Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for - prinsix
Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 0 Forord Til deg som gjennomfører en samfunnsøkonomisk analyse Alle statlige investeringsprosjekter med en forventet investeringsramme på over 500 mill kr. skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse i konseptfasen. En samfunnsøkonomisk analyse er en metode for å klarlegge og synliggjøre alle viktige konsekvenser av tiltak før beslutning om gjennomføring fattes. Metoden er beskrevet i eksterne veiledere i samfunnsøkonomisk analyse som er gitt ut av bl.a. Finansdepartementet (FIN) og Senter for statlig økonomistyring (SSØ), og disse danner grunnlaget for denne veilederen. Alle hovedtemaer i samfunnsøkonomisk analyse dekkes i FINs veileder, og mange av temaene er presentert i en mer kortfattet versjon i SSØs veileder. Imidlertid har alle statlige etater sine særtrekk, og dermed også sine egne behov for utdyping av enkelte temaer. Derfor har Forsvarsdepartementet (FD) utarbeidet denne veilederen, beregnet for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren. Her fokuseres det på generelle emner og problemstillinger som er/ikke er aktuelle i vår prosjektplanlegging, men – kanskje like viktig – også på emner og problemstillinger som er forsvarsspesifikke og som det ikke finnes umiddelbare svar på i de to generelle veilederne. Målet med håndboken er å gi en grunninnføring i samfunnsøkonomisk analyse i forsvarssektorens investeringsvirksomhet. Samfunnsøkonomisk analyse gjøres som delaktiviteter gjennom hele konseptfasen av et prosjekt, jf. Prinsix (prinsix.no), og skal ikke gjennomføres som en separat aktivitet på slutten av fasen. Når veilederen allikevel ikke er presentert som en integrert del av Prinsix, er det ut fra et ønske om innledningsvis å beskrive metoden helhetlig og på en enkel og brukervennlig måte. Målgruppen for veilederen er medarbeidere som er involvert i investeringsvirksomheten, og som utfører eller bidrar til samfunnsøkonomiske analyser. Veilederen er tilgjengelig på prinsix.no. Der finnes også andre veiledere, enten som støtte for eller som supplement til vår veileder. Forsvarsdepartementet, desember 2010 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 0 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 0 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren Innhold 1. 1.1. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. Innledning ................................................................................................................................ 2 Innledning og metodiske tilnærming ........................................................................................ 2 Forhold til Prinsix-rammeverket ............................................................................................... 3 Utgangspunkt for og disposisjon av veilederen ....................................................................... 4 Sentrale prinsipper og forutsetninger....................................................................................... 5 Valg av type samfunnsøkonomisk analyse .............................................................................. 6 Verdsetting av Forsvarets overordnede formål ........................................................................ 6 Geografisk omfang av virkninger ............................................................................................. 6 Samfunnsøkonomisk relevante kostnader/virkninger .............................................................. 7 Nåverdi (NNV) ......................................................................................................................... 8 Avkastningskrav/kalkulasjonsrente .......................................................................................... 8 Kalkulasjonspriser ................................................................................................................... 9 Markedspriser ......................................................................................................................................................... 9 Forventede verdier ............................................................................................................................................... 10 2.8. 2.9. Skattekostnad og skatteinntekt .............................................................................................. 11 Faste priser og indekser ........................................................................................................ 11 Deflator for historiske tall opp til tidspunkt for faste priser .................................................................................... 11 Deflator for fremtidig prisutvikling ......................................................................................................................... 12 Utvikling i reallønn: ............................................................................................................................................... 12 Generelle datakilder for øvrig: .............................................................................................................................. 12 2.10. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. Valuta .................................................................................................................................... 12 Trinn 1 – Problem- og målbeskrivelse ................................................................................... 14 Problem- og formålsbeskrivelse og nullalternativet ............................................................... 14 Rammebetingelser og føringer .............................................................................................. 15 Interessentanalyse og identifisering av behov ....................................................................... 15 Identifisering av behov ........................................................................................................... 16 Etablering av målstruktur ....................................................................................................... 17 Overordnede krav .................................................................................................................. 18 Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 19 Behov: .................................................................................................................................................................. 19 Mål: ....................................................................................................................................................................... 19 Krav: ..................................................................................................................................................................... 19 4. 4.1. 4.2. 4.3. Trinn 2 – Spesifisering av tiltak/alternativer ........................................................................... 21 Identifisere potensielle tiltak/alternativer ................................................................................ 21 Levetid og analyseperiode ..................................................................................................... 22 Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 22 Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 23 5. 5.1. Trinn 3 – Spesifisering av virkninger...................................................................................... 24 Spesifisering av virkninger ..................................................................................................... 25 Identifisere virkninger ........................................................................................................................................... 25 Klassifisere virkninger ........................................................................................................................................... 25 Behandle virkninger (kvalitativt eller kvantitativt) .................................................................................................. 26 Dokumentere prosessen ...................................................................................................................................... 26 5.2. 5.3. Potensielle virkninger ............................................................................................................ 26 Verdsettingsteknikker ............................................................................................................ 28 Verdsettingsteknikker – tallfesting i kroner ........................................................................................................... 28 Verdsettingsteknikker – avsløring av betalingsvillighet i kroner ........................................................................... 31 Verdsettingsteknikker – kvantitative virkninger som ikke tallfestes i kroner ......................................................... 32 Verdsettingsteknikker – verdsetting av menneskeliv ............................................................................................ 32 5.4. Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 33 Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 33 6. Trinn 4 – Sammenstilling av nytte og kostnad ....................................................................... 34 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 0 6.1. 6.2. 6.3. 7. 7.1. 8. 8.1. Sammenstilling av verdsatte virkninger ................................................................................. 35 Sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger .......................................................................... 35 Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 36 Trinn 5 – Synliggjøring av usikkerhet og fordelingsvirkninger ................................................ 37 Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 38 Trinn 6 – Samlet vurdering .................................................................................................... 39 Tips og sjekkliste ................................................................................................................... 40 Sjekkliste: ............................................................................................................................................................. 41 Vedlegg ............................................................................................................................................. 42 Referanser og litteratur ...................................................................................................................... 43 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 1 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 1 1. Innledning 1.1. Innledning og metodiske tilnærming Samfunnsøkonomisk analyse (SØ-analyse) er en systematisk gjennomgang av ett eller flere foreslåtte alternativer for å identifisere, vurdere, anslå og veie sammen virkninger – dvs. gevinster (”nytte”) og ulemper (”kostnader”) samt usikkerheter – for hvert enkelt alternativ over hele tiltakets livsløp. Kostnads- og nyttevirkninger anslås i hele den antatte investerings- og driftsfasen, der også avhendingsverdi kan inngå. Alternativene vurderes i forhold til en videreføring av dagens situasjon og funksjonalitet på området, et såkalt nullalternativ (eller basisalternativ). Virkningene vurderes både for Forsvaret og for andre berørte grupper i samfunnet. Samfunnsøkonomiske analyser tar utgangspunkt i følgende hovedmal: Først identifiseres et konkret behov for tiltaket Deretter etableres mål for tiltaket og krav til løsning som må være oppfylt Så identifiseres ulike konseptuelle alternativer som kan oppfylle behovene, målene og kravene. Et konseptuelt alternativ er definert som en prinsippløsning som ivaretar et sett av definerte behov og overordnede prioriteringer. I dette ligger at alternativene i hovedinnretning bør være forskjellig fra hverandre. Deretter gjøres en rimelighetsvurdering (en grovsortering) av de identifiserte konseptuelle løsningene Etter grovsorteringen går man videre med et begrenset antall konseptuelle alternativer og analyserer disse mht. kostnader (livssykluskostnader, dvs. både investerings- og driftskostnader), nytte og usikkerhet samt eventuelle fordelingsvirkninger Basert på et sett evalueringskriterier gis det tilrådning til valgt alternativ Denne veilederen støtter seg metodisk på en sekstrinnsprosess utviklet av Senter for statlig økonomistyring (SSØ), med basis i Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser fra 2005 (omtalt som FIN (2005)). En samfunnsøkonomisk analyse er her inndelt i følgende trinn: Figur 1 - sekstrinnsmodellen Hvert trinn gjennomgås i egne kapitler i vår veileder. Formålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å vurdere om tiltaket er lønnsomt i et samfunnsmessig perspektiv, evt. hvilket alternativ som er mest lønnsomt. Utgifter til tiltak i Forsvaret kunne vært anvendt til andre formål – i og utenfor Forsvaret. Et sentralt aspekt ved SØ-analyser er at det anslås virkninger for hele samfunnet, ikke bare for Forsvaret, den enkelte forsvarsgrenen, avdeling eller liknende. Et tiltak i regi av Forsvaret kan for eksempel påvirke naboer, næringsliv, andre offentlige etater etc. Samfunnsøkonomiske analyser kan derfor underbygge at bruken av offentlige midler til akkurat dette tiltaket er egnet for å løse de behov og mål som er etablert. Utarbeidelse av analysen legger dessuten et grunnlag for etablering av prosjektstyringsstrategier. Tiltaket vurderes i forhold til et samfunnsøkonomisk avkastningskrav – en rentesats – som reflekterer kostnaden for samfunnet av å anvende ressurser til formålet. Virkningene av tiltaket eller prosjektet kan være positive eller negative, store eller små, direkte eller indirekte, langsiktige eller kortsiktige, tallfestede eller kvalitativt behandlet, tilsiktede og utilsiktede. Analyse av slike virkninger kan derfor være utfordrende. For eksempel kan det være vanskelig både å sannsynliggjøre og anslå: Hvilke virkninger som kan inntreffe I hvilket omfang de kan inntreffe Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 2 Når de vil inntreffe Konsekvensen av at virkningen inntreffer Den tallfestede økonomiske verdien av slike konsekvenser Virkningene kan dessuten være avhengige av forhold Forsvaret bare delvis har kontroll over. Disse utfordringene kommer vi tilbake til senere i veilederen. Hovedresultatet fra analysen er en anbefaling til valgt tiltak/alternativ. Samfunnsøkonomiske analyser inngår som en del av beslutningsgrunnlaget for overordnede myndigheter, men verken kan eller skal begi seg inn i det som er rene politiske vurderinger. Det må derfor trekkes en hensiktsmessig balanse: En skal være lojal overfor gjeldende overordnede politiske føringer, samtidig som analysene må gi overordnede myndighet reelle valgalternativer (der disse finnes). Hvordan ulike hensyn til slutt vurderes mot hverandre – for eksempel mht. investerings- og driftskostnader, ytelser og kvalitet, fordelingshensyn, distriktshensyn, hensyn til andre land m.m. – er politiske vurderinger som overlates til politiske myndigheter. Det er heller ikke noe automatikk i at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak iverksettes; det må vurderes i forhold til budsjettrammer og andre tiltak. Den samfunnsøkonomiske analysens oppgave er å synliggjøre virkninger av ulike valgalternativer i form av gevinster, ulemper og usikkerhet, og med bakgrunn i dette gi en tilrådning ut fra beste faglig skjønn. 