rammer for budsjett 2016 og økonomiplan 2016-2019
Vedlegg 1 RAMMER FOR BUDSJETT 2016 OG ØKONOMIPLAN 2016-2019 INNHOLD 1 BAKGRUNN ................................................................................................................................................. 2 2 RAMMESAKEN I ET OVERORDNET PERSPEKTIV .......................................................................... 3 2.1 2.2 STIKKORDSMESSIGE HOVEDPUNKTER ............................................................................................................. 3 RAMMESAKEN I FORHOLD TIL GJELDENDE ØKONOMIPLAN .............................................................................. 5 3 KOMMUNENS ØKONOMISKE POLITIKK .......................................................................................... 7 4 KOMMUNENS TJENESTETILBUD SETT I LYS AV KOSTRA-TALL ............................................. 9 5 FORUTSETNINGER ................................................................................................................................. 12 5.1 5.2 5.3 GENERELLE ØKONOMISKE FORUTSETNINGER ................................................................................................ 13 BEFOLKNINGSFREMSKRIVNINGER ................................................................................................................. 14 FORUTSETNINGER FOR KOMMUNEØKONOMIEN 2015 OG 2016 I KOMMUNEPROPOSISJONEN .......................... 16 6 BUDSJETTRAMMER FOR ØKONOMIPLANEN 2016-2019 ............................................................. 22 7 DRIFTSBUDSJETTET ............................................................................................................................. 25 7.1 7.2 7.3 KOMMUNENS LØPENDE INNTEKTER............................................................................................................... 25 NETTO FINANSINNTEKTER OG –UTGIFTER OG AVSETNINGER ......................................................................... 29 ETATENES DRIFTSBUDSJETT .......................................................................................................................... 32 8 INVESTERINGSBUDSJETTET .............................................................................................................. 35 8.1 INVESTERINGSPROSJEKTER ........................................................................................................................... 36 9 VIDERE ARBEID FREM MOT ENDELIG FORSLAG TIL ØKONOMIPLAN ............................... 38 10 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ...................................................................................................... 39 Bilag: 1 Kommunens fond 2 Investeringer 2016-2018 i økonomiplanen for 2015-2018 3 Analyse av kommunens ressursbruk basert på ureviderte KOSTRA-tall for 2014 per 16. mars 2015 1 Vedlegg 1 1 BAKGRUNN I tråd med vedtatt budsjettprosedyre (by.sak 38/94) legger rådmannen frem forslag til rammer for neste års budsjett og økonomiplanen for kommende 4-årsperiode. Forslagene er samordnet slik at rammene for årsbudsjettet inngår som det første året i økonomiplanperioden. Rådmannens konkrete forslag til årsbudsjett og økonomiplan legges frem til høsten. Parallelt med rammesaken legger rådmannen frem en egen sak om budsjettet for 2015 basert på regnskapsgjennomgangen etter 1. tertial (1.-tertialsaken). De fire hovedutvalgene avgir uttalelser til både tertial- og rammesaken, mens formannskapet innstiller overfor bystyret. Videreføringseffektene i tertialsaken er innarbeidet i rammesaken. Eventuelle vedtak om økt eller redusert bruk at penger i tertialsaken gir en tilsvarende endring i pengemengden som er til disposisjon i rammesaken. I rammesaken gis det en kort orientering om regjeringens kommunalpolitiske opplegg for i år og neste år, slik dette er presentert i kommuneproposisjonen. Det er viktig å ha kunnskaper om dette for å forstå kommunens økonomiske situasjon og perspektivet fremover. Med utgangspunkt i dagens økonomiske situasjon og med realistiske anslag på fremtidige inntekter og utgifter, skal økonomiplanen være et instrument for kommunen til å foreta prioriteringer av ressursbruken. Hensikten med rammesaken er at bystyret skal kunne vedta prioriteringer som rådmannen kan forholde seg til ved utarbeidelsen av forslaget for neste års budsjett og økonomiplan som legges frem i begynnelsen av november. Dersom det etter rammesakens behandling skjer vesentlige endringer i forutsetningene for årsbudsjett og økonomiplan, vil det være en viktig oppgave for rådmannen å gjøre rede for de budsjettmessige konsekvensene og vise hvordan han eventuelt har tilpasset disse i sitt budsjettforslag. Rammesaken omhandler for det meste kommunens driftsbudsjett. I tillegg gir rådmannen anbefalinger om netto investeringsramme for den kommende 4-årsperioden sett under ett, mens investeringsrammen kun beregningsteknisk blir fordelt på hvert av de fire årene. Rådmannens forslag til investeringsramme tar utgangspunkt i investeringene for 2016-18 slik disse er nedfelt i økonomiplanen for 2015-18. I tillegg gis det en orientering om enkelte nye