsen. Normalt bør prosjektbeskrivelsen gi opplysninger om: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Begrunnelsen(e) for prosjektet Sammenheng med overordnet mål og strategi Hva prosjektet består i Hvor det ble gjennomført Tidsplan for utbygging og drift Hvilke relasjoner og togprodukter som påvirkes av tiltaket. I prosjektbeskrivelsen kan det også gis en kort beskrivelse av beslutningsprosessen, med vekt på eventuelle endringer i prosjektinnhold fra opprinnelige planer. Tabell 10.1 10. Etterundersøkelser 10. Etterundersøkelser datafangst. Etter at systemet er innarbeidet, kan det vurderes å heve ambisjonsnivået for analysene noe. Oppsummering av avvik Foranalyse Brutto nåverdi Investeringskostnad Netto nåverdi Etteranalyse Avvik Trafikantnytte Operatørnytte Offentlig nytte Nytte for tredje part Skattefinansieringskostnader brutto nytte Brutto nytte Som foranalyse regnes den sist gjennomførte nytte-kostnadsanalysen før endelig vedtak om oppstart av prosjektet. I tillegg vises eventuelle reviderte kostnadsoverslag, med hovedvekt på overslaget på bevilgningstidspunktet. 10.3.3 Beskrivelse av avvik Beskrivelsen av de faktiske virkningene og avvikene anbefales også å følge strukturen i Merklin. Dette innebærer at beskrivelsen inndeles i følgende deler: Investeringer Skattefinansieringskostnader investeringer Netto nåverdi 10.3.4 Analyse av avvik Ved forklaringen av avvikene mellom for- og etteranalysen vil vi anbefale at det skilles mellom to hovedtyper av forklaringsfaktorer: Trafikantnytte Operatørnytte Offentlig nytte Nytte for tredje part Beskrivelsen av avvikene kan oppsummeres i en tabell av den typen som er vist nedenfor. Faktorer som ikke er knyttet spesielt til det aktuelle prosjektet eller foranalysen av dette (prosjektuavhengige forklaringsfaktorer) Faktorer som er knyttet til virkninger av selve prosjektet eller til egenskaper ved foranalysen (prosjektavhengige forklaringsfaktorer) Prosjektuavhengige forklaringsfaktorer Foranalysen bygger på en rekke forutsetninger som ikke er spesifikt knyttet til det aktuelle prosjektet. Blant annet gjelder dette: Generelle forutsetninger • Økonomisk utvikling (BNP) • Prosjektuavhengig befolkningsutvikling/trafikkutvikling Utvikling for konkurrerende transportmidler • Vegutbygging 113 Summen av de enkelte forklaringsfaktorene blir lavere enn samlede avvik, ettersom avvik på en forklaringsfaktor multipliseres med avvik på de andre. Denne effekten benevnes her multiplikator. 27 • Prisutvikling for andre transportmidler • Avgifter Satser for prissetting av ulike nytte- og kostnadselementer Gjennomføringstidspunkt for andre jernbaneprosjekter. Felles for disse forutsetningene er at de inngår i referansealternativet, som er sammenligningsgrunnlaget for utbyggingsalternativet. Det lange tidsrommet mellom en for- og etteranalyse gjør at mange av disse faktorene kan utvikle seg annerledes enn forutsatt i foranalysene. En viktig del av analysen er å skille ut disse prosjektuavhengige forklaringsfaktorene. I likhet med avviksbeskrivelsen kan forklaringen av avvikene struktureres etter hvem som påvirkes. Forklaringen kan oppsummeres i en tabell av den typen som er vist nedenfor. Tabell 10.2 Prosjektuavhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi, mill.kr Prosjektuavhengige foklaringer Årlig effekt Nåverdi Referansetrafikk Satser tid Satser vedlikehold Satser ulykker Satser miljø Satser bedriftsøkonomi Avgiftssatser Offentlig kjøp Sum prosjektuavhengige faktorer 114 Tabell 10.4 Mens de prosjektuavhengige faktorene langt på vei er utenfor jernbaneforvaltningens kontroll, er påvirkningsmulighetene overfor og ansvaret for de prosjektavhengige faktorene større. Avvik på disse bør derfor analyseres grundigere, og forklares verbalt i tillegg til talloppstillingene. Befolknings- og trafikkutvikling kan både være prosjektuavhengig og prosjektavhengig. Forklaringen kan også her oppsummeres i en tabell av den typen som er vist nedenfor. Prosjektavhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi mill.kr Prosjektavhengige foklaringer Trafikkvekst person Trafikkvekst gods Spart reisetid Avgangshyppighet Forsinkelser Billettpris Reiselengde Rutelengde Ulykkesfrekvens jernbane Investeringer Skattefinansieringskostnader Sum prosjektavhengige forklaringer Prosjektuavhengige og -avhengige forklaringsfaktorer. Avvik i forhold til foranalyse. Årlig effekt og nåverdi mill. kr Årlig effekt Nåverdi Prosjektuavhengige forklaringsfaktorer Prosjektavhengige forklaringsfaktorer Multiplikator 27 Sum avvik Tabell 10.3 Beregn. og tidsfordeling Prosjektavhengige forklaringsfaktorer De prosjektavhengige forklaringsfaktorene er i første rekke knyttet til: Prosjektuavhengige og -avhengige forklaringsfaktorer oppsummeres i en tabell av type Tabell 10.4. Investeringskostnader Driftsoppplegg Billettpriser Tidsprofil 10. Etterundersøkelser 10. Etterundersøkelser Årlig effekt Nåverdi Alternativt eller i tillegg kan fordelingen av avvikene angis i prosent og illustreres grafisk. 10.3.5 Ikke-prissatte konsekvenser Faktiske ikke-prissatte konsekvenser og avvik mellom disse i for- og etteranalysen omtales i den grad virkningene og avvikene er vesentlige for vurderingen av prosjektet. 10.3.6 Samlet vurdering - forbedringsforslag Etteranalysen avsluttes med hovedkonklusjoner fra analysen. Med basis i konklusjonene beskrives lærdommer og eventuelle forslag til tiltak som bidrar til å forbedre fremtidige analyser. 10.4 Prosess Etteranalysene samles i en årlig rapport, som munner ut i lærdommer og anbefalte tiltak som følge av etteranalysene. Nærmere analyser av enkeltprosjekter Noen av etteranalysene vil avdekke store avvik i forhold til foranalysene. For disse kan det gjennomføres grundigere og mer detaljerte etterundersøkelser. Kriteriet for utvelgelse av enkeltprosjekterfor nærmere analyse kan være avvik på netto nåverdi over en viss prosentsats og/eller et definert beløp. 115 notater notater Notater Notater 116 117 notater NOTATER Notater Notater 118 119 notater Litteratur Litteratur Notater COWI (2014): Oppdatering av enhetskostnader i nytte-kostnadsanalyser i Statens vegvesen. COWI ECON (2003): Eksterne marginale kostnader ved transport. Rapport 2003-054. ECON DFØ (2014): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Direktoratet for økonomistyring. Finansdepartmentet (2013). Perspektivmeldingen 2013. Meld. St. 12. Finansdepartmentet Finansdepartementet (2014): Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Rundskriv R-109/2014. Finansdepartementet. Jernbaneverket (2015): Samlede vedlegg til metodehåndbok. Jernbaneverket SFT (2005): Marginale miljøkostnader ved luftforurensing. Skadekostnader og tiltakskostnader. SFT-rapport TA-2100/2005. (Vedlegg). Statens forurensningstilsyn. SVV (1998): En gjennomgang av etterspørselselastisiteter i transportsektoren. Statens vegvesen, Miljø- og Samfunnsavdelingen. SVV (2014): Håndbok V712 - Konsekvensanalyser. Statens vegvesen TØI (1999): Marginale kostnader ved transportvirksomhet. TØI-rapport 464/1999. Transportøkonomisk institutt. TØI (2010): Verdien av tid, sikkerhet og miljø i transportsektoren – sammendragsrapport. TØI-rapport 1053/2010. Transportøkonomisk institutt. TØI (2011): Grunnprognoser for godstransport til NTP 2014-2023. TØI rapport 1126/2011. Transportøkonomisk institutt. TØI (2012): Verdsetting av tid og pålitelighet for godstrafikk på jernbane. TØI rapport 1189/2012. Transportøkonomisk institutt. TØI (2014): Marginale eksterne kostnader ved vegtrafikk. TØI Rapport 1307/2014. Transportøkonomisk institutt. 120 121 Design REDINK, www.REDINK.no Kontakt oss Jernbaneverkets enheter er lokalisert på flere steder i landet. For nærmere informasjon besøk våre nettsider eller ring vårt landsdekkende sentralbord: 05280 Fra utlandet (+47) 22 45 50 00 Postadresse Jernbaneverket, Postboks 4350, 2308 Hamar E-post [email protected] Jernbaneverkets kundesenter kan kontaktes på: e-post: [email protected] SMS/MMS: Send kodeord JBV til 26112 Sosiale medier: Twitter og Facebook www.jernbaneverket.no
© Copyright 2024