1.2. Forhold til Prinsix-rammeverket Prinsix er det overordnede rammeverket som standardiserer materiellinvesteringer i Forsvaret. Denne veilederen inngår i Prinsix. Samfunnsøkonomiske analyser er en integrert del av Prinsix, og ikke noe som gjøres separat utenfor rammeverket. Prinsix er imidlertid per i dag lite konkret på hvordan slike analyser gjøres i praksis. Derfor etableres metoden i denne veilederen – tilpasset Forsvaret og spesielle trekk ved forsvarssektoren. Samfunnsøkonomiske analyser kan gjøres i flere faser og tilknyttet flere ulike typer problemstillinger, men er i denne sammenheng relevant i forhold til utarbeidelse av Konseptuell løsning (KL), hvor det er et krav iht. Utredningsinstruksen (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2007) og Finansdepartementets (FINs) regime for ekstern kvalitetssikring av store offentlige investeringer (KS1 og KS2),. Prinsix definerer her fire delleveranser: Behovsanalyse Overordnet strategidokument (målstruktur) Overordnet kravdokument Alternativanalyse Sekstrinnsprosessen favner i hovedsak disse leveransene, selv om det er visse avvik i begrepsapparat og metode i forhold til Prinsix (og KS-regimet). Dette utdypes og behandles under de relevante trinnene, slik at det blir samsvar mellom denne veilederen og Prinsix. Det ligger som et premiss at denne veilederen skal kunne stå på egne ben, og hvert av trinnene i sekstrinnsmodellen gjennomgås separat. Figuren nedenfor oppsummerer KL-malen fra Prinsix, og illustrerer at analyse av samfunnsøkonomiske virkninger inngår som en integrert av Prinsix. På bakgrunn av behov og mål identifiseres potensielle alternativer. Disse grovsorteres blant annet mot funksjonelle krav, og et gjenværende sett av alternativer vurderes videre i alternativanalysen. Her inngår: Investeringskostnader Driftskostnader Andre virkninger for Forsvaret (typisk nyttevirkninger) Virkninger (nytte og kostnad) for andre aktører, dvs. utenfor Forsvaret Analysen ender i en helhetlig sammenstilling og tilrådning til valgt alternativ. Rollefordelingen mellom FD og Forsvaret i utarbeidelse av dokumenter som KL endres ikke som følge av dette. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 3 Reelle alternativer 0-alternativet Urealistiske alternativer Seksjon B: Behovsanalyse Seksjon C: Overordnet strategidokument Identifisere alle mulige alternativer Investeringskostnader Usikkerhetsanalyse Alternativ 1 Driftskostnader inkl. avhanding Grovsortering Sammenstilling Alternativ 2 μσ Andre virkninger Forsvaret Alternativ n Seksjon D: Overordnet kravdokument Tilrådning til valgt alternativ Virkninger andre aktører Alternativanalyse Beskrivelse av nullalternativet Beskrivelse av alternativer Utvelgelse av alternativer Mal seksjon E: Alternativanalyse inkludert usikkerhet Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Figur 2 – samfunnsøkonomiske analyser og Prinsix 1.3. Utgangspunkt for og disposisjon av veilederen Krav til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser er forankret i Utredningsinstruksen, jf. kongelig resolusjon av 18. februar 2000. Forsvaret gjennomfører en lang rekke tiltak – normalt som prosjekter – gjennom et år, og disse vil variere betydelig i omfang, type og lengde. Denne veilederen kan ikke treffe alle typer prosjekter, men vi søker å gi et så praktisk anlagt utgangspunkt for samfunnsøkonomiske analyser, spesielt i investeringsvirksomheten, som mulig. For ytterligere fagligmetodisk bakgrunn henvises det til FIN (2005) eller andre sektorveiledere, jf. referanser i Vedlegg 1. Samfunnsøkonomiske analyser kan foretas for et bredt spekter av tiltak, i ulike faser av planleggingen. I forhold til Prinsix-rammeverket er det mest relevante likevel samfunnsøkonomiske analyser i konseptfasen av prosjekter med en forventet investeringskostnad over 500 mill. kroner.. Dette vil også være retningen i denne veilederen. For hvert trinn fra sekstrinnsprosessen gis tips og sjekklister. Disse bør ses som et minimum av hva som kreves, men det er den enkelte som må fylle analysene med tilstrekkelig substans og innhold. Veilederen er disponert som følger: Kapittel 1 gir innledning og en kort oppsummering av hovedtrekkene Kapittel 2 gir en oversikt over en del metodiske forhold som bør forstås før en gjør en samfunnsøkonomisk analyse Kapittel 3 – 8 tar for seg hvert trinn i sekstrinnsmodellen Vedlegg 1 gir referanseliste Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 4 2. Sentrale prinsipper og forutsetninger Dette kapitlet gjennomgår sentrale metodiske forhold i samfunnsøkonomiske analyser. For ytterligere metodisk bakgrunn vises til FIN (2005). Under hvert enkelt trinn i de påfølgende kapitler illustreres hvordan analysene faktisk gjøres. Begreper som nåverdi, avkastningskrav og skattekostnad defineres og angis. Tabellen nedenfor oppsummerer kapitlet: Faktor Forutsetninger i SØanalyser Avkastningskrav 4 pst realrente Prisindeks FI-indeks Valuta Anvender terminkurser Årsverkskostnader i Forsvaret Lønn inkludert skatt og arbeidsgiveravgift. Kommentar FI-indeks for justering opp til beregningstidspunkt i faste priser. Dersom en ikke har egne data, beregnes det årsverkssatser for en rekke personellkategorier bla. gjennom KOSTMOD. Ved grovanslag i en tidligfase kan følgende anvendes: 690 000 2009-kroner per årsverk (eksklusive internasjonale operasjoner og vernepliktige). Dette inkluderer lønn og sosiale kostnader (arbeidsgiveravgift, reiser, kurs, forbruksmateriell, kontormateriell etc.). Årlig reallønnsvekst: 1,5 pst. Verdi av frigjort tid Som for lønn. Evt. frigjort tid gjennom effektiviseringsprosesser etc. i Forsvaret anslås å kunne anvendes til andre nyttige formål i virksomheten (forutsatt at ressursene forblir i Forsvaret). Pris på varer og tjenester – anskaffelser i Norge Pris eksklusive mva. Pris med tilsvarende avgifter som i konkurrerende produksjon, jf. FIN (2005). Pris på varer og tjenester – import Pris ved grensen Pris ved grensen, dvs. markedspris eksklusive importavgifter og andre avgifter (med mindre avgiften er en eksplisitt miljøavgift og dermed er satt for å redusere/øke bruken av akkurat denne faktoren). Tabell 1 - oppsummering av forutsetninger Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 5 2.1. Valg av type samfunnsøkonomisk analyse Som redegjort for i FIN (2005), er det tre hovedtyper av samfunnsøkonomiske analyser: Nytte-kostnadsanalyser, der de viktigste nytte- og kostnadseffekter verdsettes i kroner Kostnadseffektivitetsanalyser, der kun kostnadssiden verdsettes i kroner. Formålet er å komme frem til tiltak som minimerer kostnadene ved å nå et gitt mål Kostnads-virkningsanalyser, der løsningen (sluttresultatet) av de ulike alternativene ikke er like og dermed ikke kan sammenliknes rett frem. Analysen kan likevel gi verdifull informasjon for beslutningstaker Tidlig i prosessen bør man ikke bli for opphengt i hvilke type analyse som skal velges. Snarere bør man vurdere hvor mye informasjon som innenfor rammene for oppdraget er realistisk tilgjengelig, og så la dette bestemme hvilke type analyse det blir. Erfaringsmessig er nyttevirkninger vanskeligst å tallfeste. Uansett er de tre ulike typenes analyseformer sett relativt like i struktur. 2.2. Verdsetting av Forsvarets overordnede formål I en samfunnsøkonomisk analyse verdsettes alle elementene (”goder”) etter hvor mye de er verdt for samfunnet, anslått som hvor mye samfunnet er villig til å betale for godene. I mange tilfeller estimeres dette ved å bruke markedspriser. I en del tilfeller finnes det likevel goder som ikke omsettes i noe marked, og som derfor krever en annen tilnærming.1 Forsvarets overordnede formål er et slikt gode. Forsvaret skal sikre nasjonal suverenitet i fred, krise og krig – dette er det overordnede formålet (virksomhetsidé) og bakgrunnen for at Norge har valgt å ha et forsvar. Det finnes imidlertid ikke noe fungerende marked for sikring av nasjonal suverenitet. I tillegg vil kausaliteten (årsak-virkningsforholdet mellom bevilgninger til forsvarstiltak og virkning på nasjonal suverenitet) være svært utfordrende å anslå tallmessig. Det tilrås derfor ikke å forsøke å verdsette betalingsvilligheten for Forsvarets overordnede formål. Dette innebærer imidlertid ikke at en utelater fra analysen tiltakets virkning på for eksempel Forsvarets stridsevne og dermed implisitt evne til å sikre nasjonal suverenitet. I forhold til Forsvarets overordnede formål vil det i en samfunnsøkonomisk analyse derfor være viktig å vurdere: De foreslåtte tiltakenes/alternativenes relevans og sammenheng med Forsvarets overordnede formål og overordnet strategi Hvordan og i hvilken grad tiltakene bidrar til operasjonelle kapasiteter/evner, forhold til allierte etc. 2.3. Geografisk omfang av virkninger Normalt avgrenser en samfunnsøkonomisk analyse seg til å vurdere virkninger for ens eget land, dvs. at en fokuserer på nytte og kostnader kun for Norge. For tiltak i regi av Forsvaret kan imidlertid hensynet til grupper i utlandet være en sentral bakenforliggende faktor, for eksempel sivilbefolkningen i et annet land. Så lenge hensyn til grupper utenfor Norge inngår direkte i målsetningene for tiltaket (eller er del av en målsetning for operasjoner der tiltaket inngår og er direkte relevant), bør disse gruppene inkluderes i vurderingen av virkninger. 1 Metodikker for avdekking av betalingsvillighet gjennomgås i Trinn 3. Disse metodene er generelt tilpasset avgrensede problemstillinger som er relativt lett å forestille seg for respondentene. Selv i slike tilfeller bør imidlertid resultatene tolkes med varsomhet. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 6 2.4. Samfunnsøkonomisk relevante kostnader/virkninger Ikke alle kostnader i forbindelse med et investeringsprosjekt er samfunnsøkonomisk relevante. I SØ-analyser skiller vi mellom samfunnsøkonomiske relevante kostnader – som tas med i SØ-analysen i Trinn 3 og 4 – og såkalte ”overføringer”, som ikke tas med i beregningene i Trinn 3 og 4. Med overføringer menes transaksjoner som ikke har noen realøkonomisk virkning, dvs. der penger kun går fra én gruppe til en annen uten at det medfører noen samlede endringer i produksjon i samfunnet. Det er rett og slett en endring i fordeling av overskudd i samfunnet, uten at det i sum (netto) for samfunnet endrer noe målt i makrostørrelser som samlet produksjon, arbeidsinnsats, forbruk eller investering. Vær tydelig i analysen på hva som klassifiseres som samfunnsøkonomisk relevant kostnad og hva som anses å være overføringer. Sett det gjerne opp i en tabell under behandling av virkninger i Trinn 3. Følgende tommelfingerregler kan evt. bistå i vurderingen: overføringer påvirker kun inntekts- og ressursfordelingen mellom grupper overføringer har betydning for hvem som forbruker en ressurs, men ikke nivået/omfanget på tilgjengelige ressurser I SØ-analyser forutsettes det i utgangspunktet at frigjorte midler i forbindelse med effektivisering, omorganisering etc. er en samfunnsøkonomisk relevant virkning, fordi ressursene da kan settes til mer produktivt arbeid – i eller utenfor Forsvaret. Den samfunnsøkonomiske gevinsten i slike tilfeller er den ekstra verdiskapningen dette medfører 2. Det kan imidlertid være tilfeller der dette ikke gir et riktig bilde av tiltaket, for eksempel: Det kan være tilfeller der ressurser fra Forsvaret etter en omorganisering går direkte fra arbeid til trygd/førtidspensjonering Det kan være tilfeller der økt ressursinnsats ett sted kun fortrenger tilsvarende ressursinnsats et annet sted Om dette vurderes som sannsynlig, bør det tas hensyn til i den samfunnsøkonomiske analysen ved å justere ned gevinsten ved frigjorte ressurser. Følgende eksempler kan illustrere forskjell mellom overføringer og relevante kostnader: a) b) Merverdiavgift er et eksempel på overføringer, der statens økte inntekter motsvares av tilsvarende reduserte inntekter for den beskattede. Isolert sett skjer ingen ekstra verdiskapning – midler flyttes kun mellom grupper. Det er derfor vanlig å regne eksklusive mva. i samfunnsøkonomiske analyser Flytting av en forsvarsaktivitet fra sted A til sted B medfører økt driftsaktivitet i B, men tilsvarende redusert driftsaktivitet i A. Netto genereres ingen samfunnseffekter rent driftsmessig (med mindre driften er mer eller mindre effektiv i B enn A) Merk imidlertid i eksempel a) at det kan være samfunnsøkonomisk relevante kostnader knyttet til innkreving av skatter, jf. kapittel 2.8. I eksempel b) er videre selve kostnaden forbundet direkte med flyttingen en samfunnsøkonomisk relevante kostnad. Det kan dessuten være særskilte distriktsmessige hensyn knyttet til en slik flytting. Dette behandles i så fall i forbindelse med fordelingshensyn og Trinn 5 av analysen, men mht. selve pengestrømmene og beregningene i Trinn 3 og 4 er det likevel å anse som en overføring. Som diskusjonen viser kan det være utfordrende å skille mellom hva som er samfunnsøkonomisk relevant kostnad og hva som er overføring. Konkrete avveininger må gjøres i hvert enkelt tilfelle. Prøv å se tiltaket i fugleperspektiv; tenk om og evt. hvordan og hvor mye samlet verdskapning/ressursbruk/arbeidsinnsats påvirkes av tiltaket. Er det ingen forventede realøkonomiske virkninger knyttet til den konkrete pengestrømmen, er det mye som tyder på at det er en overføring. Husk også at vi i samfunnsøkonomiske analyser søker samfunnets betalingsvillighet knyttet til de virkninger som følger av tiltaket. 