investeringsprosjekter som forutsettes tatt stilling til når endelig investeringsramme fastsettes. Først i rådmannens endelige forslag til økonomiplan vil det bli presentert en fullstendig oversikt over foreslåtte investeringer med tilhørende driftskonsekvenser fordelt på de ulike årene i perioden. Ved den endelige budsjettbehandlingen til høsten legger rådmannen frem et balansert forslag til budsjett der det tas stilling til hvordan de løpende inntektene skal fordeles på etatenes driftsoppgaver og hvor mye som skal brukes til å finansiere foreslåtte investeringer. Dette betyr at eventuelle forslag om å øke utgiftene utover rådmannens forslag da må dekkes inn. Ved behandlingen av rammesaken anbefales som regel at det blir anvist dekning for eventuelle merutgifter, men det er ikke et absolutt krav. Endringsforslag som får flertall ved bystyrets behandling av rammesaken uten at det er tatt stilling til finansieringen, vil rådmannen søke å innarbeide i det endelige budsjettforslaget. Kommunens økonomiplan skal følge opp den kortsiktige delen av kommuneplanen. Det er 2 Vedlegg 1 derfor et viktig mål for rådmannens arbeid at føringer og mål gitt i kommuneplanen blir lagt til grunn for innholdet i økonomiplanen. Dette er også en viktig oppgave for etatene i deres arbeid. Innhold i rammesaken blir i visse sammenhenger sammenliknet med forutsetninger for samme år i gjeldende økonomiplan, med inneværende år eller med første året i kommende økonomiplan. Det er derfor viktig for den videre lesingen av dokumentet å ha oppmerksomhet omkring hvilket grunnlag som er brukt ved de ulike sammenlikningene. 2 RAMMESAKEN I ET OVERORDNET PERSPEKTIV Kommunene er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet og har et bredt ansvar for nasjonale velferdstjenester, bl.a. innen oppvekst, utdanning, pleie og omsorg, helse, sosial trygghet, kultur og infrastruktur knyttet til tekniske anlegg. Innenfor rammen av lover og regler har kommunen mulighet til å foreta tilpasninger og prioriteringer i tjenestetilbudet i tråd med lokale ønsker og behov. Stortinget regulerer hovedtrekkene i kommunenes økonomiforvaltning, og rammene for kommunenes inntekter er tilpasset landets samlede økonomi. Kommunens overordnede mål for sin virksomhet er å maksimere innbyggernes velferd over tid og innenfor de gitte rammene. Det legges vekt på å sikre et stabilt tjenestetilbud. Dette innebærer bl.a. at når rammesaken skal presenteres i kortversjon, vil hovedpunktene som regel være knyttet til endringer i forhold til eksisterende tjenestetilbud. Planlagt tjenestetilbud begrenses av kommunens økonomiske rammebetingelser, og endringer i rammebetingelsene vil derfor få betydning for det samlede tjenestetilbudet. For å illustrere omfanget av kommunens virksomhet nevnes her at sum driftsinntekter i vedtatt budsjett for 2015 (by.sak 81/14) utgjør 2,8 mrd. kr. Rådmannens forslag til budsjettrammer vil som regel være innrettet slik at kommunens økonomi skal være i balanse i et langsiktig perspektiv med sikte på en bærekraftig utvikling, i tråd med kommunelovens formålsparagraf og overordnede mål for kommunens utvikling som er vedtatt i kommuneplanen (by.sak 27/14). Når størrelsen på de forventede inntektene er fastlagt vil det planlagte tjenestetilbudet medføre en fordeling mellom løpende, årlige driftsutgifter og investeringer. 2.1 Stikkordsmessige hovedpunkter Rådmannen vil presisere at forslaget til budsjettrammer fremmes uten å innarbeide de økonomiske konsekvensene av sammenslåingen av kommunene Stokke og Andebu og Sandefjord 1. januar 2017. Basert på bystyrets behandling av sak 7/15 Prosess for budsjettilpasning – disponering av meravkastning fra kraftfondet i 2014, legges rammesaken fram uten uspesifiserte innsparinger og uten forslag om spesifiserte reduksjoner i tjenestetilbudet. Etter rådmannens vurdering er det et gap mellom kommunens langsiktige investeringsevne og et fremtidig investeringsvolum tilpasset Sandefjords størrelse, som tilsier at driftsbudsjettet bør reduseres til fordel for investeringsbudsjettet. Som bakgrunn for den videre lesingen vil rådmannen her stikkordsmessig peke på andre viktige punkter som er forutsatt i rammesaken: 3 Vedlegg 1 - Kommunens tjenestetilbud m.m.: - Lokalmedisinsk senter forventes fullført i løpet av 2016. Fra samme tid reduseres antall dobbeltrom ved Nygård bo- og rehabiliteringssenter fra 16 til 7, og driften ved Lunden senter for demens legges ned. Netto øker antall institusjonsplasser med 6 som skal dekke kommunens plikt til å gi øyeblikkelig hjelp (døgntilbud). - Nygård bo- og behandlingssenter utvides i form av et påbygg eller et landsbykonsept, for å øke antall sykehjems-/omsorgsplasser med i alt 48 plasser. Syv av de nye plassene tenkes brukt for å avvikle dobbeltrommene på Nygård. Utvidelsene kombineres med oppussing/rehabilitering av eksisterende avdelinger på Nygård. Gjeldende økonomiplan forutsetter at byggeprosjektet fullføres i løpet av 2017 og at oppussing/rehabilitering gjennomføres i 2018 og 2019. Rådmannen vil legge fram et oppdatert kostnadsoverslag med tilhørende logistikk og tidsplan, i høstens forslag til økonomiplan for 