Tilrådning om forskrift om fremmede organismer
RAPPORT M-313 | 2015 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer Tilrådning om forskrift om fremmede organismer Utførende institusjon: Miljødirektoratet M-nummer: M-3013 | 2015 År: 2015 Sidetall: 165 Utgiver: Miljødirektoratet Forfatter(e): Miljødirektoratet Tittel - norsk og engelsk: Tilrådning om forskrift om fremmede organismer 4 emneord: naturmangfoldloven, fremmede organismer, biologisk mangfold, naturmangfold Forside: Kjempebjørnekjeks (Heracleum mantegazzianum) Foto: Kim Abel, naturarkivet.no Layout: Guri Jermstad Sammendrag: Denne tilrådingen omhandler Miljødirektoratets forslag til forskrift om fremmede organismer, hjemlet i naturmangfoldloven kapittel IV. På vegne av Klima- og miljødepartementet (KLD) ble et forslag til forskrift sendt på offentlig høring den 15. juli 2014, med høringsfrist 20. oktober 2014. Det kom inn 90 høringsuttalelser til forskriften. Forskrift om fremmede organismer har til formål å forebygge introduksjoner av fremmede organismer som kan medføre uheldige følger for naturmangfoldet i Norge. Gjennom forskriften vil Norge få på plass et helhetlig regelverk for innførsel og utsetting av de fleste organismegrupper. I tillegg til å være et sentralt virkemiddel for å hindre at fremmede organismer gjør skade på norsk natur, er forskriften et viktig ledd i oppfølgingen av Norges forpliktelser under konvensjonen om biologisk mangfold. Hovedgrepene i forskriften er et generelt krav om tillatelse ved innførsel av organismer og ved utsetting av en rekke fremmede organismer, forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av visse listeførte fremmede organismer, et generelt krav til aktsomhet ved aktivitet som ikke krever tillatelse, samt meldeplikt for innførsel av visse fremmede organismer som ikke krever tillatelse. Forskriften er til dels en videreføring av gjeldende rett under viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, men innfører også krav om tillatelse eller forbud for organismegrupper som hittil har vært svakt regulert mht. biologisk mangfold, herunder landlevende planter, marine organismer og virvelløse dyr. Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Innhold 1 Om tilrådning om forskrift om fremmede organismer.................................................................6 1.1Bakgrunn................................................................................................................................6 1.2 Forskriftens formål...............................................................................................................6 2 Forskriftens hovedgrep.....................................................................................................................7 3 Sammendrag av høringsinnspill og viktige endringer etter høring.............................................8 3.1Høringsinstanser....................................................................................................................8 3.2 Sammendrag av høringsinnspillene....................................................................................9 3.3 Viktige endringer etter høringen........................................................................................9 4 Overordnede merknader til forskriften..........................................................................................10 5 Forskriftens oppbygging, innretning og begrepsbruk..................................................................16 5.1 Generelle høringsinnspill......................................................................................................16 5.2 Forskriften kapittel II og III– oppbygging og begrepsbruk.............................................17 6 Formål, virkeområde og definisjoner – kapittel I..........................................................................20 6.1Formål.....................................................................................................................................20 6.2 Stedlig virkeområde..............................................................................................................22 6.3 Saklig virkeområde og forholdet til annet regelverk........................................................22 6.4Definisjoner............................................................................................................................26 7 Innførsel og utsetting av landlevende planter...............................................................................30 7.1Generelt..................................................................................................................................30 7.2 Forbud mot innførsel av landlevende planter....................................................................32 7.3 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av landlevende planter...............................32 7.4 Forbud mot utsetting og omsetning av landlevende planter..........................................34 7.5 Krav om tillatelse ved utsetting av landlevende planter..................................................52 7.6 Unntak fra krav om utsettingstillatelse for landlevende planter i private hager, parkanlegg mv...........................................................................................................54 7.7 Unntak fra krav om utsettingstillatelse for visse arter....................................................65 7.8 Krav om utsettingstillatelse for visse arter.......................................................................66 8 Innførsel og utsetting av ferskvannsorganismer...........................................................................66 8.1 Forbud mot innførsel av ferskvannsorganismer...............................................................66 8.2 Krav om tillatelse ved innførsel av ferskvannsorganismer..............................................67 8.3 Unntak fra krav om innførselstillatelse (akvarieorganismer)..........................................68 8.4 Krav om tillatelse ved innførsel av akvarieorganismer....................................................69 8.5 Krav om tillatelse ved utsetting i sjø og vassdrag.............................................................73 8.6 Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting i hagedam....................................................77 8.7 Krav om melding ved utsetting i hagedam og overgangsbestemmelser......................78 3 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 9 Innførsel og utsetting av marine organismer.................................................................................80 9.1 Forbud mot innførsel av marine organismer.....................................................................80 9.2 Krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer....................................................81 9.3 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer.................................82 9.4 Krav om tillatelse ved utsetting i sjø...................................................................................82 9.5 Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting i sjø (akvakultur)........................................83 10 Innførsel og utsetting av landlevende pattedyr, krypdyr, fugler og amfibier...........................84 10.1 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av listeførte arter........................................84 10.2 Innførsel og hold av pelsdyr, samt hold av andre arter....................................................86 10.3 Utsetting av vilt.....................................................................................................................89 11 Innførsel og utsetting av landlevende virvelløse dyr....................................................................89 11.1 Innførsel og utsetting av mørk jordhumle til pollinering i drivhus..................................89 11.2 Innførsel og utsetting av europeisk honningbie................................................................92 11.3 Innførsel og utsetting av hobbydyr og arter til bruk som agn........................................93 11.4 Innførsel og utsetting av biologiske plantevernmidler.....................................................95 12 Innførsel og utsetting av øvrige organismegrupper (mikroorganismer, alger, sopp)..............96 13 Søknad, søknadsbehandling og melding – kapittel IV..................................................................98 13.1 Krav til søknaden...................................................................................................................98 13.2Søknadsbehandlingen...........................................................................................................102 13.3 Melding ved innførsel...........................................................................................................104 13.4 Endring og omgjøring av tillatelser.....................................................................................106 14 Krav til aktsomhet og til virksomheter og tiltak som kan medføre spredning – kap. V..........107 14.1 Alminnelige krav til aktsomhet............................................................................................107 14.2 Tiltaks- og varslingsplikt......................................................................................................114 14.3 Krav om å informere ansatte og mottakere av fremmede organismer.........................115 14.4 Krav til oppbevaring og emballering under transport......................................................118 14.5 Krav om tiltak ved hold av vannlevende fremmede organismer....................................119 14.6 Krav om skriftlig miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av parkanlegg mv. 120 14.7 Krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer..........................................................................................................125 15 Merking og internkontroll – kapittel VI..........................................................................................134 15.1 Merking av forsendelser......................................................................................................134 15.2 Plikt til å utføre internkontroll.............................................................................................135 16 Kontroll med innførsel – kapittel VII...............................................................................................139 16.1 Kontroll med innførsel..........................................................................................................139 16.2 Innførsel i strid med forskriften..........................................................................................140 16.3Kostnader...............................................................................................................................140 4 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 17 Avsluttende bestemmelser – kapittel VIII......................................................................................140 17.1 Vedtaksmyndighet og delegering.......................................................................................140 17.2 Klageadgang og klageinstans...............................................................................................141 17.3Dispensasjon..........................................................................................................................142 17.4Tilsyn.......................................................................................................................................143 17.5 Håndheving og sanksjoner...................................................................................................144 17.6 Endringer i forskriften..........................................................................................................146 17.7 Forskriftens ikrafttreden......................................................................................................147 18 Økonomiske og administrative konsekvenser...............................................................................147 18.1 Samfunnsnytten av forskriften...........................................................................................147 18.2 Konsekvenser for planteskoler, gartnerier og grøntanleggssektoren...........................148 18.3 Konsekvenser av en vridning mot bruk av arter i lavere risikokategorier....................150 18.4 Vurdering av om forskriften medfører en vridning mot økt import..............................151 18.5 Tiltak for å bedre norsk produksjon....................................................................................154 18.6 Konsekvenser av kompetansekravet..................................................................................154 18.7 Konsekvenser for andre næringer......................................................................................156 18.8 Konsekvenser for forbrukere..............................................................................................158 18.9 Økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen....................................159 18.10Samlet vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriften.....................163 19 Handelsmessige konsekvenser........................................................................................................163 5 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 1 Om tilrådning om forskrift om fremmede organismer 1.2 Forskriftens formål Globalt er fremmede organismer regnet som en av de store truslene mot naturmangfoldet. Ifølge Artsdatabanken er det registret ca. 1180 fremmede arter i norsk natur som kan formere seg under norske forhold. Nærmere 65 % av disse utgjør ingen eller liten miljørisiko. Noe under 20 % av alle fremmede artene som finnes i landet, er derimot vurdert til å utgjøre høy eller svært høy risiko for landets naturmangfold. Disse fremmede skadelige artene truer naturmangfoldet ved at de for eksempel fortrenger leveområder eller konkurrerer om næringen til arter som finnes naturlig i landet, eller krysser seg med arter som finnes naturlig i landet og utvanner egenarten til disse. Noen fremmede skadelige arter utgjør en trussel mot naturmangfoldet ved at de er bærere av sykdomsorganismer eller parasitter. Miljødirektoratet legger med dette fram forslag til forskrift om fremmede organismer hjemlet i lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) § 2 og kapittel IV (§§ 28-31), lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven) § 7 andre ledd og lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen § 2. Forslaget til forskrift med vedlegg er vedlagt denne tilrådingen. 1.1 Bakgrunn Klimaet i Norge er en begrensende faktor for en del fremmede organismer, men arter som signalkreps m/krepsepest, lakseparasitten Gyrodactylus salaris, mink, brunskogsnegl, rynkerose og sitkagran har vist seg å kunne medføre store konsekvenser for naturmangfoldet også her. Fremmede organismer kan også medføre betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. I Norge fører eksempelvis Gyrodactylus salaris til årlige samfunnsøkonomiske tap i størrelses orden 200-250 millioner kroner, bl.a. på grunn av tapt laksefiske. I tillegg kommer kostnader forbundet med bekjempelse av parasitten. I EU er de årlige samfunnskostnadene knyttet til fremmede organismer beregnet til minst 12,5 milliarder euro. Mange fremmede organismer har også betydelig negativ påvirkning på økosystemtjenester som er viktige for menneskers liv og helse, slik som rent drikkevann og friluftslivmuligheter. Et tidligere utkast av forskriften var på høring sommeren 2010. På bakgrunn av de mange innspillene til forslaget, og sett i lys av at forskriftens kompleksitet og grenseflater mot annet regelverk, ble det besluttet å gjennomføre en grundig prosess for å følge opp innspillene i høringen. Det ble avholdt flere møter med Mattilsynet, Fiskeridirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet, for å diskutere berørings punkter mellom de ulike regelverkene. I 2012 kom Artsdatabankens risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. I 2014 ble naturmangfoldloven dessuten endret, bl.a. for å gi adgang til å innføre forbud mot utsetting og omsetning av fremmede organismer for å unngå vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold, og for å unnta utsetting av landlevende planter i private hager fra søknadskrav. Resultatet av dette var at forslaget til forskrift ble såpass endret at det ble besluttet å sende det på ny høring. Forskrift om fremmede organismer har til formål å forebygge introduksjoner av fremmede organismer som kan medføre slike uheldige følger for natur mangfoldet i Norge. Gjennom forskriften vil Norge få på plass et helhetlig regelverk for innførsel og utsetting av de fleste organismegrupper. I tillegg til å være et sentralt virkemiddel for å hindre at fremmede organismer gjør skade på norsk natur, er forskriften et viktig ledd i oppfølgingen av Norges forpliktelser under konvensjonen om biologisk På vegne av Klima- og miljødepartementet (KLD), sendte Miljødirektoratet forslag til forskrift om fremmede organismer på offentlig høring den 15. juli 2014, med høringsfrist 20. oktober 2014. 6 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 • Krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer (unntak: innførsel til akvarier/mat). • Krav om tillatelse ved utsetting av marine organismer som ikke har tillatelse under akvakulturloven, herunder bruk av rensefisk i oppdrett. • Forbud mot innførsel av levende amerikahummer. • Krav om tillatelse ved innførsel av «kuldetolerante» ferskvannsakvarieorganismer. • Meldeplikt ved innførsel av «varmekjære» ferskvannsakvarieorganismer og marine organismer til akvarier/mat. • Forskriftsfesting av unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av gullfisk og koikarpe i hagedam. mangfold1. Naturmangfoldloven kapittel IV, som også er hjemmelsgrunnlag for forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, vil tre i kraft i sin helhet når forskrift om fremmede organismer blir vedtatt. 2 Forskriftens hovedgrep Hovedgrepene i forskriften er et generelt krav om tillatelse ved innførsel av organismer og ved utsetting av en rekke fremmede organismer, forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av visse listeførte fremmede organismer, et generelt krav til aktsomhet ved aktivitet som ikke krever tillatelse, samt meldeplikt for innførsel av visse fremmede organismer som ikke krever tillatelse. Forskriften er til dels en videreføring av gjeldende rett under viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, men innfører også krav om tillatelse eller forbud for organismegrupper som hittil har vært svakt regulert mht. biologisk mangfold, for eksempel landlevende planter. Det er foreslått utsatt ikrafttreden for flere av disse punktene. De viktigste endringene forslaget til forskrift om fremmede organismer vil medføre i forhold til gjeldende rett er: • Nasjonale forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av 31 landlevende planter i kategorien svært høy økologisk risiko i Fremmede arter i Norgemed norsk svarteliste 2012. • Krav om tillatelse ved utsetting av landlevende planter, med en rekke unntak (utsetting av norske treslag, utsetting i private hager, utsetting av øvrige landlevende planter fra norske bestander i parkanlegg, andre dyrkete områder, transport- og næringsutbyggingsområder, utsetting i parkanlegg mv. hvis plantene i liten grad kan påregnes å spre seg og utsettingen i liten grad medfører miljørisiko). • Krav om tillatelse ved innførsel og utsetting av virvelløse dyr, herunder innførsel og bruk av utenlandsk mørk jordhumle til pollinering i drivhus, og innførsel av hobbydyr (unntak: listeførte taranteller, pinnedyr m.m.). 1 Jf. CBD art. 8 h, som forplikter Norge til «så langt det er rimelig og hensiktsmessig, å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, leveområder eller andre arter». 7 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner: Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU), Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU), Avdeling for ingeniør- og naturfag ved Høgskulen i Sogn og Fjordane, Norsk genressurssenter ved Norsk institutt for skog og landskap, Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (på vegne av nasjonalt nettverk for botaniske hager), Bioforsk Midt-Norge, Veterinærinstituttet, Stiftelsen Det norske arboret – arboretet på Milde. 3 Sammendrag av høringsinnspill og viktige endringer etter høring 3.1 Høringsinstanser Til forslaget til forskrift om fremmede organismer er det kommet inn 90 høringsuttalelser2: 19 fra statlige forvaltningsorgan eller -selskap, 11 fra fylkesmannsembeter, 12 fra kommuner, 8 fra universiteter/høgskoler/forskningsinstitusjoner, 30 interesseorganisasjoner/foreninger/bransjeforbund, 7 fra bedrifter/næringsdrivende og 3 fra privatpersoner. Interesseorganisasjoner/foreninger/bransjeforbund: Det norske hageselskap, NHO Mat og Landbruk, Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS), Norsk Gartnerforbund, Nord-Norges gartnerforening, Hedmark og Oppland gartnerforening, Bad park og idrett, Norsk landbruksrådgivning, Norske anleggsgartnere - miljø- og landskapsentreprenører, Norske landskapsarkitekters forening, Norske landskapsarkitekters forening avdeling Rogaland, Norsk forening for grønne tak, Norske torv- og jordprodusenters bransjeforbund, Norwegian Greenkeepers Association, Avfall Norge, Norges Zoohandleres Bransjeforening, Norsk akvarieforbund, Norsk hagedamforening, Norges pelsdyralslag, Byggenæringens landsforening, Norges jeger- og fiskerforbund, Norges skogeierforbund, Standard Norge, WWF-Norge, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA), Norges miljøvernforbund, Naturvernforbundet, Landsorganisasjonen i Norge, Norges bondelag, Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening. Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til forslaget: Statlige forvaltningsorgan og -selskap: Landbruksog matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Mattilsynet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Statens vegvesen Vegdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Jernbaneverket, Landbruksdirektoratet, Riksantikvaren, Norges vassdrags- og energidirektorat, Forsvarsbygg, AVINOR. Fylkesmannsembeter: Rogaland, Sør-Trøndelag, Hedmark, Oslo og Akershus, Oppland, Hordaland, Vest-Agder, Telemark, Møre og Romsdal, Aust-Agder, Nord-Trøndelag. Kommuner: Bergen, Steinkjer, Time, Birkenes, Vestnes, Sandnes, Skedsmo, Røyken, Orkla landbruk (landbrukskontor for Orkdal og Meldal), Grimstad, Oslo. Bedrifter/næringsdrivende: Interflora Norge SA, Hagelandsgruppen AS, E-plant Norge SA, Sagaplant AS, Bergknapp AS, Multiconsult, Rambøll Norge AS. Privatpersoner: Professor emeritus Magne Bruun, professor emeritus Gunnar Jarle Sorte, professor emeritus Atle Håbjørg. Innspillene fra FAGUS støttes av Bad, park og idrett, Byggenæringens landsforbund, Norske anleggsgartnere miljø og landskapsentreprenører, Norsk forening for grønne tak, Norske landskapsarkitekters forening avdeling Rogaland, Norske landskapsarkitekters forening Norge, Det norske hageselskap og Rambøll. Innspillene fra E-plant Norge SA støttes av Hedmark og Oppland Gartnerforening. Innspillene fra Norges Gartnerforbund støttes av Hedmark og Oppland Gartnerforening, Norges bondelag og NHO Mat og Landbruk. Innspillene fra Standard Norge støttes av Byggenæringens landsforbund og Norske anleggsgartnere miljø og landskapsentreprenører. Innspillene fra Stiftelsen Det norske arboret er støttet av Norges Gartnerforbund og E-plant Norge SA. Innspillene fra Fylkesmannen i Rogaland støttes av Fylkesmannen i Hordaland. Innspillene fra SABIMA støttes av Naturvernforbundet og WWF - Norge. 2 8 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader til saken: Statlige forvaltningsorgan: Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Sjøfartsdirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet. • effekten og gjennomførbarheten av meldingskrav ved innførsel av akvarieorganismer og utsetting av organismer i hagedam betviles. • krav til kompetanse for å kunne etterleve aktsomhetsplikten, vurdere søknadskrav, fremme søknad mv. anses å være for omfattende. Fiskeridirektoratet ber dessuten om en klargjøring av at forskrift om fremmede organismer ikke utløser krav om tillatelse ved utsetting av rensefisk til bruk i akvakultur. Interesseorganisasjoner/foreninger/bedrifter: Norges fiskarlag. Mange høringsinstanser, inkl. fylkesmenn og kommuner, ønsker et strengere regelverk, og ønsker bl.a.: 3.2 Sammendrag av høringsinnspillene • forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av flere arter som utgjør svært høy eller høy økologisk risiko. • krav om tillatelse ved innførsel av landlevende planter. • skjerpet aktsomhetsplikt, bl.a. for å forebygge introduksjon av følgeorganismer gjennom planteimport og ved håndtering av løsmasser og andre vektorer for fremmede organismer. De aller fleste høringsinstansene er positive til at det kommer på plass et tydelig regelverk for å hindre innførsel og utsetting av fremmede organismer som kan medføre uheldige følger for det biologiske mangfold. Mange peker på at forskriftsutkastet er mer gjennomarbeidet enn tidligere, men at regelverket fortsatt framstår som omfattende og komplisert, og at det er viktig at det blir utarbeidet veilednings- og informasjonsmateriell til forskriften. 3.3 Viktige endringer etter høringen De største innvendingene kommer fra LMD, grøntbransjen (planteskoler, grøntanleggssektoren og bransjeforbund), forskningsmiljøer innenfor plantevitenskap og landskapsplanlegging, botaniske hager, zoobransjen samt akvarie- og hagedamforeninger. Kritikken dreier seg bl.a. om: På bakgrunn av høringsinnspillene, og en etterfølgende vurdering av miljørisiko sett i forhold til samfunnsøkonomiske vurderinger, foreslår Miljødirektoratet flere endringer i forslaget til forskrift med vedlegg. De viktigste endringene er: • nasjonale forbud mot enkelte arter av landlevende planter. Kritikken retter seg særlig mot kunnskapsgrunnlaget (Artsdatabankens «svarteliste»), som flere anser at ikke er egnet som grunnlag for å forby plantene, og dels mot at det foreslås nasjonale forbud i tilfeller der miljørisikoen anses å være begrenset til deler av landet. • mangelfull utredning av hvilke konsekvenser kravet om utsettingstillatelse og aktsomhetsplikten har for grøntbransjen. Det pekes på at sammen med de foreslåtte forbudene, vil dette medføre nedleggelser av planteskoler og vridning mot import, noe som bl.a. øker risikoen for introduksjon av skade gjørere. Noen betviler effekten av utsatt ikrafttreden av forbudene, mens andre ber om at dette gis for ytterligere arter/år. • Reduksjon i antallet landlevende planter som det foreslås forbud mot utsetting og omsetning av (vedlegg IV) fra 36 til 31 (fjernet enkelte planter som utgjør miljørisiko i begrensede deler av landet). Disse artene foreslås det dessuten å forby innførsel av (vedlegg I). • Utsatt ikrafttreden for kravet om tillatelse ved utsetting av risikovurderte planter i parkanlegg, dyrkete områder og transport- og nærings utbyggingsområder. I tilrådingen anbefales det at Miljødirektoratet foretar en nærmere avklaring av når søknadskravet utløses og en vurdering av de økonomiske konsekvensene av søknadskravet. 9 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Beskrivelsen i høringsnotatet av forholdet mellom naturmangfoldloven og forskriftsforslaget på den ene siden, og matloven og dyrevelferdsloven på den andre, framstår som mer ryddig, uttaler Mattilsynet. • Unntak fra søknadskravet for utsetting i park anlegg, dyrkete områder og transport- og nærings utbyggingsområder for planter av norske bestander. • Noe forenklede krav til søknadens innhold. • Utsatt ikrafttreden for meldingskrav ved innførsel av vannlevende organismer til innesluttet bruk. Foreslått meldingskrav ved utsetting i hagedam utgår. • Utsatt ikrafttreden for kravet om tillatelse til utsetting av rensefisk til bruk i akvakultur. Statens vegvesen peker på at de er ansvarlig for en omfattende aktivitet over hele landet hvor konflikter mellom naturmangfold og fremmede organismer kan oppstå, og at de derfor er positive til et tydelig regelverk som vil regulere dette. De er generelt positive til høringsforslaget, men har flere innspill og kommentarer. 4 Overordnede merknader til forskriften Jernbaneverket er enig i at det er behov for et tydelig regelverk for å hindre spredning av fremmede organismer som utgjør en risiko for naturmangfoldet. De mener at utkastet til forskrift er et bidrag til å stanse tap av naturmangfold, og at forskriftsforslaget er forbedret på en rekke områder sammenlignet med utkast til forskrift som var på høring i 2010. Videre peker de på behov for et tydelig regelverk om ansvar, tiltak og metoder for bekjemping av det som allerede har spredd seg, i tillegg til koordinert innsats for bekjemping på tvers av etater, kommuner og private. Jernbaneverket uttaler at jernbanen dels fungerer som en spredningskorridor for fremmede skadelige arter, og anslår at de brukte ca. 1 million kroner til bekjemping av fremmede skadelige planter i 2013. 4.1.1 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) uttaler at forskriftsutkastet framstår som mer gjennomarbeidet enn tidligere, og at det er foretatt flere viktige avklaringer og avgrensninger mot annet regelverk. De mener imidlertid at forskriften fortsatt framstår som svært omfattende og komplisert, og at det er spesielt behov for ytterligere gjennomarbeiding hva gjelder praktiske, administrative og økonomiske konsekvenser. LMD peker på at dette er et område som tidligere ikke har vært tilsvarende regulert, og at det derfor er spesielt viktig at det nye regelverket ivaretar hensynet til brukerne. Regelverket bør være enkelt, forutsigbart og forståelig, og ivareta regjeringens mål om forenkling. Regelverket skal ivareta viktige hensyn, men det må være både proporsjonalt og hensiktsmessig, og det er viktig å foreta grundige avveininger mot andre samfunnsinteresser. Det er også viktig at det nye regelverket samordnes med annet tilgrensende regelverk slik at man unngår dobbeltregulering og byråkratisering, uttaler LMD. Riksantikvaren mener at forslaget til forskrift om fremmede organismer er krevende å sette seg inn i, noe som bl.a. kan skyldes at forskriften omfatter ulike virkeområder, fagfelt og interesser, med påfølgende unntaksbestemmelser, samt unntak av unntak, som konsekvens av dette. Riksantikvaren påpeker at det generelt åpnes for omfattende skjønnsutøvelse i forvaltningen av forskriften, og at dette både kan være positivt og negativt. Faren for ulik behandling blir, ifølge Riksantikvaren, stor. Riksantikvaren oppfordrer miljømyndighetene til å gå ut med bred informasjon, både til private og profesjonelle, om at forskriften om fremmede organismer ikke har tilbakevirkende kraft. Riksantikvaren mener det også er nødvendig at miljømyndighetene er tydelige på at ikke alle fremmede arter utgjør en risiko for naturmangfoldet. Mattilsynet mener at forskriftsforslaget og tilhørende høringsdokumenter er ryddigere og tydeligere enn tidligere utkast som de har gitt innspill på, selv om det hele fremdeles framstår som ganske komplekst og omstendelig. God veiledning vil være viktig for at virksomheter og andre brukere skal forstå og kunne etterleve reglene i praksis. Mattilsynet uttaler videre at det er tatt hensyn til de viktigste innvendingene de tidligere har hatt mht. akvatiske dyr og landdyr, og at åpenbare dobbeltreguleringer er fjernet. Forsvarsbygg uttaler at de forvalter store arealer fordelt over store deler av landet, og at konflikter mellom naturmangfold og fremmede arter kan oppstå. De er derfor positive til et regelverk som 10 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 rettledningsmateriell knyttet til forskriften og relatert regelverk. gir klare retningslinjer. De er generelt positive til høringsforslaget, men har flere innspill og kommentarer. Fylkesmannen i Rogaland peker på at svært mange arter har et stort trusselpotensiale mot vårt naturlige biologiske mangfold, og at det er viktig å ha et godt regelverk som kan legge til rette for en så god beskyttelse som mulig mot disse. Fylkesmannen mener at Miljødirektoratet har lagt ned et stort og omfattende arbeid med forslag til forskriftstekst, vedlegg og begrunnelser. Forholdet til annet lovverk har komplisert arbeidet, og konsekvensavveiinger mot andre samfunnsinteresser og sektorer har nok vært krevende, uttaler Fylkesmannen. Fylkesmannen mener at det generelt er krevende å sette seg inn i hva som gjelder for de ulike organismene mht. innførsel, omsetning og utsetting. Et minstekrav til oppfølging av forskriften bør, etter Fylkesmannens syn, være at det utarbeides en pedagogisk veileder for reglene som gjelder import, omsetning, utsetting og eksport av arter, med hovedvekt på Miljødirektoratets myndighetsområde, men som bl.a. også omtaler andre relaterte lover. Landbruksdirektoratet er positive til at det kommer på plass utdypende regler om fremmede organismer, men ser behov for at landbruksinteressene ivaretas i denne prosessen. Avinor mener det er positivt med konkretiseringer av dagens krav til fremmede organismer i natur mangfoldloven, og registrerer at forskriften er relevant for deres drift, særlig ved massehåndtering og tilsåing etter anleggsarbeider osv. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at forslaget til forskrift om fremmede organismer generelt er godt, og støtter store deler av forslaget. På en del punkter mener de imidlertid at forskriften bør være strengere enn det som ligger i forslaget. Fylkesmannen mener at det er bra at forskriften innfører forbud mot både omsetting og utsetting av flere problematiske arter (vedlegg IV). Å redusere forekomst av fremmede arter er et viktig ledd i arbeidet for å ta vare på naturen og de dyr og planter som lever der, uttaler Fylkesmannen. Det er bra at fokuset i forskriften er organismer som ikke naturlig forekommer på stedet, og ikke bare de som er i fremmed i Norge. Dette er viktig for å ta vare på naturmangfoldet i Norge, uttaler Fylkesmannen. Fylkesmannen i Vest-Agder peker på at skadelige effekter av fremmede arter er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet både internasjonalt og nasjonalt, og at det derfor er svært viktig å få på plass og ta i bruk et tilstrekkelig regelverk for å hindre, begrense og kontrollere spredning av fremmede arter. Dersom reglene skal gi den nødvendige effekt, må de være tilpasset de utfordringene vi står overfor og gi mulighet for å forvalte de fremmede artene slik at de ikke påfører naturen skade. Dette gjelder selv om reglene kan vanskeliggjøre bruken av fremmede arter eller gjøre det økonomisk mindre lønnsomt, uttaler Fylkesmannen i Vest-Agder. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at regelverket må være oversiktlig og lettfattelig for folk flest. Fylkesmannen mener at reglene i størst mulig grad må sikre mot skadelige effekter ved at barrierene bygges inn i systemet, uavhengig av den enkeltes oppfølging av vilkår for bruk av de fremmede artene i ulike sammenhenger. Det innebærer at det bør være færrest mulig alternativer og at hovedregelen bør være at innførsel, utsetting og omsetning av fremmede arter krever tillatelse. Det bør være tydelige forbud mot skadelige organismer. Unntakene fra kravet om tillatelse bør være få, og de organismene unntakene gjelder, må enkeltvis være vurdert til å ha lav risiko for det naturlige biologiske Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at forskrift om fremmede organismer er et etterlengtet verktøy i kampen mot en stor trussel mot det biologiske mangfoldet i Norge, og at forskriften vil kunne bli svært viktig for å hindre fremmede arter i å spre seg i naturen vår. En forutsetning for dette er at den er tydelig og har et sterkt fokus på å være føre var. Fylkesmannen uttaler at det er behov for strenge reguleringer for å hindre tap av stedegent biologisk mangfold som følge av invaderende fremmede organismer. Et forbud mot innførsel og utsetting av arter med svært høy økologisk risiko for biologisk mangfold i Norge er et nødvendig verktøy som vi har manglet fram til nå. Fylkesmannen synes lovverket som regulerer fremmede organismer er uoversiktlig og krevende å sette seg inn i, og at det er komplekst fordi ulike lover og forskrifter regulerer ulike organismer. Fylkesmannen peker på at forskrift om fremmede organismer er omfattende, og at det tar tid å få oversikt over hvilke regler som gjelder for ulike arter. Det er behov for et omfattende informasjons- og 11 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener Miljødirektoratet har lagt ned et solid arbeid med forskriften om fremmede organismer og at en slik forskrift vil ha stor betydning for arbeidet med å ivareta naturmangfoldet i fylkene. På noen områder mener de forskriften bør være noe strengere og tydeligere enn dagens utkast. Forskriften er krevende å sette seg inn i, særlig hvilke regler som gjelder for de ulike organismene, uttaler Fylkesmannen. De mener derfor det er behov for å se på om forskriften/ forskriftsteksten kan forenkles. I tillegg ser de behov for en godt gjennomarbeidet veileder, som må være tilgjengelig fra forskriften trer i kraft. mangfoldet, skriver Fylkesmannen. Fylkesmannen understreker også betydningen av forebyggende og holdningsskapende informasjonsarbeid rettet mot allmennheten, næringslivet og forvaltningen. Kunnskap om fremmede organismer, skadevirkningene av disse og retningslinjer for forvaltning av slike organismer er viktig for å sikre oppslutning om og etterlevelse av reglene og derigjennom få den tilsiktede effekt av dem. Fylkesmannen i Aust-Agder mener at forskriften er omfattende og til dels krevende å forstå, samtidig som budskapet er svært viktig å få formidlet til befolkningen. De mener det må legges ned betydelig innsats i å formidle budskapet, f.eks. gjennom informasjonsmateriell tilpasset de ulike aktørene. Planteskoler, importører av planter og fisk, fiskere, reisende og hageeiere vil ha behov for tilpasset informasjon. Fylkesmennene kan bidra i utarbeidelsen av informasjonskampanjer tilpasset de regionale utfordringene, uttaler Fylkesmannen. Bergen kommune uttaler at kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for forskriften er betydelig bedre enn ved forslaget i 2010. Dette skyldes i stor grad revidering av norsk svarteliste i form av Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. Bergen kommune mener foreliggende forslag til forskrift utgjør en fagligere sterkere vurdering av fremmede organismer som tema, slik at forskriften nå fremstår som mer gjennomarbeidet og helhetlig. Fylkesmannen i Telemark støtter forslaget til forskrift, da de mener at forskriften vil bidra til å ivareta stedegent naturmangfold, og spesielt rødlistede arter og truede naturtyper. De peker på at forskriften er komplisert å sette seg inn i, og at det bør vurderes om det kan utarbeides informasjonsmateriell, gjerne rettet mot spesifikke brukergrupper, som kan gjøre bestemmelsene i forskriften mer intuitivt forståelige. Vestnes kommune, som mener at Miljødirektoratet har laget et omfattende og godt høringsdokument, støtter forslaget til forskrift, og mener at det er på tide at det iverksettes tiltak overfor fremmede arter. Kommunen finner likevel grunn til å komme med enkelte merknader da forskriften, etter deres syn, ikke er tilstrekkelig mht. ivaretagelse av det biologiske mangfold. Fylkesmannen i Oppland uttaler at det er et klart behov for bedre styring av både innførsel og utsetting av fremmende organismer til og i norsk natur, og gir sin støtte til en egen forskrift om fremmede organismer. Fylkesmannen uttaler at trusselen disse artene innebærer for naturmangfoldet sannsynligvis ikke vil bli mindre i årene som kommer, særlig med tanke på mulige klimaendringer. Fylkesmannen støtter derfor både formål og mye av innholdet i den foreslåtte forskriften, og gir ros til Miljødirektoratet for arbeidet med forslaget. Området er komplisert både faglig og juridisk, uttaler Fylkesmannen, som har forståelse for at avveininger og hensyn til andre interesser enn naturmangfold nødvendigvis må gjenspeile seg i forslaget. Fylkesmannen mener imidlertid at forskriften viser for dårlig ivaretakelse av føre-var-prinsippet for å hindre framtidig skade på stedegen natur. Sandnes kommune er positive til forskriftens formål og anser forskriften som et viktig tiltak for å sikre naturvern og biologiske mangfold i Norge. Forskriftens tiltak vedrørende restriksjoner og kontroll vil være gunstige virkemidler for å sikre at natur mangfoldloven følges. Kommunen peker på at det er viktig at kunnskapen om fremmede arter blir formidlet. Grunnet tverrfagligheten som kreves for å sette seg inn i forskriftens kompleksitet, innen plantevitenskap, plantefysiologi, biologi, zoologi og økologi, mener kommunen at det bør vurderes om det bør innføres en statlig informasjonsplikt, da myndighetene har en viktig rolle som informasjongiver om miljørisiko og spredningsfare. Kommunen peker på at forskriftens kompleksitet gjør det utfordrende å se hvilke konsekvenser forskriften vil ha for grøntanleggs bransjen. Det bør klargjøres om det innføres statlige 12 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 gledelig at det nå kommer en forskrift som kan bidra til å forebygge utsetting og spredning av svartelistearter, noe som vil være et viktig bidrag i dette miljøarbeidet. Oslo kommune er gjennomgående fornøyd med de grep som gjøres i utkast til forskrift, men mener likevel at forskriften har svakheter som bør forbedres slik at den i større grad bidrar til å begrense spredning av skadelige arter og blir enklere å praktisere. søkbare midler for utvikling av nytt plantemateriale, fjerning av fremmede spredende arter og utarbeidelse av påkrevd dokumentasjon. Birkenes kommune peker på at forskriften er omfattende, og at det vil være vanskelig å holde oversikt for privatpersoner, næringsdrivende og forvaltningsorgan som ikke arbeider med problemstillingene jevnlig. Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) uttaler at for grøntanleggsektoren vil forskriften være et verktøy i kontroll, håndtering og valg av planter, og at det derfor er viktig med en tydelig forskrift som er enkel å etterkomme. Forslaget til forskrift synliggjør plantenes betydning for våre omgivelser, og den skaper bevisstgjøring rundt det biologiske mangfold inn i grøntanleggssektoren. I de vurderinger som må foretas i forbindelse med utsetting og omsetting av planter ligger også et potensial til utvikling av ny kunnskap. Hovedregelen til krav om tillatelse, aktsomhetsplikten og føre-var-prinsippet er gode fundament som lager en ryddig ramme rundt forskriften. FAGUS ser at det er lagt ned omfattende arbeid i forslaget, og har forståelse for utfordringene som ligger bak utarbeidelsen, der mange interesser og sektorer skal ivaretas. Grimstad kommune ser behovet for tiltak som kan hindre at fremmede arter som kan forringe natur mangfoldet etablerer seg i Norge, og mener at forskriften kan være et virkemiddel i denne sammen heng. De peker på at forskriften er omfattende og at det er vanskelig å se de ulike konsekvensene av den. Kommunen uttaler at det er viktig å øke forståelsen for at fremmede organismer er et reelt problem, blant bl.a. hageeiere, de som omsetter planter, de som planlegger, opparbeider og drifter grøntanlegg, og blant turister og arbeidsinnvandrere, særlig mht. spredning av fremmede fiskearter, som er blitt et betydelig problem i deres distrikt. Kommunen uttaler at de har svært begrensede ressurser til å ta del i arbeidet med å bekjempe skadelige arter som allerede er spredt i naturen, selv om dette bør være et prioritert område. Skedsmo kommune ser to viktige problemstillinger knyttet til forskriften som kan bli utfordrende i tida som kommer, nemlig spredning av fremmede organismer fra hager/hageavfall og flytting av masser som kan inneholde spor av fremmede organismer. I praksis ser de at det vil være vanskelig å ha kontroll på spredning fra private hageeiere ol. Kommunen peker på at opprydning og restaurering av påvirkede lokaliteter ikke er omtalt i forskriften, noe som oppleves som mangelfullt. Seks vedlegg som vil være under regelmessig forandring, de mange berøringspunktene til annet regelverk, samt krav og plikter med unntak - hvor unntakene igjen er gjenstand for unntak - vitner om sakens kompleksitet. Denne kompleksitet gjør at forskriften blir noe krevende å sette seg inn i, og det blir vanskelig å forutsi hva som vil bli utfallet av forskriften når den trer i kraft. Informasjons- og veiledningsbehovet vil bli meget stort, uttaler FAGUS. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) uttaler at bekjempelse av ekspansive og økologisk truende fremmede arter er både tidskrevende og kostbart, og at det er i vår felles interesse å begrense og forhindre spredning av uønskede arter. En forskrift om fremmede organismer er et stort skritt i riktig retning, uttaler NLA, som mener at forskriften på et overordnet plan er et gjennomtenkt verktøy for å bevare det biologiske mangfold med bl.a. føre-varprinsippet som et viktig fundament. NLA peker på at forskriftens kompliserte struktur gjør at det til dels kan være vanskelig å tolke og å forutsi gjennomføringen av den og hvilke konsekvenser den vil få i praksis, Røyken kommune slutter seg til Miljødirektoratets forslag til forskrift om fremmede organismer. Oslo kommune peker på at spredning av fremmede organismer som truer biologisk mangfold er i ferd med å bli en av våre store miljøutfordringer. Dette er særlig utfordrende i Oslo, som er har flere registrerte rødlistearter og flere registrerte svartelistearter enn noen andre kommuner i landet, og det må forventes at disse problemene vil øke i omfang som følge av forventet varmere klima, mer handel og mer byggevirksomhet. Kommunene uttaler at det derfor er 13 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 vil sikre økonomiske verdier og rettigheter knyttet til høsting av norske utmarksressurser og arealressurser i norsk matproduksjon. Samtidig må regelverket gi rom for drift og videreutvikling for primærprodusenter innen foredling og salg av biologiske produkter. Norges Bondelag mener forskriften gjennomgående er uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig for næringsaktører som skal søke sette seg inn i regelverket og få svar på om de er pliktige til å søke om tillatelser. De mener høringsforslaget er i strid med regjeringserklæringens mål om at samfunnet skal bli mindre byråkratisk. Høringsforslaget vil føre til en betydelig økning i kostnader for næringen og påfølgende økt byråkrati ved behandling av søknader og kontroll, uttaler Norges Bondelag. og mener forskriften bør forenkles. NLA mener at forslaget til forskrift innebærer en sterk byråkratisering i forhold til dagens situasjon, herunder økte krav til vurderinger, informasjonsplikt og skriftlighet for alle ledd i grøntanleggsbransjen. For at krav og pålegg skal fungere etter sin hensikt er det viktig at de oppleves som målrettede og meningsfylte, og at det finnes en bred tiltro til regelverket. Forskriften og vedleggene til forskriften vil også svært sannsynlig forandres etter hvert som man får ny kunnskap om spredning av virkninger av fremmede arter. Det er viktig at det etableres en forutsigbarhet og et tillitsforhold mellom de som utarbeider og de som skal etterleve forskriften. Dette er kanskje spesielt viktig i en forskrift som angår et så vidt samfunnsperspektiv med så mange særinteresser som her. Rambøll ser det som positivt at det jobbes for å få på plass systemer for å motvirke spredning av fremmede arter der hvor slike er reelt truende for norske naturtyper. For deres bransje kan en forskrift med gode, og dynamiske vedlegg være et godt arbeidsverktøy for å foreta vurderinger av beplantning i et anlegg i forhold til fare for uønsket spredning til omliggende arealer. Forskriften vil kunne gi tydelige rammer for aktsomhets- og, føre-var-prinsippet. Imidlertid ser de at det er mange konsekvenser og virkninger av forskriftsforslaget som ikke er beskrevet, ei heller synes konsekvensutredet. De mener at forskriften er komplisert og det er vanskelig å se alle konsekvenser av denne for kunder og for bransjen. De mener dette underbygger et behov for bedre utredninger og beskrivelse av konsekvenser av forskriften, justering av innholdet i paragrafer samt en utsetting av forskriftens ikrafttredelse. Norsk Gartnerforbund (NGF) har forståelse for at arbeidet med en forskrift som skal regulere alle fremmede arter er komplisert og tidkrevende. NGF har en rekke innvendinger mot forskriften, og mener den ikke kan tre i kraft med bakgrunn i manglende og ufullstendig konsekvensanalyse for norske planteprodusenter og andre deler av grøntanleggsektoren. NGF mener at deler av forskriftsforslaget kan oppfattes å være unødvendig komplisert og vanskelig tilgjengelig, og uttaler, under henvisning til Justisdepartementets veiledning om lovog forskriftsarbeid, at det er en generell målsetning at regelverk skal være lett tilgjengelig. Standard Norge uttaler at dette er et viktig område, at noe regulering for å ivareta sunne økosystemer er viktig, og at de derfor er positive til dette. Standard Norge viser til at de arbeider med flere planterelaterte standardiseringsprosjekter: ny standard for grønne tak, revisjon av NS 3420 ZK Skjøtsel og drift av park og landskapsanlegg, samt at det arbeides med å starte revisjon av NS 4400- NS 4413 Planteskolevarer. Standard Norge uttaler at dette er en omfattende forskrift som griper sterkt inn i anleggsgartner- og planteskolebransjen, og spør om det er gjort en god nok vurdering av konsekvensen for etablerte bransjer av de krav til søknadsplikt. Forskriften fremstår som lite oversiktlig. Forskriftene må omarbeides og gjøres langt mer brukervennlig og forståelig. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) uttaler at dette er en svært viktig forskrift for å stanse tapet av biomangfold, som vi er forpliktet til gjennom blant annet biomangfoldkonvensjonens Aichimål. Det haster med å få forskriften på plass, og SABIMA minner om Stortingets pålegg om å ferdigstille forskriften innen 1. januar 2015. SABIMA er spesielt positive til at hovedaktørene involvert i import og bruk av fremmede arter nå får et regelverk å forholde seg til, og at det kommer krav til behandling og emballering av importerte organismer. Strengere regler knyttet til behandling og flytting av vannlevende organismer er også velkommen. Det er mange gode paragrafer i forskriftsutkastet ifølge SABIMA, men de har også en del å utsette på innholdet. Et skarpere fokus Norges Bondelag ser behovet for å regulere innførsel og utsetting av fremmede organismer for å beskytte og bevare naturmangfold i Norge. Et strengt regelverk 14 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) uttaler at risikoen for forvilling av arter reduseres langt mer effektivt ved informasjon enn ved restriksjoner og forbud. De viser til erfaring med at forbud ofte øker omfanget av utsetting i naturen. NZB uttaler at når man likevel velger å detaljregulere bl.a. innførsel og omsetning av fremmede arter, vil de gi Miljødirektoratet anerkjennelse for at de i stort omfang har tatt til seg merknader og innspill fra forrige høringsrunde. NZB er positiv til egne løsninger for store grupper som utgjør svært liten eller ingen trussel mot naturmangfoldet, slik som tropiske og subtropiske akvarieorganismer som er tiltenkt hold i innendørs, lukkede akvarier. NZB uttaler at den kanskje største svakheten ved forskriften er hvor detaljrik den er, med seks lister (vedlegg I til VI) og med ulik regulering av hundrevis av arter. Dette gjør den uoversiktlig og komplisert, ikke bare for profesjonelle, men også for lekmann. NZB mener at en klar fokusering på hva som er forbudt er langt mer forståelig for folk flest enn uendelige lister. NZB mener også at det er en betydelig svakhet at det ikke sies noe om hva slags prosesser som skal benyttes for revisjon av vedleggene. Det vil ifølge NZB være av betydelig interesse å vite hvor omfattende og tidkrevende slike endringer vil være, og hvilke parter som vil få anledning til å gi innspill i prosessen. NZB påpeker at for zoobransjen, og sannsynligvis også for de fleste andre berørte sektorer, er det konkrete innholdet på de enkelte listene vel så viktig som selve ordlyden i forskriften. på problematikken knyttet til blindpassasjerer er nødvendig, og det er flere høyst problematiske arter som ikke dekkes av nåværende utkast til forskrift. SABIMA mener også at problematikken knyttet til import av arter og dørstokkarter er for svakt behandlet i forskriften. SABIMA presiserer viktigheten av å utvikle gode veiledere og informasjonsmateriell til de ulike aktørene og ansvarshavende som blir påvirket når regelverket trer i kraft. Naturvernforbundet støtter forslaget om forskrift for fremmede organismer, og mener det er svært viktig å få på plass gode bestemmelser som kan regulere innføring av fremmede organismer i norsk natur. På verdensbasis regnes fremmede arter som en av de fem største truslene mot naturmangfoldet, både globalt og nasjonalt. Det absolutt mest effektive tiltaket for å forhindre spredning av skadelige fremmede arter er å ikke innføre disse artene inn til landet. Det er derfor etter deres syn veldig viktig at forskriften setter strenge rammer og klare forbud for hvilke arter som ikke kan innføres, plantes ut/slippes ut i naturen. Norges miljøvernforbund ser det som svært viktig at man gjennom forskriften pålegger kommunale, regionale og nasjonale myndigheter en plikt til å arbeide for å redusere bestandene av fremmede arter som kan gjøre skade på norsk fauna. WWF – Norge stiller seg positiv til at arbeidet med forskriften om fremmede organismer fortsetter, og at en snart kan se fram til en ferdigstilt forskrift. Det er meget viktig å få på plass en sterk forskrift som kan regulere utfordringene knyttet til fremmede organismer på en tilfredsstillende måte. De peker på at det ofte er svært vanskelig å forutse hvilke arter som vil gjøre skade i naturen og hvilke som er relativt harmløse. Noen ganger kan det også ta lang tid fra en art settes ut til den begynner å forårsake betydelige problemer for naturmangfoldet. Av den grunn bør naturmangfoldlovens føre-var-prinsippet komme tydelig til uttrykk i forskriften, uttaler WWF - Norge. WWF - Norge viser til Norges forpliktelser gjennom konvensjonen om biologisk mangfold (CBD), og uttaler at det er viktig at norsk regelverk har strenge begrensninger på innførsel og utsetting av visse typer fremmede skadelige arter for å oppfylle disse. Norges jeger og fiskerforbund (NJFF) ser det som positivt at det er framgang i arbeidet med å få på plass en forskrift om fremmede organismer, og at forvaltningen har vektlagt innspill som kom inn i forrige høringsrunde. Det er viktig med klare og tydelige regler rundt håndtering av utfordringer knyttet til innførsel, omsetting, utsetting og flytting av fremmede arter. Samtidig er det også viktig at forskriften får en utforming som gjør at den kan forstås og praktiseres etter intensjonene og uten for mye uklarheter og gråsoner. Inntrykket av forslaget som er framlagt, er at dette er svært komplisert og vanskelig tilgjengelig. NJFF mener det er grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt det er realistisk å fastsette en felles forskrift for fremmede organismer slik direktoratet legger opp til. NJFF er bekymret for at dette blir en forskrift som både blir vanskelig å etterleve for den enkelte bruker og ikke minst krevende å kontrollere og følge opp for forvaltningen. 15 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 5 Forskriftens oppbygging, innretning og begrepsbruk Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund ser behovet for å regulere innførsel og utsetting av fremmede organismer for å beskytte og bevare Norges naturmangfold, og er positive til forslaget slik det foreligger. For å gjøre bedrifter og befolkningen generelt oppmerksomme på regelverket, peker de på at det er viktig med god informasjon både forut for ikrafttredelse og ved ikrafttredelse. 5.1 Generelle høringsinnspill Landsorganisasjonen i Norge (LO) viser til høringssvaret fra 2010, og uttaler at de hensynene LO tok opp da synes å være ivaretatt i det nye forslaget til forskrift. LO vil nok en gang påpeke viktigheten av at det planlagte nettbaserte veiledningsmaterialet, samt andre informasjonstiltak, er klart når forskriften trår i kraft. LO støtter Miljødirektoratets forslag til ny forskrift om fremmede organismer. Flere høringsinstanser peker på at forskriften med vedlegg og høringsnotat er bedre gjennomarbeidet, ryddigere og tydeligere enn utkastet som var på høring i 2010. Mange høringsinstanser mener imidlertid at det fortsatt er krevende å sette seg inn i forskriftens systematikk og struktur. Mange peker på at forskriften med vedlegg er vanskelig tilgjengelig og krevende å sette seg inn i, og viser bl.a. til forskriftens omfattende virkeområde, bruk av kryssreferanser og henvisninger, bruk av unntak og unntak fra unntak i forskriften, og at det er benyttet et vanskelig språk. Det pekes på at vedleggene framstår som lite oversiktlige og lett å misforstå, for eksempel mht. artssystematikk. Disse høringsinstansene ber om at det gjøres forenklinger, og mange har konkrete forslag til hvordan dette kan gjøres. De fleste høringsinstansene understreker viktigheten av at det utarbeides lettfattelig og lett tilgjengelig veiledningsmateriell, og at dette er svært viktig for at reglene skal bli etterlevd i praksis. Flere høringsinstanser understreker at dette bør være ferdig utarbeidet før forskriften trer i kraft. 4.1.2 Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet noterer at de aller fleste høringsinstansene er positive til at det kommer på plass et tydelig regelverk for å hindre innførsel og utsetting av fremmede organismer som kan medføre uheldige følger for det biologiske mangfold. Mange høringsinstanser peker på at forskriftsutkastet er mer gjennomarbeidet enn tidligere, men at regelverket fortsatt framstår som omfattende og komplisert, og at det er viktig at det blir utarbeidet veilednings- og informasjonsmateriell om forskriften. Miljødirektoratet vil peke på at forskriften omfatter regulering av mange organismegrupper og mange aktiviteter, noe som gjør at forskriften kan framstå som komplisert. Det vil bli utviklet grundig veiledningsmateriell til forskriften rettet mot ulike brukergrupper, noe som vil klargjøre hvilke bestemmelser og vedlegg til forskriften man må forholde seg til. Enkelte høringsinstanser, slik som Riksantikvaren, Steinkjer kommune og Orkla landbruk, mener at forskriften er oversiktlig og lettforståelig. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag oppfatter disposisjon og oppbygging av forskriften med vedlegg som god og tilfredsstillende, selv om innholdet i enkelte paragrafer kan oppleves som utfordrende og noe komplisert å forstå fullt ut. Fylkesmannen tror praktiseringen av forskriften vil tydeliggjøre hvilke deler av forskriften som eventuelt vil kreve justeringer. Når det gjelder oppdateringer av vedleggene til forskriften, vil direktoratet, så langt det er hensikts messig, involvere bransje- og interesseorganisasjoner i forbindelse med utvelgelse av organismer som ønskes risikovurdert med tanke på fritak fra krav om tillatelse ved innførsel eller utsetting. Vedleggene er en del av forskriften, og forslag til endringer i disse vil bli sendt på offentlig høring. Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) tror et klart fokus på hva som er forbudt er langt mer forståelig for folk flest enn uendelige lister som dels sier hva som er tillatt, dels hva som er helt De økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget til forskrift er nærmere drøftet i kapittel 18. 16 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Flere høringsinstanser mener at det bør vises til vedlegg III i § 6, i stedet for i § 7, og at det bør vises til vedlegg VI i § 11, i stedet for i § 12. Det pekes på at dette er mer logisk siden § 6 og § 11 regulerer krav om tillatelse. forbudt og ytterligere andre lister over noe som bare er delvis forbudt og hvor man likevel kan søke innførselstillatelse. 5.2 Forskriften kapittel II og III– oppbygging og begrepsbruk Mattilsynet oppfatter vedlegg III som unntak fra unntakene i vedlegg II. De spør om oppføringene i vedlegg II kan formuleres slik at den ikke tar med organismer som likevel må ha innførselstillatelse. Videre spør de om vedlegg III gir en uttømmende oversikt over organismer som må ha innførselstillatelse. 5.2.1 Høringsinnspill Flere høringsinstanser har konkrete forslag til endringer både i struktur og oppbygging, samt i ordlyden i enkelte bestemmelser. Fylkesmannen i Hedmark mener at det ville vært lettere å forstå hvilke arter som krever tillatelse ved innførsel dersom disse artene var listet i ett vedlegg, uten at det i tillegg er et vedlegg med de arter som ikke krever tillatelse (jf. vedlegg II). Fylkesmannen i Hedmark mener at det i høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b i bør henvises til forbudsartene i vedlegg IV, slik at det tydelig framgår hvilke arter det ikke er lov å sette ut. 5.2.1.1 Til § 7 (unntak fra krav om tillatelse ved innførsel) og § 12 (unntak fra krav om tillatelse ved utsetting) Flere høringsinstanser mener at oppbygging av og begrepsbruken i § 7 og tilhørende vedlegg III og er kompleks og vanskelig tilgjengelig. Tilsvarende gjelder for § 12 med tilhørende vedlegg VI. Det pekes bl.a. på at det er vanskelig å forstå § 7 andre ledd og § 12 andre ledd på grunn av konstruksjonen med «unntak fra unntak», og bestemmelsenes ordlyd. 5.2.1.2 Til § 9 (forbud mot utsetting) og § 10 (forbud mot omsetning) Fylkesmannen i Møre og Romsdal uttaler at dersom forbudet mot omsetning og utsetting alltid vil gjelde de samme artene, kan § 9 og § 10 med fordel slås sammen til en paragraf kalt «Forbud mot omsetning og utsetting». Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) mener også at § 9 og § 10 bør slås sammen så lenge de begge henviser til vedlegg IV. Oslo kommune mener at § 7 andre ledd og vedlegg III kan bli mer forståelig hvis man endrer ordlyden i § 7 andre ledd som følger: «Det kreves fortsatt tillatelse ... for organismer som er oppført i vedlegg III». Forsvarsbygg foreslår å endre titlene på § 7 og § 12 til hhv. «Organismer som kan innføres uten tillatelse» og «Organismer som kan settes ut uten tillatelse», og at § 7 første ledd endres til: «(1) Med unntak av arter som omfattes av § 5 og § 6, kreves det ikke tillatelse ved innførsel/utsetting av (…)». 5.2.1.3 Til § 11 (krav om tillatelse ved utsetting) Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at det er uklart hva som er hensikten med bruken av de ulike begrepene «finnes naturlig på stedet», «stedegen stamme» og «forekommer naturlig på stedet», eller hva som er innholdet i og ulikheten mellom begrepene, jf. spesielt § 11. LMD spør når en art skal anses som naturlig forekommende, og om den er stedegen når den finnes naturlig på stedet. En rekke høringsinstanser mener at titlene på vedlegg III og vedlegg VI er for vanskelige (vedlegg III: «organismer som ikke er omfattet av unntak fra kravet om innførselstillatelse i § 7 første ledd, jf. § 7 andre ledd» og vedlegg VI: «organismer som ikke er omfattet av unntak fra kravet om utsettingstillatelse i § 12 første ledd, jf. § 12 andre ledd»). Fylkesmannen i Telemark foreslår at tittelen på hhv. vedlegg III og VI endres til «Organismer som krever innførselstillatelse», og «Organismer som krever utsettingstillatelse», med henvisning til aktuelle bestemmelser i forskriften. 5.2.1.4 Til systematikk og terminologi i vedleggene Flere høringsinstanser, deriblant Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Hordaland og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, mener at spesifiseringen av arter bør forenkles og organiseres på en måte som gjør det tydelig hvilke arter som er omfattet av oppføringene i vedleggene. Det trekkes 17 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Fylkesmannen i Vest-Agder er skeptiske til at unntakene for organismer i vedlegg II er betinget av at vilkår som følger av vedlegget etterleves. De peker på at kontrollmulighetene i mange tilfeller vil være fraværende. Det vil også alltid være muligheter for brudd på vilkårene eller uhell. Hver enkelt art som skal oppføres i vedlegg II, bør derfor være risikovurdert til lav risiko for skade på naturmangfoldet, i tillegg til eventuelle vilkår. bl.a. fram at vedlegg I kun inneholder tre arter, men at det er lett for ikke-fagpersoner å gå seg vill i den lange klassifiseringen, og at det bør vurderes hvilket systematiske nivå man trenger å ha med. Fylkesmannen i Hordaland foreslår at familienavn utelates for pattedyr, fugler og planter, noe som også kan vurderes for andre grupper. Autor på artsnavn kan også utelates. E-plant Norge SA påpeker at artsnavnene som benyttes i forskriftens vedlegg som er hentet fra Artsdatabankens database ofte ikke samsvarer med de artsnavnene som benyttes av grøntbransjen selv. Dette gjør at budskapet i forskriften er vanskelig å formidle ut til grøntbransjen. E-plant Norge SA mener at Artsdatabanken bør oppdatere sine artsnavn slik at de samsvarer med de navn som grøntbransjen selv benytter. Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at vedlegg IV (forbud mot utsetting og omsetning) bør inneholde langt flere arter, og at de fleste med svært høy risiko og høy risiko bør være forbudt. De mener at det at arter med svært høy økologisk risiko ikke er forbudt å innføre, vil være strid med formålet i § 1. Riksantikvaren peker på at det i merknadene til forslaget til forskrift står at arter i vedlegg VI er organismer der det mangler tilstrekkelig dokumentasjon for oppføring i vedlegg IV. Riksantikvaren mener at dokumentasjon basert på vitenskapelig grunnlag er helt nødvendig for en god forvaltning av forskrift om fremmede organismer, og at mangelfull dokumentasjon ikke bør bidra til ytterligere belastning på aktører som berøres av forskriften. I og med at alminnelige krav til aktsomhet gjelder, bør vedlegg VI tas ut av forskriften. 5.2.1.5 Til oppføringer i vedleggene Fylkesmannen i Rogaland antar at forslagene til innhold i vedleggene dels er grunngitt i reell trussel mot det biologiske mangfoldet, dels i hensynet til andre samfunnsinteresser som følge av diskusjoner med andre sektorer. De mener at forslaget i utgangspunktet kunne vært mer konservativt i retning av å sikre for målet med naturmangfoldloven kapittel IV, slik at even tuelle motsetninger ble tydeligere gjennom hørings prosessen. Hvor lista skal legges er i siste instans en politisk avveiing etter at høringsinnspillene er evaluert. Stiftelsen Det norske arboret peker på at Cotoneaster monopyrenus og Cotoneaster multiflorus, er to ulike arter i Kina, hvor de lever naturlig, og setter derfor spørsmålstegn ved at de er oppført som synonym av samme av samme art (blomstermispel) i vedlegg IV (organismer som er forbudt å omsette og sette ut). Fylkesmannen i Hedmark mener at flere arter som er vurdert til å ha en svært høy økologisk risiko ved spredning i hele landet kan føres opp i vedlegg I. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at i henhold til tverrsektoriell nasjonal strategi, skal første forsvarslinje basere seg på å forebygge introduksjoner av fremmede skadelige arter. Det må etter Fylkesmannens vurdering bety at flest mulig risikoarter bør omfattes av innførselsforbudet og tas inn i vedlegg I. En rekke høringsinstanser peker på at vedlegg VI ikke inneholder noen arter, og derfor bør fjernes fra forskriften. Naturvernforbundet mener at «speilvendings prinsippet» burde ha vært anvendt i forskriften her, dvs. at arter er forbudt å innføre og sette ut med mindre de er spesifikt listet. De mener at dette ville vært praktisk gjennomførbart dersom alle aktuelle aktører ble invitert til å sende inn forslag over hvilke arter de vil importere, som så kunne ha blitt vurdert på en faglig solid måte før de kunne bli satt ut. Da ville også føre-var-prinsippet virket slik det opprinnelig var ment, uttaler Naturvernforbundet. Oslo kommune mener at alle arter med høy og svært høy økologisk risiko bør som hovedregel forbys innført, dvs. oppføres i vedlegg I. Naturvernforbundet mener at de fleste arter som er vurdert til å utgjøre høy og svært høy økologisk risiko, med unntak av viktige matplanter, bør føres på vedlegg I. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener det er helt nødvendig at flere arter med høy risiko for spredning og fortrenging av stedegne arter føres opp på vedlegg I. 18 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 5.2.2 Miljødirektoratets vurdering og tilråding imidlertid at det kommer klart nok fram at «forbudslista» også gjelder i private hager, og frykter at flere krysshenvisninger kan bidra til å komplisere forskriften. Direktoratet understreker imidlertid at det i veiledningsmaterialet til forskriften vil bli lagt stor vekt på å forklare sammenhengen i regelverket. 5.2.2.1 Til §§ 7 og 12 Miljødirektoratet er enig med de høringsinstansene som mener at begrepene i høringsutkastet § 7 andre ledd og § 12 andre ledd, og navnene på tilhørende vedlegg III og VI, var vanskelig tilgjengelige slik de ble sendt på høring. På denne bakgrunn foreslår direktoratet enkelte endringer som vil gjøre bestemmelsene og navnene på vedleggene lettere tilgjengelige. 5.2.2.2 Til §§ 9 og 10 Noen høringsinstanser har foreslått å slå sammen §§ 9 og 10 siden de henviser til samme vedlegg (vedlegg IV). Miljødirektoratet forstår argumentasjonen, men mener at det er mest hensiktsmessig at forbud mot omsetning og forbud mot utsetting legges til ulike bestemmelser. Dette fordi det ikke nødvendigvis vil være fullstendig overlapp mellom omsetningsforbud og utsettingsforbud ved en senere oppdatering av artene i vedlegget. Paragrafene 7 andre ledd og 12 andre ledd foreslås endret til hhv.: «Det kreves likevel tillatelse ved innførsel av organismer som er oppført i vedlegg III» og «Det kreves likevel tillatelse ved utsetting av organismer som er oppført i vedlegg VI». 5.2.2.3 Til § 11 LMD spør hva som er hensikten med bruken av de ulike begrepene «finnes naturlig på stedet», «stedegen stamme» og «forekommer naturlig på stedet», og hva som er innholdet i og ulikheten mellom begrepene. Miljødirektoratet ser at det brukes en del begreper i forskriften som er tilnærmet synonymer for «fremmed organisme». Dette gjelder særlig høringsutkastet § 11, som bruker forskjellige begreper for å avklare når søknadskravet utløses, avhengig av om det er snakk om utsetting av vilt, utsetting i sjø og vassdrag, eller utsetting av øvrige fremmede organismer. Når det gjelder utsetting av vilt og utsetting i sjø og vassdrag, har dette sin bakgrunn i at forskriften gjengir naturmangfoldloven § 30 første ledd bokstav b og c på dette punkt. Dette resulterer i at forskriften inneholder uttrykk som «som ikke fra før finnes naturlig i distriktet» og «stedegen stamme», noe som kan virke kompliserende for publikum, men som er kjente begreper innen vilt- og lakse- og innlandsfiskforvaltningen. I denne sammenheng må det påpekes at naturmangoldloven § 30 første ledd bokstav b og c erstatter lignende bestemmelser i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Når det gjelder vedleggene, foreslås det at navnene blir endret til «vedlegg III: organismer som krever innførselstillatelse etter § 7 andre ledd» og «vedlegg VI: organismer som krever utsettingstillatelse etter § 12 andre ledd». Mattilsynet oppfatter vedlegg III som unntak fra unntakene i vedlegg II. Videre spør de om vedlegg III gir en uttømmende oversikt over organismer som må ha innførselstillatelse. Direktoratet understreker at vedlegg III er unntak fra alle de opplistede unntakene i § 7 første ledd bokstav a til g. Hovedregelen om hvilke organismer som må ha innførselstillatelse følger av § 6; vedlegg III angir bl.a. enkelte ferskvannsarter som kan medføre risiko, og som det er grunn til å anta kan komme til å innføres under unntaket i § 7 første ledd bokstav c (akvarieorganismer). Fylkesmannen i Hedmark mener at det ville vært lettere å forstå hvilke arter som krever tillatelse ved innførsel dersom disse artene var listet i ett vedlegg, uten at det i tillegg er et vedlegg med de arter som ikke krever tillatelse (jf. vedlegg II). Direktoratet vil peke på at dette ikke lar seg gjøre da utgangspunktet er at det er krav om tillatelse ved innførsel av alle organismer, jf. § 6. Når det gjelder høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c, ser Miljødirektoratet at det kan være hensiktsmessig med en forenkling i forskriften, og foreslår at passusen «øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet» erstattes med «øvrige fremmede organismer». Det vises til at begrepet «fremmede For øvrig foreslår flere høringsinstanser at det settes inn krysshenvisninger i forskjellige bestemmelser, bl.a. at det i § 12 henvises til vedlegg IV i bestemmelsen om utsetting i private hager. Direktoratet mener 19 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 6 Formål, virkeområde og definisjoner – kapittel I organismer» er definert i forskriften § 4, og at denne definisjonen dekker både arts- og bestandsnivået. Etter direktoratets syn vil ikke dette medføre noen realitetsendring, men vil være en språklig forenkling og forbedring. 5.2.2.4 Om systematikk/terminologi i vedleggene En del høringsparter peker på at forskriftens vedlegg bør forenkles slik at innholdet blir lettere tilgjenglig. Direktoratet vil i veiledningsmaterialet fokusere på å gi lettfattelige oversikter over innholdet i vedleggene. Innspillene knyttet til forenkling mv. vil bli til stor hjelp i dette arbeidet. 6.1 Formål 6.1.1Høringsforslag § 1. Formål Formålet med forskriften er å hindre innførsel, utsetting og spredning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet. 5.2.2.5 Om oppføringer i vedleggene En rekke høringsinstanser har generelle innspill om at flere arter bør føres på de ulike vedleggene, herunder at de fleste arter som utgjør miljørisiko bør omfattes at innførselsforbud, og at flesteparten av artene i Artsdatabankens «svarteliste» bør føres på vedlegg IV. Det anføres også at vedlegg VI bør fjernes fra forskriften, da ingen arter er oppført i dette. 6.1.2 Høringsinnspill Jernbaneverket og Fylkesmannen i Hedmark peker på at å «hindre spredning» er omfattet av formålet i forskriften, men savner konkrete tiltak mot dette i forskriften. De spør hvem som er ansvarlig for fremmede arter som allerede finnes i Norge. Miljødirektoratet mener det er hensiktsmessig å beholde vedlegg VI (organismer som krever utsettingstillatelse), jf. vurderingene gjort i kap. 7.8. Når det gjelder oppføringer i de ulike vedlegg viser direktoratet til vurderinger i kapitlene i tilrådningen som omhandler de ulike organismegrupper. Stiftelsen Det norske arboret viser til at forskriftens formål er å hindre uheldige følger for naturmangfoldet, men at definisjonen av naturmangfold gjør at bl.a. kulturmarkstyper som lyngheier og slåttemarker ikke kan være omfattet av formålet, da disse i all hovedsak er blitt til ved menneskelig aktivitet, jf. definisjonen av naturmangfold § 4 bokstav g (biologisk, landskapsmessig og geologisk mangfold, «som ikke i det alt vesentlige er et resultat av menneskelig påvirkning»). I slike menneskeskapte landskap kan forskriften derfor ikke gjelde, uttaler Stiftelsen. På denne bakgrunn stiller de spørsmål ved om det under forskriften kan iverksettes tiltak for å forhindre uheldige følger for kulturmarkstyper. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) spør hva som menes med «uheldige følger for naturmangfoldet». De mener at dette målet må bygge på klare og vitenskapelig drøftede scenarier. Norsk Gartnerforbund (NGF) og E-plant Norge SA peker på at formålsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 1 også omfatter hensyn til menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, men at det ikke er tatt hensyn til dette i forskriften. 20 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Samarbeidsrådet for bioloigisk mangfold (SABIMA) mener at uttrykket «omsetning» bør inn i § 1, da dette er regulert i forskriften. naturtyper under naturmangfoldloven, som ledd i arbeidet med å stanse tapet av naturmangfold. Tiltak som iverksettes for å hindre at fremmede organismer medfører uheldige følger på kulturmarkstyper vil derfor, etter direktoratets syn, fremme forskriftens formål. Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) ønsker at forskriften skal være et egnet virkemiddel til å håndtere fremmede organismer som gir uheldige konsekvenser for naturmangfoldet, men mener at ordlyden i formålsbestemmelsen nærmest kan trekkes så langt forvaltningen til enhver tid ønsker det. Forskriften bør bli praktisert slik at man håndterer de alvorlige truslene som spredning av fremmede organismer representerer, uten at dette blir for rigid. NGF og E-plant Norge SA mener at det ikke er tatt hensyn til menneskers virksomhet, kultur, helse og trivsel i forskriften, og viser til formålsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 1. Miljødirektoratet vil peke på at det sentrale i lovens formålsbestemmelse er at naturmangfoldet tas vare på, ved bærekraftig bruk og vern. Henvisningen til nytteverdien for mennesker er gjort for å understreke at formålet ikke bare er begrunnet i naturens egenverdi, men også i at naturen har verdi som grunnlag for menneskers liv. Nytteverdien for mennesker er imidlertid ikke et mål i seg selv, men følger av en ivaretakelse av naturen som sådan, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008- 2009), side 60-61. Hensynet til andre viktige samfunnsinteresser har imidlertid blitt vektlagt ved utarbeidelsen av forskrift om fremmede organismer, noe som bl.a. har resultert i forslaget om utsatt ikrafttreden for forbudet mot utsetting og omsetning av en rekke listeførte planter, som primært er begrunnet i at grøntbransjen skal få bedre tid til omstilling. 6.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Forskrift om fremmede organismer har en rekke virkemidler for å hindre spredning av fremmede organismer. Krav om tillatelse ved utsetting av fremmede organismer, forbud mot utsetting og omsetning av visse listeførte fremmede organismer, og krav til aktsomhet ved aktivitet som ikke krever tillatelse, er eksempler på dette. Miljødirektoratet synes derfor det er belegg for at det å hindre spredning av fremmede organismer er omfattet av forskriftens formål. Stiftelsen Det norske arboret mener at kulturmarks typer ikke kan være omfattet av forskriftens formål fordi kulturmarkstyper, etter stiftelsens syn, ikke er omfattet av definisjonen av naturmangfold. På denne bakgrunn stiller de også spørsmål ved om det under forskriften kan iverksettes tiltak for å forhindre uheldige følger for kulturmarkstyper. Miljødirektoratet er ikke enig i denne forståelsen, og viser til forarbeidene, hvor det uttales at rent domestisert biologisk mangfold, for eksempel husdyrraser eller kultiverte plantesorter faller utenfor definisjonen av naturmangfold, jf. Ot. prp. nr. 52 (2008-2009), side 373. Eksemplet viser at graden av menneskelig påvirkning skal være sterk for at det ikke skal være tale om naturmangfold. Samtidig sies det mht. «landskapsmessig mangfold», at ved å betegne dette som en del av naturen i lovens formålsbestemmelse (§ 1), avgrenses lovens formål mot rent menneskeskapte landskap: «naturen må imidlertid ikke oppfattes så snevert at kulturpåvirket eller kulturbetinget biologisk mangfold ikke omfattes», jf. Ot. prp. nr. 52 (2008-2009) side 63. Direktoratet vil for øvrig peke på at de kulturbetingede naturtypene slåttemark og slåttemark har blitt utpekt som utvalgte Miljødirektoratet forstår tanken bak SABIMAs forslag om å ta «omsetning» inn i formålsbestemmelsen. I og med at forslaget til forskrift i liten grad begrenser adgangen til å omsette skadelige fremmede organismer, det dreier seg om et relativt lite utvalg med plantearter, mener imidlertid direktoratet at det blir upresist om forskriften også skal ha som generelt formål å hindre omsetning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet. På denne bakgrunn tas forslaget ikke til følge. Når det gjelder NJFFs innspill om at formåls bestemmelsen er skjønnsmessig, vil vi peke på at denne bestemmelsen først og fremst vil ha betydning ved tolkningen av forskriftens øvrige bestemmelser samt at den vil være veiledende for skjønnsutøvelsen når det fattes vedtak etter forskriften. Hva som konkret ligger i «uheldige følger for naturmangfoldet», jf. innspillet fra ILP ved NMBU, og tilsvarende skjønnsmessige begreper i forskriftens materielle bestemmelser, er i mange tilfeller utdypet i lovens forarbeider. 21 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 1 vedtas slik den ble sendt på høring. 6.3 Saklig virkeområde og forholdet til annet regelverk 6.2 Stedlig virkeområde 6.2.1 Høringsforslag 6.3.1Høringsforslag § 2. Stedlig virkeområde Forskriften gjelder på norsk landterritorium, herunder vassdrag, i Norges territorialfarvann og på Jan Mayen. Forskriften gjelder ikke for Svalbard. § 3. Saklig virkeområde (1) Forskriften gjelder tilsiktet innførsel av levende eller levedyktige organismer, heretter kalt organismer, omsetning og tilsiktet utsetting av fremmede organismer, utilsiktet innførsel og spredning av fremmede organismer, samt hold av vilt som angitt i § 30. (2) Forskriften gjelder ikke ved a) utsetting som reguleres av forskrift 25. mai 2012 nr. 460 om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, b) håndtering av ballastvann som reguleres av forskrift 7. juli 2009 nr. 992 om hindring av spredning av fremmede organismer via ballastvann og sedimenter fra skip, c) hold av vilt i fangenskap og utsetting av vilt i innhegnet område som reguleres av forskrift 15. februar 1999 nr. 357 om hold av vilt i fangenskap, oppdrett av vilt i innhegnet område, og om jakt på oppdrettet utsatt vilt, d) gjenutsetting av viltlevende marine organismer som er unntatt fra ilandføringsplikten i forskrift gitt i medhold av havressurslova § 15, e) innførsel av viltlevende marine organismer når det skjer som ledd i en landing av fangst som er underlagt oppgaveplikt i medhold av havressurslova § 39, f) framstilling og bruk av genmodifiserte organismer som reguleres av genteknologiloven, g) innførsel av sau (Ovis aries), geit (Capra hircus), storfe (Bos primigenius taurus), sebu (Bos primigenius indicus), hund (Canis lupus familiaris), tamrein (Rangifer tarandus tarandus), esel (Equus asinus), hest (Equus caballus), muldyr, mulesel, huskatt (Felis catus), svin (Sus domesticus), tamhøns (Gallus gallus domesticus), kalkun (Meleagris gallopavo), struts (Struthio camelus), stokk and (Anas platyrhyncho), moskusand (Cairina moschata), grågås (Anser anser), svanegås 6.2.2 Høringsinnspill Justis- og beredskapsdepartementet peker på at viltloven ikke gjelder for Jan Mayen, og at forskriften derfor ikke kan gis det stedlige virkeområde som foreslått. Veterinærinstituttet uttaler at Svalbard trenger et tilsvarende regelverk, men antar at dette er hjemlet i eget lovverk. 6.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Svalbard har egne regler om bl.a. innførsel og utsetting av fremmed flora og fauna, jf. lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard. Det er etter direktoratets syn dermed ikke behov for å gjøre forskrift om fremmede organismer gjeldende for Svalbard. Derimot er forskriften, i medhold av naturmangfoldloven § 2 andre ledd, gjort gjeldende på Jan Mayen, som ikke har et tilsvarende regelverk. Som Justis- og beredskaps departementet er inne på, gjelder ikke viltloven på Jan Mayen. For å sikre at også de bestemmelser i forskrift om fremmede organismer som er hjemlet i viltloven får anvendelse på Jan Mayen, bør forskriften også hjemles i lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen. Etter denne lovens § 2 tredje ledd, kan Kongen gi forskrift om miljøvern på Jan Mayen. På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 2 blir vedtatt slik den ble sendt på høring. Lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen § 2 føyes dessuten til forskriftens hjemmelsrekke. 22 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 i § 3. Norges pelsdyrsalslag uttaler at domestiserte former av mink og rev ikke er vilt, men må betraktes som husdyr. De viser til at i viltloven regnes mink som vilt først når rømte dyr etablerer seg i naturen, jf. NOU 2004:28 s. 233. (Anser cygnoides), tamdue (Columba livia domestica) og latterdue (Streptopelia risoria). Ved utsetting av disse artene gjelder kun de alminnelige krav til aktsomhet i §§ 18 og 19. For de av artene som forekommer både i viltlevende og domestiserte former, gjelder begrensningene i forskriftens virkeområde i første og andre punktum kun for de domestiserte formene. For tamrein gjelder disse begrensningene kun for innførsel og utsetting som utøves i samsvar med reindriftslovens bestemmelser. Begrensningene i forskriftens virkeområde gjelder ikke for hund, huskatt og svin som stammer fra innkrysninger med viltlevende arter. (3) Vurderinger etter denne forskriften skal ikke omfatte hensyn til planters, dyrs og menneskers liv og helse som ivaretas av smittevernloven og matloven. Mattilsynet støtter unntaket som gjøres i § 3 bokstav g for innførsel og utsetting av vanlig forekommende husdyr, men mener tilsvarende bør gjelde for akvatiske dyr som er vanlig i norsk oppdrett. Fiskeridirektoratet viser til at det å drive kommersielt fiske etter arter som er nye i vår fauna, for eksempel kongekrabbe og snøkrabbe, er et viktig virkemiddel for å begrense spredning og negative effekter. Unntakene i § 3 andre ledd bokstav d og e er viktige for å kunne gjennomføre kommersielt fiske, og må derfor opprettholdes. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) mener at forskriften ikke bør legge opp til dobbeltreguleringer, og ønsker at akvakulturvirksomhet som drives i medhold av akvakulturlovgivningen unntas fra forskriftens saklige virkeområde i § 3. 6.3.2 Høringsinnspill Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener forskriftens virkeområde er svært vidt i og med at den også gjelder for utilsiktet innførsel og utsetting av organismer. Norsk Gartnerforbund (NGF) og E-plant Norge SA mener at § 3 første ledd er vanskelig å forstå, og derfor bør forenkles. Samarbeidsutvalget for biologisk mangfold (SABIMA) mener at begrepsbruken i bestemmelsen kan bidra til å skape forvirring mht. meningsinnhold og virkeområde, og at det bl.a. er uklart hva som ligger i begrepene tilsiktet og utilsiktet utsetting og spredning. Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) støtter unntaket for vanlige husdyr i bokstav g, men påpeker at mange arter, herunder en lang rekke akvatiske planter, som beviselig utgjør liten eller ingen risiko for naturmangfoldet, likevel har blitt plassert på vedlegg III. Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) uttaler at det er gjort unntak fra forskriftens virkeområde under henvisning til at fremmede organismer er håndtert i sektorregelverket, slik som akvakulturloven og havressursloven. De mener det er en betydelig svakhet dersom det gjøres unntak av hensyn til å ivareta ulike økonomiske interesser, mens andre områder må forholde seg til et strengt og komplisert regelverk. Det bidrar til å svekke intensjonen bak forskrift om fremmede organismer, uttaler NJFF, som viser til håndteringen av spredning av kongekrabbe som et eksempel på at kommersielle interesser i alt for stor grad har lagt premissene for forvaltningen av arten. Landbruks- og matdepartementet (LMD) og Landbruksdirektoratet uttaler at kanin, alpakka og lama i dag er å anse som vanlig forekommende husdyr i norsk landbruk, og derfor bør være omfattet av unntaket i § 3 andre ledd bokstav g. LMD uttaler at de bør være unntak fra kravet om innførselstillatelse i § 3. Landbruksdirektoratet viser til at kanin står opplistet som et «nærmere bestemt husdyr» i Ot.prp. nr. 52 (2009-2008), side 178 og 401. LMD, Norges pelsdyrsalslag og Norges bondelag mener at pelsdyr (mink, sølvrev, blårev), må likebehandles med andre husdyr, og unntas fra forskriftens saklige virkeområde. LMD ønsker at disse artene unntas fra kravet om tillatelse ved innførsel Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) anbefaler at Miljødirektoratet undersøker om det er noen hull i ballastvannforskriften som kan tettes gjennom forskrift om fremmede organismer. 23 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 WWF - Norge uttaler at det mangler en «s» i det latinske navnet for stokkand i bokstav g. i vedlegg V. Utsetting i form av hold av kanin i lukket bur eller innhegning foreslås tillatt etter ny § 13 første ledd bokstav b. Verken lama eller alpakka er nevnt blant dyrene som departementet i Ot.prp. nr. 52 (20092008) sier at bør unntas fra søknadskravet i forskrift om fremmede organismer. Forskriften går dermed lenger i å unnta husdyr fra søknadskravet enn det som følger av forarbeidene. Riksantikvaren ser henvisningen i § 3 tredje ledd, men frykter at forskrift om fremmede organismer kan føre til en reduksjon i norsk produksjon av grøntanleggplanter, og dermed økt import, noe som igjen vil gi en større risiko for utilsiktet innførsel av skadegjørere på grøntanleggsplanter. Sett fra et kulturminnefaglig ståsted er det viktig å hindre utilsiktet innførsel og spredning av nye skadegjørere på historisk viktige grøntanleggsplanter, uttaler Riksantikvaren. Mattilsynets foreslår å unnta innførsel og utsetting av akvatiske dyr som er vanlig i norsk oppdrett fra forskriftens virkeområde, mens FHL ønsker å unnta akvakulturvirksomhet som drives i medhold av akvakulturlovgivningen fra forskriftens virkeområde. Miljødirektoratet viser til at unntakene for husdyr som er gjort i forskriften § 3 bokstav g og gjennom oppføring i vedlegg II, er forankret i det eksplisitte unntaket for «nærmere bestemte husdyr» som framgår av naturmangfoldloven § 29 femte ledd og føringene i Ot.prp. nr. 52 (2009-2008), side 401. Innførsel av organismer som benyttes i fiskeoppdrett, skal skje i samsvar med hovedregelen i naturmangoldloven § 29 første ledd, som er at innførsel krever tillatelse. Utsetting av organismer som skjer i medhold av en tillatelse etter akvakulturloven, er unntatt fra kravet om utsettingstillatelse i forskriften, jf. natur mangfoldloven § 30 første ledd bokstav c. På denne bakgrunn finner direktoratet ikke å kunne etterkomme Mattilsynet eller FHL anmodning. De samme synspunkter begrunner at det heller ikke er aktuelt å unnta akvatiske planter i § 3. Veterinærinstituttet påpeker at norske dyr i dag har en gunstig dyrehelsestatus, og at de er bekymret for de smittehygieniske aspektene ved innførsel, utsetting og spredning av fremmede arter i norsk natur. De uttaler at disse aspektene er tatt hensyn til i § 3 tredje ledd i forskriften, men ønsker at det tydeliggjøres at smittehygieniske aspekter er regulert i annet lovverk. Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) mener at det bør presiseres at forskriften ikke omfatter hensyn til handelsreguleringer nedfelt i CITESkonvensjonen, som ivaretas av CITES forskriften, og at arter som er lovlige å innføre uten tillatelse etter forskrift om fremmede organismer likevel kan behøve tillatelse under CITES. 6.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding LMD, Norsk Pelsdyrlag og Norges Bondelag mener at pelsdyr (mink, sølvrev, blårev) må likebehandles med vanlige husdyr og unntas fra forskriftens virkeområde. Miljødirektoratet viser til at mink, sølvrev og blårev til bruk i pelsdyroppdrett foreslås unntatt fra krav om innførselstillatelse gjennom oppføring i vedlegg II, da selve innførselen av disse artene ikke forventes å medføre negative effekter for naturmangfoldet. Videre foreslås det å tillate hold av pelsdyr som utøves i samsvar med pelsdyrforskriften, jf. forslag til ny § 13 første ledd. Miljødirektoratet vil også tilbakevise påstanden om at domestiserte former av nevnte pelsdyr er husdyr, og ikke vilt. Artene må etter direktoratets syn betraktes som vilt i naturmangfoldlovens forstand, jf. definisjonen av vilt i § 3 bokstav p, som omfatter «naturlig viltlevende landpattedyr». Dette omfatter arter som opprinnelig har vært viltlevende, men som nå holdes i fangenskap, Miljødirektoratet er enig med de høringsinstansene som mener at høringsutkastet § 3 første ledd kan være noe tung og vanskelig tilgjengelig. Vi foreslår på denne bakgrunn en ren språklig forenkling av første ledd, som ikke er ment å endre meningsinnholdet i bestemmelsen. Bestemmelsen skal oppsummere det som er forskriftens saklige virkeområde, hvor tiltak for å forhindre utilsiktet spredning av fremmede organismer gjennom oppfølgingen av aktsomhetsplikten er en viktig del. Til forslaget fra LMD og Landbruksdirektoratet om å unnta lama, alpakka og kanin fra forskriftens virkeområde i § 3 bokstav g, viser Miljødirektoratet til at alle tre artene er unntatt fra kravet om innførsels tillatelse gjennom oppføring i vedlegg II, og at både lama og alpakka er unntatt fra kravet om tillatelse ved utsetting til landbruksformål gjennom oppføring 24 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 3 vedtas som følger (endringer i kursiv): jf. Ot.prp. nr. 52 (2009-2008), side 373. Det vises også til Ot.prp.nr.54 (1992-1993) pkt.7.4, ledd, hvor lovgiver uttaler at mink og rev i oppdrett er vilt i viltlovens forstand. § 3. Saklig virkeområde – forholdet til annet regelverk (1) Forskriften regulerer innførsel av organismer, omsetning og utsetting av fremmede organismer, samt utilsiktet spredning av fremmede organismer. (2) Forskriften gjelder ikke ved a) utsetting som reguleres av forskrift 25. mai 2012 nr. 460 om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, b) håndtering av ballastvann som reguleres av forskrift 7. juli 2009 nr. 992 om hindring av spredning av fremmede organismer via ballastvann og sedimenter fra skip, c) hold av vilt, jf. viltloven § 7, med unntak av hold som angitt i forskriften § 13, d) gjenutsetting av viltlevende marine organismer som er unntatt fra ilandføringsplikten i forskrift gitt i medhold av havressurslova § 15, e) innførsel av viltlevende marine organismer når det skjer som ledd i en landing av fangst som er underlagt oppgaveplikt i medhold av havressurslova § 39, f) framstilling og bruk av genmodifiserte orga nismer som reguleres av genteknologiloven, g) innførsel av sau (Ovis aries), geit (Capra hircus), storfe (Bos primigenius taurus), sebu (Bos primigenius indicus), hund (Canis lupus familiaris), tamrein (Rangifer tarandus tarandus), esel (Equus asinus), hest (Equus caballus), muldyr, mulesel, huskatt (Felis catus), svin (Sus domesticus), tamhøns (Gallus gallus domesticus), kalkun (Meleagris gallopavo), struts (Struthio camelus), stokkand (Anas platyrhynchos), moskusand (Cairina moschata), grågås (Anser anser), svanegås (Anser cygnoides), tamdue (Columba livia domestica) og latterdue (Streptopelia risoria). Ved utsetting av disse artene gjelder kun de alminnelige krav til aktsomhet i §§ 17 og 18. For de av artene som forekommer både i viltlevende og domestiserte former, gjelder begrensningene i forskriftens virkeområde i første og andre punktum kun for de dome stiserte formene. For tamrein gjelder disse begrensningene kun for innførsel og utsetting som utøves i samsvar med reindriftslovens bestemmelser. Begrensingene i forskriftens Miljødirektoratet har, etter et nærmere vurdering, kommet til at avgrensningen mot hold av vilt under viltloven, jf. høringsutkastet § 3 andre ledd bokstav c, bør gjøres mer generell. I stedet for kun å avgrense mot hold som reguleres under gjeldende holdforskrift under viltloven, foreslår direktoratet at det gjøres en generell avgrensning mot hold av vilt under viltloven, dog med unntak av hold av vilt som reguleres under ny § 13 i forskriften (hold av fremmede organismer). Til SABIMAs kommentar knyttet til ballastvann forskriften, viser direktoratet til at også denne forskriften er hjemlet i naturmangfoldloven § 28, og at lovens generelle aktsomhetskrav dermed vil gjelde for håndtering av ballastvann som reguleres under ballastvannforskriften. Miljødirektoratet noterer seg NJFFs innspill om at det er gjort unntak i forskrift om fremmede organismer av hensyn til kommersielle interesser. De unntak som gjøres i forskriften knyttet til akvakulturloven og havressursloven følger av lovfestede unntak og føringer som er gitt i forarbeidene. Dette er rammer for forskriftsarbeidet som direktoratet har gjennomført i forslaget til forskrift. Innspillene om forholdet til matloven og smittevern loven, understreker behovet for at naturmangfoldloven § 32 tredje ledd er gjengitt i høringsutkastet § 3 tredje ledd. Uttalelser fra enkelte høringsinstanser knyttet til spørsmålet om dobbeltregulering, gjør at direktoratet mener at det kan være klargjørende at forskriften også gjengir naturmangfoldlovens § 32 første ledd første punktum, som sier at krav om tillatelse etter denne loven, dvs.etter forskrift om fremmede organismer, ikke fritar for tillatelse etter annet regelverk. På denne bakgrunn foreslår direktoratet at § 3 tilføyes et nytt fjerde ledd, som gjengir naturmangfoldloven § 32 tredje ledd. Av denne grunn foreslår direktoratet også at tittelen i § 3 endres til «Saklig virkeområde – forholdet til annet regelverk». Miljødirektoratet gjør også en korrigering i det latinske navnet for stokkand. 25 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 k) vassdrag: innsjø, vann, tjern, elv, elvearm, bekk, kanal og kunstige dammer, l) vektor: organisme, gjenstand, transportmiddel, løsmasser mv. som kan bære med seg organismer til steder der de ikke forekommer naturlig, m) vilt: naturlig viltlevende landpattedyr, fugler, krypdyr og amfibier. virkeområde gjelder ikke for hund, huskatt og svin som stammer fra innkrysninger med viltlevende arter. (3) Vurderinger etter denne forskriften skal ikke omfatte hensyn til planters, dyrs og menneskers liv og helse som ivaretas av smittevernloven og matloven. (4) Krav om tillatelse etter denne forskriften fritar ikke for tillatelse til innførsel eller utsetting etter annet regelverk. 6.4.2 Høringsinnspill til definisjoner hentet fra naturmangfoldloven En rekke høringsinstanser har innspill til, eller forslag til endringer av, definisjoner i høringsutkastet § 4 som er tatt direkte fra definisjonene i naturmangfoldloven § 3. Dette gjelder særlig definisjonene av «fremmed organisme», «innførsel», «naturmangfold» og «utsetting». 6.4Definisjoner 6.4.1Høringsforslag § 4. Definisjoner I denne forskriften forstås med a) bestand: en gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid, b) biologisk mangfold: mangfoldet av økosystemer, arter og genetiske variasjoner innenfor artene, og de økologiske sammenhengene mellom disse komponentene, c) fremmed organisme: en organisme som ikke hører til noen art eller bestand som forekommer naturlig på stedet, d) hagedam: kunstig dam hvor organismer holdes utelukkende for prydformål, som er fysisk adskilt fra, og uten avløp til, andre vassdrag, og som er innrettet og plassert slik at vann og organismer ikke kan slippe ut i andre vassdrag, e) innførsel: kryssing av grense på land mot nabostat eller ilandføring fra områder utenfor forskriftens virkeområde, f) mikroorganismer: encellede organismer og virus, g) naturmangfold: biologisk mangfold, landskaps messig mangfold og geologisk mangfold, som ikke i det alt vesentlige er et resultat av menneskers påvirkning, h) organisme: enkeltindivid av planter, dyr, sopp og mikroorganismer, inkludert alle deler som er i stand til å formere seg eller overføre genetisk materiale, i) organisme av stedegen stamme: organisme som har sitt opphav fra den opprinnelige, lokale bestanden på stedet, j) utsetting: utsetting, bevisst utslipp eller deponering som avfall av organismer i miljøet, eller i et innesluttet system der rømming ikke er utelukket, Riksantikvaren mener at definisjonen av «fremmed organisme» vanskeliggjør og delvis hindrer utplanting/ flytting av historisk viktig plantemateriale innen landet, innen regionen og også innen en kommune. Forslaget til forskrift kan ifølge Riksantikvaren tolkes slik at en grøntanleggsplante definert som fremmed art, men som ikke innebærer vesentlig risiko for naturmangfold, f. eks ikke kan flyttes fra Hovedøya i Oslo til Holmenkollen fordi den ikke tilhører en naturlig bestand i Holmen kollen. Dette forsterkes ifølge Riksantikvaren av tids avgrensning bakover i tid for arter som vurderes som fremmede så langt tilbake som år 1800. Riksantikvaren påpeker også at det ikke går klart frem når en bestand av en ikke fremmed organisme kan betraktes som «naturlig» på et nytt sted innenfor landets grenser. Stiftelsen Det norske arboret mener at definisjonen av «fremmed organisme» er en svært snever definisjon fordi den i praksis vil inkludere all flytting av norske organismer innen landet. Stiftelsen spør dessuten hva som er forskjellen på «stedet» og distriktet», jf. høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c. Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) påpeker at definisjonen av «innførsel» kan tolkes til å omfatte innførsel fra nabostat på land og ilandføring fra fartøy, men ikke flyfrakt. TAD påpeker at det ikke er selve «krysningen» av grensen som er avgjørende, det er det man har med seg. Innførsel betyr, ifølge TAD, normalt at man medbringer en vare/noe over en grense. TAD mener også at det kan være tvil om definisjonen av innførsel dekker territorialfarvannet, og dermed om «innførsel» dekker dyr som utgjør en trussel mot livet i sjøen. TAD foreslår følgende definisjon: «Innførsel: 26 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 begrep innenfor botanikken, men at de oppfatter at utplanting i botaniske hager er omfattet av denne definisjonen. Stiftelsen Det norske arboret mener at å plante og dyrke planter i en hage her implisitt sammenlignes med «bevisst utslipp eller deponering som avfall av organismer i miljøet eller i et innesluttet system der rømming ikke er utelukket». Dette gir, ifølge stiftelsen, assosiasjoner som er helt fremmed for alle som arbeider med hage- eller skogbruk og for private hagedyrkere. Stiftelsen mener at dersom den aktiviteten mennesket har bedrevet med dyrking av jord og flytting av planter gjennom de siste 12.000 år er å betrakte som en gedigen forsøplingsprosess, betyr det i stor grad å benekte menneskehetens historie og sivilisasjon. Enhver medbringelse av organismer inn på forskriftens stedlige virkeområde.» eller «Enhver medbringelse av organismer inn på Norges hav- eller landterritorium inklusive Jan Mayen og farvannene rundt.» Riksantikvaren mener at definisjonen av «naturmangfold» er problematisk fordi de fleste områdene i landet kan karakteriseres som påvirket av mennesker og fordi den dermed utelukker alt mangfold fremmede arter bidrar til, og som kan gjøre naturmiljøet både rikere og mer variert. Som eksempel nevnes historiske parker og hager med rik vegetasjon som bl.a. utgjør viktige leveområder for insekter og fugl. En slik definisjon bidrar, ifølge Riksantikvaren, til en rigid oppfatning av hva som er naturlig og hva som kan karakteriseres som fremmed, og også til et statisk bilde av dynamiske økosystemer. Fylkesmannen i NordTrøndelag synes definisjonen av «naturmangfold» kan være vanskelig å forstå, og foreslår følgende forenkling: «Naturmangfold: Biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold som ikke i særlig grad er et resultat av menneskers påvirkning». 6.4.3 Miljødirektoratets vurdering En rekke høringsinstanser har innspill til, eller forslag til endringer av, definisjoner som er tatt direkte fra definisjonene i naturmangfoldloven § 3. Miljødirektoratet mener at det er hensiktsmessig at definisjoner i forskriften som er hentet fra lovens definisjoner ikke avviker fra disse, og vil derfor ikke tilråde noen endringer av disse. Dette gjelder definisjonene i høringsutkastet § 4 bokstav a, b, c, e, g, h, j og m. Innholdet i disse begrepene må tolkes i lys av bl.a. lovens forarbeider og andre rettskilder. Nedenfor vil vi imidlertid gi noen kommentere til innspillene til disse definisjonene som har kommet i høringen. TAD mener at begrepet «innesluttet system der rømming ikke er utelukket», jf. definisjonen av «utsetting», kan virke noe selvmotsigende og kasuistisk, og foreslår å erstatte siste ledd med «… eller andre steder der rømming ikke er utelukket». Fylkesmannen i Hedmark mener at ordet «innesluttet» burde bli definert i § 4, eller byttet ut med «innesteng» eller «innhegnet». Fylkesmannen i Hordaland spør om håndtering av masser som inneholder frø og spiredyktige plantedeler av problemarter faller inn under definisjonen av «utsetting». Flytting av jordmasser er spredningsvei for parkslirekne og boersvineblom, og gjør arbeidet med bekjemping av arten vanskeligere, uttaler Fylkesmannen. Fylkesmannen i Vest-Agder oppfatter at deponering av fremmede organismer eller rester av slike organismer, både levende og døde, for eksempel at deponering av hageavfall i naturen, omfattes av definisjonen «utsetting». Multiconsult spør om definisjonen av «utsetting» også inkluderer deponering av masser («deponering som avfall»). Multiconsult spør om man kan fjerne «som avfall» fra definisjonen, da dette vil tydeliggjøre all deponering som utsetting, ikke bare som avfall, men også i varige deponi samt som ressurs til gjenbruk i midlertidige deponi. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) påpeker at «utsetting» er et litt uvant Definisjonen av «fremmed organisme» innebærer at begrepet i tillegg til utenlandske organismer, omfatter norske organismer utenfor artens eller bestandens naturlige utbredelsesområde. Det er lovens definisjon som er avgjørende for om en art regnes som fremmed i forskriftens forstand, ikke Artsdatabankens grense (år 1800). Hvilke arter som anses som fremmede, må vurderes konkret basert på tilgjengelig informasjon om artens utbredelseshistorikk. Som det blir påpekt i lovens forarbeider, vil en art eller bestand ikke være «naturlig på stedet» dersom den har krysset landegrensen eller kommet fra et annet sted innen samme land. En forutsetning for at organismen regnes som fremmed, er at den er blitt introdusert gjennom menneskelig aktivitet, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009), side 372. Det er imidlertid ikke først og fremst definisjonen av fremmed organisme, men forskriftens regler knyttet til innførsel og utsetting av organismer, som 27 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 avgjør om en innførsel eller utsetting krever tillatelse etter forskriften. For eksempel vil planter med lav spredningsevne og miljørisiko kunne settes ut uten tillatelse i parkanlegg mv., inkludert i botaniske hager. Regelverket knyttet til innførsel og utsetting av organismer er nærmere behandlet for hver organismegruppe senere i denne tilrådingen. for om man kan bli unntatt fra søknadskravet i forskriften § 12. Landbruksdirektoratet mener at «andre dyrkete områder» bør defineres i forskriften § 4. Landbruksdirektoratet påpeker at begrepet blir omtalt i merknader til forskriften og i Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) som «dyrket mark i innmark». I Skog og landskap sitt system for vegetasjonskartlegging omfatter «dyrka mark» alt jordbruksareal som er fulldyrket ned til vanlig pløyedybde, eller overflate dyrket. Landbruksdepartementet uttaler at dyrkbart areal bør innlemmes i begrepet «andre dyrkede områder», da dette ifølge Skog og landskap sitt system for vegetasjonskartlegging er overflatedyrkede arealer, innmarksbeite mm. Overflatedyrket areal er ifølge Landbruksdirektoratet jordbruksareal som for det meste er ryddet og jevnet i overflaten, slik at maskinell høsting er mulig. Slike dyrkbare arealer er en viktig ressurs for landbruket, og bør dermed innlemmes i begrepet «andre dyrkede områder». Når det gjelder definisjonen av «innførsel», ser direktoratet, som TAD påpeker, at den kan forstås slik at innførsel med flyfrakt ikke omfattes. Miljødirektoratet mener imidlertid at ordlyden må tolkes slik at den også omfatter innførsel med flyfrakt, og viser til lovforarbeidene, der det presiserer at definisjonen medfører at det foreligger innførsel når grensen for lovens virkeområde krysses. Direktoratet mener videre at begrepet «innførsel», sett i sammenheng med forskriftens materielle bestemmelser, avklarer hva som er gjenstand for innførsel, nemlig «organisme». Hva som anses som mangfold som «ikke i det alt vesentlige er et resultat av menneskers påvirkning», jf. definisjonen av «naturmangfold», må vurderes på bakgrunn av bl.a. lovforarbeidene, hvor det bl.a. pekes på at rent domestisert biologisk mangfold, som husdyrraser eller kultiverte plantesorter, er eksempler på mangfold som i det vesentlige er et resultat av menneskelig påvirkning. For mer om dette, se kap. 6.1.3. Flere høringsinstanser mener at begrepet «transportog næringsutbyggingsområder» bør defineres. Statens vegvesen peker på at i merknadene til «transportutbyggingsområde» er uttrykket «vegkant» inkludert. Vegvesenet mener at «vegens sideområde» er en mer dekkende betegnelse for alt areal som omfattes ved vegbygging. Vegvesenet foreslår også at «næringsutbyggingsområde» endres til «utbyggingsområde» slik at § 4 inkluderer alle prosjekt utført av profesjonelle utbyggere. Vegvesenet mener at det er viktig at alle typer utbyggingsprosjekt/ byggherrer er underlagt samme regelverk for å hindre utilsiktet utsetting av fremmede organismer. Definisjonen av «utsetting» omfatter bl.a. både utplanting og tilsåing med frø. Direktoratet vil peke på at deponering av hageavfall er omfattet av definisjonen av «utsetting». Annerledes stiller det seg med håndtering av jordmasser som kan inneholde skadelige organismer. Dette er nærmere beskrevet i kap. 14.7.10. Videre vurderer direktoratet at «som avfall» kun er et eksempel på deponering, og at det framkommer tilstrekkelig tydelig at all slik deponering er inkludert. Multiconsult mener at «omsetning» og «formidling» bør defineres. De antar at det med «omsetting» menes kun salg, mens med «formidling» menes overlevering uten fortjeneste, for eksempel levering av masser til gjenbruk, både i privat og profesjonelt henseende. 6.4.4 Høringsinnspill til øvrige definisjoner og begreper Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener at det burde vært presisert i definisjonen av «vassdrag» at det må være forbindelse til andre vannsystemer. En rekke høringsinstanser ønsker en definisjon av begrepene «privat hage» siden det ikke er søknadsplikt for utsetting i slike områder. Det pekes på at begrepet er uklart, og at innholdet vil ha stor betydning for planting i borettslag og sameier. Noen etterlyser også en definisjon av «parkanlegg», som også er avgjørende Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at begrepet «stedegen» er for upresist og ikke tilstrekkelig avgrenset, noe som gjør at det vil være vanskelig for 28 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 og mener også at ordet «kunstig» kan fjernes, fordi definisjonen også bør omfatte naturlig dammer uten tilknytning til annet vassdrag. de ulike brukerne å vite hvordan de skal forholde seg til bruk av enkelte plante- og dyreslag. Som eksempel, nevner LMD bruk av stedegne humler og andre insekter i norske gartnerier. Jernbaneverket viser til definisjonen av «organisme av stedegen stamme», og mener at det er behov for nærmere definisjon av «opprinnelig, lokal bestand på stedet». Jernbaneverket viser til kunnskap om frøoverføringssoner som kommer frem i prosjektet «Ecologically sustainable implementation of the Nature Diversity Act for restoration of disturbed landscapes in Norway» (ECONADA). Stiftelsen Det norske arboret mener at formuleringene «stedegen» og «lokal» medfører problemer, og spør hvor strengt en tenker å håndheve dette. De bemerker at definisjonen vil kunne virke sterkt begrensende på utvikling av norsk materiale til hager og revegetering fordi det er uklart hvor strengt kravet til stedegent skal være. Sandnes kommune bemerker at «stedet» er et begrep med stort tolkningsrom. For å sikre at man får en geografisk avgrensning som baseres på lokale økosystem, mener kommunen at dette begrepet bør innlemmes i definisjonene, slik det er definert i de vedlagte merknadene til forskriften. IPV ved NMBU mener at begrepene «sted», «stedegen» og «lokal bestand» må defineres. E-plant Norge SA mener at «stamme» må føres opp under definisjoner. Flere høringsinstanser etterlyser definisjoner av «landlevende planter» og «norske treslag». Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) uttaler at de skjønner at «vektor» er et faguttrykk, men påpeker at «bærer» vil kunne være et mer allment synonym. Statens vegvesen mener at ettersom det ikke er intuitivt at løsmasser er en «vektor», bør «løsmasser» skilles ut fra dette begrepet og heller bli brukt i tillegg til andre vektorer. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) og Multiconsult mener at uttrykket «spredning» bør defineres. 6.4.5 Miljødirektoratets vurdering Flere høringsinstanser ønsker definisjoner av begrepene «privat hage», «parkanlegg», «andre dyrkete områder» og «norske treslag». Når det gjelder «norske treslag» omtales dette begrepet i kap 7.6.3.2. De øvrige begrepene er nærmere forklart i lovforarbeidene, og Miljødirektoratet vil ikke foreslå at det inntas noen definisjoner av disse i forskriften. Tilsvarende gjelder begrepet «omsetning». Med hensyn til «formidling», vises det til at dette er nærmere forklart i merknadene til forskriften. Flere høringsinstanser ønsker en definisjon av begrepet «transport- og næringsutbyggingsområder». Begrepet er avgjørende for om man kan bli unntatt fra søknadskravet i forskriften § 12. Begrepet er hentet fra kategoriseringen i Naturtyper i Norge (NiN), og det er redegjort nærmere for betydningen i merknadene til forskriften. Miljødirektoratet ønsker ikke å endre hvordan disse kategoriene har blitt navngitt og inndelt. Når det gjelder Statens vegvesens forslag om å erstatte «vegkant» med «vegens sideområde», tror vi ikke forskjellen mellom begrepene vil by på store problemer i praktisk forvaltning. Statens vegvesen foreslår å endre begrepet «hagedam» til «kunstig dam» da det stadig anlegges dammer i både transport- og næringsområder som ikke utelukkende er til pryd, men en blanding av f.eks. pryd og renseløsning. IPV ved NMBU mener at definisjonen av hagedam er merkelig, da det blir delvis opp til eieren om han mener at «organismene holdes utelukkende for prydformål» eller ikke. Grensen mot «kunstig dam» er uklar. Stiftelsen Det norske arboret bemerker at formuleringen om prydformål utelukker dyrking for medisinske formål, undervisning, folkeopplysning o.l. Stiftelsen mener at dette gjør det vanskeligere å bygge opp samlinger av vann- og sumpplanter. Norsk hagedamforening og Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) støtter forskriftens definisjon av «hagedam». NZB mener at det vil være nødvendig å utarbeide nærmere retningslinjer for hvilke fysiske minimumskrav som konkret må være oppfylt for at en dam skal anses å falle inn under definisjonen. NZB ønsker ikke et konkret krav om avstand fra vassdrag, Definisjonen av «vassdrag» er hentet fra lakse- og innlandsfiskloven § 5, og er tatt med for å presisere rekkevidden av unntaket i forskriften § 11 første ledd bokstav b, som gjelder utsetting i sjø og vassdrag. Direktoratet vurderer at det er hensiktsmessig at definisjonen av vassdrag i forskriften ikke avviker fra tilsvarende definisjon i lakse- og innlandsfiskloven. 29 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Definisjonen av «organisme av stedegen stamme» er også tatt med for å presisere rekkevidden av unntaket i forskriften § 11 første ledd bokstav b. Dette begrepet har dermed ikke direkte relevans for hvordan stedegenhet skal defineres for andre organismegrupper, herunder landlevende planter. Når det gjelder reguleringen av utsetting av planter fra norske bestander, vises det for øvrig til kapittel 7.6.3.2. For øvrige organismegrupper, unntatt vilt, vil det være en nærmere tolkning av definisjonen av «fremmed organisme» som avgjør om en den aktuelle organismen er stedegen eller ei, og om en utsetting krever tillatelse etter forskriften. I og med at forskriften omfatter mange forskjellige organismegrupper, er det lite hensiktsmessig å definerer begreper som «forekommer naturlig på stedet», da dette vil kunne variere mellom de forskjellige organismegruppene. kunnskap på felt som er mangelfulle i dag. Høyskolen poengterer videre viktigheten av å sikre kvaliteten på oppdateringsarbeidet for å sikre produktets tillit hos relevante aktører. Når det gjelder forslaget om å definere «spredning», så mener direktoratet at dette ikke er hensiktsmessig all den tid forståelsen av hva som ligger i dette kan variere mellom forskjellige organismegrupper. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener det kan stilles spørsmål til om den matematiske modellen som har blitt benyttet for å plassere artene i ulike risikokategorier gir en riktig gradering av planteartene. IPV ved NMBU mener modellen kan betraktes som eksempel på hvordan økologisk risiko kan beregnes, uten at modellen nødvendigvis er riktig. De hevder videre at selv om beregningen av en fremmed arts spredningspotensiale er basert på faktiske observasjoner, er det betydelig usikkerhet knyttet til denne parameteren, samt at det er varierende grad av dokumentasjon på spredning i ulike landsdeler. IPV ved NMBU mener at det, sammenlignet med beregning av spredningspotensialet, hersker langt større usikkerhet knyttet til de økologiske effektene, ettersom disse for de fleste plantearter ikke er godt dokumentert. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) viser til at Artsdatabanken selv sier at deres vurderinger er basert på mangelfulle data. ILP ved NMBU mener at forbeholdene som tas og de nyanserte diskusjonene som føres i Fremmede arter i Norge- med svarteliste 2012 ikke gjenspeiles i forskriften. ILP ved NMBU etterlyser, og ser frem til, en mer helhetlig og skjønnsmessig drøfting av hvilke planter som skal være oppført i vedleggene til forskriften. ILP ved NMBU mener at en slik drøfting vil være viktig for å kunne gi forskriften autoritet. «Vektor» er definert for å klargjøre fagbegrep som ellers kan være vanskelig tilgjengelig. Begrepet «bærer» kan være mer intuitivt, men direktoratet tror likevel at betydningen er tydelig nok gjennom definisjonen som ble sendt på høring. 6.4.6 Miljødirektoratets tilråding På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at forskriften § 4 vedtas slik den ble sendt på høring. 7 Innførsel og utsetting av landlevende planter Noen høringsinstanser, deriblant Landbruks- og matdepartementet (LMD), forskningssituasjoner og grøntbransjens interesseorganisasjoner peker på at det ikke er hensiktsmessig å bruke Artsdatabankens kriterium for når en art kan regnes som fremmed i forbindelse med en forskriftsutforming. Artsdatabanken har i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 avgrenset fremmede arter til å være arter som ble introdusert til landet etter år 1800. Artsdatabanken begrunner tidsgrensen blant annet med at man har liten kunnskap om artsmangfoldet i Norge før år 1800. Flere høringsinstanser mener at forskriften i større grad bør ta hensyn til en arts langvarige tilstedeværelse i 7.1 Generelt 7.1.1 Generelle høringsinnspill Høgskulen i Sogn og Fjordane – avdeling for ingeniør- og naturfag peker på at det er positivt at Artsdatabankens Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 benyttes i praktisk forvaltning og oppfordrer myndighetene til å sikre ressurser til oppdateringen av publikasjonen samt til å innhente 30 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norge ved at grensen for når en art skal regnes som fremmed skyves frem i tid. Norsk genressurssenter mener at det ikke foreligger faglige begrunnelser for å hevde at floraen i Norge før 1800 var «bedre» eller mer gunstig for det biologisk mangfoldet, enn den som har utviklet seg siden. Mange av de plantene som i forskriften omtales som fremmede har vært svært viktige og verdifulle for utviklingen av landbruk og grøntanlegg i Norge, uttaler Norsk genressurssenter. Miljødirektoratet understreker at selv om Artsdata banken har satt en praktisk grense for deres definisjon av en fremmed art, betyr ikke det at arter som ble introdusert før år 1800 regnes som stedegne. Miljødirektoratet viser til forskriftens § 4 bokstav c, hvor «fremmed organisme» er definert som «en organisme som ikke tilhører noen art eller bestand som forekommer naturlig på stedet», jf. naturmangfoldloven § 3 bokstav n. I følge forarbeidene, er en organisme fremmede når den har krysset landegrensene eller kommet fra et annet sted innenfor samme land. At en art eller bestand forekommer naturlig på stedet innebærer at arten eller bestanden har spredd seg til stedet uten hjelp av mennesker, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) side 372. På side 162 i Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) peker departementet på at hensikten med regelverket er å hindre at biologisk mangfold som finnes naturlig i Norge svekkes, eller går tapt, som følge av innførsel og utsetting av fremmede organismer. De vurderer det som lite hensiktsmessig å etablere et klart skille mellom «fremmede» og «naturlige» organismer basert på antallet år siden introduksjonen. I grensetilfeller må det gjøres en samlet vurdering, der det blant annet legges vekt på om arten medfører skadevirkninger på det biologiske mangfoldet, hvor lenge det er siden innførselen skjedde, og i hvilken grad arten eller bestanden er tilpasset norsk natur. Arter som ble innført av munker i middelalderen bør regnes som norske arter, mens arter som har kommet til landet i nyere tid bør regnes som fremmede, jf. Ot. prp. nr. 52 (2008-2009) side162. E-plant Norge SA mener at bruken av Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 som kunnskapsgrunnlag for regulering av landlevende planter ikke er tilstrekkelig med bakgrunn i usikkerhetene i datamaterialet som Artsdatabanken har benyttet som grunnlag i sine vurderinger. E-plant Norge SA foreslår følgelig en flytting av grensen fram i tid for når en fremmed organisme kan regnes som fremmed for å kompensere for usikkerheten ved metode og innsamling. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at plantearter som er ført på vedlegg III, IV og V tilhører grupper som er vanskelige å skille fra hverandre og sine nærmeste slektninger. Stiftelsen mener det kreves avansert botanisk kompetanse for å skille slike grupper, og de er bekymret for hvordan myndighetene skal kunne håndheve bestemmelser som omhandler slike vanskelig identifiserbare arter. Riksantikvaren påpeker viktigheten av å ha tilgjengelig plantemateriale i forvaltningen av historiske og fredede grøntanlegg. Riksantikvaren informerer om at enkelte arter og sorter av historisk plantemateriale er tatt vare på og oppformert nasjonalt, jamfør aktivitetene knyttet til bl.a. Norsk genressurssenter. Det er lovens definisjonen som er avgjørende for om en art regnes som fremmed i forskriftens forstand, ikke Artsdatabankens grense. Arter som har hatt etablerte bestander i Norge før 1800 er for eksempel behandlet som stedegne av Artsdatabanken, men disse vil likevel være fremmede i forskriftens forstand hvis de flyttes utenfor sitt naturlige utbredelsesområde i Norge. Artsdatabankens grense har imidlertid hatt betydning for hvilke arter de har risikovurdert, og er dermed et sentralt kunnskapsgrunnlag for bl.a. oppføringer i forskriftens vedlegg. 7.1.2 Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet mener at Artsdatabankens risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 er et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne regulere bruken av fremmede plantearter i Norge. Direktoratet er likevel enig i Høgskulen i Sogn og Fjordanes uttalelse om at det er viktig at kvaliteten også på reviderte utgaver av risikovurderingen opprettholdes, for å sikre produktets tillit hos relevante aktører. Oppdaterte grunnlagsdata er i så måte viktig. 31 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.2 Forbud mot innførsel av landlevende planter 7.2.4 Miljødirektoratets tilråding Miljødirektoratet tilrår at artene som er foreslått forbudt å omsette og sette ut også blir forbudt å innføre. 31 plantearter føres opp i forskriftens vedlegg I, jf. forskriften § 5. 7.2.1 Høringsforslag I høringsutkastet var det ikke foreslått å forby innførsel av noen arter av landlevende planter gjennom oppføring i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre), jf. forskriften § 5. 7.3 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av landlevende planter 7.2.2 Høringsinnspill Mange høringsinstanser herunder Mattilsynet, fylkesmenn, frivillige organisasjoner og E-plant Norge SA mener at det ikke er hensiktsmessig at organismer som er ført på vedlegg IV (organismer som er forbudt å sette ut og omsette) skal være tillatt å innføre. Mattilsynet påpeker at ved å innføre innførselsforbud har man mulighet til å stoppe sendinger med arter som er forbudt å omsette og sette ut allerede på innførselstidspunktet. 7.3.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 7 første ledd bokstav b inneholdt et generelt unntak fra kravet om innførselstillatelse for landlevende planter. 7.3.2 Høringsuttalelser Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oslo kommune, WWF - Norge og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) poengterer i sine høringsuttalelser at det er prinsipielt uheldig at det i forskriften gjøres unntak for krav om tillatelse ved import av landlevende planter, og mener unntaket er faglig svakt begrunnet. Nevnte høringsinstanser mener at import av planter medfører et stort introduksjons press av følgeorganismer som kan medføre risiko for skade på naturmangfoldet ved at de etablerer seg i naturen. 7.2.3 Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet mener at det i høringen har framkommet gode argumenter for at plantene som det foreslås forbud mot å sette ut og omsette også bør bli forbudt å innføre. Selv om det er sannsynlig at et forbud mot utsetting og omsetning i praksis ville ha medført en tilnærmet stans av innførsel av disse artene, vil oppføring i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre) bidra til en mer effektiv utfasing av de aktuelle artene. Som Mattilsynet påpeker, vil et innførselsforbud gi myndighetene muligheten til å stanse aktuelle planter allerede på innførselstidspunktet, før de kommer i omsetning, jf. forskriften § 27 første ledd, som fastsetter at tollmyndighetene kan holde tilbake organismer som er forbudt etter § 5. Et forbud mot innførsel av de aktuelle plantene er hjemlet i naturmangfoldloven § 29 fjerde ledd tredje punktum, som fastsetter at det kan gis forbud mot innførsel av bestemte organismer «hvis det anses nødvendig for å unngå vesentlige uheldigefølger for det biologiske mangfold». For direktoratets vurdering av dette vilkåret, vises det til kapittel 7.4.4. Ettersom det i høringsforslaget ble foreslått et forbud mot all omsetning av artene uavhengig av om artene skal settes ut eller ei, vil et innførselsforbud for disse artene etter direktoratets vurdering i praksis ikke medføre en skjerping av betydning. WFF - Norge mener at det er prinsipielt uheldig at det gjøres unntak for noe som utgjør et av de største problemene knyttet til fremmede arter, nemlig landlevende planter. WWF-Norge mener at i utgangs punktet burde innførsel og utsetting av fremmede skadelige arter på generell basis være totalt forbudt da det ikke finnes faglige argumenter for at det skal utøves en ulik praksis for ulike organismegrupper. Oslo kommune mener at alle arter med høy og svært høy økologisk risiko som hovedregel bør forbys innført, ettersom det ikke finnes faglige begrunnelser for at landlevende planter skal behandles mindre strengt enn andre organismer. En rekke høringsinstanser bemerker at forskrifts forslaget er liberalt med hensyn på restriksjoner på import av fremmede plantearter. Bioforsk MidtNorge mener at forskriftsforslaget i liten grad 32 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding ivaretar problemene med introduksjon av patogener og skadeorganismer til landet som følger av import av landlevende planter. Mange høringsinstanser herunder Bioforsk Midt-Norge og E-plant Norge SA mener at ettersom import av plantearter ikke er tilstrekkelig regulert, mens utsetting av fremmede plantearter er underlagt nye restriksjoner, vil markedet sannsynligvis vris mot økt import, noe som vil øke risikoen for tilførsel av følgeorganismer til landet. Rambøll, Norsk genressurssenter, Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) og Sagaplant AS setter i sine høringsinnspill spørsmålstegn ved miljøgevinsten ved å regulere bruken av høyrisiko planter i landet, mens det legges få restriksjoner på importen av landlevende planter, der det ofte følger med følgeorganismer. Når det gjelder det generelle unntaket fra krav om tillatelse for innførsel av landlevende planter, viser direktoratet til at dette er nedfelt i naturmangfoldloven § 29 femte ledd. Miljødirektoratet opprettholder derfor unntaket fra kravet om tillatelse ved innførsel av landlevende planter i forskriften. Som flere høringsinstanser imidlertid peker på, er det påvist at innførsel av landlevende planter kan medføre negative miljøeffekter, for eksempel ved at skadeorganismer som følger med plantens jordklump sprer seg i norsk natur. Forskriften inneholder derfor flere bestemmelser som regulerer innførsel av planter. For det første kan planter som er spesielt problematiske føres på vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre). I revidert forslag til forskrift foreslås det dessuten forbud mot innførsel av de 31 artene som det foreslås forbud mot omsetning og utsetting av. I tillegg vil aktsomhetskravet i forskriften kapittel V også gjelde for de som innfører planter, herunder informasjonsplikten i § 19 og kravet om å hindre innførsel og spredning av følgeorganismer i § 23. Andre krav til tiltak for å forhindre negative effekter på biologisk mangfold som følge av planteimport kan også være aktuelle. Slike krav kan imidlertid være kostnadskrevende, og Miljødirektoratet ønsker ikke å fremme denne typen tiltak før det er foretatt nærmere vurderinger av bl.a. nytteverdi og økonomiske og administrative konsekvenser. En del høringsinstanser har kommet med forslag til tiltak som kan minimere risikoen for følgeorganismer ved import av planter. Rambøll foreslår at det bør stilles krav til dokumentasjon om plantens spredningspotensiale. Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) foreslår at det bør settes krav om melding ved import av planter som ikke er risikovurdert. E-plant Norge SA mener det er hensiktsmessig å etablere en ordning for forhåndstesting og forhåndsgodkjenning av plantemateriale før det importeres, samt at det må innføres regulering av import av frø for privatpersoner. Rambøll, Norsk Gartnerforbund (NGF) og E-plant Norge SA foreslår forbud mot rotklump. Å sette et krav til vasking av røtter før plantene ankommer Norge er effektivt tiltak for å hindre at skadeorganismer kommer til landet, mener NGF. Bioforsk Midt-Norge uttaler at forskriftsforslaget i liten grad ivaretar problemene med introduksjon av patogener. Det framgår av naturmangfoldlovens § 32 tredje ledd at vurderinger etter kapittel IV, som forskrift om fremmede organismer er hjemlet i, ikke skal omfatte hensyn til planters, dyrs og menneskers liv og helse som ivaretas av smittevernloven og matloven. Forskriften inneholder derfor ikke spesifikke krav knyttet til sykdomsbærende eller sykdomsfremkallende organismer. SABIMA peker på viktigheten av å rette fokus på problematikken omkring følgeorganismer når forskriften iverksettes, herunder klargjøre ansvars forhold mellom sektormyndigheter, klargjøre relevante virkemiddel i andre sektorregelverk (spesielt forskriftene som Mattilsynet har myndighet over), samt innføre krav om strengere kontrollrutiner fra myndigheter og relevante aktører. Forslaget om bedre kontroll av importerte planter for å redusere antall følgeorganismer som introduseres til landet støttes av Oslo kommune. 33 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Kriterium 4: Spredningen av plantearten fra private hager må forekomme hyppig, eller arten regnes som en dørstokkart, i henhold til Artsdatabankens definisjon, eller planten er registrert forvillet og etablert i landet, med varig effekt, i løpet av de siste 50 år. 7.4 Forbud mot utsetting og omsetning av landlevende planter Kriterium 5: Konsekvensene av et forbud må ikke være så store at det ut fra en helhetsvurdering må anses som urimelig. 7.4.1 Høringsforslag I høringsutkastet ble det foreslått å innføre et nasjonalt forbud mot omsetning og utsetting av 36 arter landlevende planter gjennom oppføring i vedlegg IV, jf. §§ 9 og 10. Videre ble det foreslått fem års utsatt ikrafttreden for planter innen visse slekter i forskriften § 34 tredje ledd: Kriterium 6: Plantearten må ikke være forbudt etter annet regelverk. 7.4.2 Høringsinnspill § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (3) For planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Lonicera, Populus, Salix, Sorbus og Swida som er oppført i vedlegg IV, trer forbudet mot utsetting og omsetting etter §§ 9 og 10 i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden. Det kreves ikke tillatelse for utsetting av disse plantene i områder som angitt i § 12 første ledd bokstav b ii og iii i overgangsperioden. 7.4.2.1 Generelle høringsinnspill En rekke fylkesmenn, Steinkjer kommune, Orkla landbruk, naturvernorganisasjoner, og Avfall Norge synes det er positivt at det i forskrift om fremmede organismer foreslås forbud mot utsetting og omsetning av en del arter. En rekke høringsinstanser peker på hvor mye ressurser som benyttes i å bekjempe mange av de artene som er ført på vedlegg IV. Avinor anser det som uproblematisk å unngå utplanting av artene i vedlegg IV, og uttaler at de aktivt bekjemper flere av disse artene på flere flyplasser. Følgende kriterier ble benyttet for å velge ut planter til et nasjonalt forbud mot utsetting og omsetning (kriteriene er nærmere beskrevet og begrunnet i vedlegg til høringsnotatet): Mange høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, Vestnes kommune, Avfall Norge, Naturvernforbundet, Oslo kommune, og WWF - Norge mener at vedlegg IV burde ha inneholdt langt flere arter enn det som er foreslått. Naturvernforbundet mener at svartelistede plantearter som er til salgs i norske hagesenter som et minimum må føres på vedlegg IV. Kriterium 1: Plantearten må utgjøre svært høy økologisk risiko i henhold til Artsdatabankens risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 eller plantearten må være vurdert til å utgjøre like høy risiko i tilsvarende økologiske risikovurderinger. Kriterium 2: Plantearten må ha en pågående utilsiktet spredning fra private hager. WWF - Norge mener at det burde ha blitt anvendt føre-var-prinsipp i utvelgelsen av arter til vedlegg IV, der fremmede arter antas å ha negative konsekvenser, dersom ikke det motsatte kan dokumenteres eller sannsynliggjøres. WWF - Norge mener at fremtidige endringer i klimaet ikke er tilstrekkelig hensyntatt i utarbeidelsen av kriteriesettet, og mener at det er en risiko for at arter, herunder dørstokkarter, som i dag utgjør svært høy økologisk risiko i få fylker vil kunne endres i takt med klimatiske endringer. Kriterium 3: Det må kunne antas, eller foreligge informasjon om, at planten utgjør risiko for skade på biologisk mangfold ved utsetting i en betydelig del av det geografiske området der planten kan plantes og overleve, eller det må kunne antas, eller foreligge informasjon om, at en betydelig andel av utsettingene av planten utgjør risiko for skade på biologisk mangfold. 34 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Landbruks- og matdepartementet (LMD), NGF og Hagelandgruppen peker på at det er mange arter som er ført i vedlegg IV som har vært etablert i Norge i lang tid, er tilpasset norsk klima, samt er i alminnelig og utstrakt bruk i hele eller deler av landet. Med bakgrunn i dette mener LMD og NGF at vedlegg IV bør gjennomgås kritisk i samråd med berørte fagmiljøer og fagetater før ikrafttredelse. Fylkesmannen i Vest-Agder peker på at det er hensiktsmessig å innføre omsetningsforbud for arter som foreslås forbudt for å gjøre reguleringen lettere å forholde seg til både for allmennheten og næringslivet. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) minner om viktigheten av at det utarbeides gode veiledere for grøntbransjen og fagmiljøer innen landskapsarkitektur, for at forskriften skal oppfylle sin intensjon. NGF og NLA mener at en regulering i form av krav om utsettingstillatelse er mer hensiktsmessig for mange av artene som er ført på vedlegg IV. NGF mener at dette vil åpne for sak-til-sak-vurderinger, der variasjoner i spredningsrisiko og trussel mot biologisk mangfold i større grad kan tas hensyn til. I tillegg mener NGF at en slik regulering i større grad vil ivareta interesser hos grøntnæringen. NGF påpeker imidlertid at forslaget om krav om tillatelse ved utsetting bør vurderes nærmere, da også dette forslaget antas å innebære en betydelig økonomisk belastning. Riksantikvaren mener det er helt nødvendig at terskelen for forbud mot utsetting og omsetning av fremmede organismer er høy og bl.a. bygger på solid vitenskapelig kunnskap fremkommet gjennom etterprøvbare metoder. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) peker også på at mange av plantene som er ført i vedlegg IV (organismer som er forbudt å omsette og sette ut) finnes i de botaniske hagenes samlinger og benyttes blant annet i formidling om trusler mot det biologiske mangfoldet. Naturhistorisk museum ved UiO mener at dersom allmennheten skal kunne få informasjon om svartelistete planter, så må det være noen steder der disse plantene kan vises frem. Naturhistorisk museum (UiO) anfører videre at forholdsregler knyttet til dyrkningen av svartelistede planter, samt bekjempelse av disse praktiseres og formidles til publikum. For at de botaniske hagene skal kunne følge opp sitt formidlingsansvar på området, vil det være behov for å supplere med nytt materiale av disse artene dersom de skulle gå ut, skriver Naturhistorisk museum (UiO) i sitt høringsinnspill. Naturhistorisk museum (UiO) ønsker derfor at botaniske hager unntas fra bestemmelsen. Naturhistorisk museum (UiO) ønsker at det holdes en aktiv dialog om innholdet i vedleggene framover der de norske botaniske hagene involveres. SABIMA og WWF-Norge påpeker at forslaget til forskrift fastsetter forbud mot omsetning, mens distribusjon uten vederlag ikke er nevnt. Hvis distribusjon uten vederlag ikke er omfattet av begrepet «omsette», foreslår WWF - Norge at man heller benytter begrepet «distribuere», for å også inkludere også dette. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) påpeker at for enkelte av artene som er ført på vedlegg IV, finnes det betydelig mindre aggressive varieteter eller kultivarer i markedet, for eksempel liten filtarve (Cerastium tomentosum var. columnae). IPV ved NMBU mener at man burde vurdere å unnta disse fra forbudet mot utsetting og omsetning. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) uttaler at det er uklart om forbudet av arter som nevnt i vedlegg IV også omfatter sterile hybrider og kultivarer av artene. NGF mener at gravbergknapps sterile navnesorter må unntas fra omsetnings- og utsettingsforbud. Norsk Gartnerforbund (NGF), Sagaplant AS, Hagelandsgruppen, Norske landskapsarkitekters forening (NLA) og Institutt for landskaps planlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU), mener at det er behov for et omsetningsforbud og utsettingsforbud for en del plantearter, men at antallet arter som er foreslått forbudt omsatt og satt ut er for omfattende. De mener at mange arter som er ført opp på vedlegg IV har en så stor samfunnsmessig verdi at et forbud framstår som urimelig. 7.4.2.2 Høringsinnspill til kunnskapsgrunnlaget for forbudene Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) og Institutt for plantevitenskap ved Norges miljøog biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) hevder i sine høringsinnspill at det ikke finnes et 35 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.4.2.3 Høringsinnspill om nasjonale versus regionale forbud En rekke høringsinstanser, herunder bl.a. Landbruksog matdepartementet (LMD), Fylkesmannen i Møre og Romsdal, kommuner, naturvernorganisasjoner, grøntbransjens interesseorganisasjoner, forskningsinstitusjoner og konsulentfirmaer påpeker i sine høringsinnspill at det er behov for regionale forbudslister. tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å føre enkelte arter opp i vedlegg IV (organismer som er forbudt å sette ut og omsette). ILP ved NMBU mener at for en del av artene i vedlegg IV kan det ikke dokumenteres at artene er til skade i enkelte områder. IPV ved NMBU viser spesielt til Artsdatabankens faktaark om platanlønn som sår tvil om plantalønns skadevirkning. ILP ved NMBU peker også på at det er et klart uttrykt ønske i forskriftsforslaget om å bevare naturen i en bestemt tilstand (eksempelvis å bevare en bestemt naturtype). LMD mener at ulike naturtyper samt ulike geografiske, topografiske og klimatiske forhold rundt i landet gjør at enkelte arter ikke utgjør en generell miljørisiko, men kun er en risiko i enkelte områder. Departementet mener videre at dersom noen arter kun utgjør et problem i visse deler av landet, bør reguleringene begrenses til å gjelde disse områdene gjennom f.eks. lokale forbud mot utsetting. IPV ved NMBU mener at det burde utarbeides faktaark for alle plantene som foreslås forbudt. Stiftelsen Det norske arboret setter spørsmålstegn ved vurderingene som er blitt gjort for de arter på vedlegg IV som truer kulturmarkstyper, eksempelvis platanlønn (Acer pseudoplatanus), spansk kjørvel (Myrrhis odorata), tromsøpalme (Heracleum persicum) og kanadagullris (Solidago canadensis). Stiftelsen mener at ettersom dette er naturtyper som er en avhengig av skjøtsel, er det naturlig at naturtypen gror igjen når tradisjonell bruk opphører, og at det derfor er mer eller mindre tilfeldig hvor vidt det er en stedegen art eller en fremmed art som står for gjengroingen. Stiftelsen mener videre at å forby arter fordi de truer naturtyper som har oppstått på grunn av menneskelig påvirkning, som for eksempel slåtteeng og lynghei, er tvilsomt i lys av forskriftens formål og definisjonen av naturmangfold. Bergen kommune mener det bør vurderes å innføre en regionvis regulering av flere av artene i vedlegg IV når ny kunnskap om artene er tilgjengelig. Bergen kommune mener dette er viktig for ikke å vesentlig redusere utvalget av planter tilgjengelig for planlegging av parkanlegg. Kommunen viser til at de ikke har kjennskap til at artene taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), kanadablåhegg (Amelanchier lamarckii), blåhegg (Amelanchier spicata), marsfiol (Viola odorata), gravbergknapp (Phedimus spurius), sibirbergknapp (Phedimus hybridus), filtarve (Cerastium tomentosum), sølvarve (Cerastium biebersteinii) og gravmyrt (Vinca minor) spres i særlig grad fra hager og anlegg, ei heller at de utgjør risiko for stedegent naturmangfold i Bergen. Bergen kommune mener likevel at innholdet i vedlegg IV med sine 36 arter som er foreslått forbudt å omsette og sette ut er akseptabelt. IPV ved NMBU mener at det er helt andre årsaker enn spredning av gravbergknapp (Phedimus spurius) som fører til tilstandsendringer i naturtypen slåtteeng, slik som endringer i landbruket, med omfattende gjengroing som resultat. Sandnes kommune skriver i sin høringsuttalelse at det bør vurderes å innføre unntak for planter som benyttes i anlegg hvor det kan forelegges dokumentasjon på at plantene ikke har spredende egenskaper i sin klimasone/tiltenkte økosystem, for å bidra til økt mangfold i parkanlegg. Stiftelsen Det norske arboret mener at den viktigeste årsaken til at så mange busker med saftige frukter spres med fugl og danner nytt busksjikt i utmark er at den tradisjonelle bruken har blitt endret. Skjøtsel av åpne areal i form av beiting og slått er opphørt, og det er lettere for at busksjikt dannes på åpne arealer. Stiftelsen mener at et forbud mot disse artene vil ha en begrenset effekt, og hevder at målrettet informasjon og skjøtsel vil ha en større effekt på lengre sikt. WWF - Norge og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) påpeker i sin høringsuttalelse at det er en del praktiske forhold som taler for en nasjonal forbudsliste, ettersom arter som er ført på vedlegg IV både foreslås forbudt å sette ut og å omsette i hele landet. WWF – Norge mener at en regional forbudsliste 36 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 kommune og NLA Rogaland foreslår at klimasoner og landsdeler kan avgjøre de ulike forbudssoner samt at det bør også angis soner for landskapsvernområder i et slikt kart. bør vurderes i tillegg til den nasjonale forbudslisten som er foreslått, men at denne bør ha så få regioner som mulig for å lette håndteringen av den. Standard Norge, Multiconsult, Norske landskapsarkitekters forening Rogaland (NLA Rogaland) og Rambøll påpeker at et forbud mot utsetting og omsetning av arter i mye større grad bør differensieres til å gjelde områder der sprednings risikoen er stor. Standard Norge mener at vedlegg IV bør differensieres til å gjelde type områder, som urbane områder, tettbebygde områder, landbruksområder, naturvernområder etc. samt geografiske områder. Med en slik inndeling mener Standard Norge at intensjonen til vedlegg IV bedre vises, slik at man lettere kan skape forståelse og aksept for reguleringen. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) mener at flesteparten av plantene i vedlegg IV bør flyttes til vedlegg VI (organismer som krever utsettingstillatelse) med regionale unntak fra kravet om tillatelse. NLA mener ordningen vil føre til at man unngår unødvendige søknadsprosesser og byråkrati i områder hvor plantene ikke utgjør en trussel mot biologisk mangfold. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) påpeker at det i høringsbrevet åpnes for at det i fremtiden kan bli aktuelt å åpne for regionbaserte forbud mot enkelte arter. Institutt for plantevitenskap ved NMBU mener det vil være mer naturlig, ikke minst av hensyn til produsentene, å gjøre dette i motsatt rekkefølge. Bioforsk Midt-Norge og NLA Rogaland mener det er bekymringsverdig at det foreslås forbud mot robuste gatetrær som trives i bymiljø, som eksempelvis platanlønn (Acer pseudoplatanus). Bioforsk Midt-Norge poengterer at det i slike miljø kan være vanskelig å få stedegne arter til å trives. Bioforsk Midt-Norge og NLA Rogaland spør om det for enkelte arter på vedlegg IV kan differensieres mellom regioner og kanskje også urbane versus ikke-urbane miljø. Bioforsk Midt-Norge nevner videre at dersom man forbyr utsetting av slike arter som er veltilpasset urbane miljø og veistrekninger, der det ofte kan være vanskelig å finne stedegne alternativ, kan forbudet øke importen og utsettingen av plantearter med dårlig kartlagt risiko. NLA Rogaland peker på at et forbud mot slike arter i en periode kan føre til at det blir et mindre utvalg av planter i omløp i grøntanleggsbransjen som er godt egnet for masseplantninger. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener at regionale forbudslister må være basert på dokumentert kunnskap om hvor i landet eller i hvilke områder de ulike planter spres fra private hager. ILP, NMBU mener derfor det er positivt at det varsles en ny gjennomgang og nyansering av forskriftens vedlegg med hensyn på plantenes spredningsrisiko i de ulike områdetyper og geografiske områder. Multiconsult mener at arbeidet med regionale lister bør prioriteres slik at disse foreligger så snart som mulig. Norsk Gartnerforbund (NGF) uttaler at svært mange av plantene som er ført på vedlegg IV utgjør en risiko i og rundt spesielle naturtyper, som for eksempel naturtypen åpen grunnlendt kalkmark. NGF mener at å forby planter fordi de utgjør en risiko i begrensede områder i nærheten av f.eks. Oslofjorden er urimelig. ILP ved NMBU hevder at mange planter som er ført på vedlegg IV blant annet på grunn av at de truer naturtypen åpen grunnlendt kalkmark neppe ville har utgjort noen vesentlig risiko dersom de ikke var påvist i naturtypen som har en avgrenset utbredelse i Oslo-området. For slike planter mener ILP ved NMBU og NGF at det ville være naturlig å foreta geografisk differensiering eller på annen måte ta hensyn til dette ved utforming av forbudslister. NGF mener regionale forbudslister ville ha bidratt til å dempe presset på planteskolene. NGF mener at regionale forbudslister Sandnes kommune påpeker at arbeidet med å hindre utsetting av spredende arter ved å forby utsetting og omsetning er positivt for det biologiske mangfoldet. Sandnes kommune, Bad, park og idrett og NLA Rogaland mener imidlertid at lokale forhold og lokal spredningsfare bør vektlegges. Sandnes kommune, Multiconsult og NLA Rogaland peker på at planter som utgjør risiko i Sør-Norge ikke trenger å utgjøre en risiko i Nord-Norge grunnet andre klimatiske forhold. Sandnes kommune mener følgelig at en regional forbudsliste bør vurderes. For å lette formidlingen av et regionalt forbud foreslår Sandnes kommune, NLA Rogaland og Bad, park og idrett at det utarbeides sonekart med forbud som følger forskriften. Sandnes 37 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 bør suppleres med en nasjonal forbudsliste som inneholder arter som anses å utgjøre en risiko i store deler av landet, eksempelvis tromsøplame (Heracleum pesicum), kjempebjørkekjeks (Heracleum mantegazzianum), kanadagullris (Solidago canadensis), kjempespringfrø (Impatiens glandulifera), parkslirekne (Reynoutria japonica), hybridslirekne (Reynoutria xbohemica) og kjempeslirekne (Reynoutrua sachalinensis). er etablert i norsk natur ikke har betydning. SABIMA mener at forskriften ikke kan rettes inn mot en slik fallitterklæring. SABIMA påpeker at det er et mål å bekjempe de aller fleste slike arter, og i mange tilfeller er det en pågående bekjempningsaktiviteter mot artene, og det ville være meningsløst å samtidig tillate bruk av de samme artene. Fortsatt bruk vil utvilsomt også bidra til ytterligere og raskere spredning, samt spredning til nye områder, poengterer SABIMA. Fylkesmannen i Hedmark påpeker at en nasjonal forbudsliste bør inneholde arter som utgjør en risiko i hele landet. Fylkesmannen i Hedmark mener at forslaget til vedlegg IV inkluderer planter som utgjør risiko i deler av landet, samt arter som ikke fortrenger stedegne arter, som eksempelvis arter i slektene Amelanchier og Cotoneaster. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) hevder at et konstruktivt samarbeid med næringen for å oppnå større bevissthet omkring bruk av planter hadde antagelig gitt et bedre faglig resultat enn det kompliserte regelverk som er foreslått i høringsforslaget. 7.4.2.4 Høringsinnspill om alternative tiltak for å forhindre miljørisiko Landbruks- og matdepartementet (LMD) og Mattilsynet påpeker at flere av plantene i vedlegg IV er arter som i dag er svært vanlige planter i hager og grøntanlegg i Norge, og at det er en betydelig omsetning av disse plantene i dag. LMD og Mattilsynet mener det kan stilles spørsmål til hvor stor effekt et forbud mot omsetning og utsetning vil ha mot videre spredning, da de eksisterende beplantningene trolig vil bestå i lang tid framover. LMD og Mattilsynet mener at dersom et slikt forbud skal ha varig effekt, må det samtidig etableres et effektivt tilsyn med etterlevelse av forskriften på dette punkt, noe som kan synes krevende tatt i betraktning den allerede utstrakte bruken. 7.4.2.5 Høringsinnspill til kriteriesettet og vurderingene Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at det grunn til å tro at mange ikke vil forstå hvorfor enkelte arter nå skal forbys da de er alminnelige og i utstrakt bruk, samt at de i mange områder ikke har noen synlig miljørisiko i form av spredning. Arter som bergknapp (Phedimus spp.), gravmyrt (Vinca minor), sølvarve (Cerastium biebersteinii), arter av hegg (Amelanchier spp.) og berberis (Berberis spp.) er vanlige planter i norske hager i dag. Fylkesmannen i Telemark mener det bør vurderes å innføre økonomiske støtteordninger for å stimulere til fjerning av både arter som truer naturtypen åpen grunnlendt kalkmark og eventuelt andre prioriterte arter både i privat og offentlig regi. Landbruksdirektoratet, Fylkesmannen i Rogaland, Vestnes kommune og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) setter spørsmålstegn ved at Miljødirektoratet har utarbeidet egne kriterier for å velge ut arter til en forbudsliste, ettersom dette kan gi inntrykk av faglig overprøving av Artsdatabanken. Fylkesmannen i Oppland mener at bruk av kriterier for føring av arter på vedlegg IV fører til en dårlig ivaretakelse av føre-var-prinsippet. Fylkesmannen påpeker at 135 fremmede karplanter som reproduserer i Norge er vurdert til å ha høy eller svært høy risiko for skade på naturmangfoldet, mens det på vedlegg IV kun er oppført 36 arter. Selv om de er kritiske til bruk av kriteriesettet, mener SABIMA at det i visse tilfeller kan være hensiktsmessig med noen forvaltningsmessige prioriteringer. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) skriver i sin høringsuttalelse at de har bemerket seg argumentet om at et forbud mot arter som allerede Landbruksdirektoratet stiller spørsmål til den faglige begrunnelsen for de ulike kriteriene. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og Faglig utviklingsorgan for grøntanleggssektoren (FAGUS) og Sagaplant AS mener at dersom forbudet mot utsetting og omsetning skal ha effekt bør det innføres tiltak mot allerede utsatte planter av disse artene for å unngå at disse fortsatt vil spres til naturen. 38 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener at kriteriene som er satt for å kunne føre arter på vedlegg IV, resulterer i at utvalget av arter på vedlegget synes nokså tilfeldig. IPV ved NMBU mener at noe av årsaken til dette er at kriteriene gir urimelige utslag, som eksempelvis at åpenbare risikoarter som legepestrot (Petasites hybridus) ikke er inkludert i vedlegg IV. regionen. Videre mener de at det er sannsynlig at frøformerte planter også spirer utenfor hagen, men betviler plantenes evne til å fortrenge stedegen natur i regionen, og at det derfor er urimelig å forby planter nasjonalt med bakgrunn i at de har spredd seg til natur i deler av Norge med et annet klima. Nord-Norges gartnerforening hevder at gjengroing pga. spredning av stedegne arter som bjørk og selje er den virkelige trusselen mot landets naturmangfold. Sagaplant AS mener at arbeidet med forbudslisten og utvalgskriteriene i alt for stor grad inneholder elementer av mer eller mindre kvalifisert skjønn. Det går ikke fram av vedlegget til høringsnotatet eller vurderingen av forbudsarter hvilke arter som er tatt ut av forbudslista på de forskjellige kriterietrinn. Hagelandgruppen hevder i sin høringsuttalelse at mange av de plantene som er ført på vedlegg IV umulig kan utgjøre en økologisk trussel. Hagelandgruppen påpeker at disse plantene har vært brukt i norske hager i mange titalls år. Hagelandgruppen mener at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), alperanke (Clematis alpina), mispelarter (Cotoneaster spp.), gravmyrt (Vinca minor) er eksempler på arter som har oppfylt kriterium 1-6, men som etter Hagelandgruppens vurdering ikke truer landets naturmangfold. Multiconsult mener at utvelgelsen av arter til vedlegg VI er gjort på vurderingskriterier som virker fornuftige. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) mener det er gjort et grundig arbeid med utarbeidelsen med kriteriesettet og vurderingen av de ulike plantene, men savner vekting av kulturhistoriske hensyn. Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) støtter bruk av kriteriesett for å føre arter på vedlegg IV og mener det er lagt ned mye arbeid med å finne hensiktsmessige kriterier. FAGUS savner imidlertid en vekting av norsk hagetradisjon og kulturhistoriske hensyn i kriteriesettet. Hagelandgruppen mener at disse artene er svært innarbeidet i norske hager og miljøer, og uten utryddelse og destruksjon vil det være meningsløst å fjerne disse fra handelen. Selv om det kanskje ikke utgjør så stor del av den totale handelen, men de er ifølge Hagelandgruppen svært viktige planter for mangfoldet i norske hager. Hagelandgruppen peker på at svært mange av plantene som står på forskriftens vedlegg, er hardføre og klimatilpassede planter som skaper et godt mikroklima i hagene. Fylkesmannen i Rogaland stiller spørsmål til at det i forskriftsforslaget stilles krav om at risikoen må være av et visst omfang (kriterium 3) og at plantene må spres fra hager med en viss hyppighet, med unntak for arter i en tidlig spredningsfase (kriterium 2 og 4), for at artene skal kunne føres på vedlegg IV. Fylkesmannen i Rogaland mener unntak fra forbud mot arter i kategorien svært høy økologisk risiko kun bør forekomme i de tilfeller forskriften ikke er egnet som virkemiddel, og der det er gjort en bevisst avveiing i forhold til andre samfunnsinteresser. Fylkesmannen i Rogaland foreslår at kriteriene justeres og vedlegg IV oppdateres tilsvarende. 7.4.2.5.1 Høringsinnspill til kriterium 1 Kriterium 1: «Plantearten må utgjøre svært høy økologisk risiko i henhold til Artsdatabankens risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012, eller plantearten må være vurdert til å utgjøre like høy risiko i tilsvarende økologiske risikovurderinger.» Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, Orkla landbruk, Vestnes kommune, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA), WWF - Norge og Naturvernforbundet mener at de fleste eller alle arter med svært høy og høy risiko bør forbys. WWF - Norge viser til føre-var-prinsippet og mener man i første omgang må forby alle arter i kategorien svært høy økologisk risiko. SABIMA viser også til at det er viktig å være føre-var med hensyn til Nord-Norges gartnerforening hevder at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), blankmispel (Cotoneaster lucidus), blåleddved (Lonicera caerulea) og alpeasal (Sorbus mougeotii) ikke utgjør noen trussel mot naturmangfoldet. De mener at eventuelle forvillinger av disse artene i Nord-Norge skyldes at det er de mest brukte hageplantene i 39 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 SABIMA etterlyser parklind (Tilia x europea) på vedlegg IV. Parklind er ikke risikovurdert av Artsdatabanken. SABIMA peker på muligheten for at nektaren til parklindblomstene kan være årsak til humledød, spesielt ved tørre og varme somre, men at dette ikke er vitenskapelig dokumentert. I tillegg følger den svartelistede tegearten Deraeocoris lutescens (svært høy risiko) med importerte parklind, påpeker SABIMA i sin høringsuttalelse. naturmangfoldet, og at flere arter med både høy og svært høy økologisk risiko derfor bør inn på vedlegg IV. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at de vurderingene som Miljødirektoratet har lagt til grunn for å foreslå forbud mot utsetting og omsetting, jf. vedlegg IV, bryter med føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9. Fylkesmannen mener at en fremmed art kun skal tillates utsatt dersom den på et godt vitenskapelig grunnlag vurderes til å ha lav risiko for å skade det naturlige biologiske mangfoldet. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag peker på at legepestrot, skogskjegg og dagfiol er eksempler på at planter kan være i landet i en del år uten at de sprer seg noe særlig, men så plutselig øker spredningen betraktelig. Blant annet på grunn av for lite systematisk kartlegging av fremmede organismer er ikke alle problemer med fremmede arter fanget opp av vurderingen i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. Fylkesmannen i Sør- Trøndelag, Orkla landbruk og Naturvernforbundet mener flere arter som er i ferd med å bli et stort problem, og som har en lavere risikovurdering i svartlista, også bør forbys. SABIMA mener at arter som lett kan forveksles med arter som foreslås forbudt også bør inkluderes i vedlegg IV, selv om de ikke er vurdert til risikokategorien svært høy økologisk risiko eller om de ikke er risikovurdert. Oslo kommune og SABIMA mener at kjempegullris (høstris), i kategorien høy økologisk risiko, som er vanskelig å skille fra kanadagullris (Solidago canadensis), bør inkluderes i forbudslisten etter føre-var- prinsippet og potensial for fremtidig spredning. SABIMA mener at ettersom disse artene er svært like, vil ulik regulering av artene medføre at tollmyndighetenes jobb blir unødvendig komplisert. 7.4.2.5.2 Høringsinnspill til kriterium 2 Kriterium 2: «Plantearten må ha en pågående utilsiktet spredning fra private hager.» Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at føre-var-prinsippet er dårlig ivaretatt i formuleringen av kriteriet. SABIMA påpeker at 15 arter utelates fra vedlegg IV fordi de ikke kan regnes å ha en utilsiktet pågående spredning fra private hager. SABIMA poengterer at potensielle konsekvenser av tilsiktet eller utilsiktet såing og utplanting raskt kan bli en utilsiktet spredning, dersom disse artene ikke inkluderes på forbudslista. SABIMA mener at arter som tidligere har vært benyttet i hager bør inkluderes i vedlegg IV, eksempelvis russekål (Bunias orientalis). Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oslo kommune og Orkla landbruk trekker spesielt frem artene skogskjegg (Aruncus dioicus) og legepestrot (Petasites hybridus) i høy økologisk risiko, som kandidater til å føres på vedlegg IV. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Institutt for plantevitenskap ved Norges miljøog biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) og WWF - Norge etterlyser også legepestrot i vedlegg IV. Videre trekker Oslo kommune frem følgende arter i høy økologisk risiko som bør forbys: kuletistel (Echinops sphaerocephalus), alpeturt (Cicerbita plumieri) og fagerfredløs (Lysimachia punctata). WWF - Norge mener man bør vurdere å føre gulltorn (Ulex europaeus) og valurt (Symphtum officinale) på vedlegg IV, som begge er vurdert til utgjøre høy økologisk risiko. Oslo kommune mener også at brunstorkenebb (Geranium phaeum) vurdert til å utgjøre lav økologisk risiko bør føres på vedlegg IV. Fylkesmannen i SørTrøndelag mener at dagfiol (Hesperis matronalis), vurdert til å utgjøre lav økologisk risiko, også bør inkluderes i vedlegg IV. Multiconsult mener at det er uheldig at vinterkarse (Barbarea vulgaris) og hvitsteinskløver (Melilotus albus), begge med svært høy økologisk risiko, ikke kan inkluderes i vedlegg IV. Multiconsult peker på at disse artene spres primært gjennom frø og forekommer tallrike på fyllinger og deponier som følge av masseforflytning. Oslo kommune mener det er uheldig at artene sandlupin (Lupinus nootkatensis) og jærlupin (Lupinus perennis), begge i svært høy økologisk risiko kategorien, ikke er inkludert i vedlegg IV. Oslo kommune mener at når det innføres et forbud mot hagelupin (Lupinus polyphylus) er det en risiko for at det plantes sandlupin og jærlupin som et alternativ til 40 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 på enkelte lokaliteter og kan krysses. Ut over disse lokalitetene mener stiftelsen at muligheten for hybridisering er minimal, og følgelig at trusselen neppe er så alvorlig at den kan begrunne et forbud. hagelupin. Oslo kommune anbefaler at det innføres både utsettingsforbud og innførselsforbud mot disse artene. Norwegian Greenkeepers Association (NGA) støtter forslaget om at veirødsvingel (Festuca rubra commutata) ikke inkluderes i vedlegg IV. NGA peker på at den gir en tett gressmatte på de viktigste spilleflatene, har lavt gjødselkrav og er resistent mot mange sykdommer. Ettersom disse områdene på golfbanen klippes regelmessig slik at frøsetting hindres, mener NGA at denne anvendelsen heller ikke vil kreve tillatelse etter forskriften § 11 eller § 12. NGA peker på at dersom arten anvendes i områder som enten klippes ukentlig eller sjeldnere («rough»), vil det imidlertid være fare for frøsetting og spredning til naturområder, men at golfbaner normalt kan klare seg godt uten veirødsvingel i disse områdene. Stiftelsen mener videre at enkelte av artene som står oppført i vedlegg IV ikke er særlig problematiske på Vestlandet, eksempelvis arter i blåheggslekta og mispelslekta. Stiftelsen mener at noen av artene i slektene Amelanchier, Cotoneaster, Laburnum og Phedimus bør være tillatt å sette ut og omsette, med bakgrunn i at de utgjør liten risiko i deler av Norge, samt at det ikke finnes gode erstatningsarter for plantene. Rambøll mener at flere av plantene ikke kan betraktes som planter med høy eller svært høy risiko for spredning for annet enn til noen naturtyper. Rambøll foreslår derfor at vedlegg IV revideres, slik at kun planter som innebærer overveiende høy eller svært høy risiko for spredning i store deler av landet oppføres her. Rambøll mener videre at øvrige planter bør vurderes på nytt med hensyn på kategorisering og flytting til vedlegg VI (organismer som krever utsettingstillatelse) eller vurderes tatt ut av vedleggene. 7.4.2.5.3 Høringsinnspill til kriterium 3 Kriterium 3: «Det må kunne antas, eller foreligge informasjon om, at planten utgjør risiko for skade på biologisk mangfold ved utsetting i en betydelig del av det geografiske området der planten kan plantes og overleve, eller det må kunne antas, eller foreligge informasjon om, at en betydelig andel av utsettingene av planten utgjør risiko for skade på biologisk mangfold.» Oslo kommune og WWF - Norge mener at svensk asal (Sorbus intermedia) bør inkluderes i vedlegg IV. Stiftelsen Det norske arboret mener derimot det er klokt å utelate svensk asal fra vedlegg IV, ettersom det er uklart hvor vidt arten kan regnes som stedegen i enkelte deler av landet eller ikke. Stiftelsen mener videre at man bør vurdere å ta ut blåleddved (Lonicera caerulea) og platanlønn (Acer pseudoplatanus) fra vedlegg IV, ettersom det er tvil om artene kan vurderes som stedegen i Norge eller ikke. Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at det er nødvendig å innføre nasjonalt utsettingsforbud av arter som utgjør en stor risiko i deler av landet. Fylkesmannen i Hedmark mener at vedlegg IV burde inneholde de fremmede artene som er mest problematiske og forårsaker mest skade på det biologiske mangfoldet i landet, og peker på at det inneholder arter som ikke er problematiske for hele landet, i tillegg til arter som ikke fortrenger andre arter, for eksempel arter i slektene Alemanchier og Cotoneaster. Fylkesmannen i Telemark ønsker et forbud mot arter som er en trussel mot naturtypen åpen grunnlendt kalkmark velkommen. En rekke lokaliteter i Telemark er sterkt påvirket av forekomster av flere av artene som er ført på vedlegg IV, eksempelvis filtarve (Cerastium tomenotosum) eller sølvarve (Cerastiuem biebersteinii), sibirbergknapp (Phedimus hybridus), gravbergknapp (Phedimus spurius), gravmyrt (Vinca minor) og en rekke mispelarter (Cotoneaster spp.). Stiftelsen Det norske arboret stiller spørsmål til om det geografiske omfanget av risiko (kriterium 3) er oppfylt for marsfiol (Viola odorata). Stiftelsen mener at bakkefiol (Viola collina) og lodnefiol (Viola hirta) har overlappende utbredelse i Oslofjordsområdet, der bakkefiol og lodnefiol er i kontakt med marsfiol Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) og Norske landskapsarkitekters forening (NLA) påpeker at delkriterium 3 er svært viktig. NLA, 41 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.4.2.5.4 Høringsinnspill til kriterium 4 Kriterium 4: «Spredningen av plantearten fra private hager må forekomme hyppig, eller arten regnes som en dørstokkart3, i henhold til Artsdatabankens definisjon, eller planten er registrert forvillet og etablert i landet, med varig effekt, i løpet av de siste 50 år.» i likhet med Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU), mener imidlertid at bruk av befolkningstall som indikator for antall utsettinger er en antakelse som ikke nødvendigvis stemmer for de tettest befolkede områdene, ettersom privathager ikke er utbredt i bykjernene. Norsk Gartnerforbund (NGF) og FAGUS mener at antagelsen om at antallet utsettinger økes i takt med innbyggertall er problematisk ettersom det ikke finnes informasjon som tilsier at det faktisk er slik. FAGUS har ikke kjennskap til generelle sammenhenger mellom høyt innbyggerantall og sårbar natur, og påpeker at høyt innbyggerantall indikerer urbane miljøer og ikke nærhet til sårbar natur. FAGUS påpeker at det til dags dato foreligger liten kunnskap om antall utsettinger av planter. FAGUS påpeker videre at antakelsen må også ta høyde for at befolkningen ikke har de samme preferansene for de samme plantene. FAGUS mener at inntil det foreligger et bedre kunnskapsgrunnlag vedrørende faktisk antall utsettinger av arter bør delkriteriet fjernes, og at det kun legges vekt på at planten har et stort overlevelsesog spredningspotensial i store deler av landets fylker/ naturtyper. Naturvernforbundet, WWF- Norge og Samarbeids rådet for biologisk mangfold (SABIMA) påpeker at forskriften omfatter utsetting av utenlandske treslag til andre formål enn skogbruksformål, slik som leplantinger, parkanlegg og hager. Av denne grunn bør det vurderes å inkludere i vedlegg IV utenlandske treslag med svært høy eller høy risiko for spredning i norsk natur. WWF-Norge nevner som eksempler edelgran, europalerk (Larix decidua), sitkagran (Picea sitchensis), buskfuru (Pinus mugo), vestamerikansk hemlokk (Tsuga heterophylla) og svensk asal (Sorbus intermedia). Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) stiller spørsmål ved hvorfor ikke vestamerikansk hemlokk (Tsuga heterophylla) er inkludert på vedlegg IV. 7.4.2.5.5 Høringsinnspill til kriterium 5 Kriterium 5: «Konsekvensene av et forbud må ikke være så store at det ut fra en helhetsvurdering må anses som urimelig.» NLA, NGF, E-plant Norge SA, FAGUS og Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) påpeker at bergknappartene kommer spesielt dårlig ut med delkriteriet der befolkningstall benyttes som indikator for antall utsettinger. FAGUS erkjenner at bergknappartene truer naturmangfoldet på naturtypen åpen grunnlendt kalkmark, men mener at risikoen for skade på naturmangfoldet er for lokal til at artene bør forbys nasjonalt, slik at områdevern av naturtypen er mer hensiktsmessig. FAGUS påpeker at uten en slik lemping, risikerer man fort å komme i en situasjon hvor forbudslisten mister troverdighet i andre deler av landet. Norsk Gartnerforbund (NGF), Norges bondelag og Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) m.fl. har pekt på at norsk hagebrukstradisjon, kulturhistoriske hensyn og hensyn til samfunnsøkonomi ikke er blitt tilstrekkelig vektlagt når de samfunnsmessige konsekvenser har blitt vurdert. NGF viser til at dette er blitt gjort mht. eple (Malus x domestica), hagerips (Ribes rubrum) og matgrasløk (Allium schoenoprasum schoenoprasum). SABIMA mener at alperanke (Clematis alpina) bør inkluderes i vedlegg IV selv om den ikke oppfyller kriterium 3, og viser til føre-var-prinsippet og fremtidig spredningsfare. NGF mener at platanlønn (Acer pseudoplantanus), blåhegg (Amelanchier spicata), taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blankmispel (Cotoneaster 3 Artsdatabanken definerer ulike grupper dørstokkarter. 1) Arter som er fremmede i våre naboland og som kan etablere seg i Norge via sekundær introduksjon. 2) Arter som det er sannsynlig at vil kunne spres til Norge via menneskeskapte vektorer med evne til etablering i naturmiljø ila. et 50 års perspektiv, men som (foreløpig) ikke er etablert i naturmiljø. Les ev. mer om dørstokkarter i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. 