Last ned PDF - Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
TEM A Fremgangsmåte Tittel 30 pt for for utarbeidelse rapportmaler av Nasjonalt skrives risikobildeinni (nrb) denne boksen September 2015 Datering, undertittel, ingress eller annen informasjon skrives under linjen Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2014 ISBN: 978-82-7768-367-6 (PDF) Foto:Colourbox Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien INNHOLD 01Bakgrunn.................................................................................................................................................................................................................................3 02 Endringer siden første utgivelse av metodedokumentet........................................................................................................7 03 Risiko og sårbarhet.....................................................................................................................................................................................................11 04 Fremgangsmåte for risikoanalyser i Nasjonalt risikobilde................................................................................................................15 4.1 Definisjon av samfunnsverdiene som skal beskyttes..........................................................................................................16 4.2 Identifisering av uønskede hendelser ................................................................................................................................................ 17 4.3 Avgrensning, utvalg og utvikling av scenarioer.......................................................................................................................18 4.4 Gjennomføring av risikoanalyser av scenarioer – prosess..............................................................................................20 4.5 Gjennomføring av risikoanalyser av scenarioer – metode...............................................................................................21 4.6 Presentasjon av resultatene fra risikoanalysene......................................................................................................................26 Referanser ..........................................................................................................................................................................................................................28 Vedlegg.................................................................................................................................................................................................................................. 29 Vedlegg A: Beskrivelse av konsekvenstyper og fastsettelse av skårer..............................................................................30 Vedlegg B: Samlet konsekvensskåre.................................................................................................................................................... 39 Vedlegg C: Vurdering av usikkerhet................................................................................................................................................................41 01 K APITTEL Bakgrunn En felles fremgangsmåte for risikoanalyser i Nasjonalt risikobilde skal sikre konsistens i måten de ulike scenarioene analyseres på. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 3 B a kg r u nn I Nasjonalt risikobilde (nrb) gjøres det separate risikoanalyser av svært forskjellige scenarioer. I tillegg til å presentere resultatene fra hver analyse enkeltvis, sammenstilles de også i diagrammer. Derfor er det viktig at analysene gjennomføres mest mulig likt. En felles fremgangsmåte for risikoanalysene i nrb skal sikre konsistens i måten de ulike scenarioene analyseres på. Derfor er det utarbeidet en metodebeskrivelse som følges i alle analysene. Fremgangsmåten som benyttes i nrb er bare én mulig måte å gjennomføre nasjonale risikoanalyser på innenfor samfunnssikkerhet. Den kan likevel være et innspill til andre virksomheters gjennomføring av risikoanalyser. Hvilken metode man velger, påvirker i høy grad de resultatene som fremkommer. Gjennomsiktighet sikrer muligheten for etterprøvbarhet i analysene som gjennomføres og presenteres. Åpenhet har slik sett en metodisk verdi i seg selv og tilrettelegger samtidig for innspill til forbedring og videreutvikling av det metodiske verktøyet. dsb har ikke fagkompetanse på alle områdene det gjøres risikoanalyser på. Vi er derfor avhengige av sektormyndigheter og en rekke fagmiljøer for å fremskaffe nødvendig bakgrunnskunnskap og for å gjennomføre analysene. Det er imidlertid dsb som er ansvarlig for den metodiske fremgangsmåten og for konklusjonene som presenteres i nrb. Metode og prosess i utarbeidelsen av nrb er ikke statisk. Justeringer ut fra erfaringer og utvikling innen teori og forskning, er nødvendig. Derfor har den første metodebeskrivelsen fra 2010 blitt revidert. Samtidig er det viktig å sikre kontinuitet og likhet mellom analysene over tid, så endringene er gjort med forsiktighet. Dokumentet vil bli oppdatert ved fremtidige vesentlige endringer. Sannsynlighetsintervallene og konsekvenstypene i nrb er tilpasset dsbs brede samfunnssikkerhetsperspektiv. Den enkelte sektor vil derfor ha behov for å gjøre andre analyser av mer sektorspesifikke problemstillinger og konsekvenser. Prosessen og måleverktøyet har en overføringsverdi, men tilpasninger må gjøres ut fra forvaltningsnivå og egen virksomhet. Målet er at risikoanalysene på ulike nivåer skal bygge på og utfylle hverandre, og dermed bidra til en dypere og bredere risikoforståelse. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 5 02 K APITTEL Endringer siden første utgivelse av metodedokumentet Usikkerheten beskrives gjennom en vurdering av kunnskapsgrunnlaget for analysen og resultatenes sensitivitet for endringer i forutsetningene. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 7 E nd r in g e r siden f ø r ste u tg i v else av metodedo k u mentet Første versjon av metodedokumentet Nasjonalt risikobilde – prosess og metode, ble utgitt i 2010 – samtidig med første utgave av nrb. Denne andre versjonen er utarbeidet på grunnlag av dsbs erfaringer siden da, innspill fra samarbeidsaktører og utvikling innen teori og forskning på risikoanalyse- og samfunnssikkerhetsområdet. EU Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management og andre lands nasjonale risikoanalyser, har også gitt innspill til endringer og justeringer. Under redegjøres det kort for de vesentlige endringene som er gjort siden første utgivelse av metodebeskrivelsen. Endringer av konsekvenstyper Endringene er gjort for å få konsekvenstypene mer presise og entydige og samtidig fange opp nye aspekter som dsb mener at det er viktig å vurdere (f.eks. etter 22. juli 2011). Det er også gjort mindre justeringer av skårene for de ulike konsekvenstypene for å justere vektleggingen mellom dem. Dette er en skjønnsmessig og vanskelig oppgave. Konsekvenstypene er gruppert under et definert sett med samfunnsverdier. Liv og helse Grenseverdiene for intervallene i skåringsskalaen for konsekvenstypen dødsfall er nedjustert. Dette betyr at antall dødsfall tillegges noe større vekt enn tidligere. Natur og kultur Natur- og kulturmiljø behandles nå som to separate konsekvenstyper. Skade på kulturmiljø måles i grad av kulturhistorisk verdi og antall kulturminner og -miljøer som får uopprettelig skade. 