2016-19. Parallelt med behandling av rammesaken får bystyret sak om landsbykonseptet på Nygård til behandling. - Bolig for 8 psykisk utviklingshemmede forutsettes bygget og tatt i bruk fra 2019. Kommunens driftsutgifter er anslått til 12 mill. kr per år. Tiltaket er en oppfølging av boligsosial handlingsplan 2015-2019. - Utvidelse av antall omsorgsboliger er under planlegging, jf. f.sak 85/15. - Til nye, spesifiserte driftstiltak er det budsjettert med 14,3 mill. kr i 2016 og 18,6 mill. kr per etterfølgende. Av dette er 9,3 mill. kr for 2016 og 13,7 mill. kr per etterfølgende år en foreløpig oppfølging av regjeringens signaler som er gitt i kommuneproposisjonen for neste år. (Tiltakene er spesifisert i tabell 7.3.1.2-1.) - Gjeldende økonomiplan forutsetter uspesifiserte innsparinger på 22 mill. kr per år fra og med 2016. I tråd med bystyrets vedtak (sak 17/15) legges rammesaken fram uten forslag om uspesifiserte innsparinger. - Forutsatt realvekst i de frie inntektene i kommende år er bl.a. basert på forventet kostnadsvekst knyttet til den demografiske utviklingen. Basert på gjeldende økonomiplan er store deler av midlene for 2016-18 disponert til å dekke økonomiplanens samlede utgifter mens bare en mindre del er reservert til å kompensere for merutgifter der veksten kan forventes å komme. Dette kan sees på som en kombinasjon av et ”skjult” innsparings- og effektiviseringskrav. - Finansiering av investeringsprosjekter og utviklingen i kommunens gjeld: - Det planlegges med et samlet netto investeringsvolum for de neste fire årene på 469 mill. kr. Dette er 38 mill. kr mindre enn fireårsrammen i gjeldende økonomiplan. - Investeringene finansieres med 64 % fra den løpende driften, 32 % ved bruk av fond, mens 4 % lånefinansieres. 4 Vedlegg 1 - Sum lån til investeringer reduseres fra 417 mill. kr ved inngangen av kommende 4årsperiode til 363 mill. kr fra 2018. Dette er i tråd med forutsetningene i gjeldende økonomiplan og gjeldende mål for lånepolitikken. - Kraftfondets avkastning i 2016-19 er budsjettert med i alt om lag 91 mill. kr. Hele avkastningen går til finansiering av investeringer, dvs. i tråd med målet om disponering av avkastningen. - Usikkerhet: Som vanlig er det knyttet stor usikkerhet til flere forhold som vil kunne medføre endringer i forutsetningene for økonomiplanen. Rådmannen vil her peke på følgende: - Regjeringen legger opp til at en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene legges fram i kommuneproposisjonen for 2017 (mai 2016). I den gjennomgangen skal alle elementene i inntektssystemet vurderes, og inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. Som et alternativ til tidligere modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene, har regjeringen foreslått en ny inntekt som i stedet tilbakefører deler av den lokale verdiskapningen basert på lønnsgrunnlaget i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. Den nye inntekten innføres i 2016, men vil først gis virkning fra 2017. Rådmannens forslag til budsjettrammer er i sin helhet basert på nåværende inntektssystem. - De økonomiske utsiktene i dag skiller seg fra den gode perioden norsk økonomi har hatt de siste årene. Den videre utviklingen i norsk økonomi er usikker, og forløpet vil påvirkes av hvordan husholdninger og bedrifter reagerer på utsikter til en svakere økonomisk utvikling. Lavere vekst reflekteres allerede i noe økt arbeidsledighet. Utviklingen i norsk økonomi kan få en mindre positiv utvikling enn regjeringen forventer. Det er derfor ikke usannsynlig at kommunenes rammebetingelser vil bli strammet inn i de kommende årene. - Dagens rentenivå er unormalt lavt. Det lave nivået kan vare lenge. Tallgrunnlaget for denne økonomiplanen forutsetter en moderat vekst i pengemarkedsrentene. Isolert sett vil kommunes netto finansinntekter økes ved et høyere rentenivå, og samtidig kan utgiftene til pensjonspremier forventes redusert. - Sammenslåing av Stokke, Andebu og Sandefjord kommuner vil utløse statlige tilskudd som ikke er innarbeidet i tallgrunnlaget i rammesaken. Det foreligger foreløpig ikke detaljerte vurderinger av kostnadene ved sammenslåingen eller av "nye" Sandefjords samlede økonomiske situasjon. 2.2 Rammesaken i forhold til gjeldende økonomiplan I tiden fra bystyret vedtok gjeldende økonomiplan til rådmannen fremmer sitt forslag til rammer for kommende økonomiplan, er det flere elementer av økonomisk betydning som normalt gjør at de gamle rammene blir korrigert i den kommende økonomiplanen. To viktige gjengangere i så måte er knyttet til konsekvenser av kommuneproposisjonen og videreføringskonsekvenser av endringer i regnskapsgjennomgangen etter 1. tertial. Rådmannen viser i tabell 2.2-1 hvilke elementer som er innarbeidet i driftsbudsjettet sett i 5 Vedlegg 1 forhold til økonomiplanen for 2015-18. Tabellen gir en oversikt over hva som er endret siden bystyret vedtok gjeldende økonomiplan. Tabell 2.2-1 Driftsbudsjettet 2016-19 - endringer i forhold til økonomiplanen 2015-18 (beløp i mill. kr) Overført til investeringer i gjeldende økonomiplan (2015-kr) 2016 78,8 2017 2018 2019 84,9 74,4 74,4 Rulleringskostn. (pga. lønns- og