2 Dette kan evt. måles i økt forventet lønn. I praksis kan det være visse utfordringer knyttet til slike anslag. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 7 2.5. Nåverdi (NNV) Ulike alternativer kan ha ulik levetid, og den tidsmessige fordelingen mellom nyttegevinster og kostnader kan dessuten være forskjellig mellom ulike alternativer – for eksempel kan tiltak As kostnader komme tidlig (en investering), mens tiltak Bs kostnader kan løpe over hele levetiden (leasing). For å kunne sammenlikne likt mot likt, er det derfor nødvendig å beregne nytte- og kostnadsvirkningene i samme år (tidsenhet). Dette gjøres ved å omregne alle tallfestede kostnader og nyttevirkninger til nåverdi ved hjelp av en diskonteringsfaktor. Diskonteringsfaktoren D gis av følgende formel, der k er avkastningskravet omtalt nedenfor under avsnittet om avkastningskrav, t er antall år fra beregnet prosjektoppstart og ”^ ”er ”opphøyet i”: Formel 1 – diskonteringsfaktor Avkastningskravet k er en rentesats. Jo lengre ut i levetiden man kommer, jo mer reduseres nytte- og kostnadsvirkningene i disse periodene regnet i nåverdi. I et typisk prosjekt kommer nyttevirkningene senere i tid enn brorparten av kostnadene. Jo høyere avkastningskrav, jo mindre lønnsomt blir normalt derfor prosjektet regnet i nåverdi. Vanligvis settes nåverdien i kalkulasjonstidspunktet, dvs. det året/måneden vi er i når den samfunnsøkonomiske analysen gjøres. Formelen for netto nåverdi gis nedenfor, der I0 står for initial investering i år null og Ut er netto nytte (nytte minus kostnader) for ulike perioder t: Formel 2 netto nåverdi Vi kommer nærmere tilbake til hvordan beregningene faktisk gjøres i kap. 2.6 og under Trinn 4. 2.6. Avkastningskrav/kalkulasjonsrente Normalt krever vi som privatpersoner en realavkastning for å plassere penger et sikkert sted over lengre tid; det samme gjelder for samfunnsøkonomiske analyser. Investeringsmidler til et prosjekt i Forsvaret kunne vært brukt til andre formål, i og utenfor Forsvaret. Det er med andre ord en potensiell alternativ bruk av pengene – en såkalt alternativavkastning – som vi må ta hensyn til i analysene. I en samfunnsøkonomisk analyse tas det hensyn til alternativavkastningen ved at det stilles et standardisert avkastningskrav – en årlig rente – til tiltaket. Når tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr det derfor at gevinstene er vurdert større enn ulempene, inkludert dette avkastningskravet. Det er ulike måter å fastsette en slik rente. I teorien skal den ta hensynt til hva midlene alternativt kunne ha vært brukt til, men det ville være en uforholdsmessig tung oppgave for det enkelte prosjektet. Derfor velges som en forenkling en fastsatt rentesats. Denne renten reflekterer usikkerheten i tiltaket. I samfunnsøkonomiske analyser skiller vi mellom: prosjektspesifikk (usystematisk) usikkerhet, der risikoen avhenger av spesifikke forhold ved dette konkrete tiltaket, og konjunkturell (systematisk) usikkerhet, der risikoen i prosjektet avhenger av utviklingen i økonomien (nasjonalproduktet og internasjonal økonomi). Systematisk usikkerhet slår ut for eksempel i lønn, oljepris, energipris, andre generelle prisøkninger etc. Iht. FIN (2005) er det slik at den prosjektspesifikke usikkerheten vil jevne seg ut når en ser hele det norske samfunnets prosjekter under ett. Ett prosjekt kan bli dyrere som følge av en prosjektspesifikk usikkerhet, mens et annet kan bli billigere. Sett under ett bør det imidlertid jevne seg ut. Den prosjektspesifikke usikkerheten (usystematisk usikkerhet) er derfor ikke en relevant for avkastningskravet. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 8 Den systematiske (konjunkturelle) usikkerheten jevner seg imidlertid ikke ut, selv når hele porteføljen av prosjekter ses under ett. Svikter de internasjonale konjunkturene, innvirker det negativt på norske økonomi og mange norske prosjekter. Dette er en risiko som ikke jevner seg ut, selv om en ser hele samfunnets prosjektportefølje under ett. Systematisk usikkerhet er derfor relevant for avkastningskravet. Det er ulike måter å anslå rentesats på, jf. FIN (2005) og Rundskriv R-109/2005 fra FIN, men følgende legges til grunn for prosjekter i Forsvaret: Avkastningskravet settes til 4 pst. realrente (dvs. målt i faste priser, uten prisstigning) Vær oppmerksomme på at ulike deler av Forsvaret kan bruke ulike avkastningskrav i sine regnestykker. Vær derfor sikker på hvilke forutsetninger om rente som ligger bak evt. innspill fra andre i nåverditall. Sørg for at du opererer med samme diskonteringsrente gjennom hele den samfunnsøkonomiske analysen og presiser dette i evt. bestillinger om innspill til analysen. Vær videre oppmerksom på forskjellen mellom: Løpende/nominelle priser, som inkluderer effekten av generell prisstigning. Gjør du analyse i løpende priser, er avkastningskravet 4 pst. + antatt årlig prisstigning. (Normalt legges inflasjonsmål til grunn hvis lange perioder. I kortere perioder kan Forsvarets egne indekser og deflatorer anvendes.) Realpriser, der effekten av generell prisstigning er fjernet fra tallene ved hjelp av en prisindeks. Her anvendes 4 pst. avkastningskrav Det vises til omtalen av prisindekser i kapittel 2.9 nedenfor. Tabellen nedenfor illustrerer kort hvordan nåverdiberegninger påvirker en kontantstrøm. I eksempelet legges til grunn et prosjekt som går fra 2011 til 2020. Diskonteringsfaktoren synker utover i prosjektperioden og trekker ned nåverdien av kontantstrømmen for sin periode, jf. kapittel. 2.5. Summen av kontantstrømmer er 111 mill. kroner i realpriser, mens i nåverdi er realprisene i 2010-pris redusert til 86,3 mill. kroner. (Et høyere avkastningskrav, for eksempel 6 pst., ville redusert nåverdien til 77 mill. kroner.) Tabell 2 - illustrasjon av nåverdiberegninger 2.7. Kalkulasjonspriser Selv om vi ikke tallsetter hovedformålet med Forsvaret, finnes det en markedspris for de fleste innsatsfaktorene, og disse må anslås og tas med i den samfunnsøkonomiske analysen: Markedspriser I de aller fleste tilfeller benyttes markedsprisen. Det kan være enkelte unntak, jf. FIN (2005), herunder: Der markedsprisen ikke tar hensyn til store miljøproblemer ved tiltaket For områder med meget høy og vedvarende arbeidsledighet Der tiltaket i regi av Forsvaret i betydelig grad fortrenger privat virksomhet. Det er imidlertid utfordrende å justere for slike forhold, blant annet fordi avgrensningene er vanskelig, åpne for subjektive vurderinger og kan være sårbare for manipulasjon. Følgende kalkulasjonspriser bør derfor som en hovedregel benyttes, der alle avvik eksplisitt begrunnes. For utdypning vises til FIN (2005), kapittel 4.3: Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 9 Faktor Tilrådning til kalkulasjonspris i samfunnsøkonomiske analyser Årsverkskostnader i Forsvaret Lønn inkludert skatt og arbeidsgiveravgift. Se kommentar. Kommentar Dersom en ikke har egne data, beregnes det årsverkssatser for en rekke personellkategorier gjennom KOSTMOD 3. Det er betydelige variasjoner mellom disse, og du bør generelt være varsom med å bruke gjennomsnittsatser der lønn utgjør en betydelig andel av anslåtte kostnader. For mer detaljerte anslag tilrås det å kontakte Forsvarsdepartementet avd. III-1. Ved grovanslag i en tidligfase kan følgende anvendes: 690 000 2009-kroner per årsverk (eksklusive internasjonale operasjoner og vernepliktige). Dette inkluderer lønn og sosiale kostnader (arbeidsgiveravgift, reiser, kurs, forbruksmateriell, kontormateriell etc.). Kilde: FFIs årsverksstatistikk for 2009. Verdi av frigjort tid Som for lønn. Evt. frigjort tid gjennom effektiviseringsprosesser etc. i Forsvaret anslås å kunne anvendes til andre nyttige formål i virksomheten (forutsatt at ressursene forblir i Forsvaret). Pris på varer og tjenester – anskaffelser i Norge Pris eksklusive mva. Pris på varer og tjenester – import Pris ved grensen Pris ved grensen, dvs. markedspris eksklusive importavgifter og andre avgifter (med mindre avgiften er en eksplisitt miljøavgift og dermed er satt for å redusere/øke bruken av akkurat denne faktoren). Tabell 3 - kalkulasjonspriser Forventede verdier Inngangsverdiene i en samfunnsøkonomisk analyse skal være forventede verdier, dvs. en vektet sum der hvert enkelt mulig utfall veies med sannsynligheten for utfallet. (Er det for eksempel vurdert at et nytt kasernebygg med 80 pst. sannsynlighet koster 25 mill. kroner, men at det med 20 pst. sannsynlighet koster 50 mill, så er forventet verdi 30 mill. kroner (25*0,8 + 50*0,2)). Normalt stammer inngangsverdiene i kalkylene i SØ-analysen fra en usikkerhetsanalyse, der det etableres et trepunktsestimat for hvert kostnads- eller inntektselement som velges. Her anslås en sannsynlig verdi og en besteog verste tilfelle, som anslår hvor godt og galt det i ett-av-ti tilfeller kan gå. Dette er den metodikken som anvendes i Forsvaret og FLO i dag. Forventet verdi kalkuleres ved hjelp av formel som anvendes av FLO: Formel 3 - forventet verdi der 3 A = verste tilfelle (ett-av-ti) B = sannsynlig verdi (omtales gjerne som moden) C = beste tilfelle (ett-av-ti) KOSTMOD er FFIs verktøy for blant annet beregning av kostnader i et langtidsperspektiv Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 10 2.8. Skattekostnad og skatteinntekt Offentlige utgifter må finansieres, enten ved skatt i dag eller skatt i fremtiden. Det følger normalt samfunnsøkonomiske kostnader ved skatt, både direkte skatteinnkrevingskostnader og fordi skatt normalt vrir tilpasningen til alle aktørene i økonomien i uheldig retning. (Et eksempel kan være nivå på inntekstskatt, som kan påvirke arbeidstilbudet både for arbeidsledige og de som allerede arbeider.) Iht. FIN (2005) og R-109/2005 skal det brukes en skattekostnad på 20 øre per kroner for den netto økte offentlige finansieringen som følger av det tiltaket en vurderer, jf. kapittel 4.4.2 i FIN (2005). 2.9. Faste priser og indekser Det er ikke et formelt krav om å anvende faste priser i samfunnsøkonomiske analyser – dvs. der virkningen av generell prisstigning per år gjennom tidsseriedataene er tatt ut ved hjelp av en prisindeks (en deflator). Måleenheten blir i slike tilfeller for eksempel september 2010-kroner, som innebærer at generell prisstigning før og etter september 2010 er fjernet fra dataene. Ligger for eksempel prisene 4 pst. høyere i september 2011, og prisstigningen dette året var 1 pst., så har realprisen som en forenkling steget 3 pst. fra september 2010 til september 2011. Bruk av faste priser renser vekk endringer som kun er basert på generelle prisøkninger i økonomien og ikke har en realøkonomisk side. Dette gir særlige fordeler: Ved lange tidsserier (dvs. der prosjektets kostnads- eller nyttevirkninger man regner på går over flere år) Der inflasjonen er høy og/eller variabel Der de forskjellige alternativene som analyseres har ulik tidsprofil på kostnader og nytte (for eksempel der det ene alternativet har store investeringskostnader tidlig, mens det andre sprer kostnadene utover hele prosjektperioden) Det anbefales å anvende faste priser i analysene, særlig i slike tilfeller. Vær oppmerksom på at anslag for bevilgningsformål også gis i faste priser, der det anvendes en indeks som deflator for å justere opp til nominelle priser (som er det Stortinget bevilger i). Merk at prosjektet må operere med to datasett for samme grunnlag, ettersom de statsfinansielle kostnadene av prosjektet også bør fremgå av beslutningsgrunnlaget: Ett datasett for den samfunnsøkonomiske analysen, med: o faste priser o neddiskontert med 4 pst. realrente o uten mva. Ett datasett for bevilgningsformål, med: o faste priser og årlig indeksering etter FI-indeks (deflator) o ikke neddiskontert med 4 pst. realrente o inklusive mva. Deflator for historiske tall opp til tidspunkt for faste priser For å føre historiske tall, for eksempel priser fra 2007, opp til faste priser i september 2010, skal Forsvarsdepartementets indeks (FI) benyttes som deflator. Forsvarsindeksen fungerer på samme måte som konsumprisindeksen, men tar også hensyn til de kompensasjonene Forsvarsdepartementet mottar fra Finansdepartementet. (Ta kontakt med FD III 1 for utdypning.) Generelle indekser har den svakhet at de i begrenset grad fanger opp endringer i spesifikke vare- eller tjenestegrupper. Jo lengre tidsperiode og jo mer det kostnadselementet man ser på skiller seg fra grunnlaget for indeksen, jo større svakheter er det ved å bruke denne type indeksering. Muligheten for å innhente mer oppdaterte priser, fremfor å indeksere, bør derfor vurderes i hvert enkelt tilfelle. Utgjør posten betydelig andeler av grunnkalkylen, tilrås å søke oppdaterte priser fremfor å bruke indeksering. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 11 Deflator for fremtidig prisutvikling Ved bruk av faste priser må anslåtte kostnader og/eller nyttevirkninger som kommer frem i tid omregnes til beregningstidspunktet (eksempelvis faste september 2010-priser) ved hjelp av en deflator. Hvilken indeks som brukes må vurderes i det enkelte tilfelle. Erfaringsmessig stiger kostnaden på militært utstyr mer enn konsumprisindeksene. Det bør legges betydelig vekt på dette i anslagsfasen. Det kan være flere kilder til en slik deflator: I enkelte tilfeller foreligger RFI- og RFQ-tilbud med indekser oppgitt FI-indeksen kan være et anslag på FI-indeks i flere år fremover i tid I KOSTMOD benyttes to ulike vekstfaktorer for å modellere fremtidig kostnadsvekst. For driftskostnader beregnes det enhetskostnadsvekst drift (EKV-D), mens det for investeringskostnadene benyttes enhetskostnadsvekst investering (EKV-I). EKV-D beskriver veksten i driftskostnader (i) per enhet (fulltidsansatt person eller hovedmateriell) og (ii) utover inflasjon, målt ved KPI, for personell og materiell fra ett år til et annet. EKV-I defineres som veksten i anskaffelseskostnader (i) per enhet og (ii) utover inflasjon for materiell fra ett år til et annet. Hvis vi tar utgangspunkt i en historisk anskaffelse bør EKV benyttes for å finne verdien, men hvis det er basert på et tilbud/anslag fra en leverandør vil FI være mest korrekt å bruke. Utvikling i reallønn: Utvikling i lønn i Norge ligger normalt over prisstigningen, dvs. at det er normalt er en årlig reallønnsvekst. I denne veilederen anbefales å legge til grunn en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 1,5 pst. Generelle datakilder for øvrig: SSBs hjemmeside (http://www.ssb.no/) og SSB Statistikkbanken har samlet mye søkbar informasjon om norske forhold. Her ligger for eksempel ulike produksjonsindekser og aktivitetsstatistikk, herunder statistikk for kostnadsutvikling innen bygg og anlegg. Vær imidlertid oppmerksomme på at SSB kun gir statistikk, ikke prognoser (statistikk kan samtidig brukes til å anslå utvikling fremover). Enkelte aktører gir ut prognoser, for eksempel Prognosesenteret, som selger 2-3 årlige prognoser om aktiviteten i bygg- og anleggsmarkedet i Norge Under http://www.ssb.no/lenker/ ligger et bredt sortiment temalenker til norske og internasjonale kilder. Statistikk for utenlandsk prisstigning finnes i de enkelte lands statistikkbyråer, Eurostat, Den europeiske sentralbanken, US Bureau of Labor Statistics m.m. Markedspriser for kjøp og salg av ulike produkter i fremtiden (råvarer m.m.) kan gi nyttige innspill på fremtidig markedsprisutvikling. Flere børser som Chicago Mercantile Exchange og London Metal Exchange håndterer ulike derivater for fremtidig kjøp og salg. Dette kan brukes som anslag på fremtidige markedspriser. Videre gir Nordpool markedspriser og forwardpriser på elektrisitet, mens CO2-priser i Europa kan finnes på http://www.co2prices.eu/ Generelt er det mye informasjon tilgjengelig ved et søk på Internett. Vær imidlertid nøye på å dokumentere hvor dine anslag og forutsetninger er hentet fra. Det samme gjelder der en bruker forsvarsinterne kilder. Og ikke minst – husk å korrigere for generell prisstigning dersom du opererer med realpriser. 2.10.Valuta Forsvarsdepartementet inngår ikke selv bindende avtaler om kjøp av valuta, men har besluttet å standardisere metode for valg av valutakurs i materiellprosjekter. Her legges til grunn en metode for valg av valutakurs som blir fastsatt på bakgrunn av terminhandler i terminmarkedet. Terminhandler er bindende avtaler om fremtidig kjøp eller salg av valuta. Her blir beløp, kurs og leveringsdato avtalt når kontrakten inngås. Terminkurser kan regnes ut på egen hånd. Det er ulike formler, men følgende anbefales: Terminkurs = spotkurs * [(1 + rente i Norge)^t / (1 + rente ute)^t] Her behøves anslag på rentekurser i Norge og i det aktuelle landet, hvilket som en indikator kan leses av renter på lange statsobligasjoner i landene. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 12 Når kostnadsrammen for prosjektet beregnes i norske kroner, må det velges en valutakurs som grunnlag for beregningen dersom hele eller deler av anskaffelsen skjer hos utenlandsk leverandør. I oppdraget til Forsvaret om å utarbeide en KL eller FL oppgir FD den valutakursen som skal legges til grunn når omregningen skal gjøres. De ansvarlige for utarbeidelsen av prosjektets kostnader kontakter sitt investeringsprogram i FD for å få opplyst hvilken fremtidig kurs som skal legges til grunn. Kursene oppdateres månedlig, slik at det er viktig å notere seg tidspunktet for kursene som brukes. For å forenkle omregningen skal man legge til grunn det tidspunktet hvor prosjektet vil ha hovedandelen av sine utbetalinger. Svært ofte har et prosjekt utbetalinger over flere år, og da skal man beregne når prosjektet har sin hovedtyngde av utbetalinger. Dersom et prosjekt legger opp til følgende betalingsplan: 50 mill i 2014, 100 mill i 2015 og 50 mill i 2016, vil hovedtyngden av utbetalinger finne sted i 2015, og kursen fra 2015 skal legges til grunn. Eksempel: Prosjektet skal anskaffe 20 pansrede hjulkjøretøy til Hæren. Basert på foreliggende kravdokument og markedsundersøkelser er prosjektets grunnkalkyle bygget på priser i Euro. Grunnkalkylen summerer seg til 15 mill. Euro. Prosjektet planlegges gjennomført i tidsrommet 2012 - 2018, og har hovedtyngden av sine utbetalinger i 2015. Vi velger da Euro-kursen i 2015 for omregning til norske kroner. 15 000 000 Euro* 8,78 (kurs fra okt. 2010) = 131 700 000 kroner Det er viktig å merke seg tidspunktet for når kursen er oppdatert, dersom det skulle bli behov for å oppdatere kalkylen på et senere tidspunkt. Det presiseres at valutarisiko ikke skal medtas i kostnadsrammenes usikkerhetsavsetning da denne type risiko håndteres på porteføljenivå, men at den skal omtales og synliggjøres i termineringsrapporten Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 13 3. Trinn 1 – Problem- og målbeskrivelse Figur 3 - problem- og målbeskrivelsen I første trinn redegjøres for dagens situasjon og det prosjektutløsende behovet, forventet utvikling fremover uten konkrete tiltak (nullalternativet) og målene som skal oppnås ved tiltaket. Dette er et omfattende trinn, som favner Behovsanalysen og Overordnet strategidokumentet i Prinsix. Etableringen av krav, som ikke inngår i sekstrinnsmodellen, er i tillegg en sentral premiss, og omtales her som en del av Trinn 1. En tilstrekkelig grundig Behovsanalyse, Overordnet strategidokument og Overordnet kravdokument vil således oppfylle Trinn 1. 3.1. Problem- og formålsbeskrivelse og nullalternativet En dekkende og mest mulig tallfestet beskrivelse av dagens situasjon og utfordringene ved denne står sentralt for å gjøre en god analyse. Det danner grunnlag for å etablere effektmål og krav til løsning, og vil være en sentral premiss for å vurdere og evt. tallfeste virkninger av tiltak i Trinn 3. Forsvaret har en del særtrekk som kan ha av relevans for beskrivelsen: Behov kan endres relativt raskt med trusselsituasjonen samt aktivitet i Norge og i utenlandsoperasjoner Krav om operativ kapasitet kan generere hasteanskaffelser Investeringsprosjekter med lang tidshorisont, der service kan inngå som en del av kontrakten. Ofte betydelig valutarisiko/importandel Potensielt store distriktsmessige hensyn Stor geografisk spredning i enheter Mange ulike type aktivitet i Forsvaret Stor kapitalslit på utstyr Samtidighetsproblematikk og ofte tekniske avansert utstyr, kombinert med potensielt mange brukere I noen tilfeller behov for særskilt tilpassede løsninger, selv om generell målsetning om mest mulig hyllevare Ulike regimer for anskaffelser (tradisjonelle anskaffelser etter LOA/FOA, og militære anskaffelser med industrielt samarbeid og gjenkjøp etter ARF) Standardisering etter NATO-standarder på stadig flere områder. Av og til multinasjonalt anskaffelsessamarbeid Rask og løpende teknologisk utvikling i militærsektoren Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 14 Alle alternativer skal sammenliknes mot nullalternativet, som etableres som en del av Trinn 1. Nullalternativet gis av situasjonen i dag og videre utvikling som kan forventes uten større endringer i offentlige tiltak på området. Det viderefører således funksjonaliteten på området gjennom den aktuelle perioden, evt. med nødvendige vedlikeholdsinvesteringer. Nullalternativet vil kunne bli resultatet dersom tiltak ikke iverksettes, og er således en beskrivelse av ”ikke å gjøre noe” innenfor den aktuelle analyseperioden. Det er viktig at nullalternativet fremstår som et realistisk alternativ. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være krevende å i det hele tatt etablere et troverdig nullalternativ. Eksempelvis kan dagens situasjon kreve så store investeringsaktiviteter for å opprettholde funksjonalitet at det i realiteten er et nytt prosjekt med potensielt langt større funksjonalitet. Hvis en videreføring innenfor dagens konseptuelle løsning i praksis ikke er et alternativ, må dette underbygges godt. De gjenværende alternativene sammenliknes da med hverandre. 3.2. Rammebetingelser og føringer Rammebetingelser/politiske føringer består av overordnede betingelser og begrensninger gitt eksternt. Forutsetninger er valgte størrelser som inngår i planleggingen, og er internt bestemte. Iht. FIN (2005) skal det under dette punktet opplyses om hvem som har tatt initiativet til å utføre tiltaket, og sentrale politiske føringer på området og evt. andre rammebetingelser gjøres rede for. Problemstillingen kan settes inn i en større sammenheng, for eksempel den historiske utviklingen. Det bør redegjøres for hvem som er ansvarlig myndighet og hvorfor det er ønskelig at det offentlige står for gjennomføringen av tiltaket. For Forsvarets hovedoppgaver eksisterer det ikke er marked, men det kan være oppgaver utenfor kjerneoppgavene som ikke nødvendigvis kreves utført som en integrert del av Forsvaret. Dette bør vurderes konkret for hvert enkelt tilfelle. Tiltaket kan være underlagt absolutte føringer, for eksempel knyttet til Perspektivplan materiell (PPM)-ramme, eller andre rammebetingelser som må identifiseres og dokumenteres. 3.3. Interessentanalyse og identifisering av behov En interessentanalyse står sentralt i å etablere gode behov, gode effektmål, definere prosjektavgrensinger og avhengigheter mot andre prosjekter. I tillegg legges grunnlaget for en kommunikasjonsplan. Interessentanalysen kan på sitt enkleste dokumenteres med en liste over interessenter og deres fokus og forventninger. Det finnes ulike måter å identifisere grunnlag for behov: Det skal gjennomføres en interessentanalyse, jf. Prinsix-rammeverket, som identifiserer behov, ønsker og forventninger hos berørte parter – også utenfor Forsvaret. Interessenter kan være et bredt spekter av grupper, og inndeles gjerne i aktører (kan påvirke prosjektet) og interessenter (blir påvirket av prosjektet). Etter identifisering grovkategoriseres interessentene etter positive/negative holdning til prosjektet og evne til å påvirke prosjektet. Figuren nedenfor illustrerer grovkategorier av mulige interessenter og aktører for et gitt prosjekt i Forsvaret: Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 15 Avtalepartnere Andre land FD Allierte enkeltland Nato, FN, EU Kommuner/ fylkeskommuner Avdelinger i forsvaret Media Interessenter Leverandører Norsk næringsliv Andre off. etater/offentlig tilbud Samarbeidspartnere Lokalbefolkning Ansatte (sivilt/militært) Regulatoriske myndigheter i planmyndigheter, miljø Fagforeninger Figur 4 - potensielle interessenter Behovet må være robust overfor forventede utviklingstrekk. En kan ta utgangspunkt i politiske føringer og trender for å etablere samfunnsbehov (såkalt normative metoder). Ulike verktøy kan anvendes: Det kan gjøres scenarioanalyser, ved å studere de behov som fremstår av mulige forløp inn i ulike fremtidsscenarioer. Forsvarssektoren har lang erfaring med scenarioanalyser Behov kan etableres ved å se dagens situasjon i forhold til mulige utviklingstrekk ved såkalte PESTEL-faktorer (politiske og lovmessige, økonomiske, sosiale, teknologiske, institusjonelle og miljømessige). SWOT-analyser (der en identifiserer henholdsvis svakheter, styrker, muligheter og trusler) av dagens situasjon kan dessuten brukes som grunnlag for å etablere behov Behov kan følge av internasjonale forpliktelser gjennom NATO, FN etc. Identifiserte grunnlag for behov bør ha forankring i interessentanalyser, med konkrete innspill fra brukerne og opplevde behov. Normative metoder, som mest naturlig gjøres i utvikling av større strategier i Forsvaret, kan likevel gi nyttige innspill. Bakenforliggende vurderinger av operasjonelle aspekter, trusselvurderinger, sikkerhetspolitiske hensyn etc. trekkes på der relevant og dokumenteres med referanser. 3.4. Identifisering av behov Etter identifisering av grunnlag for behov, bør følgende prosess gjennomføres: a. Reelle behov skilles fra mindre viktige (”kjekt-å-ha”) ønsker om funksjonalitet. b. De identifiserte behovene sjekkes for indre konsistens/innbyrdes motsetninger. Det skilles mellom hva som virker å være realistisk og hva som opplagt er urealistisk. Sistnevnte legges vekk c. Behovene må være relevante i forhold til overordnede strategi og formål (dvs. Forsvarets virksomhet og dets overordnede formål) Deretter kan det på grunnlag av a)-c) være nødvendig å skalere ned og prioritere behovene. Etabler en klar og relativt kortfattet beskrivelse av behovet, helst så tallfestet som mulig. Det er viktig at behovene er tuftet på funksjonalitet, og at en i denne tidlige fasen ikke allerede planlegger for en gitt løsning. Det kan være flere veier til mål, og det er sentralt at behovene er reelle minimumsfunksjonsbehov og ikke implisitt utelukker det som kunne og burde være reelle alternativer. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 16 Behovene skal være forankret i Forsvarets behov (selv om det er en samfunnsøkonomisk analyse). Den samfunnsmessige relevansen sikres ved at behovene står i forhold til Forsvarets overordnede strategi, og at tiltaket er relevant og proporsjonalt med den prosjektutløsende situasjonen/problemet. Utvikling av et uttalt behov kan være krevende, og bør dokumenteres godt mht. dagens situasjon, trender og mulige fremtidsscenarioer på området. Eventuelle viktige grensesnitt og avhengigheter mot andre pågående eller planlagte prosjekter eller prosesser må tas hensyn til og dokumenteres. 