8 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Økonomi Konsekvenstypen «økonomisk tap» er delt inn i indikatorene direkte og indirekte tap. Direkte tap er knyttet til umiddelbar skade på eiendom osv, mens indirekte tap er knyttet til tap av inntekter fra næringsvirksomhet. Kostnader ved nødetatenes håndtering av hendelsene, skal ikke inngå i angivelsen. Intervallene knyttet til skårene (A–E) er justert. Samfunnsstabilitet Denne samfunnsverdien har to konsekvenstyper som nå kalles «sosiale og psykologiske reaksjoner» og «Påkjenninger i dagliglivet». Sosiale og psykologiske reaksjoner oppstår når en hendelse, eller håndteringen av den, påfører deler av befolkningen store psykiske påkjenninger som usikkerhet, frykt, sinne og mistillit til myndighetene. Angivelsene av sosiale og psykologiske reaksjoner baserer seg på å identifisere kjennetegn ved hendelsen og ikke antall personer som berøres. Muligheten for redningspersonell til å ta seg inn i det berørte området var tidligere en del av konsekvenstypen svekket kontroll over territorium. Nå er dette et av kjennetegnene ved hendelsen som vurderes i forbindelse med sosiale og psykologiske reaksjoner. Konsekvenstypen påkjenninger i dagliglivet er en sammenslåing av de tidligere konsekvenstypene fysiske påkjenninger og forstyrrelser i dagliglivet. De tre indikatorene som skal måles i form av antall og varighet, er: Svikt i strømforsyning, svikt i annen infrastruktur og evakuering. Demokratiske verdier, styringsevne og territoriell kontroll Individuelle rettigheter og felles demokratiske og kulturelle verdier, var tidligere ikke dekket i noen av konsekvenstypene. Nå fanges dette opp i konsekvenstypen Tap av demokratiske verdier og nasjonal styringsevne. E nd r in g e r siden f ø r ste u tg i v else av metodedo k u mentet Samlet konsekvensskåre for scenarioet Fastsettelsen av samlet konsekvensskåre skjer som tidligere ved at hver av konsekvenstypene gis en skåre på en skala fra A–E, som tilsvarer en tallverdi. Verdien øker med en faktor to mellom kategoriene, mot tidligere tre. Grunnen til dette er at intervallene er så store at de ikke bør vektes med mer enn to for hvert trinn opp. Det innebærer i praksis at de laveste intervallene blir tillagt mer vekt. Selv de laveste konsekvensintervallene i nrb er alvorlige. Det redegjøres nærmere for hvordan en kommer frem samlet konsekvensskåre i vedlegg B. Vurdering av usikkerhet Det gjøres nå en usikkerhetsvurdering knyttet til alle angivelsene for sannsynlighet og konsekvenser i analysene og en oppsummering av disse presenteres sammen med analyseresultatene. Usikkerheten beskrives gjennom en vurdering av kunnskapsgrunnlaget for analysen og resultatenes sensitivitet for endringer i forutsetningene. Vurdering av usikkerhet omtales nærmere i kapittel 4.5.3 og det gis en nærmere beskrivelse hvordan usikkerhet vurderes i vedlegg C. Sårbarhetsvurderinger inngår nå mer eksplisitt i risikoa nalysene ved at barrierer og systemsvikt i større grad identifiseres som faktorer som påvirker både sannsynligheten for hendelsen og konsekvensene av den. Dette omtales nærmere i kapittel 3 (Risiko og sårbarhet) og 4.5.1 (Vurdering av sannsynlighet) og 4.5.2 (Vurdering av konsekvenser). Avgrensning og valg av scenarioer Det er utarbeidet et sett med kriterier som benyttes i avgrensningen av hvilke hendelser og scenarioer som skal inngå i Nasjonalt risikobilde. I tillegg vektlegges enkelte momenter for å bestemme i hvilken rekkefølge scenarioene skal analyseres i. Se kapittel 4.3 for nærmere redegjørelse. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 9 03 K APITTEL Risiko og sårbarhet Et systems sårbarhet betraktes som evnen det har til å motstå eller tåle en hendelse uten at den får alvorlige konsekvenser for samfunnsverdiene. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 11 Risi ko o g s å r ba r het SANNSYNLIGHETSREDUSERENDE BARRIERER KONSEKVENSREDUSERENDE BARRIERER MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 UØNSKET HENDELSE MEDVIRKENDE FAKTOR 2 KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 Usikkerhet Usikkerhet Sårbarhet Sårbarhet Figur 1. Sårbarheten i systemet (samfunnet) som rammes, påvirker både sannsynligheten for at hendelsen vil inntreffe og konsekvensene den får. Sårbarheten er i stor grad avhengig av om det finnes tilstrekkelige, pålitelige og effektive barrierer i systemet. Usikkerhet vurderes gjennom hele hendelsesforløpet og uttrykkes i forbindelse med angivelse av sannsynlighet og konsekvenser. Risiko handler alltid om hva som kan skje i fremtida og er derfor forbundet med usikkerhet. Usikkerheten knytter seg til om en bestemt uønsket hendelse vil inntreffe og hva konsekvensene av denne hendelsen vil bli. I nrb brukes sannsynlighet som mål på hvor trolig vi mener det er at en bestemt hendelse vil inntreffe innenfor et tidsrom, gitt vår bakgrunnskunnskap (Aven m.fl., 2008). Siden det er svært sjeldne hendelser som analyseres i nrb, er angivelsene for sannsynlighet ikke bare basert på statistikk, men også på systemforståelse, faglige vurderinger og lokalkunnskap. 12 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Analyseobjektet i nrb er et scenario hvor en bestemt uønsket hendelse inntreffer på ett bestemt sted – i et løsere (lokalsamfunn) eller fastere definert system (tunnel). Et systems sårbarhet betraktes som systemets manglende evne til å motstå eller tåle en hendelse uten at den får alvorlige konsekvenser. Derfor påvirker egenskaper både ved hendelsen og systemet sannsynligheten for at hendelsen vil inntreffe og konsekvensene den får. En vurdering av systemets sårbarhet inngår derfor i risikoanalysene i nrb, slik figur 1 viser. Risi ko o g s å r ba r het Vurdering av sårbarhet i nrb begrenses til 1) å identifisere hvilke sannsynlighetsreduserende barrierer som finnes og hvordan de vil virke, og 2) hvilke samfunnskritiske systemer som berøres (følgehendelser) og hvordan det vil påvirke konsekvensene. Ofte avdekkes sårbarhet gjennom sensitivitetsvurderinger av resultatene (f.eks. at angitt sannsynlighet eller konsekvensene er avhengig av at en bestemt barriere virker etter hensikten). Risikovurderinger knyttet til tilsiktede uønskede handlinger tar utgangspunkt i risiko definert som «uttrykk for forholdet mellom trusselen mot en gitt verdi og denne verdiens sårbarhet overfor den spesifiserte trusselen» (Norsk Standard, NS 5830:2012 Samfunnssikkerhet.) Det er usikkerhet knyttet til angivelsene for sannsyn lighet og konsekvenser. Usikkerheten knyttet til analysene i nrb beskrives derfor gjennom en vurdering av kunnskapsgrunnlaget for analysen og sensitivitet. For å vurdere styrken i kunnskapsgrunnlaget er det brukt tre indikatorer som foreslått av Flage & Aven (2009): 1. Tilgangen på relevante data og erfaringer. 2. Forståelsen av hendelsen/fenomenet som analyseres (hvor god er forklaringsmodellen?). 3. Enighet blant ekspertene som deltar i risikoanalysen. I tillegg vurderes resultatenes følsomhet for endringer i forutsetningene i en sensitivitetsvurdering. Sensitive resultater er følsomme for små endringer i forutsetningene gitt i scenarioene eller antakelsene som konklusjonene bygger på. Risikoanalysene i nrb er altså en vurdering av 1) sannsynligheten for at en uønsket hendelse vil inntreffe, 2) hvilke konsekvenser hendelsen eventuelt vil få, 3) sårbarhet ved systemet som påvirker sannsynligheten og konsekvensene og 4) usikkerheten knyttet til analyseresultatene. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 13 04 K APITTEL Fremgangsmåte for risikoanalyser i Nasjonalt risikobilde Risiko er avhengig av egenskaper ved både selve hendelsen og samfunnet den inntreffer i. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 15 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde Tilnærming til risiko og risikoanalyser varierer mellom sektorer og fagområder. I Nasjonalt risikobilde analyseres ulike typer hendelser på tvers av sektorer og ansvarsområder. For å kunne sammenstille analyseresultatene benyttes det en felles fremgangs måte for gjennomføring av analysene. De fem hovedtrinnene i utarbeidelsen av Nasjonalt risikobilde er: DEFINISJON AV SAMFUNNSVERDIER SOM SKAL BESKYTTES IDENTIFISERING AV UØNSKEDE HENDELSER AVGRENSNING, UTVALG OG UTVIKLING AV SCENARIOER GJENNOMFØRING AV RISIKOANALYSER AV SCENARIOER PRESENTASJON AV ANALYSERESULTATER Figur 2.Hovedtrinnene i utarbeidelsen av Nasjonalt risikobilde. 4.1 DEFINISJON AV SAMFUNNSVERDIENE SOM SKAL BESKYTTES Utgangspunktet for å gjøre en risikoanalyse er at det finnes verdier man ønsker å beskytte mot konsekvenser av uønskede hendelser. Konsekvensene av de uønskede hendelsene i nrb vurderes i forhold til hvordan de påvirker fem grunnleggende samfunnsverdier. Disse er operasjonalisert i ti konsekvenstyper. Utvalg av samfunnsverdiene er blant annet basert på offentlige utredninger og andre lands nasjonale risikobilder. 16 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Utgangspunkt for vurdering av samfunnsmessige konsekvenser i Nasjonalt risikobilde er de fem samfunnsverdiene: • liv og helse • natur og kultur •økonomi •samfunnsstabilitet • demokratiske verdier og styringsevne F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde 4.2 IDENTIFISERING AV UØNSKEDE HENDELSER Identifiseringen av uønskede hendelser som kan være aktuelle å omtale og analysere i nrb, skjer blant annet gjennom en årlig forespørsel som sendes sektormyndighetene, samt ulike forsknings- og fagmiljøer. En kategorisering av de uønskede hendelsene kan gjøres på forskjellige måter. I nrb deles de inn i tre kategorier ut fra hvordan de oppstår: •naturhendelser • store ulykker • tilsiktede hendelser Naturhendelser utløses av naturkrefter eller naturlige fenomener og ikke av menneskelig aktivitet. Naturen selv er årsak til hendelsen, og konsekvensen kan ramme mennesker og samfunnet for øvrig. Også sykdom hos planter, dyr og mennesker inngår blant de naturutløste hendelsene. Store ulykker brukes i nrb som fellesbetegnelse for hendelser utløst av systemsvikt i tekniske anlegg eller innretninger. Systemsvikt omfatter både menneskelig svikt, teknisk svikt og organisatorisk svikt, eller en kombinasjon av disse. Det kan blant annet være snakk om svikt i kritisk infrastruktur, eksplosjonsulykker, transportulykker og utslipp av farlige stoffer. Tilsiktede hendelser blir utført av noen med intensjon om å skade andre mennesker eller samfunnet, det vil si en hendelse som forårsakes av en aktør som handler med hensikt. Aktørens hensikt kan være ondsinnet eller å fremme egne interesser. Tilsiktede hendelser omfatter terrorisme, organisert kriminalitet og sikkerhetstruende aktivitet. Disse tre hendelseskategoriene er igjen delt inn i ulike risikoområder som utgjør tematypiske avgrensninger innenfor den enkelte hovedhendelseskategorien. Innenfor for eksempel kategorien Naturhendelser utgjør Ekstremvær ett avgrenset risikoområde som kan omfatte flere typer hendelser som stormer, orkaner, isstormer, mye nedbør og ekstreme temperaturer. I nrb er det videre gjennomført risikoanalyser av to uønskede hendelser basert på to spesifikke scenarioer: Storm i indre Oslofjord og Langvarig strømrasjonering. SPESIFIKT SCENARIO (F.EKS. «GUDRUN» I INDRE OSLOFJORD) HENDELSE (F.EKS. STORM) RISIKOOMRÅDE (F.EKS. EKSTREMVÆR) Figur 3.Figur som viser sammenhengen mellom risikoområder, uønskede hendelser og scenarioer. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 17 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde 4.3 AVGRENSNING, UTVALG OG UTVIKLING AV SCENARIOER Scenarioene som analyseres i nrb skal være svært alvorlige scenarioer – ikke dagligdagse ulykker, men heller ikke de mest ekstreme hendelsene man kan forestille seg. Scenarioene skal ikke være utenkelige eller urealistiske; det betyr at forutsetningene for at de uønskede hendelsene skal inntreffe skal være til stede på tidspunktet som scenarioet utarbeides. I avgrensningen av hva som skal inngå i Nasjonalt risikobilde benyttes følgende utvalgskriterier: • De skal kunne inntreffe «i morgen» (forutsetningene er til stede). • De skal true en eller flere av samfunnsverdiene. • De skal ha tverrsektorielle konsekvenser og kreve tverrsektoriell håndtering. • De skal kreve ekstraordinær myndighetsinnsats. Etter en avgrensning ut fra disse punktene er det fremdeles mange uønskede hendelser som er aktuelle å vurdere nærmere i arbeidet med nrb. For å bestemme i hvilken rekkefølge de aktuelle hendelsene skal analyseres i vektlegger dsb følgende momenter: •Samfunnsverdiene – Hvor mange av de fem samfunnsverdiene blir berørt av hendelsen? • Tverrsektorielle konsekvenser og håndtering – I hvilken grad antas hendelser å medføre tverrsektorielle konsekvenser og håndtering? • Ekstraordinær myndighetsinnsats – I hvilken grad utfordrer hendelsen den ordinære beredskapen? • Mangel på kunnskap – I hvilken grad vil analysen bidra til å dekke kunnskapshull på områder som har betydning for samfunnssikkerheten? 18 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) •Nytteverdi – I hvilken grad vil analysen ha nytteverdi for hovedmålgruppen (kommuner, fylker, sektormyndigheter og departementer)? • Antatt samlet risiko – Hvor høy risiko antas hendelsen å ha? • Pragmatiske hensyn – Er hendelsen noe som media, befolkningen og politikerne er opptatt av eller bekymret for? – Er det andre forhold som arbeidet i nrb må ta hensyn til når det gjelder tidspunkt for gjennomføring av analyser (eksempelvis nye reelle hendelser eller planlagt arbeid i fagsektorene)? Hendelsene som vurderes å gi størst utslag på spørsmålene over blir prioritert. Momentene benyttes for å bestemme hvilken rekkefølge de ulike hendelsene skal analyseres i. Siden hendelsestypene som for eksempel storm og isstorm i utgangspunktet er generelle hendelser med et stort spekter av mulige konsekvenser, utvikles hendelsen som skal analyseres til et scenario med et helt spesifikt hendelsesforløp. Hendelsesforløpene i scenarioene som analyseres er ofte komplekse og kan bestå av et knippe med hendelser. Det er utløsende hendelser som skjer før den uønskede hendelsen som analyseres, og som er forutsetninger for at hovedhendelsen skal inntreffe. Det er sammenfallende hendelser som skjer samtidig med hovedhendelsen og som påvirker det videre hendelsesforløpet. Og ikke minst er det følgehendelser som skjer i kjølvannet av den uønskede hendelsen og som kan bidra sterkt til konsekvensene. F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde UTLØSENDE HENDELSER FØLGEHENDELSER MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 4 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 3 KONSEKVENSER MEDVIRKENDE FAKTOR 3 MEDVIRKENDE FAKTORER KONSEKVENS 4 MEDVIRKENDE FAKTOR 1 UØNSKET HENDELSE MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 2 MEDVIRKENDE FAKTOR 2 KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 UØNSKET HENDELSE KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 SAMMENFALLENDE HENDELSER Figur 4. «Bow tie»-modell som viser komplekse hendelsesforløp. Scenariobeskrivelsen skal inneholde følgende elementer: • medvirkende faktorer til hendelsen • geografisk plassering og beskrivelse av området som rammes (utbredelse, infrastruktur, befolkningstetthet