42 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 lucidus), blåleddved (Lonicera caerulea), sibirbergknapp (Phedimus hybridus), gravbergknapp (Phedimus spurius), gravmyrt (Vinca minor), grønnpil (Salis x fragilis) og skjørpil (Salix euxina) bør tas ut av vedlegg IV, under henvisning til plantens samfunnsnytte, hagebransjens tapte omsetning og kulturhistorie. NGF mener dessuten at blåhegg (Amelanchier spicata) kan tas ut med bakgrunn i at planten trolig ble introdusert til landet i siste halvdel av 1800-tallet og er en populær hekkplante. Videre at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia) bør tas ut med bakgrunn i at planten har vært i handelen siden midten av 1900-tallet, og også er en populær hageplante. Videre hevder NGF at blankmispel kan tas ut ettersom planten har vært i handel fra slutten av 1800- tallet, mens blåleddved (Lonicera caerulea) kan tas ut grunnet at planten regnes som stedegen i Sverige. tas hensyn til at norsk planteskolenæring produserer arter av bl.a. blåheggslekten (Amelanchier spp.) og mispelslekten (Cotoneaster spp.). Disse slektene er ifølge stiftelsen ikke dominerende i vegetasjonen når de etablerer seg i naturen. Gravmyrt (Vinca minor) bør, i følge NGF, tas ut fra vedlegg IV ettersom planten ikke setter frø i Norge. Risikoen for spredning til natur er knyttet til utkast av hageavfall, i følge NGF. NGF mener at utkonkurreringen av hvitmure ikke kan tilskrives gravmyrt alene, og peker bl.a. på klima/vekstforhold. NGF peker på at det er områder utenfor det sentrale Østlandsområder der gravmyrt er vanskelig å få etablert. NGF mener videre at dersom gravmyrt har vært benyttet som prydplante siden middelalderen, har ikke gravmyrt så stor utbredelse til at den bør føres på vedlegg IV. Landbruks- og matdepartementet (LMD) poengterer at platanlønn (Acer pseudoplatanus) har eksistert i landet i over 200 år. Arten har tilpasset seg norske forhold og LMD mener derfor at arten bør regnes som norsk. Det samme mener NGF, som hevder at også stedegne organismer har tilpasset seg platanlønnen. Time kommune hevder at platanlønn nærmest er blitt en stedegen art i kommunen, og spør hvorfor platanlønn ikke anses som et norsk treslag. Etter Time kommunes vurdering er det bruksendring og gjengroing av mange ulike busker og treslag, og neppe platanlønn alene, som truer sårbare kulturmarksenger. Nord-Norges gartnerforening peker at man i Nord-Norge av klimatiske årsaker har et begrenset planteutvalg, og at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), blankmispel (Cotoneaster lucidus), blåleddved (Lonicera caerulea), alpeasal (Sorbus mougeotii) og alaskakornell (Swida sericea) er viktige for landsdelen. De peker spesielt på at fire av de viktigste hekkplantene i Nord- Norge er ført på vedlegg IV, og viser til at hekkplantene gir le og skaper mikroklima i hagen, noe som er viktig for at andre planter skal kunne trives i nordnorske hager. Nord-Norges gartnerforening mener at viktige kulturplanter må tas ut av vedlegget, og nevner spesielt taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), blankmispel (Cotoneaster lucidus), blåleddved (Lonicera caerulea) og alpeasal (Sorbus mougeotii). Sagaplant AS vurderer at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), blankmispel (Cotoneaster lucidus) og blåleddved (Lonicera caerulea) bør tas ut fra vedlegg IV, under henvisning til plantenes samfunnsnytte. Etter Sagaplant ASs vurdering og erfaring har de heller ikke større spredningspotensiale og risiko for skade på biologisk mangfold enn eple og rips. ILP ved NMBU mener at kun kanadagullris (Solidago canadensis), kjempebjørnekjeks (Heracleum mantegazzianum), tromsøpalme (Heracleum persicum) og arter i slikreknefamilien bør være forbudt. Det er uvisst hvorvidt mange av de øvrige artene vil gjøre skade mange steder i landet, uttaler ILP ved NMBU. Stiftelsen Det norske arboret mener at det bør NGF mener at sibirbergknapp (Phedimus hybridus) og gravbergknapp (Phedimus spurius) kan tas ut av vedlegg IV på grunn av at artene primært utgjør en økologisk risiko i Oslofeltet, samt at bergknappartene er sentrale i grønne tak. Norsk forening for grønne tak (NFGT) og Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) påpeker at et forbud mot gravbergknapp og sibirbergknapp som benyttes i grønne tak vil svekke en voksende industri som spiller en sentral rolle i landets arbeid med klimatilpassing. Standard Norge påpeker behovet for sukkulente planter i grønne tak som en klimatilpassing, samt behovet for sukkulente planter til prydformål i urbane områder som tilfredsstiller krav til brannvern som krever lite skjøtsel. Standard Norge mener at disse samfunnshensynene ikke er ivaretatt i kriterium 5 og mener at disse aspektene bør vurderes på nytt. 43 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 NFGT peker på at artene i all hovedsak spres vegetativt, og hevder således at spredningsfaren fra et grønt tak i en by vil være liten. NGF menet at det er rimelig at disse artene kan unntas forbudet ved bruk i grønne tak, og bruken til andre formål heller bør være strengere regulert. NFGT mener at vurderingen om at gravbergknapp og sibirbergknapp spres fra hager til naturområder i liten grad er anvendbar for bruk av bergknappartene i grønne tak i urbane områder. NFGT mener at man bør innføre mildere former for regulering i de områder der artene utgjør risiko, som for eksempel risikovurdering og aktsomhet. Slik blir både hensynet til sårbare naturtyper og samfunnets behov for klimatilpassing ivaretatt. plantebrukere, eller ved at plantene gjennom en langvarig tilstedeværelse i Norge har tilpasset seg våre vokseforhold. LMD påpeker at en viktig målsetting for dette arbeidet er å sikre eget og godt tilpasset plantemateriale i Norge, som etter LMDs vurdering er sammenfallende med forskriftens målsetting. Bergknapp AS påpeker at de produserer bergknapp matter til grønne tak der både gravbergknapp og sibirbergknapp inngår i mattene. Bergknapp AS kan erstatte de svartelistede artene med norske arter av bergknapp, som kystbergknapp (Sedum anglicum), bitterbergknapp (Sedum acre) og kvitbergknapp (Sedum album), ved forespørsel. Bergknapp AS skriver at alle disse virker i vill tilstand å trives på tak, og at de ikke ser noe større problemer med å ikke bruke de svartelistede artene. 7.4.2.5.6 Høringsinnspill til kriterium 6 Kriterium 6: «Plantearten må ikke være forbudt etter annet regelverk.» Stiftelsen Det norske arboret påpeker at det faktum at Norge har et internasjonalt ansvar for å ta vare på unike forekomster av hageplanter som enten har forsvunnet fra andre land, eller som gjennom naturaliseringsprosessen har utviklet en annen genetisk sammensetning enn de som finnes i andre land, ikke er tatt hensyn til i utarbeidelsen av kriteriene. Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at selv om arter er forbudt etter annet regelverk bør de ikke utelukkes fra oppføring i vedlegg I (organismer som er forbudt å innføre) og IV (organismer som er forbudt å omsette og sette ut). Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener bulkemispel av informasjonshensyn bør stå oppført i vedlegg IV selv om den er forbudt etter matloven. NFGT mener at krav om melding ved innførsel er en mer hensiktsmessig regulering av bergknappmatter med gravbergknapp og sibirbergknapp, da dette vil gi en oversikt over omfang og bruken av artene, samt en mulighet til å sjekke lokalisering i forhold til vernede og sårbare naturområder. Krav om tillatelse ved utsetting, er etter NFGTs syn unødvendig byråkratiserende. 7.4.3 Høringsinnspill til forslag om utsatt ikrafttredelse av forbudet Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Møreog Romsdal, Fylkesmannen i Vest-Agder, Oslo kommune, Vestnes kommune, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) og WWF - Norge mener at det gis for lang utsatt ikrafttredelse for de foreslåtte arter, og påpeker forslaget vil gi uheldige miljøkonsekvenser. SABIMA mener at to års utsatt ikrafttredelse er mer hensiktsmessig. Fylkesmannen Møre og Romsdal foreslår at det ikke blir gitt så lang utsatt ikrafttredelse, og at disse plantene i stedet blir destruert. E-plant Norge SA mener det bør gjøres en bredere undersøkelse av kulturhistoriske planter, hvor det tas hensyn til hvorvidt en art har vært lenge i Norge og er tilpasset norske forhold, og at dette bør inngå som en del av faktagrunnlaget til forskriften, også slik at dette blir tatt hensyn til ved revisjon av Artsdatabankens lister. E-plant Norge SA påpeker at planter som har blitt brukt i Norge gjennom mer enn 200 år har vi relativt god oversikt over konsekvensene av. Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Vest Agder og WWF - Norge mener det heller bør gis erstatning til de aktuelle produsentene. Oslo kommune mener at det i stedet for utsatt ikrafttredelse bør iverksettes stimulerende tiltak, som kan gjøre det enklere for planteskoler og andre å legge om til norsk produksjon. Forsvarsbygg mener at å gi produsenter LMD mener at vedlegg IV må vurderes i forhold til innsatsen som gjøres med å sikre nasjonale genressurser i landbruket. Nasjonale genressurser omfatter sorter og genotyper av nytteplanter som er utviklet i Norge for norske forhold, enten ved aktiv medvirkning fra planteforedlere eller andre 44 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 FAGUS og Sagaplant peker også på at utsatt ikraft tredelse har liten effekt da søknadsplikten etter § 11 gjør at man må søke om utsettingstillatelse hvis man er i tvil om de oppfyller betingelsene i § 12. FAGUS påpeker at ettersom plantene er ført på vedlegg IV, er det rimelig å anta at bruk av disse planter vil utløse krav om søknad i flertallet tilfeller. FAGUS påpeker at det er videre lite sannsynlig at aktørene innenfor plantebestilling velger å bestille planter som i forlengelsen har stor risiko for å utløse krav etter § 19 bokstav c. tilskudd for å sette i gang produksjon av lavrisikoarter for å sikre at norske produsenter ikke legger ned produksjonen og plantene i stedet blir importert, kan være en mulig løsning for å etterkomme produsentene. Sagaplant mener også at norske planteskoler må få økonomisk kompensasjon for tapte inntekter av forbudet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus informerer om at mispelarter som det gis utsatt ikrafttredelse for er et stort problem i Oslo og Akershus og at de har spredd seg (utilsiktet, trolig via fugl) til svært mange av våre verneområder, i tillegg til sårbare naturtyper som ikke er vernet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus bruker store summer hvert år på fjerning av hageplanter i verneområder. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at det er unødvendig å utsette ikrafttredelse av forbudet mot mispelartene. Forsvarsbygg peker på at utplanting av de uønskede artene produsentene i dag har på lager i fem år etter forskriftens ikrafttreden antagelig vil medføre store kostnader i forbindelse med bekjempelse. Forsvarsbygg og Norske landskapsarkitekters forening avdeling Rogaland (NLA Rogaland) mener at å innføre en overgangsperiode på fem år for plantene nevnt i § 34 har svært liten hensikt, da ingen større foretak vil plante ut disse artene når man vet at de er vurdert til å ha en svært høy risiko for spredning. SABIMA, NGF, E-plant Norge SA og ILP ved NMBU mener at etterspørselen i markedet generelt vil avta kraftig fra forskriftens ikrafttreden, slik at utsatt ikrafttredelse av forbudet mot de aktuelle artene har liten effekt for norske planteskoler. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) og Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) mener at fem års utsatt ikrafttredelse er for kort tid til å kunne fremskaffe eller utvikle alternativt plantemateriale som vil være tilfredsstillende. ILP ved NMBU mener det heller ikke vil kunne oppformeres i tilstrekkelige mengder i forhold til etterspørsel. FAGUS og Sagaplant påpeker at utvalgsarbeid for å erstatte de arter som er foreslått forbudt er tidskrevende og krever store ressurser. Videre mener FAGUS at dersom norske produsenter skal legge om produksjonen, må de ha en inntekt i omleggingsperioden og utsatt ikrafttredelse for noen arter på vedlegg IV er dermed ikke tilstrekkelig. 7.4.4 Miljødirektoratets vurdering 7.4.4.1 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til forbudet Flere høringsparter har pekt på at flere av artene foreslått oppført i vedlegg IV er tilpasset norsk klima og er i utstrakt bruk, og at vedlegget derfor bør gjennomgås på ny i samråd med berørte fagmiljøer og fagetater. At planter i risikokategorien svært høy økologisk risiko er tilpasset klimaet i landet og er i alminnelig bruk i deler eller store deler av landet, er etter Miljødirektoratets vurdering ikke nødvendigvis en grunn til å unnlate å forby disse. Se for øvrig kapittel 18 om samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriften. E-plant Norge SA og Norsk Gartnerforbund (NGF) mener at § 34 tredje ledd om fem års utsatt ikrafttreden for forbud mot utsetting ikke vil ha noen effekt ettersom søknadsplikten etter § 11) og aktsomhetsplikten uansett vil gjelde. E-plant Norge SA mener at aktsomhetsplikten i praksis vil medføre et forbud mot disse artene. NGF mener at etterspørselen etter disse plantene vil avta kraftig fra forskriftens ikrafttrededen, og at plantene må være unntatt alle krav under forskriften i fem år dersom utsatt ikrafttreden skal ha noen effekt. SABIMA påpeker i sitt høringsinnspill viktigheten av gode veiledere spesielt rettet mot grøntbransjen for at forskriften skal kunne oppfylle sin intensjon. Miljødirektoratet vil utarbeide veiledningsmateriale rettet mot planteskoler, anleggsgartnere og hagesenter og andre grupper som vil bli berørt av forskriften. Noen høringsparter mener at det bør gjøres unntak fra forbudet mot omsetning og utsetting for varianter av arter som utgjør lavere økologisk risiko enn arten selv, herunder varieteter med dårligere spredningsevne, 45 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 sterile hybrider eller sterile kultivarer. Miljødirektoratet anser at det vil være aktuelt å gjøre unntak fra forbudet mot utsetting og omsetning av for eksempel kultivarer og varieteter av en art, dersom tilgjengelig kunnskap viser at disse utgjør en tilstrekkelig lavere økologisk risiko enn arten har blitt vurdert til å utgjøre. Stiftelsen Det norske arboret mener at å forby arter fordi de truer kulturmarkstyper som slåttemark og lynghei, er tvilsomt i lys av forskriftens formål og definisjonen av naturmangfold. Miljødirektoratet viser til at kulturmarkstyper er omfattet av lovens definisjon av naturmangfold, jf. vurderingene i kapittel 6.1.3. Å iverksette tiltak under forskrift om fremmede organismer for å motvirke uheldige følger for kulturmarkstyper er dermed innenfor forskriftens formål. Lovens vilkår for å innføre forbud mot utsetting av arter er imidlertid at det «anses nødvendig for å unngå vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold», jf. naturmangfoldloven § 30 andre ledd. Biologisk mangfold er mangfoldet av økosystemer, arter og genetiske variasjoner mellom artene, og de økologiske sammenhengene mellom disse. Kulturmarkstyper som slåttemark og naturbeitemark har et stort mangfold av arter, og negativ påvirkning fra fremmede arter på det biologiske mangfoldet i slike områder, inngår i Artsdatabankens vurderinger. Hvis slike påvirkninger medfører vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet der, vil dette kunne begrunne et forbud. Enkelte høringsparter mener at man burde innføre krav om utsettingstillatelse i stedet for forbud mot utsetting og omsetning. Miljødirektoratet mener at dette ikke er hensiktsmessig. Det er ikke hjemmel i naturmangfoldloven til å kreve at private hageeiere må søke om tillatelse til å sette ut planter i egen hage. Å kreve utsettingstillatelse i stedet for å forby utsettingen for disse artene vil, etter Miljødirektoratets vurdering, være svært uheldig, siden det er stor spredning av disse artene fra private hager til natur (jf. kriterium 4). To av høringsinstansene etterlyser forbud mot distribusjon uten vederlag. Vedlegg IV er hjemlet i naturmangfoldloven §§ 9 og 10 som omhandler omsetning og utsetting, og det er ikke hjemmel i loven til å forby distribusjon uten vederlag. Miljødirektoratet antar imidlertid at et forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av de foreslåtte planteartene vil innebære at det blir en kraftig nedgang også i distribusjon uten vederlag for disse artene. Stiftelsen Det norske arboret mener at norsk natur generelt har liten artsdiversitet sammenlignet med mange andre land, og at det dermed finnes en rekke åpne nisjer som fremmede organismer kan innta. Miljødirektoratet mener at hvorvidt Norge generelt er artsfattig eller ei ikke kan vektlegges med hensyn til spørsmålet om et forbud er hensiktsmessig. At Norge er artsfattig grunnet at flesteparten av de stedegne artene har spredd seg til Norge etter siste istid er ikke noe Miljødirektoratet vurderer som uheldig, men heller noe som karakteriserer det biologiske mangfoldet i landet. Det er ikke ønskelig at for eksempel hageplanter spres til naturområder og naturaliseres for å øke artsdiversiteten. 7.4.4.2 Miljødirektoratets vurdering av innspill om kunnskapsgrunnlaget for forbudene Kunnskapsgrunnlaget for forbudene i forskriften §§ 9 og 10 bygger i stor grad på Artsdatabankens risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. Noen høringsinstanser hevder at det ikke er godt nok dokumentert at enkelte av artene som foreslås forbudt har en påvirkning på biologisk mangfold. Miljødirektoratet viser til at Artsdatabankens metode og kriteriesett for miljørisikovurderingene er utviklet over lang tids i samarbeid med Senter for bevaringsbiologi ved NTNU, som er utførlig beskrevet i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. Selve vurderingene er gjennomført av eksperter på de ulike artsgruppene, og både vurderingen og resultatet for den enkelte art er beskrevet og dokumentert slik at det er etterprøvbart. Miljødirektoratet anser på denne bakgrunn at kunnskapsgrunnlaget for å forby de utvalgte fremmede landlevende plantene, som er vurdert til å utgjøre svært høy miljørisiko, som godt. 7.4.4.3 Miljødirektoratets vurdering av innspill om nasjonale versus regionale forbud Miljødirektoratet holder fast ved at det for de arter som foreslås oppført i vedlegg IV (organismer som det er forbudt å omsette og sette ut), er mest hensiktsmessig med et nasjonalt forbud. Direktoratet mener at disse artene utgjør en så stor økologisk risiko i en betydelig del av landet, at forbudet mot utsetting bør være nasjonalt, og at det heller ikke bør være tillatt å omsette eller innføre de samme artene. Direktoratet utelukker imidlertid ikke at det i framtida kan bli aktuelt 46 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 med regionale forbud. De regionale forbudene vil da sannsynligvis bli foreslått som et supplement til de artene som er foreslått forbudt på nasjonalt nivå. vil ha god effekt, ettersom en stans i nye utsettinger også vil redusere spredningen av de aktuelle artene til naturområder. Det foregår en aktiv bekjempelse i mange områder med forekomster av de artene som foreslås forbudt, og forbudet vil sikre at denne innsatsen ikke motvirkes av stadig nye utsettinger av de samme artene som er fjernet. Miljødirektoratet anser for øvrig at det er et stort behov for en betydelig økning i målrettet bekjempelse av de artene som foreslås forbudt, og ønsker å videreutvikle samarbeidet med andre sektormyndigheter om dette. Forbud mot utsetting av artene vil etter Miljødirektoratets syn være en forutsetning for å lykkes. Sandnes kommune og Nord-Norges gartnerforening påpeker at blant annet Nord-Norge blir spesielt hardt rammet av det nasjonale forbudet. I og med at direktoratet foreslår å utelate delkriteriet om at en betydelig andel av utsettingene utgjør risiko for skade på biologisk mangfold under kriterium 3, vil to av de fem spesielt viktige plantene for Nord-Norge (taggblåhegg (Amelanchier alnifolia) og blåleddved (Lonicera caerulea)), være tillatt å sette ut i private hager, jf. kapittel 7.4.4.8. Miljødirektoratet tror at et forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av enkelte planter vil være et effektivt virkemiddel for å avvikle bruken av de foreslåtte plantene. Gjennom tilsyn med bl.a. profesjonelle aktører som hagesentra, vil eventuelle regelbrudd kunne bli avdekket og håndhevet. Oversikt over hvorvidt forbudet mot innførsel etterleves, vil man bl.a. kunne få gjennom importstatisktikk. Det kan være en utfordring å få full oversikt over om plantene likevel plantes ut, men direktoratet mener at et samarbeid med bransjeorganisasjoner og frivillige organisasjoner om informasjon om hva som er forbudt å innføre, omsette og sette ut, vil bidra til at innførsel, omsetning og utsetting av de forbudte plantene holdes på et svært lavt nivå. En høringspart mener at det bør gjøres unntak fra forbudet mot omsetning og utsetting for anleggsplanter der det er dokumentert at plantene ikke har spredende egenskaper i sin klimasone. Miljødirektoratet mener at de planter som er ført på vedlegg IV har så stor negativ effekt på landets biologiske mangfold at all innførsel, omsetning og utsetting av disse artene bør opphøre. Hva gjelder de plantene i risikokategoriene svært høy og høy økologisk risiko som ikke foreslås forbudt, vil utsettinger også i parkanlegg mv. i mange tilfelle utløse søknadskrav, jf. forskriften § 12. Det er imidlertid Miljødirektoratets vurdering at det enten kan gjøres unntak for kravet om tillatelse i bestemte områder/klimasoner, eller man kan ta hensyn til lavere risiko ved bruk i slike klimasoner i søknadsbehandlingen. Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at det ved utsetting i parkanlegg, andre dyrkete områder og transport- og næringsutbyggingsområder ikke kreves tillatelse så framt plantene i liten grad kan påregnes å spre seg og utsettingen ikke medfører fare for uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Se også kapittel 7.6. 7.4.4.5 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill om kriteriesettet og vurderingene Miljødirektoratet er kjent med at noen av de artene som er foreslått forbudt fortsatt plantes i dag. Dette kan til en viss grad skyldes at mange ikke er kjent med risikoen plantene representerer. Informasjon om hvilken risiko de arter som ikke var en del av Artdatabankens risikovurdering Norsk svarteliste 2007, ble først gjort allment tilgjengelig gjennom Fremmede arter i Norgemed norsk svarteliste 2012. Miljøforvaltningen og andre relevante aktører har en viktig oppgave med å informere befolkningen om risikoen som de fremmede planteartene representerer. 7.4.4.4 Miljødirektoratets vurdering av innspill om alternative tiltak for å forhindre miljørisiko Enkelte høringsparter har påpekt at mange av artene som er foreslått forbudt finnes i en rekke beplantninger i dag, og at et forbud mot utsetting ikke vil ha så stor effekt, ettersom tidligere beplantninger likevel sprer seg til naturområder. Miljødirektoratet ser at et forbud ikke vil kunne stanse spredning fra eksisterende beplantinger. Hvordan spredning fra tidligere beplantninger skal håndteres, er bl.a. et spørsmål om etterlevelse av aktsomhetsplikten, jf. kap. 14.1.3. Miljødirektoratet mener likevel at et forbud Selv om en art som er vurdert til å utgjøre svært høy økologisk risiko ikke utgjør en synlig risiko, kan den like fullt utgjøre en økologisk risiko. Naturmangfoldloven setter blant annet krav om at man skal ivareta det genetiske mangfoldet hos arter. Hageplanter med nære stedegne slektninger vil kunne utveksle gener 47 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 ble nedstemt av energi- og miljøkomiteens flertall. Som det ble pekt på i kapittel 7.4.4.2, vurderer direktoratet at oppføringene i vedlegg IV bygger på god kunnskap om hvilke virkninger utsetting av disse plantene vil ha for naturmangfold, jf. naturmangfoldloven § 8. med disse, slik at særegenheten til den stedegne varianten kan utvannes. Tankegangen om at kultiverte varianter av stedegne arter kan påvirke den genetiske sammensetningen hos den stedegne arten dersom de kommer i nærkontakt, er godt kjent innen eksempelvis lakseforvaltningen, mens den nok er mindre omtalt med hensyn på planter. Med hensyn til antallet arter som er foreslått forbudt, vises det til at departementet, i forbindelse med at forslaget om å innføre en hjemmel til å forby utsetting og omsetning ble sendt på høring, uttalte at «forbudslista» ble antatt å ville omfatte omkring 20 til 30 plantearter. Videre ble det uttalt at det på grunn av regionale forskjeller, ikke ville være hensiktsmessig å innføre nasjonalt forbud mot alle plantene som er oppført med svært høy økologisk risiko. Tilsvarende vurderinger ville gjøre seg gjeldende der samfunnsøkonomiske hensyn ble tillagt større vekt enn økologisk risiko, jf. Klima- og miljødepartementets høringsbrev 25.11.2013 (Høring – forslag til endringer i naturmangfoldloven kapittel IV om fremmede organismer). Noen setter spørsmålstegn ved om enkelte arter som foreslås forbudt faktisk spres fra hager til naturområder. I mange tilfeller vil utplantninger ikke medføre spredning til naturområder, men trenden for de artene som er oppført i vedlegg IV, er at de spres til naturmiljø i så stor grad at de medfører risiko for vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold. Miljødirektoratet minner om at spredning kan skje uten at hageeieren er klar over dette, eksempelvis dersom planten spres via fugl eller utveksler gener gjennom hybridisering med nære stedegne slektninger. Miljødirektoratet mener at kriteriesettet for utvelgelse av arter som foreslås forbudt, ikke innebærer en faglig overprøving av Artsdatabankens miljørisikovurderinger. Det kan etter Miljødirektoratets syn heller ikke være en automatikk i at planter i en bestemt risikokategori forbys i hele landet. Artsdatabanken har selv framholdt at Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 er en kunnskapssamling om fremmede arter, der forvaltningshensyn ikke er tatt med i vurderingen. Kriteriesettet er utarbeidet av Miljødirektoratet nettopp for at både hensynet til risikoen de ulike plantene utgjør og forvaltningshensyn skal bli ivaretatt ved utvelgelsen av arter. Direktoratet tilbakeviser videre Nord-Norges gartnerforening og Hagelandgruppens påstand at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåhegg (Amelanchier spicata), blåleddved (Lonicera caerulea) og alpeasal (Sorbus mougeotii) ikke utgjør en trussel mot naturmangfoldet, og viser til Artsdatabankens risikovurderinger der alle artene er vurdert til å utgjøre svært høy økologisk risiko. 7.4.4.6 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 1 Direktoratet viser til omtale om utvalget av arter i vedlegg IV og føre-var-hensyn ovenfor. Direktoratet har notert seg at noen høringsinstanser foreslår å forby omsetning og utsetting av blant annet skogskjegg, legepestrot, kuletistel, alpeturt, fagerfredløs, gulltorn, valurt, brunstorkenebb, dagfiol og lind, grunnet potensiell trussel mot det biologiske mangfoldet. Direktoratet mener imidlertid at det er usikkert om disse utgjør en trussel som tilsier at all innførsel, omsetning og utsetting bør forbys. Dersom nytt kunnskapsgrunnlag viser at disse artene utgjør en risiko som tilsier at utsetting og omsetning bør forbys, vil de imidlertid bli vurdert ved en framtidig revisjon av vedlegg IV. Mange høringsinstanser mener at alle eller langt flere arter som utgjør svært høy eller høy økologisk risiko burde forbys. Dette begrunnes i den høye økologiske risikoen disse utgjør, og noen viser også til føre var-prinsippet. Miljødirektoratet vil peke på at vilkåret for å forby omsetning og utsetting av arter er at forbudet «anses nødvendig for å unngå vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold», jf. naturmangfoldloven § 30 andre ledd andre ledd. I forarbeidene uttales det at terskelen for å forby utsetting og omsetning vil være høy, og at forbud skal bygge på et godt vitenskapelig kunnskapsgrunnlag som knyttes til relevante kriterier, jf. Prop. 62 L (20132014), side 12. Det vises i denne sammenheng til Innst. 205 L (2013-2014), side 3, hvor et forslag om å innføre en lavere terskel for å kunne forby organismer, 48 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.4.4.7 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 2 Kriterium 2 utelukker planter som ikke spres utilsiktet fra private hager. I stor grad utelukker dette arter som er spredt til naturområder med bl.a. ballastjord, korn og transportmidler som «blindpassasjerer». Ettersom slike planter ikke er bevisst plantet, er et forbud mot utsetting etter direktoratets syn lite hensiktsmessig. bør utgå. Dette innebærer at det i revidert utkast til forskrift ikke foreslås forbud mot artene taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), krypsmispel (Cotoneaster horizontalis), blåleddved (Lonicera caerulea), sibirbergknapp (Phedimus hybridus) og gravmyrt (Vinca minor), som var oppført i vedlegg IV i forslaget som var på høring. En høringspart har pekt på at det geografiske omfanget av risiko neppe kan være oppfylt for marsfiol. Miljødirektoratet mener at kravet til omfang av risiko i kriterium 3 er oppfylt også for marsfiol (Violoa odorata). For arter som kan overføre gener til stedegne arter (hybridiserer) vil også planter som plantes i hager kunne overføre genetisk materiale. Ettersom marsfiol er en hardfør art, kan den plantes og overleve i store deler av landet. Utplantinger i parker, hager og lignende i fylker hvor bakkefiol (V. collina) og/eller lodnefiol (V. hirta) lever naturlig, vil være forbundet med en risiko for overføring av gener fra marsfiol til de naturlig forekommende bestandene. Overlappet i antall fylker mellom potensielt utplantningsområde og naturlig utbredelse av bakkefiol og lodnefiol er stort nok til at kriterium 3 er oppfylt. Risikoen for at marsfiol skal hybridisere med lodnefiol og bakkefiol, har medført at arten er vurdert til å utgjøre svært høy risiko. I tillegg medfører kriterium 2 at arter som primært plantes eller sås utenfor hager utelukkes. Dette gjelder bl.a. veirødsvingel (Festuca rubra commutata), sandlupin (Lupinus nootkatensis) og jærlupin (Lupinus perennis). Miljødirektoratet erfarer at bruken av disse plantene i stor grad er i ferd med å opphøre uten et nasjonalt forbud, som derfor må anses å være overflødig. Selv om det er en viss risiko for at det i framtida vil bli plantet sandlupin (Lupinus nootkatensis) og jærlupin (Lupinus perennis) i privathager som en erstatning for hagelupin som foreslås forbudt, mener vi at det basert på dagens kunnskap om bruken av disse plantene, ikke foreligger grunnlag for et nasjonalt forbud. En eventuell økning i bruken av disse plantene i private hager kan være en grunn til å vurdere dem i forbindelse med senere revisjoner av vedlegg I og IV. 7.4.4.8 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 3 En rekke høringsparter har pekt på at sammenhengen mellom antall utsettinger og antall personer i et fylke ikke er godt nok dokumentert. Noen høringsparter peker på at det er færre hager i tettbebygde områder enn i mer landlige strøk. Mange har også pekt på at arter som tilfredsstiller delkriteriet om antall utsettinger, i all hovedsak utgjør risiko for skade på naturmangfoldet i Oslofeltet, og at et nasjonalt forbud er urimelig. 7.4.4.9 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 4 Noen høringsparter peker på at det er uheldig at utenlandske treslag som utgjør svært høy økologisk risiko, som plantes ut til andre formål enn skogbruksformål, ikke er ført på vedlegg IV. Miljødirektoratet viser til at de fleste av de utenlandske treslagene som benyttes til skogbruksformål ikke oppfyller kriterium 4 grunnet lav hyppighet av spredning fra private hager. Miljødirektoratet mener at for disse artene er utsetting i private hager mindre problematisk med hensyn til spredning til naturområder, da det er utsetting til skogbruksformål som ofte er årsaken til at treslagene sprer seg og utgjør svært høy økologisk risiko. Dersom utsetting av utenlandske treslag til andre formål enn skogbruksformål medfører risiko for biologisk mangfold, vil utsettingen likevel kunne utløse krav om tillatelse såframt utsettingen er planlagt utenfor private hager. Selv om det er vanskelig å dokumentere en direkte sammenheng mellom befolkningstall og antall utsettinger, mener direktoratet at det er grunn til å anta at det er flere utsettinger av landlevende planter i et fylke med et høyt innbyggertall, enn i et fylke med et lavere innbyggertall. På bakgrunn av innspillene i høringen, har Miljødirektoratet likevel kommet fram til at delkriteriet som omhandler «at det må kunne antas eller foreligge informasjon om at en betydelig del av utsettingene av planten utgjør risiko for skade på biologisk mangfold» Miljødirektoratet mener på denne bakgrunn at risiko knyttet til utplanting av utenlandske treslag i stor grad er ivaretatt, selv om treslagene ikke er ført på vedlegg IV. 49 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.4.4.10 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 5 Ulike høringsparter mener, med forskjellige begrunnelser, at det er urimelig å forby omsetning og utsetting av flere av de artene som er oppført i vedlegg IV, og at disse derfor bør tas ut av vedlegget. Til sammen har det kommet innvendinger mot 18 av de 36 artene som var foreslått. Noen begrunner dette med blant annet hensyn til hagebrukstradisjon, kulturhistorie, eller at samfunnsøkonomiske hensyn ikke er tilstrekkelig vektlagt. Andre høringsparter mener at mangel på erstatningsarter, spesielt i nordlige deler av landet, eller usikkerhet knyttet til hvorvidt plantene kan regnes som fremmede, ikke er tilstrekkelig tatt hensyn til i vurderingen av om et forbud er urimelig ut fra samfunnshensyn. gode alternativ som kan overleve i Nord-Norge. Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at en del av de artene som er ført på vedlegg IV er hardføre arter, og at plantenes hardførhet ofte er koblet til plantenes evne til å spre seg fra hager og etablere seg i naturområder. Miljødirektoratet peker på at ved å foreslå at delkriteriet om at en betydelig andel av totalt antall utsettinger av planten må utgjøre en økologisk risiko bør utgå, vil to av fem arter som ifølge gartnerforeningen selv er spesielt viktige for NordNorge bli tatt ut av vedlegg IV. Dette gjelder artene taggblåhegg (Amelanchier alnifolia) og blåleddved (Lonicera caerulea). Mange høringsparter mener det er urimelig å forby omsetning og utsetting av bergknappartene. De peker bl.a. på at disse artene er viktige for grønne tak, på at samfunnsøkonomiske hensyn tilsier at disse ikke bør forbys, samt på at den økologiske risikoen som er forbundet med sibirbergknapp (Phedimus hybridus) er av regional karakter. At Miljødirektoratet foreslår forbud mot utsetting og omsetning av plantene som er oppført i vedlegg IV, er begrunnet i at vi vurderer et forbud som nødvendig for å unngå vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold. Oppføringene er gjort på bakgrunn av at artene utgjør svært høy økologisk risiko samt at de oppfyller de øvrige utvelgelseskriteriene. I forbindelse med denne utvelgelsen, er det gjort avveininger mellom hensynet til biologisk mangfold og andre samfunnsinteresser, jf. naturmangfoldloven § 14. For artene som er foreslått oppført i vedlegg IV, har man vurdert at nytten ved forbudene er større en eventuelle ulemper for andre samfunnsinteresser. Miljødirektoratet erkjenner at grønne tak kan være et viktig tiltak for å håndtere endringer i nedbøren som følge av klimaendringer, men, som Bergknapp AS uttaler, kan grønne tak produseres uten arter i risikokategorien svært høy økologisk risiko. I og med at det er mulig å erstatte gravbergknapp (Phedimus spurius) med andre arter i grønne tak, mener direktoratet at hensynet til å ivareta produksjonen av en art som utgjør svært høy økologisk risiko, ikke kan vektes tyngre enn hensynet til å unngå vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold. Miljødirektoratet mener at hensynet til hagebrukshistorie og kulturhistorie, og at noen planter er populære hos hageeiere, har blitt benyttet som prydplanter i mange år og er godt tilpasset norske forhold, ikke kan veie tyngre enn nytten av et forbud, som er at man får avviklet utsetting og omsetning av noen av de artene som i størst grad truer det biologiske mangfoldet. At hageplanter er så tilpasset det norske klimaet at de spres fra hager til naturområder og truer landets naturmangfold, er, etter Miljødirektoratets syn, et argument for at utplantingene bør stanses. Hensynet til ivaretagelsen av for eksempel kulturhistorisk viktige grøntanlegg, kan imidlertid begrunne dispensasjon fra forbudet, dersom utsetting i det konkrete tilfelle ikke medfører uheldige følger for naturmangfoldet. Noen høringsparter mener at spredningsfaren fra grønne tak er liten. Miljødirektoratet peker på at eksempelvis gravbergknapp kan formere seg ved løsrevne skuddbiter som kan fraktes med dyr og havstrømmer. Det er dermed grunn til å anta at arten utgjør en økologisk risiko selv om den benyttes i grønne tak. Direktoratet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å innføre et nasjonalt forbud mot gravbergknapp. Hva gjelder sibirbergknapp, foreslås det å fjerne denne fra vedlegg IV siden ett av delkriteriene i kriterium 3 utgår. Nord-Norges gartnerforening mener Nord-Norge blir spesielt hardt rammet av forbudet, ettersom det for mange av artene som foreslås forbudt ikke finnes Ettersom det sannsynligvis vil være grønne tak der gravbergknapp inngår på lager ved forskriftens 50 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 ikrafttreden, foreslår Miljødirektoratet at forbudet mot innførsel, utsetting og omsetning av arten gis fem års utsatt ikrafttreden, slik at produsentene har mulighet til selge ut lageret av grønne tak som inneholder gravbergknapp, jf. ny § 34 tredje ledd. Direktoratet mener det vil være mer hensiktsmessig at Mattilsynet og Miljødirektoratet samarbeider om å informere om hvilke planter som er forbudt etter de ulike regelverkene. 7.4.4.12 Miljødirektoratets vurdering av innspill om utsatt ikrafttreden av forbud Miljødirektoratet holder fast ved at det bør gis fem års utsatt ikrafttreden for forbudet mot utsetting og omsetning av arter oppført i vedlegg IV innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Populus, Salix, Sorbus og Swida, jf. høringsutkastet § 34 tredje ledd. I tillegg foreslås det at det gis fem års utsatt ikrafttreden for forbudet for arter innen slekta Phedimus, dvs. gravbergknapp (Phedimus spurius), jf. kapittel 7.4.4.10. Miljødirektoratet fjerner dessuten slekta Lonicera fra § 34, da blåleddved (Lonicera caerulea) er foreslått å utgå fra vedlegg IV, jf. kapittel 7.4.4.8. LMD peker på at vedlegg IV bør sjekkes ut slik at forbudet ikke strider mot arbeidet for å sikre nasjonale genressurser i landbruket. Miljødirektoratet viser til at hensynet til nytteverdien for matproduksjon og at det ikke finnes gode erstatningsarter er hensyntatt under kriterium 5, og at nytteplantene eple, rips og matgrasløk ikke er inkludert i vedlegg IV. De øvrige arter i vedlegg IV er i all hovedsak prydplanter. Stiftelsen Det norske arboret peker på viktigheten av å ivareta kultiverte planter som enten ikke finnes internasjonalt eller som innehar en annen genetisk sammensetning enn den man finner i andre land. Selv om man i Norge kan ha spesielle varianter av planter oppført i vedlegg IV som ikke finnes i andre land, og som derfor kan regnes som bevaringsverdig i et internasjonalt perspektiv, mener Miljødirektoratet likevel at det er hensiktsmessig å forby utsetting og omsetning av artene. Det vises for øvrig til at Stiftelsen har mulighet til å søke om dispensasjon fra forbudet mot utsetting. En del høringsparter hevder at utsatt ikrafttreden av forbudet for planter innen slektene nevnt i høringsutkastet § 34 tredje ledd ikke vil ha noen særlig virkning ettersom utsetting av de aktuelle artene uansett vil kreve utsettingstillatelse. Miljødirektoratet viser for det første til at det ikke vil kreves tillatelse ved utsetting i private hager, jf. forskriften § 12. I høringsutkastet § 34 tredje ledd andre punktum var det dessuten gitt usatt ikrafttreden for kravet om utsettingstillatelse i parkanlegg mv. i overgangsperioden. Dette blir videreført i det endelige forslaget til forskrift, noe som betyr at plantene kan settes ut uten tillatelse i private hager samt i parkanlegg og andre dyrkete områder, og transportog næringsutbyggingsområder, uavhengig av eventuell miljørisiko, i femårsperioden. Utsetting i øvrige områder, herunder utsetting i naturen, vil derimot kreve tillatelse også i femårsperioden. Miljødirektoratet er klar over at gravmyrt ikke alene er årsaken til at hvitmure (Drymocallis rupestris) er kritisk truet, jf. høringsinnspill fra NGF, men viser til at den negative effekten på hvitmure er bare en av grunnene til at arten er vurdert til å utgjøre svært høy økologisk risiko. For videre vurderinger om samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriften henvises til kapittel 18. 7.4.4.11 Miljødirektoratets vurdering av generelle innspill til kriterium 6 En del høringsparter peker på at arter som oppfyller kriterium 1-5, men som er forbudt etter andre regelverk, også bør føres på vedlegg IV, bl.a. fordi dette skaper bedre oversikt for publikum. Miljødirektoratet anser ikke et forbud som nødvendig der utsetting er forbudt etter annet regelverk, og mener kriterium 6 derfor bør beholdes. Selv om bulkemispel skulle bli oppført i vedlegg IV, ville vedlegget uansett ikke kunne gi en uttømmende oversikt over hvilke plantearter som er forbudt å sette ut etter annet regelverk. Aktsomhetskravene i forskriftens kapittel V vil imidlertid gjelde ved utsetting av disse plantene i overgangsperioden, men vil i de fleste tilfeller ikke utløse noen plikt til å avstå fra utsetting, jf. nærmere vurdering i kapittel 14. Selv om forbudet mot innførsel, omsetning og utsetting først trer i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden for planter innen slekter nevnt i forskriften § 34 tredje ledd, vil man ved etablering eller utvidelse av parkanlegg, transportog næringsutbyggingsområder måtte gjøre en miljørisikovurdering, jf. forskriften § 22. 51 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.5 Krav om tillatelse ved utsetting av landlevende planter Miljødirektoratet er enig med de høringsinstansene som mener at tilskudd til å drive utvalgsarbeid for å erstatte planter som er oppført i vedlegg IV kan være et viktig insitament for at norske planteskoler i framtida skal kunne produserer og tilby planter med liten eller ingen risiko. Hvorvidt slike tilskudd kan bli gitt, avhenger imidlertid av at bevilgende myndigheter stiller slike midler blir til rådighet. 7.5.1 Høringsforslag § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse for utsetting av (…) c) øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet. (…) 7.4.5 Miljødirektoratets tilråding På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåleddved (Lonicera caerulea), krypmispel (Cotoneaster horizontalis), gravmyrt (Vinca minor) og sibirbergknapp (Phedimus hybridus) tas ut av vedlegg IV (organismer som det er forbudt å sette ut og omsette). Direktoratet tilrår at det gis fem års utsatt ikrafttreden for forbudet mot utsetting og omsetning av planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Phedimus, Populus, Salix, Sorbus og Swida. Videre tilrår direktoratet at det også gis fem års utsatt ikrafttreden for forbudet mot innførsel for planter innen disse slektene, jf. kapittel 7.2. 7.5.2 Høringsinnspill E-plant Norge SA mener at det ikke kommer tydelig nok frem i høringsforslaget at forskriften setter krav om tillatelse ved utsetting av norske arter dersom de ikke finnes naturlig på stedet. E-plant Norge SA poengterer at kravet om tillatelse ved utsetting av norske arter dersom de ikke finnes naturlig på stedet strider mot oppfatningen hos norsk grøntanleggssektor, hvor norsk materiale regnes som det «tryggeste» alternativet for å ta vare på naturmangfoldet. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at § 34 tredje ledd vedtas som følger (endringer i kursiv og understreket): § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (3) For planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Phedimus, Populus, Salix, Sorbus og Swida som er oppført i vedlegg I og vedlegg IV, trer forbudet mot innførsel, utsetting og omsetning etter §§ 5, 9 og 10 i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden. Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av disse plantene i områder som angitt i § 12 første ledd bokstav c i overgangsperioden. (…) Norsk Gartnerforbund (NGF) mener at bestemmelsen er for strengt formulert. NGF og E-plant Norge SA peker på at det ikke er mulig for planteskoler og ferdigplenprodusenter å ha et sortiment på bestandsnivå, og mener at det ikke er hensiktsmessig at forskriften stiller krav om søknad ved bruk av norske planter utenfor sitt bestandsområde. E-plant Norge SA peker på at dersom kravet skal etterfølges, vil man måtte gjøre genetiske analyser for bestandsgrenser, og ha ett produkt per "bestandsområde". Videre poengter E-plant Norge SA at det er per i dag er vanskelig nok å tilby et plantesortiment av norske naturplanter generelt. NGF mener at plantearter som finnes naturlig i landet bør unntas fra kravet om tillatelse. Norsk genressurssenter poengterer viktigheten av at norsk stedegent materiale benyttes ved revegetering i utmark, f.eks. etter inngrep og anleggsvirksomhet. Dette gjelder særlig gras og andre fôrplanter og deres viltvoksende slektninger, som har stor verdi for 52 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 gi tapte inntekter i form av omsetningssvikt, da de gressmattene som er produsert vil få et begrenset bruksområde. norsk landbruk. Norsk genressurssenter mener det er viktig at populasjonene av disse artene, og den genetiske tilpasningen disse representerer, ikke blir forurenset eller ødelagt, f.eks. ved bruk av importerte frøblandinger. Norsk genressurssenter mener imidlertid at forskriften er uklar med hensyn til bruk av stedegent materiale, siden det i § 12 åpnes for unntak fra hovedregelen i § 11. Norsk genressurssenter og Bioforsk Midt-Norge mener at forskningsprosjektet ECONADAs anbefalinger om frøoverføringssoner kan være et utgangspunkt for å forvalte regler om dette. E-plant Norge SA spør hvordan utsetting og flytting mellom bestander av norske arter som er etablerte planteskolevarer, som røsslyng (Calluna vulgaris), einer (Juniperus communis), krekling (Empetrum nigrum) og mjølbær (Arctostaphylos uva-ursi), påvirkes av forskriftsforslaget. Avinor uttaler at de tilstreber å benytte stedegne frøblandinger, men at det kan være krevende og ofte umulig å finne dette. De påpeker at kommersielle frøblandinger ofte inneholder fremmede organismer, herunder svartelistede organismer. Avinor påpeker viktigheten av å opplæring av forhandlere og spesielt tilrettelegging for produksjon av stedegne frøblandinger. Standard Norge mener at søknadsplikt for utsetting av planter som har vært vanlig brukt i grøntanlegg i Norge i mange år, eller utviklet brukt for Norge, men som ikke er naturlig forekommende, virker urealistisk og vil skape unødvendig mye byråkrati. Rambøll mener at bestemmelsen vil medføre at man må dokumentere at plantene er naturlig forekommende for å ikke måtte søke om utsettingstillatelse, noe som vil være ressurskrevende. Rambøll hevder at en slik bestemmelse sannsynligvis vil føre at til det vil bli benyttet planter som det ikke kreves utsettingstillatelse for. Rambøll mener at bestemmelsen vil resultere i økt import og dermed også økt tilførsler av skadeorganismer til landet. Et større utvalgs- og utprøvingsarbeid blir også nødvendig, noe som vil gi store omkostninger. Stiftelsen Det norske arboret mener at bestemmelsen vil kunne virke sterkt begrensende på utvikling av norsk materiale til hager og revegetering fordi det er uklart hvor strengt kravet til stedegenhet skal være. Stiftelsen spør hvordan man skal agere dersom det ikke er endelig fastslått om en organisme har sitt opphav i den opprinnelige lokale bestand på stedet. 7.5.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding I høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c er det fastsatt krav om tillatelse ved all utsetting av organismer, herunder landlevende planter, som ikke tilhører noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet. I høringsutkastet § 12 var det gitt unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting av norske treslag, landlevende planter i private hager, og landlevende planter, under visse forutsetninger, i parkanlegg, andre dyrkete områder og transport- og næringsutbyggingsområder. Unntakene fra krav om utsettingstillatelse etter § 12 drøftes i kap. 7.6. Paragraf 11 første ledd bokstav c kommer blant annet til anvendelse når man ønsker å revegetere naturområder etter inngrep i naturen, for eksempel ved restaurering av skytefelt, eller i forbindelse med kraftutbygging og lignende. NGF peker på at fremmede gressarter ofte inngår i frøblandingene til ferdigplen, og at veirødsvingel (Festuca rubra commutata), som utgjør svært høy økologisk risiko, er viktig og mye brukt i slike frøblandinger, og dessuten veltilpasset landets vinterklima. NGF peker på at dersom arten ikke lenger kan benyttes, vil det være vanskelig for næringen å finne en erstatter. NGF mener at dersom man heller ikke kan så norske gressarter som ikke finnes naturlig på stedet, vil produsenter av ferdigplen måtte gjøre store endringer i produksjonsopplegget, der et større utvalgs- og utprøvingsarbeid vil bli nødvendig. NGF påpeker at bestemmelsens krav til stedegenhet vil I mange tilfeller vil naturlig revegetering være det beste alternativet ved restaurering etter terrenginngrep. Med naturlig revegetering menes gjenopprettelse av vegetasjonsdekket gjennom spiring av frø som er lagret i jordsmonnet og/eller ved tilførsel av frø fra planter i nærheten. I andre tilfeller kan det å hente plantene/frøene fra nærliggende områder være den mest hensiktsmessige måten å restaurere et område etter et terrenginngrep. Ingen av disse metodene for 53 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 utsetting etter § 11 første ledd bokstav c vil være aktuelt i relativt få saker, og at det da ofte vil dreie seg om offentlige eller andre profesjonelle aktører som ønsker å så til områder etter tekniske inngrep i naturområder. For å unngå uønskede miljøeffekter, mener direktoratet at slike utsettinger bør vurderes av myndighetene i det enkelte tilfelle før en eventuell tillatelse gis. restaurering etter naturinngrep krever tillatelse etter § 11 første ledd bokstav c. Imidlertid vil det i noen tilfeller være ønske om å benytte kommersielt tilgjengelige frø som ikke kan anses å «forekomme naturlig på stedet» for å revegetere et område. Frøene kan for eksempel komme fra fjerntliggende og genetisk forskjellige bestander av en art som finnes i området fra før, eller man ønsker å revegetere området med en art eller underart som ikke finnes naturlig på stedet. I begge tilfellene vil utsettingen kreve tillatelse etter § 11 første ledd bokstav c. Direktoratet vurderer at det kan være hensiktsmessig med en forenkling i ordlyden av § 11 første ledd bokstav c, og foreslår at passusen «øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet» erstattes med «øvrige fremmede organismer». Det vises til at begrepet «fremmed organisme» er definert i forskriften § 4, og at denne definisjonen dekker både arts- og bestandsnivået. Etter direktoratets syn vil ikke dette medføre noen realitetsendring, men vil være en språklig forenkling og forbedring. En del høringsparter har uttrykt sin bekymring over at § 11 første ledd bokstav c er så strengt formulert at den vil medføre store økonomiske konsekvenser for norske produsenter av ferdigplen, norske treslag (einer) og urter av norske arter. Når det gjelder utsetting i naturen er dette, etter Miljødirektoratets vurdering, mindre relevante innvendinger ettersom omfanget av revegeteringsprosjekter er lav og ferdigplen i liten grad blir benyttet i slike prosjekter. Utsetting av norske treslag er unntatt fra kravet om tillatelse i alle områder. På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 11 første ledd bokstav c vedtas som følger (endring i kursiv): § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse ved utsetting av (…) c) øvrige fremmede organismer. (…) Det kan være vanskelig å fastslå om de plantene man ønsker å benytte er genetisk like de som forekommer naturlig på stedet. Forskningsprosjektet «ECONADA», som Bioforsk Midt-Norge og Norsk Genressurssenter viser til, kan bidra til å utvikle frøoverføringssoner, hvor man fritt kan sette ut frø som stammer fra samme sone som utsettingsstedet befinner seg i. For mange arter er kunnskapen imidlertid mangelfull, og en vurdering av om planter eller frø kan anses å være naturlig hjemmehørende der revegeteringen er planlagt, må baseres på beste skjønn ut i fra den kunnskapen man har. Miljødirektoratet vil utarbeide veiledningsmateriell om hvordan slike vurderinger skal foretas, og vil bistå med å avklare om et tiltak utløser krav om tillatelse. 7.6 Unntak fra krav om utsettingstillatelse for land levende planter i private hager, parkanlegg mv. På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at kravet om tillatelse ved utsetting av landlevende planter som ikke forekommer naturlig på stedet i høringsutkastet § 11 opprettholdes. Det vises i denne sammenheng til at det i § 12 er gitt unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting i private hager og ved utsetting av norske treslag, samt ved utsettinger med liten miljørisiko i parkanlegg, andre dyrkede områder samt transportog næringsutbyggingsområder. Direktoratet tror at 7.6.1 Høringsforslag § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) b) landlevende planter i i. private hager, ii. parkanlegg og andre dyrkete områder, hvis 54 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor området, og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold, iii. transport- og næringsutbyggingsområder, hvis plantene kun kan påregnes å spre seg innenfor slike områder eller områder som nevnt i romertall i og ii, og utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold, c) norske treslag, (…) defineres nærmere. Bioforsk Midt-Norge støtter at det gjøres unntak for planting/såing av fremmede organismer i eksempelvis private hager og parkanlegg, f.eks. golfbaner. Bioforsk Midt-Norge trekker spesielt fram veirødsvingel (Festuca rubra commutata), som en viktig art i slike områder, blant annet på grunn av at arten krever mindre gjødsel, vanning og plantevernmidler enn de fleste andre grasarter. Norsk genressurssenter påpeker at slik forskrifts forslaget foreligger er det uklart hvordan man skal forholde seg til planter med spredningsrisiko som ikke er ført opp på vedlegg IV. § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (3) For planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Lonicera, Populus, Salix, Sorbus og Swida som er oppført i vedlegg IV, trer forbudet mot utsetting og omsetting etter §§ 9 og 10 i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden. Det kreves ikke tillatelse for utsetting av disse plantene i områder som angitt i § 12 første ledd bokstav b ii og iii i overgangsperioden. 7.6.2.2 Høringsinnspill om unntak ved utsetting i private hager Oslo kommune, Rambøll, Standard Norge, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) og E-plant Norge SA mener det er uheldig at private hager, som utgjør en av de største risikofaktorene for uønsket spredning av fremmede arter, unntas fra krav om utsettingstillatelse. 7.6.2 Høringsinnspill 7.6.2.1 Høringsinnspill om unntakene i § 12 Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Orkla landbruk og Avfall Norge mener at det er svært uheldig at det gis unntak fra krav om tillatelse ved utsetting av fremmede organismer i private hager, parkanlegg og transport- og næringsutbyggingsområder, siden fremmede planter blir plantet ut i stor skala i disse områdene. E-plant Norge SA viser til at norske hager er den største spredningskilden til norsk natur, og at hagesentrene, for å oppfylle forskriftens målsetting, derfor kun må omsette trygge lavrisikoplanter. De mener hagesentrene må få omsetningsforbud for planter som medfører risiko for private hageeiere. Statens vegvesen påpeker at et forenklet regelverk for private hager kan påføre problemer for bl.a. Statens vegvesen, hvis planter sprer ut i vegen. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at landlevende planter som formerer seg med frø eller plantedeler som spres lett med vind, vann, dyr eller på annen måte som ikke kan kontrolleres, ikke bør være unntatt fra kravet om utsettingstillatelse, uavhengig av hvor plantene skal settes ut eller hva de skal brukes til. Fylkesmannen i Vest Agder foreslår at planter av denne typen enten bør føres opp i vedlegg IV (organismer som forbudt å omsette og sette ut), eller være omfattet av krav om tillatelse etter § 11. Standard Norge mener at dersom man skal oppnå formålet med forskriften, må utsettinger i private hager reguleres. Rambøll mener at dersom man ikke kan regulere/fjerne spredning fra de typer anlegg som bidrar til mest spredning, vil øvrig håndheving av forskriften ikke gi den virkning som er intensjonen. E-plant Norge SA mener at ettersom utsetting i private hager er unntatt krav om tiltalelse, må hagesentrene for å oppnå intensjonen med forskriften, kun omsette planter som ikke utgjør risiko. Oslo kommune foreslår at unntaket i § 12 første ledd bokstav b også skal omfatte kulturhistoriske anlegg som kjennetegnes av ikke-stedegne arter, på linje med parkanlegg. Kommunen poengterer at slike anlegg bør Norsk forening for grønne tak (NFGT) mener det bør innføres strengere heller enn svakere regulering av planter som omsettes til og settes ut i private 55 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 WWF - Norge mener at man burde vurdere å tilføye samme vilkår som ved utsettinger i parkanlegg mv. for utsettinger på eiendommer som disponeres av privatpersoner, der eiendommene grenser inntil verneområder eller andre områder av høy verdi for biologisk mangfold eller friluftsliv. 7.6.2.3 Høringsinnspill om unntak ved utsetting i parkanlegg, andre dyrkede områder og transportog næringsutbyggingsområder Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at formuleringene i §12 bokstav b ii) og iii) er for skjønnsmessige. SABIMA påpeker at de er klar over at formuleringen er hentet direkte fra lovteksten, men mener likevel man bør ha klarere formuleringer for å redusere faren for uheldige episoder og høye oppryddingskostnader. E-plant Norge SA etterlyser en tydeliggjøring i forskriften av at private hager ikke er unntatt krav om tillatelse dersom arbeidet utføres av profesjonelle aktører. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) uttaler at det er uforståelig at det er aktøren som utfører utplantingen, og ikke arealet der utplantingen skjer, som avgjør om søknadskravet for private hager blir utløst. Norsk Gartnerforbund (NGF) og Norske anleggs gartnere – miljø og landskapsentreprenører (NAML) mener at § 12 første ledd bokstav b ii) og iii) i høringsforslaget stiller store krav til tilgang til god informasjon om plantenes risiko, samt krav til økologisk kompetanse hos de som skal vurdere hvilke planter som kan benyttes i parker, anlegg og lignende. NGF påpeker at en slik kunnskap per i dag er lite utbredt i grøntanleggssektoren. Landbruks- og matdepartementet (LMD) legger til grunn at flytting av eksisterende planter i egen hage faller inn under dette unntaket. E-plant Norge SA og NGF mener at søknadsplikten bør begrenses, og i stor grad erstattes av vern av sårbare områder og enkeltarter fra problemarter generelt og uavhengig av om de er fremmede eller ikke. hager. NFGT påpeker at det er fra private hager at det altfor ofte dumpes hageavfall i tilliggende natur og skogsområder. ILP ved NMBU spør om utsetting i hytteområder er likestilt med utsetting i private hager, ettersom hytter ofte ligger i mindre urbaniserte områder, eller i og nærheten av naturområder. Samme grad av strenghet som gjelder for transport- og næringsutbyggingsområder burde også gjelde for hytteområder i og i tilgrensning til utmark, mener ILP ved NMBU. Byggenæringens landsforbund mener at søknadsplikten for bruk av arter med en viss risiko vil medføre merarbeid og økt tidsbruk, og ukjente økonomiske konsekvenser for grøntanleggsbransjen. De uttaler at dette vil medføre at aktører i grøntanleggsbransjen velger planter fra et smalt og sikkert sortiment, noe som vil gi uheldige konsekvenser for planteskolene i Norge. ILP ved NMBU mener det er uheldig at det stilles strenge krav til utsetting av fremmede organismer i parker og næringsarealer, enn i private hager som er ofte plassert i direkte kontakt med natur og i de fleste naturtyper. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener at vilkårene som er gitt i § 12 første ledd bokstav b ii) og iii) er urimelige, da det for mange arter må forventes en viss risiko for spredning. IPV ved NMBU mener at vilkårene vil kunne skape betydelige komplikasjoner for plantebruk i veianlegg, skoler og næringsområder i overgangssoner mellom boligområder og natur, hvor en uansett må forvente en viss påvirkning av naturområdene gjennom slitasje ved ferdsel og spredning av fremmede arter fra hager. IPV ved NMBU mener det burde være tilstrekkelig å kreve at utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold. Fylkesmannen i Hedmark uttaler at det i § 12 første ledd bokstav b bør henvises til vedlegg IV, slik at det tydelig går frem at arter som er ført opp i vedlegg IV er forbudt å sette ut også i private hager. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) og Rambøll påpeker at § 12 andre ledd ikke henviser til utsettinger i private hager, og at man dermed kan utlede at planter som er forbudt fremdeles kan plantes i privathager. 56 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Nord-Norges gartnerforening foreslår at søknadskravet for planter skal gjelde ved utplanting i grøntanlegg med over 1000 planter i risikokategoriene potensielt høy risiko, høy risiko, og svært høy risiko som ikke allerede er foreslått forbudt, samt ved utsetting av alle arter som kan medføre risiko for skade på naturmangfoldet i en vernesone rundt sårbare områder i Norge. peker på at det kreves bred kompetanse for å vurdere hva som er opparbeidet og naturlig vegetasjon innen et parkområde. Riksantikvaren poengterer at et parkanlegg som ikke har blitt holdt i hevd kan se ut som et område med naturlig vegetasjon, selv om det har vært påvirket og omformet av mennesker i lengre perioder. Oslo kommune mener at å definere parkanlegg som parker, kirkegårder mv. der en stor andel av arealet består av vedlikeholdte beplantninger, blir for snevert, jf. merknadene til forskriften. Oslo kommune mener at en slik definisjon vil medføre at de fleste nyplantinger i parkområder i Oslo vil bli omfattet av søknadskrav, fordi bare en begrenset del av arealet omfattes av opparbeidede beplantinger. Oslo kommune mener dette vil medføre unødvendig offentlig ressursbruk, og foreslår følgende justerte definisjon av parkanlegg: parker, kirkegårder og andre opparbeidete grøntarealer, der en del av arealet består av vedlikeholdte beplantninger. Det er i tillegg behov for at det i veiledningsmateriell konkretiseres nærmere hva som menes med parkanlegg, uttaler kommunen. E-plant Norge SA mener at slik § 12 første ledd bokstav b ii) er formulert, vil den gi uheldige konsekvenser for grøntbransjen. E-plant Norge SA og NGF mener bestemmelsen må forstås slik at krav om tillatelse utløses dersom man ønsker å sette ut planter som er vurdert til høy eller svært høy økologisk risiko. NGF og Rambøll mener det også vil kunne gjelde planter som er vurdert til potensielt høy risiko. E-plant Norge SAs og NGFs tror dette vil medføre at slike planter ikke vil bli brukt av grøntanleggssektoren. NGF påpeker at ca. 50-100 arter i disse risikokategoriene er viktige planter for flere typer grøntanlegg. NGF mener også at mange av disse plantene ikke utgjør en risiko i deler av landet. Stiftelsen Det norske arboret peker på at det kan være vanskelig å vurdere for aktører i bransjen hvorvidt utsettingen kan medføre spredning og uheldige følger, og spesielt vanskelig vil dette være dersom man benytter en plante som ikke er blitt testet under norske forhold før. Stiftelsen mener de og andre institusjoner som driver med prøvedyrking av nye plantesorter for bl.a. å vurdere plantens spredningsevne, evne til klimatilpassing og hardførhet osv. må gis unntak fra regelverkets bestemmelser. Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at man bør endre ordlyden i § 12 bokstav b ii) i høringsforslaget fra "påregnes" til "antas". LMD påpeker at begrepet "antas" benyttes flere steder i forskriften, som vil i tilstrekkelig grad være egnet til å beskytte det biologiske mangfoldet i området. Standard Norge uttaler at § 12 første ledd bokstav b ii) er for vag, og at grøntanleggsbransjen trenger forutsigbarhet med hensyn til hvilke planter som kan inngå i plantinger av parker mv., hva som må omsøkes, i hvilke områder man må søke samt avklaringer av ansvarsforhold og konsekvensen av reguleringen. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) tolker det slik at botaniske hager er omfattet av unntaket, slik at utplanting ikke krever tillatelse så framt aktsomhetsprinsippet er ivaretatt. Sandnes kommune mener at det bør klargjøres hva som menes med «andre dyrkede områder» i § 12 bokstav b ii). Sandnes kommune spør om det omfatter jordbruksareal, private felles uteoppholdsarealer, offentlige felles uteoppholdsarealer, lekeplasser, aktivitetsanlegg, skoletomter, barnehagers uteareal, friområder og friluftsområder. Statens vegvesen, Forsvarsbygg og Jernbaneverket foreslår at vilkåret for når utsetting kan skje uten tillatelse etter § 12 første ledd bokstav b iii) forenkles til: «Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av landlevende planter i (…) transport- og næringsutbyggingsområder, hvis utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». Riksantikvaren påpeker at unntaket i § 12 bokstav b ii) beskrives i merknadene til forskriften til kun å gjelde opparbeidede deler av parkanlegg, og ikke områder med naturlig vegetasjon. Riksantikvaren 57 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 7.6.2.4 Høringsinnspill om unntak ved utsetting av norske treslag Landbruk- og matdepartementet (LMD) påpeker at norske treslag reguleres gjennom skogbrukslovgivningen og er unntatt fra kravene i naturmangfoldloven hva gjelder utsetting og nærmere regulering gjennom forskrifter til denne loven. Statens vegvesen viser til at samtlige planter med pollen og frø kan spre seg utenfor transportområdet, og at det burde være uproblematisk så lenge de velger organismer som ikke utgjør noen fare for uheldige følger for det biologiske mangfold. Statens vegvesen peker på at alternativet til å så frø av ikke-stedlig genetisk opphav der naturlig revegetering fra stedlige toppmasser ikke fungerer, og tilgangen på stedlige frø er begrenset, kan være erosjon eller at uønskede arter spres inn. Statens vegvesen spør videre om når vilkåret vil være oppfylt og når føre-var-prinsippet trer inn. Statens vegvesen anbefaler at det skilles mellom naturområder og tettbebygde områder/kulturlandskap, med mindre strenge regler i tettbebygde områder og kulturlandskap. En rekke høringsinstanser, herunder Sandnes kommune, Rambøll, Norsk Gartnerforbund (NGF), Sagaplant, E-plant Norge SA og Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO), har pekt på at det i høringsforslaget er uklart hva som menes med norske treslag. Rambøll stiller spørsmålet om hvor lenge et treslag må ha eksistert innenfor norske grenser for å kunne defineres som norsk. Rambøll, E-plant Norge SA og Norske landskapsarkitekters forening (NLA) stiller spørsmål ved om både trær og busker inngår i begrepet «treslag». Forsvarsbygg, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Bioforsk Midt-Norge peker på at ekstensive arealer med gras og andre planter i transport- og næringsutbyggingsområder sjelden vil bli klippet så regelmessig at blomstring unngås, og at faren for hybridisering og frøspredning til omgivelse fra disse områdene derfor er større enn fra private hager og parkanlegg. Forsvarsbygg mener derfor det er unødvendig å ha med begrensningen om spredning til parkanlegg og private hager, da pollen og frø like gjerne kan spres til andre områder. NVE og Bioforsk Midt-Norge mener at vurderingen knyttet til hva som «kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold» i stor grad vil være basert på skjønn, og at § 12 første ledd bokstav b iii) derfor bør utgå fra forskriften. NGF tolker forskriftsforslaget dithen at selv om norske treslag er unntatt fra kravet om tillatelse, vil et norsk treslag kunne regnes som fremmed når det plantes utenfor sitt naturlige utbredelsesområde. E-plant Norge SA spør om musøre (Salix herbacea) kan regnes som et norsk treslag, eller om man må søke om en tillatelse for utsetting av utenfor artens naturlige utbredelsesområde. Sagaplant spør om oniesbjørk (Betula pendula 'Dalecalica') kan regnes som et norsk treslag. Oslo kommune peker på at enkelte treslag som hører naturlig hjemme i Norge, som gran (Picea abies) og bøk (Fagus sylvatica), kan gi svært negative konsekvenser for opprinnelig skogmiljø hvis de plantes utenfor sitt naturlige utbredelsesområde. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) påpeker at flere trær som regnes som norske treslag er regionalt fremmede arter som har grundig dokumenterte negative effekter på lokalt naturmangfold. SABIMA mener at unntaket fra kravet om tillatelse bør gjelde norske treslag innenfor sitt naturlige utbredelsesområde. Jernbaneverket peker på at jernbane er omfattet av begrepet transportutbyggingsområde, men spør om tilsåing av sideterreng, stasjonsområder, holdeplasser, samt jernbanens anleggsområder og eiendom, er omfattet av unntaket. Jernbaneverket at begrepet eventuelt kan defineres og tas inn i forskriften § 4. Jernbaneverket mener at jernbane og veg bør ha like krav. Videre spør de om § 12 første ledd bokstav b iii) er et reelt unntak ettersom det tas så mange forbehold i høringsnotat og merknadene til forskriften. 7.6.3 Miljødirektoratets vurdering Landbruksdirektoratet viser til merknadene til forskriften, der det står at det etter § 12 bokstav b iii ikke åpnes for beplantning uten tillatelse i «utmark», og uttaler at det er uklart hva som menes med dette, ettersom det ikke er videre forklart i høringsdokumentene. 7.6.3.1 Miljødirektoratets vurdering av innspill om unntak ved utsetting i private hager Naturmangfoldloven § 31 første ledd bokstav c gjør unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting av 58 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 menes med private hager i veiledningsmaterialet til forskriften. landlevende planter i private hager. Dette unntaket er gjengitt i forskriften § 12. Miljødirektoratet viser til at utsetting av landlevende planter i private hager helt ble unntatt fra kravet om tillatelse etter en lovendring i 2014, og at dette ble begrunnet med at det ikke var ønskelig at private hageeiere skulle være nødt til å vurdere planters spredningspotensial og eventuelt søke om tillatelse, jf. Prop. 62 L (2013-2014), side 18. Utsettinger i private hager kan etter lovendringen heller ikke omfattes av krav om tillatelse, jf. natur mangfoldloven § 30 andre ledd første punktum. Dette betyr at hageeiere kan sette ut landlevende planter med mindre planten er oppført i vedlegg IV (organismer som det er forbudt å sette ut og omsette). Aktsomhetskravet vil imidlertid gjelde, jf. kapittel 14. Noen høringsparter peker på at private hager ikke er nevnt i høringsutkastet § 12 andre ledd, og tolker dette dithen at det er tillatt å plante arter som er oppført i vedlegg IV (organismer som er forbudt å omsette og sette ut) i private hager. Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at § 12 andre ledd viser til vedlegg VI (organismer som krever utsettingstillatelse). Grunnen til at private hager ikke er nevnt i høringsforslagets § 12 andre ledd, er at private hageeiere er unntatt fra krav om utsettingstillatelse ved utsetting i private hager, også arter oppført i vedlegg VI, jf. naturmangfoldloven § 30 andre ledd første punktum. Direktoratet minner imidlertid om at kriteriene for oppføring i vedlegg IV (organismer som det er forbudt å omsette og sette ut), i stor grad er utviklet for å motvirke risikoen ved at planter spres fra private hager. Dette ivaretar også noe av E-plant Norge SAs bekymring mht. omsetning av høyrisikoplanter som benyttes i private hager. Som vi har pekt på i kapittel 7.4.4.5, har departementet uttalt at man antok at omkring 20 til 30 plantearter ville bli oppført i vedlegg IV. Miljødirektoratet vil dessuten peke på at vi tilrår at arter som er oppført i vedlegg IV, også oppføres i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre). Noe av risikoen knyttet til utsettinger i private hager ivaretas derfor gjennom forskriften §§ 5, 9 og 10. Fylkesmannen i Hedmark mener at det i hørings utkastet § 12 første ledd bokstav b i bør henvises til vedlegg IV, slik at det går tydelig fram at det ikke er tillatt å sette ut planter oppført i vedlegg IV i private hager. Miljødirektoratet mener at det av sammenhengen framgår at §§ 9 og 10 om forbud mot utsetting og omsetning, også gjelder for private hager. 7.6.3.2 Miljødirektoratets vurdering av innspill om unntak ved utsetting i parkanlegg, andre dyrkete områder og transport- og næringsutbyggingsområder Miljødirektoratet viser til at naturmangfoldloven § 31 første ledd bokstav d gjør unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting av landlevende planter i «parkanlegg og andre dyrkete områder, hvis plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor området og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». Høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii gjengir dette unntaket. Begrepet «private hager» omfatter en opparbeidet hage av begrenset størrelse i tilknytning til private boliger og fritidshus, jf. Prop. 62 L (2013-2014), side 22. Opparbeidede hyttetomter og hyttetak regnes dermed som private hager og vil være unntatt kravet om utsettingstillatelse. Høringsparter har pekt på at det bør tydeliggjøres i forskriften at unntaket fra kravet om tillatelse ved utsetting i private hager kun omfatter utsettinger som gjøres av privatpersoner, og ikke av profesjonelle aktører innen grøntanleggssektoren, som landskaps arkitekter, gartnere og andre som i kraft av sitt yrke har særlig kompetanse innen området. Miljødirektoratet vil peke på at det i forarbeidene blir sagt at dersom profesjonelle står for utsetting, skal hagen i sammen heng med den konkrete utsettingen regnes som et parkanlegg, jf. Prop. 62 L (2013-2014), side 22. Miljødirektoratet vil ytterligere klargjøre hva som Unntaket for utsettinger i transport- og nærings utbyggingsområder, jf. høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b iii, er hjemlet i naturmangfoldloven § 31 andre ledd, som åpner for at det i forskrift kan gjøres unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting av grupper av organismer i nærmere bestemte områder, «hvis utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». Miljødirektoratet mener at det er hensiktsmessig at utsettinger i disse områdene blir behandlet på en tilnærmet lik måte som utsettinger i parkanlegg 59 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 en noe strengere regulering ved utplanting i transport- og næringsutbyggingsområder enn ved utplanting i parkanlegg og andre dyrkete områder. Miljødirektoratet ser imidlertid at dette kan bidra til å gjøre bestemmelsen vanskelig tilgjengelig, og foreslår derfor at de to bestemmelsene slås sammen til én bestemmelse, ny § 12 første ledd bokstav c ii, hvor vilkåret for om utsetting kan skje uten tillatelse er at «plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor områder som nevnt i bokstav b og c, og utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». og andre dyrkete områder, selv om det på grunn av bl.a. annen form for skjøtsel, kan være forskjeller i risikoen utsettingene utgjør. Risikoen for spredning og uheldige følger for biologisk mangfold skal vurderes av den som er ansvarlig for utsettingen, og forskjeller mellom områder plantene skal settes ut i vil være en del av denne vurderingen. Miljødirektoratet mener derfor at unntakene for transport- og nærings utbyggingsområder er forsvarlig og bør opprettholdes, både for å lette byrden for utbyggere og for å minske omfanget av søknadsbehandling for myndighetene. Mange høringsinstanser peker på at unntakene for utsettinger i parkanlegg og andre dyrkete områder, og i transport- og næringsutbyggingsområder, inneholder skjønnsmessige begreper og reiser flere tolkningsspørsmål. Andre peker på at det trengs veiledning for å kunne foreta en vurdering av om en konkret utsetting kan påregnes å spre seg og medføre miljørisiko og dermed utløser søknadskrav. Miljødirektoratet er klar over at for at bestemmelsen skal kunne etterleves i tråd med intensjonen, må publikum få grundig veiledning. Innspillene fra høringsinstansene vil komme godt med i direktoratets videre arbeid med å utvikle veiledningsmateriale. Forslaget innebærer noen nyanseforskjeller sammen lignet med høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii og iii. Mht. spredningskriteriet, vil det ved utsetting i transport- og næringsutbyggingsområder bli stilt krav om at plantene «i liten grad kan påregnes» å spre seg utenfor private hager, parkanlegg, andre dyrkete områder, og transport- og næringsutbyggingsområder, for at det ikke skal kreves tillatelse. I høringsutkastet var bestemmelsen formulert slik at enhver påregnelig spredning utenfor slike områder ville ha utløst krav om tillatelse. Miljødirektoratet mener at denne endringen er forsvarlig, fordi det i tillegg stilles krav om at utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for biologisk mangfold. En rekke skjønnsmessige begreper, som «dyrkete områder» og «parkanlegg», er nærmere forklart i lovforarbeidene og i merknadene til forskriften. Merknadene til forskriften har blitt oppdatert etter høringsrunden, bl.a. med en presisering av at begrepet «parkanlegg» også omfatter botaniske hager og kulturhistoriske grøntanlegg. Flere av avgrensningsspørsmålene høringsinstansene peker på, vil direktoratet komme nærmere tilbake til i veiledningsmaterialet til forskriften. Om innholdet i vurderingen av miljørisiko, viser vi til avsnitt lenger ned i dette kapitlet. Ved utsetting i tett befolkede områder, eller i områder der det drives intensivt landbruk, vil det i mange tilfeller kunne antas at plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor private hager, parkanlegg mv. Dersom det i tillegg ikke kan påregnes at utsettingen medfører fare for uheldige følger for biologisk mangfold, kan utplantingen gjennomføres uten at det kreves tillatelse. Unntakene fra krav om tillatelse i transport- og næringsutbyggingsområder er basert på at dette ofte vil være områder med lite biologisk mangfold, og som derfor er mindre viktige å ivareta. Det er imidlertid noen unntak fra dette. For eksempel utgjør mange veikanter siste rest av tidligere slåttemarker, som er en av de mest artsrike naturtypene vi har. Disse veikantene kan derfor være siste levested for en rekke arter av planter og insekter som har mistet sine tidligere leveområder i slåttemarkene; utsetting av fremmede organismer her kan gi uheldige følger for biologisk mangfold, og vil dermed utløse krav om tillatelse. Noen høringsparter har pekt på at det er unødvendig kompliserende at unntakene for utsetting i parkanlegg og andre dyrkete områder på den ene siden, og utsetting i transport- og næringsutbyggingsområder på den andre, er lagt til to ulike bestemmelser. Det pekes på at disse med fordel kan slås sammen. Bakgrunnen for denne konstruksjonen er, som det er pekt på ovenfor, at lovens vilkår for når utsetting kan skje uten tillatelse i parkanlegg og andre dyrkete områder på den ene siden, og øvrige områder på den andre, er noe forskjellig. Forskjellen innebærer 60 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Ved utplanting langs veier som passerer gjennom naturområder, vil det som hovedregel være større risiko for at planter sprer seg utenfor områder som er omfattet av unntak fra krav om tillatelse, og spredningen vil i flere tilfeller medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold. Dette medfører at det oftere vil utløses krav om tillatelse ved utsetting i slike områder. Det kan være noe overlapp mellom områder som omfattes av «parkanlegg og andre dyrkete områder» som omtales i loven § 31 første ledd bokstav d, og «transport- og næringsutbyggingsområder» som er områder der det foreslås unntak fra krav om tillatelse i tillegg til områdene som omtales i loven. Miljødirektoratet vil understreke at utsetting i alle områder som må forstås som «parkanlegg og andre dyrkete områder» skal reguleres med utgangspunkt i lovens ordlyd, selv om det kan hevdes at områdene også kan forstås som «transport- og næringsutbyggingsområder». Dette vil også framgå av veiledningsmaterialet til forskriften. Ved utsetting i parkanlegg og andre dyrkete områder medfører endringen i ordlyd fra «spre seg utenfor området» til «spre seg utenfor områder som nevnt i bokstav b og c» at det aksepteres en viss spredning ikke bare utenfor utsettingsstedet (for eksempel en park), men spredning innenfor de øvrige områdene (andre dyrkete områder, transport- og næringsutbyggingsområder). Selv om dette medfører en liberalisering i forhold til lovens ordlyd, anser Miljødirektoratet at endringen er hensiktsmessig fordi den forenkler en komplisert bestemmelse, og også forsvarlig all den tid unntak fra krav om tillatelse i tillegg forutsetter at utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold. Når det gjelder LMDs forslag om å endre «påregnes» til «antas», viser direktoratet til at «påregnes» er begrepet som brukes i loven. Statens vegvesen, Jernbaneverket og Forsvarsbygg foreslår å forenkle bestemmelsen om utsetting i transport- og næringsutbyggingsområder, slik at det eneste vurderingstema blir om utsettingen «kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». Miljødirektoratet mener at det er mye som taler for å stille krav om tillatelse for planter som det er grunn til å anta kan spre seg, dersom det ikke foreligger risikovurderinger som tilsier at en slik spredning ikke vil medføre uheldige følger for det biologiske mangfold. Når det gjelder planter som er vurdert av Artsdatabanken, inkludert de plantene som ikke reproduserer i Norge og derfor ikke har gjennomgått en full risikovurdering, anser Miljødirektoratet imidlertid at det bør klargjøres nærmere når tillatelse kreves, se drøftelsen nedenfor. Høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii la videre opp til at man ved vurdering av spredning og miljørisiko før en eventuell utsetting i parkanlegg og andre dyrkete områder, ikke skulle ta hensyn til eventuell spredning og miljørisiko innenfor utsettingsområdet, men at miljørisikoen kun skulle vurderes ved eventuell spredning utenfor parkanlegget eller det dyrkete området. Ordlyden i høringsforslaget «spredningen ikke kan påregnes å medføre fare» (vår understrekning), tilsvarte ordlyden i naturmangfoldloven § 31 første ledd bokstav d: «hvis plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor området og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold». Miljødirektoratet har ikke hatt til hensikt å endre denne tilnærmingen med den nye bestemmelsen, og vil legge lovens formulering til grunn ved praktiseringen av bestemmelsen mht. utsetting i parkanlegg og andre dyrkete områder. Dette vil bli tydelig formidlet i veiledningsmaterialet til forskriften. Miljødirektoratet mener at fordelen med en enklere bestemmelse, oppveier den eventuelle formidlingsmessige ulempen dette kan medføre. Noen høringsparter mener at bestemmelsene skaper usikkerhet hos forbrukere og produsenter da det ikke er klart hvilke arter som vil kreve utsettingstillatelse, eller i hvilke områder man må ha tillatelse for å sette ut artene. Andre høringsparter har pekt på at bestemmelsene setter for store krav til kunnskap hos den ansvarlige for tiltaket, da den ansvarlige selv må være i stand til å vurdere plantenes spredningsevne og eventuelt om de utgjør fare for uheldige følger for det biologiske mangfold. Enkelte høringsparter peker på at landskapsarkitekter vil velge importerte planter som ikke er risikovurdert, framfor å måtte foreta slike vurderinger og deretter eventuelt søke om tillatelse. Ved vurdering av spredning og miljørisiko før en eventuell utsetting i transport- og næringsutbyggings områder, skal man ta hensyn til eventuell miljørisiko både innenfor og utenfor utsettingsområdet. 61 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Når det gjelder landlevende planter i kategoriene svært høy risiko (SE) og høy risiko (HI), totalt 217 karplanter4, vil det i svært mange tilfeller kunne forventes at ny § 12 første ledd bokstav c ii utløser krav om tillatelse ved utsetting. Selv om mange av disse plantene i dag plantes i liten grad, har høringen vist at kravet om utsettingstillatelse for plantene i disse to risikokategoriene skaper stor usikkerhet rundt forventet avsetning på produktene for de produsentene som i dag i stor grad baserer produksjonen sin på slike planter. Usikkerheten rundt omfanget av søknader om tillatelse for utsetting av planter i disse to risikokategoriene medfører også at de administrative konsekvensene for myndighetene som skal behandle søknader er usikre. Miljødirektoratet viser til at en betydelig andel av utsettinger av planter skjer i private hager som er unntatt fra krav om tillatelse, noe som innebærer at konsekvensene av høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii og iii for produsenter av planter blir begrenset. Direktoratet anser likevel at høringen av forslaget til forskrift har avdekket at konsekvensene av søknadskravet i høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii og iii kan være større enn antatt, og at disse bestemmelsene medfører en viss usikkerhet for produsenter av planter med hensyn til hvor omfattende restriksjonene knyttet til utsetting vil bli, og hvilke ringvirkninger dette vil gi for etterspørselen av de aktuelle plantene. Miljødirektoratet mener derfor, i likhet med flere høringsparter, at det er behov for en klargjøring av hvordan bestemmelsene skal praktiseres. Miljødirektoratet mener det er behov for nærmere utredning av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser kravet om tillatelse ved utsetting av landlevende planter i kategoriene høy og svært høy risiko vil medføre, se nærmere vurderingene av dette i kap. 18. Parallelt med en slik utredning, bør det for de av plantene i disse to risikokategoriene som plantes ut i dag, utredes om det er områder i Norge der de ulike plantene kan settes ut uten uheldige følger for det biologiske mangfold. Utredningen bør også omfatte hagerips, matgrasløk og eple, som var oppført i vedlegg V i forslaget som var på høring, og disse forslås derfor tatt ut av vedlegg V i forlaget til forskrift. Basert på resultatene av slike utredninger, bør det foretas presiseringer og eventuelle begrensninger av søknadskravet, hvor også hensynet til andre viktige samfunnsinteresser vektlegges, jf. naturmangfoldloven § 14. Det bør også foretas presiseringer og eventuelle begrensinger av søknadskravet for øvrige planter som er vurdert av Artsdatabanken. Direktoratet vurderer det slik at landlevende planter som i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 er vurdert av Artsdatabanken til å tilhøre risikokategoriene ingen kjent risiko (NK), lav risiko (LO) eller potensielt høy risiko (PH), eller som er vurdert til å være en ikke-reproduserende fremmed art, i svært mange tilfeller ikke bør kreve tillatelse ved utsetting i «parkanlegg og andre dyrkete områder» samt i «transport- og næringsutbyggingsområder». Imidlertid kan det være tilfeller da det bør være begrensinger også for planter i disse risikokategoriene. For eksempel kan utplanting av en fremmed planteart som utgjør lav risiko eller potensielt høy risiko være uheldig i en vegkant med viktig biologisk mangfold. Stor spredning av en art i disse risikokategoriene til for eksempel et vernet naturområde, der man ønsker å ivareta en spesiell naturtype, vil også være uheldig. Risikoen for slike følger taler imot å helt unnta planter i disse risikokategoriene fra krav om tillatelse. Samtidig er det en utfordring at kravet om tillatelse inntrer ved antagelse om at plantene kan spre seg mer enn «i liten grad», uavhengig av miljørisikoen spredningen medfører. Mange av plantene i lav risiko og potensielt høy risiko har stor evne til spredning, selv om miljørisikoen er vurdert til ikke å være høy, og det er derfor en viss sannsynlighet for at bestemmelsen slik den er utformet vil føre til at det må leveres søknader i et omfang som ikke kan forsvares ut ifra hensynet til biologisk mangfold. 