3.5. Etablering av målstruktur Mål skal være avledet av identifiserte og evt. prioriterte behov. Mål er et konkret uttrykk for en intensjon og ambisjonsnivå. Det sier konkret hva som skal oppnås og beskriver en ønsket sluttilstand eller resultat. De skal klargjøre retning, motivere og samtidig være presise og realistiske nok til å kunne styres etter samt måles og evalueres på. Gode mål bidrar til å avgrense tiltaket/prosjektet. Målene skal: Være i overensstemmelse med Forsvarets overordnede strategi Være knyttet til det aktuelle tiltaket (ikke Forsvaret, forsvarsgrenen eller avdelingens løpende virksomhet) Ikke defineres slik at det unødig blir vanskelig å utforme alternativer Være utformet slik at det er mulig å vurdere om målene blir nådd. Målene bør derfor så langt som mulig være målbare, dog ikke nødvendigvis i konkrete tallstørrelser Inngå i en relativt oversiktlig struktur. Det medfører blant annet at de ikke bør være for mange. Normalt er målene hierarkisk innrettet, jf. nedenfor, men mål kan også være sideordnede. I så fall kan en prioritering bli nødvendig Det etableres et hierarki av mål, jf. Prinsix-rammeverket: Øverst er samfunnsmål. Dette reflekterer samfunnsperspektivet og er formulert ut fra beslutningstakerens perspektiv. Samfunnsmål beskriver hvilken utvikling tiltaket skal bygge opp under. Samfunnsmålet etableres av Forsvarsdepartementet. Av samfunnsmål avledes effektmål – som gir uttrykk for den direkte effekten av tiltaket. Disse skal så langt som mulig gjøres såkalt SMARTE, dvs. spesifikke, målbare, aksepterte, realistiske, tidsavgrensede og enkle. Effektmål kan for eksempel være knyttet til kapasitet, regularitet, tidsbesparelser, reduserte ulykker, færre drepte eller skadede osv. En god beskrivelse av dagens situasjon og ønsket tilstand vil gjøre det enklere å finne gode effektmål. Det kan være nødvendig å prioritere effektmålene, hvis overlapp eller inkonsistens. Nederst i pyramiden ligger resultatmålene. Resultatmålene følger normalt av analysen og valg av konsept. Disse gjengir alltid prosjektleveranser som kostnad, tid og kvalitet/ytelse, men kan også utvides med andre mål som helse, miljø og sikkerhet (HMS). Dette er mål som prosjektleder vil bli målt på i gjennomføringen av tiltaket. Resultatmålene følger på grunnlag av etablerte kalkyler og planer, som konkretiseres i FL. I en KL vil resultatmålene gis av analysen for tilrådd alternativ. Figur 5 - målhierarki Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 17 Resultatmålene for kostnad, tid og kvalitet skal alltid prioriteres seg imellom. Utforming av mål Utformingen av gode målstrukturer kan være utfordrende. Overordnede politiske mål kan være mange og dels konflikterende. Følgende kan bistå: *** Søk å finne kjernen i behovene og fokuser på disse, for eksempel ved å etablere en årsaks-virkningskjede for tiltaket. Etabler en direkte logisk årsakssammenheng mellom behovet som ligger til grunn for tiltaket, målene slik de er uttrykte og den virkningen som en forventer å oppnå. Fullfør setningen ”Prosjektet skal gjøre at … oppnås” for å etablere mål. Resultatmål og i noen grad effektmål inngår som styringsparametere for et prosjekt. Sørg derfor for at de er tydelige og forankrede i virksomheten. Det må være forpliktelse til målene. Det krever bl.a. at målene er realistiske, at de i sum gir en helhet og balanse samt at det er fokus mot de viktigste faktorene. Prøv å bryte målene ned til noe som kan tallfestes. Målene skal ikke uttrykkes som arbeidsoppgaver eller viljeerklæringer. Etabler mål til sluttresultater som Forsvaret selv i stor grad påvirker og som med noen grad av sikkerhet er pålitelig og verifiserbart (dvs. bl.a. entydige og stabile definisjoner gjennom prosjektfasene). Spør ”hva begrunner prosjektet og hvorfor er dette viktig”, og på den måten arbeid deg oppover mot samfunnsmål. Tilsvarende spør ”hvordan kan jeg styre og måle dette” og arbeid deg nedover mot gode effekt- og resultatmål. Prøv å se målene fra ulike innfallsvinkler; interessentperspektiv, realistisk tilgjengelige ressurser, grensesnitt mot andre prosjekter/prosesser etc. Spør ulike kontrollspørsmål: Hvordan oppfyller målene best overordnet strategi? Hvordan utnytter Forsvaret best sin kompetanse på dette området? Hvordan reduserer svakhetene? Hvordan vil de viktigste interessentene oppleve målene og hvilke alternativer ville de foretrekke? Det er Forsvarets behov som står i sentrum for utvikling av mål, også i en samfunnsøkonomisk analyse. Det er målenes relasjon til Forsvarets overordnede formål/virksomhetsidé og strategi som genererer samfunnsmessig relevans. 3.6. Overordnede krav Det er nødvendig å definere overordnede krav til løsningen for å kunne vurdere alternative tiltak, slik det kreves i Prinsix. Kravene sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen av prosjektet. Følgende forhold står sentralt: Kravene skal være så funksjonelle som mulig, dvs. beskrive minimum funksjonell kapasitet, tilgjengelighet, levetid og andre krav som er nødvendig for en konseptuell vurdering. Kravene skal ikke settes så smalt eller så løsningsorientert at det utelukker det som kunne vært aktuelle alternative tiltak Kravene gjengir minimums funksjonskrav, som dekker alle nødvendige aspekter av løsningen. Det skilles mellom ”skal-krav” og eventuelle ”bør-krav”. Tiltak/alternativer som ikke tilfredsstiller alle ”skal-krav” utgår. Eventuelle ”bør-krav” inngår som vurderingskriterier Det skilles mellom krav til ytelse/funksjon og evt. føringer fra fagdepartement, lovverk, internasjonale forpliktelser etc. Alle må imidlertid være lett tilgjengelige og oversiktlige. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 18 3.7. Tips og sjekkliste Krav avledes normalt av effektmål, jf. figuren nedenfor. Deretter vurderes ulike alternativer mot kravene: Figur 6 - sammenheng mellom mål og krav Trinn 1 er omfattende, og et godt resultat herfra er avgjørende for en god samfunnsøkonomisk analyse. Følgende kan anvendes som sjekkliste: Behov: Er det utarbeidet en overordnet beskrivelse av behovet? Beskrives det underliggende problemet, ikke bare konsekvensene av det? Er dagens situasjon godt beskrevet med relevante data for å vurdere effekten av tiltaket? Er trender, forventet utvikling og evt. forpliktelser oppsummert? Er alle sentrale rammebetingelser identifisert og tatt hensyn til? Har en oversikt over sentrale grensesnitt og avhengigheter mot andre prosjekter eller prosesser? Er behovene i samsvar med Forsvarets overordnede strategi og evt. politiske føringer? Er evt. konflikter i behovene identifisert, beskrevet og håndtert? Er behovene avstemt mot og knyttet til interessentgruppene? Er det nødvendig å prioritere og evt. skalere ned noen av behovene? Er behovene uttrykt funksjonelle, dvs. at de ikke peker på en bestemt løsning? Er behovene relativt robuste mot langsiktige utviklingstrekk og ulike scenarioer? Er fleksibilitet vurdert særskilt? Mål: Er det godt samsvar mellom målene og overordnet strategi/virksomhetsidé for Forsvaret? Er alle effektmålene relevante i forhold til de prioriterte behovene? Er målene entydige? Er det så langt som mulig klare målekriterier for målene som er satt? Er målene så langt som mulig SMARTE? Er samfunns- og effektmålene konkrete nok til at de kan styres etter? Kan graden av måloppnåelse verifiseres i etterkant? Er det konsistens mellom samfunnsmål og effektmål? Er målene i seg selv konsistente (hvis vi når A, gjør dette at vi når B)? Er noen mål viktigere enn andre, og er i så fall målene prioritert og rangert? Er evt. konflikter i effektmål identifisert, beskrevet og evt. ledet til en prioritering? Står målene i relasjon (er de proporsjonale) til det underliggende problemet? Gis gode insentiver for Forsvaret og de som leder tiltaket/prosjektet gjennom målene? Kan målene i seg selv lede til uønskede tilpasninger? Er helheten av mål realistisk oppnåelig, samtidig som det er ambisiøst? Krav: Er kravene funksjonelt og evt. teknisk komplette (om enn på overordnet nivå), dvs. at de på et tilstrekkelig nivå dekker alle nødvendige kravområder? Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 19 Er det skilt mellom reelle minimumskrav (”skal-krav”) og evt. ”kjekt-å-ha”-krav (”børkrav”)? Er hvert enkelt ”skal-krav” strengt nødvendig i sin nåværende form? Er kravene så langt som mulig løsningsuavhengige? Gir helheten av kravene grunnlag for å vurdere reelle alternativer? Er det konsistens mellom krav og effektmål? Er kravene relevante i forhold til overordnet strategi for Forsvaret? Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 20 4. Trinn 2 – Spesifisering av tiltak/alternativer Figur 7 - spesifisering av tiltak Iht. Prinsix er Trinn 2 favnet av første del av Alternativanalysen. Identifisering er en kreativ prosess, men antall konseptuelle alternativer må være håndterbart i den påfølgende analysen. Vurderingskriterier for grovsilingsprosessen må angis klart og prosessen dokumenteres godt. 4.1. Identifisere potensielle tiltak/alternativer I dette trinnet skal en identifisere og beskrive alle relevante tiltak/alternativer som realistisk kan oppfylle de behov, mål og krav som er oppstilt i Trinn 1. Dette er en kreativ øvelse – gå sammen i en gruppe, start bredt og overordnet og jobb frem ideer, helst med bistand fra fagressurser på området. Dokumenter forutsetninger gjort underveis. Ett av alternativene fra den kreative øvelsen som alltid bør drøftes i en slik innledende prosess er å utsette tiltaket i påvente av evt. viktig ny informasjon. I praksis er det begrenset hvor mange aktuelle tiltak som kan tas videre for detaljert analyse i Trinn 3. Noe særlig over fire-fem konseptuelt forskjellige tiltak kan bli uhåndterlig. Resultatet fra den kreative identifikasjonsøvelsen må derfor vurderes kritisk for å vurdere om det er løsninger som det åpenbart ikke er noe poeng å gå videre med. Vurderingskriterier kan være: Tiltaket oppfyller åpenbart ikke alle ”skal-krav” (i så fall automatisk diskvalifisering) Tiltaket er i praksis svært vanskelig gjennomførbart (teknisk gjennomførbarhet, fysiske forhold, evt. andre begrensninger) Risikoen vurderes som uakseptabelt høy, bl.a. for driftssikkerheten Hvis grunnlag for å mene noe om det: Sannsynlig at tiltaket medfører uakseptable høye kostnader/forsinkelse av investeringen En slik silingsøvelse må imidlertid ikke bli en selvsensur – overordnede myndigheter må gis reelle valg og anledning til selv å foreta helhetlige vurderinger. Et konsept er definert som ”en prinsippløsning som ivaretar et sett av definerte behov og overordnede prioriteringer”. Det er viktig at en er villig til å tenke nytt på problemstillinger; teknologisk utvikling kan endre bildet, PPM-kostnadsrammen kan evt. revurderes etc. Øvelsen må være objektiv og ærlig, og ikke en papirøvelse på vei mot et på forhånd bestemt konsept. Iht. FIN (2005) skal det, i tillegg til nullalternativet, genereres minst to konseptuelt forskjellige alternativ som skal vurderes gjennom den samfunnsøkonomiske analysen. Alternativene man velger å gå videre med skal i utgangspunktet være konseptuelt forskjellige, samtidig som de må være realistisk gjennomførbare alternativer. Her Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 21 må det trekkes en hensiktsmessig balanse – det sentrale er å presentere overordnede myndigheter med reelle og realistiske valgalternativer. Vurderinger foretatt i en slik grovsorteringsøvelse må underbygges og dokumenteres godt. Sett opp de ulike alternativenes oppfyllelse av skal-krav i en tabell for enkel oversiktlighet. Krav/Alternativ Alternativ 0 Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Absolutt-krav A Absolutt-krav B Absolutt-krav C Figur 8 - eksempel på grovsortering etter krav Gjenværende tiltak etter grovsilingen beskrives og dokumenteres enkeltvis, blant annet med en overordnet tidsplan med milepæler med eventuell oppstart og ferdigstillelse. I en konseptvalgstudie vil dette være på overordnet nivå, Større forskjeller mellom tiltakene/alternativene beskrives, bl.a. med tanke på behov for endringer av føringer, rammer, organisering eller regelverk. 4.2. Levetid og analyseperiode En fellesnevner for militært materiell er at det har lang levetid, mye lengre enn i kommersiell eller annen statlig virksomhet – gjerne mellom 10 til 40 år lengre. Erfaringsmessig beholder og bruker Forsvaret materiellet lengre enn antatt levetid som lå til grunn for anskaffelsen. Generelt beregnes levetid på militært materiell med bakgrunn i erfaring med lignende materiell i bruk, operasjonsscenarier for nytt materiell og kunnskap om egenskapene til aktuelt materiell i markedet. Analyse av antatt levetid utføres som en ekspertvurdering, hvor egenskaper vurderes mot tiltenkt bruksbelastning (operasjons/driftsscenario) og med hensyn til vedlikeholdskonseptet. Ekspertvurderingen utføres av FLO som ivaretar systemansvaret og brukende forsvarsgren som ivaretar ansvaret for tiltenkt bruk. FLO kan ved behov innhente støtte fra f.eks. FFI, leverandører og konsulentselskaper til sine vurderinger. Det er viktig å merke seg at analyseperioden vanligvis ikke er identisk med den fysiske levealderen av et investeringsprosjekt. Dersom den fysiske levealderen er lengre enn analyseperioden, vil det være relevant å ta med en restverdi av infrastrukturen eller utstyret etter den valgte analyseperioden. I den grad det eksisterer et marked for investeringsobjektet, vil markedsverdien reflektere restverdien på dette tidspunktet. I noen tilfeller kan den teknologiske utviklingen medføre at investeringen reelt sett ikke er omsettbart, det vil si at reell markedsverdi er lik null. 4.3. Tips og sjekkliste Spesifisering av tiltak/alternativer er en kreativ øvelse. Det er viktig at en går bredt nok ut og tydelig underbygger og dokumenterer vurderingene som gjøres, herunder en evt. silingsprosess. Gjenværende tiltak/alternativ må vurderes som realistisk gjennomførbare. Når en skal identifisere ulike alternativer, se etter bl.a. det etablerte behovet i forhold til overordnede forhold som: Trender, utviklingstrekk Skala og omfang Vedlikeholdskonsept Hyllevare vs. skreddersøm Outsourcing Organisering internt Ny teknologi Internasjonalt samarbeid Bruk av, evt. samarbeid med andre offentlige etater, OPS eller private Flertrinnsprosesser i stedet for ”big bang” Pilotprosjekter Skalerbarhet og fleksibilitet Grensesnitt og avhengigheter mot andre prosjekter og prosesser Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 22 Sjekkliste: Er alle mulige alternativer identifisert og vurdert? Er alternativene, eller grupper av alternativene, konseptuelt forskjellige? Er det en klar tiltakslogikk, dvs. en konsistent og logisk sammenheng mellom behov/formål og identifiserte tiltak? Er tiltakene proporsjonale i forhold til de behov og mål som er prioriterte? Er muligheten for å utsette tiltaket vurdert? Er alternativene avstemt mot pågående eller planlagte prosesser/prosjekter? Er det gjennomført og dokumentert en vurdering av alternativene med begrunnelse for hvilke som videreføres i de øvrige trinnene og hvilke som evt. forkastes? Er flernasjonale løsninger vurdert? Tilfredsstiller tiltakene/alternativene hvert enkelt av ”skal-kravene”? Hvis nei, er de så tatt ut av den videre analysen? Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 23 5. Trinn 3 – Spesifisering av virkninger Figur 9 - spesifisering av virkninger Spesifisering av virkninger er en integrert del av Alternativanalysen i Prinsix. Dette er en sentral øvelse – overses viktige virkninger, kan feil alternativ velges. Alle samfunnsøkonomisk virkninger for hvert av tiltakene i hele tiltaket levetid skal så langt dette lar seg gjøre identifiseres, vurderes og dokumenteres kvalitativt eller kvantitativt. Virkninger gjelder både for Forsvaret og for andre berørte. Virkningene kan være positive eller negative, store eller små, direkte eller indirekte, langsiktige eller kortsiktige, tilsiktede og utilsiktede, ramme ulike grupper, falle ulikt i tid, ha ulik varighet, være enklere eller vanskeligere å tilpasse seg osv. Virkningene skal vurderes gjennom hele tiltakets levetid/livssyklus. Det er nødvendig med god dokumentasjon også av denne fasen. Husk at det vil alltid være en viss grad av usikkerhet knyttet til tallfesting. Så lenge denne er innen rimelige grenser, bør en søke å tallfeste virkninger i kroner. Usikkerhetsanalysene vil reflektere usikkerheten knyttet til anslagene. I kapittel 2 drøftes og etableres sentrale forutsetninger for samfunnsøkonomiske analyser. Tabellen nedenfor oppsummerer hovedpunktene: Faktorer Forutsetninger Avkastningskrav 4 pst. Realrente Kalkulasjonspriser Årsverkskostnad i Forsvaret: Markedspris inklusive skatt og arbeidsgiveravgift. Verdi av frigjort tid i Forsvaret: som for årsverkskostnad Anskaffelser i Norge: markedspris eksklusive mva Import: Markedspris eksklusive evt. importavgifter Antatt årlig lønnsvekst: 1,5 pst. realvekst. Prisindekser – se kapittel 2 Skattekostnad 20 øre per krone for netto økt offentlig finansiering som følger av tiltaket/alternativet en vurderer Faste priser Det anbefales å bruke faste priser i analysen Kommentarer Se kommentarer i kapittel 2. Kan være enkelte unntak for disse forutsetningene. For grovkalkuleringer kan det benyttes en årsverkskostnad på 690 000 2009-kroner, men det tilrås å anvende egne data eller tjenestekategorispesifiserte KOSTMOD-data Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 24 Tabell 4 - oppsummering kalkyleforutsetninger 5.1. Spesifisering av virkninger Identifisering og ikke minst tallfesting av virkninger kan være krevende, særlig knyttet til hvorvidt tiltakene faktisk leder til virkninger (kausalitet) og i så fall omfanget og den tallmessige konsekvensen av disse. Et tiltak på norsk side kan for eksempel lede til tilpasninger hos en motpart. Hovedregelen er at en ikke skal tallfeste virkninger det ikke finnes grunnlag for å mene noe om. Samtidig er det i utgangspunktet ønskelig med størst mulig grad av kvantifiserte virkninger. Nedenfor beskrives følgende prosess, som i samfunnsøkonomiske analyser skal gjøres for hvert enkelt alternativ: Figur 10- spesifisering av virkninger Identifisere virkninger Identifiser alle ikke-usannsynlige virkninger ved alternativet. Dette er en kreativ øvelse, som gjøres best i en bredt sammensatt gruppe. Fagressurser på området bør være med. Identifisering er en nøkkelfaktor for et godt resultat av Trinn 3. Sett av tid, tenk høyt og bruk kreative medium som brainstorming, tavle, gule lapper, mind map og liknende. Det finnes ulike teknikker for å identifisere potensielle virkninger. Følgende kan trekkes på: Ta utgangspunkt i interessentvurderingen fra Behovsanalysen (Trinn 1). Spør hvordan de påvirkes, når de påvirkes, i hvilken grad og til slutt hvordan de evt. kan tilpasse seg tiltaket på kort og lengre sikt. Dokumenter og noter ned usikkerheter (risiko og muligheter) underveis for behandling i Trinn 5. Ha en særlig øye på å få frem forskjellene mellom de ulike alternativene. Sjekklister med potensielle virkninger kan anvendes. I tabellene 5 og 6 gis en ikke-uttømmende liste med forslag til potensielle virkninger. Tidligere samfunnsøkonomiske analyser foretatt av noenlunde sammenliknbare prosjekter kan også gi nyttige innspill. Pass imidlertid på at slike sjekklister ikke erstatter en aktiv selvstendig vurdering. Klassifisere virkninger Sorter identifiserte virkninger i nytte (hovedsakelig positive virkninger) og kostnader (hovedsakelig negative virkninger, herunder utgifter). Sparte utgifter kan klassifiseres som en nyttevirkning. Virkninger vil fordele seg i følgende hovedkategorier, der vi angir ulike forslag til indikatorer og datakilder: Kategorier av virkninger Virkninger som kan tallfestes (med varierende grad av innsats Mulige datakilder/indikatorer Regnskapstall, evt. budsjettall (større usikkerhet ved budsjettall) Direkte markedsdata Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 25 Respons på RFI, evt. RFQ eller utlysninger av kontrakter Uformell kontakt med markedet (pass på evt. strategiske svar fra leverandørene) Referansepriser fra sammenliknbare oppdrag Anslag fra interne ressurspersoner/driftsmiljøer, herunder FLO, FFI og FB (se egen omtale) Anslag fra eksterne ressurspersoner/fageksperter Eksterne erfaringspriser og prisdatabaser (konsulenthus, prosjekteringsmiljøer, prosjektmiljøer m.m.) Intervjuer, spørreundersøkelser, fokusgrupper Egne erfaringspriser Egne anslag på løsere grunnlag Virkninger som eventuelt kan tallfestes, men som det kan være ulike oppfatninger om hensiktsmessigheten av å knytte tallfestede størrelser til. Tallfestede virkninger av drepte eller sårede soldater, jf. kapittel 5.3. Tallfestede virkninger av drepte eller sårede sivile, jf. kapittel 5.3 Virkninger som kan kvantifiseres på en skala, men ikke tilstrekkelig data for å tallfeste i kroneverdier. Vurdering av virkningers konsekvens på en skala. Se egen beskrivelse av metodikk i kapittel 5.3 Virkninger der en ikke har tilstrekkelig grunnlag for annet enn kvalitative (beskrivende) vurderinger. Virkninger der en ikke engang finner grunnlag for å anvende skala for konsekvens. Må som et minimum beskrives godt. for å innhente data, og usikkerhet knyttet til dem). Tabell 5 - kategorier av virkninger Enkelte indikatorer kan falle i grenseland mot etiske spørsmål, som hvorvidt en bør verdsette kostnaden ved drepte eller sårede soldater eller sivile. Det finnes metoder for å gjøre dette, jf. kapittel. 5.3, men denne veilederen gir ikke tilrådninger på om dette bør gjøres eller ikke. Slike spørsmål bør avklares i samråd med prosjekteier/-koordinator. Generelt vil det alltid være en viss grad av usikkerhet knyttet til tallfesting. Så lenge denne er innen rimelige grenser, bør en søke å tallfeste virkningene i kroner. Usikkerhetsanalysene vil reflektere usikkerheten. For en del virkninger kan det være utfordrende å skaffe datamateriale for tallfesting, først og fremst fordi data mangler og innsamling av data kan kreve både tid og kompetanse. Vurderingen av hvorvidt dette likevel skal gjøres må vurderes i det enkelte tilfelle, på bakgrunn av en kost-nytte-vurdering av verdien av ekstra informasjon i forhold til kostnader knyttet til datainnhenting og forsinkelse i prosjektet. Behandle virkninger (kvalitativt eller kvantitativt) I kapittel 5.3 Verdsettingsteknikker presenteres teknikker for kvalitativ og kvantitativ analyse av virkninger. Se også kapittel 5.2 for en ikke-uttømmende liste over potensielle kostnads- og nyttevirkninger. Dokumentere prosessen Husk å dokumentere hele prosessen, herunder bakgrunn for hvilke vurderinger som er gjort. Lag oversiktlige matriser. 5.2. Potensielle virkninger Forsvaret fører en lang rekke og dels svært forskjellige prosjekter. Listen nedenfor med potensielle virkninger er derfor ikke-uttømmende, og en må selv foreta en kritisk vurdering og supplere listen. Virkningene kan være tallfestede eller kvalitative. Analysen skal dekke virkninger både for Forsvaret og ellers i samfunnet. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 26 Den samfunnsøkonomiske analysen skal sannsynliggjøre og dokumenterer sammenheng mellom tiltaket og de virkningene en velger å ta med. Basert på data tilgjengelig og muligheter for å innhente data en finner særlig nyttig, etableres indikatorer for de verdsatte virkninger. Indikatorer kan være målt i kroner eller i andre målbare størrelser. I mange tilfeller vil FLO anslå livssykluskostnad ved hjelp av deres modeller. Be i så fall om å få en oversikt over hvilke virkninger som er tallfestet i tallgrunnlaget, slik at ikke virkninger dobbelttelles eller overses. Potensielle kostnadsvirkninger Konkretiserte virkninger Anskaffelseskostnad Investeringer kronebeløp Driftskostnader og vedlikehold (FDV) Lønn m/sosiale kostnader Lokaler Transaksjonskostnader Lisenser Støtte og liknende Utstyr og deler Erstatninger Behandling av personell Følgekostnader Opplæring Netto flyttekostnader Netto eiendomskostnader, herunder evt. opprydding Utgifter til prosjektledelse og prosjektering Avgifter Oppgraderinger og utvidelser som følge av tiltaket for egne og evt. andre enheter Fordelingsvirkning Avhendingsverdi Kostnader forbundet med at eksterne grupper berøres negativt av tiltaket 2. håndsverdi i markedet Skrotverdi Tabell 6 - potensielle kostnadsvirkninger Potensielle nyttevirkninger Konkretiserte virkninger Gevinster i forhold til drift og vedlikehold (normalt tallfestede virkninger) Økt operasjonell kapasitet (kvalitativt eller kvantitativt, alt etter datagrunnlag) Høyere kvalitet på tjenester som ytes Gevinster for Forsvaret Gevinster for enkeltpersoner eller aktører som har grenseflate mot Forsvaret Frigjorte årsverk/økt produksjon av tjenester Reduserte utgifter til lokalleie, lagerhold og andre faste/semifaste kostnader Reduserte transportkostnader og andre logistikkostnader Redusert energibruk Redusert slitasje/lengre levetid for utstyr og materiell Økt gjenbruk av utstyr og materiell (gir sparte investeringsutgifter) Redusert behov for opplæring og verktøy (for eksempel gjennom mer enhetlig utstyrspark) Økt fleksibilitet og tilgjengelighet Økt tilpasningsevne Redusert nedetid/ventetid for utstyr og materiell Økt/mer stabil/sikrere tilgang til tjenester som kommunikasjon og etterretning Redusert driftsrisiko Frigjøre utstyr og/eller personell til andre formål Redusert ressursbruk Bedre oversikt og kontroll Økt produktivitet/effektivitet ved samling av kompetanse, synergivirkninger, samtrening, bedre sporbarhet, mindre feil, mer effektiv organisering m.m. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 27 Skader/dødsfall på personell Skader/ødeleggelse av utstyr Reduserte skader/dødsfall Reduserte skader på utstyr Gevinster (tidsgevinster, besparelser) av andre tiltak, som infrastrukturtiltak, forsyningssikkerhet, bosetting, arbeidsmarked nasjonalt eller lokalt, turisme, sikringstiltak Økt trivsel, bedre arbeidsmiljø Økt produktivitet Lavere turnover Goodwill for Forsvaret, økt tillitt og legitimitet Bedre grunnlag for rekruttering Gevinster for miljø (luft, støy, vannkvalitet, naturmiljø, kulturmiljø, naturressurser) Se teknikker for verdsetting nedenfor. Økt sikkerhet for Personell Utstyr og materiell Gevinster for andre målgrupper Gevinster i forhold til allierte, troverdighet Tabell 7 - potensielle nyttevirkninger 5.3. Verdsettingsteknikker Nedenfor presenteres kort teknikker for verdsetting i kroner og i skala. Vi går ikke i dybden på alle typer verdsettingsteknikker, men viser til FIN (2005) og øvrig litteratur, herunder Statens vegvesen, for utdypinger. Enkelte av disse metodene kan være krevende, og det tilrås at det innhentes faglig bistand hvis de anvendes i stor skala. Husk å bruke forventningsverdier, jf. kapittel 2, som inngangsverdier i en samfunnsøkonomisk analyse. På denne måten tas det hensyn til usikkerhet i anslagene. Verdsettingsteknikker – tallfesting i kroner I utgangspunktet er det ulike metoder for å etablere estimater på basis av et sett av data: Ekstrapoleringer, der en bruker statistikk (eksisterende data) og gjennom tidsserieanalyser genererer anslag om fremtiden. Dette er mest anvendelig for sektorer/tiltak en kjenner godt fra før, som er relativt stabile og der anslag ikke er for langsiktige Kausale teknikker (som multippel regresjon). Her foresøker en å finne fundamentale sammenhenger mellom datasett, som beskriver dynamikk, ut fra statistikk. Metoden passer best ved små endringer og mer kortsiktige anslag Subjektive metoder; lete og estimere uten systematisk statistikkbehandling. Det beste er å bruke flere metoder for å skaffe seg et helhetlig bilde. I praksis kan en mangle relevante data, og må bruke og tolke den informasjonen som er tilgjengelig. Overordnede anslag, som kvadratmeterprisanslag, kan være nyttige i en tidlig fase. I senere faser er naturlig å bygge opp en kostnadsmodell, ved å dele det enkelte tiltaket opp i håndterbare størrelser og estimere hver arbeidspakke (såkalt bottom-up-estimering). Estimatene blir styrket ved å i så stor grad som mulig involvere fagmiljøer i estimeringsprosessene. Forsvaret kan trekke på kompetansemiljøene blant annet i FLO, FB og FFI. (se boks). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 28 Forsvaret har flere kompetansemiljøer, men nedenfor beskrives tre sentrale miljøer mhp. estimeringsprosessen: FLO gjennomfører alle materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret. De vil alltid estimere en kalkyle for prosjektet, men ikke nødvendigvis så tidlig som Konseptuell løsning. FLO setter opp kalkyler iht. sin standardmodell, og verktøyet kan brukes til utføring av usikkerhetsanalyser. FLO har etablert enkelte kostnadsmodeller for estimering, bla. for kjøretøymateriell, men støtter seg ellers på historiske tall, erfaring fra drift, kjennskap til markedet og annen tilgjenglig kunnskap. FB gjennomfører alle eiendoms-, bygg- og anleggsprosjekter (EBA) i Forsvaret. Alle prosjekter som er ferdigstilte fra 2009 er lagt inn i en erfaringsdatabasebank, fordelt ned på 2-sifret nivå etter bygningsdelstabellen. Etter hvert som erfaringsgrunnlaget i denne øker, vil denne kunne være en nyttig kilde ved estimering. FFI anvendes ofte som fagressurser på tekniske kompetanse. I tillegg har de gjennom KOSTMOD og historiske regnskapsdata tilbake til 1994 en lang rekke data som kan være nyttig å trekke på i estimeringsprosessen, herunder årsverkskostnader for ulike tjenestekategorier. Figuren nedenfor er hentet fra Concept-programmet ved NTNU, veileder nummer 6, og illustrerer kostnadsestimeringsprosessen gjennom et prosjekt (se vedlegg for referanser). Denne kan fungere som en veiledning/sjekkliste for estimeringsprosesser i Forsvaret: Inngangsverdier i analysene stammer fra erfaringer, målinger i forkant av prosjektoppstart, standardsatser etc., justeringer for særlige prosjektspesifikke forhold. Disse settes sammen i en kostnadsmodell som fanger opp alle relevante prosjektkostnader. Grunnkalkylen for prosjektet etableres. Denne er summen av alle sannsynlige (deterministiske) verdier fra kostnadsmodellen, dvs. hva hver konkrete arbeidspakke (kostnad eller nytte) mest sannsynlig vil koste Det gjennomføres en usikkerhetsanalyse av grunnkalkylen. Relevante usikkerheter kan være marked, organisering av prosjektet, kvalitet på prosjekteringsunderlag, eksterne aktører etc. På bakgrunn av analysen føres prosjektet frem til gjennomføring Figur 11 - prosess for kostnadsestimering. Kilde: Concept Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 29 Estimeringsprosesser