m.m.) •årstid •værforhold • tidspunkt (ukedag, ferie, tid på døgnet) • varighet for hendelsen • styrken på hendelsen • eventuelle sammenfallende hendelser • eventuelle uunngåelige følgehendelser, for eksempel flodbølge som følge av skred (vurdering av i hvilken grad kritiske samfunnsfunksjoner blir berørt, inngår i konsekvensvurderingen) DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 19 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde 4.4 GJENNOMFØRING AV RISIKOANALYSER AV SCENARIOER – PROSESS Prosessmessig deles gjennomføringen av risiko analysene i nrb inn i tre hovedfaser: forarbeid, analysemøte og etterarbeid. Forarbeidet består blant annet av å innhente relevant kunnskap og erfaring fra tilsvarende hendelser i inn- og utland. Det kan være faktaopplysninger, utredninger og analyser gjennomført av sektormyndigheter og andre fagmiljøer. Hensikten med forarbeidet er å få en god systemforståelse og innsikt i fenomenet som skal analyseres. I denne fasen tar også dsb kontakt med relevante fagmyndigheter og fagmiljøer for å drøfte mulige scenarioer. Utarbeidelsen av de konkrete scenariobeskrivelsene skjer i tett dialog med disse miljøene. På bakgrunn av informasjonen som samles inn, starter også arbeidet med å angi sannsynligheten for at hendelsen skal inntreffe som del av forarbeidet. Her er det viktig å være tydelig på resonnementet og tankerekkene som ligger bak den foreslåtte sannsynlighetsangivelsen. I den neste fasen inviterer dsb et bredt spekter av fagfolk til et analysemøte (ett per scenario). Det er som regel 15–25 deltakere på seminarene som arrangeres av dsb. Deltakerne kommer fra de ulike samfunnssektorene og akademiske fagmiljøene som vurderes å ha best kjennskap til hendelsen som studeres – både til hendelsesforløp, etablert beredskap og mulige konsekvenser. Det er viktig å understreke at deltakerne er der i kraft av sin kompetanse og ikke som formell representant for sin arbeidsgiver. Det kan også være aktuelt å avholde flere analysemøter, avhengig av scenarioets kompleksitet. Det er to grunner til å velge ekspertanalyser i gjennomføring av risikoanalysene: 1. Det finnes per definisjon ikke tilstrekkelige erfaringer eller data for det enkelte scenario til at det kan gjøres rene kvantitative analyser. Scenarioene har ikke skjedd før i denne konteksten – de har lav sannsynlighet og svært store konsekvenser. 20 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 2. Ekspertseminarene utvikler tverrfaglig kunnskap og skaper felles forståelse av et fenomen, som det er viktig for samfunnet å ha kompetanse på. Dessuten gir diskusjonene deltakerne innsikt i hverandres fagområder og økt forståelse av bredden av konsekvenser scenarioene ofte har. På analysemøtet presenteres scenarioet som skal analyseres sammen med den foreslåtte sannsynlighetsangivelsen. Mesteparten av tiden på seminaret benyttes imidlertid til å vurdere hvilke samfunnskonsekvenser hendelsen kan tenkes å medføre. Både sannsynlighet og konsekvenser tallfestet i størst mulig grad og kategoriseres ikke bare som høy/lav og store/små. Deretter plasseres de angitte størrelsene inn i intervaller. Både intervallene og måleenhetene (antall, omfang, varighet osv) varierer mellom konsekvenstypene. Sannsynligheten angis som det tidsrommet den uønskede hendelsen antas å ville inntreffe innenfor. Ekspertanalyser som metode har sine styrker, som kunnskapsoverføring og effektivitet, men også sine svakheter. Kvaliteten og presisjonen på vurderingene av sannsynlighet og konsekvenser er avhengig av både kompetansen som er representert og prosessen i seminaret. Det er vanskelig å vite sikkert om man har fått med alle de mest kompetente personene til å belyse scenarioet. Prosessen i seminaret kan også variere fra å være svært åpen og effektiv, til å dreie inn i bestemte spor og vektlegge noen aspekter mer enn andre. F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde Etter gjennomføring av analysemøtene er dsb ansvarlig for etterarbeidet. Som regel krever enkelte vurderinger gitt på seminarene oppfølging, og ytterligere informasjonsinnhenting er nødvendig. dsb skriver et FORARBEID •Kunnskap og oversikt •Systemforståelse •Foranalyse • Scenarioutvikling ANALYSEMØTE •Et eller flere arbeids seminarer •NRB metodeverktøy •Sannsynlighet og konsekvens utkast til analyse og sammenstiller analyseresultatene i en samlet risikomatrise. Alle seminardeltakerne får anledning til å lese gjennom og kommentere utkastet. ETTERARBEID •Oppfølging •Ytterligere informasjons innhenting •Skrive ut analysen •Sammenstilling i matrise Figur 5.Presentasjon av de tre hovedfasene i gjennomføringen av risikoanalyser i NRB. 4.5 GJENNOMFØRING AV RISIKOANALYSER AV SCENARIOER – METODE Risikoanalysene i Nasjonalt risikobilde er vurderinger av: • sannsynligheten for at en uønsket hendelse vil inntreffe • hvilke konsekvenser hendelsen eventuelt vil få • sårbarhet ved systemet som påvirker sannsynligheten og konsekvensene • usikkerheten knyttet til analyseresultatene (kunnskapsgrunnlag og sensitivitet) Figur 6 er en modell av hendelsesforløpet før og etter en uønsket hendelse og fungerer som et rammeverk for analysene som gjøres i nrb («bow tie»-modell). DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 21 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde SANNSYNLIGHETSREDUSERENDE BARRIERER KONSEKVENSREDUSERENDE BARRIERER MEDVIRKENDE FAKTOR 1 KONSEKVENS 1 KONSEKVENS 2 UØNSKET HENDELSE MEDVIRKENDE FAKTOR 2 KONSEKVENS 3 MEDVIRKENDE FAKTOR 3 KONSEKVENS 4 Usikkerhet Usikkerhet Sårbarhet Sårbarhet Figur 6.«Bow tie»-modell for gjennomføring av risikoanalyser i NRB. 4.5.1 VURDERING AV SANNSYNLIGHET I NRB forstår vi sannsynlighet som hvor trolig det er at en bestemt hendelse vil inntreffe, gitt vårt kunnskapsgrunnlag. Sannsynligheten angis som det tidsrom vi antar at hendelsen vil inntreffe innenfor, f.eks. i løpet av 100 år eller 1000 år. Jo lengre tidsrom, jo lavere sannsynlighet. Angivelsen kan plasseres i en av fem definerte sannsynlighetskategorier. Hver sannsynlighetskategori gis en skåre fra A til E med tilhørende tallverdi fra 1 til 5. Tabell 1. Sannsynlighetskategorier med definerte intervaller og prosent per år for ikke-tilsiktede hendelser. 22 SANNSYNLIGHETS KATEGORIER INTERVALLER SKÅRE Svært lav sannsynlighet Sjeldnere enn 1 gang i løpet av 10 000 år A Lav sannsynlighet 1 gang i løpet av 1 000 til 10 000 år B Middels sannsynlighet 1 gang i løpet av 100 til 1 000 år C Høy sannsynlighet 1 gang i løpet av 10 til 100 år D Svært høy sannsynlighet Minst 1 gang eller oftere i løpet av 10 år E Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde For tilsiktede handlinger brukes ikke alltid sannsynlighet som en del av risikobegrepet, og risikoanalysen gjøres gjennom en vurdering av elementene trussel, sårbarhet og verdi. Størrelsen på trusselen vurderes ut fra kjent intensjon og kapasitet hos trusselaktørene og trusselbildet kan endre seg raskt ved ny kunnskap. Et samfunn kan være sårbart for at en uønsket hendelse skal inntreffe. Sårbarheten kan reduseres gjennom å etablere sannsynlighetsreduserende barrierer (venstre side «Bow tie»-modellen, figur 6). For å angi sannsynligheten for at den uønskede hendelsen skal inntreffe, er det nødvendig å analysere hendelsesforløpet fra de medvirkende faktorene (forutsetningene for hendelsen) er til stede og frem til hendelsen inntreffer. Ved å stille spørsmålet hva påvirker sannsynligheten for at hendelsen skal inntreffe, synliggjøres potensielle sårbarheter og mangelfulle sannsynlighetsreduserende barrierer i samfunnet som rammes. Sannsynligheten er avhengig av egenskaper ved både selve hendelsen og samfunnet som hendelsen inntreffer i. Samfunnets sårbarhet (eller robusthet) kan sies å være evnen det har til å motstå en uønsket hendelse. 