4 Slike presiseringer vil medføre at usikkerheten knyttet til praktiseringen av høringsforslaget § 12 første ledd bokstav b ii og iii minskes vesentlig, både for forbrukere og produsenter av plantene. Utredninger av forholdene nevnt over vil kreve at det innhentes informasjon som Miljødirektoratet ikke har tilgjengelig i dag, bl.a. må informasjon om omfanget av produksjon og utsetting innhentes fra grøntbransjen. Det vil også måtte benyttes flere ulike kilder for I høringsforslaget var det foreslått utsettingsforbud for 36 planter i kategorien Svært høy risiko. 62 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Mindre aktører kan ha begrensede ressurser til å foreta slike vurderinger. Selv om miljørisikoen en plante utgjør vil variere avhengig av hvor den plantes ut, vil det etter Miljødirektorats syn være hensiktsmessig å utarbeide felles vurderinger for de mest benyttede plantene som ikke er vurdert av Artsdatabanken. Slike vurderinger kan benyttes som utgangspunkt for vurderinger av spredningsevne og risiko som skal foretas av de som er ansvarlige for utplantingen. Statens vegvesens rapport, som nevnt tidligere, kan være et godt utgangspunkt for hvordan slike vurderinger kan gjennomføres. Miljødirektoratet mener at det er naturlig at grøntbransjen, for eksempel gjennom sine organisasjoner, tar ansvar for å gjennomføre felles risikovurderinger. Miljødirektoratet stiller seg positivt til å bistå til at slike prosjekter kan gjennomføres. å identifisere områder der plantene kan settes ut uten å utgjøre miljørisiko. En vurdering av eventuelle geografiske områder og/eller arter som bør unntas fra krav om utsettingstillatelse, basert på resultatene fra disse utredningene, vil kreve noe tid. Dersom det etter at utredningene er gjennomført, vurderes at de foreslåtte endringene i forskriften eller omtalen av økonomiske og administrative konsekvensene er vesentlige, må endringene sendes de mest berørte instansene på ny høring. Siden det er ønskelig at disse utredningene ikke forsinker vedtagelsen av forskriften som sådan, foreslår direktoratet utsatt ikrafttreden for krav om tillatelse ved utsetting av landlevende planter som er vurdert i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 i parkanlegg, andre dyrkete områder og transportog næringsutbyggingsområder, jf. ny § 34 fjerde ledd. Bestemmelsen foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Aktsomhetsplikten, herunder kravet om skriftlig miljørisikovurdering, vil likevel gjelde ved slike utsettinger. På grunn av forslaget om utsatt ikrafttreden for søknadskravet, vil imidlertid direktoratet legge til grunn at det i de fleste tilfeller ikke vil være i strid med aktsomhetsplikten å sette ut disse landlevende plantene i parkanlegg, dyrkete områder og transport- og næringsutbyggingsområder i den perioden det er gitt utsatt ikrafttreden. I visse tilfeller kan det, etter Miljødirektoratets syn, også i denne perioden være rimelig at tiltakshaver avstår fra utplanting av bl.a. svartelistede planter. Dette kan for eksempel være tilfelle hvis det er grunn til å anta at utsettingen truer verneformålet til et verneområde eller en forekomst av en truet art. En del høringsparter har kommentert at forskrifts forslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til norske produsenter som produserer landlevende planter av norske arter. Ettersom bruk av planter basert på materiale hentet fra norske bestander i de aller fleste tilfeller ikke vil medføre miljørisiko, foreslås det en ny bestemmelse som fastslår at utsetting av landlevende planter fra norske bestander ikke krever tillatelse, jf. ny § 12 første ledd bokstav c i. Unntaket gjelder ved utsetting i parkanlegg, andre dyrkede områder og i transport- og næringsutbyggingsområder. Dersom det viser seg at det er planter som eksempelvis er hentet fra et sted i Norge som kan medføre uheldige følger ved utsetting i andre deler av landet, kan det ved senere revisjoner av forskriften med vedlegg foreslås begrensninger for den aktuelle arten. Selv om det gjøres unntak fra kravet om tillatelse for planter fra norske bestander, vil Miljødirektoratet anbefale at man ved utplanting av slike planter tar hensyn til eventuelle forskjeller mellom det plantematerialet som ønskes satt ut og det som finnes på stedet fra før, og så langt det er mulig benytter plantemateriale som ikke avviker fra det som forekommer naturlig på stedet. Miljødirektoratet anbefaler imidlertid at søknadskravet bør tre i kraft umiddelbart for landlevende planter som ikke er vurdert av Artsdatabanken. Det anses ikke som urimelig at profesjonelle aktører må foreta en vurdering av om slike planter kan påregnes å spre seg og medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold og eventuelt søke om tillatelse. Slike vurderinger trenger ikke å være omfattende. Miljødirektoratet anser at vurderinger tilsvarende de som Statens Vegvesen har gjennomført i rapporten Kontraktsdyrkede planter 2011-2016 - Vurdering av spredningsfare og mulig trussel mot biologisk mangfold, er av et omfang som vil tilfredsstille den plikten en tiltakshaver har til å vurdere om en plante kan påregnes å spre seg og medføre risiko. En del høringsparter har pekt på at kravet om at en plante skal finnes naturlig på stedet, jf. høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c, gjør det vanskelig for produsenter av norske arter å opprettholde produk sjonen, ettersom det er ressurskrevende å framdyrke et sortiment per «bestandsområde». Forslaget til ny § 12 første ledd bokstav c i og den lempingen denne innebærer mht. utsetting av landlevende planter av norske bestander vil, etter Miljødirektoratets vurdering, 63 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 eller historiske naturlige utbredelsesområde i Norge, som kan regnes som norske arter eller underarter. Eksempler på arter av trær som regnes som norske er furu (Pinus sylvestris), gran (Picea abies), svartor (Alnus glutinosa), ask (Fraxinus excelsior) og alm (Ulmus glabra). gjøre det mulig for norske planteskoler å opprettholde et sortiment av norske arter uten at planteskolene behøver å ha et sortiment på bestandsnivå for disse artene. 7.6.3.3 Miljødirektoratets vurdering av innspill om unntak ved utsetting av norske treslag Unntaket fra kravet om tillatelse ved utsetting av norske treslag er nedfelt i naturmangfoldloven § 31 første ledd bokstav b. Dette unntaket er gjengitt i forskriften § 12. Selv om utsetting av norske treslag i områder hvor de regnes som regionalt fremmede arter kan gi negative effekter på lokalt naturmangfold, er det ikke hjemmel til å fastsette krav om utsettingstillatelse under forskrift om fremmede organismer, jf. naturmangfoldloven § 31 tredje ledd. Aktsomhetsplikten vil imidlertid gjelde også ved slik utsetting, jf. kap. 14.1.3. Selv om treslaget man ønsker å plante ut er av en norsk art eller underart, kan det oppstå tilfeller der genotypen avviker såpass mye fra de genotypene som finnes i Norge at treslaget likevel ikke kan regnes som norsk. Dette vil være aktuelt hvis treslaget er hentet fra bestander som avviker genetisk fra bestandene som finnes naturlig i Norge, ev. i kombinasjon med at treslaget er modifisert gjennom metoder som benyttes i planteforedling, herunder kombinasjonskrysning og kjemiske og fysiske metoder for å fremkalle mutasjoner5. Flere høringsparter peker på at det er uklart hva som ligger i begrepet norsk treslag, og dermed hvilke planter som faller innenfor unntaket fra krav om tillatelse. Etter Miljødirektoratets vurdering kan det også være tilfeller der et treslag som har sitt utgangspunkt fra norske bestander, er så modifisert gjennom planteforedling, at det ikke kan regnes som et norsk treslag. Direktoratet mener imidlertid at alle treslag som er basert utelukkende på naturlig forekommende norske bestander, i likhet med andre planter basert på norske bestander, bør kunne plantes ut i parkanlegg, andre dyrkede områder og transport- og næringsutbyggingsområder, uten krav om tillatelse. Dette vil gjelde også for foredlede former basert på norske bestander. Et unntak fra kravet om tillatelse for treslag og andre planter basert på norske bestander er derfor foreslått i ny § 12 første ledd bokstav c i. En av uklarhetene som påpekes er at grenseoppgangen mellom trær og busker ikke er klargjort. Miljødirektoratets vurdering er at for at en plante skal kunne regnes som et treslag, må planten ha en vekstform som faller inn under definisjonen av et tre. Trær forstås som forvedede planter som oftest er én- eller fåstammet med tydelige hovedstammer som ofte blir mer enn 3-4 meter høy som utvokst, jf. definisjonen av tre i Lid og Lids Norsk flora (2007). I de tilfellene der planten kan ha en vekstform både som tre og som busk, mener Miljødirektoratet at arten må regnes som et treslag. Eksempler på slike arter er einer (Juniperus communis), hassel (Corylus avellana), rogn (Sorbus aucuparia) og barlind (Taxus baccata). Arter som kun forekommer som busk kan etter Miljødirektoratets vurdering imidlertid ikke regnes som et treslag. Musøre (Salix herbacea) er en dvergbusk som blir 1-5 cm, jf. Norsk flora, og regnes derfor ikke som et treslag. I en del tilfeller kan det være vanskelig å fastslå om det man ønsker å plante ut kan regnes som et norsk treslag. Miljødirektoratet vil derfor i veiledningsmaterialet til forskriften gi retningslinjer, med utgangspunkt i det som står ovenfor, for hvordan slike vurderinger bør foretas. Direktoratet vil også peke på at selv om det treslaget man ønsker å plante ut ikke faller inn under unntaket for norske treslag, jf. ny § 12 første ledd bokstav d, eller for planter hentet fra norske bestander, jf. ny § 12 første ledd bokstav c i, vil det alltid være unntak fra krav om tillatelse for treslaget ved utsetting i private hager, og ved utsetting i områder som er omfattet av unntakene i ny I tillegg til plantens vekstform kreves det at treslaget er norsk. Det er etter Miljødirektoratets syn kun arter eller underarter av trær som har sitt nåværende 5 Merk at treslag som defineres som genmodifiserte organismer faller utenfor denne forskriftens virkeområde. 64 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 § 12 første ledd bokstav c ii, når utsettingen ikke kan påregnes å medføre spredning eller uheldige følger for det biologiske mangfold. angitt i § 12 første ledd bokstav c i kraft fra den tid Kongen bestemmer. (…) Miljødirektoratets vurdering er derfor at eventuell usikkerhet om hvorvidt et treslag er omfattet av unntaket i ny § 12 første ledd bokstav d i de fleste tilfeller vil avklares ved å benytte forskriftens veiledende materiale, og at utsettingen i mange tilfeller vil være unntatt fra krav om tillatelse etter andre bestemmelser i forskriften når det er uklart om unntaket for norske treslag i § 12 første ledd bokstav d kan benyttes. 7.7 Unntak fra krav om utsettingstillatelse for visse arter 7.7.1 Høringsforslag I høringsutkastet var det foreslått at eple (Malus x domestica), hagerips (Ribes rubrum) og matgrasløk (Allium schoenoprasum schoenoprasum), gjennom oppføring i vedlegg V, skulle være unntatt fra kravet om utsettingstillatelse, jf. § 12 første ledd bokstav a. 7.6.4 Miljødirektoratets tilråding På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 12 første ledd bokstav b-d og § 34 tredje og fjerde ledd vedtas som følger (endringer i kursiv eller understreket). 7.7.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Oslo og Akershus peker på at matgrasløk, som er ført på vedlegg V er et stort problem på de kalkrike øyene i Oslofjorden. De er enig i at det ikke er hensiktsmessig å forby omsetning og utsetting av arten, men mener det bør vurderes om det kan gis lokale restriksjoner for enkelte arter. § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) b) landlevende planter i private hager, c) landlevende planter i parkanlegg og andre dyrkete områder samt transport- og næringsutbyggingsområder, hvis a. plantene er fra norske bestander, b. plantene i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor områder som nevnt i bokstav b og c, og utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfold, d) norske treslag, (…) Stiftelsen Det norske arboret mener at det i vedlegg V bør vurderes å føres opp flere arter som er viktige i bruk og har kulturhistorisk interesse, samt arter i kategoriene høy risiko, potensielt høy risiko, lav risiko og ukjent risiko. 7.7.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Matgrasløk er en av plantene direktoratet foreslår skal være gjenstand for en fornyet vurdering før søknadskravet trer i kraft, jf. vurderingene i kapittel 7.6.3.2. Miljødirektoratet foreslår derfor at matgrasløk, sammen med eple og hagerips, tas ut av vedlegg V i revidert forslag til forskrift. § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (3) For planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Phedimus, Populus, Salix, Sorbus og Swida som er oppført i vedlegg I og vedlegg IV, trer forbudet mot innførsel, utsetting og omsetning etter §§ 5, 9 og 10 i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden. Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av disse plantene i områder som angitt i § 12 første ledd bokstav c i overgangsperioden. (4) For landlevende planter som er vurdert i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012, trer kravet om tillatelse ved utsetting i områder som Direktoratet viser til at utsettinger i kulturhistorisk viktige beplantninger i mange tilfeller vil være unntatt fra krav om tillatelse, jf. unntak for områder i § 12. Når det gjelder planter som er vurdert av Artsdatabanken, foreslår Miljødirektoratet, som det framgår i kapitlet ovenfor, at krav om tillatelse gis utsatt ikrafttreden, bl.a. for utsetting i parkanlegg, som også kan omfatte områder der det er kulturhistorisk viktige beplantninger. 65 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 På denne bakgrunn tilrår direktoratet at eple (Malus x domestica), hagerips (Ribes rubrum) og matgrasløk (Allium schoenoprasum schoenoprasum) tas ut av vedlegg V (organismer som kan settes ut uten tillatelse). 8 Innførsel og utsetting av ferskvannsorganismer 7.8 Krav om utsettings tillatelse for visse arter 8.1 Forbud mot innførsel av ferskvannsorganismer 7.8.1 Høringsforslag 8.1.1 Høringsforslag I høringsutkastet var ingen arter, heller ikke av landlevende planter, oppført i vedlegg VI. I høringsutkastet var det foreslått å forby innførsel av vasspest og smal vasspest gjennom oppføring i vedlegg I (organismer som det er forbud å innføre), jf. § 5. 7.8.2 Høringsinnspill 8.1.2 Høringsinnspill Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener at det ved neste revisjon av Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 vil kunne bli ført på arter på vedlegg VI. Aktuelle kandidater for listeføring er artene i høy økologisk risiko (HI) og potensielt høy risiko (PH). Veterinærinsituttet mener at signalkreps bør oppføres i vedlegg I. De viser til at eggsporesoppen Aphanomyces astaci, som forårsaker krepsepest hos den norske edelkrepsen (Astacus astacus), lever i skallet på signalkrepsen og fungerer som smittekilde og smittespreder til edelkrepsen. De viser til eksempelet Haldenvassdraget, hvor det har blitt påvist spredning av krepsepest til edelkreps fra signalkreps de seinere åra. Dette ble igjen påvist for få uker siden, og det er sterke mistanker om at den er utsatt ulovlig i vassdraget, skriver Veterinærinstituttet. 7.8.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Det var ikke ført opp arter i vedlegg VI i forslaget som ble sendt på høring. Direktoratet mener likevel det er grunn til å beholde vedlegget ettersom det ved senere revisjon av forskriften kan være aktuelt å kreve utsettingstillatelse, for eksempel for nærmere bestemte planter eller mikroorganismer. Krav om tillatelse kan ikke gjelde ved utsetting av landlevende planter i private hager og ved utsetting av norske treslag. Oppføring av arter i vedlegg VI vil kreve høring. Fylkesmannen i Telemark etterlyser sterkere virkemidler knyttet til innførsel, omsetning og utsetting av signalkreps. Fylkesmannen oppfatter forslaget til forskrift slik at det ikke legges til noen reguleringer knyttet til denne arten. Fylkesmannen peker på at signalkreps har store, negative konsekvenser for den stedegne arten edelkreps, og mener på denne bakgrunn at det bør være innførselsforbud for signal kreps, dvs. at det oppføres i vedlegg I. Fylkesmannen i Rogaland foreslår at de tre nærstående slektene Egeria, Hydrilla og Lagarosiphon tas inn i vedlegg I på lik linje med vasspest og smal vasspest. Fylkesmannen begrunner dette med at disse slektene, så langt de kjenner til, er dørstokkarter som i framtida kan bli et problem i norsk natur. Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) mener at det burde være flere arter, også fra deres sektor, på vedlegg I (organismer som er forbudt å innføre), og tar gjerne en dialog med direktoratet om dette. De viser til 66 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norsk hagedamforening stiller spørsmål ved at froskebitt (Hydrocharis morsus-ranaea) er forbudt å innføre. Direktoratet påpeker at det er artene vasspest (Elodea canadensis) og smal vasspest (Elodea nuttallii), som er i froskebittfamilien, som er oppført i vedlegg I, mens arten froskebitt ikke er forbudt å innføre. at det ikke er i bransjens interesse at det innføres arter med høyt potensiale for å skade naturmangfoldet. De skriver at siden det er ukjent hvordan prosessene for revidering av vedleggene vil bli, er de usikre på hvordan dette best angripes. Norsk hagedamforening stiller spørsmål ved at froskebitt (Hydrocharis morsus-ranaea) er oppført i vedlegg I, og viser til at dette er en art som finnes i Norge og sjelden er å finne i naturen. På denne bakgrunn opprettholder Miljødirektoratet forslaget om å forby innførsel av vasspest og smal vasspest gjennom oppføring i vedlegg I. 8.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding 8.2 Krav om tillatelse ved innførsel av ferskvannsorganismer Av ferskvannsorganismer er vasspest og smal vasspest oppført i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre) i forslaget til forskrift som var på høring. Dette er arter som i dag er forbudt å innføre under lakse- og innlandsfiskloven, og forbudet vil dermed være en videreføring av gjeldende rett. Direktoratet ser per i dag ikke behov for å føre opp flere ferskvannsorganismer på dette vedlegget, da slike organismer i utgangspunktet krever tillatelse ved innførsel. 8.2.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 6 inneholdt et generelt krav om tillatelse ved innførsel av organismer, herunder ferskvannsorganismer, som ikke var omfattet av forbudet i § 5 eller unntakene i § 7. 8.2.2 Høringsinnspill «Varmekjære» ferskvannsakvarieorganismer til bruk i akvarier er i forslaget unntatt fra det generelle kravet om innførselstillatelse, jf. forskriften § 7 første ledd bokstav c. Ferskvannsorganismer som tas inn under dette unntaket, og vurderes til å kunne utgjøre miljørisiko, kan imidlertid føres på vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse). For organismer som er ført på vedlegg III vil det alltid stilles krav om tillatelse ved innførsel. Dette gjelder også arter innen slektene Egeria, Hydrilla og Lagarosiphon, som kan medføre miljørisiko. Direktoratet ser ikke bort ifra at det ved en senere oppdatering av vedleggene kan være aktuelt å overføre noen av artene som er oppført i vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse) til vedlegg I (organismer som er forbudt å innføre). Per i dag har imidlertid ikke direktoratet gjennomført risikovurderinger som er egnet som grunnlag for slike totalforbud. Mattilsynet setter spørsmålstegn ved nødvendigheten og hensiktsmessigheten av et krav om tillatelse til innførsel av akvatiske organismer som skal benyttes i oppdrettsvirksomhet. Et eksempel fra Mattilsynets område, er oppdrett av regnbueørret, hvor rognen innføres blant annet fra Danmark. Mattilsynet anser forslaget (som viderefører gjeldende rett) som en dobbelregulering, ettersom en lokalitet ikke vil klareres for oppdrett av regnbueørret dersom det ikke er miljømessig forsvarlig, jf. forskrift om tillatelse til akvakultur for laks, ørret og regnbueørret § 30 bokstav a. Mattilsynet spør i hvilke situasjoner, og på hvilket grunnlag, det vil være aktuelt å nekte innførsel av akvatiske organismer som er tillatt utsatt etter akvakulturregelverket. Dobbelregulering kan, etter Mattilsynets vurdering, unngås ved at det enten oppstilles unntak fra kravet om tillatelse til innførsel (i forskriften § 7), eller at organismer som skal brukes i akvakultur unntas fra forskriftens virkeområde (i forslagets § 3 andre ledd). Når det gjelder forslaget om å føre opp signalkreps på vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre), vil direktoratet peke på at også denne arten krever tillatelse ved innførsel, og at det ikke vil bli gitt tillatelse dersom innførselen kan medføre uheldige følger for det biologisk mangfold. 8.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Kravet om tillatelse etter § 6 i forskrift om fremmede organismer er en videreføring av dagens regelverk, jf. § 8 i lakse- og innlandsfiskloven: «Uten tillatelse fra 67 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 § 7. Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel (1) Det kreves ikke tillatelse ved innførsel av (…) c) ferskvannsorganismer som kun kan leve ved temperaturer over 5 °C, og som utelukkende skal holdes for prydformål i innendørs akvarier som er innrettet slik at organismer ikke kan slippe ut, (…) departementet må ingen importere levende anadrome laksefisk, innlandsfisk, rogn eller unger av slik fisk eller næringsdyr for fisk.» Det er Miljødirektoratet som har myndighet etter denne bestemmelsen. Lakseog innlandsfisklovens formål er å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes i samsvar med naturmangfoldloven og slik at naturmangfoldet og produktivitet bevares. Innenfor disse rammer skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere. 8.3.2 Høringsinnspill Veterinærinstituttet peker på at ferskvannsorganismer som kan leve ved temperaturer over 5 grader også kan bære og derved introdusere sykdomsfremkallende organismer. Miljødirektoratet vurderer konsekvensene på natur mangfoldet ved introduksjoner etter eventuelle rømninger fra akvakulturanlegg. De aller fleste import søknader har fått tillatelse etter § 8 i lakse- og innlands fiskloven. Enkelte søknader har imidlertid fått avslag. Avslag har blitt gitt når Miljødirektoratet har vurdert materialet som ønskes importert som potensielt skadelig på lokale økosystem dersom en rømning skulle skje, eller når kunnskapsgrunnlaget om hvilke konsekvenser introduksjoner i naturen av rømt fisk har, er for dårlig. Fylkesmannen i Vest-Agder mener det er svært uheldig at unntaket gjelder store udefinerte organismegrupper som akvarieorganismer. De mener at ingen fisk bør være unntatt fra kravet om tillatelse. Skedsmo kommune stiller spørsmål ved om ikke temperaturgrensen på 5°C er satt for lavt. Det finnes mange eksempler på ulovlig utsetting av akvariefisk og planter, og sett i sammenheng med klimaendringer og økende gjennomsnittstemperatur, er deres vurdering at konsekvensene vil kunne bli større enn det vi ser i dag. Når det gjelder spørsmålet om å unnta akvakultur fra forskriftens virkeområde, vises det til diskusjonen i kapitlet om § 3 (forskriftens virkeområde). Norges Zoohandleres bransjeforening (NZB) og Norsk akvarieforbund er svært fornøyd med unntakene for varmekrevende ferskvannsorganismer for akvariehold. Norsk akvarieforbund påpeker at med en såpass generell bestemmelse unngår man å gå igjennom og vurdere flere tusen arter og skape masse byråkrati og utredninger. NZB mener dette er den eneste fornuftige håndteringen av så artsrike grupper, med tusenvis av aktuelle arter, hvorav de fleste allerede har blitt innført til Norge i mange år uten påviste problemer for norsk natur. Når det gjelder temperaturgrensen på 5 °C for ferskvannsakvarieorganismer, uttaler de at de aller fleste organismer som innføres for akvariehold er strengt varmekrevende og vil ha store problemer allerede ved 14-15 °C. NZB uttaler videre at temperaturgrensen på 5 °C er fornuftig fordi den åpner for skjønn uten millimeternøyaktighet, samtidig som risikoen for naturmangfoldet fortsatt vil være minimal når åpenbare risikoarter som har toleranse for lave temperaturer, og dermed kan tenkes å ha et forvillingspotensiale i Norge, unntas gjennom vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse). NZB På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at det ikke gjøres noen unntak fra kravet om innførselstillatelse for organismer til akvakultur, og at det generelle kravet om tillatelse ved innførsel av ferskvannsorganismer opprettholdes slik det ble sendt på høring. 8.3 Unntak fra krav om innførselstillatelse (akvarieorganismer) 8.3.1 Høringsforslag I høringsutkastet § 7 var det foreslått å unnta «varmekjære» ferskvannsorganismer til bruk i akvarier fra kravet om innførselstillatelse. Innførsel av slike organismer skulle imidlertid meldes, jf. høringsutkastet § 8. Krav om melding skulle tre i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden, jf. høringsutkastet § 34. For høringsinnspill og vurderinger knyttet til meldeplikten, vises det til kap. 13.3. 68 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 opplyser om at de til enhver tid vil være behjelpelige med å varsle om potensielt uønskede arter når nye slike måtte dukke opp i internasjonal handel. På bakgrunn av disse vurderingene, anbefaler Miljødirektoratet at § 7 første ledd bokstav c beholdes uendret. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) er skeptisk til forestillingen om at organismer ikke kan slippe ut fra akvarier. De peker på at det neppe er uvanlig at ukyndige akvarister tømmer akvarieavfall i avløp eller vann og vassdrag. Selv om dette er forbudt, er det uheldig å skape et bilde av at det ikke skjer. De foreslår på denne bakgrunn en endret formulering, for eksempel «akvarier som utgjør lukkede systemer». 8.4 Krav om tillatelse ved innførsel av akvarieorganismer 8.4.1 Høringsforslag I høringsutkastet var det foreslått at unntaket fra kravet om innførselstillatelse for ferskvannsorganismer til bruk i akvarier (§ 7 første ledd bokstav c), ikke skulle gjelde for arter som var oppført i vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse). 8.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet anser at det er forsvarlig å unnta varmekrevende ferskvannsorganismer til bruk i akvarier fra krav om tillatelse. Både kravet til overlevelsestemperatur og holdet i innendørs akvarier vil bidra til at risikoen for spredning og etablering i norske vassdrag er lav. Per i dag anser direktoratet at 5 grader er en forsvarlig temperaturgrense. 8.4.2 Høringsinnspill Norsk Hagedamforening forstår ikke hvorfor gullfisk (Carassius auratus) og koikarpe (Cyprinus carpio) skal være tillatt i hagedammer, samtidig som disse ikke er omfattet av unntak fra kravet om innførselstillatelse. Norsk Hagedamforening påpeker at det er populært å holde tropiske akvariefisk i smådammer om sommeren i våre naboland. Norsk Hagedamforening ber om en faglig grunn for at artene er oppført i vedlegg III, og uttaler at disse fiskene kun klarer seg ute i de varmeste månedene og må tas inn i god tid før vinteren for å overleve. Temperaturgrensen er en innskjerping i forhold til forskrift 18. desember 1992 nr. 1174 om import av akvarieorganismer, vedtatt under lakse- og innlandsfiskloven. Etter denne forskriften kan det fritt importeres ferskvannsorganismer som utelukkende skal holdes i lukkede akvarier. Framtidige klimaendringer vil imidlertid kunne være grunnlag for å endre den foreslåtte temperaturgrensen. Direktoratet viser for øvrig til NZB, som uttaler at de aller fleste organismer som innføres for akvariehold er strengt varmekrevende og vil ha store problemer allerede ved 14-15 °C. Kjente akvariearter som har toleranse for lave temperaturer, og dermed kan tenkes å ha en mulighet til å etablere seg i Norge, er oppført i vedlegg III og krever dermed tillatelse ved innførsel. Norsk Hagedamforening spør også hvorfor gresskarpe (Ctenopharyngodon idella) er oppført i vedlegg III. Ifølge Norsk Hagedamforening kan den ikke formere seg i Norge, og uttaler at den gyter i store elver om våren, med vanntemperaturer på over 20°C. Norsk Hagedamforening mener at det ikke er hage dameiere eller akvarister som setter ut fisk i vassdrag ved uhell, men at dette er bevisste handlinger som gjøres under viten om at dette ikke er lov. Dette vil ifølge hagedamforeningen ikke hindres av ytterligere restriksjoner. Foreningen opplyser videre om at de når ut til tusenvis av hagedameiere med informasjon, og at det er stor enighet om at disse reglene skal følges. Når det gjelder risiko for medfølgende sykdoms framkallende organismer, vil direktoratet peke på at dette er forhold som også reguleres under annet regelverk. Dersom det påvises sykdommer på akvarie organismer som kan medføre risiko for biologisk mangfold, vil direktoratet i samarbeid med andre myndigheter iverksette nødvendige tiltak for å motvirke en slik risiko. Forbud mot innførsel av slike akvarieorganismer kan være et slikt tiltak. Erfaringer fra reptilhold i Norge viser ifølge hagedam foreningen at forbud ikke gjør annet enn å jage hobbyen under jorda. Foreninger og åpne forumer vil forsvinne hvis det settes ytterligere begrensninger 69 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 for denne typen hobby. En lemping på regelverket angående arter som er tillatt vil ifølge Norsk Hagedam forening være det eneste deres medlemmer vil forstå. Hvis Miljødirektoratet mener noe annet har de en stor oppgave med å informere om nødvendigheten av enda strengere regler. NZB mener at det er vanskelig å ta stilling til Miljødirektoratets begrunnelse for at gullfisk og koi er oppført i vedlegg III pga. begrenset informasjon og mangel på kilder. NZB antar at det siktes til ferskvanns muslingen Anadonta woodiana (Lea, 1834), som har blitt påvist i flere europeiske land, også i Sverige. NZB mener at det ikke foreligger bevis for at gullfisk og koi har bidratt til spredningen. NZB påpeker at svært mange fiskearter øyensynlig kan være temporære bærere av disse muslingenes larver, men verken gullfisk eller koi utpeker seg som spesielt aktuelle. NZB finner ingen referanser til at det skal være påvist Anadonta woodiana larver på gullfisk i handelen, og det er da også svært usannsynlig at denne blir holdt i de lukkede anleggene som gullfisk oppdrettes i kommersielt. Dessuten sitter larvene ifølge NZB kun 2-4 uker på fisken før de slipper taket i gjellene, hvilket reduserer faren ytterligere for at gullfisk importert for akvariehold skulle introdusere muslingen til naturen. NZB foreslår at man fjernes domestiserte gullfisk fra vedlegg III. Norsk akvarieforbund mener at det er unaturlig og unødvendig at gullfisk og koikarpe er oppført på denne listen, da de er godkjent for utsetting i hagedam, og at gullfisk også i stor grad holdes innendørs og importeres i store mengder. Akvarieforbundet viser til at den kinesiske paradisfisken (Macropodus ocellatus) er oppført i vedlegg III. De stiller seg undrende til at den kan overleve norsk vinter utendørs, og om det kan være noen reell spredningsfare dersom den ble satt ut. Norsk Zoohandleres Bransjeforening (NZB) viser til at de tidligere har anbefalt at en del av artene som er listet i vedlegget, blant annet de fleste fiskeartene, ikke tillates for alminnelig innførsel. NZB finner det riktig at mange plantearter som ikke oppfyller det spesifikke temperaturkravet for unntaket for ferskvannsakvarieorganismer (§ 7) havner i dette vedlegget. På den annen side mener NZB at det finnes noen arter som helt klart er plassert i vedlegget på feil grunnlag og andre som man likevel bør vurdere å føre i vedlegg II, for arter som kan innføres uten tillatelse. Om koikarpe viser NZB også til notatet fra NINA, hvor risikoen med domestiserte koikarper vurderes som svært liten. NZB uttaler at de gjerne bidrar til å finne en lettforståelig definisjon av hva som utgjør en domestisert koikarpe. Samtidig gir NZB sin støtte til at viltformen av karpe beholdes på vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse). Om gullfisk opplyser NZB at denne har vært brukt i Norge siden slutten av 1700-tallet, både innendørs og utendørs. I mange årtier har den vært en av de økonomisk aller viktigste artene for norsk zoobransje. NZB viser til notat fra NINA, og uttaler at de fleste gullfisker som selges i Norge er sterkt domestiserte slørhaleformer som i meget liten grad har potensiale for å overleve utendørs. NZB beregner at det sannsynligvis selges 70.000 til 100.000 eksemplarer av slørformer av gullfisk i Norge pr. år, noe som ifølge NZB tilsvarer en omsetningsverdi i størrelsesorden 5-6 millioner kroner. I tillegg kommer gullfisk for hagedamsbruk. Utsetting i naturen har ifølge NZB skjedd i svært lite omfang, og uten påviselig skadevirkning. NZB mener at selv om den er kategorisert som høy risiko i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012, bør ikke tenkte tilfeller av skade som dette telle med, når praktisk erfaring gjennom de siste 250 år viser at det ikke foreligger noe problem. NZB gleder seg over at direktoratet har tatt til følge deres tidligere anbefaling om ikke å tillate innførsel av den delvis europeiske slekten Theodoxus (snegler av familien Neritidae). De antar at det er en feilskriving som gjør at oppføringen nå omfatter hele familien Neritidae, som ellers består av tropiske arter. Minst fire ferskvannsslekter i familien (Clithon, Neritina, Septaria og Vittina) pluss flere saltvannsslekter er viktige i akvariehandelen, og de kan ikke se noen grunn til å frykte at disse skal kunne etablere seg i Norge.» Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) viser til at vederbuk (Leuciscus idus) dukker opp sammen med eksotiske arter. Suter (Tinca tinca) får merknaden «alle former, inkl. gullsuter», mens Cyprinus carpio har fått trivialnavnet «Koikarpe; Common Carp» uten merknad. Artsdatabanken sier at Cyprinus carpio forekommer i fire hovedvarianter. NJFF uttaler at om disse små eksemplene er representative på nøyaktighetsnivået innen andre grupper, er det grunn til å spørre om forslaget har et tilstrekkelig presisjonsnivå. 70 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Fylkesmannen i Hedmark stiller spørsmål ved artsutvalget i vedlegg III (organismer som krever tillatelse ved innførsel). Fylkesmannen i Hedmark peker på at det i vedlegg III står oppført arter som ikke av Artsdatabanken regnes som fremmede arter i landet, eksempelvis kalmusrot (Acorus calamus), myrkongle (Calla palustris) og muslingblom (Pistia stratiotes). Videre påpeker Fylkesmannen at skjoldblad (Hydrocotyle vulgaris), som står oppført på Norsk rødliste for arter 2010 i kategori nær truet (NT), står oppført i vedlegg III. Fylkesmannen mener at arter med rødlistestatus ikke bør plasseres sammen med arter som kan utgjøre risiko for skade på biologisk mangfold. Fylkesmannen uttaler videre at noen av artsnavnene som brukes i forskriften ikke er i samsvar med Artsdatabankens bruk av navn, noe som bør korrigeres. Et eksempel på dette er vannsalat (Pistia stratiotes), oppført i vedlegg III, som ifølge Artsdatabanken heter muslingblom på norsk. kjent. NZB skriver videre at det samme kan gjelde for flere av planteartene som er oppført i vedlegg III. Norsk Hagedamforening skriver at muslingblom (Pistia stratiotes) og vannhyasint (Eichhornia crassipes) knapt tåler en eneste frostnatt før de dør, og at selv en god sommer er i kaldeste laget for disse plantene. Når det gjelder arter i nøkkeroseslekten (Nymphaea spp.), uttaler de at de vannliljesortene som tilbys i handelen er sterile former som ikke frøformerer seg. Selv om man ønsker å forby villformen av Nymphaea, må disse sterile kryssningsformene kunne tillates. Det er sikkert flere av plantene i dette vedlegget som havner i samme kategori som de over. Norsk akvarieforbund uttaler at en del av de plantene som er oppført i vedlegg III har vært brukt i akvarier i over 100 år, og lenge før renseanlegg etc. var vanlige. De mener spredningsfaren var langt større tidligere, og at eksempler på organismer som er spredt til norsk natur kan stamme fra tidligere tider uten kloakkrensing. Forbundet mener at få av de oppførte gamle akvarieplantene er kjent spredd til norsk natur, og at det bare er vasspest som har skapt virkelige problemer. De uttaler at Vallisneria spiralis er påvist i Norge, men er tvilende til om denne kan fortrenge norske arter eller bidra til gjengroing av vann. Den har vært akvarieplante i over 100 år her i landet. For 100 år siden var det vanlig med uoppvarmede akvarier og lavere innetemperaturer. Den tidens akvarieplanter var tilpasset lavere temperaturer, men siden det etter over 100 år ikke blitt noe virkelig spredningsproblem med de fleste av dem, sier dette ifølge Norsk akvarieforbund mye om risikoen for spredning av akvarieplanter. De peker på at det neppe er aktuelt å innføre flyteplanter i andematslekten (Lemna spp.). Andemat (Lemna minor) er naturlig forekommende i Norge, men er ifølge Norsk akvarieforbund en invaderende uønsket art i de fleste akvarier. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at det i vedlegg III er listet opp svært mange planter som er interessante for botaniske hager og mange som er helt nødvendige å kunne vise i en systematisk hage. Dette gjelder en lang rekke vannlevende planter. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener det ikke er hensiktsmessig at planten krypfredløs står oppført i vedlegg III, uten at det er foreslått reguleringer av bruken av planten i hager, parker og lignende. SABIMA finner ingen grunn til at arter med høy eller svært høy risiko som allerede finnes i landet, og kan oppformeres, skal være unntatt kravet om tillatelse. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) og NZB hevder at vannhyasint (Eichhornia crassipes) og arter i nøkkeroseslekten (Nymphaea spp.) kun kan leve ved temperaturer over 5 grader, og mener at disse derfor burde være omfattet av det generelle unntaket for akvariearter som ikke tåler temperaturer under 5 °C. NZB trekker også frem muslingblom (Pistia stratiotes) og hydridilla (Hydrilla verticillata) i denne sammenhengen. NZB uttaler at hornblad (Ceratophyllum demersum), arter i tusenbladslekten (Myriophyllum spp.) og Vallisneria spiralis har blitt innført til Norge i en årrekke, og er svært vanlige i norske akvarier. De setter spørsmålstegn ved at man skal legge hindringer på importen av disse, uten at skadevirkninger ved den eksisterende innførselen er Norsk akvarieforbund påpeker at muslingblom (Pistia stratiotes) også er oppført i vedlegget, til tross for at den i praksis ikke tåler regn, og garantert ikke vinter. Forbundet setter spørsmålstegn ved om noen av de oppførte planteartene vil kunne overleve utendørs vinterstid. Videre peker de på at de oppførte akvarieplantene er vanlige, populære og lette å formere innendørs, og at et ev. forbud mot og vanskeliggjøring av innførsel vil kunne føre til økt privat produksjon og omsetning. De mener ingen vil avstå fra å ha 71 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Når det gjelder de domestiserte former av gullfisk og karpe har direktoratet, med bakgrunn i hørings uttalelser og informasjon innhentet etter høringen bl.a. fra NZB, valgt å gå bort fra krav om tillatelse ved innførsel. Begrunnelsen er at det vil være vanskelig å avsløre om det kan følge med skadelige parasitter etc. basert på en søknad, og at det vil være mer hensiktsmessig å føre tilsyn med hagedammer eller kontrollere forsendelser med disse artene, for å avdekke eventuelle medfølgende organismer. Direktoratet anser på bakgrunn av den informasjonen som NZB har kommet med at god informasjon i samarbeid med bransje- og interesseorganisasjoner, samt innførselskontroll, vil være tilstrekkelig for å hindre at villformer av gullfisk og karpe tas inn som følge av et unntak fra krav om tillatelse for de domestiserte formene. plantene i akvarier, da det ikke innebærer noen reell spredningsfare. De peker på at selv om en rekke vanlige vannplanter blir oppført i vedlegg III, og importen blir stanset, vil de fortsatt komme til å være i bruk. Generelt stiller de spørsmål ved hva direktoratet ønsker å oppnå med å ha søknadsplikt for artene som er oppført i vedlegg III, og hvilke kriterier som ligger bak oppføringen av de forskjellige artene. De peker på at en rekke nye planter som er blitt populære de seinere årene ikke er oppført i vedlegget. De peker på at forretninger i dag registrerer innførsler gjennom Altinn. Forbundet ber om at søknader kan gjøres på en enkel måte, slik at zoohandelen ikke blir belastet med unødvendig papirarbeid. Norsk akvarieforbund mener dessuten at i og med at akvarier og hagedam er lukkede systemer, vil det pr. definisjon ikke være noen spredningsfare til norsk natur, og at akvarieorganismer og akvarieplanter derfor bør tas ut av vedlegg III. Det er kun gjort mindre endringer i vedlegg III når det gjelder virvelløse dyr. Oppføring av hele familien Neritidae i vedlegg III skyldtes en feil. Det er kun for slekta Theodoxus spp. at kravet om tillatelse for innførsel skal gjelde. Endring er tatt inn i vedlegget. NTNU Vitenskapsmuseet har vurdert at arter i slekten Palaemonetes spp. har potensiale til å overleve i norsk natur. Unntaket er arten Palaemon concinnus. Denne arten er nå unntatt fra krav om tillatelse ved innførsel. Ellers kan nevnes at for eksempel rekeslekta Macrobrachium spp. ikke oppfattes som problematisk. Norsk akvarieforbund peker også på at samtlige arter kloreker (Palaemonetes spp.) er oppført. De spør hva som er bakgrunnen for at alle arter er tatt med, i og med at mange av disse artene er såpass varmekrevende at en spredningsfare er utelukket. 8.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet påpeker at vedlegg III inneholder arter som krever tillatelse ved innførsel. Dersom en søknad klargjør at innførselen ikke vil medføre uheldige følger for biologisk mangfold, vil den bli innvilget. Oppføring av arter i vedlegg III som vil kunne medføre miljørisiko har vært en viktig forutsetning for at direktoratet har valgt å foreslå å unnta «varmekjære» akvarieorganismer som gruppe fra kravet om innførselstillatelse, selv om det mangler miljørisikovurderinger for alle akvarieorganismer som omfattes av dette unntaket. Flere av høringsinstansene har satt spørsmålstegn ved kriteriene for utvelgelsen av plantene som står oppført i vedlegg III. Oppføringen baserer seg på en vurdering gjort delvis på grunnlag av en rapport utarbeidet av NZB, men med en videre kvalitetssikring og anbefaling gjennomført av botanikere ved NIVA og NTNU. Selv om det nok finnes argumenter for at enkelte av oppføringene i vedlegget kan virke unødvendig, velger Miljødirektoratet å støtte seg til de anbefalingene som har kommet fram gjennom dette arbeidet. Det innebærer at de fleste taxa som ble forslått oppført i vedlegget opprettholdes. Flere høringsinstanser har kommentert utvalget av fiskearter oppført i vedlegg III. NJFF stiller spørsmåls tegn ved at tempererte arter som vederbuk og suter står sammen med tropiske arter i vedlegg III. Miljødirektoratet vil påpeke at vedlegg III ikke er forbeholdt «varmekjære» arter, men inneholder arter som det er grunn til å anta kan komme til å bli innført som akvarieorganismer, og som potensielt kan medføre miljørisiko. Artene krypfredløs og skjoldblad tas imidlertid ut av vedlegg III da disse i stor grad vokser i terrestriske miljø, i tillegg til at de benyttes som vannplanter. Slik forskriften er utformet, kan krypfredløs og skjoldblad innføres til bruk som landlevende planter i private hager uten restriksjoner. 72 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Sorter av de artene som er oppført i vedlegg som har egenskaper som medfører lav miljørisiko, for eksempel sterile krysninger, vil kunne få en rask og forenklet søknadsbehandling. Det vil i mange tilfeller være hensiktsmessig at slike sorter, etter en miljørisiko vurdering, unntas fra søknadsplikten ved innførsel. § 37. Oppheving av og endringer i andre forskrifter (…) (2) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften gjøres følgende endringer i forskrift 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer (endringer i kursiv): På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at vedlegg III vedtas med de nevnte endringer for ferskvanns organismer. Nytt forslag til vedlegg III er vedlagt denne tilrådingen. Ny tittel skal lyde: Forskrift 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer av stedegen stamme for kultiveringsformål 8.5 Krav om tillatelse ved utsetting i sjø og vassdrag Ny § 1 skal lyde: Virkeområde 8.5.1 Høringsforslag Forskriften gjelder utsetting i vassdrag av anadrome laksefisk, innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer av stedegen stamme, herunder levende rogn eller unger, for kultiveringsformål. Stedegen stamme er fisk eller andre ferskvannsorganismer som har sitt opphav fra den opprinnelige, lokale bestanden. Høringsutkastet § 11 første ledd bokstav b innholdt et generelt krav om tillatelse ved utsetting i sjø og vassdrag, med unntak av ved utsetting av stedegen stamme. I andre ledd ble det presisert at utsetting i sjø og vassdrag av stedegen stamme til kultiveringsformål krever tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven. Ny § 2 skal lyde: § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse for utsetting av (…) b) organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø og vassdrag, og (…) (2) Utsetting i sjø og vassdrag av stedegen stamme til kultiveringsformål krever tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven. Tillatelse til utsetting i vassdrag for kultiveringsformål Uten særskilt tillatelse er det forbudt å sette ut fisk eller andre ferskvannsorganismer av stedegen stamme for kultiveringsformål. Forbudet gjelder ikke utsetting i kultiveringsanlegg med gyldig tillatelse etter forskrift 30. desember 1992 nr. 1232 om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps. Fylkesmannen kan gi tillatelse til utsetting av anadrome laksefisk i ferskvann, og av innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer som ikke blir forvaltet av fylkeskommunen. Det ble også foreslått endringer i tre forskrifter hjemlet i lakse- og innlandsfiskloven § 9 (utsetting av fisk) som følge av at opphevelsen av denne lovbestemmelsen trer i kraft når forskrift om fremmede organismer trer i kraft, jf. høringsutkastet § 37. Endringene gjelder bestemmelser som regulerer utsetting av fremmede organismer. Endringen foreslått i forskrift 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer medførte at denne forskriften kun skulle regulere utsetting av fisk og ferskvannsorganismer av stedegen stamme for kultiveringsformål. Fylkeskommunen kan gi tillatelse til utsetting av innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer som blir forvaltet av fylkeskommunen. § 3 oppheves. § 4 oppheves. § 5 oppheves. § 6 blir til § 3. § 7 blir til § 4. § 8 blir til § 5. 73 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norges Jeger- og Fiskeforbund (NJFF) vurderer det som greit at man skal søke om tillatelse for utsetting etter § 11 første ledd bokstav b. NJFF viser til utfordringer knyttet til vassdrag der den opprinnelige, lokale bestanden ikke eksisterer fordi den er slått ut av eksempelvis sur nedbør, sykdom, akutt forurensning eller menneskeskapte vandringshindre. NJFF trekker fram som eksempel at den opprinnelige, lokale bestanden av ørret på Romeriksåsen er en blanding av kultiverte stammer fra Reinsvoll og Bjørkelangen. Et annet eksempel som trekkes fram av NJFF er reetablering av edelkreps i vassdrag som har vært ødelagt av forurensning eller krepsepest. NJFF tolker det framlagte forslaget slik at det her åpnes for å søke om utsetting av stedegnet stamme der stedegen stamme ikke finnes. Med stedegnet stamme mener NJFF en stamme som har sitt opphav fra nærliggende bestander av samme art. For NJFF er dette et viktig punkt som de anmoder om at blir ivaretatt. (3) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften gjøres følgende endringer i forskrift 30. desember 1992 nr. 1232 om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps (endringer i kursiv): § 1 nytt fjerde ledd skal lyde: Tiltak etter første ledd som kan medføre spredning av organismer som ikke er av stedegen stamme, krever tillatelse etter forskrift [xx.xx.201x] om fremmede organismer. (4) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften gjøres følgende endringer i forskrift 15. november 2004 nr. 1468 om fysiske tiltak i vassdrag (endringer i kursiv): § 1 nytt femte ledd skal lyde: Med henvisning til retningslinjene for kultiverings virksomhet, uttaler NJFF at regelverket ved fiske utsetting i kultiveringssammenheng har vært praktisert slik at det som hovedregel har vært et krav om bruk av stedegen fisk ved utsetting av anadrome laksefisk, mens det har vært et krav om bruk av stedegnet fisk ved utsetting av innlandsfisk, med unntak av verdifulle bestander, som eksempelvis storørretbestander og bestander av finprikkørret. Med stedegnet fisk forstås fisk som har sitt opphav fra den opprinnelige, lokale bestanden eller fra nærliggende bestander av samme art/regionale bestander. NJFF mener at for bredden i innlandsfiskeutsettingene, vil stedegnet fisk vil være mer enn godt nok, og i praksis det eneste gjennomførbare. Den foreslåtte endringen vil ifølge NJFF medføre at klekkeriene må holde en rekke lokale bestander adskilt basert på stamfiske av «lokale» bestander. Dette vil øke kostnadsnivået enormt, ved at det i praksis vil pålegge store og reelt sett unødvendige investeringer både i anlegg, behov for DNA-testing, mer omfattende veterinærkontroller, økt behov for arbeidsinnsats mm. NJFF forutsetter derfor at gjeldende praktisering av utsettinger for innlandsfisk vil kunne videreføres som i dag med en ny forskrift om fremmede organismer. Fysiske tiltak etter første ledd som kan medføre spredning av organismer som ikke er av stedegen stamme, krever tillatelse etter forskrift [xx.xx.201x] om fremmede organismer. 8.5.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Oppland forstår definisjonen av «organisme av stedegen stamme» i høringsutkastet § 4 bokstav i) slik at det vesentligste av kultiverings utsettingene ikke er utsetting av fisk av stedegen stamme, og at det heller ikke vil være praktisk mulig å legge om til stedegen stamme. De peker på at de aller fleste utsettinger da vil komme inn under forskrift om fremmede arter, og myndigheten for de aller fleste kultiveringsutsettinger i innlandet vil da bli overført fra fylkeskommunen til Miljødirektoratet. I Oppland vil dette dreie seg om rundt 1000 lokaliteter. Fylkesmannen påpeker at også kompensasjons utsettinger pålagt av Fylkesmannen i regulerte vassdrag vil kreve tillatelse fra Miljødirektoratet etter forskrift om fremmede organismer. Fylkesmannen i Oppland mener dette er hensiktsmessig og for komplisert for utøverne, og foreslår at regelverket om utsetting av innlandsfisk samles i én forskrift (forskrift om utsetting av ferskvannsfisk), og at myndigheten for all utsetting av fiskearter som har forekommet i utsettingslokaliteten før, samles hos én myndighet. Norges skogeierforbund uttaler at utsetting av fisk som ledd i fiskekultur vil kreve tillatelse etter både naturmangfoldloven og lakse- og innlandsfiskloven. 74 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) uttaler at bruk av planter i vannanlegg (både hagedam og anlegg som defineres som vassdrag) er en type anlegg og plantebruk som er aktualisert i forbindelse med klimaendringene og økt behov for overvanns håndtering i urbane områder. IPV ved NMBU uttaler at det er knyttet stor usikkerhet til hvor strengt Miljødirektoratet vil tolke begrepet «stedegen». Dermed er ifølge IPV ved NMBU også usikkert i hvilken grad det materialet som i dag produseres av arter som finnes ville i Norge vil kunne aksepteres for utsetting i vannanlegg som kan defineres som vassdrag, og det er uklart hva slags materiale (hvor mange populasjoner og geografisk fordeling) en skal satse på ved framtidig produksjon. IPV ved NMBU mener at det i denne sammenhengen også er uklart hva som regnes som ikke landlevende planter. For hagedammer oppfatter IPV ved NMBU det slik at hageeiere må søke om tillatelse hvis de eksempelvis ønsker å plante en kultivar (sort) av hvit nøkkerose i sin dam, som ikke står i forbindelse med noe vassdrag. Dette virker ifølge IPV ved NMBU urimelig, og det er vanskelig å se nytten av denne tilstrammingen. nødvendig med tillatelse etter forskrift om fremmede organismer, jf. høringsutkastet § 11 første ledd bokstav b og § 37 andre ledd. Miljødirektoratet mener at nåværende praksis, der det åpnes for å gi tillatelse til utsetting for kultiveringsformål av innlandsfisk fra samme kultiveringssone, selv om den ikke kan regnes som stedegen stamme der den settes ut, kan videreføres uten at det medfører uheldige følger for det biologiske mangfold. Direktoratet mener dessuten at det er hensiktsmessig at vedtak om dette fattes på regionalt nivå. Det foreslås derfor justeringer i forskrift om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer, slik at utsetting for kultiveringsformål av innlandsfisk fra samme kultiveringssone fortsatt skal reguleres under denne forskriften. Det foreslås også tilføyelser i forskrift om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps og forskrift om fysiske tiltak i vassdrag, om at det ikke kreves tillatelse etter forskrift om fremmede organismer dersom tiltaket kan medføre spredning av innlandsfisk innen samme kultiveringssone. I og med at virkeområdet for forskrift om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer blir videre enn det som ble foreslått i høringsutkastet, foreslås det også å utelate begrepet «stedegen stamme» i forskrift om fremmede organismer § 11 andre ledd. I forskriften § 12 første ledd, foreslås det dessuten at det blir føyd til en ny bokstav h, som presiserer at det er unntak fra kravet om utsettingstillatelse når det er gitt tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven §§ 7 og 10 (utbygging av fysiske tiltak og kultiveringstiltak). Norsk hagedamforening stiller seg uforstående til at vannplanter skal være underlagt et strengere regelverk enn landplanter. De peker på at det er mye enklere å hindre spredning fra en hagedam enn en hage, særlig når hagedam blir definert slik at den skal være fysisk adskilt fra annet vassdrag. Norsk hagedamforening påpeker videre at de fleste planter som de bruker i hagedammer lever både på land og i vann. WWFNorge peker på at uttrykket «landlevende planter» er uklart og viser til takrør (Phragmites australis) som eksempel på art hvor det kan være vanskelig å avgjøre om arten er å betrakte som landlevende eller ei. IPV ved NMBU og spør hvor grensen mellom vanlig planting og utsetting i sjø og vassdrag går. Miljødirektoratet ser at skillet mellom vannplanter og landlevende planter i visse tilfeller kan være vanskelig å trekke, og at det kan oppstå tvil om hvordan slike planter reguleres i forskriften. Departementet uttaler følgende i Ot.prp.nr 52 (2008-2009): «Departementet er kjent med at det ikke eksisterer et entydig skille mellom landlevende og vannlevende planter. Enkelte plantearter kan leve både på land og i ferskvann, f.eks. mange sumpplanter. Departementet viser til at innførsel av vannlevende planter i dag krever tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven, og at lovforslaget derfor innebærer en videreføring av gjeldende rett. Departementet støtter dette og mener grensetilfeller best løses gjennom etablering av retningslinjer eller forskrift hjemlet i § 29 fjerde ledd.» 8.5.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Fylkesmannen i Oppland og NJFF har pekt på at det i enkelte tilfeller kan være behov for å sette ut fisk eller andre arter av ferskvannsorganismer i vassdrag der den stedegne stammen ikke lenger eksisterer. Med forslaget til forskrift som ble sendt på høring, herunder endringene i forskrift om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer, ville det ved kultiveringstiltak der det ikke kan benyttes stedegen stamme, være 75 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 § 37. Oppheving av og endringer i andre forskrifter (…) (2) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften, gjøres følgende endringer i forskrift 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer (endringer i kursiv): Direktoratets vurdering er at, med mindre annet framgår av forskriften med vedlegg, skal planter som kan benyttes både på land og i vann, ved innførsel betraktes som landlevende planter med mindre det er sannsynlig at plantene skal benyttes som vannplanter for eksempel i akvarier eller hagedam. Ved utsetting av slike planter vil stedet plantene settes ut være avgjørende for om de reguleres som vannplanter eller som landlevende planter. Direktoratet vil gi nærmere retningslinjer om reguleringen av planter som benyttes både som landlevende planter og vannplanter i veiledende materiale til forskriften, og vil, basert på erfaringer med hvordan regelverket blir praktisert, på et senere tidspunkt vurdere om det er behov for endringer i forskriften med vedlegg. Ny tittel skal lyde: Forskrift 11. november 1993 nr. 1020 om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer for kultiveringsformål Ny § 1 skal lyde: Virkeområde Miljødirektoratet har valgt å ta ut to plantearter, krypfredløs (Lysimachia nummularia) og skjoldblad (Hydrocotyle vulgaris) fra vedlegg III (organismer som krever innførselstillatelse), fordi det er usikkerhet knyttet til om de bør vurderes som vannplanter eller landlevende planter, som er unntatt fra kravet om innførselstillatelse, jf. § 7 første ledd bokstav b. Forskriften gjelder utsetting i vassdrag av anadrome laksefisk, innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer, herunder levende rogn eller unger, for kultiveringsformål. Ny § 2 skal lyde: På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 11 første ledd bokstav c, § 11 andre ledd, § 12 første ledd bokstav h og § 37 andre til fjerde ledd, vedtas som følger (endringer i kursiv): Tillatelse til utsetting i vassdrag for kultiveringsformål Uten særskilt tillatelse er det forbudt å sette ut fisk eller andre ferskvannsorganismer for kultiveringsformål. Forbudet gjelder ikke utsetting i kultiveringsanlegg med gyldig tillatelse etter forskrift 30. desember 1992 nr. 1232 om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps. § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse ved utsetting av (…) b) organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø og vassdrag, og (…) (2) Utsetting i sjø og vassdrag til kultiveringsformål krever tillatelse etter lakse- og innlandsfiskloven. Det kan gis tillatelse til utsetting av stedegen stamme for kultiveringsformål. Som stedegen stamme regnes fisk eller andre ferskvannsorganismer som har sitt opphav fra den opprinnelige, lokale bestanden. Det kan også gis tillatelse til utsetting av innlandsfisk fra samme kultiveringssone. Fylkesmannen kan gi tillatelse til utsetting av anadrome laksefisk i ferskvann, og av innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer som ikke blir forvaltet av fylkeskommunen. § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) h) organismer som det er gitt tillatelse til utsetting av i medhold av lakse- og innlandsfiskloven §§ 7 og 10. (…) Fylkeskommunen kan gi tillatelse til utsetting av innlandsfisk og andre ferskvannsorganismer som blir forvaltet av fylkeskommunen. § 3 oppheves. § 4 oppheves. 76 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 8.6.2 Høringsinnspill § 5 oppheves. § 6 blir til § 3. § 7 blir til § 4. § 8 blir til § 5. Fylkesmannen i Telemark påpeker at for mange hagedammer mangler det utfyllende kunnskap om forekomst av truede amfibiearter. Videre kan hagedammer ifølge Fylkesmannen også være levested for en rekke andre truede arter (særlig virvelløse dyr), som også kan bli negativt påvirket av utsetting av prydfisk, men som trolig er undersøkt og kjent i enda mindre grad enn når det gjelder forekomst av amfibier. Etter Fylkesmannens vurdering, bør utsetting av prydfisk reguleres sterkere enn forslaget legger opp til (krav om melding etter § 13). Fylkesmannen foreslår at disse artene fjernes fra vedlegg V, slik at det blir krav om tillatelse for utsetting etter forskriftens § 11 også vil gjelde for disse. (3) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften, gjøres følgende endringer i forskrift 30. desember 1992 nr. 1232 om etablering og drift av kultiveringsanlegg for fisk og kreps (endringer i kursiv): § 1 nytt fjerde ledd skal lyde: Tiltak etter første ledd som kan medføre spredning av organismer som ikke er av stedegen stamme, krever tillatelse etter forskrift [xx.xx.201x] om fremmede organismer. Tillatelse etter forskrift om fremmede organismer kreves likevel ikke hvis tiltaket kun kan medføre spredning av innlandsfisk innen samme kultiveringssone. Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til vedlegg V, hvor det som vilkår for at gullfisk og koikarpe skal kunne settes ut i hagedam uten tillatelse står «gjelder ikke i hagedam med forekomster av truede amfibiearter». Fylkesmannen forstår dette som et forbud mot å sette ut karpe i hagedam med truede amfibiearter. Fylkesmannen uttaler at dette er svært positivt, da fiskeutsetting er en av de største truslene mot amfibiearter. Fylkesmannen mener at dette vilkåret må synliggjøres i selve lovteksten og ikke gjemmes bort i vedlegget. (4) Fra tidspunktet for ikrafttreden av denne forskriften, gjøres følgende endringer i forskrift 15. november 2004 nr. 1468 om fysiske tiltak i vassdrag (endringer i kursiv): § 1 nytt femte ledd skal lyde: Oslo kommune har de senere årene oppdaget tilfeller av ulovlig utsetting av koikarpe i andre vannforekomster enn hagedammer. Kommunen mener at det vil innebære en forhøyet risiko for at koikarpe og gullfisk settes ut ulovlig i andre vannforekomster, hvis disse unntas fra krav om tillatelse ved utsetting i hagedammer. Det bør være krav om tillatelse ved utsetting av alle fremmede fiskearter, også i hagedammer, mener kommunen. Oslo kommune foreslår følgende ordlyd i § 11 første ledd bokstav b: «organismer, unntatt stedegen stamme, i sjø, vassdrag og hagedammer». En streng regulering av utsetting av disse artene vil etter kommunens vurdering gi økt kontroll med omsetningen til bruk i hagedammer, gjøre tilgangen vanskeligere, og dermed redusere risikoen for ulovlig utsetting. Fysiske tiltak etter første ledd som kan medføre spredning av organismer som ikke er av stedegen stamme, krever tillatelse etter forskrift [xx.xx.201x] om fremmede organismer. Tillatelse etter forskrift om fremmede organismer kreves likevel ikke hvis tiltaket kun kan medføre spredning av innlandsfisk innen samme kultiveringssone. (…) 8.6 Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting i hagedam 8.6.1 Høringsforslag Norsk Zoohandleres Bransjeforening (NZB) mener at det virker uforståelig hvorfor gullfisk og koikarpe er utpekt som de to eneste artene som er lovlige å sette ut iht. vedlegg V, selv om utsettingen gjøres i en rømningssikker lukket hagedam iht. definisjonen i § 4 I høringsutkastet var det foreslått at gullfisk og koikarpe, gjennom oppføring i vedlegg V, jf. § 12 første ledd bokstav a, skulle være unntatt fra kravet om utsettingstillatelse i § 11 første ledd bokstav b. 77 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 bokstav d). Gullfisk har ifølge NZB vært holdt i Norge siden 1700-tallet, og koikarper har vært vanlig i norsk handel og hold i alle fall i de siste 40 årene. NZB mener at de få funn av disse artene i forvillet tilstand i Norge neppe skyldes rømning fra lukkede hagedammer, men derimot bevisst utsetting. hold av disse artene medfører miljørisiko. Basert på en helhetsvurdering anser derfor direktoratet at det alternativet som innebærer lavest miljørisiko er å tillate fortsatt bruk av domestisert koikarpe og gullfisk i hagedammer, kombinert med et samarbeid med bransjen om tiltak for å hindre spredning. Dersom spredning av disse artene påvises i framtiden, kan det bli aktuelt å foreslå restriksjoner på innførsel og utsetting av koikarpe og gullfisk. Norsk hagedamforening synes det virker litt tilfeldig og ikke helt gjennomarbeidet hvilke arter som skal være lov i en hagedam og ikke. De ønsker at følgende arter skal være tillatt i hagedammer: Alle tropiske arter som er tillatt i akvarier, gullfisk (Carassius auratus), koi (Cyprinus carpio), sterlett (Acipenser ruthenus), diamantstør (Acipenser gueldenstaedtii); gullfarget suter (Tinca tinca), gresskarpe (Ctenopharyngodon idella) og gullvederbuk (Leuciscus idus). Hagedam forening uttaler at det ikke er i foreningens interesse at arter som kan utgjøre en reell trussel mot våre lokale fiskeslag innføres og utsettes i hagedammer, men at ingen av disse artene utgjør noen reell trussel mot våre arter, selv om noen av dem har en teoretisk mulighet for å klare seg i noen få vann på Sørlandet. Når det gjelder andre arter som høringsinstansene ønsker at skal være godkjent for bruk i hagedam, foreslår direktoratet å videreføre dagens regulering som innebærer krav om tillatelse. 8.7 Krav om melding ved utsetting i hagedam og overgangsbestemmelser 8.7.1 Høringsforslag 8.6.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Høringsutkastet § 13 inneholdt en bestemmelse om krav til melding ved utsetting av gullfisk og koikarpe i hagedam. Dette skulle erstatte et krav om utsettingstillatelse, som er forskriftens hovedregel. Melding skulle gis i samsvar med krav fastsatt i høringsutkastet § 16. I høringsutkastet § 34 var det foreslått at kravet til melding først skulle tre i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden. Høringsutkastet § 35 første ledd inneholdt en overgangsbestemmelse som påla den som hadde satt ut gullfisk og koikarpe i hagedam før forskriften trådte i kraft, å melde holdet innen to år etter forskriftens ikrafttreden. Høringsutkastet § 35 andre ledd inneholdt en bestemmelse som tillot hold i hagedam av øvrige fremmede organismer i en overgangsperiode på fem år, dersom disse var satt ut før forskriften trådte i kraft, og holdet ikke kunne påregnes å medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold i overgangsperioden. Bakgrunnen for at direktoratet har åpnet opp for hold av koikarpe og gullfisk i hagedam er anbefalinger fra zoobransjen og i NINAs rapport av 13/5-11 Risikovurdering for koi-karpe og gullfisk i hagedammer i Norge. Vi har liten kunnskap om gullfisk og koikarpe har spredt seg fra hagedammer til norske vassdrag. Hagedammene er ikke et lukket system, så sjansene for at fisker i hagedammer kommer seg ut i norske vassdrag er tilstede, enten ved for eksempel flom eller ved at fisken blir flyttet fra hagedammen og ut i naturen. I NINAs kvalitetssikring og risikovurdering kommer det ikke noe entydig svar på om det er forsvarlig å ha gullfisk og koi-karpe i hagedam, men hvis det skal tillates, anbefales domestiserte former av disse to artene. Med bakgrunn i dette ser Miljødirektoratet at et effektivt forbud mot koikarpe og gullfisk i hagedam hadde vært det beste for å forhindre en ev. spredning til norske vassdrag. På den andre siden anser direktoratet at det vil bli vanskelig å håndheve et slikt forbud mot de mest benyttede fiskeartene i norske hagedammer, og at et forbud vil vanskeliggjøre et konstruktivt samarbeid med bransje- og interesseorganisasjoner for å hindre at § 13. Krav om melding ved utsetting i hagedam Den som setter ut vannlevende fremmede organismer i hagedam, som etter § 12 første ledd bokstav a er unntatt fra kravet om tillatelse, jf. vedlegg V, skal gi melding til Miljødirektoratet i samsvar med § 16. 78 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (2) Krav om melding etter §§ 8 og 13 trer i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden. havne i vedlegg V. De mener at kravet i § 16 tredje ledd vil gjøre vedlikehold av hagedammer tyngre og vanskeligere, siden det etter tre år kreves ny melding når en plante går ut og må erstattes. Arboret mener at det er et åpent spørsmål om noen har de ressurser som vil kreves for å følge opp med merking og kartfesting av individer. Stiftelsen uttaler videre at § 35 første ledd vil kunne gjelde for Mørkevatnet i Arboretet, der det på 1970-tallet ble satt ut en rødblomstret nøkkerose (Nymphaea alba 'Escarboucle') og bredt dunkjevle (Typha latifolia). De peker på at opprettholdelse av beplantningene kan bli beheftet med så strenge krav og påfølgende byråkratiske forordninger, at de blir vanskelige å holde artene etter forskriftens ikrafttreden. § 35. Overgangsbestemmelser for hold av fremmede organismer i hagedam (1) Den som er ansvarlig for hold av vannlevende fremmede organismer i hagedam som ble satt ut før denne forskriften trådte i kraft, og som etter § 12 første ledd bokstav a er unntatt fra kravet om tillatelse, skal gi melding til Miljødirektoratet i samsvar med § 16 innen to år etter forskriftens ikrafttreden. (2) Hold i hagedam av vannlevende fremmede organismer som ikke er omfattet av unntaket fra kravet om tillatelse i § 12 første ledd bokstav a, og som ble satt ut i hagedammen før denne forskriften trådte i kraft, er tillatt i en overgangsperiode på fem år fra forskriftens ikrafttreden, såframt utsettingen ble gjennomført i henhold til de regler som gjaldt på utsettingstidspunktet, og holdet ikke kan påregnes å medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold i overgangsperioden. Norsk akvarieforbund bemerker at krav om melding er forslag som stadig vekk blir lagt frem i tilsvarende høringer, og hver gang blir lagt bort. Forbundet mener at registreringsplikt i praksis ikke vil gi oversikt over noe som helst, fordi svært få vil ta seg bryet med å registrere sine fisk. Forbundet mener at det er svært mange som har hagedammer i Norge, men at nesten ingen setter seg inn i forskrifter og regler, bortsett fra brønnlov, inngjerdingsplikt etc. Å avdekke alle uregistrerte damfisk vil kreve store ressurser og vil ifølge forbundet i praksis ikke bli gjort. Forbundet påpeker at en registrering ikke endrer spredningsrisiko i seg selv, og at forslaget virker lite gjennomtenkt. 8.7.2 Høringsinnspill Mattilsynet mener at det framstår som svært vanskelig å kommunisere den ettertidige meldeplikten for gullfisk og koikarpe til alle Norges hagedameiere. Mattilsynet spør hva man vil oppnå med meldeplikten og plikten til å oppbevare meldingen, og uttaler at byrden fremstår som uforholdsmessig. Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) uttaler at de få funn som er gjort av gullfisk og koikarpe i forvillet tilstand i Norge, neppe skyldes rømning fra lukkede hagedammer, men derimot bevisst utsetting. NZB innser at bevisst utsetting av fremmede arter er et problem, men kan ikke se at meldeplikt for hagedamhold av gullfisk og koikarpe vil ha noen som helst innvirkning på dette. Fylkesmannen i Oslo og Akershus foreslår å enten ta meldeplikten inn i § 12 og stryke § 13, eller å overføre bokstav § 12 a til § 13. Stiftelsen Det norske arboret mener at brønnloven stiller strenge krav til anlegg av dammer med åpent vann. Stiftelsen hevder at de omstendelige rutiner og krav om melding og rapportering med eventuelle påfølgende inspeksjoner, som det legges opp til i denne bestemmelsen, temmelig sikkert vil bidra ytterligere til å få slutt på damanlegg i norske hager og parker. Stiftelsen anser det som uvisst hvordan arboreter og botaniske hager skal kunne fortsette å vise viktige planteslag i undervisningen knyttet til vann. NZB peker på at overgangsperioden på fem år i § 35 andre ledd kun gjelder der «holdet ikke kan påregnes å medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold i overgangsperioden». De spør om man ikke skal kunne forutsette at dersom et spesifikt hold av en art er uproblematisk i en femårsperiode, så er det også liten fare for at det vil ha «uheldige følger for naturmangfoldet» (jf. forskriftens formål, § 1) på lengre sikt. En naturlig konsekvens burde da være at man, etter søknad, også kunne gi forlenget tillatelse utover de fem årene. Stiftelsen uttaler mht. § 16 at kravene om melding vil gjelde vannplanter som holdes i hagedam eller måtte 79 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 NZB peker på at hagedammer, med en utforming som skissert i definisjonen i § 4 bokstav d, vil være langt mer rømningssikker/spredningssikker for fisk enn hva hagen den befinner seg i vil være for de fleste landplanter. om meldeplikt for vannlevende fremmede organismer som ble satt ut før forskriften trådte i kraft, var begrunnelsen at det var viktig med en oversikt over hvor arter som krever tillatelse ved utsetting var satt ut før forskriften trådte i kraft for å kunne føre tilsyn med hagedammer. Basert på høringsinnspillene, og en nærmere vurdering av utfordringene med å håndheve en slik meldeplikt, og av den arbeidsinnsatsen et slik meldesystem vil medføre for hagedameiere og myndighetene som skal etablere og følge opp et register over hagedammer, har direktoratet konkludert med at kravene om melding ved utsetting i hagedam bør utgå. NZB uttaler at en treårsregel for melding om utsetting i hagedammer i § 16 tredje ledd synes uforståelig, ettersom hensikten med en slik melding primært må være å få oversikt over hvor man holder fisk i hagedammer, og ikke hvor ofte ny fisk settes ut i dammen. Norsk Hagedamforening uttaler at de i utgangspunktet ikke er negativ til myndighetenes ønske om å registrere hagedammer i Norge, men at de stiller seg litt undrende til nytten i forhold til innsatsen. Foreningen bemerker at det er hevdet at hagedammer kan utgjøre en trussel for amfibier fordi gullfisk og koikarpe kan spise salamanderlarver og rumpetroll fra frosk. Hagedamforeningen uttaler at det selvfølgelig ikke kan utelukkes at fisk spiser en og annen larve fra amfibier, men det at det lages dammer gjør det mulig for amfibier å formere seg der hvor gårdsdammer er fylt igjen og våtmarker er drenert slik at amfibienes naturlige tilholdssted blir borte. Foreningen tror ikke det vil være noen forståelse for et krav om registrering, og uttaler at de tror dette blir et veldig dyrt og arbeidskrevende registere. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at meldeplikten for utsetting i hagedam i høringsutkastet § 13 og overgangsbestemmelsen i § 35 første ledd utgår. Som følge av forslaget om å utelate meldeplikten, vil også henvisningen til § 13 i § 34 andre ledd utgå. Forskriften § 35 vil etter dette lyde som følger: § 35. Overgangsbestemmelse for hold av fremmede organismer i hagedam Hold i hagedam av vannlevende fremmede organismer som ikke er omfattet av unntaket fra kravet om tillatelse i § 12 første ledd bokstav a, og som ble satt ut i hagedammen før denne forskriften trådte i kraft, er tillatt i en overgangsperiode på fem år fra forskriftens ikrafttreden, såframt utsettingen ble gjennomført i henhold til de regler som gjaldt på utsettingstidspunktet, og holdet ikke kan påregnes å medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold i overgangsperioden. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) oppfatter at § 35 også gjelder vannlevende planter, og mener at et generelt krav om enten å fjerne alt ikke stedegent plantemateriale eller å søke om tillatelse til å beholde det innen fem år, synes urimelig. De peker på at det ikke står noe i paragrafen om at det er mulig å søke, og mener at det er vanskelig å forstå hvorfor forskriften har tilbakevirkende kraft her, men ikke for dammer som står i forbindelse med vassdrag. 9 Innførsel og utsetting av marine organismer 8.7.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding 9.1 Forbud mot innførsel av marine organismer Hensikten med den foreslåtte meldeplikten ved utsetting av koikarpe og gullfisk, var at myndigheten skulle ha en oversikt over hvor gullfisk og koikarpe ble satt ut med tanke på å kunne vurdere om unntaket fra krav om tillatelse ved utsetting medfører spredning og etablering av disse to artene i vassdrag i nærheten av de aktuelle hagedamene. Når det gjelder forslaget 9.1.1 Høringsforslag I høringsutkastet var det foreslått å forby innførsel av amerikahummer gjennom oppføring i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre), jf. § 5. 80 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 9.2 Krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer 9.1.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Aust-Agder peker på at cruisefartøy kan ha med seg levende amerikansk hummer som skal serveres om bord, og opplyser at de har blitt informert om tilfeller der levende amerikansk hummer skal ha blitt dumpet fra fartøyene fordi den ble ansett som uegnet for servering. I hvor stor utstrekning dette foregår, har Fylkesmannen ikke kjennskap til. 9.2.1 Høringsforslag I høringsutkastet § 6 var det foreslått et generelt krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at arter som krever rømningssikkerhet burde være forbudt å innføre, slik som amerikansk hummer. De peker på at stillehavsøsters har kommet til Europa gjennom rømming fra oppdrettsanlegg. Importen av denne arten har også ført med seg flere andre uønskede arter, blant annet tøffelsnegl og japansk drivtang. Det synes hensiktsmessig at denne høyrisikoarten, som også er vektor for andre høyrisikoarter blir forbudt å importere, omsette og sette ut. 9.2.2 Høringsinnspill Fiskeridirektoratet peker på at havressursloven ikke regulerer innførsel av arter som kan overleve i det marine miljøet, og at bestemmelser som regulerer innførsel av organismer dermed er nødvendig. Mattilsynet setter spørsmålstegn ved nødvendigheten og hensiktsmessigheten av et krav om tillatelse til innførsel av akvatiske organismer som skal benyttes i oppdrettsvirksomhet. Mattilsynet spør i hvilke situasjoner og på hvilket grunnlag det vil være aktuelt å nekte innførsel av akvatiske organismer som er tillatt utsatt etter akvakulturregelverket. 9.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet registrerer at det ikke har kommet noen innvendinger mot forslaget om å forby innførsel av amerikahummer. Forslaget opprettholdes som foreslått. 9.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Innførsel av marine organismer utløser per i dag ikke krav om tillatelse, verken etter havressursloven eller annet regelverk. Et slik krav er nedfelt i naturmangfoldloven kapittel IV og blir gjennomført i forskrift om fremmede organismer. I likhet med Fiskeridirektoratet, mener Miljødirektoratet at et slikt krav er nødvendig, ikke minst i lys av formålet med naturmangfoldloven kapittel IV, som er å få på plass et heldekkende regelverk som regulerer alle introduksjoner. På denne bakgrunn opprettholder Miljødirektoratet forslaget om et generelt krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer. Som det ble pekt på i høringsnotatet, vil Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet samarbeide om saksbehandlingsrutiner knyttet til søknader om innførsel etter naturmangfoldloven og utsetting etter akvakulturloven. Som det ble redegjort for i høringsnotatet, taler kunnskapen om spredningsveier for stillehavsøsters for at denne arten ikke føres opp i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre), til tross for at den er vurdert til å utgjøre svært høy økologisk risiko i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. I Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 framgår det bl.a. at videre spredning i Norge trolig vil skje gjennom larvedrift med havstrømmer. Forslaget om at stillehavsøsters kan innføres til innesluttet bruk uten tillatelse etter forskriften, er begrunnet i at risikoen ved innførsel til det aktuelle formålet anses som lav. På denne bakgrunn opprettholder Miljødirektoratet forslaget om å ikke føre opp stillehavsøsters i vedlegg I. 81 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 9.3 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer § 8 – dette behandles i kapittel 13). Etterleves dette kravet, anser Miljødirektoratet at hensynet til det biologiske mangfold er ivaretatt på en god måte. For ordens skyld vil Miljødirektoratet understreke at unntaket kun omfatter organismer som utelukkende skal holdes i beholdere på land. Dette betyr at unntaket ikke omfatter for eksempel innførsel av marine organismer i bulk til senere utsetting. Unntaket er dessuten kun ment å gjelde for hold i lukkede beholdere på land, dvs. beholdere uten avløp og som renses slik at ikke sykdomsagens eller kjønnsprodukter slippes ut. For å synliggjøre dette, foreslår Miljødirektoratet å føye til adjektivet «lukkede» foran «beholdere». 9.3.1 Høringsforslag I høringsutkastet § 7 første ledd bokstav d, var det foreslått et unntak fra kravet om tillatelse ved innførsel av marine planter, virvelløse dyr og fisk, til «innesluttet bruk»: § 7. Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel (1) Det kreves ikke tillatelse ved innførsel av (…) d) marine planter, virvelløse dyr og fisk, som utelukkende skal holdes i beholdere på land, herunder akvarier, som er innrettet slik at organismer ikke kan slippe ut. (…) På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at forskriften § 7 første ledd bokstav d vedtas som følger (endring i kursiv): § 7. Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel (1) Det kreves ikke tillatelse ved innførsel av (…) d) marine planter, virvelløse dyr og fisk, som utelukkende skal holdes i lukkede beholdere på land, herunder akvarier, som er innrettet slik at organismer ikke kan slippe ut, (…) Innførsel av slike organismer skulle imidlertid meldes, jf. høringsutkastet § 8. Krav om melding skulle tre i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden, jf. høringsutkastet § 34. For høringsinnspill og vurderinger knyttet til meldeplikten, vises det til kapittel 13. 9.3.2 Høringsinnspill 9.4 Krav om tillatelse ved utsetting i sjø Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at det er svært uheldig at unntaket gjelder store udefinerte organismegrupper som akvarieorganismer. De mener at ingen fisk bør være unntatt fra kravet om tillatelse. 9.4.1 Høringsforslag Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) er svært fornøyd med unntakene for marine organismer til bruk i beholdere på land. Høringsutkastet § 11 første ledd bokstav b inneholdt et generelt krav om tillatelse ved utsetting av organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø og vassdrag: 9.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse for utsetting av (…) b) organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø og vassdrag, og (…) Forslaget til forskrift åpner for at marine planter, virvelløse dyr og fisk som utelukkende skal holdes i beholdere på land, kan innføres uten tillatelse. Slik innførsel forutsetter imidlertid at aktører som driver med slik hold påser at vann fra disse innretningene ikke tømmes i sjø eller vassdrag eller i avløp uten rensing, jf. forskriften § 22. Det vises i denne sammenheng til at forutsetningen for unntaket fra krav om tillatelse er at organismene «ikke kan slippe ut». (I tillegg er det krav om melding ved første gangs innførsel, jf. forskriften 82 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 9.4.2 Høringsinnspill 9.5.2 Høringsinnspill Fiskeridirektoratet peker på at det vil oppstå dobbeltregulering mellom havressursloven § 19 a og naturmangfoldloven når det gjelder utsett i sjø, og foreslår at det tas inn et nytt ledd i § 11 som lyder: «Utsetting av organismer i sjø med unntak av anadrome laksefisker krever tillatelse i henhold til lov om forvaltning av viltlevende marine ressursar (havressurslova) § 19 a». Fiskeridirektoratet uttaler at bruk av leppefiskarter og rognkjeks er svært viktig i bekjempelsen av lakselus. En stor andel av de fiskene som benyttes er fisket i andre områder enn der akvakulturanlegget ligger, og disse kan dermed ikke uten videre regnes som stedegne. Fiskerimyndighetene legger til grunn at det er tillatt å sette ut leppefisk og rognkjeks i akvakulturanlegg med laks og regnbueørret for avlusningsformål uten at det er gitt egne tillatelser til dette der disse artene er spesifisert. De regler i akvakulturregelverket som skal bidra til å hindre rømming vil imidlertid også omfatte disse artene når de benyttes i et anlegg. 9.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet har forståelse for at Fiskedirektoratet ønsker å synliggjøre at utsetting av marine organismer også krever tillatelse etter havressurslova. At krav om tillatelse etter naturmangfoldloven og forskrift om fremmede organismer ikke fritar fra krav om tillatelse etter annet regelverk, framgår allerede av natur mangfoldloven § 32 første ledd. Miljødirektoratet ser at det av pedagogiske grunner kan være behov for å ha med en slik presisering i selve forskriften. En generell formulering vil etter vårt syn være å foretrekke, da det kan tenkes dobbelregulering også på andre områder enn det som er virkeområdet for havressurslova. Miljødirektoratet foreslår på denne bakgrunn en tilføyelse i § 3 (saklig virkeområde) som klargjør at krav om tillatelse etter naturmangfoldloven og forskrift om fremmede organismer ikke fritar for tillatelse etter annet regelverk, jf. vurderingene under § 3. Fiskeridirektoratet peker på at det ikke er sagt noe nærmere i høringsnotatet eller merknadene som klargjør hva som ligger i begrepet «tillatelse» slik det er benyttet i forslaget til forskrift. Fiskeridirektoratet er opptatt av at leppefisk og rognkjeks skal kunne benyttes til avlusning, uten at det må utstedes egne tillatelser til utsett i akvakultur fra tildelingsmyndighetens side, eller drives saksbehandling under den foreslåtte forskriften for hvert enkelt utsett. Begge alternativer er kostnadsdrivende både for forvaltningen og næringen, og spesielt enkeltsaksbehandling vil ta mye tid for næringsaktørene, uttaler Fiskeridirektoratet. For å gjøre det klart at forskriften ikke innebærer et krav om at det må utstedes tillatelse til utsett av leppefisk og rognkjeks til avlusningsformål, ber Fiskeridirektoratet om at det settes inn en ny setning til slutt i omtalen av § 12, første ledd bokstav f, på side 7 i merknadene til forskrift om fremmede organismer som lyder: «Arter som benyttes som rensefisk i akvakulturanlegg med laks og regnbueørret inngår i tillatelsene som er gitt til akvakultur med laks og regnbueørret». Forslaget er basert på at disse merknadene vil bli publisert for informasjonsformål når forskriften er vedtatt. 