prispåslag ved overgang til 2015-kr) Korreksjoner i 2019 etter rullering Videreføringer fra 1. tertialsaken Konsekv. av kommuneprop. (jf. tabell 5.3.2-1) Overskuddslikviditeten (økt likviditet) Reduserte forutsatte rentesatser Endring i driftstiltak (utover tiltak knyttet til kommuneproposisjonen) Endr. drifts- og finansutg. knyttet til investeringer Andre endringer Sum spesifiserte endringer i driftsbudsjettet Uspesifiserte innsparinger, tidl. foruts. reverseres Sum økte (+) / reduserte (-) bevilgninger på driftsbudsjettet Overført til investeringer i rammesaken (2016-kr) 0,5 0,3 0,6 0,6 5,0 -20,8 -27,6 -19,3 -22,5 -5,9 -5,9 -5,9 -5,9 -3,4 -3,7 -4,1 -3,8 7,6 7,5 3,6 3,0 3,0 3,0 3,0 0,5 1,0 1,8 18,0 1,3 4,6 -4,0 -10,3 -17,2 -20,8 -24,3 -16,0 22,6 22,6 22,6 22,6 5,4 1,8 -1,7 6,6 73,4 83,1 76,1 67,8 Tabell 2.2-1 oppsummerer alle endringene som er foreslått innarbeidet i driftsbudsjettet i kommende økonomiplan i forhold de tre siste årene i gjeldende økonomiplan for 2015-18. De spesifiserte endringene som er foreslått i denne rammesaken medfører netto reduserte utgifter / økte inntekter i driftsbudsjettet for årene 2016-19 som ligger mellom 16,0 og 24,3 mill. kr per år. Nedenfor kommenteres de enkelte elementene (jf. tabell 2.2-1): - ”Rulleringskostnader” er en konsekvens av at budsjettet for 2015-18 i gjeldende økonomiplan justeres med forventet lønns- og prisvekst og således omgjøres fra å være uttrykt i 2015-kr til 2016-kr. Dette betyr at forventet prisvekst på kommunal tjenesteyting (som brukes av departementet ved beregning av realvekst i kommunenes inntekter) ikke dekker kommunenes økte kostnader som følge av den generelle lønns- og prisveksten. Rulleringskostnadene øker generelt med voksende reallønnsvekst og omvendt. Forutsatt lav reallønnsvekst i 2016 medfører at beløpet er betydelig lavere enn i de foregående årene. - "Korreksjoner i 2019 etter rullering" er nødvendige tilpasninger ettersom utgangspunktet for 2019 er en kopi av budsjettet for 2018. - "Videreføringer fra 1.-tertialsaken”: For spesifisering av innhold vises det til saken. - "Konsekvenser av kommuneproposisjonen" er forklart i kapittel 5.3.2 Det økonomiske opplegget for 2016 (tabell 5.3.2-1). - "Overskuddslikviditeten (økt likviditet)": Økt likviditet og tilhørende økte renteinntekter er i stor grad en følge av stort etterslep på investeringer (redusert/utsatt fondsbruk) og forhold knyttet til pensjonsutgifter (bl.a. bruk av premiefond til å betale pensjonspremie m.m.). - "Reduserte forutsatte rentesatser" er et nettobeløp knyttet til redusert avkastning fra kraftfondet og overskuddslikviditeten, reduserte lånerenter og andre renteavhengige utgifter og inntekter som følge av et forutsatt lavere rentenivå enn lagt til grunn i gjeldende økonomiplan. - ”Endrede drifts- og finansutgifter knyttet til investeringer”: Netto økte utgifter er et resultat av prisjusterte, avrundede driftskostnader samt et sjablongmessig påslag i 2019 for å dekke 6 Vedlegg 1 eventuell helårsvirkninger av investeringene i 2018 og driftsutgifter knyttet til nye investeringer i 2019. I tillegg er det lagt inn 12 mill. kr i økte årlige driftsutgifter fra 2019 knyttet til boligsosial handlingsplan 2015-2019. - "Andre endringer": En vesentlig del av merutgiftene skyldes kostnadsjusteringer innenfor selvkostområdene, mens ulike justeringer knyttet til pensjon bidrar med reduserte utgifter, primært i 2017 og 2018. I tillegg er en avsetning til disposisjonsfondet fra bystyrets saldering av gjeldende økonomiplan tatt ut. - "Uspesifiserte innsparinger, reversert tidligere forutsetninger": Gjeldende økonomiplan forutsetter at det gjennomføres årlige innsparinger på driftsbudsjettet på i alt 22,6 mill. kr (22,0 2015-kr) med virkning fra 2016. Gjeldende økonomiplan forutsetter årlige investeringer for 2016-18 på hhv. 129 mill. kr, 102 mill. kr og 77 mill. kr. Denne rammesaken forutsetter samme investeringsramme for årene 2016-18 som i gjeldende økonomiplan justert med forventet prisvekst, og med et tillegg på 30 mill. kr knyttet til det lokalmedisinske senteret (jf. by.sak 7/15). Investeringsrammen for 2019, som er på 127 mill. kr, er tilpasset kommunens langsiktige egenfinansieringsevne (85 mill. kr) slik den er beregnet for dette året, med et tillegg på 42 mill. kr som dekkes ved bruk av fondsmidler. Kommunens generelle økonomiske politikk tilsier at rammesaken legges fram med et restbeløp på kapital- og disposisjonsfondet på om lag 10 mill. kr ved utløpet av kommende 4-årsperiode. Med forutsetninger som angitt vil bl.a. budsjettavviket fra 2014 (77,8 mill. kr) være disponert. Endringer i bevilgningene som angitt i tabell 2.2-1 vil gjøre kommunen noe mer driftstung enn i gjeldende økonomiplan (med et lite unntak for 2017). Uten de positive videreføringskonsekvensene fra 1.-tertialsaken (hovedsakelig reduksjoner knyttet til pensjon og tilskudd til private barnehager) ville bystyrets forutsetning om ikke å legge til grunn uspesifiserte innsparinger i rammesaken (by.sak 17/15), gitt et fremtidsbilde med betydelig større utfordringer enn de som følger av forslaget i denne rammesaken. Det vises for øvrig til ytterligere kommentarer i etterfølgende kapitler. 