4.5.2 VURDERING AV KONSEKVENSER Ved vurdering av konsekvenser tas det utgangspunkt i de fem samfunnsverdiene og et sett med definerte konsekvenstyper. Gjennom disse ønsker dsb å fange opp både de observerbare fysiske konsekvensene av en uønsket hendelse og de sosiale og psykologiske effekter som kan bli så sterke at de virker destabiliserende i samfunnet. I tillegg til å vurdere samfunnsmessige konsekvenser som direkte følge av den uønskede hendelsen, gjøres det en vurdering av konsekvenser av eventuelle følgehendelser. I noen tilfeller er enkelte følgehendelser lagt inn som forutsetninger i scenarioet i forkant av risikoanalysen, mens andre følgehendelser kan fremkomme underveis i analysen. Tabell 2. De fem samfunnsverdiene med tilhørende konsekvenstyper. SAMFUNNSVERDIER Liv og helse Natur og kultur Økonomi Samfunnsstabilitet Demokratiske verdier og styringsevne KONSEKVENSTYPER Dødsfall Alvorlige skadde og syke Langtidsskader på naturmiljø Uopprettelige skader på kulturmiljø Direkte økonomiske tap Indirekte økonomiske tap Sosiale og psykologiske reaksjoner Påkjenninger i dagliglivet Tap av demokratiske verdier og nasjonal styringsevne Svekket kontroll over territorium DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 23 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde For å vurdere størrelsen av de ulike konsekvensene, blir konsekvenstypene inndelt i intervaller fra svært små til svært store konsekvenser. En nærmere beskrivelse av konsekvenstypene og fastsettelse av skåre for de spesifikke konsekvensindikatorene gis i vedlegg A. For å beregne en samlet konsekvensskåre for scenarioet gis hver av konsekvenstypene en skåre på en skala fra A–E, som tilsvarer en tallverdi. Disse summeres og angir samlet konsekvensskåre. I vedlegg B gis det en nærmere redegjørelse for hvordan en kommer frem til samlet konsekvensskåre for scenarioet. På lik linje med at et samfunn kan være mer eller mindre sårbart for at en uønsket hendelse skal inntreffe, kan et samfunn også være mer eller mindre sårbart for at den uønskede hendelsen skal få alvorlige konsekvenser. Sårbarheten for alvorlige konsekvenser er avhengig av hvilke barrierer som finnes for å avverge eller redusere følgene av hendelsen (høyre side av «bow tie»-modellen, figur 6). I arbeidet med nrb legges det størst vekt på konsekvensvurderingene. For at analysene skal gi mest mulig nyttig informasjon til videre analyser hos sektormyndighetene og de ulike forvaltningsnivåene, er det avgjørende å gi en best mulig beskrivelse av det spesifikke hendelsesforløpet etter at den uønskede hendelsen har inntruffet. Sentralt i beskrivelsen av dette hendelsesforløpet er å identifisere hva som påvirker konsekvensene. Den uønskede hendelsen får både direkte og indirekte konsekvenser. Gjennom en grov sårbarhetsanalyse som del av risikoanalysene i nrb, kartlegges det hvilke samfunnsfunksjoner og systemer som antas å bli rammet og føre til indirekte systemavhengige konsekvenser. Tabell 3. Oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner og systemer som kan rammes. KRITISKE SAMFUNNSFUNKSJONER SOM KAN RAMMES ER BLANT ANNET: Vann og avløp Matforsyning Energiforsyning Transport Det finansielle systemet Elektroniske kommunikasjonstjenester Helse og omsorg Redningstjenester For nærmere forklaring og flere samfunnsf unksjoner, se rapport om kritiske samfunnsfunksjoner (DSB 2015). 24 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde 4.5.3 VURDERING AV USIKKERHET I tillegg til at usikkerhet er utgangspunktet for å gjøre risikoanalyser, er det også usikkerhet knyttet til resultatene fra en risikoanalyse (og andre analyser). Det er usikkerhet knyttet til kunnskapsgrunnlaget for vurderingene som gjøres i analysen, resultatenes følsomhet overfor endringer i forutsetningene, metodens egnethet og tilfeldige variasjoner. Usikkerhet knyttet til kunnskapsgrunnlaget for analysen kalles ofte for epistemisk usikkerhet. Alle risikoanalyser bygger på kunnskap, men også på mangel på kunnskap. Hvor god er «forklaringsmodellen» eller forståelsen av fenomenet som analyseres og hvor gode data har vi? Denne usikkerheten er det viktig å si noe om sammen med presentasjonen av resultatene fra risikoanalysen. Metodeusikkerhet er også en usikkerhetsdimensjon. Hvor egnet er den valgte metoden for risikoanalyse i nrb til å si noe om risiko knyttet til katastrofale hendelser i det norske samfunnet fremover? Dette drøftes kort i kapittel 3. En annen type usikkerhet som ofte adresseres i kvantitative risikoanalyser er aleatorisk usikkerhet. Denne usikkerheten er knyttet til tilfeldige variasjoner i forekomsten av hendelser og utvalgets representativitet, og uttrykkes ofte som statistisk signifikans. Siden risikoanalysene i nrb hovedsaklig baseres på kvalitativ kunnskap og ikke statistikk, er denne kilden til usikkerhet mindre relevant. Elvik (1994) beskriver fire kilder til usikkerhet i analyser: Statistisk usikkerhet, teoretisk usikkerhet, metodeteknisk usikkerhet og kontekstuell usikkerhet. Mens statistisk usikkerhet kan kvantifiseres gjennom statistiske metoder (jf. aleatorisk usikkerhet), er de tre andre kildene til usikkerhet vanskelig å kvantifisere. STATISTISK USIKKERHET KILDER TIL USIKKERHET VED ANALYSER STATISTISK USIKKERHET HOLDBARHETEN AV FORKLARINGS MODELLEN OG DENS FORUTSETNINGER METODETEKNISK USIKKERHET HOLDBARHETEN AV FORKLARINGS MODELLEN OG DENS FORUTSETNINGER KONTEKSTUELL USIKKERHET RESULTATENES GENERALISERBARHET (SENSITIVITET FOR FORUTSETNINGENE) KILDER TIL USIKKERHET VED ANALYSER Figur 7. Figur som viser usikkerhetskilder knyttet til teoretisk modell og metode (basert på Elvik, 1994). For scenarioene i nrb har vi per definisjon lite erfaring fra tilsvarende hendelser siden de inntreffer svært sjelden. Statistikk er derfor utilstrekkelig for å si noe om sannsynligheten for en slik hendelse. Tidligere hendelser kan derimot bidra til forståelse av fenomenet – hvordan det oppstår og utvikler seg. For å kunne vurdere usikkerheten ved resultatene fra en risikoanalyse, må man vite noe om kunnskapen og forutsetningene som analysen bygger på, samt metode og prosess for selve risikoanalysen. I nrb er det derfor lagt vekt på å presisere forutsetningene for scenarioene og analyseresultatene. Det gjøres en usikkerhetsvurdering knyttet til alle angivelser for sannsynlighet og konsekvens i analysene og en oppsummering av disse presenteres sammen med analyseresultatene. Usikkerheten er beskrevet gjennom vurdering av kunnskapsgrunnlaget for analysen og resultatenes sensitivitet for endringer i forutsetningene. Sensitive resultater er lite generaliserbare og følsomme for små endringer i scenarioene eller antakelsene som konklusjonene bygger på. En nærmere beskrivelse av fastsettelse av skåre for usikkerhetsvurdering knyttet til sannsynlighets angivelser og konsekvensv urderinger gis i vedlegg C. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 25 F r em g an g sm åte f o r r isi koanalyse r i N as j onalt r isi kobilde 4.6 PRESENTASJON AV RESULTATENE FRA RISIKOANALYSENE Resultatene fra risikoanalysene av de konkrete scenarioene presenteres både verbalt med forut setninger og begrunnelser, og i matriser med kategorisering i intervaller. For hvert av scenarioene presenteres sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet hver for seg og samlet til slutt. Analyseresultatene fra de spesifikke scenarioene presenteres i tillegg i en samlet risikomatrise, som gir et oversiktsbilde uten å gå i dybden på de enkelte risikoanalysene. Selv om matrisen gir begrenset informasjon til videre analyser og planlegging innenfor de ulike sektorene og forvaltningsnivåene, 26 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) er sammenstillingen et utgangspunkt for refleksjon og diskusjon og må anses som et innspill til risikostyring i samfunnet. Grunnlaget for presentasjonene er en «Mal for vurde ring av sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet» som er utarbeidet av dsb. Den inneholder en rekke tabeller som benyttes som grunnlag for diskusjoner på analyseseminarene. Her er konsekvenstypene operasjonalisert og beskrevet i detalj slik at de vurderes likt fra analyse til analyse. Etter seminarene bearbeider dsb informasjonen som samles inn på seminarene og hver konsekvenstype gis en skåre, jf. vedlegg A. REFERANSER REFERANSER Aven T., Røed W., og Wiencke H. S. (2008) Risikoanalyse. Universitetsforlaget. DSB (2012) Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner – modell fr overordnet risikostyring. KIKS-prosjekt – 1. delrapport. Elvik R. m.fl. (1994) Usikkerhet knyttet til enhetskostnader for ikke markedsomsatte goder i kjørekostnadsberegninger. TØI/694/94/Tillegg. European Commision (2010) Commision staff working paper. Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management. Flage R. & Aven T (2009) Expressing and communicating uncertainty in relation to quantitative risk analysis. R&RATA # 2(13) part 1 (Vol. 2) 2009, June. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (det nederlandske innenriksdepartementet). Working with scenarios, risk assessment and capabilities in the National Safety and Security Strategy of the Netherlands. Norsk standard 5830:2012 Samfunnssikkerhet – Beskyttelse mot tilsiktede uønskede handlinger – Terminologi. NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner. UK Cabinet Office. National Risk Register of Civil Emergencies 2010 ed. 28 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedlegg DSB TEMA / Vedlegg 29 Vedle g g VEDLEGG A: BESKRIVELSE AV KONSEKVENSTYPER OG FASTSETTELSE AV SKÅRER Det skal gjøres en vurdering av både konsekvenser som direkte følge av den uønskede hendelsen og eventuelle følgehendelser. I noen tilfeller er enkelte følgehendelser lagt inn som forutsetninger i scenarioet i forkant av risikoanalysen, mens andre følgehendelser kan fremkomme underveis i analysen. 1. LIV OG HELSE 1.1 KONSEKVENSTYPE: DØDSFALL Personer som dør direkte og/eller personer med skader som fører til en fremskyndet død. Direkte døde omfatter her alle som dør pga. hendelsen innen ett år. Med fremskyndet død menes personer som dør innen 20 år etter hendelsen. Skåre fastsettes ut fra antall personer som kan tenkes å omkomme (direkte og/eller fremskyndet) som følge av hendelsen. ANTALL PERSONER <5 6–20 21–100 101–300 > 300 Direkte (første år) A B C D E Fremskyndet (i løpet av 20 år) A A B C D TID Høyeste skåre blir gjeldende, hvis ulik skåre på de to indikatorene. Hvis lik skåre på de to indikatorene, justeres skåren opp et trinn. 1.2 KONSEKVENSTYPE: ALVORLIGE SKADDE OG SYKE Personer som blir alvorlig skadde eller syke skal vurderes. Med alvorlige skader menes alle skader som ikke nødvendigvis er livstruende, men krever behandling på sykehus og/ eller kan gi varige mén, for eksempel hodeskader, forbrenningsskader og indre skader. 30 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g Med alvorlig sykdom menes alle sykdommer som ikke nødvendigvis er livstruende, men krever behandling på sykehus og/eller kan gi varige mén, for eksempel smittsomme sykdommer og psykiske lidelser. Skåre fastsettes ut fra antall personer som antas å få alvorlige skader eller blir alvorlig syke som følge av hendelsen. For hver direkte berørt (død, syk, skadd) vil mange kunne bli indirekte berørt gjennom relasjonen til de direkte rammede. Disse skal ikke inkluderes. ANTALL PERSONER < 20 21–100 101–300 301–1 200 > 1 200 A B C D E 2. NATUR OG KULTUR 2.1 KONSEKVENSTYPE: LANGTIDSSKADER PÅ NATURMILJØ Langtids- eller permanent skade på naturmiljø. Naturmiljøet avgrenses til å omfatte naturens egenverdi, og ikke dens verdi og funksjon for mennesker. Naturen som livsmiljø for planter og dyr, samt spesielle geologiske forekomster omfattes av dette, eksempelvis som følge av luft-, vann-, og jordforurensing. Konsekvenser vurderes ut fra geografisk utbredelse, varighet og nasjonal verdi. I tilfeller hvor hendelsen primært gir langtids eller permanente skader på innlandsnatur (f.eks. som følge av radioaktivt nedfall), vurderes geografisk utbredelse som arealet (km 2) på hele det berørte området. I tilfeller hvor hendelsen primært rammer kystnatur (f.eks. som følge av oljeutslipp), vurderes geografisk utbredelse som lengden (km) på hele det berørte området. Varighet angis i år og vurderes som tiden det tar fra skaden inntreffer og frem til natur og miljø er fullstendig restituert, det vil si, til normaltilstanden er gjenopprettet. 3–30 31–300 301–3 000 > 3 000 3–10 år A B C D Mer enn 10 år B C D E GEOGRAFISK UTBREDELSE (KM2 /KM) VARIGHET Høyeste skåre blir gjeldende. Nasjonal verdi vurderes ut i fra om følgende to indikatorer på naturmiljøets verdi påvirkes av den uønskede hendelsen: a) Utrydningstruete plante- og/eller dyrearter (rødlistearter) og/eller viktige vekst- og levekår for planter og dyr. b) Verneområder (nasjonalparker eller andre naturvernområder). Skåren justeres opp ett trinn for hver gjeldende indikator. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 31 Vedle g g 2.2 KONSEKVENSTYPE: UOPPRETTELIGE SKADER PÅ KULTURMILJØ Kulturminner er fysiske spor etter menneskelig virksomhet f.eks. knyttet til historiske hendelser, tro og tradisjon. Kulturmiljø er et område hvor kulturminner inngår som en del av en helhet. Kulturminner eller kulturmiljøer har ulik kulturhistorisk verdi og formell vernestatus. De spenner fra automatisk fredete kulturminner etter kulturminneloven til å ha en viss vernestatus etter vedtak av lokale eller regionale myndigheter. Noen kulturminner i utbyggingsområder er regulert til spesialområde bevaring etter plan- og bygningsloven. Uopprettelige skader på kulturminner og kulturmiljø vurderes ut fra antall og grad av kulturhistorisk verdi. Vurdering av kulturhistorisk verdi innebærer en vurdering av om området/objektet anses å være unikt i en nasjonal kontekst, anses som nasjonalt symbol og/eller har en spesiell historisk verdi. Skåre fastsettes ut fra grad av kulturhistoriske verdi: GRAD AV KULTURHISTORISK VERDI VERNEVERDIGE KULTURMINNER VERNEVERDIGE KULTURMILJØER FREDETE KULTURMINNER FREDETE KULTUR MILJØER NAVN PÅ AKTUELLE KULTURMINNER OG KULTURMILJØER Kulturminner 1. A C D 2. A C D 3. A C D 4. A C D C D Kulturmiljøer 1. B 2. B C D 3. B C D 4. B C D Høyeste skåre blir gjeldende. Justeringsfaktor: Hvis flere enn to kulturminner og/eller -miljøer berøres, justeres skåren opp et trinn. 32 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g 3. ØKONOMI Økonomiske tap omfatter både direkte og indirekte tap for privatpersoner og bedrifter på grunn av hendelsen. 