9.5 Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting i sjø (akvakultur) 9.5.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 12 første ledd bokstav f inneholdt et unntak fra kravet om tillatelse for utsetting av akvatiske organismer som det er gitt tillatelse til utsetting av i eller i medhold av akvakulturloven: Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) mener at forskriften ikke bør legge opp til dobbeltreguleringer, og ønsker primært at akvakulturvirksomhet som drives i medhold av akvakulturlovgivningen skal unntas fra forskriftens saklige virkeområde i § 3. FHL peker på at matloven og akvakulturloven inneholder både aktsomhetsprinsipp og miljøreguleringer, samt reaksjonshjemler. FHL peker på at det i høringsnotatet sies at forslaget til forskrift § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) f) akvatiske organismer som det er gitt tillatelse til utsetting av i medhold av akvakulturloven. (…) 83 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Bruk av stedegen bestand som rensefisk utløser ikke krav om tillatelse etter forskrift om fremmede organismer. Dette vil være ressursbesparende for både næring og forvaltning. ikke overfører myndighet til Miljødirektoratet. De mener imidlertid at forskriftens ordlyd kan oppfattes som uklar når det gjelder bruk av rensefisk i akvakultur. Sekundært anbefaler de derfor følgende endring i unntaksbestemmelsen i § 12 første ledd bokstav f: «akvatiske organismer som er regulert eller som det er gitt tillatelse til utsetting av i medhold av akvakulturlovgivningen». Miljødirektoratet tilrår at det gis utsatt ikrafttredelse for kravet om tillatelse ved utsetting av ikke-stedegen leppefisk. Årsaken er at det er behov for å utrede nærmere hvordan kravet bør praktiseres, herunder hvordan man kan fastsette soner som leppefisken kan flyttes innenfor uten at utsettingen krever tillatelse. 9.5.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Det følger av naturmangfoldloven § 30 første ledd bokstav c at det kreves tillatelse etter natur mangfoldloven for å sette ut organismer, unntatt av stedegen stamme, i sjø eller vassdrag, «med mindre det foreligger tillatelse etter lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur». jf. også forskrift om fremmede organismer § 12 første ledd bokstav f. I forarbeidene til naturmangfoldloven framgår det at bakgrunnen for unntaket var at krav om tillatelse etter naturmangfoldloven ble vurdert som overflødig ved utsetting til akvakulturformål da akvakulturloven både stiller krav om at den omsøkte produksjonen skal være miljømessig forsvarlig (§ 6 første ledd bokstav a) og at akvakultur skal drives på en miljømessig forsvarlig måte (§ 10). I tillegg ble det vist til at bl.a. de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven kapittel II kommer til anvendelse når akvakulturlovens miljønorm skal forvaltes, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) om naturmangfoldloven. På denne bakgrunn opprettholder Miljødirektoratet forslaget til ordlyd i forskriften § 12 første ledd bokstav f. Direktoratet tilrår at kravet om tillatelse gis utsatt ikrafttredelse og foreslår ett nytt femte ledd i § 34 som lyder som følger: § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (5) Kravet om tillatelse til utsetting av rensefisk til bruk i akvakultur etter § 11 første ledd bokstav b, trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. 10 Innførsel og utsetting av landlevende pattedyr, krypdyr, fugler og amfibier Fiskerimyndighetene utsteder i dag ikke egne tillatelser til utsett av leppefisk og rognkjeks i akvakultur anlegg for avlusningsformål. Det blir dermed ikke foretatt noen vurdering av de miljømessige konse kvensene ved bruk av rensefisk i det enkelte oppdrettsanlegg, eller satt vilkår om miljømessig forsvarlig bruk av dette. De hensyn som begrunner unntaket i naturmangfoldloven § 30, blir dermed ikke ivaretatt i dagens forvaltning av leppefisk under akvakulturloven. Etter Miljødirektoratets syn, vil utsetting i oppdrettsanlegg av rensefisk som ikke er av stedegen bestand derfor være omfattet av kravet om tillatelse etter naturmangfoldloven og forskrift om fremmede organismer. Det at generelle regler om rømningssikkerhet også gjelder rensefisken, endrer ikke på det forhold at de miljømessige konsekvensene ved bruken i utgangspunktet ikke er vurdert. 10.1 Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av listeførte arter 10.1.1 Høringsforslag I høringsutkastet § 7 første ledd bokstav a ble det foreslått å unnta enkelte arter fra kravet om innførsels tillatelse gjennom oppføring i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse), bl.a. papegøyefugler og enkelte andre eksotiske fugler, hamster, kanin og marsvin, samt ilder, mink, sølvrev og blårev. 84 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 10.1.2 Høringsinnspill naturmangfoldet. NZB viser til at de i 2001 overleverte daværende Direktoratet for naturforvaltning ei liste over 260 tropiske fuglearter (utover papegøyefugler) som var antatt holdt i Norge på det tidspunkt. NZB mener at det er flere av disse som bør kunne føyes til vedlegg II, noe som de mener vil redusere kostnader både for næring og myndigheter. Mattilsynet viser til at hamster og ilder er blant «viltartene» som er oppført i vedlegg II, og antar at det er snakk om vilt fordi de domestiserte artene også finnes i vill tilstand, eller kan formere seg med ville artsfrender/underarter. Mattilsynet forstår det slik at hamster ikke vurderes som vilt mer enn f.eks. degus eller marsvin, men at hamster bare er et eksempel på en smågnagerart som står på lista. Mattilsynet foreslår at «hamster» endres til «enkelte arter smågnagere» for å unngå at folk tror hamster er noe spesielt i denne sammenheng. 10.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Gulhamster og kinesisk hamster er oppført i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse) på bakgrunn av at disse er eksplisitt nevnt blant de artene som skulle unntas fra kravet om tillatelse under forskriften, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009), side 401. Miljødirektoratet ønsker ikke å unnta uspesifiserte grupper med arter («enkelte arter smågnagere») slik Mattilsynet foreslår, da dette vil åpne for fri innførsel av arter som ikke er nærmere risikovurdert. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at artene som oppføres i vedlegg II bør være risikovurdert til lav risiko for skade på naturmangfoldet. De mener at ingen pattedyr og fugler bør være omfattet av unntaket fra kravet om tillatelse til innførsel. Veterinærinstituttet peker på at innførsel og utsetting av kamelider (lama og alpakka) utgjør en risiko for introduksjon av alvorlige smittestoff, siden dyr som importeres stammer fra land med en annen dyrehelsestatus enn den vi har i Norge. De uttaler at mange av infeksjonene og parasittene som rammer kamelider, også kan ramme storfe og småfe. Kamelider bør derfor fjernes fra vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse) og innførsel gjøres søknadspliktig, uttaler Veterinærinstituttet. Oppføringen i vedlegg II av papegøyer og andre arter av eksotiske fugler, samt av gjess, ender, kalkun, tamdue og struts, bygger på føringer gitt i forarbeidene, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009), side 401, og på risikovurderinger direktoratet har fått gjennomført6 7 . Det kan være aktuelt å unnta flere fuglearter fra kravet om tillatelse etter hvert, men dette fordrer et bedre kunnskapsgrunnlag om hvilken risiko for biologisk mangfold disse artene utgjør enn det vi har i dag. Oslo kommune og Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) peker på at vedlegg II inneholder internasjonalt truede arter, inkl. arter som er omfattet av CITES (bl.a. en rekke papegøyearter). Oslo kommune mener at disse av denne grunn bør fjernes fra lista. NZB mener at det må presiseres at arter som er lovlige å innføre uten tillatelse etter forskrift om fremmede organismer likevel kan behøve tillatelse under CITES. Miljødirektoratet har forståelse for innvendingene Veterinærtilsynet har mht. innførsel av kamelider (lama og alpakka). Til grunn for arbeidet med forskrift om fremmede organismer ligger imidlertid at vurderinger etter naturmangfoldloven kapittel IV ikke skal omfatte hensyn til dyrs liv og helse som ivaretas av matloven, jf. forskriften § 3 tredje ledd. Listeføringen av kamelider er tatt etter en vurdering av at dette er forsvarlig ut i fra hensynet til biologisk mangfold, og tar ikke høyde for den dyrehelsemessige risiko disse artene måtte utgjøre. NZB mener at antallet fuglearter i vedlegg II, utover papegøyefugler, er svært lavt og at det bør kunne utvides betydelig uten negative konsekvenser for 6 Gjershaug, J. O. 2012. Vurdering av risiko for biologisk mangfold ved innførsel av papegøyer og andre eksotiske fugler for innesluttet hold i bur - NINA Rapport 817. 42 s. 7 Gjershaug, J. O. 2012. Vurdering av risiko for biologiske mangfold ved innførsel og utsetting av gjess, ender, kalkun, tamdue og struts NINA Rapport 787. 81 s. 85 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Som NZB uttaler, vil ikke et unntak fra kravet om tillatelse etter forskrift om fremmede organismer frita fra et eventuelt krav om tillatelse etter CITES. For å tydeliggjøre dette, foreslår Miljødirektoratet følgende tilføyelse i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse): «Generelt vilkår: Det forutsettes at innførselen utføres i samsvar med kravene til aktsomhetsplikt mv. i kapittel V og forskriftens øvrige bestemmelser, samt med øvrig gjeldende regelverk, herunder forskrift 15. november 2002 nr. 1276 til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES).» Miljødirektoratet vil presisere at dette kun gjøres av pedagogiske grunner, og at dette ikke er nødvendig rent juridisk. Vi viser for øvrig til tilføyelsen som er gjort i forskriften § 3 om at kravet om tillatelse etter forskrift om fremmede organismer ikke fritar fra tillatelse etter annet regelverk. Følgende forslag til bestemmelse om hold av vilt ble sendt på høring: § 30. Innesluttet hold av vilt Innesluttet hold av vilt som kan innføres i medhold av § 7 første ledd bokstav a, jf. vedlegg II, er tillatt såframt holdet utøves i samsvar med kravene i kapittel V og kravene til internkontroll i § 26, og viltet ikke er innført i strid med forskrift 15. november 2002 nr. 1276 til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES). For ilder (Mustela putorius) gjelder adgangen til innesluttet hold etter første punktum kun for dyr som er sterilisert. 10.2.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at det bør kreves tillatelse ved innførsel av mink til Norge og foreslår at arten strykes fra vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse). Fylkesmannen peker på at mink, på grunn av tidligere rømninger fra pelsdyrfarmer, i dag er etablert i hele Norge, med unntak av noen få øyer i god avstand fra land. Fylkesmannen peker på at minken kan opptre i høye tettheter da den kan utnytte et bredt spekter av føderessurser, samtidig med at den har evne til å hamstre mat. Selv ved moderate tettheter vil derfor minken kunne gjøre uforholdsmessig store innhogg i sårbare bestander. Videre uttaler Fylkesmannen at mink er en av hovedårsakene til tilbakegangen i mange hekkebestander av ulike arter, særlig bakkehekkende sjøfugl som alke, teist, ærfugl og terner, samt horndykker. Videre pekes det på at mink er en effektiv predator på edelkreps og anadrom laksefisk, og at rødlistearten hubro indirekte blir negativt påvirket av mink. Fylkesmannen peker også på at mink utgjør en svært høy økologisk risiko i henhold til Artsdatabanken risikovurdering Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. For å redusere forekomsten av mink i naturmiljøet, er det særlig viktig å sette i gang snarlige tiltak for å få samtlige minkfarmer og pelsdyrfarmer rømningssikre, uttaler Fylkesmannen. 10.2 Innførsel og hold av pelsdyr, samt hold av andre arter 10.2.1 Høringsforslag I høringsutkastet § 7 første ledd bokstav a ble det foreslått å unnta mink, blårev og sølvrev (pelsdyr) fra kravet om innførselstillatelse gjennom oppføring i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse). Vilkåret nedfelt i vedlegg II var at individene var fra oppdrett, og at innførselen var til «pelsdyroppdrett i rømmingssikre anlegg». Hold av vilt i fangenskap er i utgangspunktet forbudt, jf. viltloven § 7 første ledd. Med hjemmel i viltloven § 7 andre ledd, ble det derfor foreslått i høringsutkastet § 30 at innesluttet hold av nevnte pelsdyr, og de øvrige viltartene oppført i vedlegg II, skulle være tillatt uten særskilt tillatelse, på visse vilkår. Ilder var også foreslått unntatt fra kravet om innførselstillatelse under betingelse av at denne var «fra oppdrett», jf. vilkåret nedfelt i vedlegg II. For ilder ble det presisert at tillatelsen til innesluttet hold kun gjaldt dyr som var sterilisert, og at hold av avlsdyr krevde særskilt tillatelse etter viltloven. Norges pelsdyralslag uttaler at det er svært uklart for dem hvilke bestemmelser i forskriften som regulerer pelsdyrhold, og om forskriften i det hele tatt skal komme til praktisk anvendelse for pelsdyrhold. De mener at forskriften er svært lite tilpasset en landproduksjon som pelsdyrhold. De peker på at pelsdyrhold ikke er fullstendig innesluttet og at dette 86 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 krav til sikring av anlegg, da empirien klart viser at nåværende regelverk gjennom naturmangfoldloven og næringsspesifikke forskrifter ikke er gode nok. Samtidig mener de forskriften i begrepsbruk og definisjoner må ha et realistisk forhold til rømming. kan forstås som «utsetting» ettersom rømming ikke er fullstendig utelukket. De forutsetter at pelsdyrhold ikke regnes som utsetting som utløser krav om tillatelse etter forskriften § 11. Norges pelsdyrsalslag foreslår at vilkårene i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse) knyttet til sølvrev, blårev og mink, endres fra «til pelsdyroppdrett i rømningssikre anlegg», til «til pelsdyroppdrett sikret mot rømning i henhold til forskrift om hold av pelsdyr». De viser til at et anlegg ikke vil være 100 % rømningssikre, og at bestemmelser om sikring av pelsdyrgårdene mot rømning i dag er fastsatt i pelsdyrforskriften. Fylkesmannen i Hedmark mener at ordet «innesluttet» i § 30 burde bli definert i § 4 eller byttet ut med «innestengt» eller «innhegnet». Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) forutsetter at det obligatoriske kravet om sterilisering av ilder har blitt vurdert opp mot dyrevelferdslovens § 9 andre ledd. 10.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Norges pelsdyravlslag viser til at det i merknadsnotatet framgår at hold av pelsdyr ikke er tillatt etter viltloven, men at forskriften § 30 åpner for dette. De mener at det er åpenbart at viltloven ikke legger begrensninger på hold av pelsdyr som husdyr. Videre viser de til at det heter at hold av avlsdyr ikke er tillatt etter denne bestemmelsen, noe de mener betyr at det ikke vil være anledning til å drive avl av pelsdyr, dersom pelsdyr skal regnes som vilt. Som det ble gjort rede for i høringsnotatet, kan bruk av vilt i pelsdyroppdrett medføre uheldige følger for naturmangfoldet. Minken påvirker norsk naturmangfold hovedsakelig gjennom predasjon, bl.a. på kolonihekkende sjøfugler, mens rømt farmrev representerer en spesiell trussel mot fjellrev og rødrev. Til tross for dette, er det Miljødirektoratets vurdering at innførselen av mink, sølvrev og blårev til bruk i pelsdyroppdrett bør være unntatt krav om tillatelse, da selve innførselen av disse artene ikke forventes å medføre negative effekter for naturmangfoldet. Miljødirektoratet opprettholder derfor forslaget om at disse tre pelsdyrartene skal være oppført i vedlegg II (organismer som kan innføres uten tillatelse). Miljødirektoratet støtter imidlertid innspillene til de høringsinstansene som mener at vilkårene i vedlegg II knyttet til sølvrev, blårev og mink, bør endres, da det kan oppfattes som noe uklart hva som ligger i vilkåret «til pelsdyroppdrett i rømningssikre anlegg». For å klargjøre at innførsel kan skje hvis pelsdyrene skal brukes i pelsdyroppdrett som skjer i henhold til gjeldende regelverk under dyrevelferdsloven, foreslår Miljødirektoratet å endre vilkåret i vedlegg II til «til pelsdyroppdrett som utøves i samsvar med forskrift 17. mars 2011 nr. 296 om hold av pelsdyr». Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at uttrykket «rømningssikre anlegg», som er satt som vilkår for innførsel av pelsdyr i vedlegg II, er et høyst tvilsomt og villedende begrep, og peker på at anlegg som angivelig skal være «rømningssikre» likevel er utsatt for rømming, for eksempel som følge av menneskelig svikt, ekstreme værforhold, sabotasje med videre. De peker på at heller ikke pelsdyrforskriften bruker dette begrepet, og etterlyser en forklaring av begrepet. Primært mener SABIMA at arter som krever «rømningssikkerhet» burde vært forbudt å innføre, slik det er gjort med amerikansk hummer. Sekundært mener de at et annet og mer dekkende og troverdig/realistisk begrep bør benyttes, f.eks. «anlegg som er godkjent etter pelsdyrforskriften». I tillegg bør det erkjennes i forskriften eller i merknadene at rømmingssikkerhet vanskelig kan oppnås. Viltloven § 7 fastsetter at ingen skal holde vilt i fangenskap med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov. Etter viltloven § 7 andre ledd kan Kongen gi forskrift om bl.a. adgang til å holde vilt i fangenskap. Med vilt menes «alle viltlevende landpattedyr og fugler, amfibier og krypdyr», jf. viltloven § 2. I Ot. Prp. nr. 54 (1992-1993) om lov SABIMA mener videre at «innesluttet hold av vilt», jf. forskriften § 30 er et problematisk begrep. De uttaler at det knapt finnes noen rømningssikre anlegg, og viser til erfaring med oppdrettslaks og mink og rev som rømmer til tross for at begge næringene bruker «rømningssikre» anlegg. SABIMA etterlyser strengere 87 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 om endringer i viltloven, gir Miljøverndepartementet følgende uttalelse knyttet til forslaget om å innta et generelt forbud mot å hold vilt i fangenskap i viltloven § 3 (nåværende viltloven § 7): Når det gjelder hold av øvrige arter av bl.a. fugl som er oppført i vedlegg II, bl.a. flere tropiske fuglearter, så videreføres adgangen til hold av disse når holdet skjer «innendørs eller i lukkede bur eller i innhegning», jf. ny § 13 andre ledd. Begrepet «innesluttet hold» utelates fra bestemmelsen, et begrep som flere høringsinstanser har pekt på er uklart. Bestemmelsen om hold flyttes til kapittel III (utsetting og omsetning av organismer), da hold av organismer som ikke er vilt, og som dermed ikke krever tillatelse under viltloven, kan være «utsetting» i naturmangfoldlovens forstand (se kapittel 11 om virvelløse dyr). Da Miljødirektoratet foreslår en tilføyelse i vedlegg II om at innførselen må utføres i samsvar med gjeldende regelverk, bl.a. CITESforskriften, ser vi det ikke lenger som nødvendig å eksplisitt nevne dette i ny § 13. «Miljøverndepartementet har vurdert om reguleringen også skal gjelde for tradisjonell pelsdyroppdrett av f.eks. mink og rev. Dette er arter som kan defineres som vilt i viltlovens forstand, men denne virksomheten har lang tradisjon. Departementets forslag tar derfor ikke sikte på å regulere tradisjonell pelsdyroppdrett av f.eks. mink og rev, men vil fremheve at de hensynene som viltloven bygger på også kan være relevante ved reguleringen av denne virksomheten. Utarbeiding av forskrifter til § 26 nr. 8 vil skje i samråd med Landbruksdepartementet.» Uttalelsen klargjør at mink og rev til pelsdyroppdrett er å anse som «vilt». Miljødepartement tilkjennegir samtidig at de med bestemmelsen om hold under viltloven, ikke tok sikte på å regulere tradisjonell pelsdyroppdrett av mink og rev. All den tid viltloven § 7 ikke unntar hold av vilt til pelsdyroppdrett fra det generelle forbudet mot hold av vilt, legger imidlertid Miljødirektoratet til grunn at slikt hold – ut i fra en ordlydstolkning - likevel faller inn under forbudet i § 7. Ønsker man å unnta slikt hold fra krav om tillatelse og annen nærmere regulering etter viltloven, kreves det at Kongen gjennom forskrift gir adgang til slikt hold. Det er på denne bakgrunn Miljødirektoratet har foreslått å gi adgang til slikt hold uten tillatelse i høringsukastet § 30. Dette betyr at vi legger til grunn at hold av vilt ikke regnes som utsetting som utløser krav om utsettingstillatelse etter forskriften. Forslaget til forskrift som ble sendt på høring, la opp til at kun steriliserte individer av ilder var unntatt fra krav om tillatelse til hold etter viltloven. Dette var begrunnet med at viltlevende ilder er vurdert til kategorien sårbar i Norsk rødliste for arter 2010, og at rømming av ikke-steriliserte domestiserte former av ilder antas å kunne true den norske bestanden ved innkrysning. Som NZB påpeker, er hensynet til uheldige følger for biologisk mangfold ikke grunnlag for kastrering av dyr etter dyrevelferdsloven. Det kan derfor forventes et betydelig antall søknader om hold av ilder, og så lenge det ikke kan stilles krav om sterilisering, vil det være vanskelig å stille egnede krav som kan forhindre slik innkrysning. Det vil videre være urimelig å avslå alle søknader om hold av ilder, som har vært benyttet som kjæledyr i Norge i mange år. Miljødirektoratet foreslår derfor å fjerne kravet om tillatelse for hold av ilder som ikke er sterilisert, men ønsker å komme tilbake til det opprinnelige forslaget om krav til sterilisering dersom dyrevelferdsloven blir endret med hensyn til hvilke forhold som kan forsvare kastrering av dyr. Hensikten med bestemmelsen om hold av vilt (hørings utkastet § 30) har vært å gi adgang til hold av mink og rev som utøves i samsvar med forskrift 17. mars 2011 nr. 296 om hold av pelsdyr (pelsdyrforskriften). Det har ikke vært hensikten å tillate hold av mink og rev som «kjæledyr» i private hjem. For å tydeliggjøre dette, foreslår Miljødirektoratet å omstrukturer bestemmelsen noe, slik at det framgår tydelig at hold av mink, sølvrev og blårev kun kan skje uten tillatelse når holdet utøves i samsvar med pelsdyrforskriften. Dette framgår nå i ny § 13 første ledd. Som det fremgår av høringsbrevet vil Klima- og miljødepartementet vurdere å foreslå mer spesifiserte bestemmelser om hold av pelsdyr, basert på innstillingen til det regjeringsnedsatte utvalget om pelsdyrnæringen. Miljødirektoratet foreslår følgende nye bestemmelse om hold av fremmede organismer: § 13. Hold av fremmede organismer (1) Det kreves ikke tillatelse ved hold av a) mink (Neovison vison), sølvrev (Vulpes vulpes), blårev (Vulpes lagopus) og krysninger mellom revetypene, når holdet utøves i samsvar med forskrift 17. mars 2011 nr. 296 om hold av pelsdyr, 88 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 b) øvrige fremmede organismer som kan innføres i medhold av § 7 første ledd bokstav a, jf. vedlegg II, innendørs, eller i lukket bur eller innhengning (2) Holdet må utøves i samsvar med kravene til aktsomhet i kapittel V. Utsetting vil kun kreve tillatelse etter naturmangfold loven da viltlovens utsettingsbestemmelse vil bli opphevet som følge av vedtagelse av forskrift om fremmede organismer. Miljødirektoratets opprettholder forslaget til regulering av utsetting av vilt i forskriften § 11. 10.3 Utsetting av vilt 11 Innførsel og utsetting av landlevende virvelløse dyr 10.3.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 11 første ledd bokstav a inneholdt krav om tillatelse ved utsetting av vilt: § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse ved utsetting av a) vilt av arter, underarter eller bestander som ikke fra før finnes naturlig i distriktet, (…) 11.1 Innførsel og utsetting av mørk jordhumle til pollinering i drivhus 10.3.2 Høringsinnspill Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) mener at søknader om utsetting bør håndteres av Fylkesmannen eller fylkeskommunen, eventuelt kommunen. Videre mener de at det bør være mulig å få tillatelse til utsetting av rapphøns og fasan, arter som etter forbundets syn naturlig har forekommet i små bestander i deler av landet. Utsetting av disse utgjør ikke noen trussel mot naturmangfoldet og de har ikke potensial for spredning over store områder, mener NJFF. 11.1.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 6 inneholdt et generelt krav om tillatelse for innførsel av virvelløse dyr, herunder mørk jordhumle. Høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c inneholdt et krav om tillatelse for utsetting av «øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet», herunder mørk jordhumle. 11.1.2 Høringsinnspill Norges skogeierforbund uttaler at utsetting av fasaner og rapphøns for fuglehundtrening vil kreve tillatelse etter både naturmangfoldloven og viltloven. Landbruks- og matdepartementet (LMD) hevder at forslaget om bruk av mørk jordhumle slik det foreligger ikke synes å være tilstrekkelig vurdert opp mot andre relevante hensyn, blant annet nærings-, forbruker og andre samfunnsinteresser. LMD anfører at det i regelverket må åpnes for at man kan importere og bruke jordhumler. LMD er enig i at det bør stilles krav til rømningssikring, men at kravene ikke må være så absolutte og kostnadskrevende at dette i praksis stenger for import og bruk av jordhumler. Kravene må utformes slik at man hindrer rømning i størst mulig grad, noe også produsentene ønsker og er tjent med. 10.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Etter søknad vil det være mulig å få tillatelse til utsetting av rapphøns og fasan til for eksempel jakt hundtrening. Hvorvidt tillatelse blir gitt, vil avhenge av en konkret vurdering, hvor bl.a. den eventuelle økologiske risikoen forbundet med utsettingen vil bli vektlagt. Når det gjelder hvem som bør være vedtaksmyndighet, er dette nærmere omtalt i kapittel 17. LMD ber om at reglene knyttet til bruk av mørk jordhumle til pollinering gjennomgås på nytt og at eventuelle krav utarbeides i samarbeid med næringen 89 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 avlede humler bringer med seg parasitter/sykdommer. Det hevdes videre at import av humler, dersom dette går ut over ville bestander av humler, vil utgjøre risiko for store økonomiske tap for det norske landbruket. Humler er særlig viktige for produksjon av kløverfrø tilpasset norsk jordbruk, men også andre produksjoner som er avhengig av insektpollinering, vil risikere store tap. Norsk Landbruksrådgivning mener at det må satses på norsk produksjon av humler til pollinering, slik at man finner en løsning som er til beste både for produksjon i veksthus og på friland samt norsk natur. og relevante fagmiljøer. Dette for å ivareta hensynet til forenkling og brukervennlighet, samt bidra til at reglene i praksis vil være egnet til både å hindre uønsket rømming og samtidig ivareta hensynet til at norsk drivhusproduksjon kan utvikle seg videre i tråd med målsetningene. Landbruksdirektoratet mener at Miljødirektoratet må ta høyde for at det tidvis kan være vanskelig å få tak i stedegne humler til bruk til pollinering i drivhus ved behandling av søknader om innførsel og bruk av slike organismer. NGF ber om at det gjennomføres en uhildet undersøkelse av genetikk og helsetilstand på aktuell importert mørk jordhumle i Norge. NGF mener også at det bør gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse av konsekvensene ved forskriften. NGF uttaler at tomater dyrkes på et areal på 363 daa høyteknologiske veksthus. I en normal produksjonssesong i Norge plantes blomstrende planter i februar, med høstestart tidlig i mai, og avslutning og fjerning av plantene i oktober. Blomstring, og dermed pollinering, skjer fra innplanting til 6-8 uker før utrivning. Helårsproduksjon har vært mulig de siste 3-4 årene grunnet tilgang på kunstig lys. LMD, Norges Gartnerforbund (NGF) og Norges Bondelag hevder at prognosene for samlet norsk tomatproduksjon i 2014 er 13 000 tonn med en førstehåndsverdi på 185 millioner kroner. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Rogaland (støttet av Skedsmo kommune og Orkla landbruk) mener at regelverket for import, omsetning og utsetting av humler bør være strengt eller strammes inn. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at humler er på sterk tilbakegang i Norge og at tambier kan være en mulig negativ påvirkningsfaktor på villbier og humler. NGF mener at norsk produksjon til en viss grad kan dekke behovet for humler til pollinering, men at de norske humlene ikke klarer pollineringsoppgaven om vinteren. Det hevdes at helsetilstand for importert mørk jordhumle (og dermed også pollineringsevnen) er vesentlig bedre og jevnere enn for de norskproduserte humlene. Fylkesmannen i Rogaland peker på at artsgruppa har hatt en nedgang globalt sett, og at det er et stort behov for en føre var-tilnærming til hvilke effekter fremmede bestander kan gi. I tillegg til å være vektorer for smittestoff, uttaler Fylkesmannen at det er genetiske forskjeller mellom bestander av mørk jordhumle, og at det er derfor fremmede bestander importeres til veksthus i Rogaland. Fylkesmannen mener at det ikke vil være mulig å etablere isolerte forhold i veksthus, og at rømming vil være en sikker konsekvens av bruken av importerte humler. NGF uttaler at de står ved et veiskille, der de må velge mellom å satse på videreføring og utvikling av norsk humleproduksjon, eller om de skal satse på import. For norskproduksjon påpekes at man må få inn nye humleprodusenter som må ha klare rammer, økonomisk og markedsmessige, og mht. hvilke krav som gjelder etter naturmangfoldloven og mht. humlehelse. For satsing på import stiller NGF spørsmål til om slik import vil gjøre skade om humlene kommer ut i norsk natur. NGF mener det ikke er åpenbart at Norge har en annerledes situasjon enn våre naboland, der det ifølge Norsk Gartnerforbund anses som trygt å bruke de samme importerte humlene. Oslo kommune uttaler at det bør være forbud mot innførsel av fremmede humler til landbruksproduksjon, da slike kan gjøre stor skade på hjemmehørende humler. Norsk Landbruksrådgivning støtter krav om tillatelse ved innførsel og en streng oppfølging av kravene for å innvilge innførsel, og at forskriften må hindre at det importeres humler som kan komme ut i norsk natur. De peker på at det er dokumentert at kommersielt Hva gjelder saksbehandlingstid, uttaler NGF at det er viktig at denne er kort, og at det ønskes mulighet for 90 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 at søknadsprosedyren kun skjer én gang i året, i god tid før gartneriene har behov for humlene. NGF mener også at kravene som stilles til søknad er urimelig høye. i drivhus, og sesongen for tomatproduksjon varte fra februar til november hvert år. Med bruk av vekstlys i enkelte gartnerier, har det de siste årene vært mulig med helårsproduksjon av tomater. Flere høringsinstanser har uttalt at mange tomatprodusenter har behov for å bruke innført mørk jordhumle Bombus terrestris til pollinering i veksthus fordi det tidvis kan være vanskelig å få tak i humler fra norske bestander. Særlig gjelder dette i vintermånedene, når de norskproduserte jordhumlene ikke er ansett som et reelt alternativ. Flere høringsinstanser hevder også at de norskproduserte jordhumlene ikke er like effektive i bruk som humlene importert fra Belgia/Nederland. For å oppfylle aktsomhetsplikten i § 18 mener NGF at det vil være tilstrekkelig å gjennomføre enkelte tiltak, som oppramses i høringsbrevet. Dersom det i tillegg vil kreves rømningssikring med nett, påpeker NGF at det må tas hensyn til at slike innretninger må ivareta brannsikkerhet, luftsirkulasjon, naturlig lysstråling, renhold, tilpasninger til veksthuskonsentrasjoner og elektrisk styrte lukke-/åpne-mekanismer i lufteluker. Basert på sonderinger hevder NGF at investerings- og driftskostnader kan beløpe seg til 350 000 kr pr. daa veksthusareal. NGF hevder at den samlede investeringskostnaden kan beløpe seg til mer enn 200 millioner kroner for hele den norske tomatproduksjonen. NGF ber om at det gjøres en samfunnsøkonomisk analyse før det stilles krav om å rømningssikre veksthus, og påpeker at det uansett aldri vil være mulig å rømningssikre veksthus 100%. Direktoratet har innhentet kunnskap om risiko ved innførsel og bruk av mørk jordhumle produsert i utlandet til bruk ved pollinering. Kunnskapsgrunnlaget avdekker at importert utenlandsk mørk jordhumle utgjør en svært høy risiko for norske arter gjennom et dokumentert stort potensiale for overføring av genetisk materiale til stedegne humler av samme art, og en sterk indikasjon på at de konkurrerer med andre humlearter slik at de påvirker bestandsstørrelsen av disse negativt. I tillegg er det dokumentert risiko for overføring av smittsomme parasitter og sykdommer til stedegne humler eller planter. Selv om disse effektene til dels også gjelder de norske humlene, antakeligvis med unntak av overføring av genetisk materiale, er risikoen ved bruk av mørk jordhumle fra norske bestander i veksthus lavere. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at et forbud mot innførsel er et mer relevant virkemiddel for regulering av utenlandsk mørk jordhumle enn krav om tillatelse. SABIMA viser til at innførsel og bruk av mørk jordhumle fra Belgia som pollinatorer i norske drivhus er en veldokumentert trussel for den nært beslektede, stedegne Bombus terrestris. SABIMA hevder at det synes umulig å etablere veksthus som er rømningssikre, og der menneskelige feil kan elimineres. SABIMA hevder at kun et lite antall humler som slipper ut vil kunne gjøre stor skade. SABIMA hevder at å forby import av humler gjennom forskriften om fremmede organismer vil være et viktig verktøy for å sikre humlebestandene i Norge. Det vises til at norsk produksjon fungerer utmerket til formålet, og at ønsket om import i hovedsak skyldes ønsket om tilgang på billigere og marginalt mer effektive pollinatorer. Flere høringsinstanser har uttalt at reguleringen av innførsel og bruk av fremmed mørk jordhumle bør være streng. Samtidig er det flere instanser som påpeker viktigheten av at man har tilgang på humler til pollinering. Avgjørelsen av om det blir gitt tillatelser til innførsel og utsetting av utenlandsk mørk jordhumle vil bygge på en konkret vurdering av den enkelte søknad, hvor vurderinger knyttet til bl.a. økologisk risiko og handlingsalternativer (bl.a. muligheten for bruk av humler fra norske bestander), vil stå sentralt. 11.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding I utgangspunktet vurderer direktoratet at bruk av humler av utenlandsk opprinnelse i drivhus vil være i strid med formålet med forskriften. Selv rømming av få individer kan medføre negative effekter på biologisk mangfold. Noen tiltak kan gjennomføres for å redusere risikoen for rømming, men direktoratet anser det som urealistisk med tilstrekkelig rømningssikre drivhus, noe også enkelte høringsinstanser har påpekt. Bruk Forslaget legger opp til at det vil være krav om tillatelse ved innførsel og utsetting (herunder bl.a. bruk i veksthus) av insekter til pollinering. Innførsel og bruk av utenlandsk mørk jordhumle til pollinering av tomatplanter i drivhus har pågått siden våren/ sommeren 2012. Før importen av humler ble igangsatt ble det benyttet norskprodusert mørk jordhumle 91 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 av nett er et alternativ som vil redusere risikoen for rømming, men bransjen hevder at dette innebærer uforholdsmessige kostnader, i tillegg til at direktoratet vurderer at heller ikke nett vil være en garanti mot rømming. Samtidig vil humler basert på norsk stamme være tilgjengelig store deler av året. 11.2 Innførsel og utsetting av europeisk honningbie 11.2.1 Høringsforslag I forslaget til forskrift ble det foreslått å unnta honningbier fra kravet om tillatelse for innførsel og utsetting gjennom oppføring i vedlegg II og V, jf. forskriften §§ 7 første ledd bokstav a og § 12 første ledd bokstav a. Basert på en samlet vurdering av risiko ved bruk av importert mørk jordhumle og at det som et alternativ kan benyttes Bombus terrestris basert på norske populasjoner til pollinering, anser direktoratet at det er mye som taler for at det ikke bør gis tillatelser til bruk av utenlandske humler i drivhus. På bakgrunn av høringen og samtaler med norske produsenter av mørk jordhumle, er imidlertid direktoratet innforstått med at produksjonen av norsk mørk jordhumle per i dag ikke dekker behovet for pollinerende insekter for produksjon av tomater i perioden fra om lag 15. november til om lag 15. februar. Gjeldende kunnskapsgrunnlag tilsier i tillegg at bruk av humler av utenlandsk opprinnelse om vinteren innebærer en noe lavere risiko enn om sommeren. På denne bakgrunn vurderer direktoratet at det vil være aktuelt å gi tillatelser til innførsel og bruk i veksthus av utenlandsk jordhumle i perioden fra om lag 15. november til 15. februar dersom humler av norsk opprinnelse ikke dekker etterspørselen. Slike tillatelser vil i så fall gis med vilkår som vil redusere risikoen, herunder krav om dronninglås, destruering av bol, sikker avfallshåndtering, samt krav om rutiner som skal sikre at vilkårene følges. I utgangspunktet anser Miljødirektoratet at det ikke er behov for å kreve bruk av nett i drivhusene i de delene av landet der bruk av utenlandske humler til vinterproduksjon av tomater hittil har vært aktuelt. 11.2.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Rogaland mener at regelverket for import, omsetning og utsetting av tambier bør være strengt eller strammes inn. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til at oppføring av europeisk honningbie i vedlegg II er begrunnet i at det ikke foreligger kunnskap om risiko for naturmangfoldet som tilsier at det bør være krav om tillatelse for utsetting. Fylkesmannen uttaler at villbier er på sterk tilbakegang i Norge og at tambier kan være en mulig negativ påvirkningsfaktor på villbier. Fylkesmannen mener at dette bør undersøkes nærmere før en unntar europeisk honningbie fra krav om tillatelse. Fylkesmannen i Rogaland peker på at artsgruppa har hatt en nedgang globalt sett, og at det er et stort behov for en føre-var-tilnærming mht. hvilke effekter fremmede bestander kan gi. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) stusser over at europeisk honningbie skal kunne importeres uten forbehold. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold påpeker at Norge i Nord-Europa tilhører de få land som fortsatt har igjen den opprinnelige brune bia Apis melifera. I tillegg kommer det som kan bringes inn av patogener, uttaler SABIMA. For at bruk av mørk jordhumle basert på norske bestander skal være et alternativ, er det avgjørende at produksjonen blir opprettholdt. Som følge av konkurranse med importert jordhumle har denne produksjonen blitt noe redusert i den senere tid. I høringen kom det også fram at det kan være noen utfordringer i forbindelse med at det per i dag er få aktører som på lang sikt vil kunne drive med produksjon av jordhumle i Norge. Direktoratet tar dette innspillet til etterretning, og ser behovet for at det må legges til rette for å øke den produksjonen av humler til pollinering basert på norske bestander. 11.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Europeisk honningbie til honningproduksjon ble i forslaget som var på høring foreslått oppført i vedlegg II og V til forskriften, og dermed unntatt fra krav om tillatelse både ved innførsel og utsetting. Miljødirektoratet tilrår at kravet om tillatelse ved innførsel og utsetting (bruk) av mørk jordhumle opprettholdes. 92 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 europeisk honningbie opprettholdes, men anbefaler en spesifisering i vedlegg II og V om at unntakene kun gjelder når formålet med innførselen og holdet er birøkt. Det er dokumentert at det har blitt drevet birøkt i Norge siden 1700-tallet, og enkelte funn kan tyde på at birøkt har funnet sted i Norge helt tilbake til middelalderen. Det var i 2013 ca. 40 000 bisamfunn i Norge, og noe over 11 000 birøktere søkte i 2014 om tilskudd til driften. Det finnes indikasjoner på at birøkting i visse områder kan medføre risiko for kritisk truede arter som rødknappsandbie, og innførsel og bruk av honningbier kan også medføre risiko for spredning av sykdommer. På bakgrunn av denne risikoen har Miljødirektoratet forståelse for at det stilles spørsmål ved hvorfor innførsel og bruk av honningbie er unntatt fra krav om tillatelse. 11.3 Innførsel og utsetting av hobbydyr og arter til bruk som agn 11.3.1 Høringsforslag I forslaget til forskrift ble det foreslått å unnta en rekke virvelløse dyr som benyttes i hobbyøyemed (flere arter taranteller, pinnedyr, biller, knelere, sirisser og kakerlakker) fra kravet om innførselstillatelse gjennom oppføring i vedlegg II. jf. forskriften § 7 første ledd bokstav a. Miljødirektoratet legger avgjørende vekt på at risikoen som honningbier kan utgjøre for biologisk mangfold ikke er av ny dato, siden det har blitt drevet med birøkt i flere hundre år. Dette til forskjell fra bla bruk av utenlandske humler til pollinering som til sammenligning er en ny aktivitet der man fortsatt i stor grad kan forhindre negative effekter for biologisk mangfold gjennom en streng regulering. Både innførsel og hold av bier til birøkt er i dag strengt regulert under birøktforskriften. Selv om denne forskriften ikke har som formål å hindre uheldige følger for biologisk mangfold, bidrar forskriften til å motvirke slike følger bl.a. ved å hindre spredning av parasitter m.m. som kan påvirke viltlevende arter. Miljødirektoratet ser at det kan være behov for å gå igjennom denne forskriften for å vurdere om den i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til biologisk mangfold, og vil ta opp dette spørsmålet med Mattilsynet. Dersom nytt kunnskapsgrunnlag tilsier at det er behov for bedre kontroll med innførsel og hold av honningbier enn det er mulig å oppnå gjennom revisjon av birøktforskriften, kan det også det være aktuelt å foreslå nye krav i forskrift om fremmede organismer. Videre ble det foreslått å oppføre alle norske meitemarkarter, én spyflueart, én gullflueart, og to arter av fjærmygg på vedlegg II og V, slik at de kan innføres og benyttes til fiske uten tillatelse, jf. forskriften § 7 første ledd bokstav a og § 12 første ledd bokstav a. 11.3.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Nord-Trøndelag frykter at de 18 artene meitemark som er oppført i vedlegg II kan være potensielle «spredningsarter» for andre uønskede skadelige fremmede organismer. Disse vil i neste omgang kunne bli skadelige for våre naturlige og stedegne fiskearter og vårt øvrige naturmiljø. Sett i et «føre-var-perspektiv» foreslår Fylkesmannen at samtlige av disse 18 arter av meitemark strykes fra vedlegg II. Fylkesmannen mener at det bør kreves tillatelse ved innførsel av disse artene til Norge, og at de bør legges inn på listen i vedlegg III – Organismer som ikke er omfattet av unntak fra kravet om innførselstillatelse. Selv om det foreslås unntak fra krav om tillatelse, vil innførsel og bruk av innført honningbie likevel omfattes av aktsomhetskravene i forskriftens kapittel II. Aktsomhetskravene kan bl.a. innebære at det ved utsetting av honningbier i visse områder, eksempelvis i nærheten av bestander av rødknappsandbie, inntreffer plikt til eksempelvis å innføre tiltak for å unngå at honningbiene konkurrerer med rødknappsandbier, eller til å avstå fra honningproduksjon. Norske torv- og jordprodusenters bransjeforbund peker på at meitemarkarten Eisenia veneta, som er en slektning av Eisenia fetida og EIsenia andrei, ikke er oppført i vedlegg II. Denne importeres hyppig som fiskeagn. Om arten uttales at denne ikke hører naturlig til i norsk fauna, men at den opptrer i meitemarkoppdrett sammen med de øvrige Eiseniaartene. Arten er større enn E. fetida, og har mange Miljødirektoratet tilrår på denne bakgrunn at unntaket fra krav om tillatelse ved innførsel og utsetting av 93 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 CITES som begrunnelse for at arten ikke bør oppføres på positivliste. Fordi det ikke finnes noen biologiske grunner for ikke å inkludere slekten Brachypelma, bør disse legges til i vedlegg II. Det samme gjelder for Aphanopelma albiceps og A. pallidum, uttaler NZB. likhetstrekk. E. veneta er mer følsom for kald vinter enn de norske Eisenia artene, men risikoen for at arten etablerer seg i Norge vil øke dersom milde vintre uten tele blir mer vanlig. Fylkesmannen i Rogaland ser ingen grunn til å være artsspesifikk når det gjelder taranteller og muligens meitemark i vedlegg II. NZB uttaler videre at skorpioner i liten grad er kommersielt interessante for zoobransjen i Norge, med unntak for slektene Pandinus og Heterometrus. Da slekten Pandinus er oppført på CITES, mistenker NZB at de tre artene kan være utelatt av samme grunn som for edderkoppene, men NZB har vanskelig for å forstå hvorfor Heterometrus er utelatt. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at artene som oppføres i vedlegg II bør være risikovurdert til lav risiko for skade på naturmangfoldet, og at ingen kakerlakker bør være omfattet av unntaket fra kravet om tillatelse til innførsel. NZB stiller seg undrende til hvilke egenskaper det er ved f.eks tusenbein, svepeedderkopper og solifuger som gjør dem uegnet til å oppføres på vedlegg II. Skedsmo kommune stiller seg undrende til at tre arter kakerlakker tillates uten spesielle forbehold, med tanke på skadeomfanget denne dyre- ordenen er forbundet med ved rømming, og deres evne til tilpasning til nye miljø. NZB uttaler at de ikke har fått fullstendig vurdert listingen av insekter, og tror det er vanskelig å ta stilling til mange av disse før man ser om det eventuelt kommer inn søknader om innførsel. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) er skeptisk til det store antall arter av virvelløse dyr som kan innføres uten tillatelse i henhold til vedlegg II. SABIMA mener at selv om faren for spredning til naturen er liten, bør det gjøres risikovurdering av alle enkeltarter. Ikke minst er det bekymringsfullt hva disse artene kan ha med seg av sykdommer og andre følgeorganismer. Selv med svært liten risiko av enkeltarter, vil den samlede risiko av slik import være betenkelig. Alt i alt anbefaler SABIMA å følge nøye med på effektene av importen av virvelløse dyr, og vurdere innstramminger fortløpende. 11.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Oppføringen i vedlegg II og V av arter som benyttes som agn ved fiske, er basert på risikovurderinger som konkluderer med at disse artene ikke utgjør risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold som tilsier at det er behov for å behandle søknader om innførsel og utsetting. Øvrige arter vil kreve tillatelse ved innførsel, noe som ikke er tilfellet i dag. Miljødirektoratet er enig i at det kan være risiko for at det medfølger andre organismer ved innførsel av meitemark, men ser ikke at dette er en god nok grunn til å forby all innførsel av meitemark, og anser heller ikke at søknadsbehandling er en hensiktsmessig måte å forhindre at «blindpassasjerer» følger med. Direktoratet viser for øvrig til at innførsel av meitemark er underlagt aktsomhetskrav etter kap. V i forskriften, noe som bl.a. medfører et ansvar for å forhindre at det følger med andre skadelige organismer ved innførselen. Det kan likevel være aktuelt på sikt å fastsette spesifikke krav til transportmedium, helsesertifikater o.a., men per i dag har ikke Miljødirektoratet vurdert dette som nødvendig. Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) spør hva man forventer å oppnå, innenfor forskriftens formål, med å føre opp 73 arter av edderkopper av den overveiende tropiske familien Theraphosidae (taranteller) i vedlegg II, framfor å føre opp hele familien, med unntak for de få utvalgte arter og slekter som man av ulike grunner eventuelt skulle måtte ønske ikke å åpne for innførsel av. NZB uttaler likevel at de er svært fornøyd med at det er funnet plass til hele 73 arter av taranteller på vedlegg II, men stiller seg uforstående til at hele den «handelsmessig viktige» slekten Brachypelma, med anslagsvis 20 arter, er utelatt. NZB påpeker at av de rapportene som direktoratet oppgir at avgjørelsene er bygget på, er det kun én som stiller seg negativ til å inkludere denne slekten på en «positivliste», og at denne viser til Tilsvarende som for meitemark etc., bygger utvalget av virvelløse hobbydyr som unntas fra krav om tillatelse på risikovurderinger av vanlig forekommende arter i 94 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 11.4 Innførsel og utsetting av biologiske plantevernmidler zoohandelen. Miljødirektoratet er enig med NZB i at det nok er en del flere arter som kan innføres uten risiko, og det vil være hensiktsmessig både for zoobransjen og myndighetene at slike organismer unntas fra krav om tillatelse. Direktoratet ønsker derfor å samarbeide med zoobransjen om å velge ut flere virvelløse dyr for risikovurdering med tanke på å unnta dem fra kravet om tillatelse. 11.4.1 Høringsforslag I høringsutkastet ble det foreslått å unnta innførsel og utsetting av biologiske plantevernmidler som det er gitt tillatelse til innførsel eller utsetting av i eller i medhold av annet lovverk fra kravet om tillatelse, jf. forskriften § 7 første ledd bokstav f og § 12 første ledd bokstav d. På denne bakgrunn opprettholde direktoratet forslaget til oppføringer av hobbydyr i vedlegg II, og arter som brukes til agn i vedlegg II og V. Innendørs hold av virvelløse hobbydyr må i mange tilfeller betraktes som «utsetting» i naturmangfold lovens forstand, da holdet skjer «i et innesluttet system der rømming ikke er utelukket», jf. forskriften § 4 bokstav j, jf. naturmangfoldloven § 3 bokstav n. Denne problemstillingen er ikke aktuell ved hold av viltarter som kjæledyr, for eksempel ilder og eksotiske fugler, da dette betraktes som hold som reguleres under viltloven. For viltarter som er unntatt fra kravet om innførselstillatelse (oppført i vedlegg II), foreslås holdet av disse artene tillatt gjennom § 13 i det reviderte forslaget til forskrift. For å gjøre det tillatt å holde virvelløse hobbydyr som er oppført i vedlegg II uten tillatelse til «utsetting», tilrår direktoratet at ny § 13 også gjøres gjeldende for denne typen hold, jf. § 13 første ledd bokstav b. Forslaget til ny bestemmelse som regulerer slikt hold lyder som følger: 11.4.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at biologiske plantevernmidler må vurderes ut fra hvilke virkninger de har på økosystemer og naturmangfold etter naturmangfoldloven. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at det bør gjøres grundige konsekvensutredninger for biologiske bekjempelsesmidler slik at det ikke risikeres uheldige konsekvenser på stedegen natur. Fylkesmannen i Rogaland påpeker at det at et plantevernmiddel har blitt godkjent av for eksempel Mattilsynet ut fra plantehelsekriterier, ikke utelukker at det kan gi uheldige følger for naturmangfoldet. Fylkesmannen Rogaland og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til Nemaslug, et preparat for å bekjempe brunskogsnegl, som eksempel på et middel som bør vurderes i denne sammenhengen. De tre høringsinstansene ønsker også at «biologiske plantevernmidler» defineres entydig i § 4. § 13. Hold av fremmede organismer Det kreves ikke tillatelse ved hold av a) mink (Neovison vison), sølvrev (Vulpes vulpes), blårev (Vulpes lagopus) og krysninger mellom revetypene, når holdet utøves i samsvar med forskrift 17. mars 2011 nr. 296 om hold av pelsdyr, b) øvrige fremmede organismer som kan innføres i medhold av § 7 første ledd bokstav a, jf. vedlegg II, innendørs, eller i lukket bur eller innhengning. (3) Holdet må utøves i samsvar med kravene til aktsomhet i kapittel V. Oslo kommune uttaler at det ikke bør gis unntak for krav om tillatelse til utsetting av biologiske plantevernmidler i tilfeller der det dreier seg om levende organismer som potensielt kan bli et økologisk problem. 11.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet viser til at unntaket fra kravet om tillatelse for biologiske plantevernmidler er nedfelt i naturmangfoldloven § 29 femte ledd og § 31 første ledd bokstav e. Er det gitt tillatelse til innførsel eller bruk (utsetting) etter annet lovverk, er man fritatt fra 95 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 tillatelse etter naturmangfoldloven. På denne bakgrunn opprettholder direktoratet bestemmelsen om unntak fra kravet om tillatelse for innførsel og utsetting av biologiske plantevernmidler som det er gitt tillatelse til innførsel eller utsetting av i eller i medhold av annet lovverk. Det må likevel understrekes at innførsel og bruk av biologiske plantevernmidler er underlagt aktsomhetskravet i forskrift om fremmede organismer. (…) c) øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet. (…) § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (1) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) e) mikroorganismer, (…) (2) Unntak fra kravet om tillatelse i første ledd bokstav b ii og iii, og bokstav e, gjelder ikke for organismer som er oppført i vedlegg VI. (…) 12 Innførsel og utsetting av øvrige organismegrupper (mikroorganismer, alger, sopp) 12.1.2 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) synes det er vanskelig å ta stilling til konsekvensene av forslaget til regulering av mikroorganismer, da vedlegg VI ikke er tilstrekkelig klart. LMD mener at mikroorganismer som er regulert under annet regelverk generelt bør unntas fra forskriften for å unngå motstrid eller uheldig dobbeltregulering. LMD viser til fôrvareregelverket som inneholder bestemmelser vedrørende bruk av mikroorganismer, og uttaler at det må foretas en nærmere avgrensning mot dette regelverket før det nye regelverket trer i kraft. 12.1.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 7 første ledd bokstav e og g inneholdt et unntak fra kravet om tillatelse for innførsel av mikroorganismer og sopp og alger til bruk som mat. Høringsutkastet § 11 første ledd bokstav c inneholdt et generelt krav om tillatelse for utsetting av «øvrige organismer som ikke hører til noen art, stamme eller bestand som forekommer naturlig på stedet», som også gjelder for sopp og alger, mens § 12 første ledd bokstav e inneholdt et unntak fra kravet om utsettingstillatelse for mikroorganismer. I § 12 andre ledd ble det åpnet for at organismer som i utgangspunktet var unntatt fra søknadskravet i § 12 første ledd, kunne bli oppført i vedlegg VI, med det resultat at utsetting ville kreve tillatelse. I forslaget som ble sendt på høring, var det ikke oppført noen mikroorganismer i vedlegg VI. Mattilsynet forstår forskriftsutkastet slik at det ved innførsel eller utsetting av gjødselprodukter som markedsføres med innhold av bestemte makroorganismer, gjelder det krav om tillatelse etter forskriften § 6, med mindre organismen er omfattet av unntakene etter § 7. For andre tilfeller av innførsel av organismer i gjødselsprodukter, slik som all innførsel av mikroorganismer og ved utilsiktet innhold av makroorganismer, gjelder kun den generelle aktsomhetsplikten. Det er på bakgrunn av denne forståelsen av Mattilsynet slutter seg til forslaget. De påpeker imidlertid at omtalen i høringsbrevet av forholdet til annet regelverk under pkt. 4.2.5, skaper usikkerhet om hvordan §§ 6 og 7 i forskriftsutkastet er å forstå, ettersom ordlyden i høringsbrevet kan tyde på at gjødselprodukter i utgangspunktet ikke er omfattet av tillatelsesordningen etter § 6. De viser her til omtalen av produkter omfattet av forskrift 4. juli 2003 nr. 951 om gjødselvarer mv. av organisk opphav (gjødselvareforskriften). § 7. Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel (1) Det kreves ikke tillatelse ved innførsel av (…) e)mikroorganismer, (…) g) sopp og alger til bruk som mat. (…) § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse for utsetting av 96 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Fylkesmannen i Hedmark mener det i § 7 første ledd bokstav e bør tilføyes at mikroorganismer som det er gitt tillatelse til innførsel av i, eller i medhold av annet lovverk, kan innføres uten tillatelse, jf. genteknologiloven og forskrift om merking mv. av GMO. Tilsvarende bør det tilføyes i § 12 første ledd bokstav e at mikroorganismer som det er gitt tillatelse til utsetting av i, eller i medhold av annet lovverk, kan settes ut uten tillatelse. Miljødirektoratet er imidlertid enig med Veterinær instituttet i at både mikroorganismer, sopp og alger kan medføre risiko for det biologiske mangfold. Det åpnes derfor for å kreve tillatelse for, eller forby, innførsel eller utsetting av mikroorganismer etter forskrift om fremmede organismer dersom ny kunnskap tilsier at innførsel eller utsetting kan medføre slik risiko. Aktsomhetskravene i forskrift om fremmede organismer vil dessuten gjelde ved innførsel og utsetting av mikroorganismer, sopp og alger som er unntatt fra kravet om innførsel- eller utsettingstillatelse Veterinærinstituttet anbefaler, under henvisning til føre var-prinsippet, at det ikke bør tillates utsetting av mikroorganismer (encellede organismer og virus) i norsk natur, da slik utsetting i ytterste konsekvens kan få alvorlige følger for artsmangfoldet og helsetilstanden til planter og dyr. Videre påpeker de at sopp og alger er en potensiell trussel mot matsikkerheten, og at disse ikke bør unntas fra krav om tillatelse ved innførsel. Etter en nærmere vurdering mener direktoratet at unntaket i § 7 for «sopp og alger til bruk som mat» kan tolkes videre enn det som var intensjonen, og foreslår at det presiseres at unntaket endres til «sopp og alger til bruk som menneskemat». Orkla landbruk viser til at det er gjort unntak for mikroorganismer, og mener at det trengs gode definisjoner av dette. På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at reguleringen for mikroorganismer, sopp og alger vedtas som følger (deler som er endret i kursiv): Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at det bør klargjøres om fritaket for sopp og alger til mat også gjelder innenlands dyrking. § 7. Unntak fra krav om tillatelse ved innførsel (1) Det kreves ikke tillatelse ved innførsel av (…) e)mikroorganismer, (…) f) sopp og alger til bruk som menneskemat. (…) 12.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding I forslaget til forskrift foreslås det at innførsel og utsetting av mikroorganismer unntas fra det generelle kravet om tillatelse. Som det framgår av høringsnotatet, vurderes dette som tilrådelig på bakgrunn av at mikroorganismer innenfor en rekke bruksområder er omfattet av eksisterende regulering. Blant annet er innførsel og utsetting av mikrobiologiske produkter, utslipp av mikroorganismer, og innførsel og omsetning av fôrvarer tilsatt mikroorganismer, regulert under produktkontrolloven, forurensningsloven og matloven. Under produktkontrolloven er det krav om at det foretas vurderinger av miljørisiko ved deklarering av mikrobiologiske produkter, og loven hjemler dessuten at det bl.a. fastsettes krav til godkjenning av, eventuelt også forbud mot, innførsel og utsetting av mikrobiologiske produkter av hensyn til å forebygge miljøforstyrrelser. I tillegg vil utslipp av bakterier og virus kunne være forurensning som krever tillatelse etter forurensningsloven. Forskrift om fôrvarer under matloven stiller bl.a. krav om at fôrvarer ikke skal medføre risiko for skade på miljøet. § 11. Krav om tillatelse ved utsetting (1) Med mindre utsetting er forbudt etter § 9, eller unntatt fra kravet om tillatelse etter § 12, kreves det tillatelse for utsetting av (…) c) øvrige fremmede organismer. (…) § 12. Unntak fra krav om tillatelse ved utsetting (2) Det kreves ikke tillatelse ved utsetting av (…) e) mikroorganismer, (…) (3) Det kreves likevel tillatelse ved utsetting av organismer som er oppført i vedlegg VI. (…) 97 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 13 Søknad, søknads behandling og melding – kapittel IV 13.1.2 Høringsinnspill Landbruksdirektoratet mener at opplysningene som søker må oppgi etter § 14 andre ledd bokstav f, om tiltakets virkning på biologisk mangfold, kan bli utfordrende å fremskaffe for søker. Landbruksdirektoratet påpeker at slik informasjon for mange arter ennå ikke er kjent, og ikke kan bygges på lett tilgjengelig vitenskapelig dokumentasjon. 13.1 Krav til søknaden 13.1.1 Høringsforslag Riksantikvaren, Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS), Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB), Norsk Gartnerforbund (NGF) og Rambøll mener at kravene i § 14 andre ledd bokstav e, f og g vil være utfordrende, kreve spesialkompetanse og gi betydelig merarbeid for dem det gjelder. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU), FAGUS, NZB, NGF og Rambøll påpeker at ikke alle berørte profesjoner nødvendigvis har slik spesialkompetanse. IPV ved NMBU mener at kravene i bokstav e og f, i tillegg til kravene i § 15 (om søknadsbehandlingen), innebærer at søknadsprosessen kan bli meget krevende for både søker og saksbehandler. § 14. Krav til søknaden (1) Søknad om tillatelse til innførsel eller utsetting av organismer skal rettes til Miljødirektoratet på fastsatt skjema. (2) Søknaden skal inneholde følgende opplysninger: a) søkers og eventuell eksportørs navn, adresse, e-postadresse og telefonnummer samt organisasjonsnummer dersom søker er en virksomhet, b) organismens vitenskapelige og eventuelle norske eller engelske navn, naturlig utbredelsesområde samt informasjon om hvor organismen er hentet fra, c) formålet med innførselen eller utsettingen, d) antall eller annen angivelse av mengde organismer det søkes tillatelse til innførsel eller utsetting av, e) ved søknad om utsetting; kartfesting eller annen angivelse av stedet der utsettingen er planlagt, grunneiers navn og adresse, planlagt tidsrom for utsettingen, angivelse av arter og naturtyper som finnes i og rundt området der utsettingen er planlagt, samt en angivelse av eksisterende og framtidige påvirkninger på arter, naturtyper og økosystemer der utsettingen er planlagt, f) en klargjøring av de virkninger innførselen eller utsettingen kan ha for det biologiske mangfold, herunder vurdering av organismens og eventuelle kjente følgeorganismers evne til overlevelse, reproduksjon og spredning under norske forhold, samt risiko for uheldige følger for arter, naturtyper og økosystemer, og g) en beskrivelse av planlagte tiltak for å forebygge eventuell risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. (3) Opplysningene som nevnt i andre ledd bokstav f skal, så langt det er rimelig, underbygges med dokumentasjon. Fylkesmannen i Hedmark mener at kravene i § 14 andre ledd bokstav f og g kan være rimelig å stille til en etablert bedrift, men ikke for privatpersoner. Kravene bør ifølge Fylkesmannen revideres til et nivå som er rimelig for privatpersoner. E-plant Norge SA mener at § 14 andre ledd bokstav c, d og f krever urimelig dokumentasjon til søknaden som er vanskelig tilgjengelig eller utilgjengelig, og krever en svært høy faglig kompetanse som ikke finnes i bransjen i dag. De uttaler at kravene vil medføre store kostnader for bransjen, som ikke er utredet i høringsnotatet. Institutt for landskapsanlegging ved Norges miljøog biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) uttaler at kravene til søknaden i § 14 ikke er urimelige hvis hensikten er å helt unngå innførsel og utsetting av uønskede organismer. Kravene er svært omfattende og vil representere en betydelig kostnad og tidsbruk for aktører i grøntanleggssektoren. Videre mener de at forskjellen på opplysningene som skal inngå etter andre ledd bokstav e og f er uklar. Naturhistorisk Museum ved Universitetet i Oslo (UiO) er bekymret for at kravene medfører at arbeidet med deres plantesamlinger blir for omstendelig og krever ressurser som de ikke rår over. 98 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 NZB har forståelse for at en søknadsprosess må holde en viss standard om den skal være hensiktsmessig, men at søknadsprosessens kompleksitet vil være en barriere for søker. NZB, E-plant Norge og Rambøll påpeker at en konsekvens av kompliserte søknadskrav vil være at færre søker om tillatelse. NZB mener at konsekvensen av at zoobransjen ikke søker om importtillatelser kan bli at privatpersoner bestiller artene over internett. e kun omfatter krav til opplysninger om sted, grunneier, tid, samt «angivelse av naturtyper (men ikke arter) som finnes i og rundt området der utsettingen er planlagt». Rambøll mener at søknadskravene bør forenkles, og viser til kravene til skriftlig miljørisikovurdering i høringsutkastets § 23. Alternativt at krav om dokumentasjon på detaljnivå utelates for arealer som ikke er spesielt følsomme for påvirkninger fra nye beplantninger. Rambøll mener at «rundt området» må defineres eller angis som en maksimumsgrense/ avstand. Videre spør de hva som ligger i begrepet «så langt det er rimelig» i tredje ledd, og uttaler at det må gis tydelige føringer for dette. NGF, FAGUS og E-plant Norge SA foreslår at krav i søknaden harmoneres med de krav som stilles i forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at det i bestemmelsens andre ledd bokstav e bør tas med at opplysningene om stedfesting også skal inneholde kommunenummer, gårds- og bruksnummer. Dette er ifølge Fylkesmannen nødvendig og svært nyttig informasjon for å kunne knytte stedfestingen blant annet til matrikkelopplysninger. Flere høringsinstanser peker på behovet for informasjon og veiledning om bestemmelsen, bl.a. hvilke krav som stilles til søknadens innhold. Sandnes kommune og Norske landskapsarkitekters forening, avdeling Rogaland (NLA Rogaland) mener at det bør utarbeides standardiserte sjekklister bl.a. for å forenkle prosessen for søkere. NLA Rogaland mener at dokumentasjon på risikovurderte arter bør offentliggjøres på nettet. Videre uttales at myndighetene bør ha en sterk informasjonsgivende rolle ved endringene i bransjens rutiner. Sandnes kommune mener at søknadsprosessen bør differensiere mellom innførsel og utsetting, og at det bør fastsettes hvem som er ansvarlig søker og hvor saksbehandlingen skal finne sted. For anleggsplanter bør det presiseres at søknadsprosessen omfatter importører og virksomheter som omsetter organismene. Videre mener kommunen at det bør differensieres mellom anleggstypene ved utsetting i områder som er omfattet av forskriften § 12, og at kravene bør være strengere for friluftsområder, som ofte knyttes til eksisterende naturområder, enn til parker i urbane omgivelser. Norges Skogeierforbund støtter direktoratets merknad til § 14 om at vurderingene etter § 14 kan gjøres kort dersom forhold tilsier svært lav risiko for uheldige følger for biologiske mangfold. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) er tilfreds med de foreslåtte reglene om søknad og søknadsbehandling. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) mener at kravene til søknaden i § 14 andre ledd bokstav a til og med «kartfesting eller annen angivelse av steder der utsettingen er planlagt, grunneiers navn og adresse, planlagt tidsrom for utsettingen» i bokstav e vil være uproblematiske å oppfylle for en prosjekterende landskapsarkitekt. De øvrige kravene dreier seg om informasjon som for en stor del ligger utenfor en landskapsarkitekts kunnskapsområde, uttaler NLA. NLA mener at søknader vil bli sendt til myndighetene der den ansvarlige ikke føler seg kompetent til å ta en vurdering. NLA mener at kravene er urimelige og uhensiktsmessige, og at vurderingen uansett blir gjort av myndighetene. NLA foreslår at krav til søknaden kun omfatter § 14 andre ledd bokstav a til e, hvor bokstav Rambøll spør hva som ligger i «så langt det er rimelig» i § 14 tredje ledd. 13.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding En rekke høringsinstanser, ikke minst fra grøntbransjen, har påpekt at det stilles for store krav til innholdet i søknaden i § 14. Spesielt pekes det på at kravene i høringsutkastet § 14 andre ledd bokstav e, f og g er omfattende. Miljødirektoratet har forståelse for at mange høringsinstanser mener at kravene i § 14 andre ledd bokstav e, f og g er omfattende. Miljødirektoratet 99 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Miljødirektoratet mener at kravene i høringsforslagets § 14 andre ledd bokstav f (ny bokstav g) må opprettholdes. Det vises til at bestemmelsen bygger på naturmangfoldloven § 30 tredje ledd første punktum, som sier at en søknad om tillatelse til utsetting «skal klarlegge de virkninger som utsettingen kan ha for det biologiske mangfold». Kravet er gjort gjeldende også for innførsel med hjemmel i naturmangfoldloven § 29 fjerde ledd. Forskriften operasjonaliserer naturmangfoldlovens krav på dette punkt, ved å tydeliggjøre hvilke momenter søker bør vektlegge og vurdere for å kunne klarlegge det omsøkte tiltakets effekter på biologisk mangfold. Direktoratet understreker at selv om ordlyden er generell, må kravet til omfang av vurdering av virkninger på det biologiske mangfold vektes opp mot risikoen som er forbundet med innførselen eller utsettingen. Det samme gjelder omfanget av tiltak for å forebygge eventuell risiko for uheldige følger. Det vil normalt forventes grundigere vurderinger og ev. mer omfattende tiltak fra profesjonelle aktører som planlegger å utføre et større tiltak hvor man ikke kan utelukke en negativ påvirkning på det biologiske mangfoldet, enn for mindre aktører som planlegger å utføre et tiltak med liten sannsynlighet for negativ påvirkning på biologisk mangfold. For eksempel vil det ved en søknad om innførsel av tropiske insekter, i mange tilfeller være tilstrekkelig at søknaden klargjør artens muligheter for overlevelse under norske forhold. gjør imidlertid oppmerksom på at utsettinger av planter med liten spredningsevne og lav miljørisiko i parkanlegg, dyrkede områder og transport- og næringsutbyggingsområder vil være unntatt fra kravet om tillatelse i § 12. Dette vil i sum omfatte mange utsettinger av planter. De forenklingene som fremgår av ny § 12 første ledd bokstav c, samt forslaget om utsatt ikrafttreden for søknadskravet etter denne bestemmelsen for planter som har blitt risikovurdert av Artsdatabanken, vil også bidra til å lette situasjonen for grøntbransjen. På bakgrunn av høringsinnspillene og hensynet til å forenkle regelverket, vil direktoratet likevel forslå enkelte endringer i bestemmelsen. For det første foreslås en forenkling som innebærer at det i høringsutkastets bokstav e (ny bokstav f) ikke lenger presiseres at søknaden må inneholde opplysninger om «arter og naturtyper som finnes i og rundt området der utsettingen var planlagt». Miljødirektoratet vurderer at slike opplysninger uansett må innhentes av søker på bakgrunn av høringsutkastet § 14 andre ledd bokstav f (ny bokstav g), som stiller krav om at søknaden skal klargjøre de virkninger innførselen eller utsettingen kan ha for det biologiske mangfold, herunder risiko for uheldige følger for arter, naturtyper og økosystemer. Miljødirektoratet foreslår videre at det i høringsut kastets bokstav e (ny bokstav f) ikke lenger presiseres at søknaden må inneholde opplysninger om «eksisterende og framtidige påvirkninger på arter, naturtyper og økosystemer der utsettingen er planlagt». Direktoratet mener, etter en nærmere vurdering, at høringsutkastets bokstav e går for langt når det kreves at søknaden ikke bare inneholder opplysninger om effekten av det omsøkte tiltaket, men opplysninger om alle eksisterende og framtidige påvirkninger der utsettingen er planlagt. Vedtaks myndigheten har ansvar for at det blir gjort en vurdering av samlet belastning i forbindelse med søknadsbehandlingen, jf. naturmangfoldloven § 10. Det søker skal bidra med, er opplysninger vedtaks myndigheten trenger for å kunne gjøre en vurdering av effekten av det omsøkte tiltaket. Opplysninger om øvrige påvirkninger der utsettingen er planlagt, må vedtaksmyndigheten som utgangspunkt selv være ansvarlig for å innhente. Opplysninger om effekten av det omsøkte tiltaket vil være omfattet av de krav til opplysninger som følger av høringsutkastet § 14 andre ledd bokstav f (ny bokstav g). Rambøll spør hva som ligger i «så langt det er rimelig» i dokumentasjonskravet i høringsforslaget § 14 tredje ledd. I rimelighetsbegrensningen ligger at dokumentasjonskravet må ses i forhold til tiltakets karakter og mulige skadeomfang. Kravet vil generelt være høyere dersom det er lite kunnskap om miljøeffektene av en utsetting. Miljødirektoratet vil utarbeide utdypende veilednings materiell om kravene til søknadens innhold. Miljødirektoratet foreslår en ny bokstav e som kun gjelder for søknader om innførselstillatelse. Dette er endringer som delvis er av redaksjonell karakter. I tillegg til opplysninger om eksportørs eller importørs kontaktinformasjon, som er flyttet fra hørings utkastet bokstav a, foreslås det at det i tillegg bes om opplysninger om planlagt tidspunkt/tidsrom for innførselen og om endelig bestemmelsessted for organismen(e). Opplysninger om tidspunkt/tidsrom for 100 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 biologiske mangfold. Det er derfor Miljødirektoratets oppfatning at § 14 i liten grad vil kreve ressurser hos botaniske hager. innførsel er nødvendig hvis det skal kunne gis tillatelser som gjelder for en viss tidsperiode, jf. ny § 15 femte ledd. Opplysninger om endelig bestemmelsessted kan være relevant informasjon der den ansvarlige for importen er en annen enn den endelige mottakeren av organismene (kunder osv.). Ettersom denne opplysningen må oppgis i rapporteringssystemet TRACES, vil dette ikke kreve ekstra innhenting av informasjon hos søker. Direktoratet anser ikke at disse endringene vil medføre byrder av betydning for søker. Miljødirektoratet foreslår også en forenkling i § 14 første ledd bokstav a, slik at det kun er «søkers kontaktinformasjon» som etterspørres. Henvisningen til bokstav f i tredje ledd endres dessuten til bokstav g. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at § 14 vedtas som følger (endringer i kursiv): Når det gjelder NZBs uttalelse om at zoobransjen vil avstå fra å søke om importtillatelser, med det resultat at privatpersoner bestiller artene over internett, viser Miljødirektoratet til at også privatpersoner vil være omfattet av søknadskravet. § 14. Krav til søknaden (1) Søknad om tillatelse til innførsel eller utsetting av organismer skal rettes til Miljødirektoratet på fastsatt skjema. (2) Søknaden skal inneholde følgende opplysninger: a) søkers kontaktinformasjon, b) organismens vitenskapelige og eventuelle norske eller engelske navn, naturlig utbredelsesområde samt informasjon om hvor organismen er hentet fra, c) formålet med innførselen eller utsettingen, d) antall, eller annen angivelse av mengde organismer det søkes tillatelse til innførsel eller utsetting av, e) ved søknad om innførsel; planlagt tidspunkt eller tidsrom for innførselen, angivelse av endelig bestemmelsessted for organismen(e), samt eventuell eksportørs eller importørs kontaktinformasjon, f) ved søknad om utsetting; kartfesting eller annen angivelse av stedet der utsettingen er planlagt, grunneiers kontaktinformasjon og planlagt tidsrom for utsettingen, g) en klargjøring av de virkninger innførselen eller utsettingen kan ha for det biologiske mangfold, herunder vurdering av organismens og eventuelle kjente følgeorganismers evne til overlevelse, reproduksjon og spredning under norske forhold, samt risiko for uheldige følger for arter, naturtyper og økosystemer, og h) en beskrivelse av planlagte tiltak for å forebygge eventuell risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. (3) Opplysningene som nevnt i andre ledd bokstav g skal, så langt det er rimelig, underbygges med dokumentasjon. Når det gjelder innspillene om at krav etter § 14 bør harmoneres med krav til søknaden i forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål, viser Miljødirektoratet til at sistnevnte forskrift kun gjelder krav til søknader om utsetting av trær til skogbruksformål. Forskrift om fremmede organismer skal derimot dekke mange typer aktiviteter og en rekke organismegrupper. En full harmonisering mellom søknadskravene i disse forskriftene er dermed ikke tilrådelig. Etter de endringene som er foreslått i forslaget til ny § 14, har likevel forskjellene i søknadskrave mellom de to forskriftene blitt mindre. Det at forskrift om fremmede organismer skal dekke mange typer aktiviteter og en rekke organismegrupper, gjør at det heller ikke vil være hensiktsmessig å fullstendig harmonisere kravene i § 14 med kravene til skriftlig miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av parkanlegg mv. Fylkesmannen i Vest-Agder påpeker at stedfestingen bør inneholde matrikkelopplysninger. Miljødirektoratet viser til at matrikkelopplysninger faller inn under kravet om opplysninger om «kartfesting eller annen angivelse av stedet der utsettingen er planlagt». Naturhistorisk Museum ved UiO uttaler at de er bekymret for at de anførte kravene medfører at arbeidet med deres plantesamlinger blir for omstendelig og ressurskrevende. Miljødirektoratet gjør oppmerksom på at utsettinger i botaniske hager faller inn under unntaket fra krav om tillatelse i ny § 12 første ledd bokstav c, så framt utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det 101 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 urimelig» jf. § 15 andre ledd, og spør hva som anses urimelig. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener at det fort kan bli urimelig at kostnader skal dekkes av søker. E-plant Norge SA mener det vil være urimelig for den enkelte søker å betale for kunnskap som senere vil bli gjort tilgjengelig for resten av bransjen. 13.2 Søknadsbehandlingen 13.2.1 Høringsforslag § 15. Søknadsbehandlingen (1) Miljødirektoratet skal vurdere om søknaden oppfyller de krav som stilles i § 14. Hvis opplysningene i søknaden ikke i tilstrekkelig grad klarlegger de virkninger innførselen eller utsettingen kan ha for det biologiske mangfold, kan Miljødirektoratet kreve ytterligere opplysninger og dokumentasjon fra søker, og ved behov igangsette nødvendige tilleggsutredninger. (2) Kostnader som måtte oppstå i forbindelse med frambringelse av opplysninger, dokumentasjon og tilleggsutredninger etter første ledd, skal dekkes av søker, så langt det ikke er urimelig. (3) Ved vurderingen av søknaden, skal det særlig legges vekt på om den omsøkte organismen og eventuelle følgeorganismer kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. Det kan ikke gis tillatelse hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold. (4) Miljødirektoratet skal vurdere og fastsette de vilkår som anses nødvendige for å hindre uheldige følger for det biologiske mangfold. Norske landskapsarkitekters forening (NLA), Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) og Rambøll mener at det bør framgå av bestemmelsen hvorvidt en eventuell kostnadsbelastende tilleggsutredning fra Miljødirektoratets side vil bli varslet før den igangsettes. NLA og Rambøll viser til at søker bør gis muligheten til å trekke tilbake søknaden hvis ønskelig. ILP ved NMBU viser til § 15 andre ledd, og spør hvem «søker» er i forhold til «ansvarlig». Oslo kommune og FAGUS mener det blir noe uklart når man definerer et kostnadsansvar til den som søker, fordi utarbeidelse av søknader gjerne utføres som konsulentoppdrag på vegne av en byggherre, mens det er byggherren som sitter med det overordnede ansvaret for prosjekter. Oslo kommune foreslår at ordet «søker» i §§ 15 og 14 andre ledd erstattes med «ansvarlig for innførsel eller utsetting». Dette vil ifølge kommunen og FAGUS også gi en konsekvent språkbruk, fordi «ansvarlig for» gjennomgående er brukt i forskriften. 13.2.2 Høringsinnspill Riksantikvaren mener at § 15 ser ut til å bidra til et større byråkrati. Sandnes kommune uttaler at det bør framkomme at saksbehandlingen følger reglene i forvaltningsloven og forvaltningsforskriften, bl.a. for å sikre forutsigbarhet i prosessen for søkerne. Norske landskapsarkitekters forening, avdeling Rogaland (NLA Rogaland) mener at saksbehandlingsreglene bør knyttes opp mot eksisterende saksbehandlingsrutiner i forvaltningsloven). Landbruksdirektoratet uttaler at det er svært viktig at kostnader i forbindelse med frambringelse av opplysninger, dokumentasjon og tilleggsutredninger ikke skal være urimelig ut i fra tiltakets karakter og skadeomfang. De finner det betenkelig at Miljødirektoratet slår fast i høringsnotatet at slik framskaffelse ikke er urimelig. Sandnes kommune, FAGUS og NLA Rogaland mener at saksbehandlingsreglene bør knyttes opp mot eksisterende saksbehandlingsrutiner i plan- og bygningsloven (pbl.). Sandnes kommune peker på at det er viktig å fastsette når i eksisterende søknadsprosesser søknader etter forskriften skal behandles. Dette er viktig for at virksomhetene skal kunne få til gode, hensiktsmessige og velfungerende rutiner, uttaler FAGUS. Sandnes kommune mener det er sannsynlig at innhenting av tverrfaglig kunnskap innen zoologi, økologi, plantevitenskap, biologi og plantefysiologi vil være en urimelig kostnad for den ansvarlige, og at det bør sees på statlige finansieringsmuligheter for å gjennomføre kunnskapsinnhentingen. Rambøll viser til at søker skal bære kostnader som måtte oppstå ved søknaden «så langt det ikke er 102 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 ILP ved NMBU, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA), E-plant Norge SA og NGF mener at det er viktig av saksbehandlingen gjøres på kortest mulig tid. NGF mener at det kun bør brukes noen få dager på søknadsbehandlingen, og at det bør gis en makstid for søknadsbehandlingen. For søknader om innførsel og utsetting av humler, ønsker NGF en mulighet for at søknadsprosedyren kun skjer én gang i året, i god tid før gartneriene har behov for humlene. side 382. Behovet for å innhente tilleggsutredninger etc. har sammenheng med kravet om at søknaden skal klarlegge miljøeffektene av tiltaket, jf. høringsutkastet § 14 bokstav f, og kan oppstå der søknaden ikke i tilstrekkelig grad klargjør dette. Miljødirektoratet vil understreke at det ikke er aktuelt å igangsette arbeid med tilleggsutredninger etc. for søkers regning, uten at dette er avklart med søker på forhånd. For å tydeliggjøre dette, foreslår direktoratet en tilføyelse i § 15 andre ledd som gjør dette helt klart. Ønsker ikke søker å bekoste dette, vil dette kunne resultere i at søknaden blir avslått under henvisning til føre-varprinsippet. Flere høringsinstanser mener at vedtaksmyndigheten, særlig når det gjelder landlevende planter, bør delegeres til Fylkesmannen, og viser bl.a. til at disse besitter kunnskap om lokale/regionale forhold og forskjeller. Samtidig må det understrekes at miljøforvaltningen har et stort fokus på at kunnskapsgrunnlaget om fremmede organismer stadig oppdateres og forbedres, og at ny kunnskapsinnhenting i stor grad gjøres ved hjelp av finansiering over offentlige budsjetter. Eksempler på utredninger som det ikke vil være urimelig å be søker bekoste, vil kunne dreie seg om det omsøkte tiltakets miljøpåvirkning lokalt, og miljørisikoen forbundet med arter som ikke har vært risikovurdert i Norge. ILP ved NMBU spør om Miljødirektoratet har kapasitet til å behandle søknadene på en god måte, og peker på at det krever inngående kunnskaper om enkeltplanter og deres økologiske egenskaper, på ulike steder i landet og under ulike forhold. Avgjørelser må fattes på bakgrunn av kunnskaper og erfaringer som til dels ikke finnes, og forhastede og uriktige avgjørelser, vil svekke forskriftens autoritet, uttaler ILP ved NMBU. Noen høringsinstanser mener at begrepet «søker» i høringsutkastet § 15 andre ledd bør erstattes med «den ansvarlige for innførselen eller utsettingen», bl.a. fordi det blir feil å knytte kostnadsansvaret til søker, når søker og den ansvarlige for tiltaket ikke er samme person. Miljødirektoratet forstår problemstillingen, men vil peke på at det er viktig for Miljødirektoratet å kunne forholde seg til en part i søknadsprosessen. Dersom for eksempel et konsulentfirma har fått fullmakt til å søke på vegne av den ansvarlige, må Miljødirektoratet kunne forutsette at konsulentfirmaet også har fullmakt til å gi samtykke til at det blir igangsatt nødvendige tilleggsutredninger for den ansvarliges regning. Rambøll peker på at informasjon og tydelighet må ligge til grunn for søknadsbehandlingen, slik at tiltakshaver kan forutsi omfang og kostnadene ved søknad. NGF mener at det før forskriftens ikrafttredelse bør utarbeides et dataverktøy for grøntanleggssektoren, som kan estimere sannsynligheten av søknadens utfall. E-plant Norge SA påpeker at endelig plantevalg ofte avhenger av plantested og tilgjengelig plantemateriale, og at søknadsprosessen gjør det vanskelig å gjennomføre endringer. 13.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet vil understreke at forvaltningsloven vil gjelde ved behandling av søknader etter forskriften, noe som følger direkte av forvaltningsloven. Vedtakene som fattes i medhold av forskriften, vil være enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og det vil bli opplyst om retten til å påklage vedtak i selve vedtaket. Reglene om saksbehandlingstid som er fastsatt i forvaltningsloven vil også gjelde for saksbehandling etter forskriften, og Miljødirektoratet finner det ikke hensiktsmessig å ha egne bestemmelser om dette i forskriften. Miljødirektoratet forutsetter at bevilgende En rekke høringsinstanser har kommentarer knyttet til bestemmelsen i høringsutkastet § 15 andre ledd, om at kostnader som måtte oppstå i forbindelse med frambringelse av opplysninger, dokumentasjon og tilleggsutredninger skal dekkes av søker så langt det ikke er urimelig. Bestemmelsen er et utslag av prinsippet i naturmangfoldloven § 11, om at kostnader ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver. Ikke bare kostnader ved utføringen, men også kostnader ved å frambringe kunnskap med tanke på tiltaket, dekkes av prinsippet, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009), 103 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 (4) Miljødirektoratet skal vurdere og fastsette de vilkår som anses nødvendige for å hindre uheldige følger for det biologiske mangfold. (5) En tillatelse til innførsel eller utsetting kan gjelde for et visst tidsrom og omfatte flere utsettinger på samme sted. myndigheter bevilger de midler som er nødvendige for å sikre en forsvarlig saksbehandling. Spørsmål om delegering av vedtaksmyndighet er behandlet i 17.1. Noen høringsinstanser peker på at søknadsprosessen bør koples opp mot eksisterende saksbehandlings rutiner i plan- og bygningsloven (pbl). Miljødirektoratet viser til at vedtaksmyndigheten etter pbl. som hovedregel vil være kommunen, mens Miljødirektoratet vil være vedtaksmyndighet etter forskrift om fremmede organismer. Per i dag foreligger det ingen kopling mellom saksbehandlingen under disse regelverkene. 