3 KOMMUNENS ØKONOMISKE POLITIKK Kommunenes viktigste oppgave er å gi innbyggerne velferdstjenester, og det er dette kommunenes innbyggere er mest opptatt av. Økonomiske resultater er i seg selv ikke interessant på annen måte enn at økonomien forvaltes slik at tjenestetilbudet ikke svinger, men blir jevnt over tid. En bærekraftig økonomi innebærer at ressursbruken i dag ikke truer velferden til innbyggerne i fremtiden. Dette er grunnlaget for kommunens overordnede mål: å maksimere innbyggernes velferd over tid. Det overordnede målet kan bare nås ved en effektiv tjenesteproduksjon tilpasset kommunens økonomiske bæreevne. Effektivitet betyr her, i tillegg til kostnadseffektivitet, at tjenestetilbudet tilpasses befolkningens ønsker og behov. Det er i denne sammenheng også viktig å sammenlikne ressursbruken i Sandefjord med andre kommuner, bl.a. ved hjelp av offentlig statistikk som KOSTRA-data m.m. Rådmannens forslag til budsjettrammer må sees i lys av den overordnede målsettingen og tidligere føringer gitt av bystyret, først og fremst i økonomiplanen som bystyret vedtok i desember i fjor. 7 Vedlegg 1 Private selskaper har som regel et mål om størst mulig overskudd. Tilsvarende mål finnes ikke i kommunene. Litt forenklet kan man si at i private selskap er virksomheten middelet og penger målet. I det offentlige er penger middelet og virksomhetens produksjon av tjenester målet. Kommunens mål er derfor ikke størst mulig overskudd, men størst mulig velferd til innbyggerne. Kommunen bruker alle tilgjengelige ressursene til å tilby velferdstjenester samt å betjene næringslivet. Omfanget av den samlede, planlagte virksomheten må tilpasses løpende, årlige inntekter, bruk av tidligere oppsparte midler og låneopptak i tråd med kommunens langsiktige finansieringsevne. Økt produktivitet og effektivitet samt økt inntektsramme, vil dermed kunne tas ut i form av et økt tjenestetilbud til innbyggerne. Formuesbevaringsprinsippet står sentralt i forhold til å vurdere den økonomiske balansen i kommunesektoren. Netto driftsresultat betraktes som den primære indikatoren for formuesbevaring. Til og med 2013 var det en utbredt oppfatning i kommunesektoren at netto driftsresultat over tid burde ligge på 3 % eller mer av driftsinntektene. Fra og med 2014 føres merverdiavgiftskompensasjon for investeringer i investeringsregnskapet, og med utgangspunkt i denne endringen anbefaler nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet at netto driftsresultat minst bør utgjøre 1,75 % av driftsinntektene1. I motsetning til privat virksomhet blir "bunnlinjen" (det økonomiske resultatet) dermed en kontrollpost og ikke et overordnet mål for virksomheten. Det kan legges opp til ulike sammensetninger av driftsutgifter, investeringer og gjeld som tilfredsstiller betingelsene for langsiktig balanse. En god økonomiplan vil først og fremst innebære at kommunens samlede virksomhet, fordelt på drift og investering, må være tilpasset kommunens løpende inntekter. Dette betyr også at det må føres en ansvarlig lånepolitikk slik at morgendagens innbyggere slipper å betale for goder som dagens innbyggere nyter godt av. Med dette som utgangspunkt har rådmannen tre viktige økonomiske siktemål når rammene for økonomiplanen fastlegges: 1. Etatenes netto driftsutgifter skal ikke være større enn de frie inntektene (skatt og rammetilskudd). 2. Kraftfondets avkastning skal ikke brukes til drift. 3. Ordinær gjeld til investeringer skal ikke øke2. I tillegg brukes som regel disposisjons- og kapitalfondet til å finansiere investeringer, dog slik at det bør stå igjen om lag 10 mill. kr samlet ved utløpet av økonomiplanperioden til uforutsette formål. Private virksomheter investerer som regel for å øke inntektene eller redusere kostnadene. Kommunen investerer hovedsakelig for å øke velferdstilbudet til innbyggerne med den følge 1 2 Virksomheter som følger regnskapsloven vil bevare eller øke egenkapitalen så lenge resultatet ikke er negativt, ettersom avskrivninger inngår som en kostnad som bidrar til å redusere resultatet. Anbefalingen om minst 1,75 % som netto driftsresultat skyldes i hovedsak at dette begrepet inkluderer avdrag på lån i stedet for avskrivninger. Ettersom ikke alle investeringer lånefinansieres fullt ut, vil gjennomsnittlige avdrag være lavere enn avskrivningene. For å bevare formuen må derfor netto driftsresultat minst være så stort at resultatet ville vært positivt selv om avdragene ble byttet ut med avskrivningene. By.sak 77/14 Strategi mht. opprettholdelse av realverdi for kraftfond og lånegjeld: Lån til VAR-området, tomtefelt, havnekassen, formidlingslån og Sandefjord Bredbånd KF vurderes særskilt og holdes utenfor når lånerammen til øvrige investeringer fastsettes. I tillegg skal prinsipper for finansiering av kommunens boliginvesteringer vurderes i en egen sak om boligforvaltning. 