gjøres best i grupper, der flere personer drøfter seg frem til gode anslag på grunnkalkyle og prosjektusikkerhet. Samtidig kan slike gruppeprosesser være utfordrende, og det er flere potensielle feller å gå i. Mangfold i oppfatninger kan eksempelvis i stedet bli erstattet av ensarting og en konsensus mot det konservative og risikoaverse. Dette henger igjen sammen med sider ved menneskelig psykologi (såkalte heuristics), som en prosjektleder bør være oppmerksomme på og evt. motarbeide i estimeringsprosesser og gruppeprosesser: Ulike typer heuristics Beskrivelse: Forventningsanker og Limbo-effekten Legger uforholdsmessig mye vekt på den første informasjonen vi mottar. Når først en sum er nevnt, har denne en tendens til å sette seg fast i hodet og påvirke senere anslag. En relatert felle er å legge uforholdsmessig mye vekt på den siste informasjonen man mottar. Limbo-effekten består i at kostnads- og tidsestimater kan ha en tendens til å legge seg rett under en på forhånd fastsatt grense (for eksempel et budsjett). Stiavhengighet Institusjonaliserer eksisterende tenkning, velger kjente løsninger. Vanskelig å bryte ut av dette mønsteret. Sunc cost-fellen (Feilaktig) oppfatning om at siden en har investert så mye, kan en ikke trekke seg ut eller avslutte prosjektet. Stahet kan også spille inn; ingen liker å forlate en tidligere uttrykt oppfatning eller gå i mot en tidligere fattet beslutning. Finner den informasjon en særlig søker Søker bevisst eller ubevisst informasjon som støtter opp under en på forhånd satt oppfatning, og ser bort fra andre indikatorer. (Nye og kreative verdsettingsteknikker av selskaper under dot-com-boblen kan være et eksempel på dette.) For selvsikker / overoptimisme Overdreven tro på egne evner. Kan ha flere årsaker, bl.a. en kultur som ikke oppmuntrer til faglig uenighet. Kan særlig utvikle seg i hierarkisk oppbygde organisasjoner som Forsvaret. Parallell til overoptimisme, der folk har en tendens til å undervurdere trusler og overvurdere muligheter. Komme for nær Legger for mye vekt på forhold en selv har opplevd på nært hold, selv om utvalget er for lite til å kunne generalisere. Overdreven risikoaversjon Det er foretatt psykologiske forsøk som tyder på at det oppfattes som langt verre å tape et visst beløp enn gleden man opplever ved å vinne samme beløpet. Hvis dette gjelder generelt, kan det lede til at man for lenge holder fast ved status quo. ”Skyld-kultur” Kulturer der en gråter over spilt melk, skyver ansvar over på andre og undertrykker faglig uenighet. Det resulterer gjerne i passiv motstand, som kan være svært skadelig for et prosjekt. Henge seg opp i detaljer og kjente områder Det er lett at man i estimeringsprosesser bruker særlig mye tid og går i detaljer på områder en kjenner godt fra før, og bruker for lite tid på å lete etter data på områder en kjenner dårligere. Dette kan lede til svake anslag. Tabell 8 - ulike typer heuristics Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 30 Verdsettingsteknikker – avsløring av betalingsvillighet i kroner I en del tilfeller finnes ikke markedspriser tilgjengelig, men det er likevel teknikker for å avsløre betalingsvillighet i kroner og dermed gi anslag på samfunnsøkonomisk nytte eller kostnad. Vi går i det følgende ikke i detaljer metodisk, og det vises til FIN (2005), kapittel 6 for utdypninger. Ved betydelig innslag av slike teknikker i analysen anbefales bistand fra interne eller eksterne fagmiljøer. Tabellen nedenfor gir en kort oversikt over disse teknikkene, som gjerne brukes for å tallfeste verdien av ”myke” goder som miljøgoder, kulturlandskap etc. Metodene er inndelt i to hovedkategorier: Markedsbaserte ordninger, der en bruker indirekte markedsinformasjon som anslag på betalingsvillighet Uttrykte preferanser, der en baserer seg på hva personer en intervjuer sier de er villig til å betale for et gitt gode Type verdsettingsteknikker Reisekostnadsmetoden (avslørte preferanser) Kort beskrivelse Relevans for Forsvaret En markedsbasert ordning, der man benytter pris som personer betaler for å få tilgang til et gode som indikator på hva dette godet er verdt. Et eksempel kan være tids- og kjøretøykostnader ved å reise opp til en nasjonalpark for å bruke naturen. Kan benyttes for å verdsette for eksempel virkning på kulturmiljø av et tiltak Forsvaret igangsetter. Enkelte metodiske svakheter, jf. FIN (2005), kapittel 6.2.1, blant annet at det kun fanger opp betalingsvilligheten til de som bruker godet per i dag (og ikke for eksempel fremtidige generasjoner eller personer som i dag ikke bruker området, men som likevel setter pris på at det finnes). Man finner en gjennomsnittskostnad og multipliserer med antall brukere for å finne anslag på betalingsvilligheten. Hedonistiske metoder (avslørte preferanser) En markedsbasert ordning, der en benytter markedsprisinformasjon for så like goder som mulig (for eksempel to hus) men som har ulik eksponering til det man ønsker å studere (for eksempel støy). En kan for eksempel studere to relativt like hus – det ene liggende ved en flyplass og ett liggende i et roligere strøk – og se prisforskjellen mellom de to husene som en indikator på hvordan samfunnet tallfester ulempen ved en gitt mengde støy. Kan benyttes for å verdsette for eksempel virkning for naboer av et tiltak. En del metodiske svakheter, jf. FIN (2005), kapittel 6.2.1. Sammen med reisekostnadsmetoden en fordel av at en baserer seg på faktisk markedsatferd. Prisforskjellen multipliseres med antall berørte, og det gir en indikator på den samfunnsøkonomiske kostnaden for denne virkningen. Betinget verdsetting (uttrykte preferanser) Dette er en teknikk der man spør direkte om enkeltpersoners betalingsvillighet for situasjoner med endring i en viss situasjon, evt. betalingsvillighet for å unngå en forverring. For eksempel kan en lage intervjuundersøkelser der en spør om hva folk vil være villige til å betale for å omgjøre et skytefelt til et naturområde med tilgjengelighet for alle. Et annet eksempel kan være hva folk er villige til å betale for å unngå å ha en vei gjennom et naturskjønt område (og for eksempel heller ha en tunnel). Ved betinget verdsetting inkluderes betalingsvilligheten for personer som ikke direkte bruker godet, men som likevel har en betalingsvillighet knyttet til å opprettholde det Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren En svakhet er at ikke baserer seg på faktisk atferd, men hva personer oppgir de er villige til å betale. Det er grunn til å tro at reell betalingsvillighet ligger betydelig under oppgitt betalingsvillighet. Det er en del potensielle feller en kan gå i ved utarbeidelse av spørreundersøkelser, og det krever kompetanse for å lage disse gode og etterrettbare. Se for øvrig FIN (2005) kapittel 6.2.2. 31 (såkalt ikke-bruksverdi). Betalingsvillighet multipliseres med populasjonen for å anslå samfunnsøkonomisk verdi. Valgeksperimenter (uttrykte preferanser) Valgeksperimenter kan brukes der det er vanskelig å få personer til å uttrykke en konkret betalingsvillighet gjennom intervjuer. Metoden gir personer valg mellom et sett av ulike alternativer, der den tilstanden en vil studere varierer med alternativene. Med bakgrunn i et sett av svar kan en avsløre preferansene og betalingsvilligheten for ett gode sett i forhold til ett annet. Som under betinget verdsetting. En kan på bakgrunn av dette utlede betalingsvillighet. Tabell 9 - verdsettingsteknikker Disse teknikkene kan virke teoretiske, men benyttes i virkeligheten. For eksempel ble det første anslaget på kostnadene for det amerikanske samfunnet av Exon Valdez-ulykken gjort ved betinget verdsetting. Norske offentlige virksomheter som Statnett gjør også bruk av dem. Alle teknikkene har imidlertid til felles at de krever tid, planlegging og kompetanse i bruk av metodene. Resultatene bør også vurderes kritisk. Verdsettingsteknikker – kvantitative virkninger som ikke tallfestes i kroner En del identifiserte virkninger lar seg kanskje ikke tallfestes i kroner. Det er likevel mulig å behandle disse kvantitativt, ved at man verdsetter effekten av de ulike tiltakene på en skala (for eksempel plusser og minuser, en skala fra 1 til 10 eller liten-middels-stor etc.). Dette gir større informasjonsnytte enn kun kvalitative beskrivelser av virkninger. Det finnes ulike metodiske tilnærminger til dette. FIN (2005) gir i kapittel 4.5 en metode, men i denne veilederen anbefales følgende fremgangsmåte (pluss-minusmetoden): 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Ta ett og ett konseptuelt alternativ og behandle det hver for seg Sett opp en liste over de identifiserte virkningene som ikke lar seg tallfeste i kroner og beskriv dem presist. Hold antallet håndterbart, vurder om noen kan slås sammen Ta for dere én og én virkning Sammenlikn mot basisalternativet Vurder hvordan det enkelte alternativet vil virke inn på den enkelte virkningen, for eksempel miljøkvaliteten i et område. Angi en skala for konsekvensen av virkningen, for eksempel fra (- - - - ) til (+ + + +), og sett en karakter for alternativets effekt på hver identifiserte virkning. Konsekvensen skal angis for samfunnet, og kan for eksempel være et produkt av hvor mye/stort inngrepet er og hvor mye for eksempel området betyr for samfunnet Bedømmelsen vil nødvendigvis være noe subjektiv, og da er det særlig viktig at en dokumenterer prosessen godt Vurder for hvert alternativ alle identifiserte virkninger som ikke lar seg tallfeste i kroner og sett opp resultatet i en matrise. (Et eksempel gis i Trinn 4.) Dette verktøyet muliggjør en mer systematisk behandling av virkninger som ikke lar seg tallfeste i kroner. I Trinn 6 inngår disse sammen med tallfestede virkninger og vurderinger omkring usikkerhet til en samlet vurdering av hvilket av tiltakene/alternativene som gir best samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er viktig å presisere at vurderingene som legges til grunn ved bruk av metoden må være basert på faglig grunnlag. Verdsettingsteknikker – verdsetting av menneskeliv Det foreligger veiledning og standarder for verdsetting av liv, både i FIN (2005) og i senere rapporter utarbeidet fra Helsedirektoratet (HDir). HDir gir midlertidige anbefalinger for økonomisk verdsetting av liv, helse og trivsel. For å verdsette liv på denne måten, kreves en kausalitetssammenheng og et godt grunnlag for å mene noe om omfang. HDir anslår verdien av et liv (et statistisk liv) til 15 mill. 2005-kroner. Verdien av et statistisk leveår med full helse (som er det relevante for soldater) til 500 000 2007-kroner. Skader verdsettes ut fra hvor alvorlig skaden er i forhold Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 32 til full helse. (Se: http://www.helsedirektoratet.no/publikasjoner/rapporter/helseeffekter_i_samfunns_konomiske_analyser__87194 ) Slike verdsettinger kan være kontroversielle. Samtidig foretas det i praksis prioriteringer gjennom hvilke prosjekter som prioriteres og hvilke som ikke gjør det, og dette påvirker igjen muligheten for skadde og drepte. Om en ikke ønsker å tallfeste slike virkninger i en samfunnsøkonomisk analyse, så kan informasjonen uansett være interessant. I forhold til ekstern kvalitetssikring bør en også, om ikke annet, være bevisst på at det eksisterer verdsettingsteknikker. Direkte kostnader i form av erstatninger og medisinsk behandling ved skader og dødsfall vil være relevante i en samfunnsøkonomisk analyse. (For utdypning vises til FIN (2005), kapittel 6.4. Vi viser også til Statens vegvesens håndbok 140, side 115, figur 5.25: Ulykkeskostnader i kroner per skadetilfelle etter skadegrad.) 5.4. Tips og sjekkliste Trinn 3 er normalt det mest arbeidskrevende trinnet, og er avgjørende for en god analyse. Vær særlig oppmerksom på følgende: Man bør så langt mulig søke ned i kjernen av virkningene (lengre enn for eksempel ”løse sine oppgaver bedre”). Jo lengre virkningene er brutt ned, jo enklere er det normalt å tallfeste. Alle virkninger skal beskrives, selv om ikke alle tallfestes. Forsøk tidlig å identifisere særlige kostnads- og evt. nyttedrivere. Vær forsiktig med å justere markedspriser Hvis man ser trender i et datasett, husk at det kan utslag av konjunkturer, sesongvariasjon og residual. Gjennomsnittstall kan også skjule store variasjoner Variable kostnader beregnes ofte lineære med volum. Stordriftsfordeler kan, opptil et punkt, imidlertid redusere marginalkostnader. Faste kostnader beregnes ofte flate, men vil ved kapasitetsgrenser normalt ha knekkpunkt oppover Sjekkliste: Er kildene til analysen og metodene anvendt troverdige, refererte og dokumenterte? Er fortsetningene realistiske, for eksempel basert på erfaringstall fra liknende prosjekter? Er effektene av de ulike tiltakene/alternativene sannsynliggjort og forutsetninger dokumentert? Er grunnkalkylene for de enkelte tiltakene/alternativene den deterministiske verdien, dvs. at den viser hva tiltaket/alternativet sannsynlig skal koste, uten at det er lagt på påslag for usikkerhet? I forhold til estimat/kalkyle: Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren Er den komplett, herunder direkte og indirekte virkninger? Er alle viktige forutsetninger og evt. avgrensninger klart dokumentert? Er estimeringen gjennomført av personer med kompetanse og erfaring? Er utvalget representativt? Er estimatet bygget opp på en måte som er standard i bransjen? 33 6. Trinn 4 – Sammenstilling av nytte og kostnad Figur 12 - sammenstilling av nytte og kostnad I dette trinnet sammenstilles nytte- og kostnadsvirkningene, enten de er tallfestet i kroner eller ikke. For hvert alternativ gis en tallfestet netto nytte (positiv eller negativ) og en sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger. Basert på forangående trinn, sitter vi nå med fire forskjellige kategorier virkninger, som reflektert i figuren nedenfor: Figur 13 - hovedkategorier av virkninger. Kilde SSØ Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 34 6.1. Sammenstilling av verdsatte virkninger Verdsatte virkninger beregnes ved hjelp av nåverdimetoden. I kapittel 2 forklares bakgrunnen for denne metoden og valg av diskonteringsrente. Netto nåverdi (NNV) beregnes etter følgende generiske formel, der I0 er investeringsutgift som påløper i år null, U er prosjektoverskudd (nytte minus kostnader) i år t, n er antall år og k er kalkulasjonsrenten: Formel 4 - netto nåverdi Nåverdiberegninger gjøres enkelt ved hjelp av Excelfunksjon NPV (som ligger under kategorien Financial). Sett realrenten (4 pst.) under Rate og serien av kostnader eller inntekter i Value. (Vær oppmerksom på at programmet neddiskonterer også det første året i serien.) Estimeringen kan dessuten gjøres ved selv å legge inn formlene direkte i Excel. Etabler tidsserien med nominelle priser, beregn den årlige diskonteringsfaktoren ved hjelp av formelen 1/(1,04)^t, der t er år fra beregningstidspunktet, og multipliser diskonteringsfaktoren for hvert år med tilsvarende tallfestet virkning fra det året. På denne måten får en et bedre bilde av de neddiskonterte summene for hvert år. Det illustrer dessuten hvordan fremtidige verdier blir mindre verdt når en neddiskonterer. 