13.3 Melding ved innførsel 13.3.1 Høringsforslag Høringsutkastet § 8 inneholdt en bestemmelse om krav om melding ved innførsel av organismer som kunne innføres uten tillatelse etter § 7 første ledd bokstav c og d («varmekjære» ferskvannsorganismer til bruk i akvarier og marine organismer som holdes i lukkede beholdere). Høringsutkastet § 16 inneholdt de nærmere reglene for hvordan meldeplikten skulle gjennomføres. I høringsutkastet § 34 var det foreslått at kravet til melding først skulle tre i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden. NGF ønsker en mulighet for å kunne søke en gang i året og at tillatelsen gjelder for utsettinger av humler i en sesong. Miljødirektoratet mener at det kan være hensiktsmessig at det kan gis tillatelser til innførsel eller utsetting som gjelder for et visst tidsrom og som omfatter flere utsettinger på samme sted, og foreslår en tilføyelse i femte ledd som klargjør dette. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at § 15 vedtas som følger (endringer i kursiv): § 8. Krav om melding ved innførsel Den som innfører organismer som etter § 7 første ledd bokstav c eller d er unntatt fra kravet om tillatelse, skal gi melding til Miljødirektoratet i samsvar med § 16. § 15. Søknadsbehandlingen (1) Miljødirektoratet skal vurdere om søknaden oppfyller de krav som stilles i § 14. Hvis opplysningene i søknaden ikke i tilstrekkelig grad klarlegger de virkninger innførselen eller utsettingen kan ha for det biologiske mangfold, kan Miljødirektoratet kreve ytterligere opplysninger og dokumentasjon fra søker, og ved behov igangsette nødvendige tilleggsutredninger. (2) Kostnader som måtte oppstå i forbindelse med frambringelse av opplysninger, dokumentasjon og tilleggsutredninger etter første ledd, skal dekkes av søker, så langt det ikke er urimelig. Slike kostnader vil ikke bli belastet søker uten at søker har gitt sitt samtykke. (3) Ved vurderingen av søknaden, skal det særlig legges vekt på om den omsøkte organismen og eventuelle følgeorganismer kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. Det kan ikke gis tillatelse hvis det er grunn til å anta at innførselen eller utsettingen vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold. § 16. Krav til melding om innførsel og utsetting (1) Melding etter §§ 8, 13 og 35 første ledd skal gis til Miljødirektoratet på fastsatt skjema og skal inneholde følgende opplysninger: a) meldepliktiges navn, adresse, e-postadresse og telefonnummer samt organisasjonsnummer dersom den meldepliktige er en virksomhet, b) organismens vitenskapelige og eventuelle norske eller engelske navn, c) formålet med innførselen eller utsettingen, d) ved utsetting, angivelse av hvor utsettingen skal finne sted. (2) Melding etter §§ 8 og 13 skal gis før første gangs innførsel eller utsetting. (3) Melding etter første ledd gjelder for ytterligere innførsler eller utsettinger på samme sted, av individer av meldte organisme, til samme formål, for en periode på tre år, med mindre betingelsene for innførsel eller utsetting endres i medhold av § 33. (4) Kvittering for meldingen skal oppbevares hos den meldepliktige og kunne framvises ved kontroll. 104 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (2) Krav om melding etter §§ 8 og 13 trer i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden. (…) NZB peker også på at innførsel av akvarieorganismer må registreres i det EU-pålagte TRACES-systemet for dyrehelse, og at dette allerede er tilrettelagt for registrering av artsnavn. NZB uttaler at Mattilsynet ikke utnytter disse mulighetene fullt ut, men at det er uforståelig og overflødig at en bransje skal måtte pålegges dobbeltregistrering fordi myndighetene ikke benytter de mulighetene som ligger i eksisterende systemer. 13.3.2 Høringsinnspill Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) har følgende forslag til ny ordlyd i § 8: «Den som innfører organismer som nevnt i § 7 første ledd bokstav c eller d, skal gi melding til Miljødirektoratet i samsvar med § 16.» For tillatelser og meldinger som gis en varighet utover én innførsel, bør man vurdere om det skal opprettes en ordning i systemene for automatisk avskriving eller med automatisk tidsfrist, slik at man unngår at tillatelser som f.eks. er gått ut på tid kan benyttes, uttaler TAD. Dersom meldeplikten beholdes, foreslår NZB at det i § 16 første ledd bokstav b bør tilføyes «eller handelsnavn», ettersom dette kan være noe annet enn norsk eller engelsk navn. NZB stiller seg uforstående til at det må gis ny melding hvert tredje år, jf. § 16 tredje ledd. De viser til at en zooforhandler kan innføre 40-50 ulike arter hver uke, totalt kanskje 500-600 arter av virvelløse dyr, fisker og planter, og at det dermed vil være vanskelig å føre nøyaktig oversikt over hva som er meldt, og til hvilket tidspunkt. Dette kompliseres ytterligere av at hver sending etter § 25 skal merkes med referansenummer. Fylkesmannen i Oslo og Akershus foreslår å enten stryke § 8 og skrive i § 7 at det i disse tilfellene kreves melding, eller å overføre § 7 første ledd bokstav b og c til § 8. Fylkesmannen mener dessuten at det bør settes en frist for hvor lenge i forkant av tiltaket melding skal sendes fordi dette gir større forpliktelse for tiltakshaver. Fylkesmannen spør om direktoratet skal gi en tilbakemelding før tiltaket kan utføres. Med henvisning til § 16 fjerde ledd, uttaler Fylkesmannen at det bør synliggjøres hvem som skal foreta kontroll. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) er tilfreds med de foreslåtte reglene om melding. 13.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Flere høringsinstanser har forslag til omskriving av forskriftsteksten som er ment å lette forståelsen av bestemmelsene knyttet til melding. I og med at Miljødirektoratet foreslår å fjerne meldingskravet ved utsetting i hagedam etter høringsutkastet §§ 13 og 35 første ledd, er høringsutkastet § 16 kun relevant for melding ved innførsel (§ 8). Miljødirektoratet foreslår derfor å slå sammen høringsutkastet §§ 8 og 16, slik at kravet om melding og kravet til meldingens innhold, framgår av samme bestemmelse. Dette er en redaksjonell endring som vil forenkle forskriften. I tillegg foreslås det enkelte språklige forenklinger i bestemmelsen. Fylkesmannen i Rogaland foreslår at krav om meldeplikt blir tydeliggjort ved at § 7 første ledd bokstav c og d blir overført til § 8 med en tekst som gjør det tydelig at i disse tilfellene gjelder det meldeplikt i stedet for krav om tillatelse. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) uttaler at de er bekymret for at de anførte kravene medfører at arbeidet med deres plante samlinger blir for omstendelig og krever ressurser som de ikke rår over. Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) forstår ønsket om å ha en oversikt over artene som blir innført, men ser ikke at bevisst misbruk av unntaket vil kunne avdekkes ved meldeplikt, ettersom det ikke vil være vanskelig å innføre arter under falsk navn. Dersom dette er eneste begrunnelse for meldeplikten, virker kravet bortkastet og uten nytteverdi. Det eneste som vil kunne avdekke misbruk, er inspeksjoner av importører/forhandlere og ev. stikkprøver av importer, mener NZB. TAD peker på ev. behov for system for automatisk avskriving eller automatisk tidsfrist for tillatelser. Miljødirektoratet vil i den videre dialogen med TAD, jf. samarbeidsavtalen mellom TAD og Miljødirektoratet, ta opp hvordan grensekontrollen med forskriften kan gjennomføres på en mest mulig rasjonell og effektiv måte. 105 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Miljødirektoratet ser ikke behov for at det settes noen frist for hvor lenge i forkant av innførselen meldingen skal sendes. Så lenge meldingen er sendt før innførselen skal finne sted, er dette tilstrekkelig mht. innførselskontroll. Miljødirektoratet skal ikke gi noen tilbakemelding før innførselen kan finne sted, men kun sende en automatisk generert bekreftelse på mottatt melding. e) meldepliktiges kontaktinformasjon, f) organismens vitenskapelige og eventuelle norske eller engelske navn, g) formålet med innførselen. (2) Melding etter første ledd gjelder for ytterligere innførsler av individer av meldte organisme, til samme formål, for en periode på tre år, med mindre betingelsene for innførsel eller utsetting endres i medhold av § 33. (3) Kvittering for meldingen skal oppbevares hos den meldepliktige og kunne framvises ved kontroll. Meldeplikten vil kun gjelde ved innførsel av «varmekjære» ferskvannsorganismer til bruk i akvarier og marine organismer som skal holdes i lukkede beholdere. Plantesamlingene ved Naturhistorisk museum (UiO) vil følgelig ikke bli berørt av kravet. § 34. Forskriftens ikrafttreden (…) (2) Krav om melding etter § 8 trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. (…) TRACES er en felles EU-database hvor bl.a. samhandel innen EU/EØS med levende dyr og animalske produkter, og import av slike fra tredjeland, blir registrert. Denne innrapportering inngår som ledd i Mattilsynets kontroll med at krav etter matloven blir etterlevd. Som NZB peker på, vil ikke registreringen i TRACES omfatte alle opplysninger som er nødvendige for føre kontroll med forskrift om fremmede organismer. Så lenge Miljødirektoratet ikke får nøyaktige opplysninger om artsnavn gjennom TRACES, vil ikke denne registreringen kunne erstatte meldingskravet. Miljødirektoratet vil peke på at meldingskravet erstatter lovens hovedregel som er krav om søknad, som er et langt mer byrdefullt krav for bransjen. 13.4 Endring og omgjøring av tillatelser 13.4.1 Høringsforslag § 17. Endring og omgjøring av tillatelser Miljødirektoratet kan, i samsvar med naturmangfold loven § 67, oppheve, endre eller sette nye vilkår i en tillatelse gitt i medhold av forskriften, og om nødvendig kalle tillatelsen tilbake. 13.4.2 Høringsinnspill Miljødirektoratet ønsker imidlertid å se noe nærmere på innretningen av meldingskravet. Blant annet vil det være aktuelt å se på om det er behov for å kreve melding ved innførsel av arter som importeres til Norge allerede i dag. På bakgrunn av dette, vurderer Miljødirektoratet at det er hensiktsmessig at bestemmelsen om utsatt ikrafttreden for meldings kravet endres fra tre år til «fra den tid Kongen bestemmer». Riksantikvaren mener at bestemmelsen bidrar til en uforutsigbar situasjon for alle som berøres av bestemmelsen, og kan føre til økonomisk tap for aktører ansvarlig for innføring, omsetning og utsetting av aktuelle organismer. Sandnes kommune mener at det bør presiseres hvilke forhold som kan føre til oppheving av tillatelser. Kommunen mener også at det bør defineres hva som skjer ved oppheving av tillatelser og om det vil tillates erstatningsarter. På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at § 8 og § 34 andre ledd vedtas som følger (endringer i kursiv): 13.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding § 8. Krav om melding ved innførsel (1) Den som innfører organismer uten tillatelse etter § 7 første ledd bokstav c og d, skal gi melding til Miljødirektoratet på fastsatt skjema før første gangs innførsel. Meldingen skal inneholde følgende opplysninger: Høringsutkastet § 17 viser til adgangen til å oppheve, endre eller sette nye vilkår i en tillatelse, eventuelt kalle en tillatelse tilbake, som følger av naturmangfoldloven § 67. De nærmere vilkårene for dette følger av 106 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 14.1.2 Høringsinnspill naturmangfoldloven § 67, derav passusen om at dette gjøres «i samsvar med naturmangfoldloven § 67». For det nærmere innholdet i bestemmelsen vises det også til lovens forarbeider. Miljødirektoratet mener at det er nyttig med en henvisning til denne bestemmelsen, og opprettholder denne. Nummereringen endres imidlertid til § 16. Landbruks- og matdepartementet (LMD) peker bl.a. på at aktsomhetsplikten vil gjelde for arter som ikke er risikovurdert i Norge, og mener at aktsomhetsplikten innebærer omfattende krav og vil gi stor usikkerhet hos mange aktører om hvordan de skal forholde seg til utsetting av arter som ikke er oppført i vedleggene til forskriften. For private dyre- og hageeiere bør det vurderes å lempe på disse kravene, samt at det bør tydeliggjøres hva som kreves rent konkret, noe som vil øke brukervennligheten og bidra til å redusere usikkerheten. LMD viser til at det stilles krav til forebyggende tiltak, men at det for mange, særlig private hageeiere, ikke vil være mulig å vurdere eventuell risiko for følgeorganismer og konsekvenser knyttet til utplanting/utsetting. 14 Krav til aktsomhet og til virksomheter og tiltak som kan medføre spredning – kap. V LMD og Norsk Gartnerforbund (NGF) uttaler at forskriften setter høye krav til kompetanse, og at det i mange tilfeller vil være vanskelig å bedømme når man har vært aktsom nok til at forskriften etterleves. 14.1 Alminnelige krav til aktsomhet LMD peker på at overtredelse av aktsomhetskravene i § 18 kan gi straffesanksjoner, og at regelverket primært bør unnta private hageeiere/privatpersoner på dette punkt. Alternativt må alminnelig tilgjengelig kunnskap og god tro være tilstrekkelig til å oppfylle aktsomhetskravene. Dette må komme klart fram både i forskriften og i merknader og veiledning til denne. For næringsdrivende kan det stilles strengere krav til aktsomhet enn for private, da disse normalt har større forutsetninger for vurdering av risiko ved utplanting og utsetting av organismer, uttaler LMD. De legger til at det bør stilles helt konkrete krav, slik at regelverket blir forutsigbart. 14.1.1 Høringsforslag § 18. Alminnelige krav til aktsomhet (1) Den som er ansvarlig for innførsel, utsetting eller omsetning av organismer, eller som iverksetter tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer i miljøet, skal opptre aktsomt for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for det biologiske mangfold, herunder a) ha kunnskap om den risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold som aktiviteten og de aktuelle organismene kan medføre, og om hvilke tiltak som er påkrevd for å forebygge slike følger, og b) treffe forebyggende tiltak for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for det biologiske mangfold, og for raskt å avdekke utilsiktet spredning av fremmede organismer. (2) Utføres en innførsel eller utsetting i henhold til en tillatelse gitt i medhold av denne forskriften eller annet regelverk, anses aktsomhetsplikten som oppfylt dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede. LMD og Landbruksdirektoratet viser til at Miljødirektoratet i høringsnotatet skriver at aktsom hetsplikten i naturmangfoldloven gjelder ved utsetting av norske treslag i områder hvor de anses som en fremmed organisme. LMD uttaler at aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven vil kunne gjelde også norske treslag, men at forskriftens aktsomhetskrav ikke vil gjelde ved utsetting av norske treslag fordi norske treslag verken kan eller skal forskriftsreguleres med hjemmel i naturmangfoldloven. LMD ber om at pkt. 4.5.2 i høringsnotatet endres i tråd med dette. Landbruksdirektoratet viser til at norske treslag som utsettes i Norge er regulert av skogbruksloven med forskrifter, og unntatt regler om utsetting og regulering 107 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Riksantikvaren peker på at kravet til kunnskap knytter seg til kunnskap som allerede er allment og lett tilgjengelig, f.eks. gjennom nettsiden til Artsdatabanken og informasjon fra Miljødirektoratet. Dette stiller store krav til den informasjonen som gjøres tilgjengelig, og at denne informasjonen baseres på vitenskapelige undersøkelser med etterprøvbare resultater. Etaten bemerker at selv om informasjon kan ligge tilgjengelig på nettsider, er det ikke nødvendigvis slik at kunnskapen er lett tilgjengelig. Dette vil bl.a. avhenge av personlig kompetanse hos den enkelte. etter andre forskrifter etter naturmangfoldloven, jf. nml. § 31. Slik Landbruksdirektoratet ser det, kan ikke utsetting av norske treslag til skogbruksformål i Norge anses som utsetting av fremmede organismer. E-plant Norge SA peker på at selv om norske treslag er unntatt fra kravet om tillatelse unntas ikke aktiviteten fra kravet om å opptre med aktsomhet. E-plant Norge SA tolker det dithen at man ikke kan plante norske treslag utenfor sitt naturlige utbredelsesområde og samtidig opptre med aktsomhet. Statens vegvesen er usikre på hvor langt aktsomhetsplikten strekker seg, og spør hva som menes med «skade på det biologiske mangfoldet», og hvor omfattende tiltak man kan bli pålagt å iverksette. Etaten tolker § 18 dithen at de slipper å fjerne alle frøstander på fremmede planter i et etablert grøntanlegg for å hindre videre spredning, og at de ikke trenger å bekjempe alle rynkeroser langs vegnettet. Hvis dette kreves for å etterleve aktsomhetsplikten, mener Statens vegvesen at ansvaret er strukket for langt. Statens vegvesen tolker § 18 dithen at de ved anlegg av nye grøntanlegg skal risikovurdere, gjøre forebyggende tiltak og velge trygge planter. Videre mener de at det er nødvendig å tydeliggjøre aktsomhetsplikten i forbindelse med vektorer, særlig masseflytting. Landbruksdirektoratet stiller spørsmål ved om det er hjemmel i loven for å la aktsomhetskravet i forskriften gjelde også ved innførsel og omsetting av organismer. De viser til at aktsomhetskravet i naturmangfoldloven § 28 gjelder den som er «ansvarlig for utsetting av levende eller levedyktige organismer». Jernbaneverket, Riksantikvaren, Mattilsynet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Sandnes kommune, Stiftelsen Det norske arboret og WWF Norge uttrykker en generell støtte til at det stilles krav til aktsomhet for å forhindre spredning av fremmede organismer, og til at forskriften inneholder nærmere bestemmelser om dette. Statens vegvesen mener videre at det kan være relevant å samkjøre forståelsen av hvem som er ansvarlig i kapittel V i forskriften med den som har ansvarsrett etter plan- og bygningsloven (pbl.). Etter pbl. må tiltakshaver (byggherren) sørge for at bestemte fagfolk står ansvarlig for bygge- og anleggsarbeider av en viss størrelse. Man opererer med ulike typer ansvarlige: Ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende og ansvarlig kontrollerende. Under planlegging etter PBL, og under utarbeidelse av konkurransegrunnlag, er Statens vegvesen som byggherre ansvarlig for å treffe forebyggende tiltak for å hindre spredning. I gjennomføringsfasen er de avhengig av en kompetent motpart som tar sitt ansvar like alvorlig. Forskriften må være så tydelig at det ikke er tvil om ansvaret for aktsomhet og tiltak, slik at rutinene innad hos entreprenøren skjerpes. Statens vegvesen foreslår følgende endring i § 18 første ledd slik at bl.a. planlegging av risikofylt aktivitet blir tydelig inkludert: «Den som er ansvarlig for planlegging, innførsel, utsetting, utlegging eller omsetting av Jernbaneverket uttaler at bestemmelsene vil være helt sentrale for de utfordringer etaten har når det gjelder fremmede organismer. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler at bestemmelsene vil være viktig i arbeidet med å hindre utilsiktet spredning av fremmede organismer. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at tempoet i spredningen av fremmede skadelige arter bli vesentlig redusert dersom disse bestemmelsene blir skikkelig fulgt opp. Selv om Riksantikvaren er positiv til krav om aktsomhet ved håndtering av fremmede organismer, mener de aktsomhetsplikten beskrevet i § 18 stiller urimelig store krav til kompetanse og kunnskap, og at det ikke kan forventes at aktører innenfor privat og offentlig sektor har tilstrekkelig kunnskap til å kunne vurdere hvilke risiko en grøntanleggsplante kan ha for naturmangfoldet, eller hva som er hensiktsmessige tiltak for å hindre spredning. 108 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 effektivt virkemiddel for å kunne håndtere tilfeller der byggeprosjekter i kommunen medfører spredning av fremmede skadelige planter. Bergen kommune mener det bør foreligge et varslingssystem der privatpersoner eller lokale myndigheter kan varsle Miljødirektoratet om tilfeller der aktsomhetskravet er brutt, slik at krav om oppfølgende tiltak kan pålegges den ansvarlige. Kommunen uttrykker støtte til utvikling av et nettbasert veiledningsmateriale. fremmed organisme eller vektor, eller iverksetter tiltak som kan medføre utilsiktet spredning osv.». Fiskeridirektoratet spør i hvilken grad §§ 20 og 22 pålegger aktører innen akvakulturnæringen plikter utover de som allerede gjelder under akvakulturloven. De peker på at det ikke sies noe om forholdet til annet regelverk i disse bestemmelsene, slik det er gjort i forslaget til § 18 andre ledd og § 19, og ber om at det gjøres tilsvarende unntak i §§ 20 og 22 for akvakultur. Sandnes kommune uttaler at det er vanskelig å forutsi virkninger av spredning av landlevende planter, herunder planter som er ukjente i norske økosystem. Fra forvaltningens side er det et reelt behov for at aktsomhetsplikten også innbefatter en oppfølging av anleggene i etterkant av utplanting i grøntanlegg (i garantitida), uttaler kommunen. Det bør åpnes for at det gjennomføres årlig visuell kontroll for spredning av nye arter i anlegget, og at det kan kreves at utbygger påkoster at planter fjernes og bekjempes i etterkant av utplanting, dersom det påvises spredningsfare i garantitiden. Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) peker på at uttrykket «utføres en innførsel» i § 18 andre ledd i tollsammenheng er uheldig, da «utføre» etter tolloven betyr å eksportere. De forslår eventuelt å erstatte det med «Ved», eventuelt omformulere setningen som følger: «(2) Unntak fra aktsomhetsplikten kan gis i tillatelse til innførsel eller utsetting gitt etter denne forskriften eller annet regelverk.» Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Orkla landbruk mener at det bør vurderes å innføres en plikt for alle til å hindre at fremmede arter spres utenfor egen hage og eiendom. Det norske hageselskap peker på at det er behov for økt kunnskap om spredning av fremmede organismer og påvirkning på miljøet hos de som skal utøve aktsomhetsplikten. De mener at ikke alle svartelisteplanter er et like stort problem alle steder, og at det er behov for nyansering med hensyn til klima, geografi, miljø og bruksområde. Orkla landbruk og Skedsmo kommune spør hvordan aktsomhetsplikten skal håndheves, og om det kun er Statens naturoppsyn (SNO) som har ansvar for tilsyn i denne sammenheng. En rekke høringsinstanser, bl.a. Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA), påpeker viktigheten av at det blir gitt opplæring og utarbeidet informasjons- og veiledningsmateriell om aktsomhetsplikten rettet mot ansvarlige aktører. Veiledningsmaterialet bør være tilpasset relevante virksomheter. Det pekes på at informasjonsmateriellet bør utarbeides i samarbeid med andre relevante myndigheter, og inneholde retningslinjer og oversikt over hvilke tiltak som bør iverksettes for å innfri aktsomhets-, tiltaks- og varslingsplikten. Norske landskapsarkitekter (NLA) mener at spredningsfaren for de viktigste grøntanleggsplantene bør utredes sentralt, slik at det blir så enkelt som mulig å gjennomføre en aktsomhetsvurdering for det enkelte anlegg. De uttaler at spredningsfaren vil variere, avhengig av om man er i by eller i natur/ kulturlandskap, og fra landsdel til landsdel. NLA peker på at gode, robuste grøntanlegg i byer er svært viktig, da fortetting og urbanisering er framtidas bosettingsmønster, og at derfor er særlig behov for å se på spredningsfare i urbane strøk. Statsapparatet må ta ansvar for nødvendig kompetanseheving blant offentlige og private aktører, og for å fremskaffe, samle og tilgjengeliggjøre nødvendig informasjon, uttaler NLA. Bergen kommune understreker viktigheten av at myndighetene formidler kunnskap om miljørisiko ved fremmede organismer på en lettfattelig måte. Kommunen har erfaring med at mange utførende entreprenører og byggherrer ikke har kunnskap om fremmede arter, og risiko for spredning ved for eksempel flytting av jordmasser. Kommunen savner et NLA uttaler at forskriften ikke sier noe om ansvaret til den som passivt bidrar til spredning av fremmede organismer bl.a. gjennom mangel på vedlikehold av 109 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 arealer, for eksempel sidearealer til vei, som er en opplagt spredningskorridor for mange svartelistede plantearter. Brakkmark kan fylles med pionerarter fra vedlegg IV (organismer som er forbudt å omsette og sette ut), uten at noen gjør noe med det, eller får konsekvenser for de ansvarlige. NLA mener at eiere av arealer der svartelistede arter finnes og utgjør en trussel for det biologiske mangfoldet, må pålegges et ansvar. at det er urealistisk at § 18 første ledd skal gjelde for vanlige hageeiere. Aktsomhetsplikten vil neppe ha stor betydning for hageeiere direkte, men vil i større grad hvile på de som planlegger anleggene og på de som importerer, produserer eller omsetter plantene videre. Det vil være helt urimelig å forvente at hageeiere skal sortere planter på hagesenteret ut fra informasjon som foreligge på Artsdatabankens nettsider, uttaler IPV ved NMBU. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP NMBU) uttaler at intensjonene i kapittel V er gode, men at kravene som forskriften stiller til utbyggere og utførere av anleggsarbeid og planting vil fordyre og forsinke denne type virksomhet i betydelig grad. ILP ved NMBU uttaler at det må kunne dokumenteres at alle krav som følger av aktsomhetsplikten i §§ 18-24 er oppfylt, og at dette vil medføre en stor utfordring og til dels en uoverkommelig belastning for blant andre landskapsarkitekter, kommuner, entreprenører, planteskoler, borettslag, sameier mm. ILP ved NMBU stiller spørsmål ved om disse belastningene og byråkratiet de medfører står i forhold til hva som oppnås. ILP ved NMBU mener at en grundig og målrettet bevisstgjøringskampanje ville være mer hensiktsmessig. Myndighetene vil uansett måtte regne med å utvikle veiledningsmateriell og kurs i stort omfang for de ulike aktørene før forskriften kan tre i kraft. Standard Norge mener det er urimelig å pålegge aktsomhetskravet i privathager. Avfall Norge støtter et prinsipp om at hovedansvaret for etterlevelse av aktsomhetsplikten blir lagt på den som produserer, importerer og selger fremmede arter, mens privatpersoner «kun» er forpliktet til generell aktsomhet. Kompetansen og dermed ansvaret må ligge hos tiltakshaver/den som selger produkter med skadelig potensiale, uttaler Avfall Norge. Flere høringsinstanser, bl.a. Oslo kommune, Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS), NLA, Rambøll og E-plant Norge SA, peker på at aktsomhetsplikten ansvarliggjør alle ledd i et prosjekt, fra byggherre via prosjekterende og bestillende, til utførende, men at forskriften ikke konkretiserer ansvarsfordelingen i prosjekter med mange aktører. En tydelig ansvarsfordeling vil være av avgjørende betydning for å kunne utarbeide hensiktsmessige rutiner i og mellom virksomheter, herunder hvem som er hovedansvarlig, hvilken kompetanse som er nødvendig, hvem som har meldeplikt med mer. Det pekes på behov for avklaring i forskrift og/eller utdyping av dette i veiledningsmateriell. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at de vil bestrebe seg på å hindre spredning av uønskede, invasive arter, men at de rutiner det legges opp til vil bli svært krevende å etterleve. De uttaler videre at begrepet «alvorlig skade på det biologiske mangfold» må presiseres om en skal kunne opptre aktsomt og iverksette tiltak. Stiftelsen mener det er urimelig at man skal ha kunnskap om arter som ikke tidligere er utprøvd, og mener at de må unntas fra denne regel. E-plant Norge SA mener at det er uklart om aktsomhetsplikten gjelder når man er unntatt søknadsplikten. 14.1.3 Miljødirektoratets vurdering SABIMA mener at aktsomhetsparagrafen bør differensieres slik at det blir ansett som særlig skjerpende dersom aktsomhetsplikten brytes i nærheten av verneområder. SABIMA savner en nærmere beskrivelse av hva som menes med uttrykket «egnede tiltak». 14.1.3.1 Krav til kunnskap og forebyggende tiltak – rimelighetsvurderingen En rekke høringsinstanser har pekt på at aktsomhetskravet stiller høye krav til kompetanse hos de som driver med utsetting av fremmede organismer og aktivitet som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer. Det innvendes at Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener 110 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 særlig privatpersoner, men også profesjonelle aktører uten biologifaglig kompetanse, har liten kunnskap om fremmede organismer generelt, og at det vil bli krevende for den enkelte å vurdere hvilken miljørisiko som er forbundet med utsettingen eller aktiviteten, og å iverksette adekvate forebyggende tiltak. Det vises dessuten til at det mangler kunnskap om miljørisiko for en rekke arter, bl.a. en rekke dørstokkarter. bl.a. om hva som ligger i rimelighetsvurderingen, hvilke tiltak det forventes at man iverksetter, og hva som betraktes som «uheldige følger for det biologiske mangfoldet». Miljødirektoratet ser det som helt avgjørende at veiledningsmateriale om dette er på plass når forskriften trer i kraft, ikke minst for å redusere usikkerhet om hva aktsomhetsplikten vil kreve av berørte aktører. Miljødirektoratet har forståelse for at aktsomhets plikten oppfattes som krevende både å forstå og å skulle etterleve. Naturmangfoldloven § 6 inneholder en generell aktsomhetsplikt, men i lovens forarbeider framgår det at lovgiver ønsket en styrket aktsomhetsplikt knyttet til fremmede organismer. Det ble uttalt at det på bakgrunn av de alvorlige konsekvensene fremmede organismer kan ha for det biologiske mangfold, var behov for en særskilt aktsomhetsplikt som ble utløst også ved mer lokale og mindre påvirkninger på det biologiske mangfoldet (og ikke først ved muligheten for skade i strid med forvaltningsmålene for naturtyper og arter, jf. naturmangfoldloven § 6). Behovet for en særskilt aktsomhetsplikt ble også begrunnet med at lovforslaget la opp til flere unntak fra kravet om tillatelse for utsetting, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) side 172-73. Utsetting av landlevende planter i private hager og utsetting i parkanlegg mv. under visse forutsetninger er eksempler på dette. Noen høringsinstanser spør om aktsomhetsplikten innebærer krav om å iverksette tiltak for å hindre uheldige følger på biologisk mangfold som følge av utplantinger som ble gjort på lovlig vis før forskriften trådte i kraft. Aktsomhetsplikten vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av når utsettingen skjedde. For eksempel vil en eier av et parkanlegg ha ansvar for å hindre at planter som er oppført i vedlegg IV (organismer som det er forbudt å sette ut og omsette) etablerer seg utenfor parkanlegget, selv om disse ble satt ut før forskriften trådte i kraft. Aktuelle tiltak kan bl.a. være hyppig kontroll av vegetasjon i anleggets nærområde for å oppdage og fjerne organismer på et tidlig stadium av etablering. Statens vegvesen tolker høringsutkastet § 18 dithen at de slipper å fjerne alle frøstander på fremmede planter i et etablert grøntanlegg for å hindre videre spredning, og at de ikke trenger å bekjempe alle rynkeroser langs vegnettet. Videre at de ved anlegg av nye grøntanlegg skal risikovurdere, gjøre forebyggende tiltak og velge trygge planter. Miljødirektoratet vil peke på at rimelighetsbegrensningen i aktsomhetsplikten setter visse rammer for hva som kan kreves av tiltak; det må bl.a. være en forholdsmessighet mellom omfanget av tiltak og miljøeffekt. Det som uansett forventes er at eiere og andre som har ansvar for arealer som det kan spres fremmede organismer fra, holder områdene under oppsikt, og iverksette rimelige tiltak hvis spredning blir påvist. Det vil normalt ikke kreves at alle frøstander på fremmede planter i et etablert grøntanlegg fjernes, og det vil heller ikke være krav om å bekjempe alle forekomster av rynkerose langs vegnettet. Som det blir pekt på i forarbeidene, er kjernen i aktsomhetskravet en plikt for tiltakshaver til å gjøre seg kjent med miljørisikoen forbundet med virksomheten/aktiviteten, samt å iverksette tiltak for å hindre uheldige følger for det biologiske mangfold. Denne kunnskaps- og tiltaksplikten er foreslått nedfelt i forskriften, jf. høringsutkastet § 18. Miljødirektoratet understreker at kravet til innhenting av kunnskap gjelder kunnskap som er allment tilgjengelig, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) side 377 og 398-399. Som det er redegjort for i høringsnotatet, vil omfanget av aktsomhetsplikten bero på en rimelighetsvurdering, hvor kravet til sikringstiltak skal stå i forhold til trusselbildet. Generelt stilles det større krav til profesjonelle aktører enn til privatpersoner, og ved bevisst innførsel/utsetting, enn ved tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer. Som mange høringsinstanser peker på, vil det være et stort behov for veiledning om aktsomhetsplikten; Det følger ikke noen generell plikt til å dokumentere etterlevelse av aktsomhetsplikten. En slik plikt følger kun av forskriften § 22 (skriftlig miljørisikovurdering) og som ledd i etterlevelsen av internkontrollen etter § 25. 111 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 14.1.3.2 Private hageeiere Landbruks- og matdepartementet (LMD) er bekymret for hvilke krav aktsomhetsplikten vil stille til private hageeiere. Etter en lovendring i naturmangfoldloven kapittel IV sommeren 2014, ble utsetting av land planter i private hager helt unntatt fra kravet om tillatelse. Dette var begrunnet i at private hage eiere ikke skulle være nødt til å vurdere planters spredningspotensial i forbindelse med utsettinger i private hager. I denne sammenheng ble det uttalt at private hageeiere skulle kunne forutsette at lovlig kjøpte planter skal kunne settes ut i egen hage, jf. Prop. 62 L (2013-2014) side 2. Det ble pekt på at omsetningsleddet skulle få et hovedansvar for å unngå spredning av fremmede organismer. anleggsgartner, og virksomheten som forestår utsettingen, for eksempel eieren av parkanlegget som blir beplantet. Etter omstendighetene kan også andre som legger til rette for at utsettingen kan skje, være å regne som ansvarlige. Det avgjørende må være hvem som er nærmest til å bære ansvaret for at organismene settes ut og til å treffe aktuelle tiltak. Et viktig moment i denne sammenhengen vil være hvem som har de beste mulighetene til å kontrollere organismene og hindre at skade skjer, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) side 398. Tilsvarende må gjelde ved innførsel og omsetning av fremmede organismer, og ved iverksetting av tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer. Miljødirektoratet ser at det kan oppstå usikkerhet om hvem som har ansvaret for å etterleve aktsomhets plikten i prosjekter med mange aktører, for eksempel anleggs- og byggeprosjekter. Utgangspunktet er imidlertid at alle ledd i et prosjekt, inkl. byggherre, entreprenører og underentreprenører, har et selv stendig ansvar for å overholde aktsomhetsplikten. De ulike aktørene utfører imidlertid forskjellige roller og oppgaver i et prosjekts livsløp, noe som gjør at graden og omfanget av ansvar vil variere mellom disse. En byggherre vil som utgangspunkt ha det overordnede ansvaret for hele prosjektet, og vil dermed kunne stilles til ansvar også for uaktsomme handlinger begått av for eksempel entreprenør. Av denne grunn vil en byggherre, som Statens vegvesen peker på, i gjennomføringsfasen være avhengig av kompetente entreprenører som er seg sitt ansvar bevisst. Kontrakten med entreprenøren kan, for eksempel, spesifisere hvilke tiltak det forventes at entreprenør gjør for unngå utilsiktet spredning av fremmede organismer, bl.a. i forbindelse med masseforflytning. Selv om aktsomhetsplikten fortsatt skal gjelde for private hageeiere, vil kravet til hva som forventes av disse være relativt beskjedent. I og med at en rekke arter som er vurdert til å utgjøre svært høy og høy økologisk risiko på Artsdatabankens «svarteliste» ikke vil bli forbudt, og utilsiktet spredning fra hager er en viktig spredningsvei for fremmede organismer, er det imidlertid viktig å understreke at private hageeiere har en viktig rolle i innsatsen for å begrense den videre spredningen av disse artene til norsk natur. Selv om en organisme er lovlig kjøpt, og en privat hageeier vil kunne sette denne ut i hagen sin uten tillatelse, vil det bl.a. forventes at hageeiere håndterer hageavfall på en forsvarlig måte, for eksempel ved å unnlate å dumpe hageavfall som inneholder fremmede organismer i naturen, noe som allerede er forbudt gjennom forurensningslovens forbud mot forsøpling. Det vil også forventes at private hageeiere forhindrer spredning utenfor hagen av svartelistede planter, selv om disse er lovlig kjøpt. I visse tilfeller kan det etter Miljødirektoratets syn være rimelig at aktsomhetsplikten medfører at private hageeiere bør avstå fra utplanting av landlevende planter som ikke er forbudt. Har man for eksempel en fritidsbolig med en hage som grenser til et verneområde, kan det være rimelig at hageeieren avstår fra å plante svartelistede planter når det er åpenbart at utsettingen kan påvirke verneverdiene negativt. Den generelle aktsomhetsplikten gjelder også den som «iverksetter tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer», noe som omfatter håndtering/utlegging av masser og andre vektorer. Hvilke aktsomhetskrav som stilles til håndtering av masser og andre vektorer, er nærmere utdypet i forskriften § 23 (høringsutkastet § 24). Statens vegvesens forslag til endringer i høringsutkastet § 18 på dette punktet er dermed overflødige. Det er heller ikke noe behov for at forskriften spesifiserer at «den som er ansvarlig for planleggingen», er omfattet av aktsomhetskravet, jf. redegjørelsen ovenfor, hvor det framgår at den som planlegger et prosjekt også 14.1.3.3 Hvem som er ansvarlig Uttrykket «den som er ansvarlig» dekker både den som faktisk utfører en utsetting, for eksempel en 112 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 er ansvarlig for den faktiske utsettingen mv. I og med at forskriften regulerer innførsel av alle organismer, ikke bare «fremmede», blir det dessuten ikke korrekt å begrense aktsomhetsplikten til den som er ansvarlig for innførsel, utsetting eller omsetning av fremmede organismer. relaterer seg til hele kapittel V, og ikke bare til § 17, foreslår Miljødirektoratet en tilføyelse som tydeliggjør at den som utfører en innførsel eller utsetting av organismer i henhold til en tillatelse etter annet regelverk, anses å ha oppfylt aktsomhetsplikten nedfelt i § 17 og §§ 19 til 23, dersom forutsetingene for tillatelsen fremdeles er til stede. Det gjøres ikke et generelt unntak fra forskriften § 18, da denne gjelder «med mindre tilsvarende tiltaks- og varslingsplikt følger av annet regelverk». 14.1.3.4 Hjemmelsgrunnlag Til Landbruksdirektoratets innspill knyttet til hjemmelsgrunnlag, viser vi til naturmangfoldloven § 28 andre ledd, som fastsetter en aktsomhetsplikt for den som setter i verk virksomhet eller tiltak som kan medføre spredning eller utslipp av fremmede organismer. Naturmangfoldloven § 28 fjerde ledd gir dessuten hjemmel til å vedta forskrift om bl.a. virksomheter eller tiltak som kan medføre fare for spredning eller utilsiktet utslipp av fremmede organismer. Det er på dette grunnlag Miljødirektoratet i forskrift har presisert at aktsomhetsplikten også gjelder den som er ansvarlig for innførsel og omsetning av fremmede organismer. Etter naturmangfoldloven § 31 er utsetting av norske treslag unntatt fra krav om tillatelse, men ikke fra aktsomhetsplikten: «Utsetting kan skje dersom aktsomhetsplikten etter § 28 blir overholdt, av (…) b) norske treslag, (…)». E-plant Norge SA uttaler at de tolker aktsomhetskravet dithen at man ikke kan plante norske treslag utenfor sitt naturlige utbredelsesområde og samtidig opptre med aktsomhet. Direktoratet mener at det i enkelte tilfeller kan være rimelig at tiltakshaver avstår fra utsetting av et norsk treslag utenfor dets naturlige utbredelsesområde, dersom utsettingen medfører uheldige følger for det biologiske mangfold. 14.1.3.5 Tilsyn, håndheving og sanksjoner Miljødirektoratet vil peke på at brudd på naturmangfoldloven § 28 første ledd (krav til aktsomhet ved utsetting), og dermed brudd på forskriftens aktsomhetskrav knyttet til utsetting, ikke kan straffesanksjoneres, jf. naturmangfoldloven § 75. Dette gjelder naturligvis også for private hageeiere. Naturmangfoldloven åpner imidlertid for at brudd på aktsomhetsplikten knyttet til utsetting kan medføre andre administrative sanksjoner, bl.a. pålegg om retting og miljøerstatning. Miljødirektoratet, herunder Statens naturoppsyn (SNO), vil være ansvarlig for å gjennomføre tilsyn med at aktsomhetsplikten blir etterlevd, samt håndheve brudd på denne. Privatpersoner og lokale myndigheter kan spille en viktig rolle ved å varsle Miljødirektoratet om tilfeller der aktsomhetskravet er brutt, slik at dette kan følges opp, for eksempel gjennom pålegg om retting. Miljødirektoratet har forståelse for Toll- og avgiftsdirektoratets innspill knyttet til bruken av verbet «utføre» i forskriften § 17 andre ledd (høringsutkastet § 18 andre ledd), men viser til at samme begrep er brukt i naturmangfoldloven § 28 førte ledd andre punktum. Miljødirektoratet mener at det framgår av sammenhengen hva som menes, og foreslår ingen endring her. 14.1.4 Miljødirektoratets tilråding På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet ny § 17 vedtas som følger (endringer i kursiv): § 17. Alminnelige krav til aktsomhet (1) Den som er ansvarlig for innførsel, utsetting eller omsetning av organismer, eller som iverksetter tiltak som kan medføre utilsiktet spredning av fremmede organismer i miljøet, skal opptre aktsomt for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for det biologiske mangfold, herunder a) ha kunnskap om den risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold som aktiviteten og de aktuelle organismene kan medføre, og om 14.1.3.6 Øvrige merknader Høringsutkastet § 18 andre ledd fastslår at aktsomhetsplikten i utgangspunktet anses som oppfylt dersom tiltaket utføres i henhold til en tillatelse. Fiskeridirektoratet uttaler at det er uklart hvorvidt forskriften kapittel V pålegger oppdrettsnæringa nye plikter utover det som allerede gjelder etter akvakulturregelverket. For å klargjøre at forskriften § 17 andre ledd (høringsutkastet § 18 andre ledd) 113 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) spør om forskriften vil gjelde utsettinger som ble utført før ikrafttreden av forskriften. De mener at det bli vanskelig å identifisere den ansvarlige hvis en alvorlig skade på den biologiske mangfoldet er utilsiktet. hvilke tiltak som er påkrevd for å forebygge slike følger, og b) treffe forebyggende tiltak for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for det biologiske mangfold, og for raskt å avdekke utilsiktet spredning av fremmede organismer. (2) Utføres en innførsel eller utsetting i henhold til en tillatelse gitt i medhold av denne forskriften eller annet regelverk, anses aktsomhetsplikten i § 17 og §§ 19 til 23 som oppfylt dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at hvis negativ virkning starter ved at enhver organisme opptar et areal, et volum, og ressurser, og dermed fortrenger stedegne arter, vil all deres virksomhet være å definere som negativ. Deres erfaring fra mange års virke er at virkningen på det biologiske mangfold i all hovedsak er sterkt positiv som følge av at de har et stort antall fremmede arter i kultur som gir føde, reirmateriale, skjul osv., for stedegen fauna og flora. Dersom man med «alvorlig skade» sikter til spredning av sykdom eller skadegjørere, peker stiftelsen på at de i alle år har hatt et svært fruktbart samarbeid med det lokale Mattilsynet og ekspertise ved Bioforsk og Universitetet på Ås knyttet til planteskadegjørere og patogener, og at dette har gitt nyttige erfaringer. De ønsker å styrke og videreutvikle slike relasjoner, bl.a. som ledd i sitt program for å finne fram til velegnete planter for bruk i Norge. Stiftelsen forutsetter at direktoratet vil spille en positiv rolle i et slikt samarbeid, og være mer opptatt av dialog om realiteter enn administrative forordninger og formaliserte forskrifter. 14.2 Tiltaks- og varslingsplikt 14.2.1 Høringsforslag § 19. Tiltaks- og varslingsplikt Dersom det oppstår skade eller fare for alvorlig skade på det biologiske mangfold som følge av innførsel, utsetting eller utilsiktet spredning av fremmede organismer, skal den ansvarlige, med mindre tilsvarende tiltaks- og varslingsplikt følger av annet regelverk, umiddelbart a) iverksette egnede tiltak for å avverge eller begrense skade, b) varsle Miljødirektoratet om det inntrufne, og c) så langt det er mulig, gjenopprette den tidligere tilstanden for det biologiske mangfold ved fjerning av de fremmede organismene eller andre egnede tiltak. 14.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Det ligger en viss kvalifisering i begrepet «skade eller fare for alvorlig skade på det biologiske mangfold», noe som innebærer at ikke enhver uheldig følge for det biologiske mangfoldet vil utløse tiltaks- og varslingsplikten i forskriften § 18 (høringsutkastet § 19). I lovforarbeidene nevnes som eksempler hageeieren som oppdager en plante som har spredt seg og etablert bestander i tilliggende områder, rømming av organismer fra bur eller innhegning, og uhellsutslipp av vann- og jordmasser som kan forventes å inneholde potensielt skadelige organismer, jf. Ot. prp. nr. 52 (2008-2009), side 399. Skade vil for eksempel kunne konstateres dersom planter som er oppført i vedlegg IV (organismer som det er forbudt å sette ut og omsette), har spredd seg fra en hage, og etablert bestander utenfor hagens grenser. 14.2.2 Høringsinnspill Statens vegvesen og Stiftelsen Det norske arboret spør hva som ligger i begrepet «skade eller fare for alvorlig skade på det biologiske mangfold». Statens vegvesen lurer også på hvor omfattende tiltak man kan bli pålagt å iverksette. Fylkesmannen i Hedmark mener at § 19 burde inneholde en bestemmelse om at kostnadene ved bekjempelsen skal dekkes av den ansvarlige, og spør hva som skjer i de tilfeller da det ikke er mulig å avgjøre hvem den ansvarlige er. Sandnes kommune mener at det bør fastsettes hvem som har ansvaret for kostnadene ved egnede tiltak for å avverge eller begrense skade. Det vil bli utarbeidet veiledningsmateriale som går mer i detalj mht. hva som kreves for å overholde tiltaks- og varslingsplikten. 114 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Mattilsynet støtter bestemmelsen. Som Fylkesmannen i Hedmark er inne på, er det den ansvarlige for tiltaket som må dekke eventuelle kostnader forbundet med tiltaks- og varslingsplikten. At tiltakshaver selv skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet, følger av det generelle prinsippet i naturmangfoldloven § 11, og det er etter Miljødirektoratets syn ikke nødvendig å nevne dette uttrykkelig i bestemmelsen. Riksantikvaren mener kravet om å informere ansatte og mottakere av fremmede organismer kan bli tyngende og byråkratiserende. Disse kravene kommer i tillegg til den generelle aktsomhetsplikten. For mindre og spesialiserte hagesentre og planteskoler som bl.a. innfører og/eller omsetter plantemateriale av stor betydning for forvaltningen av historiske grøntanlegg, kan dette få en direkte negativ effekt gjennom økt belastning på virksomheten. Dette kan igjen bidra til at historisk plantemateriale blir enda mindre tilgjengelig på markedet. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at § 19 vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 18). 14.3 Krav om å informere ansatte og mottakere av fremmede organismer Jernbaneverket peker på at det i merknadene til forskriften står at § 20 kun retter seg mot aktører som ikke driver med nevnte aktiviteter som ledd i næringsvirksomhet. I merknadene opplyses det at § 26 gjelder for næringsvirksomhet. De mener at det bør komme tydeligere fram i forskriften hvem § 20 retter seg mot. 14.3.1 Høringsforslag § 20. Krav om å informere ansatte og mottakere av fremmede organismer (1) Den som er ansvarlig for aktivitet som innebærer innførsel, omsetning, formidling, hold eller utsetting av fremmede organismer, skal sørge for at ansatte og andre som er involvert i aktiviteten, har kunnskap om risiko for uheldige følger og forebyggende tiltak i samsvar med § 18 første ledd, tiltaks- og varslingsplikten etter § 19, og de øvrige bestemmelser i forskriften som gjelder for aktiviteten. (2) Den som er ansvarlig for omsetning eller formidling av fremmede organismer, skal gjøre kunder og andre mottakere av organismene kjent med risiko for uheldige følger og forebyggende tiltak i samsvar med § 18 første ledd, tiltaksog varslingsplikten etter § 19, og de øvrige bestemmelser i forskriften som gjelder for de aktuelle organismene. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støtter bestemmelsen, og uttaler at forskriften også bør ha krav om merking av frø og andre produkter som er, eller inneholder fremmede organismer. Produktinformasjonene bør inneholde hvor produktet er produsert, hvor avlsfrø kommer fra, hva spredningsfaren er, hvor de kan regnes som stedegne arter, hvor de regnes de som fremmede arter osv. 14.3.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Hedmark peker på at kravet i § 20 andre ledd vil være aktuelt for alle fremmede arter som er lov å formidle. For et hagesenter som selger ikke-norske planter, vil dette innebære at informasjon om risiko og forebyggende tiltak må framgå for mesteparten av plantene. Fylkesmannen mener at dersom det er fremmede organismer som kan gi vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet, bør det ikke være lov å selge disse artene. Derved bortfaller kravet om informasjon om risiko og forebyggende tiltak automatisk. Avinor mener det er positivt at de som omsetter fremmede organismer også får et selvstendig ansvar for å tydelig informere om hvilke arter som faktisk er i frøblandinger og eventuell risiko for uheldige følger. De håper at det også blir fokusert på opplæring av forhandlere og spesielt tilrettelegging for produksjon av stedegne frøblandinger. Høgskulen i Sogn og Fjordane – avdeling for ingeniør- og naturfag, skriver at hvis den relativt korte forbudslista for innførsel ikke gjøres lenger, må omsetningsleddet (hagesenter og planteskoler) pålegges å merke svartelistearter med deres risikoprofil slik at kundene vet hva de får når de handler planter. 115 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 og lære opp zoobransjen om farene ved utsetting av fremmede arter fra handel og hobby. Dette kommer vi til å fortsette med i framtida i form av både artikler, kampanjer, kurs/konferanser og informasjon over internett, både nasjonalt og internasjonalt. Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) mener på bakgrunn av den generelle aktsomhetsplikten (§ 18) og plikten til å føre internkontroll, at § 20 kan utgå. Eventuelt at det kan spesifiseres i § 18 at den også innbefatter et informasjonskrav. Norwegian Greenkeepers Association (NGA) støtter informasjonsplikten som leverandører av gressfrøblandinger får etter § 20 (2), og vil se det som positivt om gressfrøblandinger som inneholder veirødsvingel (Festuca rubra commutata) får en påskrift, for eksempel: «Må bare sås på områder som skal klippes regelmessig». Organisasjonen mener at dette kan være et effektivt tiltak som med små kostnader gjør brukere oppmerksom på regelverket, og sier at det er deres erfaring at mange profesjonelle fagfolk (anleggsgartnere) ikke er bevisst på de ulike underartene av rødsvingel, men at de forholder seg til sortsnavn. Det er derfor risiko for lovbrudd ved uaktsomhet. Det er også nærliggende å tenke at privatpersoner vil bruke plenfrø som inneholder veirødsvingel på hyttetak eller naturtomter. E-plant Norge SA mener at forskriften er svært komplisert, og at det vil være nærmest umulig å informere alle ansatte og kunder/mottakere om alle bestemmelsene i forskriften som gjelder plantene. De mener det vil være umulig å forstå omfanget av informasjonen som kreves, at ressurser og kostnader til dette blir betydelig, og at forskriften må forenkles og tilpasses praktisk gjennomførbarhet. Videre uttaler E-plant Norge SA: «Privathager er den største spredningskilden til norsk natur. Private hager, dersom det er privatpersoner som setter ut planten, er unntatt søknadsplikten. I endringen av naturmangfoldloven i 2013 ble privatpersoner unntatt krav om tillatelse ved utsettelse med hensyn til samfunnsinteresser. I forarbeidet til lovendringen, Innst. 205 L (2013‐2014) står på side 2: «(…). Dermed kan private hageeiere forutsette at lovlig kjøpte planter kan settes ut i egen hage.» Dersom dette skal oppfylles i henhold til aktsomhetsplikten, som både hagesentrene og privatpersoner er underlagt, må hagesentrene kun tilby planter som er trygge for privatpersoner å plante. Dersom dette ikke tas hensyn til, vil private hager bli en betydelig spredningsvektor av fremmede arter og hageeiere blir ufrivillig uaktsomme. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) uttaler at det må forventes at grøntbransjen og andre ansvarlige pålegges å sette seg grundig inn i lovverk, merke planter og varer, samt skolere og informere sine bedrifter, ansatte og kunder. Dette bør følges nøye opp av Miljødirektoratet, og et eget informasjonsmateriell bør utvikles for at paragrafen skal ha ønsket effekt. WWF – Norge mener at § 20 må innebære at utsalgssteder for planter i Norge kan pålegges å merke planter som er på svartelista med svartelistekategori, grunn til at arten er listet, og i hvilke naturtyper eller overfor hvilke artsgrupper den kan være en trussel. Det er vanskelig for hagesentrene å bestemme hvilke planter som skal selges, siden de ikke har kontroll over utsettingsstedet. Planter i kategoriene svært høy risiko eller høy risiko og kanskje potensielt høy risiko vil kunne være uaktsomt å plante for private hageeiere. Plantene har dessuten ikke lik risiko over hele landet. Det er vanskelig å se hvordan hagesentrene skal forholde seg til dette. Konsekvensene for hagesenter er kun belyst for de 36 plantene på forbudslisten, men må omfatte flere planter for at dette skal oppfylle forskriftens formål. Hagelandsgruppen peker på at hagesentrene må vurdere alle innkjøp ut fra aktsomhetskravet. Dette vil medføre behov for en voldsom kompetanseheving for at sluttbrukeren, altså kunden, skal kunne kjenne seg trygg på at de ikke blir miljøsyndere. Dette er et kompetansekrav som vil koste store summer for å få gjennomført, noe en allerede konkurranseutsatt næring sliter med å ha økonomi til. Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) uttaler at paragrafen inneholder bestemmelser som de anser som svært viktige. De peker på at NZB har, i likhet med de fleste av deres internasjonale samarbeidspartnere, i flere år hatt fokus på å informere Norske landskapsarkitekters forening (NLA) mener at opplysningsplikten knyttet til uheldige følger for det biologiske mangfold, forebyggende tiltak, og tiltak for å redusere skade i forskriften § 20, er ivaretatt av 116 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Etter direktoratets syn, medfører ikke høringsutkastet § 20 flere byrder for virksomheter og andre som driver med omsetning og formidling av fremmede organismer, enn det som allerede kan utledes av aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 28 andre ledd, sett i lys av forarbeidene. Det er snarere en presisering av innholdet i aktsomhetsplikten på dette feltet, noe som må være en fordel for berørte aktører. En plikt for virksomheter til å ha kunnskap om miljømessige forhold ved virksomheten, følger dessuten allerede av miljøinformasjonsloven. Miljødirektoratet er ikke enig med NLA i at høringsutkastet § 20 er ivaretatt av miljøinformasjonsloven §§ 10, 12 og 16. De nevnte bestemmelsene dreier seg om allmenhetens rett til miljøinformasjon hos offentlig organ/virksomheter etter forespørsel, mens plikten til å informere bl.a. kunder etter høringsutkastet § 20 andre ledd er en plikt til å gjøre slik informasjon tilgjengelig i bl.a. utsalgssteder uten forutgående forespørsel. miljøinformasjonsloven §§ 10, 12 og 16. De mener at med unntak av varslingsplikten, regulerer § 20(2) allerede regulerte forhold. Videre mener de at uheldige følger for det biologiske mangfold vil være å regne som forurensing da man betrakter fremmede organismer som en miljørisiko. Multiconsult foreslår å endre ordlyden i første og andre ledd fra «fremmede organismer» til «fremmede organismer, inkludert medium som vektor for fremmede organismer», slik at paragrafen også inkluderer medium hvor det vanskelig lar seg gjøre å skille de fremmede organismene fra vektoren, som for eksempel ballastvann og jordmasser. Dette vil bidra til en tydeligere ansvarsfordeling også i byggeprosjekter med massehåndtering. 14.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Lovforarbeidene påpeker at virksomheter som omsetter eller formidler fremmede organismer, for eksempel zoologiske forretninger, gartnerier og planteskoler, er omfattet av kravet til aktsomhet i naturmangfoldloven § 28 andre ledd. I tillegg til en plikt til å treffe tiltak for å hindre spredning/utslipp av fremmede organismer direkte fra virksomheten, blir det understreket at slike virksomheter har «ansvar for å bidra til at virksomheten ikke indirekte bidrar til slik spredning eller utslipp ved at kunder setter ut organismene i miljøet i strid med gjeldende regelverk. Eksempelvis bør zoologiske forretninger gjøre sine kunder kjent med at det er forbudt å sette ut fremmede kjæledyr og akvariefisk og –planter i naturen», jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009), side 399. Videre uttales det at «avhengig av risiko for spredning og skadepotensialet [vil det] ligge en plikt om at virksomheter aktivt tilgjengeliggjør informasjon om gjeldende regelverk for utsetting av organismer, f.eks. gjennom merking av varen, oppslag eller trykksaker i forretninger. For planter innebærer dette også å informere kunder om en eventuell risiko for at planten «kan påregnes å spre seg utenfor området»». Det pekes videre på at naturmangfoldloven § 28 andre ledd anses å supplere den plikten virksomheter har etter miljøinformasjonsloven § 9 til «å ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Etter miljøinformasjonsloven § 12 skal slik informasjon alltid utleveres til allmennheten etter forespørsel. Miljødirektoratet oppfatter at det allerede er høy bevissthet om problematikken rundt bl.a. svartelistede arter hos ulike bransjer som driver med omsetning av fremmede organismer. Organisasjoner som NZB og FAGUS har i flere år arbeidet med informasjonstiltak rettet mot egne bransjer, kunder osv., om bl.a. risiko og risikoreduserende tiltak knyttet til fremmede organismer. I mange tilfeller vil nok kravet etter høringsutkastet § 20 langt på vei være oppfylt med de informasjonstiltakene som blir gjort i dag. Flere høringsinstanser er opptatt av hvilket ansvar leverandører/utsalgssteder har for å informere om svartelistede planter som ikke er forbudt. Aktsomhetskravet vil innebære at omsetningsleddet må informere kunder om sprednings- og miljørisikoen forbundet med utsetting av plantene. Denne informasjonen skal være lett tilgjengelig, uten at kunden etterspør denne særskilt, slik at kunden kan gjøre et informert valg før kjøpet skjer. Et minimum må være at det blir orientert om eventuell svartelistekategori, hvorfor arten eventuelt er oppført i «svartelista», samt om eksistensen av aktsomhetskravet. Etter direktoratets syn vil ikke aktsomhetsplikten innebære at omsetningsleddet, i gitte situasjoner, vil måtte avstå fra å selge svartelistede arter som ikke er forbudt; plikten handler om å orientere kunder om risiko, regelverk osv., slik at disse kan gjøre et informert valg. 117 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 En forutsetning for å kunne opptre aktsomt, er at kunder og andre vet hva de kjøper/mottar av organismer. Miljødirektoratet legger til grunn at leverandører av grasfrøblandinger ol., som ledd i etterlevelsen av høringsutkastet § 20, jf. miljøinformasjonsloven § 9, merker produktet med artsnavn og eventuell svartelistekategori, slik at kunder vet hvilke arter som finnes i blandingen. 14.4 Krav til oppbevaring og emballering under transport Miljødirektoratet understreker at myndighetene, i samarbeid med bl.a. Artsdatabanken, vil bidra til å innhente og utvikle kunnskap og veiledningsmateriell om regelverk, risiko og risikoreduserende tiltak knyttet til fremmede organismer. § 21. Krav til oppbevaring og emballering under transport Den som er ansvarlig for innførsel eller transport av organismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres, skal sørge for at organismene oppbevares eller emballeres slik at de ikke kan slippe ut i miljøet under transporten. 14.4.1 Høringsforslag Multiconsult foreslår å innlemme «vektorer» i ordlyden i høringsutkastet § 20, slik at også den som omsetter og formidler medium hvor det er vanskelig å skille de fremmede organismene fra vektoren, for eksempel ballastvann og jordmasser, er ansvarlig for å informere om miljørisiko. Miljødirektoratet vil peke på at det i de utdypende aktsomhetsbestemmelsene i kapittel V, herunder høringsutkastet § 20, har blitt satt fokus på noen områder som vi mener er spesielt viktige å ta tak i, bl.a. på bakgrunn av føringene i lovforarbeidene. Det generelle aktsomhetskravet i høringsutkastet § 18, vil imidlertid komme til anvendelse ved aktivitet som ikke er nærmere regulert. Vi viser dessuten til at aktsomhetskravet ved flytting av løsmasser og andre masser som kan inneholde fremmede organismer er nærmere behandlet i høringsutkastet § 24 fjerde ledd. 14.4.2 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) peker på bl.a. kravet til emballering i § 21 og viser til at dagens plantehelseregelverk inneholder bestemmelser for å hindre enhver introduksjon av skadegjørere som vil kunne gi sykdom på planter og dyr. LMD mener at forskriften bør samordnes med dette regelverket slik at regelverket samlet sett er egnet til å ivareta både hensynet til naturmiljøet og til plantehelse, og at Mattilsynet bør trekkes inn i dette arbeidet for å oppnå et mest mulig hensiktsmessig og forutsigbart regelverk. Forsvarsbygg anbefaler følgende tillegg i § 21 slik at frø, røtter og stengelfragmenter i løsmasser blir inkludert: «Den som er ansvarlig for innførsel eller transport av organismer eller løsmasser som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres, skal sørge for at lasten oppbevares eller emballeres slik at de ikke kan slippe ut i miljøet under transporten.» Når det gjelder Jernbaneverkets kommentar til Miljødirektoratets beskrivelse av forholdet mellom høringsutkastet §§ 20 og 26 (internkontroll) i merknadene til forskriften, vil direktoratet understreke at beskrivelsen var noe uheldig formulert. Poenget skulle være å få fram at virksomheter som driver med innførsel, omsetning, hold og/eller utsetting av fremmede organismer, i tillegg til å skulle etterleve kravene i § 20, pliktet å etterleve kravene i § 26. Dette har blitt rettet opp i de oppdaterte merknadene til forskriften som følger med tilrådingen. Statens vegvesen foreslår følgende endring i § 21 for å inkludere løsmasser: «Den som er ansvarlig for innførsel eller transport av organismer og vektorer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres (…).» På denne bakgrunn tilrår direktoratet at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring som ny § 19. Henvisningene til §§ 18 og 19 i høringsutkastet endres imidlertid til §§ 17 og 18. SABIMA mener at § 21 er en viktig og god paragraf, men ber om at den endres slik at det går tydelig fram at innførsel og transport av frø, røtter og stengelfragmenter i løsmasser dekkes av regelverket. 118 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 14.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding spesifikke krav til hva slags rensing som er tilstrekkelig for å hindre at egg, sporer og andre organismer slipper ut i miljøet. Miljødirektoratet er enig med LMD om at det er viktig å samordne regelverk så langt det lar seg gjøre. Bestemmelser for å hindre introduksjon av skadegjørere under plantehelseregelverk har imidlertid en langt snevrere rekkevidde enn den generelle bestemmelsen i høringsutkastet § 21, som skal gjelde ved innførsel og transport av alle typer organismer, ikke bare de organismer som er omfattet av plantehelseregelverket. Norsk hagedamforening støtter i utgangspunktet paragrafen, men peker på at en del medlemmer bor i områder hvor det ikke er offentlig eller privat renseanlegg. Foreningen har rådført seg med fagfolk i Mattilsynet og ved Norges veterinærhøgskole, som har anbefalt at vann fra hagedam eller akvarier føres ut på plen eller jord. Dette gir ingen fare for at fremmede organismer kommer ut i andre vassdrag, hvis det er en god avstand til åpne vassdrag. Krav til aktsomhet ved flytting av løsmasser og andre masser som kan inneholde fremmede organismer er nærmere behandlet i høringsutkastet § 24 fjerde ledd. Høringsutkastet § 24 andre ledd inneholder dessuten krav til aktsomhet ved innførsel av mulige vektorer for utilsiktet spredning av fremmede organismer. Etter direktoratets syn er det dermed ikke behov for å endre høringsutkastet § 21 slik at den også omfatter transport av løsmasser og andre vektorer for spredning av fremmede organismer. Norsk akvarieforbund støtter bestemmelsen. I og med at akvarievann kun skal tømmes i utløp med rensing som forhindrer at organismer slipper ut i miljøet, blir dette en ytterligere barriere mot spredning til norsk natur. Norges Zoohandleres Bransjeforbund (NZB) mener at henvisningen til «avløp uten rensing» bør presiseres i forskriften eller i følgetekst med henvisning til forskrift om utvidelse av akvakulturanlegg mv. § 2, slik det følger av Rådsdirektiv 2006/88/EF (fiskehelsedirektivet). Miljødirektoratet tilrår at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 20). 14.5 Krav om tiltak ved hold av vannlevende fremmede organismer Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) spør hva som menes med «lukkede beholdere» i § 22. Innen oppdrett drives det med lukkede installasjoner både på land og i sjø, og tillatelse og drift av disse er regulert med hjemmel i akvakulturloven. 14.5.1 Høringsforslag Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener at for at denne paragrafen skal ha effekt og kunne overholdes av målgruppa, bør det utarbeides informasjonsmateriell som kan spres ved utsalgspunkt for akvarier, fiskekort og lignende. § 22. Krav om tiltak ved hold av vannlevende fremmede organismer Den som er ansvarlig for hold av vannlevende fremmede organismer i hagedam, eller i akvarier og andre lukkede beholdere, skal påse at vann fra slike innretninger ikke tømmes i sjø eller vassdrag, eller i avløp uten rensing som forhindrer at organismer slipper ut i miljøet. 14.5.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Høringsutkastet § 22 er rettet mot hold av vannlevende fremmede organismer i hagedam og i akvarier og andre lukkede beholdere. Hold i hagedam er utsetting i forskriftens forstand og krever i utgangspunktet utsettingstillatelse. Hold i «akvarier og andre lukkede beholdere» er ikke utsetting i forskriftens forstand, og krever dermed ikke utsettingstillatelse. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at det er gjort enkelte lettelser i forhold til lovens utgangspunkt: 14.5.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Vest-Agder mener at bestemmelsen er en forutsetning for at utsetting av fremmede ferskvannsorganismer i hagedam og bruk av fremmede organismer i akvarier skal kunne unntas kravet om tillatelse. Da mange ikke vil ha tilstrekkelig kompetanse, anbefaler Fylkesmannen at det formuleres mer 119 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 for det første ved at det er gjort unntak fra kravet om tillatelse ved utsetting av gullfisk og koikarpe i hagedam, jf. høringsutkastet § 12 første ledd bokstav a. For det andre, ved det er gjort unntak fra kravet om innførselstillatelse for ferskvannsorganismer og marine organismer «til innesluttet bruk» etter høringsutkastet § 7 første ledd bokstav c og d. 14.6 Krav om skriftlig miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av parkanlegg mv. FHL spør hva som menes med «lukkede beholdere». Med dette menes andre beholdere (enn akvarier) for vannlevende organismer hvor rømming er utelukket, for eksempel beholdere hvor for eksempel levende østers oppbevares før de brukes til mat. Aktsomhetsplikten i forskrift om fremmede organismer gjelder i utgangspunktet ikke ved utsetting som utføres i henhold til en tillatelse etter annet regelverk, herunder akvakulturloven, jf. høringsutkastet § 18 andre ledd. Aktsomhetsbestemmelsen om fremmede vannlevende organismer er imidlertid uansett ikke relevant for akvakulturvirksomhet, da bestemmelsen gjelder utsetting i hagedam, og ikke annen utsetting. 14.6.1 Høringsforslag § 23. Krav om skriftlig miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av parkanlegg og transportog næringsutbyggingsområder Før utsetting av fremmede landlevende planter som skjer i forbindelse med etablering eller utvidelse av parkanlegg eller transport- og næring sutbyggingsområder, skal den ansvarlige utarbeide en skriftlig vurdering, av rimelig omfang, av de aktuelle plantenes spredningsevne og den risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold utsettingen medfører, der eventuelle forebyggende tiltak etter § 18 inngår. Vurderingen skal ved forespørsel gjøres tilgjengelig for Miljødirektoratet. NZB mener at «avløp uten rensing» bør presiseres i forskriften eller i følgetekst med henvisning til forskrift om utvidelse av akvakulturanlegg mv. § 2. Forskrift om utvidelse av akvakulturanlegg mv. § 2 angir forskriftens virkeområde, som bl.a. er helsemessige krav for akvakulturanlegg, herunder hagedammer, kommersielle akvarier og grossister med akvariedyr «hvor det er direkte avløp til naturlige vannmasser uten behandling av avløpsvannet». Miljødirektoratet kan ikke se at det er hensiktsmessig med en henvisning til denne bestemmelsen i aktsomhetsbestemmelsen om fremmede vannlevende organismer. Det kan imidlertid være aktuelt å vurdere å innføre mer spesifikke krav til rensing av vann, slik Fylkesmannen i Vest-Agder er inne på. Dette krever imidlertid en nærmere utredning og vurdering fra Miljødirektoratets side. 14.6.2 Høringsinnspill Landbruks og matdepartementet (LMD) uttaler at det knytter seg stor usikkerhet til arter som ikke står på forbudslistene, men som likevel kan utgjøre en miljørisiko. Det krever kunnskap om både planter og biologisk påvirkning, for å kunne foreta en egnet vurdering. Mange aktører i og i tilknytning til grøntnæringen berøres av kravet, ikke bare anleggs gartnere mv., men også kommuner, offentlige virksomheter og andre som benytter planter i ulike hage-, park- og grøntanleggsområder. LMD mener at tilgjengelig kunnskap om arter og spredningsmuligheter bør være tilstrekkelig til å oppfylle kravet, samt at kravene til vurderingen må tilpasses gjennomførende instans sine forutsetninger for å foreta en egnet vurdering. Det bør også vurderes å utarbeide en mal eller veileder for denne type risikovurderinger. Med hensyn til SABIMAs innspill, vises det til at det vil bli utarbeidet veiledningsmateriell til forskriften. Miljødirektoratet imøteser et videre samarbeid med organisasjoner og andre aktører om å spre informasjon om naturmangfoldloven og fremmede organismer. Statens vegvesen ser på det som positivt at risikovurderinger blir forskriftsfestet. De peker på at risikovurderinger bør utføres tidlig i planfasen, helst på reguleringsnivå, for å sikre at risikovurderingene blir tatt hensyn til. Etaten foreslår følgende endringer i § 23: På denne bakgrunn tilrår direktoratet at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 21). 120 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 krav om skriftlig miljørisikovurdering. Kulturhistoriske grøntanlegg ser dermed ikke ut til å bli berørt av dette kravet. Generelt sett synes denne bestemmelsen å bidra til omfattende merarbeid og byråkrati for involverte aktører. Krav om skriftlig miljørisikovurdering ved planlegging av etablering og utvidelse av parkanlegg og transport- og utbyggingsområder. Den ansvarlige skal utarbeide en skriftlig vurdering av risiko før utsetting av fremmede landlevende planter eller utlegging av vektor i forbindelse med etablering eller utvidelse av parkanlegg eller transport- og utbyggingsområder. Vurderingen skal være skriftlig, av rimelig omfang, og ta for seg vektor eller aktuelle planters spredningsevne, den risiko for uheldige følger for det biologiske mangfoldet utsetting eller utlegging medfører og planlagte forebyggende tiltak i hht. § 18. Vurderingen skal utføres i samband med detaljreguleringsplanarbeidet slik at aktuelle forebyggende tiltak kan innarbeides i entreprisen. Vurderingen skal ved forespørsel gjøres tilgjengelig for Miljødirektoratet. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) uttaler at det i botaniske hager eksperimenteres fortløpende med nye fremmede landlevende planter, og at dette er en viktig del av deres formidlings-, forsknings- og bevaringsvirksomhet. Å utarbeide en skriftlig vurdering av spredningsevnene og risiko for uheldige følger for hver plante som blir etablert i botaniske hager er i mange tilfeller umulig, siden kunnskap om artenes spredningsevner mangler. Data om dette kan først samles inn etter at plantene har blitt etablert i en botanisk hage. Botaniske hager kan være viktige bidragsytere til å fremskaffe kunnskap om nye arters vekst- og spredningsevne under norske klimaforhold. De foreslår derfor at dette kravet forenkles og/eller at det gjøres et unntak for botaniske hager. Jernbaneverket støtter at miljørisikovurdering skal gjøres av den ansvarlige for tiltak, men at dette er en krevende oppgave, og at det vil være behov for en rekke avklaringer angående akseptkriterier, ambisjonsnivå osv. Stiftelsen Det norske arboret forutsetter at kravet kun vil gjelde ved utvidelse av arealet stiftelsen disponerer. Forsvarsbygg forstår bestemmelsen slik at man skal lage skriftlige miljørisikovurderinger av alle fremmede arter som skal plantes ut, uavhengig av om det kreves tillatelse. Dette mener de vil være for omfattende. De mener det må være mulig å bruke planter som av Artsdatabanken er risikovurdert til kategoriene ingen kjent risiko (NK) eller lav risiko (LO) uten å måtte lage miljørisikovurderinger, og at det må være tilstrekkelig å kreve skriftlig miljørisikovurdering av alle arter som er vurdert potensielt høy risiko (PH), høy risiko (HI) eller svært høy risiko (SE). Dette setter krav til at Artsdatabankens fremmedartebase på nett til enhver tid er oppdatert og at alle relevante dørstokkarter er inkludert. De mener videre at det bør presiseres at § 23 også omfatter utsåing av frø. Veirødsvingel (Festuca rubra ssp. commutata) og grannsvingel (Festuca ovina ssp. capillata) er oppført med henholdsvis svært høy risiko (SE) og høy risiko (HI) i Artsdatabankens svarteliste. Dette er arter som ikke bør tillates å sås ut langs transportveier f.eks., da disse lett vil kunne hybridisere eller frø seg ut i naturområder. Fylkesmannen i Hedmark spør om kravet til en skriftlig miljørisikovurdering i § 23 er nødvendig, da det bare kan settes ut planter som i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor området, og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfoldet, jf. § 12 andre ledd bokstav b ii). Fylkesmannen i Vest-Agder foreslår at det tas inn en formulering om at den som skal foreta miljørisikovurderingen har tilstrekkelig biologisk kompetanse. Videre foreslår de at siste setning endres til: «Vurderingen skal være offentlig tilgjengelig og skal ved forespørsel oversendes Miljødirektoratet». Bergen kommune mener at skriftlig miljørisikovurdering kan være et positivt tiltak, men peker på at det kan være vanskelig å vurdere risiko for spredning og mulig fare for biologisk mangfold dersom man mangler erfaring med dette fra kommunen eller regionen. De peker på at det er stor usikkerhet om hvorvidt planter som i dag ikke viser stor grad av spredning eller trussel overfor stedegent naturmangfold, vil endre seg med endrede klimatiske Riksantikvaren forstår § 23 slik at det ved enhver nyetablering av grøntanlegg, både i offentlig og private regi, bortsett fra nyetablering av private hager, vil være 121 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 forhold. De mener er skriftlig vurdering vil medføre økt grad av byråkratisering, og at dette heller bør innarbeides i internkontrollrutinene for virksomheter (forskriften § 26). det er vanskelige å vite hva som er et rimelig omfang av en slik vurdering. Etablering av en park kan omfatte mange arter, og selv en begrenset vurdering av hver art kan samlet sett bli omfattende. Sandnes kommune mener at § 23 vil øke fokus på fremmede arter ved planlegging og etablering av parkanlegg. De mener at det bør fremkomme hvem som har ansvaret for dokumentasjonen, og at dette ansvaret bør knyttes til den som er ansvarlig for innførsel eller omsetting av organismene. Den ansvarlige for utsettingen bør etterspørre dokumentasjon for risikovurdering fra leverandør, eller utforme slik dokumentasjon dersom den ikke foreligger. Dokumentasjonen bør standardiseres, for eksempel i form av produktblad for plantene fra leverandør/importør med en kortfattet vurdering av spredningsfare og økologiske konsekvenser. Miljørisikovurderingen bør følges opp som del av internkontrollen på anlegget (§ 26). Videre mener de at det bør vurderes om krav til miljørisikovurderinger skal knyttes opp mot reguleringsplaners bestemmelser om rekkefølgekrav. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) foreslår at kravet til skriftlighet i forkant av utsettelse utgår, og at man innarbeider § 23 som en del av internkontrollen (§ 26). I stedet for skriftlige utredninger i forkant av hver utsettelse, bør det utarbeides rutiner som muliggjør en eventuell skriftlig redegjørelse av vurderingene i etterkant, dersom dette kreves. Dette for å begrense byråkratiet for myndigheter og virksomheter til et minimum. De peker videre på at en skriftlig miljørisikovurdering, før hver utsettelse, vil bli av mindre nytteverdi etterhvert som kunnskapsgrunnlaget øker. NLA uttaler at hensikten med miljørisikovurderingen er todelt. For myndighetene er den tenkt å fungere som et verktøy for etterkontroll. For virksomhetene er den tenkt å fungere som redskap for å opparbeide et kunnskapsgrunnlag for å sikre at de riktige vurderinger tas i planprosessen. NLA spør hvordan myndighetene skal føre tilsyn med at § 23 blir etterlevd, og viser til at det ikke foreligger krav om melding til myndighetene ved utvidelser av anlegg eller etablering av nye anlegg. Hvis vurderingene under § 23 inngår i § 26, vil det bli enklere for myndighetene å føre kontroll med bestemmelsen, da det er lettere å få oversikt over antallet virksomheter enn antallet anlegg. Oslo kommune mener at som hovedregel bør miljørisikovurderingen gjennomføres i forbindelse med innførsel av fremmede planter, noe som vil forenkle den kommunale saksbehandlingen. Kommunen peker på at enkelte treslag som hører naturlig hjemme i Norge, som gran og bøk, kan gi svært negative konsekvenser for opprinnelig skogmiljø hvis de plantes utenfor sitt naturlige utbredelsesområde. Dersom unntaket fra kravet om tillatelse ved utsetting av norske treslag ikke endres, anbefaler de at det settes krav om skriftlig miljørisikovurdering av treslag som plantes utenfor sitt naturlige distrikt. Videre uttaler kommunen at det bør framgå av merknader til forskrift eller av veiledningsmateriell, at man som hovedregel bør unngå bruk av ikke-risikovurderte planter, siden det normalt ikke finnes et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere effekten av påvirkninger (jf. naturmangfoldloven § 8). Norges Gartnerforbund (NGF) og E-plant Norge SA mener at skriftlig miljørisikovurdering er urimelig å kreve for alle utsettinger, og at vurdering av søknadsplikt burde være tilstrekkelig. De spør hva som ligger i at en miljørisikovurdering skal være av «rimelig omfang», og at det må utarbeides veiledning, herunder en mal, for dette. NGF uttaler at paragrafen vil føre til betydelig merarbeid for den som er ansvarlig for anlegget. Alternativt må kravet til innhold forenkles. NGF peker på at i og med at risikovurderingene må ses i sammenheng med naturtyper og biologisk mangfold rundt anleggene, vil det måtte lages egne miljørisikovurderinger til hvert av anleggene. NGF spør hvem som er ansvarlig for risikovurderingen, spesielt med tanke på tilfeller hvor det er mange aktører involvert (f.eks. prosjektansvarlig byggherre, innleide arkitekter som tegner inn planter, anleggsgartnere som setter dem ut m.a.). Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) spør hvor stor utvidelsen må være for at kravet om miljørisikovurdering utløses. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) mener at 122 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 E-plant Norge SA forstår kravet dithen at det skal det utarbeides en vurdering nært opptil kravet til søknadskravet for alle planter som utsettes. De mener at § 23 omfattes av § 26 – plikt til å føre internkontroll. standardutvalg av planteslag, mener Bruun, som mener at behovet for miljørisikovurdering kan dekkes gjennom § 12, reglene for alminnelig aktsomhet (§ 18) og internkontroll (§ 26). 14.6.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Norske landskapsarkitekters forening (NLA) avdeling Rogaland peker på at kravet om skriftlig miljørisikovurdering vil kreve omfattende kunnskapsinnhenting, både innen plantevitenskap, økologi, biologi og zoologi, og at planleggere ikke sitter inne med tilstrekkelig tverrfaglig kompetanse. Miljødirektoratet noterer at en rekke høringsinstanser er positive til kravet i høringsutkastet § 23 om å utarbeide en skriftlig miljørisikovurdering i forbindelse med etablering og utvidelse av parkanlegg og transport- og næringsutbyggingsområder. Direktoratet registrerer imidlertid at flere høringsinstanser mener at bestemmelsen stiller store krav til kompetanse hos aktørene, og at det vil være krevende å lage en vurdering, bl.a. på grunn av mangelfull kunnskap om spredningsevne og miljørisiko. Avfall Norge støtter forslaget til bestemmelse, men foreslår at det konkretiseres at egnete tiltak kan være å benytte jordblandinger som er garantert frie for ugrasfrø og plantedeler. Produkter basert på kompost og hygienisert avløpsslam vil kunne dokumentere dette. Miljødirektoratet vil innledningsvis peke på at utsetting av landlevende planter i parkanlegg og transport- og næringsutbyggingsområder i mange tilfeller vil være unntatt fra kravet om tillatelse, jf. høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii) og iii). Nevnte bestemmelse legger opp til at den som planlegger å tilplante slike områder, selv skal vurdere om utsettingen kan medføre spredning og utgjøre en miljørisiko, og eventuelt søke om tillatelse til utsetting. Som NLA peker på, er et viktig formål med bestemmelsen at aktører som driver med store beplantninger opparbeider seg kunnskap om miljørisiko slik at man unngår utplantinger som får uheldige følger på sikt. Norske torv- og jordprodusenters bransjeforbund peker på at et stort antall ønskede arter kan følge med vekstmedier og skape problemer selv om en ikke har hatt til hensikt å etablere disse artene. Multiconsult foreslår å endre ordlyden i første setning til «Før utsetting av fremmede landlevende planter eller masser med spredningsenheter av slike, som skjer ved etablering eller utvidelse av (…)» Rambøll mener at kravet til dokumentasjon er omfattende. De peker på at det ikke er angitt at dokumentasjonen skal meldes eller kontrolleres. De foreslår derfor en samordning av § 23 med § 26, som setter krav til internkontroll, med en tilføyelse i § 26 (3) hvor miljørisikovurdering innarbeides. En slik samordning vil gi et mindre tungvint byråkrati og kan også gi lavere kostnader forbundet med oppfølgingen av forskriften. Omfanget av den skriftlige miljørisikovurderingen må tilpasses det aktuelle anleggets størrelse og beliggen het samt hvilke planter som benyttes. Dersom både anleggets beliggenhet og plantene som skal benyttes tilsier at det er forbundet liten grad av spredning og lav miljørisiko med tiltaket, kan utredningen gjøres svært kort med henvisning til aktuell dokumentasjon (for eksempel risikovurdering i Fremmede arter i Norgemed norsk svarteliste 2012), og det vil i mange tilfeller ikke være behov for å iverksette og dokumentere spesielle forebyggende tiltak. Det samme gjelder ved utsetting av planter i høyere risikokategorier, dersom det godtgjøres at anleggets beliggenhet tilsier at utsettingen ikke kan påregnes å medføre spredning og miljørisiko. Dersom vurderingen viser at utsettingen kan påregnes å medføre slik spredning og miljørisiko, må tiltakshaver søke om tillatelse til utsetting dersom vedkommende fortsatt ønsker å bruke slik arter. Professor emeritus Magnus Bruun mener at § 23 vil føre til store konsekvenser i en rekke plan- og byggesaker. Den samlede plantebruken vil svært ofte omfatte et stort antall arter, som det må utarbeides særskilte vurderinger for. At vurderingene skal kunne inspiseres av Miljødirektoratet, gjør at det må stilles krav til grundighet. Kompleksiteten, tidsforbruket og ikke minst kostnadene med planarbeidet, vil øke i betydelig grad om kravet blir gjennomført. Utfallet kan bli sterkt forenklede planteplaner med et snevert 123 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 omfattet av en egen bestemmelse, jf. høringsutkastet § 24. Det er ikke noe alminnelig krav om søknad ved flytting av masser (dette betraktes ikke som «utsetting»). Kravet om skriftlig miljørisikovurdering ved etablering/utvidelse av parkanlegg mv. kommer imidlertid i stedet for søknadskrav, noe som forklarer hvorfor disse aktivitetene behandles forskjellig i denne sammenheng. LMD uttaler at tilgjengelig kunnskap om arter og spredningsmuligheter bør være tilstrekkelig for å oppfylle kravet til vurdering. Miljødirektoratet er enig i dette, men vil understreke at selv om en art ikke har blitt risikovurdert av Artsdatabanken eller av andre fagmiljøer i Norge, vil det ofte finnes risikovurderinger eller annen relevant informasjon om miljørisiko fra andre land som kan ha overføringsverdi til norske forhold. NLA spør hvordan det skal føres tilsyn med at bestemmelsen blir etterlevd, og viser til at det ikke foreligger krav om melding i tilknytning til etablering/ utvidelse av parkanlegg mv. En rekke aktiviteter under forskriften, bl.a. innførsel og utsetting av flere organismer og organismegrupper uten tillatelse, vil foregå uten at miljømyndighetens får melding fra tiltakshaver. Dette hindrer ikke at det kan bli ført tilsyn med slike aktiviteter. Som for tilsyn for øvrig, vil valg av tilsynsobjekter og -områder bygge på risikovurderinger, tips fra andre etater og publikum osv. Den skriftlige miljørisikovurderingen vil være tiltakshavers dokumentasjon på at vurderingen er gjort, og denne skal framvises Miljødirektoratet ved kontroll. Bestemmelsen om skriftlig miljørisikovurdering vil også gjelde ved utsettinger som ellers ville ha utløst søknadskrav etter forskriften § 12 i den foreslåtte overgangsperioden, jf. kapittel 7.6.4. Dette betyr at den ansvarlige må dokumentere at man bl.a. har vurdert eventuelle forebyggende tiltak for hindre uheldige følger for det biologiske mangfold. Miljødirektoratet mener dette er rimelig, tatt i betraktning at planter i kategorien svært høy og høy økologisk risiko vil kunne settes ut uten tillatelse i overgangsperioden. Kravet om skriftlig miljørisikovurdering gjelder ikke ved utsetting av planter som er oppført i vedlegg V og ved utsetting av norske treslag, og Miljødirektoratet foreslår en endring som klargjør dette. Flere høringsinstanser peker på sammenhengen mellom kravet til skriftlig miljørisikovurdering og krav til internkontroll (høringsutkastet § 26.). Rambøll foreslår at krav til skriftlig miljørisikovurdering inngår som et nytt ledd i § 26. NLA foreslår at kravet til skriftlighet utgår, og at det heller innarbeides rutiner i internkontrollen som muliggjør en skriftlig redegjørelse i etterkant. Som NGF er inne på, vil man i miljørisikovurderingen måtte se hen til hvilken effekt utsettingen vil kunne ha for det biologiske mangfoldet i og rundt anleggene som ønskes etablert eller utvidet. Kunnskap om hvilke miljøverdier som finnes i eller i nærheten av det aktuelle utsettingsstedet, vil kunne innhentes bl.a. i Naturbase, Artskart og hos Fylkesmannen. Formålet med bestemmelsen om internkontroll er å sikre at virksomheter har rutiner for å sikre at krav i eller i medhold av forskriften blir overholdt. Dette omfatter rutiner for å sørge for at det blir utarbeidet skriftlige miljørisikovurderinger. Kravet til skriftlig miljørisikovurdering går lenger enn kravet til dokumentasjon på utført internkontroll i høringsutkastet § 26 fjerde ledd, hvor det heter at «virksomheten skal gjøre dokumentasjonen av internkontrollen tilgjengelig ved kontroll». Etter § 26 er det nok å dokumentere at virksomheten har rutiner for at det blir foretatt vurderinger av om, for eksempel, en utsetting krever tillatelse. Etter høringsutkastet § 23 skal man imidlertid dokumentere at selve miljørisikovurderingen er gjort. Av denne grunn er det viktig å ha en egen bestemmelse om dette. Det vil også være krav om å utarbeide en skriftlig miljørisikovurdering ved etablering eller utvidelse av botaniske hager eller kulturhistorisk grøntanlegg, da dette er å betrakte som parkanlegg. Er det snakk om tilplanting innenfor eksisterende areal, kommer ikke høringsutkastet § 23 til anvendelse, men det må likevel foretas en vurdering av om utsettingen er søknadspliktig etter § 12. Flere høringsinstanser peker på problematikken knyttet til flytting av jordmasser og andre vektorer for fremmede organismer. Et par av høringsinstansene mener at kravet om skriftlig miljørisikovurdering også bør gjelde ved slik aktivitet. Miljødirektoratet viser til at håndtering av jordmasser og andre vektorer er 124 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Virkeområdet for disse to bestemmelsene er dessuten forskjellig. Kravet til internkontroll gjelder kun for «virksomheter», mens kravet til skriftlig miljørisikovurdering gjelder for alle som etablerer eller utvider parkanlegg mv. 14.7 Krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer Bestemmelsen gjelder både ved utplanting av planter og utsåing av frø, jf. definisjonen av «utsetting». 