8 Vedlegg 1 at også driftsutgiftene øker. Kommunen kan ikke låne seg til rikdom, og det er derfor viktig å sette tæring etter næring. Med gitte begrensninger på inntektssiden og forventninger om vekst i velferdstilbudet til en voksende befolkning med en økende andel eldre, stilles det strenge krav til prioriteringer mellom ulike typer tjenester og fordeling mellom drift og investeringer. Den løpende driften har vært høyt prioritert, og kommunen har over lang tid hatt et relativt lavt, årlig investeringsvolum sammenliknet med andre kommuner. Kommunen har i flere omganger, med varierende omfang, gjennomført innsparingstiltak for å redusere utgiftene på driftsbudsjettet for å reetablere eller øke den fremtidige investeringsevnen. I stor grad har dette vært en konsekvens av sviktende inntekter, ikke-styrbare utgifter eller at konkrete tjenesteområder er styrket før endelig finansiering har vært avklart. Den demografiske utviklingen tilsier at pleie- og omsorgstjenestene vil få en betydelig vekst i kommende år. Nytt lokalmedisinsk senter, utvidelsene på Nygård, utvidelse av antall omsorgsboliger og oppfølging av boligsosial handlingsplan 2015-2020 gir kommunens omsorgstjenester et betydelig løft. Samtidig bidrar disse prioriteringene til en kraftig vekst i driftsutgiftene. Før det gjennomføres eventuelle reduksjoner i den øvrige driften, vil derfor nevnte omsorgstiltak bidra til en klar svekkelse av kommunens fremtidige investeringsevne. Rådmannen vil anbefale at det i årene som kommer legges til rette for å redusere gapet mellom kommunens langsiktige investeringsevne og et fremtidig investeringsvolum tilpasset en kommune på Sandefjords størrelse. Tempoet i en slik tilpasning vil først og fremst være avhengig av kommunens evne og vilje til å omstille og effektivisere driften, samt sentrale myndigheter som fastsetter realveksten i kommende års frie inntekter. I kapittel 6 vil rådmannen bl.a. kommentere det fremlagte budsjettforslaget i lys av de angitte målene. 4 KOMMUNENS TJENESTETILBUD SETT I LYS AV KOSTRA-TALL Kommunene er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Til tross for at Stortinget i 30 år har uttalt som målsetting at innbyggerne i hele landet skal få tilbud om likeverdige nasjonale velferdstjenester er det store forskjeller i enkeltkommuners økonomiske rammebetingelser og følgelig også forskjeller i volum og kvalitet på tjenestetilbudet. Det er godt dokumentert at det er sammenheng mellom inntektsnivå og leveranser av kommunale tjenester. Sandefjord har relativt lave inntekter fra skatt og rammetilskudd når inntektene er korrigert for utgiftsbehovet (som hovedsakelig bestemmes av alderssammensetningen av innbyggerne). Med en likere fordeling av kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter, ville det vært grunnlag for å øke det løpende tjenestetilbudet og investeringsvolumet i Sandefjord kommune. Det er Stortingets ansvar å tilpasse inntektssystemet som er verktøyet for å nå målsettingen om et likeverdig velferdstilbud over hele landet. Kommunen har valgt å ikke kreve inn eiendomsskatt. Dette er en lokal beslutning som også har betydning for tjenestetilbudet. Hensikten med KOSTRA-analysen er å gi både politiske og administrative beslutningstakere et fugleperspektiv på ressursbruken i Sandefjord sett i forhold til gjennomsnittet for de kommuner som inngår i KOSTRAs kommunegruppe 13 ”Store kommuner utenom de fire 9 Vedlegg 1 største byene”3. I årets analyse foretas sammenlikninger for årene 2012-14, med hovedvekt på 2014. Presentasjonen i dette kapittelet er delvis et utdrag fra vedlegg 3. Ved sammenligninger av kommunenes tjenestetilbud, uttrykt ved KOSTRAs definisjon av netto driftsutgifter, vil inntektssiden være førende for omfanget av det samlede tjenestetilbudet av den enkle grunn at kommuner med høye inntekter har råd til mer enn kommuner med lave inntekter. Vedlegg 3 viser at netto driftsutgifter til tjenesteytende funksjoner i Sandefjord i 2014 var på 47.005 kr per innbygger. Dette var 1.894 kr lavere enn for gjennomsnittet i gruppe 13, tilsvarende 3,9 %. Med Sandefjords innbyggertall svarer dette til en mindreutgift på 85,8 mill. kr. Tilsvarende mindreutgift var i 2013 på 155,4 mill. kr og 137,5 mill. kr i 2012. Viktigste forklaring bak Sandefjords betydelige mindreutgifter er først og fremst at kommunen har lave inntekter. I 2014 var kommunens generelle driftsinntekter (inntekter som ikke er knyttet til de tjenesteytende funksjonene) 96 mill. kr lavere enn gjennomsnittet for gruppe 13. Dette er primært knyttet til eiendomsskatt (60 mill. kr) samt tilskudd til flyktninger4 og øvrige generelle statstilskudd (36 mill. kr). Lavere inntekter vil naturlig resultere i at kommunen også har lavere utgifter til det samlede tjenestetilbudet. Sandefjord har over lang tid hatt et relativt lavt investeringsnivå, og dette medfører tilsvarende lave avskrivninger. Av kommunens 85,8 mill. kr lavere netto driftsutgifter, er 39 mill. kr knyttet til avskrivninger. Uten hensyn til lokale prioriteringer vedrørende fordelinger mellom drift og investering, og kommunens finansielle stilling, kan det forventes at kommunens netto driftsutgifter vil gjenspeile den lave inntektssiden tillagt avviket knyttet til avskrivningene5. Kommunens mindreutgifter i forhold til gruppe 13 var i 2013 på 155 mill. kr, mens de i 2012 utgjorde 138 mill. kr6. Avstanden mellom kommunens netto driftsutgifter