3.1 KONSEKVENSTYPE: DIREKTE ØKONOMISKE TAP Direkte tap er knyttet til materielle skader på eiendom og angis som reparasjonskostnader eller erstatningsverdi. Følgende kostnadselementer skal vurderes: • bygninger og infrastruktur • inventar, maskiner, utstyr etc. • skog, dyrket mark og utmark Direkte tap angis som summen av kostnader for elementene beskrevet over. KOSTNADER (KR) < 100 MILL. 100–500 MILL. 0,5–2 MRD. 2–10 MRD. > 10 MRD. A B C D E 3.2 KONSEKVENSTYPE: INDIREKTE ØKONOMISKE TAP Indirekte tap er knyttet til forstyrrelser i forretningsdriften som gir redusert inntjening. Åpenbare samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til hendelsen regnes som indirekte tap, mens offentlige utgifter til selve redningsarbeidet ikke regnes med. Konsekvenser som inngår i andre konsekvenstyper regnes ikke om til samfunnsøkonomiske kostnader (f.eks. dødsfall, kulturminner osv). Følgende kostnadselementer skal vurderes: • Tap av inntekt fra næringsvirksomhet som følge av materielle skader og redusert produksjonsevne. • Tap av inntekt fra næringsvirksomhet som følge av forstyrrelser i forretningsdriften, svikt i leveranser av varer og kritiske innsatsfaktorer, omdømmesvikt og tap av markedsandel Indirekte tap angis som summen av kostnader for elementene beskrevet over. KOSTNADER (KR) < 100 MILL. 100–500 MILL. 0,5–2 MRD. 2–10 MRD. > 10 MRD. A B C D E DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 33 Vedle g g 4. SAMFUNNSSTABILITET 4.1 KONSEKVENSTYPE: SOSIALE OG PSYKOLOGISKE REAKSJONER Sosiale og psykologiske reaksjoner kan oppstå når en hendelse, eller håndteringen av den, setter sterke følelser i sving og påfører deler av befolkningen store psykologiske påkjenninger. Enkelte kjennetegn ved hendelser kan skape uro, usikkerhet, frykt, sinne, avmakt og mistillit til myndighetene. Angivelsen av «sosiale og psykologiske reaksjoner» baserer seg derfor på å kartlegge kjennetegn ved hendelsen som kan utløse reaksjoner som beskrevet over. KJENNETEGN 1. Ukjent hendelse FORKLARING Hendelsen, årsaken til og/eller konsekvensene av hendelsen er ukjent. Jo mindre kunnskap om hendelsen, jo større frykt og uro antas den å skape. 2. Hendelsen rammer sårbare grupper spesielt Hendelsen oppleves som urettferdig og krenkende fordi den rammer sårbare grupper spesielt. Sårbare grupper kan for eksempel være barn, personer med nedsatt funksjonsevne, syke og andre som er avhengige av hjelp. I jo større grad hendelsen rammer sårbare grupper, jo større følelsesmessige reaksjoner antas den å skape. 3. Tilsiktet hendelse Hendelsen er et resultat av handlinger som er gjort med vilje og/eller planlagt av en person eller en gruppe personer. Jo tydeligere det er at hendelsen er gjort med vilje og/eller planlagt, jo mer frykt og sinne antas den å føre til. 4. Manglende mulighet til å unnslippe Hendelsen er av en slik art at de berørte ikke kan flykte fra den eller beskytte seg mot konsekvensene av den. De berørte er overlatt til et hendelsesforløp de ikke kan påvirke. Jo mindre mulighet de berørte har til å hjelpe seg selv, jo større grad av redsel, usikkerhet og avmakt antas hendelsen å skape. 5.Forventningsbrudd Hendelsen fører til brudd i forventningen om at myndighetene burde ha forebygget hendelsen. Og/eller hendelsen fører til brudd i forventningen om myndighetenes evne til å håndtere hendelsen. Jo flere brudd i forventningene til myndighetene når det gjelder forebygging og/eller håndtering, jo mer sinne og mistillit antas hendelsen å skape. 6. Manglende mulighet til å håndtere hendelsen Hendelsen og umiddelbare konsekvenser av den gjør det vanskelig for nødetatene og søk- og redningspersonell å få tilgang til det berørte området. Jo vanskeligere det er å få tilgang til området, jo større grad av uro, usikkerhet og avmakt antas hendelsen å medføre. Det skal vurderes i hvilken grad hvert enkelt kjennetegn er gjeldende for den aktuelle hendelsen. Vurderingene skal ta utgangspunkt i hvordan befolkningen antas å oppfatte hendelsen. 34 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g I HVILKEN GRAD ER KJENNETEGNET TIL STEDE? INGEN/ SVÆRT LITEN LITEN MODERAT STOR SVÆRT STOR KJENNETEGN Ukjent hendelse 1 2 3 4 5 Rammer sårbare grupper 1 2 3 4 5 Tilsiktet hendelse 1 2 3 4 5 Manglende mulighet til å unnslippe 1 2 3 4 5 Forventningsbrudd 1 2 3 4 5 Manglende mulighet til å håndtere Gjennomsnittsverdi Samlet skåre 1 2 3 4 5 1–1,4 1,5–2,4 2,5–3,4 3,5–4,4 4,5–5,0 A B C D E Samlet skåre fastsettes som et gjennomsnitt av de tre høyeste skårene. 4.2 KONSEKVENSTYPE: PÅKJENNINGER I DAGLIGLIVET Uønskede hendelser kan føre til ulike belastninger i dagliglivet eller et midlertidig velferdstap. Det kan dreie seg om manglende dekning av grunnleggende behov som mat, vann og varme, men også andre tjenester vi bruker til daglig, som transporttjenester og elektronisk kommunikasjon. Belastningene skyldes ofte svikt i kritisk infrastruktur, som defineres som de anlegg og systemer som er helt nødvendige for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner (dsb 2015). Følgende tre indikatorer skal vurderes: 1) Svikt i strømforsyning Skåren fastsettes ut fra antall abonnenter som mister strømmen og varigheten av strømbortfallet. De som eventuelt er evakuert, skal ikke inkluderes. ANTALL PERSONER 100– 1 000 1 001– 10 000 10 001– 100 000 > 100 000 1–2 dager A A B C 3–7 dager A B C D 1 uke til 1 måned B C D E Mer enn 1 måned C D E E VARIGHET Høyeste skåre blir gjeldende. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 35 Vedle g g 2) Svikt i andre kritiske samfunnsfunksjoner Det skal vurderes om hendelsen og/eller eventuelle følgehendelser medfører svikt følgende tjenester eller leveranser: •matforsyning • drikkevannsforsyning fra vannverk • Legemiddelforsyning og medisinske forbruksvarer • elektronisk kommunikasjon •betalingsmidler • vare- og persontransport Det skal vurderes i hvilken grad hendelsen fører til vesentlig manglende lokal tilgang til tjenestene og leveransene for befolkningen. Skåren fastsettes ut fra antall berørte personer og varighet. De som eventuelt er evakuert skal ikke medregnes. ANTALL PERSONER 100– 1 000 1 001– 10 000 10 001– 100 000 > 100 000 1–2 dager A A A B 3–7 dager A A B C 1 uke til 1 måned A B C D Mer enn 1 måned B C D E VARIGHET Høyeste skåre blir gjeldende. Dersom utslag på tre eller flere tjenester/leveranser justeres skåren opp et trinn. 3) Behov for evakuering Skåren fastsettes ut fra hvor mange som evakueres og varighet. Høyeste skåre blir gjeldende. ANTALL PERSONER 100– 1 000 1 001– 10 000 10 001– 100 000 > 100 000 VARIGHET 1 til 7 dager A B C D 1 uke til 1 måned B C D E Mer enn 1 måned C D E E Høyest skåre av de tre indikatorskårene (svikt i strømforsyning, svikt i annen infrastruktur og behov for evakuering) blir gjeldende skåre for konsekvenstypen påkjenninger i dagliglivet. 36 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g 5. DEMOKRATISKE VERDIER OG STYRINGSEVNE 5.1 KONSEKVENSTYPE: TAP AV DEMOKRATISKE VERDIER OG NASJONAL STYRINGSEVNE Tap eller svekkelse av politiske og demokratiske verdier, funksjoner og institusjoner i samfunnet, som gir redusert nasjonal styringsevne og demokratisk kontroll. Krenkelse av felles kulturelle verdier og individuelle rettigheter som rettssikkerhet, likeverd, ytringsfrihet og personlig sikkerhet, kan føre til sosiale konflikter, vold og sivil ulydighet som gir redusert trygghet og samhold i samfunnet. Hendelser som kan føre til tap av demokratiske verdier og nasjonal styringsevne kan for eksempel være IKT-kriminalitet rettet mot sentralforvaltningen og terrorangrep. Skåringen baserer seg på å vurdere i hvilken grad hendelsen har følgende kjennetegn: KJENNETEGN FORKLARING Trussel mot nasjonale folkevalgte institusjoners funksjonsevne Hendelsen kan føre til at Storting og regjering ikke kan utføre sine oppgaver og tiltenkte funksjoner. Trussel mot sentrale institusjoners funksjonsevne Hendelsen kan føre til at sentraladministrasjon, domstoler, finans og presse ikke kan utføre sine oppgaver og tiltenkte funksjoner. Krenkelse av felles kulturelle og demokratiske verdier Hendelsen kan oppfattes som forakt for grunnleggende kollektive verdier med betydning for den nasjonale identiteten. Krenkelse av individuelle rettigheter og personlig sikkerhet Hendelsen kan oppfattes som forakt mot grunnleggende individuelle, demokratiske og menneskerettslige rettigheter. Skåren fastsettes ut fra i hvilken grad hendelsen har de definerte kjennetegnene. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 37 Vedle g g I HVILKEN GRAD ER KJENNETEGNET TIL STEDE? LITEN GRAD EN VISS GRAD STOR GRAD 1. Trussel mot nasjonale folkevalgte institusjoners funksjonsevne 1 2 3 2. Trussel mot sentrale institusjoner funksjonsevne 1 2 3 3. Krenkelse av felles kulturelle og demokratiske verdier 1 2 3 4. Krenkelse av individuelle rettigheter og personlig sikkerhet 1 2 3 KJENNETEGN Samlet skåre fastsettes som et gjennomsnitt av de fire skårene. For å kunne aggregere samtlige konsekvensskårer til en samlet konsekvensskåre må den tre-delte skalaen omgjøres til en fem-delt skala: 1-1,3 1,4-1,7 1,8-2,1 2,2-2,5 2,6-3,0 A B C D E Samlet skåre 5.2 KONSEKVENSTYPE: TAP AV KONTROLL OVER TERRITORIUM Med tap av kontroll menes situasjoner hvor man har mistet autoritet over et område, for eksempel som følge av angrep fra fremmede makter, brudd på internasjonale traktater eller lover som omfatter suverenitets- og håndhevelsesspørsmål eller lignende. Territorium omfatter både land- og sjøterritorium, samt det luftterritorium over disse. Skåren fastsettes ut fra arealet av det geografiske området hvor den territorielle kontrollen vil være svekket, samt varigheten av denne tilstanden. AREAL (KM 2) VARIGHET 30–300 (BYER/ KOMMUNER) 3 001–30 000 (STORE FYLKER) > 30 000 (LANDSDEL) 1–7 dager A B C C 1–4 uker A B C D 1–6 måneder B C D E Mer enn 6 måneder C D E E Høyeste skåre blir gjeldende. 38 301–3 000 (SMÅ FYLKER) Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g VEDLEGG B: SAMLET KONSEKVENSSKÅRE Hver av konsekvenstypene gis en skåre på en skala fra A–E, som tilsvarer en tallverdi. Verdien øker med en faktor to mellom kategoriene. Dette betyr i at en B er to ganger så alvorlig som en A, en C er to ganger så alvorlig som en B, etc. SKÅRINGSKATEGORI TALLVERDI - 0 A 1 B 2 C 4 D 8 E 16 De enkelte skårene på hver av konsekvenstypene aggregeres til en samlet konsekvensskåre. Nedenfor vises et eksempel som viser utregningsmetoden: KONSEKVENSTYPE KATEGORI TALLVERDI 1.1 D 8 1.2 B 2 2.1 C 4 2.2 A 1 3.1 B 2 3.2 D 8 4.1 - 0 4.2 C 4 5.1 B 2 5.2 A TOTALT 1 32 Den samlede konsekvensskåren for dette scenarioet vil være 32. Den samlede konsekvensskåren plasseres også i kategoriene A–E. Av tabellen på neste side kan man se at dette tilsvarer konsekvenskategori C, noe som tilsvarer at konsekvensene av scenarioet vurderes som middels store. DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 39 Vedle g g KATEGORI KONSEKVENSER INTERVALL A Svært små 1–10 B Små 11–20 C Middels store 21–40 D Store 41–80 E Svært store 81–160 I fastsettelsen av samlet skåre teller de ti konsekvenstypene like mye. Vektingen mellom konsekvenstypene gjøres gjennom defineringen av intervaller for hver skåre (fra A til E). Det er gjort en avstemming mellom de ulike konsekvenstypene som innebærer at alle A-skårer vurderes som like alvorlige og tilsvarende for B, C, D og E-skårene. Et visst økonomisk tap vil dermed vektes likt som en bestemt naturskade og et visst antall dødsfall. Vektingen er basert på skjønn og verdivurderinger gjort av dsb. En strukturert fremgangsmåte er nødvendig for å skape konsistens i konsekvensvurderingene i de ulike scenarioanalysene. 40 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) Vedle g g VEDLEGG C: VURDERING AV USIKKERHET Vurdering av usikkerheten knyttet til sannsynlighetsangivelser og konsekvenser gjøres ved å vurdere kunnskapsgrunnlaget for vurderingene og resultatenes sensitivitet for endringer i forutsetningene. Kunnskapsgrunnlaget Følgende indikatorer vurderes på en tredelt skala fra liten til stor: • Tilgang på relevante data og erfaringer. Hvor godt er datamaterialet for vurderingene (tidligere erfaringer)? • Forståelse av hendelsen som analyseres (hvor kjent og utforsket er fenomenet). Hvor godt kjent er fenomenet som analyseres? • Enighet blant ekspertene (som har deltatt i risikoanalysen). Hvor stor grad av enighet har det vært blant deltakerne på seminaret? Sensitivitet Vurdering av resultatenes sensitivitet gjøres ved å se på hvor følsomme angivelsene for sannsynlighet og konsekvenser er for endringer i forutsetninger og angivelser. Det er viktig å få frem hvilke faktorer resultatene er sensitive i forhold til, og hvor stor betydning disse faktorene har for analyseresultatene. Sensitivitet vurderes for både sannsynlighets- og konsekvensvurderingene. Følgende spørsmål stilles for å si noe om sensitiviteten: 1. Hva skal til for at sannsynligheten for at hendelsen skal inntreffe blir vesentlig høyere eller lavere? 2. Hva skal til for at den enkelte konsekvenstype blir vesentlig større eller mindre? Svarene kategoriseres på en skala fra liten til stor og sier noe om sensitiviteten vurderes som stor eller liten samlet sett. Svarene vil avdekke de mest avgjørende forutsetningene (forutsetninger for scenarioet og forhold ved systemet som analyseres) og antakelsene som ligger til grunn for angivelsene av sannsynlighet og konsekvenser (premisser for angivelsene). Avgjørende forutsetninger (små endringer gir store utslag) betyr at resultatene er sensitive i forhold til disse. Det gjøres en vurdering av usikkerheten knyttet til hver enkelt konsekvenstype. Er det konsekvenstyper som vurderes som irrelevante tas de ikke med i usikkerhetsvurderingen. Samlet vurdering av usikkerhet knyttet til analyseresultatene er gjennomsnittsverdien av usikkerhetsvurderingene knyttet til både sannsynlighet og konsekvenser. Ved presentasjon av usikkerhet knyttet til den spesifikke risikoanalysen i rapporten Nasjonalt risikobilde vises den samlede usikkerhetsvurderingen gjennom ulik farge på sirkler i en skjematisk presentasjon av analyseresultatene. KUNNSKAPSGRUNNLAG LITEN MODERAT STOR Tilgang på relevante data og erfaringer 1 2 3 Forståelse av hendelsen som analyseres (hvor kjent og utforsket er fenomenet) 1 2 3 Enighet blant ekspertene (som har deltatt i risikoanalysene) 1 2 3 STOR MODERAT LITEN 1 2 3 STOR MODERAT LITEN 1,0–1,49 1,5–2,49 2,5–3,0 SENSITIVITET I hvilken grad påvirker endringer i forutsetningene for scenarioet angivelsen for sannsynligheten? SAMLET VURDERING AV USIKKERHET – SANNSYNLIGHET Gjennomsnittsverdi DSB TEMA / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 41 Vedle g g KUNNSKAPSGRUNNLAG LITEN MODERAT STOR Tilgang på relevante data og erfaringer 1 2 3 Forståelse av hendelsen som analyseres (hvor kjent og utforsket er fenomenet) 1 2 3 Enighet blant ekspertene (som har deltatt i risikoanalysene) 1 2 3 STOR MODERAT LITEN 1 2 3 STOR MODERAT LITEN 1,0–1,49 1,5–2,49 2,5–3,0 SENSITIVITET I hvilken grad påvirker endringer i forutsetningene for scenarioet angivelsen for konsekvensene? SAMLET VURDERING AV USIKKERHET – KONSEKVENSER Gjennomsnittsverdi 42 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) DSB RAPPORT / Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) 43 NOTATER 44 Fremgangsmåte for utarbeidelse av Nasjonalt risikobilde (nrb) / DSB RAPPORT Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Rambergveien 9 3115 Tønsberg Telefon 33 41 25 00 Faks 33 31 06 60 [email protected] www.dsb.no ISBN 978-82-7768-367-6 (PDF) HR 2279 September 2015
© Copyright 2024