14.7.1 Høringsforslag I forbindelse med utarbeidelsen av veilederen til forskriften, vil det bli utarbeidet nærmere veiledning om hvordan miljørisikovurderingene skal gjøres. Da vil man også gå nærmere inn på hva som ligger i begreper som «utvidelse» og «rimelig omfang». § 24. Krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer (1) Den som er ansvarlig for innførsel, omsetning, formidling eller utsetting av organismer, skal, så langt det er rimelig, iverksette undersøkelser for å oppdage, og treffe forebyggende tiltak for å hindre spredning av følgeorganismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. (2) Den som er ansvarlig for innførsel av mulige vektorer for utilsiktet spredning av fremmede organismer til miljøet, skal vurdere risikoen for slik spredning, og i rimelig utstrekning, treffe tiltak for å forhindre dette, slik som rengjøring, avbarking eller annen behandling. (3) Før iverksetting av tiltak som medfører tilførsel av vann fra ett vassdrag til et annet eller til andre deler av samme vassdrag, slik som spyling av bruer mv., skal den ansvarlige gjøre seg kjent med tilgjengelig kunnskap om risiko for spredning av fremmede organismer som følge av tiltaket. Foreligger slik risiko, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, treffe egnede tiltak for å forhindre spredning. (4) Før flytting av løsmasser eller andre masser som kan inneholde organismer, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, undersøke om massene kan inneholde organismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres, og treffe egnede tiltak for å forhindre slik risiko, slik som bruk av masser fra andre områder, tildekking, nedgraving, varmebehandling, eller levering til lovlig avfallsanlegg. (5) Fiskeredskaper, båter eller annet utstyr til bruk i vassdrag, skal rengjøres og tørkes før innførsel. (6) Dersom det foreligger risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold, kan Miljødirektoratet gi forskrift om krav til rengjøring eller annen behandling av mulige vektorer for utilsiktet Miljødirektoratet har forståelse for Statens vegvesens forslag om å kople kravet om skriftlig miljørisikovurdering til planarbeidet under plan- og bygningsloven (pbl.). Statens vegvesen peker på at vurderinger etter høringsutkastet § 23 bør utføres tidlig i planfasen, slik at vurderingen blir tatt hensyn til, og slik at aktuelle forebyggende tiltak kan innarbeides i entreprisen. Hvis det er hensiktsmessig for Statens vegvesen og andre aktører, kan dette innarbeides som en rutine i internkontrollen. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at bestemmelsen vedtas som følger (ny § 22) (endringer i kursiv): § 22. Krav om skriftlig miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av parkanlegg og transportog næringsutbyggingsområder Før utsetting av fremmede landlevende planter som skjer i forbindelse med etablering eller utvidelse av parkanlegg eller transport- og næringsutbyggingsområder, skal den ansvarlige utarbeide en skriftlig vurdering, av rimelig omfang, av de aktuelle plantenes spredningsevne og den risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold utsettingen medfører, der eventuelle forebyggende tiltak etter § 17 inngår. Vurderingen skal ved forespørsel gjøres tilgjengelig for Miljødirektoratet. Kravet gjelder ikke ved utsetting av organismer som er oppført i vedlegg V og norske treslag. 125 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Vestnes kommune mener det bør lages rutiner for hvordan fjerning av hageavfall fra private hager o.l. skal håndteres. Kommunen tror det kan være en risiko at hageavfall dumpes i områder hvor de vil utgjøre en trussel mot naturmangfoldet, og at det bør vurderes en slags «returordning» for fremmede arter/hageavfall slik at de håndteres uten fare for ytterligere spredning. Det bør settes krav til både fjerning, transport og slutthåndtering. Videre bør det innføres krav om at avfallsmottakene skal ta imot hageavfall og håndtere masser med fremmede arter slik at spredning ikke skjer. spredning av fremmede organismer, om krav til dokumentasjon for at slik behandling er gjennomført, og om forbud mot flytting av fiskeredskaper, båter eller annet utstyr til bruk i vassdrag. 14.7.2 Generelle høringsinnspill Mattilsynet støtter krav etter § 24 om at den ansvarlige skal treffe tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier. Mattilsynet tror dette kan bidra til å forebygge spredning av fremmede organismer som er planteskadegjørere regulert etter matloven. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) anser tredje, fjerde og femte ledd i § 24 som gode bestemmelser, men at det krever at det blir utarbeidet egnet informasjonsmateriell til målgruppene (både privatpersoner, bedrifter og lokale forvaltningsmyndigheter). Statens vegvesen mener at overskriften til § 24 gir uttrykk for at den regulerer alle krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer, og foreslår følgende endring i overskriften for å unngå misforståelser om at man kun trenger å forholde seg til § 24 hvis fokus er en vektor: «Utdypende krav om tiltak rettet mot noen vektorer og spredningsveger for fremmede organismer.» 14.7.3 Høringsinnspill til første ledd (tiltak for å hindre spredning av følgeorganismer) Riksantikvaren mener at § 24 gjenspeiler naturmangfoldlovens og forskriftens gode intensjoner, men at det i praksis vil bli svært krevende å oppfylle kravene om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer, særlig knyttet til første ledd om forebyggende tiltak og fjerde ledd om flytting av løsmasser. Mattilsynet støtter bestemmelsen, og peker på at den store importen av landlevende planter (som planter, frø eller vegetativt formeringsmateriale) er en viktig potensiell introduksjonsvei for nye fremmede plantearter, som ennå ikke er risikovurdert av Artsdatabanken, men som kan true biologisk mangfold. I tillegg representer dette en potensiell spredningsvei for skadelige følgeorganismer på plantene selv eller i dyrkingsmediet. God veiledning er derfor viktig for at aktørene skal kunne følge opp forskriftens krav om aktsomhet i praksis, uttaler Mattilsynet. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at § 24 også bør nevne spredning via landbruksaktivitet og kantslått som mulige vektorer og spredningsveier. Fylkesmannen mener at forskriften i liten grad tar opp problemet med spredning av fremmede arter via korntreskere og slåmaskiner i landbruket og via kantslått langs vei, men at dette bør ha et større fokus. Erfaringer fra Sør-Trøndelag indikerer at kjempespringfrø spres via landbruksmaskiner. Vannoverføringer i forbindelse med kraftreguleringer bør også nevnes da dette kan være en spredningskilde for eksempelvis ørekyte (Phoxinus phoxinus), pungreke (Mysis relicta) og vasspest (Elodea canadensis). De mener dessuten at forskriften bør utdype hva som legges i «den ansvarlige». Oslo kommune peker på at det er en meget krevende oppgave å oppdage følgeorganismer. De sunnhetssertifikater som følger med importplanter, har hittil ikke vært et tilstrekkelig virkemiddel for å stanse import av meget problematiske følgeorganismer. Hvis rimelighet skal legges til grunn, er det derfor stor sannsynlighet for at følgeorganismer fremdeles ikke blir oppdaget ved import. Kommunen foreslår derfor at bestemmelsen gjøres strengere, f.eks. ved at det ikke tas rimelighetshensyn ved import. Overlappende regelverk underlagt Mattilsynet bør også gjennomgås, og eventuelle mangler i lovverket justeres. Fylkesmannen i Oppland ser et spesielt behov for veiledning om bruk og flytting av jord og masser, håndtering av avfall og rengjøring av vektorer, som f eks. slåttemaskiner i jordbruket og langs veier som bidrar til spredning av planter. E-plant Norge SA uttaler at matlovens mottakskontroll er utformet på tilsvarende måte. De 126 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 SABIMA viser til at det hvert år kommer store mengder småkryp til landet som blindpassasjerer på planter og jord som importeres. De viser til at det er for lite kunnskap om dette i dag, men viser til en NINA- rapport fra 2012, som har dokumentert funn av tusenvis av arter som kom med containerlaster med planter fra utlandet, og som spres rundt i landet på kort tid. Flere av disse artene vil sannsynligvis kunne etablere seg i norsk natur. Eksempler på arter som kan etablere seg og fortrenge stedegne arter er argentinamaur, harlekinmarihøne og brunskogsnegl, som har kommet til landet gjennom planteimport, og tegen Deraeocoris lutesens, som har kommet med innførsel av parklind og som har spredt seg på Østlandet. mener at denne ikke fungerer etter hensikten, og at det i praksis er umulig for mottaker av planter å foreta en fullgod kontroll. E-plant Norge SA peker på at det er mulig å begrense spredning av blindpassasjerer ved kun å tillate innførsel av planter med barrot (planter uten jord/torv). De uttaler at § 24 må utformes slik at den er praktisk gjennomførbar, og at man bør regulere innførsel strengere. Norsk Gartnerforbund (NGF) uttaler at følge organismer på importerte planteskoleplanter er omfattende, og risikoen for uheldige følger på det biologiske mangfoldet er høy. Busker og trær importeres i stor grad med jord (i potter og jordklump), og det er vanskelig å avdekke eventuelle organismer som befinner seg i jorda og/eller på øvrige plantedeler. Slik dagens importsystem fungerer, er det vanskelig å etterleve kravene om måloppnåelse i naturmangfoldloven på en tilfredsstillende måte. Et langt mer effektivt tiltak ville være å forby import av planteskolevarer med jord og jordklump, og sette et krav til vasking av røtter før plantene ankommer Norge. Det svært viktig at det blir satt fokus på problematikken knyttet til blindpassasjerer i forskrift om fremmede organismer, ved å klargjøre ansvars forhold og regelverk, samt innføre krav om strengere og bedre kontrollrutiner fra myndigheter og relevante aktører. Overlappende regelverk med forskrifter underlagt Mattilsynet bør gjennomgås, og eventuelle «hull» i lovgivningen bør tettes med oppføringer i forskrift om fremmede organismer, uttaler SABIMA. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at har gode rutiner på dette feltet og en god dialog med lokal tilsynsmyndighet. De sier at det springende punkt er hvordan man i praksis vil definere «så langt det er rimelig», og ser for seg at praktiseringen av regelverket vil kunne avstedkomme unødig arbeidskrevende rutiner. De bemerker at dette ikke bare gjelder fremmede eller utenlandske planter, men alle organismer som kan følge med plantematerialet og dets kultur. Institutt for plantevitenskap ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (IPV, NMBU) spør hva som ligger i «formidling» i første ledd. 14.7.4 Miljødirektoratets vurdering Flere høringsinstanser peker på at forskriften bør inneholde strengere krav for å begrense spredningen av følgeorganismer med importerte planter. Krav til fjerning av jord/jordklump/torv og vasking av røtter før import, nevnes som tiltak. I forslaget til forskrift som ble sendt på høring, ligger det ikke noe generelt krav om at den som importerer planter, eller andre organismer, systematisk skal iverksette denne typen tiltak. Miljødirektoratet ser imidlertid at det er grunn til å vurdere om det bør innføres ytterligere krav til tiltak. Dette må i så fall utredes nærmere, bl.a. ut fra et kostnytte-perspektiv. I den sammenheng er det naturlig at man også innhenter nærmere erfaringer, fra bl.a. Mattilsynet om hvilken effekt deres regelverk har hatt mht. å stanse innførsel av planteskadegjørere. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) spør hvordan grøntbransjen skal etterleve bestemmelsen, jf. «så langt det er rimelig». Blant sine importplanter følger utallige små organismer med på lasset, og plantene spres fra containere ut til butikker i hele Norge på kort tid. Det bør derfor innføres strengere krav til hvordan planter med høy risiko for uønskede blindpassasjerer behandles. SABIMA peker på at det for eksempel er stor forskjell på «blindpassasjerrisikoen» til en varmekjær plante, og en som trives i mer tempererte strøk. Første ledd bør derfor konkretiseres, eksempelvis med formuleringer som «jevnlige stikkprøver som sendes til analyse», «importere planter uten jord», «be sine leverandører sørge for bedre rutiner før forsendelser». Selv om forskriften ikke pålegger for eksempel importører av planter å systematisk fjerne jordklump, kan det være konkrete situasjoner hvor 127 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norske torv- og jordprodusenters bransjeforbund peker på at vekstmedier, flis og barkprodukter (for eksempel pinjebark til jorddekke og skogsflis til jorddekke eller biobrensel) som importeres, registreres hos Mattilsynet. Disse produktene kan inneholde organismer som ikke hører til i norsk natur, og som vil kunne medføre store skader på norske trær hvis de sprer seg som følge av bruk i Norge. Dette er for det meste organismer som ikke fremkommer i deklarasjonen av produktene, men som følger materialene som importeres. I slike tilfeller er det snakk om produkter som det bare kan påvises skadelige organismer i ved spesifikke undersøkelser, og som ikke kan avklares ved innførsel av tollmyndighetene. aktsomhetskravet utløser en plikt til å gjøre denne typen tiltak. Et eksempel på dette kan være hvis det blir oppdaget at jordklumpene i et importert lass med planter inneholder skadelige insekter. Høringsutkastet § 24 første ledd dekker mange situasjoner og aktiviteter, og det er et stort behov for veiledning både om risikobildet og om hva som forventes at forskjellige aktører. Slik veiledning vil bli utarbeidet av Miljødirektoratet. Her kan det nevnes at det minimum som kreves, er at den ansvarlige for importen, utsettingen mv., setter seg inn i risikobildet forbundet med virksomheten, og, ved behov, iverksetter undersøkelser for å avdekke kilder til utilsiktet introduksjon eller spredning av skadelige følgeorganismer. For virksomheter som driver systematisk med aktiviteten, innebærer kravet til internkontroll i høringsutkastet § 26 av det etableres rutiner for dette. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) peker på at det kommer et stort antall arter med på lasset når trevarer importeres til Norge. Særlig problematisk er insekter og frø, hvorav flere står oppført på svartelista, og flere ikke er risikovurdert. Eksempler på høyrisikoarter som er påvist gjennom tømmerimport er barkbillen Ips mitinus, kortvingen Lithocharis nigriceps og ugrasmjølke (Epilobium ciliatum). NINA pekte i 2013 på denne problematikken i sin rapport 980: Kartlegging og overvåking av spredningsvei – import av tømmer og anbefalte målrettede tiltak for å få bukt med problemet. En bedre kontroll med tømmerimporten er nødvendig for å nå målene om å redusere skade fra fremmede arter. SABIMA nevner fjerning av bark på tømmer før import, krav til lagring av tømmer etter lossing (langt unna naturområder), og destruksjon av restmaterialer, som tiltak som bør pålegges tømmerimportører. Flere høringsinstanser spør hva som ligger i begrensningen «så langt det er rimelig», og Oslo kommune ber om at denne begrensningen fjernes når det gjelder innførsel. I denne omgang vil ikke direktoratet foreslå strengere tiltak enn det som ble sendt på høring. På sikt kan det imidlertid være aktuelt å vurdere strenger tiltak, hjemlet i naturmangfoldloven § 28 fjerde ledd. Denne hjemmelen gir adgang til å vedta mer absolutte krav, som ikke inneholder rimelighetsbegrensninger. Hva som ligger i selve rimelighetsvurderingen, er utdypet i kapittel 14.1.3. 14.7.6 Miljødirektoratets vurdering Begrepet «formidling» er tatt med for å la bestemmelsen også omfatte den som er mellommann for en transaksjon, med eller uten vederlag, eller som tilbyr organismer uten vederlag. Også når det gjelder problematikken rundt vektorer, vil det være aktuelt å vurdere å forskriftsfeste ytterligere krav til tiltak for å forhindre at fremmede organismer blir utilsiktet innført med vektorer. Miljødirektoratet vil imidlertid understreke at selv om forskriften ikke pålegger for eksempel importører av tømmer å systematisk avbarke alt tømmer, kan det være konkrete situasjoner hvor aktsomhetskravet utløser en plikt til å gjøre denne typen tiltak. Se for øvrig Miljødirektoratets vurderinger i kapittel 14.7.4. 14.7.5 Høringsinnspill til andre ledd (tiltak rettet mot vektorer for spredning) Jernbaneverket og Multiconsult foreslår å la andre ledd omfatte også den som er ansvarlig for omsetning av mulige vektorer. Multiconsult foreslår i tillegg å la bestemmelsen omfatte den som er ansvarlig for formidling og utsetting av mulige vektorer. Disse høringsinstansene mener at det er viktig at også disse aktørene vurderer risiko og iverksetter tiltak for hindre spredning av fremmede organismer med vektorer, slik som jord og andre masser. Miljødirektoratet fastholder at bestemmelsen kun bør gjelde ved innførsel av mulige vektorer. Vi viser til at høringsutkastet § 24 tredje og fjerde ledd omfatter flytting av viktige vektorer for fremmede organismer, 128 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 nemlig vann og løsmasser og andre masser som kan inneholde fremmede organismer, bl.a. jord. For øvrig gjelder forskriften § 17 for all aktivitet som kan medfører utilsiktet spredning av fremmede organismer, for eksempel salg av tømmer. tiltakshavere. Det må redegjøres for slike kostnader samt hvordan dette skal håndteres på en mest mulig kostnadseffektiv måte, uttaler LMD. En rekke høringsinstanser, bl.a. Statens vegvesen, Forsvarsbygg, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Orkla landbruk, Bioforsk Midt-Norge, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) og Multiconsult peker på at massehåndtering er en betydelig kilde til spredning at fremmede organismer, og flere av disse uttrykker eksplisitt støtte til bestemmelsen. 14.7.7 Høringsinnspill til tredje ledd (tiltak ved flytting av vann) Statens vegvesen uttaler at paragrafen oppfattes som viktig for etaten, men at «spyling av bruer» blir begrensende. De foreslår å endre bestemmelsen til «spyling av veganlegg og tekniske installasjoner». Multiconsult peker på at det ved anleggsarbeid kan oppstå samlinger av vann fra for eksempel rengjøring av maskiner og/eller overflatevann, som ikke er kjemisk forurenset og således kan slippes ut i miljøet, men som inneholder fremmede organismer, eller spredningsenheter fra disse. De foreslår å endre ordlyden til «spyling av bruer, rengjøring av maskiner mv.» Statens vegvesen uttaler at for store utbyggere som dem selv, er håndtering av løsmasser den aktiviteten som har høyest risiko for å spre fremmede organismer, men at farene ved denne aktiviteten er underkommunisert i høringsnotatet. De mener at § 24 fjerde ledd er vanskelig å lese, og foreslår at bestemmelsen endres som følger: 14.7.8 Miljødirektoratets vurdering «For flytting og utlegging av løsmasser eller andre masser som kan inneholde organismer, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, undersøke om massene kan inneholde organismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold dersom de spres. Deretter skal den ansvarlige treffe egnede tiltak for å forhindre slik risiko, slik som bruk av masser fra andre områder, tildekking, nedgraving, varmebehandling, bekjempelse eller levering til lovlig, godkjent avfallsanlegg.» Miljødirektoratet synes Statens vegvesen og Multiconsult har gode forslag til eksempler på hvilken type aktivitet som omfattes av bestemmelsen, og innarbeider forslagene i den reviderte forskriften. Miljødirektoratet tilrår på denne bakgrunn at bestemmelsen blir endret i samsvar med disse forslagene. 14.7.9 Høringsinnspill til fjerde ledd (håndtering av løsmasser) Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener kravet i fjerde ledd virker svært vidtrekkende, og at det må konkretiseres nærmere hvilke tiltak som skal kunne kreves, ikke minst dersom også private hageeiere er omfattet. LMD uttaler at det ikke er rimelig at private skal pålegges de samme kravene til undersøkelser, vurderinger og tiltak som næringsaktører. De legger til grunn at disse ikke vil bli pålagt tilsvarende krav, og mener at dette må komme klart fram i forskriften og merknadene. Jernbaneverket ber om en avklaring av om spredning av fremmede organismer er forurensing eller ikke. De viser til høringsnotatet s. 15, hvor det står at «tilførsel av løsmasser med organisk innhold, for eksempel jord som inneholder frø, plantedeler eller egg av fremmede skadelige organismer, må også betraktes som forurensing». I høringsnotatet s.16 står det at kapittel 9 i avfallsforskriften «ikke får anvendelse ved deponering av jord eller andre løsmasser som inneholder fremmede organismer, da sistnevnte ikke anses som forurenset jord, men får anvendelse ved deponering av biologisk nedbrytbart avfall, bl.a. hageavfall». LMD viser til at det i annet regelverk, herunder plantehelseregelverket, stilles krav til flytting og undersøkelser av løsmasser og jord, og at regelverkene må koordineres for å unngå unødige krav. I tillegg kommer at det må etableres rutiner for prøvetaking og kontroll, noe som er kostnadskrevende for Jernbaneverket, Statens vegvesen, Oslo kommune og Multiconsult spør hva som menes med begrepet 129 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 paragrafen er særskilt viktig. Veiledningsmaterialet bør være detaljert, og gå inn på hvordan massene skal fraktes, hvilke deler av planten eller type masser som kan etterlates på stedet, og om avfallet skal sendes til forbrenning eller bli kompost. «lovlig avfallsanlegg». På bakgrunn av dårlige erfaringer fra tidligere prosjekter, foreslår Statens vegvesen å endre «lovlig avfallsanlegg» til «lovlig, godkjent avfallsanlegg». Jernbaneverket spør om dette er samme mottak som tar imot forurensede masser, og at formuleringen eventuelt bør endres til «mottak med tillatelse». De peker på at mottakskapasitet kan være en utfordring, og bør omtales mht. konsekvenser. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler at boersvineblom, som er registrert på flere lokaliteter i Farsund og Kristiansand, etter all sannsynlighet er spredd ved flytting av masser som inneholdt frø av planten. Det samme gjelder blant annet hagelupin og kjempe bjørnekjeks. Fylkesmannen oppfatter at deponering av fremmede organismer eller rester av slike organismer, både levende og døde, omfattes av definisjonen av utsetting. Dette innebærer for eksempel at deponering av hageavfall i naturen er å anse som utsetting. Hvis ikke dette er riktig, må § 24 utvides til også å omfatte dette. Multiconsult spør om det omfatter avfallsanlegg som har konsesjon el. for mottak av biologisk infiserte masser. De peker på at flere avfallsanlegg har begrensninger på andel organisk materiale i masser de tar imot. Videre spør de hvordan man skal håndtere masser som er både kjemisk og biologisk forurenset, og om massetipper og massedeponi som er midlertidige eller permanente omfattes av begrepet. Mattilsynet støtter bestemmelsen. Fylkesmannen i Hedmark uttaler at nesten alle masser vil inneholde organismer. Dersom det er tenkt at masser som inneholder fremmede organismer bør undersøkes, bør ordet «fremmede organismer» settes inn i stedet. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener det er en svakhet at forskriften ikke har klare nok regler for masse- og avfallshåndtering, og nevner at forskriften bør ha regler om deponering, forbrenning, kompostering og transport av masser med fremmede arter. I tillegg bør den ha regler for hvordan hageavfall skal håndteres i kommunene, bl.a. om frakt, oppbevaring, håndtering (forbrenning, kompostering, deponering, tildekking). Vestnes kommune mener at tiltakshaver bør pålegges en større undersøkelsesplikt ved flytting av masser enn det det er lagt opp til i § 24 fjerde ledd. De peker på at nettopp flytting av masser og kantslått er en av de viktigste grunnene til at fremmede planter spres langs veinettet, og peker på at tromsøpalme, hagelupin, parkslirekne og kjempebjørnekjeks er på frammarsj grunnet feil håndtering av masser. Kommunen mener at forskriften må legge strengere føringer både på mellomlagring, transportmetode og eventuell bruk av slike masser når de inneholder fremmede organismer. Fylkesmannen i Oslo og Akershus peker på at masser håndteres ulikt i forskjellige deler av landet og at det ikke finnes generelle regler for hvordan man bør håndtere hageavfall. Hageavfall som tømmes i naturen er en kilde til spredning av mange hagerømlinger. Mange kommuner har utfordringer knyttet til at hageavfall fra private hager tømmes i naturområder i nærheten av boligområder. Mange kommuner opplever i dag usikkerhet ved om man kan benytte forurensingslovens §§ 28 og 37 til å følge opp/ sanksjonere hageeiere som på denne måten bidrar til å spre fremmede arter. Forskriften bør avklare eller ha egne regler for dette, for eksempel ved å nevne hageavfall eksplisitt under § 24, fjerde ledd og ved å supplere § 32 med et punkt som gir kommunen myndighet til å følge opp/sanksjonere hageeiere som tømmer hageavfall utenfor egen eiendom. Kommunen mener at det bør lages rutiner for hvordan fjerning av hageavfall fra private hager skal håndteres. De tror det er en risiko for at hageavfall dumpes i områder hvor det vil utgjøre en trussel mot naturmangfoldet. De mener at det bør vurderes en returordning for fremmede arter/hageavfall slik at de håndteres uten fare for ytterligere spredning, og at det bør settes krav både til fjerning, transport og slutthåndtering. De mener at det bør innføres krav om avfallsmottakene tar imot hageavfall og håndterer masser med fremmede arter slik at spredning ikke skjer. Fylkesmannen i Møre og Romsdal peker på at det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om masse forflytning, og at veiledningsmateriale knyttet til denne 130 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 enkel bekjemping i og ved avfallsanlegg har medført at bestandene med kjempespringfrø (Impatiens glandulifera) og kanadagullris (Solidago canadensis) raskt har blitt desimert. De peker også på at forskrift om gjødselvarer mv. av organisk opphav, er et virkemiddel som kan benyttes for å hindre spredning av fremmede organismer, men krav bl.a. til hygienisering og innhold av spiredyktige floghavre (Avena fatua). De peker på at det er uheldig at kompost fra hageavfall er unntatt forskriftens registreringskrav. Oslo kommune mener at bestemmelsen vil bli svært utfordrende følge opp i en storby som Oslo. De peker på at organismer med høy og svært høy økologisk risiko er meget utbredt, og dekker en stor del av arealene langs veinettet. For å kunne følge opp bestemmelsen, er det nødvendig med kartlegging av arealer der slike organismer forekommer eller kan forekomme. Kommunen uttaler at det ikke finnes tilstrekkelig spesialmottak i Oslo-området til å ta imot vesentlig mer masser med fremmede organismer enn i dag. På grunn av manglende kartlegging og utilstrekkelig mottaksapparat, ber Oslo kommune om tre års utsatt ikrafttreden av denne bestemmelsen. I løpet av denne perioden bør det settes i verk stimulerende tiltak rettet mot avfallsbransjen. Multiconsult mener at det er behov for å tydeliggjøre regelverket mht. ansvaret for å forebygge/begrense/ unngå spredning av fremmede plantearter ved massehåndtering, samt hvem som har ansvaret for opprydding og erstatning dersom et tiltak medfører utilsiktet spredning av fremmede arter. Multiconsult ønsker en egen paragraf for massehåndtering. De synes det er uklart om også andre bestemmelser omhandler massehåndtering, og foreslår følgende krav i en egen paragraf: Flere høringsinstanser peker på at det er behov for veiledningsmateriell som avklarer hvordan bestemmelsen skal følges opp i praksis, og som bl.a. avklarer hvordan skjønnsmessige begrep som «i rimelig utstrekning» skal forstås. Bergen kommune peker på at det vil være behov for håndheving av undersøkelsesplikten i § 24 fjerde ledd. • Krav til undersøkelser/kartlegging i forkant av gravearbeider • Generelle krav til tiltak som skal hindre spredning • Rengjøring av maskiner og utstyr • Krav i forbindelse med transport og tildekking • Krav ved gjenbruk av masser • Krav ved deponering av masser utenfor eiendom eller til deponi • Krav til loggføring ved masseforflytning Orkla landbruk og Skedsmo kommune mener det er en svakhet med forskriften at den ikke har klare nok regler for masse- og avfallshåndtering. Stiftelsen Det norske arboret mener at en streng praktisering av reglene vil kunne vanskeliggjøre vanlig arbeid med jord, naturgjødsel og planter mm. De uttaler at høringsutkastet § 24 fjerde ledd nevner mange gode tiltak for håndtering av masser, men deres erfaring er at tiltak som varmebehandling og levering til lovlig avfallsanlegg, er vanskelig gjennomførbare i praksis, særlig ved håndtering av store mengder masser. Bioforsk Midt-Norge mener at det bør vurderes restriksjoner på flytting av jord mellom administrative enheter. Formålet med slike restriksjoner må være å redusere avstanden løsmasser blir transportert, og det vil eventuelt være viktig å legge til rette for at restriksjonene ikke blir et hinder for gode lokale løsninger. Norske torv- og jordprodusenters bransjeforbund uttaler at det er svært vanskelig å overskue konse kvenser av flytting av jordmasser der det viser seg at det finnes uønskede organismer. Alle typer gravearbeider i hager vil kunne representere risiko, og det vil kreve uforholdsmessig store undersøkelser å klarlegge hvilke organismer som kan finnes. De peker på at det bare er i deler av året at det er mulig å undersøke lokalitetene på forhånd og få et bilde av hva slags arter som finnes der. I store deler av året er plantematerialet nedvisnet og til dels dekket av snø, Avfall Norge støtter bestemmelsen. De peker på at svartelistede arter kan komme inn i avfallsanleggene som hageavfall sammen med forurensede masser til deponier, eller etter planlagt fjerning av svartelistede arter i et område. For å hindre at fremmede arter sprer seg rundt avfallsanlegg, kan det stilles krav til avfallsmottak og -behandlingsanlegg om overvåkning og tiltak mot svartelistede arter, uttaler Avfall Norge, som bl.a. peker på at erfaring viser at kontroller og 131 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 i begrenset grad blitt brukt til å forhindre uønsket spredning av fremmede organismer. Direktoratet vil se nærmere på hvordan virkemidlene i forurensingsloven i større grad kan brukes for å forhindre spredning av fremmede organismer, og dermed utfylle/supplere naturmangfoldlovens bestemmelser på området. Det er aktuelt å se nærmere på bl.a. gjødselvareforskriftens krav til produktkvalitet/hygienisering og vilkår i tillatelser for drift av komposteringsanlegg (mottak, lagring, bearbeiding, salg/utlevering av kompost). I den sammenheng er det også naturlig å vurdere mottakskapasiteten hos avfallsanleggene. noe som gjør det umulig å foreta observasjoner. Det vil i mange tilfeller ikke hjelpe å legge slike masser i et midlertidig deponi fordi organismene lett sprer seg fra slike områder. Det er heller ikke hensiktsmessige metoder tilgjengelig for å sikre tilstrekkelig sanering av slike masser. Verken nedgraving eller tildekking vil hindre organismer, som selv kan bevege seg, å unnslippe. Varmebehandling av store kvanta jordmasser er ikke realistisk, og levering til lovlig avfallsmottak sikrer heller ikke at organismer ikke sprer seg ukontrollert. 14.7.10 Miljødirektoratets vurdering Flere høringsinstanser etterlyser dessuten tydeligere eller strengere regler for håndtering av hageavfall, både mht. private hageeieres ansvar og kommunens og avfallsselskapenes ansvar. Hageavfall som primært består av kvist og andre planterester, er ikke omfattet av begrepet «løsmasser og andre masser» i § 24 fjerde ledd, og håndtering av dette er dermed ikke omfattet av bestemmelsen. Høringsutkastet 24 fjerde ledd gjelder generelt for alle som flytter løsmasser og andre masser, fra profe sjonelle aktører til private hageeiere. Aktsomhets pliktens rimelighetsbegrensning innebærer imidlertid at det stilles lempeligere krav til privatpersoner enn profesjonelle aktører, jf. vurderingen i kapittel 14.1.3. Direktoratet vil imidlertid understreke at flytting av jordmasser og andre masser innenfor grensene av en privat hage ikke vil utløse noen aktsomhetsplikt, da dette ikke vurderes som en aktivitet som utgjør noen risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. Innholdet i kravet til aktsomhet, bl.a. om håndtering av masser, vil bli nærmere utdypet i veiledningsmateriale som vil bli utarbeidet av Miljødirektoratet. Som Fylkesmannen i Vest-Agder er inne på, er bevisst deponering av hageavfall i miljøet omfattet av definisjonen av «utsetting» i naturmangfoldloven § 3 bokstav n («utsetting: (…) deponering som avfall av organismer i miljøet»). Dumping av hage avfall som medfører fare for uønsket spredning av fremmede organismer er også omfattet av forbudet mot forsøpling i forurensningsloven § 28. Forurensningsloven inneholder dessuten bestemmelser om kommunens og avfallsselskapenes håndtering av hageavfall. Miljødirektoratet ønsker å styrke bruken av forurensningsloven som virkemiddel for å bekjempe spredning av fremmede organismer i forbindelse med håndtering av hageavfall. For å oppnå dette, er det, som Fylkesmannen i Oslo og Akershus er inne på, viktig at kommunene får god veiledning, bl.a. om bruk av forurensningslovens bestemmelser om håndheving og sanksjoner, herunder påleggshjemmelen i § 37, i forbindelse med ulovlig dumping av hageavfall. Miljødirektoratet vil gjennomgå direktoratets veileder om ulovlige avfallsplasser med tanke på en revisjon av denne. I tillegg vil direktoratet vurdere hvordan forurensningslovens bestemmelser om bl.a. krav til avfallsanlegg i større grad kan benyttes som virkemiddel for å bekjempe spredning av fremmede organismer. LMD viser til at det stilles krav til flytting og under søkelse av løsmasser og jord under plantehelseregel verket, og at det er viktig å samordne regelverk slik at tiltakshaver ikke pålegges unødige krav. Også andre regelverk, slik som forurensningsloven, har krav knyttet til dette. Miljødirektoratet er enig i at det er viktig med samordning med annet regelverk, men understreker at forskrift om fremmede organismer har et annet formål og virkeområde enn for eksempel plantehelseregelverket. Flere høringsinstanser etterlyser mer konkrete eller strengere regler for håndtering av løsmasser og andre masser, og bl.a. Multiconsult har flere gode innspill til hvordan bestemmelsen kan konkretiseres. Miljødirektoratet ser at det er grunn til å vurdere om det bør innføres ytterligere krav til tiltak, men dette må i så fall utredes nærmere. Som det ble gjort nærmere rede for i høringsnotatet, inneholder dessuten forurensingsloven med forskrifter bestemmelser som gjelder flytting av masser som inneholder fremmede skadelige organismer. Forurensningsloven har imidlertid 132 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Oppfølging av denne bestemmelsen krever god veiledning om hva som forventes av den enkelte tiltakshaver, om risikobilde og risikofaktorer etc. Direktoratet er enig med Oslo kommune i at det også er behov for mer kartlegging av arealer med fremmede organismer. Etterlevelse av aktsomhets plikten krever at tiltakshaver forholder seg til tilgjengelig kunnskap, fra Artskart og andre kilder. Etter hvert som kunnskapsgrunnlaget blir bedre, vil også muligheten og plikten tiltakshaver har til å iverksette tiltak øke. Etter direktoratets syn kan man ikke sette aktsomhetsplikten på vent fram til man har et optimalt kunnskapsgrunnlag. Aktørene må bruke den kunnskapen som finnes i dag, samtidig som myndighetene arbeider for å forbedre kunnskaps grunnlaget om bl.a. forekomst av fremmede organismer. Begrepet «lovlig avfallsanlegg» omfatter anlegg som drives i henhold til forurensningslovens bestemmelser. En rekke avfallsanlegg, for eksempel kommunale hageavfallsmottak, drives uten tillatelse, men er tillatt etter forurensningsloven. Det bør derfor ikke være en begrensning i forskrift om fremmede organismer om at avfallsanlegget må være «godkjent» for at levering dit skal ha frigjørende virkning mht. aktsomhetsplikten. Denne formuleringen har imidlertid ingen innvirkning på de krav som stilles etter forurensingslovens regelverk om bl.a. behandling av avfall, herunder tiltakshavers eventuelle plikter etter forurensingsloven. Jord eller andre løsmasser som inneholder fremmede organismer, anses ikke som forurenset jord som skal deponeres iht. avfallsforskriften kapittel 9 under forurensningsloven, jf. avfallsforskriften § 9-2 tredje ledd bokstav b, jf. forurensningsforskriften § 2-2 første ledd og § 2-3 bokstav a. I likhet med forskriftens øvrige bestemmelser, vil aktsomhetsbestemmelsene bli ført tilsyn med og håndhevet/sanksjonert i medhold av natur mangfoldloven bestemmelser. Fylkesmannen i Hedmark foreslår å tilføye «fremmed» foran organisme, dersom det er tenkt at kun masser som inneholder fremmede organismer skal undersøkes. Grunnen til at høringsutkastet § 24 fjerde ledd var rettet inn mot organismer som sådan, ikke fremmede organismer, er at masser kan inneholde organismer som er stedegne på stedet de blir flyttet fra, men fremmede på stedet de blir flyttet til. I lys av den foreslåtte oppmykingen mht. utsetting av planter fra norske bestander, jf. ny § 12 første ledd bokstav c i, mener direktoratet at bestemmelsen om masseforflytning bør omformuleres, slik at den gjelder ved flytting av løsmasser og andre masser som kan inneholde «fremmede organismer». 14.7.11 Høringsinnspill til femte ledd (rengjøring og tørking av fiskeredskaper mv.) Fylkesmannen i Vest-Agder mener at det bør vurderes å ta inn i bestemmelsen at dokumentert desinfisering av fiskeredskaper, båter og annet utstyr kan erstatte tørking. Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) ser det som positivt at forslaget som nå er framlagt har tatt hensynet til tidligere innspill til bestemmelsen om desinfisering, rensing og tørking. Forslaget til § 24 er dekkende og tydelig, noe NJFF mener er bra. Til Statens vegvesens forslag om å føye til begrepet «utlegging» (av løsmasser), vil vi peke på at bestemmelsen kun er ment å omfatte situasjoner hvor masser flyttes fra et sted til et annet, ikke gjenbruk av oppgravde masser på samme sted. Å føye til «utlegging» innebærer at bestemmelsen får en videre rekkevidde enn tiltenkt. Begrepet «bekjempelse» bør heller ikke føyes til i bestemmelsen slik som vegvesenet foreslår. Bestemmelsen fastsetter tiltak som skal iverksettes for å forhindre spredning av skadelige fremmede organismer. «Bekjempelse» er aktuelt ved konstatert spredning, og da kommer høringsutkastet § 19 til anvendelse. 14.7.12 Miljødirektoratets vurdering Miljødirektoratet er enig med vurderingen til Fylkesmannen i Vest-Agder om at dokumentert desinfisering bør kunne erstatte tørking, men mener at dette kan ivaretas gjennom en fornuftig praktisering av bestemmelsen. 14.7.13 Høringsinnspill til sjette ledd (forskriftshjemmel om rengjøring mv.) Stiftelsen Det norske arboret mener at det må presiseres dersom bestemmelsen kun skal være rettet mot vannlevende organismer. Dersom den skal gjøres gjeldende generelt, vil det kunne medføre store 133 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 biologiske mangfold dersom de spres, og treffe egnede tiltak for å forhindre slik risiko, slik som bruk av masser fra andre områder, tildekking, nedgraving, varmebehandling, eller levering til lovlig avfallsanlegg. (5) Fiskeredskaper, båter eller annet utstyr til bruk i vassdrag, skal rengjøres og tørkes før innførsel. (6) Dersom det foreligger risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold, kan Miljødirektoratet gi forskrift om krav til rengjøring eller annen behandling av mulige vektorer for utilsiktet spredning av fremmede organismer, om krav til dokumentasjon for at slik behandling er gjennomført, og om forbud mot flytting av fiskeredskaper, båter eller annet utstyr til bruk i vassdrag. problemer for ordinær jordbruksdrift, uttaler Stiftelsen Det norske arboret. 14.7.14 Miljødirektoratets vurdering Siktemålet med høringsutkastet § 24 sjette ledd er å gi adgang til å fastsette regionale forskrifter om krav til behandling av mulige vektorer for utilsiktet spredning av fremmede organismer. Som eksempel kan nevnes tiltak for å forhindre spredning av vasspest. Bestemmelsen har et fokus på vektorer for fremmede organismer i vann, men er likevel generelt utformet slik at man har en åpning for å lage forskrifter rettet mot andre vektorer. Det er imidlertid ikke aktuelt å legge begrensninger på vanlig jordbruksdrift gjennom denne bestemmelsen. 14.7.15 Miljødirektoratets tilråding På denne bakgrunn tilrår Miljødirektoratet at ny § 23 vedtas som følger (endringer i kursiv): 15 Merking og internkontroll – kapittel VI § 23. Krav om tiltak rettet mot mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer (1) Den som er ansvarlig for innførsel, omsetning, formidling eller utsetting av organismer, skal, så langt det er rimelig, iverksette undersøkelser for å oppdage, og treffe forebyggende tiltak for å hindre spredning av følgeorganismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det biologiske mangfold. (2) Den som er ansvarlig for innførsel av mulige vektorer for utilsiktet spredning av fremmede organismer til miljøet, skal vurdere risikoen for slik spredning, og i rimelig utstrekning, treffe tiltak for å forhindre dette, slik som rengjøring, avbarking eller annen behandling. (3) Før iverksetting av tiltak som medfører tilførsel av vann fra ett vassdrag til et annet eller til andre deler av samme vassdrag, slik som spyling av veganlegg og andre tekniske installasjoner, rengjøring av maskiner mv., skal den ansvarlige gjøre seg kjent med tilgjengelig kunnskap om risiko for spredning av fremmede organismer som følge av tiltaket. Foreligger slik risiko, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, treffe egnede tiltak for å forhindre spredning. (4) Før flytting av løsmasser eller andre masser som kan inneholde fremmede organismer, skal den ansvarlige, i rimelig utstrekning, undersøke om massene kan inneholde organismer som kan medføre risiko for uheldige følger for det 15.1 Merking av forsendelser 15.1.1 Høringsforslag § 25. Merking av forsendelser (1) Ved innførsel skal forsendelser med organismer være merket med organismenes vitenskapelige navn og eventuelle norske eller engelske navn, og antall eller annen angivelse av mengde organismer. (2) Ved innførsel som krever tillatelse eller melding, skal forsendelsen merkes med referansen oppgitt i tillatelsen eller i kvitteringen for mottatt melding. Tilsvarende gjelder når det er gitt dispensasjon i medhold av § 31. (3) Krav om merking etter denne bestemmelsen gjelder ikke for forsendelser med fôrvarer, såvarer, samt andre planter og plantedeler som er underlagt krav om merking i forskrift gitt i medhold av matloven. 15.1.2 Høringsinnspill Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) og Stiftelsen Det norske arboret påpeker at 134 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 i det internasjonale frøbyttet mellom botaniske hager er forsendelsene ikke alltid merket med vitenskapelige navn, norsk navn eller engelsk navn og antall organismer. Derimot er forsendelsene alltid knyttet til en grundig sjekket frøkatalog med de vitenskapelige navnene og informasjon om frømaterialets opprinnelse. Naturhistorisk museum ved UiO foreslår at dette kravet omformuleres til: «Ved innførsel skal organismenes vitenskapelige navn og eventuelle norske eller engelske navn, og antall eller annen angivelse av mengde organismer enkelt kunne spores». Miljødirektoratet er enig med NZB i at det sentrale er at forsendelse er merket med vitenskapelige navn. Dette er et minimumskrav i forskriften; norske eller engelsk navn skal føyes til i den grad det finnes, jf. bruken av begrepet eventuell i bestemmelsen. Vi mener at dette er tilstrekkelig, og at det ikke er hensiktsmessig å føye til kategorien «handelsnavn». Hensikten med merkekravet i § 25 er først og fremst å lette grensekontrollen med innførsel, slik at tollmyndigheten bl.a. kan føre kontroll med at organismer som ønskes innført har tillatelse eller er meldt i tråd med forskriften. TRACES er en felles EU-database hvor bl.a. samhandel innen EU/EØS med levende dyr og animalske produkter, og import av slike fra tredjeland, blir registrert. Denne innrapportering inngår som ledd i Mattilsynets kontroll med at krav etter matloven blir etterlevd. Registreringen i TRACES vil imidlertid ikke omfatte de opplysninger som er nødvendige for føre kontroll med forskrift om fremmede organismer, og vil dermed ikke kunne erstatte merkekravene angitt i § 25. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at det internasjonalt frøbytte er en viktig kilde til å skaffe plantemateriale som ellers er vanskelig tilgjengelig, og forutsetter at dette kan fortsette som nå. Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) foreslår at «handelsnavn» bør tas med som et jevngodt alternativ til norske eller engelske navn, da aktuelle leverandører ikke nødvendigvis er kjent med eller bruker norsk eller engelsk. Det vesentlige er, ifølge NZB, at vitenskapelige navn følger sendingen. NZB mener at det er uhensiktsmessig at akvarieorganismer som er meldt skal merkes med referansenummer, og at dette kan bli en svært lang liste med referansenummer. Man kan ikke regne med at utenlandske leverandører vil kunne etterkomme et slikt særnorsk ønske i tillegg til de krav som allerede ligger under TRACES for hele EU/EØS. I verste fall kan kravet om merking med meldingsnummer bli en total handelshindring for næringen, uttaler NZB. Informasjon om at organismer kan være vektor for blindpassasjerer, skal formidles til kunder og andre mottakere av organismer i tråd med aktsomhetsplikten, jf. forskriften §§ 20 og 24(1). På denne bakgrunn tilrår direktoratet at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 24). 15.2 Plikt til å utføre internkontroll Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener følgende setning må føyes til i § 25 første ledd: «Når det er sannsynlig at organismen er en vektor for blindpassasjerer skal dette også merkes». 15.2.1 Høringsforslag 15.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding § 26. Plikt til å føre internkontroll (1) Virksomheter som driver med innførsel, omsetning, hold eller utsetting av fremmede organismer skal etablere og dokumentere internkontroll. Internkontrollen, og dokumentasjonen av denne, skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter og størrelse, og skal utføres i det omfang som er nødvendig for å etterleve bestemmelsene i eller i medhold av forskriften. Miljødirektoratet vil peke på at kravet om merking etter § 25 ikke gjelder for forsendelser med fôrvarer, såvarer samt andre planter og plantedeler som er underlagt krav om merking i forskrifter under matloven, jf. tredje ledd. Til Naturhistorisk museums endringsforslag, vil vi peke på at § 25 skal gjelde generelt, og at den enkleste måten å føre innførselskontroll på tvers av organismegrupper vil være at avsendere av organismer etterlever de relativt beskjedne merkekravene som stilles i § 25. 135 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Riksantikvaren mener at plikten til å føre intern kontroll kan bli tyngende og byråkratiserende, og viser til at kravene kommer i tillegg til den generelle aktsomhetsplikten. For mindre og spesialiserte hagesentre og planteskoler som bl.a. innfører og/ eller omsetter plantemateriale av stor betydning for forvaltningen av historiske grøntanlegg, kan dette ifølge Riksantikvaren få en direkte negativ effekt gjennom økt belastning på virksomheten. Dette kan igjen bidra til at historisk plantemateriale blir enda mindre tilgjengelig på markedet. (2) Internkontrollen skal sikre at virksomhetens ansatte har kunnskap om reglene i forskriften, herunder kravene i kapittel V, om vilkårene for tillatelser til innførsel eller utsetting, og om rutinene for etterlevelse av reglene. (3) Internkontrollen skal som et minimum inneholde: a) rutiner for å sikre at kravene i eller i medhold av forskriften blir overholdt, b) rutiner virksomheten følger dersom avvik oppstår og for å hindre gjentakelse av avvik, c) rutiner for å sikre at ansatte, eller andre som er involvert i virksomheten, overholder vilkår gitt i tillatelser, og d) opplysninger om hvem som er ansvarlig for at rutinene blir overholdt. (4) Virksomheten skal gjøre dokumentasjon av internkontrollen tilgjengelig ved kontroll. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at virksomheter som håndterer mulige vektorer og spredningsveier for fremmede organismer også må ha plikt til internkontroll. For eksempel gjelder dette alle som håndterer forurensende masser, avfall, maskiner og kjøretøyer eller andre innretninger som kan være vektorer. 15.2.2 Høringsinnspill Statens vegvesen mener at § 26 er en viktig paragraf for sektorenes arbeid med ytre miljøplan. Oslo kommune mener at det vil være en mer logisk oppbygning av forskriften å plassere bestemmelsen om internkontroll tidligere i forskriften, fordi internkontrollen skal sikre at krav i eller i medhold av forskriften, kommer påfølgende paragrafer. Merking av forsendelser (kap. VI § 25) og kontroll med innførsel (kap. VII) oppfattes å tilhøre samme tema, og bør inngå i samme kapittel. Jernbaneverket spør hvem § 26 gjelder for. Videre savner de en omtale av hvordan kravene i § 26 henger sammen med forskrift om systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), og hvordan kravene i de to forskriftene eventuelt kan koples sammen. De viser til at naturmangfoldloven ikke er omfattet av virkeområde i internkontrollforskriften § 2, noe den burde dersom § 26 innebærer at det innfører plikt til internkontroll etter naturmangfoldloven § 66. Sandnes kommune uttaler at kontroll også skal omfattes av plan- og bygningsloven kapittel 24 (Kvalitetssikring og kontroll med prosjektering og utførelse av tiltak). Dette vil ifølge kommunen åpne for at kommunene kan innlemme dette i sin saksbehandling ved sitt gjennomsyn av tekniske planer for friområder, uteoppholdsarealer og lekeplasser, og slik kontrollere lokalt at denne dokumentasjonen foreligger. Landbruksdirektoratet finner det uklart om plikten til å føre internkontroll gjelder landbruksforetak. Ettersom det ikke kreves tillatelse for utsetting av landlevende planter i dyrkede områder eller innførsel av dyr etter § 3 andre ledd bokstav g, ber Landbruksdirektoratet om en presisering av at plikten ikke gjelder for landbruksforetak. Naturhistorisk museum ved Universitetet i Oslo (UiO) uttaler at de norske botaniske hagene i samråd med Mattilsynet har utarbeidet internkontroll. For ytterlig å leve opp til forskriftsforslaget, kan det innføres ajourføring av økologisk risikoliste (fremmede arter) i hagedatabasen, og tiltak på høyrisikoarter kan utføres i samråd med Miljødirektoratet. Fiskeridirektoratet spør i hvilken grad § 26 pålegger aktører innen akvakulturnæringen plikter utover de som allerede gjelder under akvakulturloven. Uklarheten oppstår ifølge Fiskeridirektoratet fordi det ikke finnes noen regler i disse bestemmelsene av samme type som i forslaget til § 18 andre ledd og § 19 om tiltaks- og varslingsplikt. Stiftelsen Det norske arboret uttaler at kravene vil gjelde dem, og forutsettes tatt hånd om i samarbeid med Universitetet. De uttaler at dersom kravet i andre ledd gjøres gjeldende for sesonghjelpere, vil kravet til 136 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 opplæring kreve relativt omfattende kursing. Arboret spør hva som menes med «avvik» i tredje ledd; er frøspiring og etablering av avkom fra en fremmed art utenom pottene i formeringsveksthuset avvik, eller oppstår avvik først dersom en art observeres i spredning utenfor område definert som «park eller andre dyrket områder». Arboret frykter en unødig snever definisjon, og at rutinene for internkontroll blir uhensiktsmessig omfattende. utsetting av fremmede organismer, gjennomfører tiltak som sikrer etterlevelse av kravene fastsatt i og i medhold av forskrift om fremmede organismer. Noen høringsinstanser mener at det er positivt at det innføres krav om internkontroll, mens andre mener at kravet er omfattende eller tyngende. Som flere høringsinstanser har pekt på, er det fastsatt krav om internkontroll under flere lovverk, bl.a. akvakulturloven og matloven. Bestemmelsen om internkontroll i forskrift om fremmede organismer har mange likhetspunkter med eksisterende bestemmelser om internkontroll. Mange virksomheter vil allerede være kjent med internkontroll fra andre områder, noe Miljødirektoratet tror vil lette gjennomføringen av kravet om internkontroll under forskrift om fremmede organismer. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener at intensjonene i kravet om internkontroll er gode, men at kravene som forskriften stiller til virksomheter som driver med innførsel, hold eller utsetting av fremmede organismer vil fordyre og forsinke denne type virksomhet i betydelig grad. Som Jernbaneverket er inne på, gjelder ikke forskrift om systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) for virksomheter som omfattes av naturmangfoldloven, jf. § 2. Forarbeidene uttaler at det kan være naturlig å føye naturmangfoldloven til rekken av lover som er omfattet av internkontrollforskriften, dersom det innføres en plikt til internkontroll etter naturmangfoldloven, jf. Ot. Prp. nr. 52 (20082009) side 449-450. Miljødirektoratet ser at det kan være fordeler med dette, men i og med at en slik tilføyelse ikke bare vil berøre virksomheter som skal etterleve forskrift om fremmede organismer, vil dette måtte utredes og vurderes med tanke på konsekvenser for øvrige saksfelt som reguleres under naturmangfoldloven. Fram til en eventuell tilføyelse i internkontrollforskriften er gjort, vil det være behov for en egen bestemmelse om internkontroll i forskrift om fremmede organismer. Norges Gartnerforbund (NGF) påpeker at intern kontrollplikten er på linje med internkontrollplikten som er påkrevd etter forskrift om planter og tiltak mot planteskadegjørere. Pragagrafen stiller ifølge NGF relativt omfattende krav til at alle ansatte og andre som er involverte i virksomheten (eksempelvis familiemedlemmer, praktikanter, innleide sjåfører osv.) skal ha kunnskaper om reglene i forskriften. Interflora har sammen med hagesenterkjedene Plantasjen, Hageland, og Bogrønt utviklet et internkontrollsystem for kontroll med mottak av planter, for å hindre spredning av skadegjørere. Interflora uttaler at de ønsker én felles, sentral, nasjonal base både for sorter og kulturer som er forbudt/krever oppmerksomhet pga. skadegjørere, og for de uønskede sortene/kulturene. Interflora antar at kompetansen og evnen til å håndheve regler på dette fagfeltet finnes i Mattilsynet. Når det gjelder innholdet i begrepet «virksomhet», mener Miljødirektoratet at det vil være hensiktsmessig å legge samme forståelse til grunn som den som gjelder under internkontrollforskriften. Dette vil skape forutsigbarhet for berørte virksomheter med tanke på en eventuell framtidig innlemming av naturmangfoldloven i internkontrollforskriften. Dette betyr at offentlig og privat virksomhet av alle slag, alle former for næringsvirksomhet (foretak/bedrift), og offentlig forvaltning og offentlig tjenesteyting vil være omfattet. Privatpersoner/forbrukere er derimot ikke omfattet. E-plant Norge SA mener at bestemmelsen medfører ekstra kostnader, men at dette er viktig å gjennomføre. E-plant Norge SA mener at miljørisikovurderingene av plantene blir ivaretatt av aktsomhetsplikten. Norges skogeierforbund er tilfreds med at plikten til å føre internkontroll kun retter seg mot næringsdrivende. 15.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Formålet med internkontroll er å sikre at virksomheter som driver med innførsel, omsetning, hold eller 137 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Når det gjelder Sandes kommunes forslag om kopling mellom internkontrollen og plan- og bygningslovens (pbl.) kapittel 24, vil vi vise til at pbl. kapittel 24 skal sikre at kravene i pbl. blir oppfylt. Krav til internkontroll med at krav i annet lovverk blir fulgt opp, må derfor ha et annet hjemmelsgrunnlag. Hvis det er hensiktsmessig, kan imidlertid Sandnes kommune og andre aktører etablere rutiner for gjennomsyn av tekniske planer for friområder osv., som en del av internkontrollen etter forskrift om fremmede organismer. Plikten til å føre internkontroll gjelder for virksomheter «som driver med innførsel, omsetning, hold eller utsetting av fremmede organismer». Dette omfatter, for det første, virksomheter som driver med aktivitet som er unntatt fra kravet om tillatelse, for eksempel utsetting av organismer som det er gitt tillatelse til under akvakulturloven. Aktører innen akvakulturnæringa er dermed omfattet. Plikten gjelder også virksomheter som driver med utsetting som kan utløse krav om tillatelse avhengig av miljørisiko, for eksempel utsetting av landlevende planter i parkanlegg, andre dyrkete områder og transport- og næringsutbyggingsområder. Landbruks foretak som driver med utsetting av planter er dermed omfattet. Plikten gjelder imidlertid ikke for virksom heter som driver med aktivitet som er unntatt fra forskriftens virkeområde, for eksempel innførsel og utendørs hold av husdyr etter § 3 andre ledd bokstav g. For å bringe ordlyden i bestemmelsen om intern kontroll i forskriften enda nærmere ordlyden i intern kontrollforskriften, foreslår Miljødirektoratet å føye til «risikoforhold» i første ledd, jf. internkontrollforskriften § 5. Internkontrollen skal være tilpasset den enkelte virksomhet, og da er det viktig at man også ser hen til virksomhetens risikoforhold. Begrepet «føre internkontroll» i overskriften erstattes dessuten med «utføre internkontroll», som direktoratet vurderer er et bedre begrep rent språklig. Også virksomheter som har fått tillatelse til innførsel eller utsetting under forskriften omfattes. Virksomheter som driver virksomhet som er berørt av forskriften, men som ikke er omfattet av krav om tillatelse, for eksempel omsetning av landlevende planter, er også omfattet av kravet til internkontroll. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at ny § 25 vedtas som følger (endringer i kursiv): § 25. Plikt til å utføre internkontroll (1) Virksomheter som driver med innførsel, omsetning, hold eller utsetting av fremmede organismer skal etablere og dokumentere internkontroll. Internkontrollen, og dokumentasjonen av denne, skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse, og skal utføres i det omfang som er nødvendig for å etterleve bestemmelsene i eller i medhold av forskriften. (2) Internkontrollen skal sikre at virksomhetens ansatte har kunnskap om reglene i forskriften, herunder kravene i kapittel V, om vilkårene for tillatelser til innførsel eller utsetting, og om rutinene for etterlevelse av reglene. (3) Internkontrollen skal som et minimum inneholde: e) rutiner for å sikre at kravene i eller i medhold av forskriften blir overholdt, f) rutiner virksomheten følger dersom avvik oppstår og for å hindre gjentakelse av avvik, g) rutiner for å sikre at ansatte, eller andre som er involvert i virksomheten, overholder vilkår gitt i tillatelser, og h) opplysninger om hvem som er ansvarlig for at rutinene blir overholdt. (4) Virksomheten skal gjøre dokumentasjon av internkontrollen tilgjengelig ved kontroll. Med avvik menes manglende etterlevelse av krav fastsatt i eller i medhold av forskrift om fremmede organismer. Når det gjelder eksempelet fra Stiftelsen det norske arboret, vil vi peke på at spredning innenfor «parkanlegg og andre dyrkete områder» ikke regnes som brudd på forskriften og dermed heller ikke som avvik. Avvik oppstår for eksempel når det er konstatert spredning utenfor disse områdene, og denne spredningen kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for biologisk mangfold, jf. forskriften § 12 første ledd bokstav c ii, jf. naturmangfoldloven § 31 første led bokstav d. Vi har forståelse for Fylkesmannen i Vest-Agders forslag om å la bestemmelsen om internkontroll også gjelde for virksomheter som håndterer vektorer og spredningsveier for fremmede organismer. Et slikt krav bør imidlertid utredes og være gjenstand for høring, før det eventuelt innføres. Aktsomhetsplikten, og ikke minst de særskilte bestemmelsene rettet mot vektorer og spredningsveier for fremmede organismer, vil gjelde for denne typen aktivitet. 138 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) mener, i lys av søknadskravet for bl.a. en del akvarieorganismer, at konsekvensen av at zoobransjen avstår fra å søke og dermed ikke kan tilby artene for salg, vil kunne være økt grensehandel fra naboland som ikke har tilsvarende streng regulering og mer handel over internett. NZB påpeker at internasjonal internetthandel med akvarieplanter er i hurtig vekst, og spør om det kan forventes at det settes inn økte ressurser for kontroll av slike sendinger ved grensen, eller om zoobransjen må bære byrden også av dette. 16 Kontroll med inn førsel – kapittel VII 16.1 Kontroll med innførsel 16.1.1 Høringsforslag § 27. Kontroll med innførsel (1) Tollmyndighetene fører kontroll med at organismer ikke innføres i strid med forskriften. (2) Tollmyndighetene kan kreve at tillatelse til innførsel, eller kvittering for mottatt melding om innførsel, framvises på tollstedet, og kan foreta ytterligere kontroll for å avklare om øvrige krav etter forskriften er oppfylt. Ved tvil om hvorvidt kravene etter forskriften er oppfylt, kan tollmyndighetene holde tilbake organismene inntil Miljødirektoratet har avklart dette. 16.1.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet mener at TAD har gode forslag til endringer i ordlyden, og foreslår flere endringer i tråd med TADs anbefalinger. Miljødirektoratet synes det er fornuftig at det gis en frist for hvor lenge tollmyndighetene kan holde tilbake en organisme i påvente av at Miljødirektoratet avklarer om kravene etter forskriften er oppfylt. I og med at det kan være forhold hos den ansvarlige for innførselen som gjør at det kan ta noe tid å få til en avklaring, mener direktoratet at fem virkedager er en passende frist. 16.1.2 Høringsinnspill Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) uttaler at det er positivt at tollvesenet har fått definert sin rolle som grensemyndighet. TAD har flere forslag til forbedringer av ordlyden i § 27 andre ledd. For det første foreslår de at begrepet «framvises på tollstedet» erstattes med «framvises for tollmyndighetene», da kontroll av dokumenter og selve varen kan foregå forskjellige steder. Videre foreslår de at begrepet «tvil» erstattes av «mistanke». Av hensyn til vareførselen, mener de dessuten at det bør vurderes å sette en tidsfrist for når Miljødirektoratet må gi Tollvesenet beskjed om et tilbakehold skal opprettholdes etter § 28, eller frigis. Tre til fem virkedager kan være en passende frist, uttaler TAD, som viser til EØS-varelovens frist på tre virkedager. Tollmyndighetene vil spille en sentral rolle i arbeidet med å gjennomføre forskrift om fremmede organismer gjennom sin grensekontroll. TAD og Miljødirektoratets samarbeidsavtale vil være et viktig rammeverk for det videre samarbeidet om den praktiske gjennomføringen av bl.a. grensekontrollen. Miljødirektoratet vil i den videre dialogen med TAD ta opp hvordan grense kontrollen med forskriften kan gjennomføres på en mest mulig rasjonell og effektiv måte. På denne bakgrunn foreslår direktoratet at ny § 26 vedtas som følger (endringer i kursiv): § 26. Kontroll med innførsel (1) Tollmyndighetene fører kontroll med at organismer ikke innføres i strid med forskriften. (2) Tollmyndighetene kan kreve at tillatelse til innførsel, eller kvittering for mottatt melding om innførsel, framvises for tollmyndigheten, og kan foreta ytterligere kontroll for å avklare om øvrige krav etter forskriften er oppfylt. Ved mistanke om at kravene etter forskriften ikke er oppfylt, kan tollmyndighetene holde organismene tilbake i inntil fem virkedager, fram til Miljødirektoratet har avklart dette. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) påpeker at tollmyndighetene får en stor og viktig jobb som krever opplæring og kunnskap dersom forskriften skal oppnå ønsket effekt. Viktigheten av at Miljødirektoratet tilrettelegger for at tollmyndigheten kan utføre arbeidet, ved hjelp av tiltak som egnet informasjonsmateriell, veiledning og opplæring, påpekes. SABIMA forventer at tollmyndighetene pålegges å prioritere kontroll av fremmede organismer høyere etter forskriftens ikrafttreden. 139 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Miljødirektoratet tilrår at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring, som ny § 27. Henvisningen til § 21 i andre ledd endres imidlertid til § 20. 16.2 Innførsel i strid med forskriften 16.3 Kostnader 16.2.1 Høringsforslag 16.3.1 Høringsforslag § 28. Innførsel i strid med forskriften (1) Dersom innførselen ikke tilfredsstiller forskriftens krav til tillatelse eller melding, eller består av organismer som er forbudt, jf. § 5, og det ikke er gitt dispensasjon til innførselen, kan tollmyndighetene holde organismene tilbake inntil Miljødirektoratet har truffet en beslutning om den videre behandling av innførselen, jf. § 32 første ledd. (2) Ved fare for rømming eller spredning av organismer, jf. § 21, kan tollmyndigheten holde organismene tilbake inntil faren for rømming eller spredning er over, eller Miljødirektoratet har truffet en beslutning om den videre behandling av innførselen, jf. § 32 første ledd. Dette gjelder selv om innførselen for øvrig oppfyller kravene for innførsel etter forskriften. § 29. Kostnader Kostnader forbundet med tilbakeholdte organismer og videre behandling av disse, kan kreves dekket av den som er ansvarlig for innførselen av organismene, jf. naturmangfoldloven § 71 andre ledd. 16.3.2 Høringsinnspill Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) viser til at i de tilfeller importør unndrar seg kostnader som er påløpt tollmyndighetene, vil tollmyndighetene søke dette erstattet hos Miljødirektoratet, jf. samarbeidsavtalen mellom Miljødirektoratet og TAD. 16.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding I de tilfeller importør unndrar seg kostnader som er påløpt tollmyndighetene, vil dette bli erstattet i samsvar med samarbeidsavtalen mellom Miljødirektoratet og TAD. Miljødirektoratet tilrår at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 28). 16.2.2 Høringsinnspill Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) gjør oppmerksom på at i de tilfeller de skal holde en vare tilbake, vil dyret eller organismen ofte komme i transportenheter som ikke er egnet for langvarig oppbevaring eller oppstalling. Tollmyndighetene har normalt ingen fasiliteter for oppbevaring av levende dyr eller organismer, og Miljødirektoratet må derfor sørge for egnet oppstalling eller oppbevaring der det er nødvendig. 17 Avsluttende bestemmelser – kapittel VIII 16.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Som TAD peker på, vil det være behov for oppstalling eller oppbevaring av organismer i forbindelse med tilbakeholdelse av organismer. Miljødirektoratet vil bygge på rutiner og samarbeid med andre etater som er etablert om dette som ledd i gjennomføringen av CITES-forskriften. Miljødirektoratet vil vurdere å utarbeide en prosessbeskrivelse for mottak av fremmede organismer ved grensekryssing, jf. Mattilsynets prosessbeskrivelse for grensekryssing av kjæledyr. 17.1 Vedtaksmyndighet og delegering 17.1.1 Høringsforslag Forskriften legger opp til at Miljødirektoratet er forvaltningsmyndighet etter forskriften. Dette omfatter myndighet til å fatte vedtak, føre tilsyn med, håndheve og ilegge administrative sanksjoner iht. forskriften. Forskriften inneholder ingen generell bestemmelse om at Miljødirektoratet er forvaltningsmyndighet, men 140 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 det framgår av de forskjellige kompetansehjemlene i forskriften. Forskriften inneholder heller ingen bestemmelse om delegering. utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål under kapittel IV i naturmangfoldloven. Delegering av myndighet fra Miljødirektoratet til Fylkesmannen kan skje gjennom et delegeringsbrev. 17.1.2 Høringsinnspill Riksantikvaren påpeker at det generelt åpnes for omfattende skjønnsutøvelse i forvaltningen av forskriften, og at dette både kan være positivt og negativt. Faren for ulik behandling blir ifølge Riksantikvaren stor. At forskriften skal følges opp av Miljødirektoratet er positivt fordi det kan bidra til en mer enhetlig forvaltning av forskriften enn dersom oppfølging hadde blitt lagt til ytre etater. 17.2 Klageadgang og klageinstans 17.2.1 Høringsforslag Forslaget til forskrift som ble sendt på høring inneholdt ingen bestemmelse om adgangen til å klage over vedtak fattet etter forskriften, og om hvilken etat som er klageinstans. Fylkesmannen i Hedmark mener at det bør gis en hjemmel for delegasjon i forskriften. 17.2.2 Høringsinnspill Oslo kommune, Sandnes kommune, Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS), Norges Gartnerforbund (NGF), NordNorges gartnerforening og E-plant Norge SA foreslår at søknadsbehandling i forbindelse med landlevende planter delegeres til regionalt nivå. Oslo kommune mener at dette vil kunne medføre kortere saksbehandlingstid, da søknadene spres på flere enheter. Oslo kommune, Sandnes kommune og FAGUS viser også til behovet for kunnskap om plantenes virkning lokalt og regionalt i søknadsbehandlingen. Landbruksdirektoratet mener at det hadde vært klargjørende om klageadgang og klageinstans var regulert i forskriften, dette spesielt ettersom det er mange andre regelverk som grenser opp mot forskriften. Norges Gartnerforbund (NGF) og E-plant Norge SA foreslår at det lages en egen bestemmelse med klagerett etter forvaltningsloven. E-plant Norge SA viser i denne sammenheng til at det finnes en slik bestemmelse i forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål. Stiftelsen Det norske arboret påpeker at det ikke synes som det i forskriften finnes noen ankemulighet. Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) finner det lite hensiktsmessig at Miljødirektoratet skal behandle søknader om utsetting av vilt, og mener at dette bør kunne håndteres av Fylkesmannen eller fylkeskommunen. I noen tilfeller burde det ifølge NJFF også være mulig for kommunene å håndtere søknader om utsetting av ferskvannsorganismer etter høringsforslaget § 11 første ledd bokstav b. 17.2.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Bakgrunnen for at forslaget til forskrift ble sendt på høring uten bestemmelse om klageadgang var at forvaltningslovens hovedregel om klage og klageinstans vil gjelde ved vedtak etter forskriften, jf. forvaltningsloven § 28. Det ble dermed vurdert som unødvendig å forskriftsfeste en egen klage bestemmelse. I enkeltvedtak som blir fastsatt med hjemmel i forskriften, vil det dessuten bli opplyst om klageretten og klageinstans. 17.1.3 Miljødirektoratets vurdering At Miljødirektoratet er vedtaksmyndighet etter forskriften, vil sikre en enhetlig praksis på tvers av regioner, slik Riksantikvaren peker på. Miljødirektoratet ser likevel at det kan være hensiktsmessig at Fylkes mannen får delegert myndighet til å behandle enkelte søknader. Dette kan for eksempel gjelde søknader om utsetting av landlevende planter og utsetting av rapphøns og fasan til jakthundtrening. Fylkesmannen har god kjennskap til de regionale forholdene som bør vektlegges ved behandling av slike søknader, og har også god erfaring med å behandle søknader om Flere høringsinstanser uttrykker et ønske om klargjøring mht. klageadgangen. En eventuell tvil om klageadgangen taler etter direktoratets syn for å forskriftsfeste adgangen. Dette vil bidra til større forutsigbarhet for de som berøres av forskriften. Å skape tvil om en sentral rett –klageretten - for berørte aktører, harmoniserer dårlig med forvaltningspolitiske mål om at regelverket skal bli enklere og mer forståelig. 141 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Skedsmo kommune savner en utfyllende beskrivelse i høringsnotatet med eksempler på hva som kan være «viktige samfunnsmessige hensyn» og der Miljødirektoratet kan gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften. Miljødirektoratet foreslår på denne bakgrunn at klageretten forskriftsfestes. Som nærmeste overordnede forvaltningsorgan, vil Klima- og miljødepartementet være klageinstans over vedtak fattet av Miljødirektoratet. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) mener at § 31 inneholder en selvmotsigelse. De spør om det vil være umulig å gjøre unntak dersom et tiltak strider mot forskriftens formål, og om det ikke vil være unødvendig å gjøre unntak der tiltaket er i tråd med forskriftens formål. Ifølge ILP ved NMBU ser det ut til at det aldri kan gis dispensasjon. ILP ved NMBU mener at det må gis åpning for dispensasjon etter et skjønn for historiske anlegg, eller i andre tilfeller der en plante fyller en bestemt og uerstattelig funksjon, estetisk eller på annen måte. Direktoratet tilrår på denne bakgrunn at følgende nye bestemmelse innlemmes i forskriften: § 31. Klage Enkeltvedtak truffet med hjemmel i denne forskriften kan påklages til nærmeste overordnede myndighet i henhold til forvaltningsloven. 17.3 Dispensasjon 17.3.1 Høringsforslag Stiftelsen Det norske arboret anser at de er kvalifisert til å få dispensjoner etter § 31 i den grad forskriftens øvrige bestemmelser ikke er tilstrekkelig for å sikre stiftelsens fortsatte virke og eventuelt arbeider med arter som er belagt med restriksjoner. § 31. Dispensasjon Når viktige samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan Miljødirektoratet gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften, dersom dette ikke er i strid med forskriftens formål. Stiftelsen peker på at de er en offentlig virksomhet som arbeider med samfunnsoppgaver innen forskning, undervisning og folkeopplysning. Stiftelsen uttaler videre at bestemmelsen kan synes å inneholde en selvmotsigelse. Dersom en aktivitet strider mot forskriftens formål, er det vel umulig å gjøre unntak, og er aktiviteten i tråd med forskriftens formål, skulle det være unødvendig å gjøre unntak. Dispensasjoner gis vel helst når en aktivitet som isolert sett strider mot forskriften, likevel bør tillatelse ut fra en helhets vurdering, der samfunnsmessige hensyn tilsier det, uttaler de. 17.3.2 Høringsinnspill Riksantikvaren mener at det er svært viktig for kulturminneforvaltningen at det fortsatt vil være mulig å opprettholde kulturhistorisk viktige grøntanlegg med opprinnelig artssammensetning, inkludert innførte arter av grøntanleggsplanter. Riksantikvaren ser derfor positivt på dispensasjonsadgangen, og forutsetter at det vil være vid dispensasjonsadgang i slike tilfeller. Fylkesmannen i Hedmark mener at dersom vedlegg IV skal være like omfattende som foreslått, bør det åpnes for å gi dispensasjon til å sette ut, eller omsette fremmede arter som ikke er problematiske i det aktuelle området. Fylkesmannen foreslår at § 31 endres til: «når fremmede organismer i liten grad kan påregnes å spre seg utenfor det aktuelle området, og spredningen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for det biologiske mangfoldet, eller når samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan Miljødirektoratet gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften, dersom dette ikke er i strid med forskriftens formål». 17.3.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Utsetting av landlevende planter i parkanlegg, herunder kulturhistoriske grøntanlegg, vil på visse vilkår være unntatt fra kravet om tillatelse etter forskriften § 12. Utplantinger i kulturhistoriske grøntanlegg som ikke kan påregnes å medføre noen spredning eller miljørisiko, vil kunne gjennomføres uten tillatelse etter forskriften. I den grad en utsetting ikke er unntatt søknadskravet, vil det kunne søkes om tillatelse. 142 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 På denne bakgrunn tilrår direktoratet at bestemmelsen vedtas slik den ble sendt på høring (ny § 30). Det er først og fremst forbudet mot innførsel, utsetting og omsetning av organismer (§§ 5, 9 og 10), det kan være aktuelt å søke om dispensasjon fra. Terskelen for å gi dispensasjon skal være høy, og to vilkår må være oppfylt for at det skal kunne gis dispensasjon. For det første må «viktige samfunnsmessige hensyn» tilsi at det kan gis dispensasjon. Som det ble pekt på i høringsnotatet, side 27, og i merknadene til forskriften, er eksempler på dette forskningsvirksomhet og kulturhistorisk viktige beplantninger. Aktivitet som kulturhistoriske grøntanlegg som bl.a. Stiftelsen Det norske arboret driver, vil kunne oppfylle dette vilkåret. Det andre vilkåret er at tiltaket «ikke er i strid med forskriftens formål», som er «å hindre innførsel, utsetting og spredning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet», jf. forskriften § 1. 17.4 Tilsyn 17.4.1 Høringsforslag Det ble ikke foreslått å innta en egen bestemmelse om tilsyn i forslaget til forskrift som ble sendt på høring. 17.4.2 Høringsinnspill Fiskeridirektoratet viser til unntaket for søknads plikten i forskriften § 12 første ledd bokstav f for akvakultur, og forskriften § 18 andre ledd, som fastslår at aktsomhetsplikten anses som oppfylt «dersom forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede». Etaten viser til at miljømyndighetene skal føre tilsyn med forskriften, og spør om de også skal foreta vurdering av om forutsetningene for en tillatelse fremdeles er tilstede. For å unngå overlapp med Fiskeridirektoratets tilsynsvirksomhet med rømming fra oppdrettsanlegg, mener etaten at det er behov for en avklaring. De foreslår å ta inn følgende generelle tekst i tilknytning til omtalen av reglene om håndheving i merknadene til forskriften og veilederen: «Flere regler i forskriften, spesielt §§ 18, 19, 20, 22 og 26, spesifiserer at reglene er oppfylt dersom de pliktene som vedkommende aktør er pålagt i medhold av annet regelverk, for eksempel akvakulturloven eller regler og tillatelser gitt i medhold av denne er overholdt. Tilsynet etter denne forskriften skal for disse bestemmelsens del baseres på det tilsynet som den relevante sektormyndigheten til enhver tid gjennomfører og de avvik som eventuelt er avdekket gjennom slikt tilsyn.» To høringsinstanser mener at dispensasjons bestemmelsen inneholder en selvmotsigelse. De peker på at det skulle være unødvendig å søke om dispensasjon hvis et tiltak uansett ikke strider med formålet med forskriften. Vi vil gi et eksempel på hvordan et tiltak som i utgangspunktet er forbudt, likevel kan være i tråd med forskriftens formål: utsetting av landlevende planter som er oppført i vedlegg IV, vil være forbudt når forskriften trer i kraft. Som ledd i opprettholdelsen av et kulturhistorisk viktige grøntanlegg, kan det være ønskelig med nyplanting av planter som er oppført i vedlegg IV. Å gi dispensasjon til slik utsetting, vil ofte ikke være i strid med forskriftens formål, dersom anlegget godtgjør at det har betryggende rutiner for å hindre spredning av de aktuelle plantene. At denne konkrete utsettingen blir vurdert til ikke å være i strid med forskriftens formål, er ikke i motstrid til direktoratets vurdering om at et generelt forbud mot utsetting er nødvendig for å unngå vesentlige uheldige følger for biologisk mangfold; dette fordi fravær av et forbud bl.a. ville bety at disse plantene fritt kunne bli satt ut i private hager og spre seg videre derfra. Fiskeridirektoratet er i tvil om denne løsningen er den beste i et litt lengre tidsperspektiv. De mener at spørsmålene er en følge av lovbestemmelser som er utformet slik at uklarheter oppstår og de burde ideelt sett vært løst på det nivået før det lages detaljerte forskrifter. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at det bør synliggjøres hvem som skal foreta kontroll § 16 fjerde ledd. De kan ikke se at verken Statens naturoppsyn eller Fylkesmannen har ressurser til dette, og at det i så fall må settes av egne midler til oppfølging. Når det gjelder forslaget fra Fylkesmannen i Hedmark, viser vi til det reviderte vedlegg IV, hvor enkelte planter i kategorien svært høy økologisk risiko er tatt ut. Dette betyr at en del planter som først og fremst er en risiko i en begrenset del av landet ikke lenger vil være forbudt å sette ut i hele landet. Vi tror dette grepet langt på vei imøtekommer den bekymring som var bakgrunnen for Fylkesmannens forslag. Fylkesmannen i Rogaland uttaler at mangel på tilsynsmuligheter knyttet til aktsomhetsplikten og 143 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Øvrige høringsinnspill om tilsyn kan tyde på at det framstår som uklart om miljømyndigheten har hjemmel til å føre tilsyn med forskriftens bestemmelser. For å klargjøre dette, foreslår Miljødirektoratet at det av pedagogiske grunner føyes til en ny bestemmelse i forskriften som henviser til naturmangfoldlovens §§ 63–65. I denne sammenheng vises det at til forskrift om utenlandske treslag til skogbruksformål har en tilsvarende bestemmelse. meldeplikten gjør at dette virkemidlet har en begrenset mulighet til å fremme formålet med forskriften og kapittel IV i naturmangfoldloven. Avfall Norge mener at det uklart hvor store muligheter myndighetene får til å føre tilsyn etter denne forskriften. 17.4.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Direktoratet foreslår følgende nye bestemmelse i forskriften: Naturmangfoldlovens § 63 fastsetter at departement fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i og i medhold av naturmangfoldloven blir overholdt. Tilsynsmyndigheten ble delegert til Miljødirektoratet (den gang Direktoratet for naturforvaltning) fra Klimaog miljødepartementet (den gang Miljødepartementet) i brev datert 1. juli 2009. Etter § 63 avgjør tilsyns myndigheten på hvilke områder det skal føres tilsyn, og det skal utøves kontroll i et slikt omfang at det kan avdekke regelbrudd. Miljødirektoratet, herunder Statens naturoppsyn, vil føre tilsyn med at forskriftens bestemmelser blir etterlevd, herunder aktsomhetsplikten og meldeplikten. § 29. Tilsyn Miljødirektoratet fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i og i medhold av denne forskriften blir overholdt, jf. naturmangfoldloven §§ 63-65. 17.5 Håndheving og sanksjoner 17.5.1 Høringsforslag Aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven anses som oppfylt dersom utsetting utføres i henhold til en tillatelse av offentlig myndighet, og forutsetningene for tillatelsen fremdeles er til stede, jf. naturmangfoldloven § 28 første ledd andre punktum, jf. forskriften § 18 andre ledd. I dette ligger, for det første, at den ansvarlige for en utsetting må kunne legge til grunn at aktsomhetsplikten er oppfylt dersom vilkårene i tillatelsen blir etterlevd. For det andre, at de forutsetningene som lå til grunn for tillatelsen, for eksempel om hvilke skadevirkninger utsettelsen antas å kunne få, fremdeles er til stede, jf. Ot. Prp. nr. 52 (2008-2009) side 398. § 32. Håndheving og sanksjoner (1) Miljødirektoratet håndhever bestemmelsene i forskriften etter naturmangfoldloven §§ 69 til 73. Håndheving av bestemmelser vedtatt i medhold av viltloven § 7 andre ledd, skjer med hjemmel i naturmangfoldloven §§ 69, 71, 72 og 73, jf. viltloven § 7 andre ledd. (2) Overtredelse av forskriften eller vedtak fattet i medhold av forskriften, kan medføre miljøerstatning eller straff etter naturmangfoldloven §§ 74 og 75. Overtredelse av § 30, som er vedtatt i medhold av viltloven § 7 andre ledd, kan medføre straff etter viltloven § 56. Dette betyr at når akvakultur utøves i henhold til en akvakulturtillatelse, vil, som utgangspunkt, bestemmelsene om aktsomhetsplikten i forskrift om fremmede organismer ikke få selvstendig betydning. Det vil følgelig ikke være aktuelt for miljømyndighetene å føre tilsyn med at slik aktivitet utøves i tråd med aktsomhetsplikten. Miljødirektoratet mener at tilføyelsen i høringsutkastet § 18 andre ledd, som klargjør at bestemmelsen gjelder generelt for alle bestemmelser om aktsomhetsplikten, skulle være tilstrekkelig for å klargjøre dette. 