og utgiftsnivået i gruppe 13 har dermed blitt betydelig redusert i 2014 i forhold til de foregående årene. En stor del av denne endringen er finansiert ved økt bruk av avsetninger (engangsmidler) i 2014. I tabell 4-1 vises et utvalg KOSTRA-tall for 2014-12. For de ulike tjenesteområdene er netto driftsutgifter per innbygger i målgruppen for Sandefjord stilt opp sammen med tilsvarende tall for gruppe 13. Forskjellen er multiplisert med antall innbyggere i målgruppen i Sandefjord for å gi en indikasjon på hvor mye mer (mindre) Sandefjord kommune ville brukt dersom den forholdsmessige innsatsen skulle vært som i de andre kommunene. KOSTRA-analysen må brukes med varsomhet. Brukergruppene i kommunene er ikke identiske, og tallene angir ikke et mål på den standard på tjenesten som leveres til den enkelte bruker. Tallene gir også kun et øyeblikksbilde for hva situasjonen var i de enkelte år, mens både Sandefjord og de andre kommunene, i ulik grad og til ulike tider, kan ha planlagt og gjennomført endringer som slår ulikt inn i tallene for de enkelte årene. 3 4 5 6 Gruppe 13 er fra 2014 utvidet fra 45 til 49 kommuner. Dette er primært kommuner med mer enn 20.000 innbyggere unntatt de fire største. Gruppe 13 omfatter 1,9 mill. innbyggere, eller om lag 1/3 av landets befolkning, og gjennomsnittlig innbyggertall per kommune er om lag 39.000. I 2011 var kommunens tilskudd til flyktninger om lag 14 mill. kr lavere enn snittet for gruppe 13. Informasjonen ble hentet ut fra data kjøpt fra SSB. Tilsvarende data er ikke kjøpt for senere år. Dette forutsetter at brutto driftsresultat korrigert for avskrivninger i Sandefjord vil ligge om lag på nivå med gruppe 13. Driftsinntektene for 2012 er bl.a. påvirket av at kommunen dette året mottok skatteinntektene fra Anders Jahres dødsbo (dog med tilhørende inntektsutjevning via rammetilskuddet). 10 Vedlegg 1 Registrerte KOSTRA-tall kan gi en indikasjon på hvor kommunen har de største utfordringene med å møte innbyggernes forventninger. Tabell 4-1 kan derfor inngå som en del av beslutningsgrunnlaget for hvordan kommunens ressursinnsats bør prioriteres i kommende år. Tabell 4-1 I tabell 4-1 er netto mindreutgifter summert til 134,5 mill. kr i 2014 (204,4 mill. kr i 2013 og 179,7 mill. kr i 2012). Ettersom ressursbruken per tjeneste fordeles på ulike målgrupper, vil ikke summen for alle tjenestene gi uttrykk for kommunens reelle mer- eller mindreutgifter i forhold til gruppe 13. Da måtte alle tjenesteområdene vært relatert til samme målgruppe, vanligvis antall innbyggere (vist i bilag 3). Bilag 3 viser den reelle differansen mellom ressursinnsatsen i Sandefjord og gjennomsnittet for gruppe 13 i 2014, målt per innbygger og multiplisert opp med Sandefjords innbyggertall. Av bilaget fremgår det at Sandefjord i 2014 brukte 85,8 mill. kr mindre enn gruppe 13 på de ulike tjenesteområdene (155 mill. kr i 2013 og 138 mill. kr i 2012). Kommunens prioriteringer påvirker også bevilgningene på driftsbudsjettet som brukes til å yte tjenester. Sandefjord har over lang tid finansiert store deler av sine investeringer med egne midler uten store låneopptak. Dette bidrar til at Sandefjord sammenliknet med gruppe 13, har lavere netto driftsutgifter per innbygger, ettersom kommunen overfører relativt sett mer fra driftsregnskapet til finansiering av investeringer. Kommunens stabile gjeld sammenliknet med 11 Vedlegg 1 andre kommuners økende gjeld, forklarer deler av gapet mellom kommunens og gruppe 13 sine netto driftsutgifter (tjenesteproduksjon). Kolonnen ”Mer-/mindreutgift i Sandefjord” i tabell 4-1 gir bedre uttrykk for reelle forskjeller i tjenestetilbudet jo større samsvar det er mellom målgruppen brukt i beregningene og faktiske tjenestemottakere. Dette kan illustreres med følgende to eksempler: - Sandefjord brukte 24 mill. kr (om lag 7 %) mindre til barnehager i 2014 enn snittet for gruppe 13. Sandefjord hadde imidlertid 10 % færre innbyggere som var 1-5 år, slik at den totale ressursinnsatsen dividert på antall innbyggere i denne aldersgruppen ligger om lag 4 % over snittet i gruppe 13. Dette forklarer hvordan Sandefjord kunne bruke 12,5 mill. kr mer til barnehager enn gruppe 13 (jf. tabell 4.1) når det sammenliknes med antall innbyggere 1-5 år, samtidig som kommunen brukte 24 mill. kr mindre når det sammenliknes med antall innbygger i alt7. - Sandefjord brukte 57 mill. kr (8 %) mer til pleie og omsorg i 2014 enn snittet for gruppe 13. Sandefjord hadde imidlertid 14 % flere innbyggere som er 67 år og over, slik at den totale ressursinnsatsen dividert på antall innbyggere i denne aldersgruppen lå om lag 5 % under snittet i gruppe 13. Dette forklarer hvordan Sandefjord kunne brukt 44,9 mill. kr mindre enn snittet for gruppe 13 (jf. tabell4.1.) når det sammenliknes med antall innbyggere 67 år og over, samtidig som kommunen brukte 57 mill. kr mer når det sammenliknes med antall innbyggere i alt. Av kommunens netto driftsutgifter i 2014, ble 85 % brukt til de fem tjenesteområdene barnehage (16 %), grunnskole (25 %), pleie og omsorg (37 %), sosialtjenesten (5 %) og barnevern (2 %). For ytterligere informasjon om tjenestetilbudet vises til bilag 3 Analyse av kommunens ressursbruk basert på ureviderte KOSTRA-data for 2014 per 16. mars 2015. 