6.2. Sammenstilling av ikke-verdsatte virkninger For de ikke-tallfestede virkninger videreføres resultatene fra Trinn 3 og sammenstilles i en tabell. Denne viser hvordan de ulike tiltakene/alternativene scorer for konsekvens for hver ikke-verdsatt virkning, der det sammenliknes med dagens situasjon (nullalternativet). Dette gir en kortfattet oversikt over tiltakene/alternativene. Et eksempel kan være følgende: Ikke-verdsatte virkninger Score alternativ 1, konsekvens Score alternativ 2, konsekvens Score alternativ 3, konsekvens Operasjonell kapasitet + ++++ ++ Goodwill Forsvaret 0 0 + Gevinst ift. allierte ++ + ++ Tabell 10 - eksempel tabell for ikke-verdsatte virkninger Hensikten med å sammenstille ikke-verdsatte virkninger er å synliggjøre hvorvidt de samlede ikke-verdsatte virkningene av tiltaket bidrar positivt eller negativt til samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En slik sammenstilling tilsvarer den som gjøres av verdsatte virkninger, jf. pkt. 6.1. Et tiltak kan ha både positive og negative ikke-verdsatte virkninger, og virkningene kan ha ulik styrke. I noen tilfeller vil negative virkninger kunne oppveies av tilsvarende positive virkninger av samme tiltaket. Det er imidlertid ingen automatikk i at alle virkninger skal vektes likt, det vil si at man ikke uten videre kan summere plusser og minuser. Det er viktig at sammenstillingen av ikke-verdsatte virkninger gjøres på bakgrunn av faglige føringer og at vurderingene begrunnes. I mange tilfeller vil det ikke være mulig å gjøre en slik sammenstilling uten samtidig å foreta politiske prioriteringer. I så fall bør denne øvelsen overlates til beslutningstaker. Dersom man har kommet frem til en samlet vurdering av hvert tiltaks ikke-verdsatte virkninger, skal man til slutt rangere tiltakene. Tiltaket med høyest samlet score (flest plusser) rangeres som nummer én. Resultatet av en slik rangering er nyttig for beslutningstaker, ved siden av det resultat man får ved å rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet der kun de verdsatte virkningene er med og den samlede rangeringen av tiltak. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 35 6.3. Tips og sjekkliste Trinn 4 er en naturlig forlengelse av Trinn 3. Lag ryddige og oversiktlige regneark, som flere enn én person kan bruke og forstå. Sett det opp slik at det er enkelt å endre forutsetningene på inputfaktorene. Pass særlig på indekser og vekstfaktorer om en opererer både med løpende priser og faste neddiskonterte priser, og husk skattekostnad. Score for konsekvens bør gjennomgås kritisk ved oppsett av en slik matrise, og sammenliknes på tvers av alternativene, gjerne av noen som ikke var med på øvelsen med å sette scorene i Trinn 3. Sørg for at alle vurderinger er dokumenterte og dermed etterprøvbare. Det er ofte slik at flere kostnader enn nyttevirkninger tallfestes og at alternativene genererer negativ netto nåverdi. Dette betyr ikke nødvendigvis at tiltaket er samfunnsøkonomisk ulønnsomt, men at flere store nyttevirkninger ikke lar seg tallfeste. Uansett, men særlig i slike tilfeller, er det særlig viktig å synliggjøre og dokumentere ikke-verdsatte virkninger. Selv om et tiltak er anslått å være samfunnsøkonomisk lønnsomt, er det ikke noe automatikk i at det anbefales gjennomført. Tiltaket må ses i forhold til gjeldende budsjettramme. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 36 7. Trinn 5 – Synliggjøring av usikkerhet og fordelingsvirkninger Figur 14 - synliggjøre usikkerhet og fordelingsvirkninger Iht. Prinsix-rammeverket skal det utføres en kvantitativ usikkerhetsanalyse av prosjektet som en del av Alternativanalysen. Denne genererer S-kurve og Tornadodiagram for hvert av alternativene. Denne vil både synliggjøre og tallfeste usikkerheten, og det behøves ikke gjøres et separat arbeid med usikkerhet i den samfunnsøkonomiske analysen utover dette. En gjennomført usikkerhetsanalyse er derfor tilstrekkelig for å dekke Trinn 5s krav om synliggjøring av usikkerhet. Det er iht. FIN (2005) kun systematisk (konjunkturfølsom) usikkerhet som er relevant i en samfunnsøkonomisk analyse, jf. kapittel 2, og det er slik usikkerhet som skal vurderes i den samfunnsøkonomiske analysen. Usikkerhet knyttet til valuta regnes i FIN (2005) ikke som samfunnsøkonomisk relevant usikkerhet. Skill ut den systematiske usikkerheten fra usikkerhetsanalysen, jf. kapittel 2, og se hvordan den slår ut for de ulike alternativene. Avklar med prosjekteier hvordan prosjektet skal forholde seg til slik usikkerhet. De fleste enkeltindivider ønsker, alt annet likt, å unngå usikkerhet. Det er imidlertid ikke gitt at staten Norge, med en svært gunstig finansiell posisjon, skal innta en tilsvarende posisjon, ettersom overføring av usikkerhet til andre normalt vil ha en kostnad. Det sentrale er imidlertid at man har et bevisst forhold til den samfunnsøkonomisk relevante risikoen. Samfunnsøkonomisk relevant risiko kan enten beskrives kvalitativt eller angis tallmessig (standardavvik) fra FLOs analyse. I tillegg til usikkerhetsvurderinger, skal det foretas en vurdering av om det er særlige fordelingsmessige sider ved tiltakene/alternativene. Eksempelvis kan det enkelte tiltaket virker særlig skjevt mht. befolkningsgruppe, geografiske forhold m.m. Slike sider bør kartlegges og beskrives, og inngå i beslutningsgrunnlaget. Bruk de resultatene som er fremkommet fra interessentanalysen. FIN (2005) viser til at det i mange tilfeller vil være interessekonflikter ved et tiltak, men at evt. direkte kompensasjonstiltak normalt er mer effektivt enn å endre på selve tiltaket. Fordelingsvirkninger kan angis på en pluss/minus-skala tilsvarende som presentert i kapittel 5, evt. kvalitativt beskrives. I fall det ikke er foretatt en usikkerhetsanalyse, anbefaler FIN (2005) at følgende gjennomføres: Identifiser og kvantifiser usikkerhet i prosjektet, for eksempel ved sensitivitetsanalyser. I slike analyser studeres hvor følsomt den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er for endringer i nøkkelvariable, mens alt annet holdes likt Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 37 Vurder om det er mulig å redusere risikoen. Vurder for eksempel om det er mulig å unngå irreversible avgjørelser, gjennomføre pilotstudier, legge inn fleksibilitet ved oppstart av tiltaket, unngå for stort innslag av uprøvd teknologi eller ved å gjennomføre forsiktighetstiltak 7.1. Tips og sjekkliste Er samfunnsøkonomisk relevant risiko identifisert, vurdert og beskrevet? Er fordelingsmessige hensyn identifisert, vurdert og beskrevet? Om det finnes store fordelingsmessige hensyn, er det måter å kompensere de som kommer uheldig ut og fremdeles gjennomføre tiltaket? Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 38 8. Trinn 6 – Samlet vurdering Figur 15 - samlet vurdering Trinn 6 oppsummerer de forangående trinnene og gir en samlet tilrådning til hvilket tiltak/alternativ som bør velges, evt. en prioritert rekkefølge. Dette er hovedleveransen fra den samfunnsøkonomiske analysen. Presentasjonen bør være klar og pedagogisk, gjerne med samletabeller som oppsummerer virkninger, usikkerhet og evt. fordelingsvirkninger for hvert tiltak/alternativ, supplert med en kort beskrivelse og en begrunnet tilrådning. En bør i utarbeidelse av alternativanalyse og samfunnsøkonomisk analyse være tilbakeholdne med å forskuttere hva politisk ledelse vil mene om potensielle tiltak/alternativ. En skal naturlig nok forhold seg lojalt til fattede politiske vedtak, men samtidig også gi politisk ledelse reelle og helst konseptuelt forskjellige valgmuligheter. Ved samlet rangering av tiltak er det ikke bare beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet som skal tas med i vurderingen. I tillegg må også rangeringen basert på ikke-verdsatte virkninger og usikkerhet knyttet til tiltak vurderes ved den samlede rangeringen. Dette innebærer for eksempel at selv om et tiltak har høyest netto nåverdi, kan stor grad av usikkerhet og/eller ikke-verdsatte virkninger som trekker i negativ retning medføre at tiltaket likevel ikke blir rangert først. Det er viktig at rangeringen begrunnes. Den samlede vurderingen av tiltak/alternativ kan ta utgangspunkt i følgende rekkefølge: Vurdering av tiltak/alternativer Kommentarer 1. Oppfyllelse av krav Alle tiltak/alternativ må oppfylle ”skal-kravene”. Gjør de ikke det, faller de ut av analysen allerede etter Trinn 2. (Evt. kan en slik prosess synliggjøre at ”skal-krav” i realiteten er satt for strengt, og medføre en revidering av disse.) 2. Livssykluskostnad (LCC) – tallfestede og ikke-tallfestede virkninger Kvantitativ og kvalitativ analyse av virkninger. I utgangspunktet er det ønskelig at flest mulig virkninger er verdsatt. En skal imidlertid ikke tallfeste der dette er mer egnet til å villede enn veilede. Presenter netto nytte i neddiskonterte faste kroner for hvert alternativ. Vis i tillegg netto nåverdi per budsjettkrone, som er netto nåverdi delt på nåverdien av alle utbetalinger over statsbudsjettet knyttet til det aktuelle tiltaket. 3. Andre vurderingskriterier Prinsix-rammeverket viser til øvrige vurderingskriterier som industrielle Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 39 relasjoner og allianser/samarbeidseffekter for industri og myndigheter. I tillegg kan såkalte ”bør-krav” (ikke reelle krav, men funksjonelle egenskaper som vil vurderes som ønskelige ved løsningen) inngå som vurderingskriterier. Forhold som fleksibilitet og skalerbarhet av løsning kan være aktuelle kriterier. Grad av oppfyllelse over minimumskrav kan inngå som vurderingskriterium. Samfunnsøkonomisk relevant usikkerhet og fordelingsvirkninger er aktuelle vurderingskriterier. Tabell 11 - prosess for vurdering av alternativer Det kan etableres en vektingsmodell for vurderingskriteriene 2 og 3, men det er ikke en nødvendighet. Vektingsmodellen bør i så fall være etablert på forhånd, med basis i målene for prosjektet, herunder prioritering mellom prosjektmålene kostnad – tid – kvalitet/ytelse. 8.1. Tips og sjekkliste Etabler en én-sides oppsummering av hele rapporten, gjerne etter følgende mal: Alle tall i netto nåverdi 1. Verdsatte virkninger Nyttevirkninger – SUM Nyttevirkning A Nyttevirkning B Osv. Kostnadsvirkninger – SUM Kostnadsvirkning A Kostnadsvirkning B Osv. 2. Netto nåverdi 3. Netto nåverdi per budsjettkrone Ikke-verdsatte virkninger Nyttevirkninger – skala Virkning 1 Virkning 2 Osv. Kostnadsvirkninger – skala Virkning 3 Virkning 4 Osv. Samlet vurdering 5. Fordelingsvirkninger 6. Usikkerhetsvurderinger Alternativ Alternativ Alternativ 500 350 150 1500 1200 300 750 500 250 800 400 400 1000 600 400 500 250 250 - 300 (netto nåverdi delt på alle utbetalinger knyttet til tiltaket) + 500 + 250 ++ + + +++ -+++ na na na + Ubetydelige Liten samfunnsøkonomisk relevant risiko ++ Ubetydelige Høyere samfunnsøkonomisk relevant risiko Evt. kvalitativ beskrivelse + Betydelige for region A Liten samfunnsøkonomisk relevant risiko 1 2 4. 7. Andre vurderingskriterier Evt. kvalitativ beskrivelse 8. Samlet vurdering – prioritering av alternativene Tabell 12 - én-sides oppsummering 3 Evt. kvalitativ beskrivelse Skriv konkret inn hvilke kostnads- og nyttevirkninger som behandles i tabellen. Begrunnelsen for samlet prioritering av alternativene bør følge av egen kortfattet tekst under tabellen. Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 40 Sjekkliste: Foreligger et godt beslutningsgrunnlag for overordnet ledelse? Er problemstillingene, den kontekstuelle ulikheten mellom tiltakene og virkningene tydelige og oversiktlige? Viser den samfunnsøkonomiske analysen en logisk og proporsjonal sammenheng fra problembeskrivelse, gjennom mål og krav og identifiserte tiltak frem til en vurdering av tiltakene? Vises netto nåverdi og netto nåverdi per budsjettkrone (netto nåverdi delt på alle utbetalinger over statsbudsjettet knyttet til tiltaket)? Er ikke-verdsatte virkninger synliggjort? Der det er utvist skjønn, er dette i den grad mulig forklart og dokumentert? Etter valg av konseptuell løsning, er det lagt opp til en effektiv videreføring av prosjektet i FL? Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i forsvarssektoren 41 Vedlegg Vedlegg Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 42 Referanser og litteratur FIN (2005) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. http://www.regjeringen.no/upload/kilde/fin/reg/2005/0029/ddd/pdfv/266324veileder_i_samfunnsok_analyse_trykket.pdf R-109/2005 Rundskriv fra FIN – Behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i samfunnsøkonomiske analyser http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/rundskriv.html?id=446186 Forsvaret. Prinsix-rammeverket. http://www.prinsix.no/ Senter for statlig økonomistyring (2006). Samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKT-prosjekter Senter for statlig økonomistyring (2010). Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser http://www.sfso.no/templates/Page____6648.aspx Concept-programmet. Diverse veiledningsmateriell for KS-regimet. http://www.concept.ntnu.no/publikasjoner og http://www.concept.ntnu.no/ks-ordningen/veiledere FIN (2005) Veileder i gjennomføring av evalueringer. http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Vedlegg/okstyring/Veileder_til_gjennomføring_av_evalueringer.pdf Statens vegvesen, Håndbok 140 Konsekvensanalyser (2006) og Statens vegvesen rapport nr 2007/14, Nyttekostnadsanalyser ved bruk av transportmodeller. http://www.vegvesen.no/_attachment/61437/binary/14144 Helsedirektoratet. Rapport. Helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyser. http://www.helsedirektoratet.no/vp/multimedia/archive/00020/IS-1435_20969a.pdf Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 43 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser for investeringsvirksomheten i Forsvaret side 44
© Copyright 2024