17.5.2 Høringsinnspill Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) viser til den store økningen av import og import ved bruk av post- eller kurerforsendelser, der selve transporten ikke utgjør store kostnader. De oppfordrer miljømyndighetene til å finne raske og effektive sanksjonsformer som hindrer retur av organismer eller dyr i de tilfeller der faren for gjeninnføring på nytt er en umiddelbar fare. Mattilsynet mener den foreslåtte bestemmelsen har en ordlyd som tilsier at overtredelse av enhver 144 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 hager og anlegg. De mener at holdningsendrings kampanjer sannsynligvis vil gi bedre og mer varige resultater enn en forskrift som er vanskelig å håndheve og bare kommer til anvendelse overfor de som blir tilfeldig oppdaget/angitt. bestemmelse i forskriften kan medføre straff eller miljøerstatning. Selv om det vises til hjemlene i naturmangfoldloven, hvor det framgår at dette ikke er tilfelle, er dette egnet til å villede. De foreslår at det presiseres hvilke forskriftsbestemmelser kan møtes med straff eller miljøerstatning ved brudd. Mattilsynet uttaler videre at miljøerstatning i realiteten er et overtredelsesgebyr uten øvre grense, og uten klare retningslinjer for hva som skal vektlegges ved utmålingen. Dette er ikke heldig for borgernes forutberegnelighet, og det bør derfor revurderes om overtredelser av forskriften bør kunne medføre miljøerstatning. Det at naturmangfoldloven § 74 er lite konkret mht. hva som kan møtes med miljøerstatning styrker behovet for at forskriftsgiver tar stilling til hvilke bestemmelser som kan sanksjoneres med miljøerstatning. Avfall Norge mener at det er uklart hvilke administrative eller andre konsekvenser en eventuell overtredelse av forskriften vil få. Steinkjer kommune og Orkla landbruk savner at forskriften har virkemidler for å kunne gi pålegg om fjerning av arter som omfattes av vedlegg IV (organismer som er forbudt og sette ut og omsette) og som allerede er utsatt. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) peker på at forskriften også gjelder for utilsiktet innførsel og utsetting av organismer, og spør om dette kan håndheves på noen god måte. Fylkesmannen i Hedmark tolker § 32 andre ledd slik at brudd på aktsomhetsplikten i forbindelse med innførsel, omsetning og utsetting av fremmede organismer, eller tiltak som fører til utilsiktet spredning av fremmede organismer, medfører straffeansvar. Dette til forskjell fra brudd på aktsomhetsplikten i nml. § 6. De bemerker at aktsomhetsplikten ikke er veldig konkretisert, og at beviskravet for uaktsomhet/forsett vil være krevende. 17.5.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Miljødirektoratet er enige med TAD i viktigheten av raske og effektive sanksjonsmuligheter. I den sammenheng vises det til at Klima- og miljødepartementet nylig har hatt et lovforslag vedrørende administrativt beslag og inndragning i naturmangfoldloven på høring. Det foreslås å innta en bestemmelse som gir adgang for myndigheter til å foreta administrative beslag, og en bestemmelse som gir adgang for myndigheter til å foreta administrativ inndragning og til å pålegge eier å dekke utgifter i forbindelse med inndragning. Fremmede organismer nevnes som ett av områdene hvor disse virkemidlene kan være aktuelle å bruke. Fylkesmannen i Oppland viser til merknadene til forskriften (kommentarene til § 32), hvor det står beskrevet hva som gjelder ved brudd på aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 28. De mener at beskrivelsen av hva som kan medføre straff gjeldende tilsiktet og utilsiktet spredning av fremmede organismer er uklar. Fylkesmannen i Rogaland uttaler at mangel på sanksjonsmuligheter knyttet til aktsomhetsplikten gjør at dette virkemidlet har en begrenset mulighet til å fremme formålet med forskriften og kapittel IV i naturmangfoldloven. Naturmangfoldloven § 74 åpner for at miljøerstatning kan benyttes overfor «den som overtrer bestemmelser i eller i medhold av denne loven». Dette betyr at brudd på samtlige bestemmelser i forskriften kan møtes med miljøerstatning. § 74 andre ledd første punktum gir nærmere retningslinjer om bruken av miljøerstatning, og fastslår at «avgjørelse av om pålegg skal gis og fastsetting av miljøerstatningens størrelse, skjer etter en samlet vurdering av de aktuelle miljøverdienes betydning, miljøskadens eventuelle omfang og varighet, sanksjoner pålagt overtrederen og omstendighetene for øvrig. Kongen kan gi forskrift om forenklet pålegg Sandnes kommune mener at kontroll og oppfølging av brudd på forskriften bør knyttes opp til behandling etter plan og bygningsloven. Birkenes kommune mener at håndheving av bestemmelsene er vagt beskrevet, og at det er tvilsomt om Statens naturoppsyn eller andre har kapasitet til å følge med på hva som skjer i private 145 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 etter naturmangfoldloven § 69, dersom de sprer seg til naturen, selv om de ble satt ut før forskriften trådte i kraft. Dette fordi tiltakshaver har ansvar for å forhindre spredning også av planter som ble satt ut før forskriften trådte i kraft. Det vil selvsagt ikke være aktuelt å gi pålegg til private hageeiere om å fjerne slike planter fra egen hage. Det er kun hvis plantene sprer seg utenfor hagen at dette kan være aktuelt. etter fastsatte satser for bestemte overtredelser.» Det er foreløpig begrenset med erfaring med bruken av miljøerstatning som administrativ sanksjonsmiddel. Flere høringsinstanser synes det er uklart hvilke konsekvenser brudd på forskriftens bestemmelser kan få, særlig brudd på aktsomhetsplikten. Natur mangfoldloven § 75 første ledd fastsetter at brudd på naturmangfoldloven § 28 andre til fjerde ledd og §§ 29 til 31 kan medføre straff. Brudd på § 28 første ledd, derimot, kan ikke medføre straff. Dette betyr, etter det direktoratet kan forstå, at brudd på aktsomhetsplikten ved utsettinger som lovlig kan utføres uten tillatelse, bl.a. utsettinger som faller inn under forskriften § 12 (unntak fra krav om tillatelse), ikke vil kunne straffes. I og med at bestemmelsen om hold av vilt i høringsutkastet § 30 er foreslått innbakt i en ny § 13 i forskriften, endres henvisningen til denne bestemmelsen i andre ledd. På denne bakgrunn tilrår direktoratet at § 32 vedtas som følger (endringer i kursiv): Direktoratet ser at det er argumenter som taler for at forskriftens bestemmelse om håndheving og sanksjoner uttrykkelig angir hvilke bestemmelser i forskriften som kan medføre straff hvis de blir overtrådt. I og med at brudd på svært mange av forskriftens bestemmelser kan medføre straff, er det etter direktoratets syn mer hensiktsmessig å angi hvilke bestemmelser som ikke er staffebelagt. Forskriften §§ 17, 19, 21, 22 og 23 inneholder bestemmelser som presiserer aktsomhetsplikten knyttet til utsetting nedfelt i naturmangfoldloven § 28 første ledd. I tillegg inneholder §§ 17, 19, 21 og 23 bestemmelser som presiserer aktsomhetsplikten nedfelt i naturmangfoldloven § 28 andre ledd. Hvorvidt brudd på bestemmelsene kan straffesanksjoneres, avhenger dermed av om det dreier seg om brudd på aktsomhetsplikten nedfelt i naturmangfoldloven § 28 første eller andre ledd. For å klargjøre rettstilstanden mht. straff, foreslår direktoratet at det gjøres en tilføyelse i § 32 andre ledd om at overtredelse av forskriften §§ 17, 19, 21, 22 og 23 ved utsetting, dvs. som innebærer et brudd på naturmangfoldloven § 28 første ledd, ikke kan straffes. § 32. Håndheving og sanksjoner (1) Miljødirektoratet håndhever bestemmelsene i forskriften etter naturmangfoldloven §§ 69 til 73. Håndheving av bestemmelser vedtatt i medhold av viltloven § 7 andre ledd, jf. forskriften § 13, skjer med hjemmel i naturmangfoldloven §§ 69, 71, 72 og 73, jf. viltloven § 7 andre ledd. (2) Overtredelse av forskriften eller vedtak fattet i medhold av forskriften, kan medføre miljø erstatning eller straff etter naturmangfoldloven §§ 74 og 75. Overtredelse av forskriften §§ 17, 19, 21, 22 og 23 kan ikke straffes hvis overtredelsen gjelder brudd på aktsomhetsplikten ved utsetting av fremmede organismer, jf. naturmangfoldloven § 75 første ledd. Overtredelse av bestemmelser vedtatt i medhold av viltloven § 7 andre ledd, jf. forskriften § 13, kan medføre straff etter viltloven § 56. 17.6 Endringer i forskriften 17.6.1 Høringsforslag Når det gjelder landlevende planter oppført i vedlegg IV som er satt ut før forskriften trår i kraft, så er det allerede i dag adgang for miljømyndighetene til å fjerne fremmede organismer på andres eiendom for å beskytte naturlig forekommende arter og økosystemer, jf. naturmangfoldloven § 21 andre ledd. Orkla landbruk og Steinkjer kommune spør om muligheten til å kunne gi tiltakshaver pålegg om å fjerne slike planter. Direktoratet vurderer at det kan være aktuelt å gi pålegg om fjerning av slike planter § 33. Endringer i forskriften Klima- og miljødepartementet kan gjøre endringer i forskriften med vedlegg. 17.6.2 Høringsinnspill Fylkesmannen i Hedmark tolker muligheten for å gjøre endringer i forskriften med vedlegg i § 33 slik at enhver endring i artslistene i vedleggene vil være en forskriftsendring og dermed kreve en høringsrunde. 146 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Riksantikvaren ber om å bli varslet spesielt når dokumenter legges ut til høring. Spørsmålet om utsatt ikrafttreden knyttet til planter og for meldeplikten, er behandlet i kapittel 7.4 og 13.3 17.6.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding 18 Økonomiske og administrative konsekvenser Vedleggene utgjør en del av forskriften, og endringer i disse vil dermed medføre krav om offentlig høring. Riksantikvaren er oppført på direktoratets liste over høringsinstanser, og vil få varsel i forbindelse med fremtidige høringer. 18.1 Samfunnsnytten av forskriften Bestemmelsen tilrås vedtatt slik den ble sendt på høring. 17.7 Forskriftens ikrafttreden Biologisk mangfold er et fellesgode som danner grunnlaget for at naturen kan bidra til å forsyne samfunnet med et stort antall verdifulle økosystem tjenester. En bærekraftig forvaltning av det biologiske mangfoldet har derfor direkte betydning for velferden til innbyggerne i det norske samfunnet, både på kort og lang sikt. En gjennomgående problemstilling i forvaltningen av fellesgoder og de fleste økosystemtjenester er at det ikke finnes noe marked hvor verdien av disse godene og tjenestene reflekteres eller fanges opp. Verdiene som det biologiske mangfold representerer for samfunnet er derfor eksterne for private aktører. Dette innebærer at kostnader ved skade på eller tap av biologisk mangfold ikke inngår i grunnlaget for beslutninger om konsum eller produksjon i husholdninger og bedrifter. Uten reguleringer som sikrer at disse godene tillegges vekt i samfunnsplanleggingen vil samfunnet påføres store kostnader som følge av tap av biologisk mangfold og overforbruk av økosystemtjenester. 17.7.1 Høringsforslag § 34. Forskriftens ikrafttreden (1) Denne forskriften trer i kraft […]. (2) Krav om melding etter §§ 8 og 13 trer i kraft ett år etter forskriftens ikrafttreden. (3) For planter innen slektene Amelanchier, Berberis, Cotoneaster, Laburnum, Lonicera, Populus, Salix, Sorbus og Swida som er oppført i vedlegg IV, trer forbudet mot utsetting og omsetting etter §§ 9 og 10 i kraft fem år etter forskriftens ikrafttreden. Det kreves ikke tillatelse for utsetting av disse plantene i områder som angitt i § 12 første ledd bokstav b ii og iii i overgangsperioden. 17.7.2 Høringsinnspill Flere høringsinstanser har innspill knyttet til tidspunktet for forskriftens ikrafttreden, og advarer mot at forskriften trer i kraft for raskt. Flere tar opp spørsmålet om utsatt ikrafttreden på grunn av konsekvensene for grøntbransjen. En privat høringspart mener at iverksettingen bør gjelde for en begrenset periode, f.eks. fem år, etterfulgt av en justering/ korrigering av utilsiktede, negative virkninger for saksbehandling og økonomi, samt revidering av vedlegget over forbudte arter. Det finnes gode holdepunkter for at introduksjon og spredning av fremmede arter kan påføre samfunnet betydelige kostnader. Disse kostnadene påløper i form av miljøskade eller som kostnader forbundet med å forebygge eller unngå slike skader (tiltakskostnader). Mens det er mulig å kvantifisere tiltakskostnader/ bekjempelseskostnader, er det langt mer komplisert å verdsette skaden på biologisk mangfold som følger av at artene spres og etablerer seg i naturen. En rekke studier fra utlandet dokumenterer høye kostnader forbundet med bekjempelse av fremmede organismer. I Norge er det ikke gjennomført analyser som gir en fullgod oversikt over hvor store kostnader som påløper til bekjempelse av fremmede arter. En ufullstendig 17.7.3 Miljødirektoratets vurdering og tilråding Direktoratet opprettholder den generelle bestemmelse om forskriftens ikrafttreden i § 34 første ledd. 147 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 med kunnskap om kostnader ved tiltak for bekjempelse av enkeltarter i Norge, og det forhold at forskriften regulerer organismer som har et stort potensial for å skade det biologiske mangfoldet, gir dette sterke holdepunkter for at forskriften vil representere betydelige nytteverdier for det norske samfunnet. sammenstilling viser at totale tiltakskostnader hos et utvalg på 12 virksomheter er i størrelsesorden 80 millioner kroner per år. Miljødirektoratet er kjent med at fylkesmenn, kommuner og frivillige organisasjoner hvert år bruker betydelige ressurser i form av penger og tid på bekjempelse av fremmede organismer. Blant kommuner, fylkesmenn og frivillige organisasjoner er det dessuten en utbredt oppfatning at bevilgningene til bekjempelse av skadelige arter i dag er langt mindre enn hva som er nødvendig for å begrense problemene til et akseptabelt omfang. 18.2 Konsekvenser for planteskoler, gartnerier og grøntanleggssektoren Etter Miljødirektoratets skjønn er det god grunn til å anta at kostnadene ved fremmede arter i Norge er betydelig høyere enn 80 millioner kroner per år. Studier fra andre land som har sett på kostnader ved et større utvalg arter indikerer at fremmede arter hvert år påfører samfunnet betydelige kostnader. For eksempel viser en studie at summen av kontroll- og skadekostnader forbundet med 13 vanlige fremmede arter i Sverige kan beløpe seg til så mye som 1,54,3 milliarder kroner per år (se Green et al. 2009). Kettunen et al. (2009) anslår årlige nettokostnader forbundet med 100 svartelistede fremmede arter i Europa til 116,5 milliarder kroner. Fra Norge har vi eksempler på at bekjempelse av enkeltarter kan være kostbart, jamfør utgiftene til tiltak mot Gyrodactylus salaris (i snitt 25 millioner kr/år), vasspest (2,4 millioner kr/år), lupin (1,8 mill. kr/år), mink (1,3 mill. kr/ år), kjempebjørnekjeks (0,6 mill. kr/år) og rynkerose (0,5 mill. kr/år). Miljødirektoratet understreker at disse tallene reflekterer hvor store ressurser som brukes i dag, og ikke sier noe om hvor store ressurser som må til for å begrense problemene til akseptabelt omfang. 18.2.1 Høringsinnspill Oslo kommune, Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU), Norske Landskapsarkitekters forening (NLA), Norsk Gartnerforbund (NGF) og Stiftelsen Det norske arboret, peker på at de foreslåtte reguleringer av utsetting av landlevende planter vil ramme en allerede presset norsk planteskolenæring negativt. Dette begrunnes primært ved (i) de foreslåtte forbud mot omsetning og utsetting av bestemte landlevende planter (høringsutkastet §9 og § 10, samt vedlegg IV), (ii) kravet om miljørisikovurdering ved etablering og utvidelse av grøntanlegg (høringsutkastet § 23) (iii) kravet om tillatelse ved utsetting av planter i parkanlegg og andre dyrkede områder og transport- og næringsutbyggingsområder ved miljørisiko, vil føre til tapte inntekter hos norske planteskoler (høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii og iii). Forskrift om fremmede organismer er innrettet for å hindre innførsel, omsetning og utsetting av fremmede organismer som representerer store trusler mot biologisk mangfold i Norge. Stans i tilførselen av slike arter til naturen er et viktig tiltak for å redusere og begrense potensialet for store økte samfunnsøkonomiske kostnader som følge av skade på og tap av biologisk mangfold i Norge. I arbeidet med forskriften har Miljødirektoratet gjort rede for at kostnadene som følger av forslagene til regulering vil være moderate. Som allerede omtalt har vi ikke gode estimater på hvilken samlet nytteverdi reguleringene i forskriften representerer. Estimater fra utlandet indikerer imidlertid at nytten av å unngå spredning av fremmede arter kan være svært stor. Sammenholdt Kravet om tillatelse ved utsetting i parkanlegg mv. etter § 12 første ledd bokstav b ii og iii, vil i følge en del høringsinstanser sannsynligvis resultere i at mange vil velge å ikke benytte høyrisikoplanter, hvorav mange utgjør en viktig del av norsk planteskolenærings sortiment, i sine prosjekt. Mange av de arter som er foreslått forbudt å sette ut og omsette fyller nisjer som vanskelig lar seg erstatte av andre lavrisikoplanter som finnes i det norske markedet i dag. Å drive utvalgsarbeid for å dyrke frem planter som skal erstatte de arter som er ført på vedlegg IV er både tid- og kostnadskrevende. Resultatet vil i følge en del høringsinstanser være at norsk produksjon taper inntekter, mens markedet vris mot mer import av 148 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 18.2.2 Miljødirektoratets vurdering planter. Import av landlevende planter krever ikke tillatelse etter forskriften, og det utenlandske markedet vil kunne tilby planter som er langt billigere enn det norske produsenter klarer. Miljødirektoratet har i høringsbrevet gjort rede for økonomiske konsekvenser for planteskoler, gartnerier og hagesenter knyttet til de 36 artene som var foreslått omfattet av forbud mot utsetting og omsetning, jf. §§ 9 og 10 og vedlegg IV. Basert på innspill i høringen foreslår Miljødirektoratet å ta artene taggblåhegg (Amelanchier alnifolia), blåleddved (Lonicera caerulea), krypmispel (Cotoneaster horizontalis), gravmyrt (Vinca minor) og sibirbergknapp (Phedimus hybridus) ut av forbudslisten. En under søkelse KLD gjennomførte blant næringsaktørene viser at omsetningen av disse artene utgjør ca. 8,4 millioner kroner per år i planteskoler og gartnerier, og ca. 2,9 millioner kroner i hagesenter. Samlet omsetning for arter omfattet av den reviderte forbudslisten utgjør til sammen om lag 38,7 millioner kroner per år i planteskoler, gartnerier og hagesenter. Om lag 62 % (24,1 millioner kroner) av omsetningen av arter på forbudslisten har opphav fra salg i planteskoler og gartnerier, mens de øvrige 38 % (14,6 millioner kroner) stammer fra salg i hagesenter. I følge statistikk fra Norsk Gartnerforbund var den totale produksjons verdien i planteskoler i 2012 på 216 millioner kroner. Omsetning av artene på forbudslisten utgjør dermed om lag 11,1 % av den samlede produksjonsverdien i planteskoler. Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) og Stiftelsen Det norske arboret mener at forskriftens reguleringer fører til en uheldig uforutsigbarhet for grøntbransjen. FAGUS forstår det slik at når ny kunnskap tilsier det, vil det bli aktuelt for ansvarlig myndighet å revidere forskriftens vedlegg. FAGUS peker blant annet på at dersom arter tas ut av vedlegg I (forbud mot innførsel) og vedlegg IV (forbud mot omsetning og utsetting) vil det ikke bli aktuelt for grøntbransjen å starte produksjon av plantene igjen. FAGUS ettlyser videre en avklaring av hvor ofte vedleggene til forskriften planlegges å oppdateres. NMBU poengterer at usikkerheten i hvor ofte, og i hvilken grad, forskriftens vedlegg planlegges å revideres gjør arbeidet med utvalgsarbeid samt å planlegge og investere i norsk produksjon vanskelig. Norsk forening for grønne tak (NFGT) påpeker at tapt omsetning i planteskoler, gartnerier og hagesenter som følge av oppføring av artene sibirbergknapp (Phedimus hybridus) og gravbergknapp (Phedimus spurius) på «forbudslisten» i høringsbrevet er anslått til mindre enn 100 000 kr (eks. mva.) for hver av artene. NFGT anslår at omsetningen av grønne tak som inkluderer de to artene er ca. 30 millioner kroner, blant sine medlemmer. Dette er en ikke ubetydelig andel, og konsekvensene vil trolig fordeles ulikt mellom planteskolene. Planteskoler som har spesialisert seg på produksjon av artene som blir forbudt vil bli sterkere berørt av forskriften, enn planteskoler som har et bredere sortiment av planter som grunnlag for sin produksjon. Likevel mener vi at høringen ikke har avdekket at noen planteskoler eller gartnerier vil måtte legge ned driften som en følge av de foreslåtte forbudene. NLA mener at den endelige utformingen av forskriften og innføringen av denne må skje slik at en sikrer en sterk norsk produksjon av grøntanleggsplanter for framtida. Standard Norge mener forskriften vil gripe sterkt inn i anleggsgartner- og planteskolenæringen, og stiller spørsmål ved om konsekvensene av søknadskrav for etablerte bransjer er tilstrekkelig utredet. For hagesenter har vi ikke tall på hvor stor del av den samlede omsetningen som blir berørt av artene på forbudslisten. Miljødirektoratet har likevel holdepunkter for å anta at andelen er langt lavere enn for plante skoler og gartnerier. Høringen har ikke avdekket at forbudslisten vil medføre store negative økonomiske konsekvenser for hagesenter. Av innspillene i høringen fremkommer det også at planteskoler, gartnerier og hagesenter kan motvirke en nedgang i omsetningen ved å øke salget av andre sorter planter. Muligheten for en slik tilpasning vil bidra til å redusere den reelle økonomiske konsekvensen for planteskoler, gartnerier Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) mener det er uheldig at forskriften vil medføre mer krevende restriksjoner for norsk produksjon av planter enn for importører. De påpeker at importbransjen raskt kan endre hvilke arter de importerer, mens omstilling i norsk planteproduksjon tar lengre tid. 149 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 og hagesenter. Utsatt ikrafttreden av forbud mot omsetning og utsetting for 16 av artene oppført i vedlegg IV, vil dessuten forhindre store kostnader forbundet med tap av lagerbeholdninger. Disse artene utgjør 95 % av omsetningen av «forbudsarter» hos planteskolene og 60 % hos hagesentrene. nærmere rede for. Miljødirektoratet foreslår derfor utsatt ikrafttreden for kravet om tillatelse ved utsetting i parkanlegg mv. av landlevende planter som er vurdert av Artsdatabanken. Miljødirektoratet foreslår at det foretas en nærmere vurdering av reguleringen på dette området, samt av hvilke konsekvenser denne vil få. Les mer om dette i kapittel 7.6. Høringen har belyst at artene gravbergknapp (Phedimus spurius) og sibirbergknapp (Phedimus hybridus), som i høringsforslaget var oppført i vedlegg IV (forbud mot omsetning og utsetting), inngår som innsatsfaktorer i produksjonen av grønne tak. Omsetningstall hos produsenter av grønne tak er ikke inkludert i grunnlaget for avveiningen av hvilke arter som skal inngå i forbuds listen. Norsk forening for grønne tak skriver i sin hørings uttalelse at omsetningen av grønne tak som inkluderer disse to artene er i størrelsesorden 30 millioner kroner per år. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å forby de nevnte artene vil derfor være noe større enn hva Miljødirektoratet la til grunn i forslaget som ble sendt på høring. Dersom norske produsenter av grønne tak sitter inne med lager som inneholder de nevnte artene og denne lagerbeholdningen ikke vil kunne selges etter at forskriften har trådt i kraft, vil også dette påvirke de samfunnsøkonomiske kostnadene av forbudslisten oppover. Som omtalt ovenfor foreslår Miljødirektoratet at sibirbergknapp (Phedimus hybridus) tas ut av forbudslisten. For at produsentene skal kunne selge ut sitt lager av grønne tak som inneholder gravbergknapp, foreslås det dessuten at forbudet mot innførsel, omsetning og utsetting av gravbergknapp (Phedimus spurius) gis fem års utsatt ikrafttreden. Se også kapittel 7 om utsatt ikrafttreden av forbudet etter §§ 5,9 og 10. Disse justeringene vil bidra til å begrense de økonomiske konsekvensene for produsenter av grønne tak. 18.3 Konsekvenser av en vridning mot bruk av arter i lavere risikokategorier 18.3.1 Høringsinnspill E-plant Norge SA forventer at planter som finnes i de laveste risikokategoriene, og som egner seg i norske anlegg, med tid vil få høyere risikovurdering av Artsdatabanken. E-plant Norge SA skriver at forskriften vil dreie plantebruken fra planter med kjent over til ukjent risiko, og fra planter produsert i Norge over til importerte planter. E-plant Norge SA mener at disse vridningseffektene vil kunne ha en negativ effekt på naturmangfoldet. Norsk Gartnerforbund (NGF) er også bekymret for den potensielle «dynamikken» i Artsdatabanken lister og mener at planter som befinner seg i kategoriene lav risiko og potensielt høy risiko kan rykke opp, henholdsvis i kategoriene potensielt høy risiko og høy risiko når listene skal revideres. Dette skyldes at planter som i dag befinner seg i lav risiko med endret bruksmønster og tiden kan bli høyrisikoplanter. Uforutsigbarhet rundt dynamikken i listene medfører ifølge NGF at planteskolene vegrer seg for å starte produksjon av planter som finnes i Artsdatabankens lister. 18.3.2 Miljødirektoratets vurdering Når det gjelder høringsutkastet § 11 (krav om tillatelse ved utsetting) og § 12 første ledd bokstav b ii og iii (unntak fra krav om tillatelse ved utsetting i parkanlegg mv.), så ser Miljødirektoratet at også disse reguleringene vil medføre økonomiske konsekvenser for hagesenter, planteskoler, gartnerier og grøntanleggsbransje. Særlig når det gjelder landlevende planter i kategoriene høy og svært høy risiko, vil det i mange tilfeller være krav om tillatelse ved utsetting i parkanlegg mv., jf. høringsutkastet § 12 første ledd bokstav b ii og iii. Kravet om tillatelse ved utsetting av planter i disse to risikokategorien vil gi konsekvenser som direktoratet per i dag ikke har gjort Det foreslåtte forbudet vil medføre at salg og bruk av 31 plantearter i kategorien svært høy økologisk risiko blir faset ut av markedet. Bortfallet av salget av disse plantene vil trolig kompenseres ved økt salg av planter i lavere risikokategorier. Alternativt vil forbudet medføre at det samlede salget av planter blir lavere. Noen høringsparter antyder i sine uttalelser at substitusjon mot økt bruk av planter i lavere risikokategorier vil kunne medføre at disse artene i fremtiden vil bli betraktet som mer problematiske (pga. større omfang av utsetting) og derfor havne i høyere risikokategorier når Artsdatabankens risikovurderinger skal oppdateres. 150 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Miljødirektoratet viser til at Artsdatabankens metode og kriteriesett for miljørisikovurderingene er utviklet over lang tids i samarbeid med Senter for bevaringsbiologi ved NTNU, og er utførlig beskrevet i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012. Selve vurderingene er gjennomført av eksperter på de ulike artsgruppene, og både vurderingen og resultatet for den enkelte art er beskrevet og dokumentert slik at det er etterprøvbart. Vurderingene har tatt utgangspunkt i en tidshorisont på minimum 50 år. Til tross for dette kan man ikke se bort fra at vurderingene av risikoen som de ulike plantene utgjør vil endres noe over tid, men Miljødirektoratet anser det ikke som sannsynlig at slike eventuelle endringer i særlig grad vil skyldes at enkelte arter med lav miljørisiko blir mer hyppig benyttet til erstatning for plater som foreslås forbudt. kan vise seg å utgjøre et økologisk problem. Oslo kommune mener at stimulerende tiltak for bruk av norsk plantemateriale, istedenfor utsatt ikrafttreden av forbud mot utsetting av organismer med svært høy økologisk risiko, vil være en effektiv måte å motvirke dette problemet på. Oslo kommune og Faglig utviklingssenter for grøntanleggssektoren (FAGUS) mener at ikke-risikovurderte planter kan representere et «smutthull» i regelverket, ettersom disse kan innføres, omsettes eller utsettes uten tillatelse. De mener konsekvensen av dette kan bli økt bruk av ikkerisikovurderte planter. FAGUS er dessuten bekymret for at forskriften kan medføre nedbygging av norsk planteskoleproduksjon og at følgene av dette vil være økt import. Bekymringer for at forskriften vil medføre dreining mot økt import og konsekvensene dette kan ha for miljøet påpekes også av Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU). I sin uttalelse skriver de at forskriften vil medføre vanskeligere forhold for planteskolenæringen og at dette vil medføre økt import på bekostning av produksjon i Norge. Høgskulen i Sogn og Fjordane skriver i sin uttalelse at forskriftens forbud mot omsetning og utsetting av enkeltarter kan føre til økt import av nye arter som ikke er risikovurderte og blindpassasjerer, noe som kan gi like store utfordringer for biologisk mangfold. Bioforsk skriver i sin uttalelse at forbud mot planter som i dag er mye brukt langs veier og i urbane miljø kan bidra til å øke import og utsetting av andre plantearter som har en dårlig kartlagt risiko. Norsk genressurssenter mener at forskriften vil vri plantebruken i grøntanlegg i Norge mot økt import av plantemateriale som er ukjent og uprøvd i Norge. Norsk genressurssenter mener at problemet med innførsel av blindpassasjerer i forbindelse med import ikke er tilstrekkelig vektlagt i konsekvensvurderingen. 18.4 Vurdering av om forskriften medfører en vridning mot økt import 18.4.1 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at aktsomhetskravene i forskriften innebærer at mange andre arter enn dem som står på selve forbudslisten (vedlegg IV), vil måtte konsekvensvurderes før utsetting. LMD mener at dette betyr at aktørene i markedet vil måtte forholde seg til alle risikoartene på svartelisten til Artsdatabanken. I følge LMD vil dette medføre at mange produsenter, ikke minst planteskoler og hagesentre, vil importere utenlandske planter/arter som ikke står på listene eller som ikke er risikovurdert i Norge. Med bakgrunn i risikoen dette medfører for introduksjon av nye skadegjørere som kan gi sykdom hos både planter og dyr, og mulige negative miljøkonsekvenser som følge av introduksjon av nye fremmede arter, ser departementet med bekymring på en slik utvikling. Riksantikvaren uttrykker i sin uttalelse bekymring for at en utilsiktet konsekvens av forskriften på noe sikt kan være at norsk produksjon av grøntanleggsplanter reduseres og at dette vil erstattes av økt import. Riksantikvaren mener at økt import vil gi økt risiko for innførsel av skadegjørere på grøntanleggsplanter. Oslo kommune skriver i sin uttalelse at forskriften kan medføre økt import av fremmede organismer og følgeorganismer, som Rambøll mener at forskriften vil kunne medføre en sterk økning i importen og derigjennom føre til innførsel av nye uønskede planter og følgeorganismer. Rambøll etterlyser en nærmere vurdering av konsekvenser av dette før forskriften innføres. E-plant Norge SA skriver i sin uttalelse at dersom det som konsekvens av utsettingsforbudet ikke plantes færre planter i landet, vil forskriften dreie plantevalget mot planter med lav eller ikke kjent risiko, og disse vil på grunn av redusert norsk produksjon i økende grad importeres. 151 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 18.4.2 Miljødirektoratets vurdering Disse synspunktene deles også av Norges Gartnerforbund (NGF) som påpeker at forbudslisten og kravet om tillatelse medfører begrensinger i bruken av et stort antall planter som vil føre til endringer i plantebruk og –etterspørsel. I følge NGF vil det etter forskriftens ikrafttreden oppstå et umiddelbart behov for å finne erstattere for de regulerte plantene. I følge NGF er det nærliggende å tro at det vil letes etter erstatningsplanter med lav risiko og planter som ikke er å finne i Artsdatabankens lister, altså de som ikke er risikovurderte og at dette vil resultere i økt import. NGF påpeker at med planteimport følger det store mengder utilsiktede organismer hvorav flere er uønsket i norsk natur. Nord-Norges gartnerforening uttrykker bekymring for at forskriften vil medføre at norske planteprodusenter må legge ned og at dette produksjonsbortfallet vil erstattes av økt import med tilhørende innførsel av følgeorganismer. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) skriver i sin høringsuttalelse at hovedregelen om unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av planter vil gjøre arbeidet med forskriften vanskeligere og de naturforvaltningsmessige resultatene dårligere. SABIMA skriver at norsk produksjon av planter er å foretrekke og mener at det er uheldig at forskriften vil kunne medføre mer krevende restriksjoner for norsk produksjon av planter enn for importører. SABIMA ber Miljødirektoratet vurdere problematikken med blindpassasjerer og dørstokkarter som ikke er risikovurdert og innføre egnede tiltak i forskriften. WWF – Norge stiller seg bak høringsuttalelsen fra SABIMA. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) skriver i sin uttalelse at en konsekvens av forskriften kan være nedbygging av planteskoler og sannsynlig økt import av planter. NLA mener at dette er aspekter som bør drøftes mer inngående ved valg av virkemidler i forskriften. Som redegjort for foran vil forbudet mot omsetning og utsetting i første omgang kunne medføre tap av omsetning for grøntbransjen. Det er rimelig å anta at næringen vil søke å kompensere for tapt omsetning ved å øke salget av andre planter. Hvilke planter som vil komme til erstatning for artene på forbudslisten, og hvorvidt disse plantene vil ha opphav i norsk produksjon eller i import, vil avhenge av hvordan næringen finner det mest lønnsomt å tilpasse seg. Et generelt utviklingstrekk i markedet for planter er at andelen importerte planter øker. Det kan derfor ikke utelukkes at næringen vil søke å kompensere for tapt omsetning ved å øke importen av planter fra utlandet. Generelt er Miljødirektoratet bekymret for at sterkt økende import av planter kan medføre at følgeorganismer (insekter, sopp, virus) etablerer seg i Norge og gjør skade på naturmangfoldet. I følge NINA rapport 915 Fremmede arter - kartlegging og overvåkning av spredningsveien import av planteprodukter, ble volumet av importerte planter til Norge tredoblet fra ca. 5200 tonn (ca. 1000 containere) i 1997 til om lag 15 800 (ca. 3000 containere) tonn i 2011. Landbruksdirektoratet anslår at verdien av import av planter til Norge var på hele 1,87 milliarder kroner i 2014. Dette representerer en økning i importverdi på 187 millioner kroner, eller 10 %, målt mot året før. Til sammenlikning var den samlede omsetningen i planteskolene i 2012 på 216 millioner kroner. Bare årsveksten i den samlede verdien av importen er derfor i samme størrelsesorden som samlet norsk planteskoleproduksjon. Omsetningen av plantene som er foreslått oppført på forbudslisten er anslått til om lag 38,7 millioner kroner i 2012. Tallene vi besitter tyder på at bortimot halvparten av salget av artene foreslått på forbudslisten i dag har opphav i import. Dersom vi legger til grunn at alle planter på forbudslista, både de som i dag produseres i Norge og de som i dag importeres, vil erstattes med import av andre planter, vil veksten i verdien av importen som følge av forbudet tilsvare om lag 1 % av den totale importverdien i 2014. Professor emeritus Atle Håbjørg skriver i sin høringsuttalelse at handel med planter, både innenlands og internasjonalt, har ført til en økt tilførsel av skade organismer. Nye skadeorganismer har på grunn av norske stedegne arters manglende resistens mot skadeorganismene ført til store skader som reduserer plantenes prydverdi. Håbjørg viser til de siste års sterke angrep av plantesykdommen mjøldogg på stedegen eik og lønn, mens de fremmede plantene rødeik, rødlønn og sukkerlønn ikke blir angrepet selv om de ble dyrket på samme sted. Tar vi i betraktning at noe av den tapte omsetningen sannsynligvis vil kunne kompenseres gjennom økt salg av planter som produseres i Norge, vil den potensielle økningen i importverdien kunne bli lavere enn 1 %. Målt mot den kraftige årlige veksten i importen som 152 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 økt import samt regionale forskjeller i miljørisiko bør etter Miljødirektoratets syn utredes nærmere, og det bør vurderes om utfallet av slike utredninger tilsier begrensninger i kravet om tillatelse for utsetting av planter i risikokategoriene høy og svært høy risiko, før dette trer i kraft. skyldes forholdene i markedet for øvrig, fremstår den potensielle økningen i importen som følger av forbudet som svært beskjeden. Miljødirektoratet er innforstått med at sammenlikninger av verdi ikke gir et fullgodt bilde av hvordan volumene av importerte planter vil kunne påvirkes. Vår vurdering er likevel at sammenstillingen av disse tallene gir sterke indikasjoner på at økt import som følge av forbudet ikke kan ventes å bli av et omfang som medfører særlig økt risiko for innførsel av skadegjørere til Norge. Samfunnsnytten forbundet med å stanse videre spredning av høyrisikoartene oppført på forbudslisten er etter Miljødirektoratets syn langt større enn kostnadene og eventuelle ulemper som følger av en potensiell marginal økning i importen. Dersom det foreligger fare for spredning og uheldige følger for biologisk mangfold, kan kravet om tillatelse også inntre ved utsetting av planter som overhodet ikke er risikovurdert av Artsdatabanken. Sett i lys av det store antallet planter/sorter som i dag omsettes i Europa er det sannsynlig at mange planter som ikke er behandlet av Artsdatabanken kan medføre risiko i Norge. Miljødirektoratet anser at denne risikoen tilsier at søknadskravet bør tre i kraft samtidig med forskriften for øvrig for planter som ikke er behandlet av Artsdatabanken. Som nevnt ovenfor har Miljødirektoratet ikke innhentet oversikt over økonomiske konsekvenser som følge av krav om tillatelse ved utsetting av landlevende planter i kategoriene høy og svært høy risiko. Økonomiske konsekvenser og mulig vridning mot Tabell 1 oppsummerer konsekvenser av revidert forslag til forskrift. Tabell 1. Forenklet framstilling av konsekvenser for planteskoler, gartnerier og hagesenter av reguleringer av landlevende planter i revidert forslag til forskrift. SE står for svært høy økologisk risiko og HI står for høy økologisk risiko. Regulering Konsekvens revidert forslag til forskrift Næringsaktør Forbudsliste (vedlegg I og IV) Antall arter berørt (risiko) Påvirkning på import 24,1 mill. kr (11,1 %). Planteskoler og gartnerier. Hagesenter. Omsetning (% av total omsetning) 31 arter (SE). 14,6 mill. kr (andel av totalomsetning ukjent). Mulig liten økning, konsekvens lav. Krav om tillatelse ved utsetting Planteskoler, gartnerier og hagesenter. Alle arter som ikke foreslås forbudt dersom utsettingen kan medføre miljørisiko eller noe spredning til natur. Gjelder ikke norske treslag, utsetting i private hager og ved utsetting av norske bestander. Omsetning av planter i HI og SE kate goriene utredes nærmere. Utredes nærmere. Aktsomhets krav Planteskoler, gartnerier og hagesenter. I utgangspunktet alle arter som kan medføre spredning og miljørisiko. Ikke spesifisert kostnad. Usikkert. Kanskje noe negativ påvirkning på import. 153 Merknad Tapt omsetning kan delvis kompenseres ved økt salg av andre planter. Arter med forslag om utsatt ikrafttreden omfatter 95 % av omsetning av forbudsarter. Tapt omsetning kan delvis kompenseres ved økt salg av andre planter. Arter med forslag om utsatt ikrafttreden omfatter 60 % av omsetning av forbudsarter. Direktoratet foreslår utsatt ikrafttreden for krav om tillatelse for planter som er vurdert i Fremmede arter i Norge med norsk svarteliste 2012. Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 18.5.2 Miljødirektoratets vurdering 18.5 Tiltak for å bedre norsk produksjon Miljødirektoratet støtter innspillene om at tiltak for å bedre norsk produksjon av norske arter og fremmede plantearter med liten miljørisiko vil kunne gi en miljøgevinst. Hvorvidt økonomiske støtteordningene kan opprettes, avhenger imidlertid av at bevilgende myndigheter stiller slike midler til rådighet. For øvrig kan det forventes at fritaket fra søknadskrav for planter fra norske bestander vil ha en positiv effekt på norsk produksjon av norske planter. 18.5.1 Høringsinnspill Statens vegvesen, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oslo kommune, Høgskulen i Sogn og Fjordane og Norsk genressurssenter fremhever i sine høringsuttalelser at forskriften bør følges av en satsing på utvikling og kommersialisering av norske plantearter. En satsing på norske plantearter vil være positivt mhp. forskriftens formål, så vel som å styrke næringsgrunnlaget for norske planteskoler og være positivt for lokalt næringsliv. Høgskulen i Sogn og Fjordane peker spesielt på at det er et uutnyttet potensiale for grøntanlegg i den stedegne floraen, siden en lang rekke ville trær, busker og urter har stor prydverdi og er problemfrie sammenlignet med innførte svartelistearter. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag påpeker at det i dag er liten tilgang på norske frø herunder også stedegne frøblandinger. Statens vegvesen fremlegger videre etatens behov for norske planter og frø til bruk i transportarealet i hele landet. 18.6 Konsekvenser av kompetansekravet 18.6.1 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver i sin uttalelse at forskriften generelt setter høye krav til kompetanse, og at det i mange tilfeller vil være vanskelig å bedømme når man har vært aktsom nok til at forskriften etterleves. Landbruksdirektoratet mener at høringsdokumentene ikke er klare på omfang og kostnader knyttet til kravet om internkontroll, samt kostnader vedrørende fremskaffelse av opplysninger, dokumentasjon og tilleggsutredninger i forbindelse med søknader. Dette kan potensielt få konsekvenser for landbruket, og Landbruksdirektoratet ber om at dette klargjøres ytterligere. Norsk genressurssenter legger vekt på at forskriften legger grunnlag for et arbeid der man kan arbeide for å drive frem sorter eller genotyper av fremmede plantearter som medfører liten fare for spredning i regioner der fare for skadelig spredning er stor. Norsk genressurssenter viser til eget arbeid med å utvikle en type syrin som ser ut til å spre seg lite. Norsk genressurssenter mener at genetiske forskjeller i spredningspotensiale bør undersøkes for flere arter. Norske landskapsarkitekters forening (NLA) mener at kunnskapsgrunnlaget vil være en stor utfordring med forskriften. NLA peker på at selv om mye av kunnskapen er lett tilgjengelig hos bl.a. Artsdatabanken, vil det å kunne gjøre helhetligvurderinger basert på denne kunnskapen bl.a. i forbindelse med søknader, stille store krav til kompetanse. Det finnes også mange kunnskapshull som ikke kan dekkes av allerede tilgjengelig kunnskap, og også områder hvor kompetansen generelt er så lav at det vil ta lang tid å få den opparbeidet på et fungerende nivå, uttaler NLA. Dersom de tyngre utredningsoppgavene i § 14 andre ledd bokstav e‐g skal pålegges den enkelte virksomhet, vil det kreve at det leies inn kompetanse utenfra eller at man må ansette spesialister innenfor disse feltene. Opplæring og kunnskapsinnhenting vil således bli både tidskrevende, omfattende og kostbar. Statens vegvesen poengterer i tillegg at miljø myndighetens retningslinjer for bruk av norsk plantemateriale må være forutsigbare både for kunder og produsenter. Oslo kommune og Norske landskapsarkitekters forening (NLA) mener at det opprettes økonomisk støtteordning og ev. andre stimulerende tiltak, som kan gjøre det enklere for planteskoler og andre å legge om til norsk produksjon. NLA påpeker ar støtteordninger vil kunne fungere både som avbøtende tiltak for bransjen samtidig som det vil kunne fremme formålet med forskriften. Rambøll skriver i sin høringsuttalelse at kravene i forskriften vil medføre et stort behov for 154 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 18.6.2 Miljødirektoratets vurdering kompetanseheving. Rambøll mener at kravene til dokumentasjon rundt søknad om bruk av planter som er vurdert til å utgjøre fra potensielt høy til svært høy risiko er svært omfattende, og vil innebære stor ressursbruk fra flere faggrupper og at spesialisering vil være nødvendig. Rambøll mener at det er vanskelig å se hvor det finnes en slik spesialistkompetanse i dag, noe som innebærer et stort behov for opplæring for å kunne oppfylle kravene i forskriften. Forskriften stiller krav til økt kompetanse hos bl.a. gartnerier, planteskoler, hagesentre, anleggsgartnere, zoo-forretninger og entreprenører. Å vurdere omfanget og kostnadene ved krav til økt kompetanse og aktsomhet blant det store antall aktører er krevende. Generelt er det derfor ikke mulig å gi et presist anslag på disse kostnadene, og vurderingene av byrden som følger av de ulike kravene vil måtte bero på kvalitative vurderinger og erfaringer fra oppfølging av tilsvarende eller liknende regelverk. Kunnskapsplikten i forskrift om fremmede organismer supplerer den selvstendige plikten virksomheter allerede har etter miljøinformasjonsloven § 9 til å «ha kunnskap om forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning på miljøet». Av dette følger bl.a. at virksomheter som driver produksjon og/eller omsetning av fremmede organismer, for eksempel hagesenter, gartnerier, planteskoler og zoo-forretninger, plikter å ha kunnskap om disse organismenes mulige skadevirkninger på det biologiske mangfoldet, å informere kunder om slike mulige skadevirkninger og om regelverket for fremmede organismer, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008-2009), side 173-74. E-plant Norge SA skriver i sin uttalelse at forskriften er svært komplisert og at det vil påløpe betydelige kostnader i bedriftene, både med hensyn på antall årsverk og kompetanseheving for å oppfylle forskriftens krav. E-plant Norge SA mener at kravene medfører at utdanningsinstitusjoner må tilpasse undervisningen til forskriften noe som innebærer at også disse må tilegne seg ny kompetanse. E-plant Norge SA anser kompetansekravet i forskriften som urimelig i forhold til hva utdanningskravet for bransjen er på området og mener at de økonomiske konsekvensene for bransjen vil være betydelige og omfanget er uoverskuelig. E-plant Norge SA påpeker at forskriften pålegger hagesentrene å informere og veilede kundene om risiko etter § 20 og etterspør vurdering av hva det vil kreve av kompetanseheving hos hagesentrene for å oppfylle dette kravet. Miljødirektoratets vurdering er at merkostnaden ved å bygge opp nødvendig kompetanse for å kunne etterleve forskrift om fremmede organismer vil være relativt moderate. Innføring av regelverket vil kreve noe omstilling, og Miljødirektoratet ser at dette kan fremstå som byrdefullt for de som blir berørt. Særlig like etter forskriftens ikrafttreden må det påregnes noe ekstra ressursbruk forbundet med å sette seg inn i regelverket, samt til investeringer i økt kompetanse i bedriftene. Miljødirektoratet mener imidlertid at det er grunn til å anta at denne byrden gradvis vil avta etter hvert som virksomhetene blir godt kjent med kravene i regelverket og de lærer hvordan kravene kan imøtekommes. På bakgrunn av dette er Miljødirektoratets vurdering at kostnadene knyttet til kompetansekravet ikke vil bli urimelig store på lang sikt. En nærmere presisering fra Miljødirektoratet om hva aktsomhetsplikten vil innebære for ulike aktører, samt utarbeidelse av veiledningsmateriell, vil bidra til å begrense de administrative kostnadene forbundet med krav til kompetanse til et minimum. Faglig utviklingssenter for grøntanleggsbransjen (FAGUS) skriver i sin uttalelse at krav til opplysninger i søknad om utsetting av landlevende planter er for kompliserte. For å gi korrekte opplysninger innenfor søknadens krav kreves det etter FAGUS syn spesialkompetanse innenfor en rekke fagdisipliner. FAGUS mener at berørte fagprofesjoner i dag ikke nødvendigvis besitter slik spesialkompetanse. FAGUS mener videre at det nærmest vil kreve forskningsfaglig kjennskap til spredningsmodeller for å svare opp til forskriftens krav. På denne bakgrunn mener FAGUS at søknaden bør forenkles og foreslår at krav i søknaden harmoneres med de krav som stilles i forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål. Norsk Gartnerforbund (NGF) mener forskriften setter generelt sett høye krav til kompetanse, og mener at det i mange tilfeller vil være vanskelig å bedømme når man har vært aktsom nok til at forskriften etterleves. NGF mener at deler av forskriften som omhandler krav om tillatelse stiller urimelig høye kompetansekrav til søker. 155 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 18.7.2 Miljødirektoratets vurdering 18.7 Konsekvenser for andre næringer I utgangspunktet vil mange av de artsgruppene som zoo-bransjen omsetter være omfattet av krav om tillatelse ved innførsel. Kravet om tillatelse ved innførsel omfatter også levende innsekter m.m. som omsettes som fôr. En rekke arter som omsettes i zoo-næringen er imidlertid unntatt krav om tillatelse ved at de er oppført på vedlegg II. Unntaket omfatter mange fugler, og en mengde arter av vandrende pinner, taranteller, gresshopper, sirisser og biller. 18.7.1 Høringsinnspill om konsekvenser for zoobransjen Norges Zoohandleres Bransjeforening (NZB) og Norsk akvarieforbund mener at de ulike melde- og søknadskravene i forskriftsforslaget vil medføre økte kostnader for zoobransjen, og føre til konkurranseforskyvning mot internetthandel og grensehandel. De setter samtidig spørsmålstegn ved hvilken miljønytte som oppnås ved de ulike melde- og søknadskravene som foreslås innført, og om denne står i forhold til økonomiske og administrative kostnader for næringen og forvaltningen. Norsk akvarieforbund er bekymret for at forbud mot enkelte arter, og meldeog søknadsplikt for andre, vil føre til utviklingen av et illegalt privat plantemarked. Alle de opplistede artene finnes i privat eie i Norge og utveksles ofte privat mellom akvarister. Dersom zoohandlerne ikke tilbyr de mest populære artene på grunn av forbud eller merarbeid med søknad og melding, mener forbundet at det er fare for at ukontrollert privat marked vokser fram. Bransjen frykter at reguleringen i forskriften vil gi økte kostnader som vil kunne bidra til å vri markedet for zoo-produkter mot internett- og grensehandel og derigjennom påføre norsk zoo-bransje økonomiske tap. Bekymringen for økonomiske tap som følge av økt internetthandel deles også av Norsk Akvarieforbund. Norsk akvarieforbund hevder videre at dersom populære arter blir forbudt eller av praktiske (kostnadsmessige) årsaker ikke blir importert så vil zoo-bransjen tape omsetning og det kan vokse fram et privat/illegalt marked som ingen har kontroll over. Norsk akvarieforbund opplyser om at innkjøp av planter til akvariebruk oftest skjer i form av kjøp av ferdige felleskasser med assortert utvalg av planter. Deres kjennskap tilsier at omtrent halvparten av innholdet i slike kasser er arter som er oppført på vedlegg III, og dermed vil kreve søknad om tillatelse for å innføre. Merarbeidet med søknadene vil derfor påvirke også kostnadene ved å innføre andre planter, ved at man istedenfor ferdige assorterte utvalg må sette opp detaljerte bestillingslister. Norsk akvarieforbund stiller spørsmål ved om registreringssystem for gullfisk og koi i hagedam er hensiktsmessig. De påpeker at mye av omsetting av fisk skjer utenom zoobutikkene og at det derfor vil kreve opplysningskampanjer for å sikre at privatpersoner registrerer fiskene sine. Miljødirektoratet understreker at innførsel via internett og grensehandel også vil være omfattet av krav om tillatelse. Dette taler for at reguleringene i forskriften ikke vil favorisere denne typen handel. Miljødirektoratet åpner dessuten for at en innførselstillatelse kan gis for et bestemt tidsrom. Når slik tillatelse blir gitt, slipper importører å søke ved hver enkelt innførsel. Miljødirektoratet mener at dette er et effektivt tiltak som gjør det relativt mer attraktivt for forbruker å handle i zoo-butikker fremfor på internett eller grensehandel. Miljødirektoratet understreker også at enhver fremvekst av illegale markeder vil være i strid med lovverket. Slik virksomhet er derfor ulovlig og muligheten for sanksjoner og straff vil virke preventivt. Miljødirektoratets vurdering er at potensialet for fremvekst av illegale markeder er beskjedent, og at bestemmelsen om krav om tillatelse vil virke etter hensikten. Norsk hagedamforening mener hagedammene tilfører miljø som er under sterk tilbakegang i naturen, og at deres verdi som yngleplass og klekkested gjør at de er med på å opprettholde artsmangfoldet. De mener derfor det er uheldig at mange ulike melde- og søknadskrav vil fordyre virksomheten i zoobransjen, med fare for at bransjen ikke lengre finner det økonomisk forsvarlig å tilby utstyr til hagedammer. Basert på innspill i høringen har Miljødirektoratet besluttet at artene gullfisk og koikarpe unntas fra krav om tillatelse ved innførsel. Videre foreslår direktoratet at forslagene om meldeplikt ved utsetting av ulike organismer i hagedam utgår. Dette medfører at forskriften i hovedsak viderefører dagens praksis under lakse- og innlandsfiskloven. Miljødirektoratet deler derfor ikke bekymringen til Norsk hagedamforening 156 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 for at forskriften vil medføre begrensinger i tilbudet av utstyr til hagedammer. reviderte forslaget til forskrift er det foreslått at det gis utsatt ikrafttreden for kravet om melding ved innførsel av slike organismer. Hvis man ser bort fra amerikahummer (Homarus americanus), vil forskriften derfor etter Miljødirektoratets vurdering ikke medføre konsekvenser av betydning for sjømatnæringen. Når det gjelder akvarieorganismer var det i hørings forslaget foreslått unntak fra krav om tillatelse for «varmekjære» ferskvanns-akvarieorganismer samt saltvanns-akvarieorganismer. Miljødirektoratet tilrår at disse unntakene opprettholdes i forskriften. Når det gjelder kravet om melding ved innførsel av slike organismer foreslår direktoratet bl.a. på bakgrunn av innspillene fra zoo-bransjen, at dette ikke trer i kraft med forskriften for øvrig, men utsettes slik at det kan vurderes å begrense meldekravet til å gjelde arter som er nye i Norge. Det foreslåtte forbudet mot innførsel av levende amerikahummer kan gi konsekvenser for sjømat næringen. Norge importerer både fryst og levende amerikahummer (henholdsvis 194 tonn og 235,5 tonn i 2014) fra USA og Canada. Undersøkelser viser at de levende individene av og til blir sluppet fri eller rømmer fra teiner satt i sjøen. Miljørisikoen er derfor knyttet til bruk av levende amerikahummer. Et forbud mot import av levende amerikahummer vil utgjøre et verditap i størrelsesorden 23,5 -35,3 millioner kroner med utgangspunkt i SSBs import tall for 2014 (Antatt pris 100 – 150 kr per kg, kilde MA 14-02). I perioden 2010-2014 økt importen av levende amerikahummer med 360 %. Noe av dette markedet kan erstattes av importert fryst hummer. Også når det gjelder fugler og pattedyr videreføres praksisen under viltloven ved at de artene som i dag tillates innført er ført opp i vedlegg II som unntar fra krav om tillatelse. Virvelløse dyr omsettes også av zoobransjen. Miljødirektoratet vil peke på at et stort antall virvelløse dyr som anses som viktige for zoo-bransjen er risiko vurdert og ført opp i vedlegg II. Som nevnt i kapittel 11.3.3 ønsker direktoratet å samarbeide med zoo-bransjen om å velge ut flere virvelløse dyr for risikovurdering med tanke på å unnta dem fra kravet om tillatelse. Amerikahummer (Homarus americanus) er vurdert til å utgjøre svært høy økologisk risiko blant annet fordi den truer den europeiske hummeren (Homarus gammarus), gjennom bl.a. konkurranse og hybridisering, og det er nødvendig å forby selve innførselen for å forhindre store konsekvenser for vår egen hummerart. Forbudet mot innførsel av denne arten foreslås derfor opprettholdt i det reviderte forslaget til forskrift, selv om dette vil kreve omstilling for en del aktører i sjømatbransjen. Som gjennomgangen ovenfor viser, har Miljødirektoratet imøtekommet en rekke av hørings innspillene fra zoo-bransjen. Miljødirektoratet har imidlertid ikke hatt tilgang på tall for omsetning av arter som vil bli omfattet av krav om tillatelse ved innførsel, og har derfor ikke grunnlag for å gjøre en fullstendig vurdering av hvilke økonomiske konsekvenser forskriften kan medføre for zoo-bransjen. 18.7.5 Høringsinnspill om bruk av rensefisk i oppdrett Fiskeridirektoratet ønsker at leppefisk og rognkjeks skal kunne benyttes til avlusning uten at det må utstedes egne tillatelser til utsett under akvakulturloven eller forskrift om fremmede organismer. Begge alternativer er kostnadsdrivende både for forvaltningen og næringen, og spesielt enkeltsaksbehandling vil ta mye tid for nærings aktørene, uttaler Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet ber derfor om en klargjøring av at forskrift om fremmede organismer ikke utløser krav om tillatelse ved utsetting av rensefisk til bruk i akvakultur. Fiskeriog havbruksnæringens landsforening (FHL) mener at forskriften ikke bør legge opp til dobbeltreguleringer, og ønsker at akvakulturvirksomhet som drives 18.7.3 Høringsinnspill om import av amerikahummer Miljødirektoratet har ikke mottatt høringsinnspill som omhandler forbudet mot innførsel av amerikahummer. For å synliggjøre konsekvensen av dette regulerings forslaget omtaler vi likevel dette kort her. 18.7.4 Miljødirektoratets vurdering Forskriften regulerer innførsel av levende sjømat. Det er foreslått unntak fra krav om tillatelse ved innførsel av marine organismer til hold i lukkede beholdere, men krav om melding ved innførsel. I det 157 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 i medhold av akvakulturlovgivningen unntas fra forskriftens saklige virkeområde i § 3. og hagekultur og til grøntanleggsforvaltning som fremtidsrettet kulturuttrykk. Norske anleggsgartnere – miljø og landskapsentreprenører (NAML) skriver at de ønsker seg robuste planter med stor voksekraft og at disse ofte er planter som også medfører spredningsrisiko. NAML skriver i sin uttalelse at forslag til forskrift om fremmede organismer slik det nå foreligger vil gi en kraftig reduksjon av bransjens sortiment og at forskriftsforslagets restriksjoner på plantebruk derfor vil kunne føre til tap av opplevelsesverdi for landets befolkning. NAML mener det er nødvendig å foreta en grundig vurdering av plantenes samfunnsnyttige betydning. Professor emeritus Atle Håbjørg påpeker i sin høringsuttalelse viktigheten av å ivareta behovet for herdige busker og trær til prydformål. 18.7.6 Miljødirektoratets vurdering Innførsel av rensefisk vil kreve tillatelse etter forslaget til forskrift. Selv om en stor andel av behovet for rensefisk i oppdrettsnæringen dekkes gjennom bruk av fisk fanget i Norge, vil kravet om tillatelse ved innførsel medføre noe merarbeid for næringen. Når det gjelder kravet om tillatelse ved bruk/utsetting av leppefisk som ikke er av stedegen stamme, foreslår direktoratet utsatt ikrafttreden slik at det kan utredes nærmere hvordan bestemmelsen bør praktiseres, jf. ny § 34 femte ledd. Se for øvrig direktoratets vurderinger knyttet til søknadskravet i kapittel 9.5. 18.8.2 Miljødirektoratets vurdering Samlet sett anser Miljødirektoratet at krav om tillatelse for innførsel av rensefisk vil medføre moderate konsekvenser for oppdrettsnæringen. De økonomiske konsekvensene av kravet om tillatelse ved bruk/ utsetting av leppefisk som ikke er av stedegen stamme, vil utredes nærmere før bestemmelsen trer i kraft for slik utsetting. I tillegg til konsekvenser for næringsaktører og forvaltning, vil forskriften også ha konsekvenser for forbrukere av de ulike artene som reguleres. Den foreslåtte reguleringen av landlevende planter vil medføre konsekvenser for hageeiere og planteholdere. Folk kjøper planter fordi disse plantene har egenskaper som kjøperne setter pris på og som derfor har betydning for deres velferd. Egenskaper som kjøperne verdsetter kan blant annet omfatte plantens utseende (prydformål), lukt eller det kan være at plantene oppleves å representere verdi i form av å være bærere av bestemte tradisjoner eller kultur. Forskriften vil også ha en mer indirekte konsekvens for forbrukere ved at restriksjoner på hvilke planteslag som blir tillatt å benytte i parker og grøntanlegg kan ha betydning for folks opplevelse av slike steder. 18.8 Konsekvenser for forbrukere 18.8.1 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) og Norges Gartnerforbund (NGF) skriver i sine høringsuttalelser at Miljødirektoratet ikke i tilstrekkelig grad har gjort rede for samfunnsnytte, norsk hagebrukstradisjon og planters kulturhistorie i utforming av regelverket. Riksantikvaren påpeker at flere av plantene på forbudslisten er av stor betydning i norsk hagehistorie og fortsatt er viktige for opplevelsen av historiske grøntanlegg. For å kunne bevare de kulturhistoriske verdiene i fredede og verneverdige grøntanlegg mener Riksantikvaren at det er av stor betydning at vegetasjonen i anleggene opprettholdes, at planter kan byttes ut når de dør, og at det vil være mulig å tilbakeføre anlegg ved bruk av historisk korrekt plantemateriale. Institutt for landskapsplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (ILP, NMBU) skriver i sin uttalelse at forskriften kan ha uheldige følger for holdninger i norsk naturforvalting, til hagebruk Når det innføres restriksjoner på omsetning og utsetting av populære planteslag vil dette kunne medføre et nyttetap, i form av redusert velferd, for de menneskene som blir berørt. Dette nyttetapet representerer en samfunnsøkonomisk kostnad som ikke reflekteres i noe marked. Miljødirektoratets er klar over at flere av plantene på forbudslisten er populære arter som benyttes både i private hager og i parkanlegg. Fordi forbudet kun omfatter de plantene som har høyest økologisk risiko og forbrukere og grøntanleggsbransjen fortsatt vil ha svært mange andre planteslag å velge blant i handelen, legger Miljødirektoratet til grunn at konsekvenser for forbruker ikke vil være av et omfang som rokker ved 158 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 vurderingen av hvilke arter som skal inkluderes på forbudslisten. av ressurser til å besvare spørsmål fra tollvesenet og publikum angående innførsel. Miljødirektoratet presiserer samtidig at det i spesielle tilfeller kan gis unntak (dispensasjon) fra forbudet mot innførsel, omsetning og utsetting. Dette gjelder for eksempel dersom formålet er forskning eller ivaretakelse av kulturhistoriske viktige beplantninger. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener forslaget til forskrift ikke vil medføre urimelige økonomiske og administrative konsekvenser, men at det likevel må medregnes et større behov for økonomiske ressurser i de første årene etter forskriftens ikrafttredelse. Dette for å sørge for at publikum, næringsliv og forvaltning blir gjort kjent med de nye reguleringene. Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Vest-Agder og Fylkesmannen i Oppland påpeker at i og med at Statens naturoppsyn (SNO) skal ha en rolle i å følge opp forskriften er det viktig at det tilføres friske midler slik at dette ikke går ut over kapasitet til oppsyn og arbeid i verneområdene. I tillegg må kommuner og politi trekkes inn i tilsynsarbeidet, og det må settes av midler til gode informasjonstiltak ovenfor publikum, næringsliv, forvaltningen og tilreisende. Også regulering av andre arter enn de landlevende plantene vil ha konsekvenser for forbrukere. Fritidsfiskere vil ikke lengre kunne bruke alle typer importert meitemark som agn, jegere og jegerforeninger vil måtte søke om bruk av rapphøns til jakthundtrening, insektholdere vil påvirkes av at enkelte hobbyinsekter krever søknad. I tillegg vil forbud mot import av levende amerikahummer medføre at restaurantgjester og hobbykokker må bruke andre hummerarter, eventuelt bruke nedfryst amerikahummer. Miljødirektoratets vurdering er at tilgangen på alternativer til de regulerte artene er relativt god og at konsekvensene for de nevnte forbrukergruppene bare vil være av beskjedent omfang. Riksantikvaren mener forslaget til forskrift vil få overveiende negative konsekvenser for forvaltningen av viktige historiske grøntanlegg, og at det kan bli vanskelig å ivareta nasjonale interesser knyttet til grøntanlegg med stor kulturhistorisk verdi. Riksantikvaren ber om at kulturhistorisk viktige grøntanlegg som er fredet etter kulturminneloven unntas fra forskriften. 18.9 Økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen Oslo kommune, Bergen kommune, Sandnes kommune og Skedsmo kommune har til dels ulike vurderinger av hvor store konsekvensene vil være for kommunene. Felles for dem er at det trengs en avklaring av hvor vidt kommunene har en rolle i oppfølging og ettersyn av det nye regelverket. 18.9.1 Høringsinnspill Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener økonomiske og administrative konsekvenser for miljø forvaltningen og tilstøtende myndigheter bør klargjøres og utredes ytterligere før endelig fastsettelse. Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA) understreker at det kreves ressurser for oppfølging, tilsyn og kontroll dersom forskriften skal få ønsket effekt. Spesielt i oppstartsfasen mener SABIMA det trengs ekstra ressurser for å sikre oppslutning om og forståelse for forskriften, og for å unngå konflikter som kan skape uheldig omdømme. Landbruksdirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) påpeker at gjennomføring av forskriften vil kreve store ressurser, og forutsetter derfor at ansvarlig(e) myndighet(er) vil ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne tilby kort behandlingstid for ulike søknader. TAD viser til tidligere forslag om opplæring av tolltjenestemenn i forbindelse med gjennomføring av forskriften, og bevilging av midler til dette. TAD peker samtidig på behovet for en dialog med Miljødirektoratet om forventninger til kontrollsatsning på området, og til at også Miljødirektoratet må sette 18.9.2 Miljødirektoratets vurdering Flere av bestemmelsene i forskriften krever oppfølging fra myndighetene og vil dermed medføre økte kostnader for forvaltningen. Flere høringsparter uttrykker bekymring for at kostnadene for forvaltningen kan bli uforholdsmessig store. 159 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 økning av innsatsen for utvikling av veiledere og informasjonsmateriell om regelverket. For å øke kunnskapene om risiko for naturmangfoldet knyttet til ulike organismegrupper som reguleres, vil det fortsatt være behov for å finansiere utredninger utført av vitenskapelige institusjoner. Med bakgrunn i innspill som har kommet i høringen har Miljødirektoratet gjort flere lempinger/endringer i forskriften som vil bidra til å redusere de administrative kostnadene for forvaltningen. Bestemmelsene som omhandler krav om melding ved utsetting i hagedam og krav om melding ved innførsel av ferskvannsakvarieorganismer og marine organismer til bl.a. mat er foreslått tatt ut. Som omtalt foran foreslår Miljødirektoratet dessuten at kravet om tillatelse ved utsetting av planter som er vurdert av Artsdatabanken skal utredes nærmere, før bestemmelsen trer i kraft. En slik utredning er ment å konkretisere hvilke planter som omfattes av krav om tillatelse og vil således legge forholdene til rette for at omfanget av søknader, og dermed de administrative kostnadene for forvaltning og næringsdrivende, blir så små som mulig. I det videre arbeidet med forskriften vil Miljødirektoratet også se på om noen av melde- og søknadspliktene som det foreslås utsatt ikrafttreden for, kan forenkles, ev. at det åpnes for mer generelle søknader eller andre avbøtende tiltak. Som det fremgår av tabell 2 over, vil utsetting av vilt av arter, underarter eller bestander som ikke fra før finnes naturlig i distriktet, herunder bruk av for eksempel rapphøns til jakthundtrening, kreve tillatelse. Dette vil medføre behov for en viss økning i sakbehandlingskapasitet. Kuldetolerante ferskvanns-akvarieorganismer vil kreve tillatelse etter forskriften. Det forventes imidlertid ikke en stor søknadsmengde, da det primært er «varmekjære» akvarieorganismer som innføres. Disse vil fortsatt være unntatt fra krav om tillatelse. Innførsel av marine organismer vil kreve tillatelse etter forskriften. Dette vil bl.a. omfatte marine organismer til akvakultur, herunder rensefisk/leppefisk som benyttes til avlusing. Innførsel av levende sjømat er imidlertid unntatt. Omfanget av søknader er vanskelig å anslå, men det må påregnes noe saksbehandling knyttet til dette søknadskravet. Også utsetting i oppdrettsanlegg av marine fremmede organismer som ikke har tillatelse under akvakulturloven vil kreve tillatelse. Det forventes ikke mange søknader om utsetting ut over ikkestedegen rensefisk til bruk i merd. Kravet om tillatelse for slik rensefisk til akvakulturformål foreslås imidlertid utsatt, se nærmere omtale i kapittel 9.5. Tabell 2 sammenstiller hvilke søknadskrav som er gjeldende i eksisterende regelverk med de søknadskrav som vil bli gjeldende ved ikrafttreden av forskrift for fremmede organismer. Tabell 3 sammenstiller hvilke krav til melding som er gjeldende i eksisterende regelverk med de krav til melding som vil bli gjeldende ved ikrafttreden av forskrift for fremmede organismer. I tabellene er innskjerpinger i forhold til eksisterende regelverk markert med grå skyggelegging. 18.9.3 Konsekvenser for Miljødirektoratet Meitemark og andre virvelløse dyr som benyttes som agn og til kompostering krever tillatelse ved innførsel. Det er imidlertid gjort unntak for alle norske meitemarkarter og flere andre agn-organismer. Det kan forventes henvendelser om innførsel, og også noen søknader, i de tilfellene man ikke ønsker å benytte de norske artene. Når det gjelder virvelløse dyr som benyttes til hobbyformål, herunder som fôr til andre hobbydyr, kan det forventes noen søknader. Mange arter er imidlertid unntatt fra krav om tillatelse, og basert på de søknadene som innvilges vil det foreslås å unnta flere arter for å unngå unødvendig saksbehandling. Det kan også forventes noen søknader om bruk av virvelløse dyr til biologisk kontroll som ikke reguleres under forskrift om plantevernmiddel. For Myndigheten til å gjøre endringer i forskriften med vedlegg legges til Klima- og miljødepartementet, jf. forskriften § 33, mens Miljødirektoratet får ansvar for bl.a. søknadsbehandling, tilsyn og håndheving. Forskriften vil medføre konsekvenser for Miljødirektoratet i form av økt arbeidsmengde bl.a. i forbindelse med søknadsbehandling, tilsyn og håndheving knyttet til organismegrupper som marine organismer, virvelløse dyr og planter. Fra Miljødirektoratets side vil det også måtte legges ned innsats i samarbeid med ulike myndigheter for å sikre smidig og effektiv saksbehandling og tilsynsaktivitet i de tilfellene en innførsel eller utsetting reguleres av flere lovverk. Det vil også være behov for en 160 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Tabell 2. Forenklet framstilling av søknadskrav etter eksisterende regelverk og etter forskrift om fremmede organismer. Innskjerpinger er m arkert med skyggelegging. Søknadskrav Gjeldende regelverk (under KLD) Forskrift om fremmede organismer Innførsel Utsetting, inkl. hold Innførsel Utsetting, inkl. hold Vilt: hovedregel Ja. Ja. Ja. Ja. Vilt: pelsdyr Ja. De facto unntak ved innførsel til oppdrett. Hold av pelsdyr til oppdrett er de facto tillatt. Nei (gjelder til oppdrett). Hold av pelsdyr til oppdrett er tillatt. Vilt: fugl til hold i bur (hobby) Ja. De facto unntak for papegøyearter og fire andre eksotiske arter. Ja. De facto unntak for papegøyearter og fire andre eksotiske arter. Ja (unntak papegøye arter og fire andre eksotiske arter). Hold av papegøyearter og fire andre eksotiske arter er tillatt. Vilt: utsetting av bl.a. fugl til jakthundtrening Ja. Oppdrettet vilt av nærmere spesifiserte arter kan settes ut i naturen der arten finnes i viltlevende bestander. Ja. Utsetting av vilt av arter, underarter eller bestander som ikke fra før finnes naturlig i distriktet krever tillatelse. Nærmere bestemte (vanlige) husdyr: pattedyr og fugl Nei. Nei. Nei. Nei. Ferskvannsorganismer og laksefisk Ja (unntak for alle akvarie organismer) Forbud vass pest. Ja (de facto unntak gullfisk/koi i hagedam). Ja (unntak for «varmekjære» akvarieorganismer men søknadskrav for akvarieorganismer som kan overleve i Norge). Ja (unntak gullfisk/koi i hagedam). Forbud vasspest. Merknad Forbud vasspest. Marine organismer Landlevende planter Nei. Nei. Nei (men tillatelse kreves i de fleste tilfeller under havressursloven og akvakulturloven). Ja (unntak organismer i lukkede beholdere). Nei. Nei. Ja. Utsatt ikraft treden for søknadskrav ved utsetting av rensefisk. Ja (unntak i private hager, i parkanlegg mv. ved lav miljørisiko/liten spredningsrisiko og ved bruk av norske bestander og for norske treslag). Utsatt ikraft treden for søknadskrav ved utsetting av mange land levende planter. Utsatt ikrafttreden for flere «forbudsarter». Forbud levende amerikahummer. Forbud mot enkelte svartelistede arter. Forbud mot enkelte svartelistede arter. Landlevende virvelløse dyr: hovedregel Nei. Nei. Ja. Ja. Landlevende virvelløse dyr: meitemark Nei. Nei. Ja (utenlandske arter). Nei (norske arter). Ja (utenlandske arter). Nei (norske arter). Landlevende virvelløse dyr: «hobbydyr» Nei. Nei. Ja (men mange er fritatt ved oppføring i vedlegg). Ja (men mange er fritatt ved oppføring i vedlegg). Mikroorganismer Nei. Nei. Nei. Nei. Sopp og alger Nei. Nei. Ja (unntak til mat). Ja. 161 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Tabell 3: Meldeplikt eksisterende regelverk og etter forslag til nytt regelverk. Innskjerpinger er markert med skyggelegging. Meldeplikt Gjeldende regelverk (under KLD) Forskrift om fremmede organismer Merknad Innførsel Utsetting Innførsel Utsetting Akvarieorganismer Nei. Nei. Ja. Nei. Utsatt ikrafttreden for meldeplikt ved innførsel. Marine organismer til innesluttet bruk Nei. Nei. Ja. Nei. Utsatt ikrafttreden for meldeplikt ved innførsel. tillatelse. Godt veiledningsmateriale vil være viktig for å dempe behovet for slik rettledning. eksempel benyttes det ulike arter snylteveps i grisefjøs for å bekjempe fluer, og slik bruk vil kreve tillatelse under forskriften. Tilsynet med etterlevelse av forskriftens regler om utsetting vil for en stor del bli gjennomført av Statens naturoppsyn (SNO) og Tilsyn- og miljødataavdelingen ved Miljødirektoratet. For at forskriften skal få ønsket effekt, må det påregnes å øke innsatsen innen tilsyn med aktiviteter som kan medføre fare for spredning av skadelige fremmede organismer. Utsetting av planter vil i endel tilfeller kreve tillatelse. Ved utsetting i naturen kreves det alltid tillatelse dersom man ikke benytter planter som finnes naturlig på stedet. Det er, så langt direktoratet kjenner til, imidlertid ikke stort omfang av slike utsettinger der man ikke benytter stedegent materiale, og det forventes derfor ikke mange søknader. Oppfølging av henvendelser fra Tollvesenet, for eksempel i forbindelse med beslag av organismer som er ulovlig innført, vil også måtte påregnes å kreve noe mer innsats fra Miljødirektoratet enn tilfellet er i dag. Utsetting av planter i parkanlegg, i andre dyrkede områder, samt i transport- og næringsutbyggingsområder, er unntatt fra søknadskravet forutsatt at plantene i liten grad sprer seg og utsettingen ikke kan påregnes å medføre fare for uheldige følger for biologisk mangfold. Det foreslås også å gi et generelt unntak for utsetting av planter basert på norske bestander i slike områder. Det foreslås utsatt ikrafttredelse for krav om tillatelse ved utsetting av alle landlevende planter som er vurdert i Fremmede arter i Norge – med norsk svarteliste i slike områder. Samlet sett anslår direktoratet at forskriften vil medføre behov for 2-4 årsverk ut over det som i dag benyttes på de områdene forskriften regulerer. 18.9.4 Konsekvenser for andre etater Tollmyndighetene vil føre kontroll med at innførsler av organismer er i samsvar med forskriften. Det må påregnes noe økte kostnader bl.a. til kompetanseutvikling og kontrollvirksomhet. Det vil være behov for opplæring av tollmyndighetenes tjenestemenn i det nye regelverket, og i rutiner for å kunne gjennomføre treffsikre kontrolltiltak og varslingsrutiner. Grensekontrollen med innførsel av organismer vil kreve noe økt innsats fra tollmyndighetene til gjennomføring av bl.a. dokumentkontroll, fysisk kontroll og identitetskontroll av organismer. Videre er all utsetting av landplanter i private hager unntatt fra søknadskravet, og utsetting av norske treslag krever heller ikke tillatelse. Direktoratet tror derfor ikke at det vil komme svært mange søknader om utsettinger av landplanter. Det kan imidlertid forventes noen søknader fra ansvarlige for historiske beplantninger, botaniske hager etc. om dispensasjon fra forbud mot innførsel og utsetting (31 arter foreslås forbudt). I tillegg må det forventes økning i behovet for rettledning overfor aktører som er usikre på om en utplanting krever Miljødirektoratet vil utarbeide en veileder med oversikt over hvilke krav som stilles til de ulike 162 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 Kommunene er ikke tiltenkt en myndighetsrolle i gjennomføring og oppfølging av forskriften. Som næringsaktører med ansvar for grøntanlegg, vil de imidlertid oppleve konsekvenser på linje med andre profesjonelle aktører, og må tilpasse seg nye reguleringer i forbindelse med opprettelse av parker og grøntområder. organismegruppene som kan benyttes ved kontroll av forsendelser med organismer. I forbindelse med kontroll av forsendelser, vil det også kreves noe økt innsats fra Miljødirektoratet i forbindelse med artsbestemmelse, for å avklare om innførte organismer er de samme som er oppgitt i merking og følgedokumentasjon. Videre samarbeid mellom Miljødirektoratet og tollmyndigheten blir viktig på dette punktet. I og med at regelverket vil bidra til å hindre ytterligere spredning av fremmede skadelige arter, forventes det at forskriften vil medføre besparelser i framtidige utgifter til bekjempingstiltak. Når det gjelder organismegrupper og aktiviteter som også faller inn under Mattilsynets regelverk, vil Miljødirektoratet legge vekt på å utvikle gode samarbeidsrutiner, slik at berørte aktører møter en mest mulig samordnet og effektiv forvaltning. Der det er overlapp i regelverket, legges det opp til et tett samarbeid. Informasjonsutveksling om forhold som blir avdekket gjennom tilsyn er et eksempel på et slikt samarbeidsområde. Miljødirektoratet mener at gjensidig informasjonsutveksling og annet samarbeid etatene imellom kan bidra til styrket tilsyn og etterlevelse av regelverk i både Mattilsynet og Miljødirektoratet. Det kan forventes noe økt ressursbruk fra Mattilsynet i forbindelse med å etablere rutiner for samarbeid om søknadsbehandling og tilsyn, men ettersom det også i dag er et utstakt samarbeid mellom Mattilsynet og Miljødirektoratet, forventes det ikke behov for økt innsats fra Mattilsynet etter en overgangsperiode. 18.10 Samlet vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriften Fremmede organismer påfører samfunnet kostnader i form av miljøskade eller som kostnader forbundet med å forebygge eller unngå slike skader (tiltakskostnader). Forskrift om fremmede organismer representerer nytteverdi for samfunnet ved at den vil bidra til å begrense potensialet for skader på naturmangfoldet samt redusere behovet for kostbare bekjempelsestiltak. Som redegjort for i kapittel 18.1 har Miljødirektoratet gode holdepunkter for at det reviderte forslaget til forskrift vil medføre betydelige nytteverdier for samfunnet. Samtidig underbygger konsekvensvurderingen Miljødirektoratet har gjennomført, samt innspillene som har kommet i høringen, at de totale kostnadene ved forskriftsforslaget vil være moderate. Både forbudslistene, krav om tillatelse før utsetting i visse tilfeller og kravet om skriftlig risikovurdering før nyetableringer og utvidelse av bl.a. transportutbyggingsområder med fremmed planter, og skjerpede krav til massehåndtering, vil medføre økte krav til Statens vegvesen. Statens vegvesen har i imidlertid allerede i dag handlingsplaner mot fremmede arter i sine regioner, der de har valgt å ikke bruke høyrisikoplanter etter Norsk svarteliste 2007. De har dessuten betydelige kostnader til både kartlegging, forebygging og bekjempelse av flere plantearter som sprer seg langs veier. 19 Handelsmessige konsekvenser Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet vil samarbeide om saksbehandlingsrutiner knyttet til søknader om utsetting i sjø, og søknader om innførsel etter naturmangfoldloven og utsetting etter akvakulturloven. Miljødirektoratet antar at dette samarbeidet vil kreve relativt beskjedne ressurser fra etatene. Det kan forventes at samarbeidet vil munne ut i forenklede søknadsprosedyrer for berørte aktører. 19.1.1 Høringsinnspill Europakommisjonen (Kommisjonen) viser til sitt arbeid med regelverk om fremmede arter (forordning 1143/2014/EU), og at medlemsstatene vil bli gitt adgang til å etablere regler på nasjonalt nivå for fremmede arter som må anses å være et nasjonalt anliggende. Kommisjonens uttaler at siden Norge er 163 Tilrådning om forskrift om fremmede organismer | M-313 | 2015 en del av det indre marked iht. EØS-avtalen, vil dette også være relevant for Norge. Kommisjonen uttaler at forslaget til forskrift om fremmede organismer ikke synes å være i konflikt med EUs miljølovgivning. Det påpekes imidlertid at det ikke er gitt en begrunnelse for listingen av de enkelte arter. Kommisjonen imøteser en slik begrunnelse med henblikk på den påfølgende integreringen i EØS-avtalen samt med tanke på internasjonale SPS-handelspartnere. uttaler at forslaget til forskriften ikke synes å være i konflikt med EUs miljølovgivning. LMD påpeker at tiltakene i forskriften, i tillegg til å være legitime, også må være proporsjonale og egnet til å ivareta formålet, samt at tiltakene skal være berettiget og bero på et tilstrekkelig faglig grunnlag. Dvs. at dersom formålet kan oppnås med mindre inngripende måte vil tiltaket ikke kunne anses som forholdsmessig. Det er i forbindelse med utarbeidelsen av forslaget til forskrift lagt særlig vekt på at tiltak som kan være handelshindrede, og som innskjerper naturmangfoldlovens hovedregel om krav om tillatelse ved innførsel, skal være begrunnet i at det foreligger god dokumentasjon på at tiltaket er egnet til å hindre uheldige følger for naturmangfoldet. Amerikahummer, vasspest og smal vasspest er blant artene som er oppført i vedlegg I (organismer som det er forbudt å innføre), da dette er arter som erfaring viser at kan bli satt ut hvis de innføres, og som vil medføre en uakseptabelt høy risiko ved utsetting. Videre foreslås det å forby innførsel av 31 arter landlevende planter, på bakgrunn av at artene utgjør svært høy økologisk risiko i Fremmede arter i Norge- med norsk svarteliste 2012 samt oppfyller øvrige kriterier som er nærmere gjort rede for i kapittel 7.4. Forbudene er vurdert til å være i tråd med våre internasjonale forpliktelser, herunder på handelsområdet. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) opprettholder sine bekymringer med hensyn til forholdet til avfallsregelverket, og ber norske myndigheter sørge for at en eventuell duplisering av administrative prosedyrer eller ileggelse av tilleggskrav til import som allerede foreligger iht. annen sekundærlovgivning unngås. Landbruks- og matdepartementet (LMD) uttrykker bekymring for at forskrift om fremmede organismer vil kunne være i strid med EØS-avtalen og internasjonale handelsavtaler, herunder WTO. Selv om miljøhensyn er legitime, må tiltakene være både proporsjonale og egnet til å ivareta formålet. Samtidig må regler som hindrer samhandel med arter, være berettiget og bero på et tilstrekkelig faglig grunnlag. I følge LMD vil regelverket på mange områder overlappe med gjeldende EØS-regelverk og berøre eksisterende og framtidig samhandel med arter og organismer mellom EU og Norge. Som koordinerende departement for SPS-området, ber LMD om å bli holdt orientert om SPS-høringen og eventuelle høringsinnspill. Europakommisjonen påpeker som nevnt at forskrift forslaget ikke synes å være i konflikt med EUs miljølovgivning, men viser til manglende begrunnelse for listingen av de enkelte arter. I henhold til EØSnotatbasen8 har Norges standpunkt til nå vært at forordning 1143/2014/EU ikke er EØS-relevant. 19.1.2 Miljødirektoratets vurdering Forskriften vil kunne påvirke handel over lande grensene, bl.a. ved at det blir stilt krav om tillatelse før innførsel av en rekke organismer, og ved at visse organismer blir forbudt innført. LMD uttrykker bekymring for at forskrift om fremmede organismer kan være i strid med EØSavtalen og internasjonale handelsavtaler, herunder avtaleverk under Verdens handelsorganisasjon (WTO). Miljødirektoratet viser til at det ikke har kommet inn noen innsigelser eller innspill fra stater i forbindelse med SPS-høringen. Europakommisjonen på sin side, 8 https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/forslag-til-forordning-om-fremmede-skade/id744519/ 164 Miljødirektoratet Telefon: 03400/73 58 05 00 | Faks: 73 58 05 01 E-post: [email protected] Nett: www.miljødirektoratet.no Post: Postboks 5672 Sluppen, 7485 Trondheim Besøksadresse Trondheim: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Besøksadresse Oslo: Grensesvingen 7, 0661 Oslo Miljødirektoratet jobber for et rent og rikt miljø. Våre hovedoppgaver er å redusere klimagassutslipp, forvalte norsk natur og hindre forurensning. Vi er et statlig forvaltningsorgan underlagt Klima- og miljødepartementet og har mer enn 700 ansatte ved våre to kontorer i Trondheim og Oslo, og ved Statens naturoppsyn (SNO) sine mer enn 60 lokalkontor. Vi gjennomfører og gir råd om utvikling av klima- og miljøpolitikken. Vi er faglig uavhengig. Det innebærer at vi opptrer selvstendig i enkeltsaker vi avgjør, når vi formidler kunnskap eller gir råd. Samtidig er vi underlagt politisk styring. Våre viktigste funksjoner er at vi skaffer og formidler miljøinformasjon, utøver og iverksetter forvaltningsmyndighet, styrer og veileder regionalt og kommunalt nivå, gir faglige råd og deltar i internasjonalt miljøarbeid.
© Copyright 2024