5 FORUTSETNINGER Økonomiplanen vil alltid være preget av usikkerhet som for eksempel den generelle økonomiske utviklingen, regjeringens økonomiske politikk, befolkningsutviklingen i størrelse og alderssammensetning, lønns- og prisstigning, samt utviklingen i finansmarkedene. Om lag 85 % av kommunesektorens inntekter fastsettes indirekte av Stortinget, først og fremst via dets vedtak for skatteopplegget og via bevilgninger over statsbudsjettet. Resterende fastsettes lokalt, først og fremst i form av brukerbetalinger og andre salgs- og leieinntekter. Kommunen har ikke full frihet til selv å øke brukerbetalingene. For eksempel har Stortinget fastsatt hva kommunene maksimalt kan kreve for opphold i barnehage, VAR-avgiftene kan 7 Tabell 4-1 gir inntrykk av at Sandefjords utgifter til barnehageformål gikk vesentlig opp fra 2012 til 2013, og også i 2014. Dette er i og for seg riktig, men ved sammenlikning av utgiftene i 2013 med 2012 bør utgiftene til førskole i 2012 justeres opp med 30,9 mill. kr. Dette skyldes tilskudd til private barnehager i 2011 som lå 21,4 mill. kr høyere enn avregnet tilskudd tilsa, samtidig som antall tilskuddsberettigede barn i de private barnehagene ga en utgift på 9,5 mill. kr mindre enn det var tatt høyde for i regnskapet. 30,9 mill. kr belastet 2011 er korrigert ved tilsvarende inntektsføring i 2012. Utgiftene i 2014 inkluderer 8,5 mill. kr knyttet til anslått avregning av tilskuddet til private barnehager, som basert på den endelige beregningen ikke skal utbetales. Beløpet blir kreditert i regnskapet for 2015. 12 Vedlegg 1 maksimalt kreves til selvkost mm. Sett i lys av dette er regjeringens og Stortingets opplegg for kommuneøkonomien den viktigste forutsetningen for kommunens rammebetingelser, og mer eller mindre bestemmende for volumet og kvaliteten på kommunens samlede tjenestetilbud til innbyggerne. På denne bakgrunn blir lønns- og prisveksten som forutsettes i statsbudsjettet lagt til grunn for kommunens budsjett. Videre er rentefremskrivningene i finansmarkedet retningsgivende for kommunens renteforutsetninger. På tilsvarende måte bygger rådmannens forslag til rammer for 2016 på forutsetninger og signaler som gis i revidert nasjonalbudsjett og kommuneproposisjonen8. Den lokale handlefriheten på inntektssiden begrenser seg derfor i stor grad til å bestemme hvor høye enkelte brukerbetalinger skal være og om kommunen skal skrive ut eiendomsskatt. Med dette som utgangspunkt vil kunnskap om kommunens inntekter og hvordan disse fastsettes være en viktig forutsetning for å forstå de begrensninger og muligheter som gjelder for omfanget av kommunens samlede tjenestetilbud. 5.1 Generelle økonomiske forutsetninger Tabell 5.1-1 viser en samlet oversikt over de generelle forutsetningene som er lagt til grunn i rammesaken. Tabell 5.1-1 Generelle økonomiske foruts. (vekst i %) Konsumprisvekst Lønnsvekst (gj.snitt for alle grupper) Prisvekst på kommunal tjenesteyting Finansinntekter og –utgifter Pengemarkedsrenten (3 md. NIBOR) Avkastning på aksjeplasseringer Kraftfondet, aksjer/renter 2016 2,0 3,1 2,8 2017 2,0 2,0 2,0 2018 2,0 2,0 2,0 2019 2,0 2,0 2,0 1,25 3,25 20 / 80 1,50 3,50 20 / 80 2,00 4,00 20 / 80 2,25 4,25 20 / 80 Forutsatt lønns- og prisvekst er basert på prognoser fra Statistisk sentralbyrå og Norges Bank ettersom verken revidert nasjonalbudsjett eller kommuneproposisjonen gir anslag for dette. Som en beregningsteknisk forutsetning settes lønns- og prisveksten lik den generelle prisveksten i økonomiplanens tre siste år. Ved den årlige rulleringen av økonomiplanen spesifiseres hver av disse tre forutsetningene, og det er primært forventet reallønnsvekst som genererer økte kostnader ved den årlige rulleringen, de såkalte rulleringskostnadene. De siste årene har disse kostnadene ligget mellom 5 og 8 mill. kr. Forventet lav reallønnsvekst i 2016 har bidratt til å redusere rulleringskostnadene til neste år til under 1 mill. kr. Forutsetningen om lik lønns- og prisvekst i kommende periode vil dermed kunne undervurdere den fremtidige kostnadsveksten som er forutsatt i økonomiplanen. Budsjetterte finansinntekter og -utgifter tar utgangspunkt i forutsetningene om nivået på fremtidige pengemarkedsrenter. Forutsatte rentesatser for 2016-19 er basert på forventninger i markedet primo mai. I forhold til forutsetningene for 2016-18 i gjeldende økonomiplan, er 8 Begge dokumentene ble lagt frem 12. mai. Kommuneproposisjonen gir bl.a. signaler om realveksten i kommunesektorens inntekter neste år, som regel målt i forhold til inntektsanslaget for inneværende år slik det legges til grunn i revidert nasjonalbudsjett. 13 Vedlegg 1 satsene redusert med 0,5 % -enheter i 2016-17 og 0,25 % -enheter i 2018. Renten for 2019 ligger 0,25 % -enheter over nivået for 2018. Avkastningen på kraftfondet er basert på reglement for finansforvaltningen som bystyret vedtok i desember 2013 (by.sak 54/13), der aksjeandelen utgjør 20 %. Som lagt til grunn i gjeldende økonomiplan er det forutsatt at aksjemarkedet vil gi en avkastning som ligger 2,0 % -enheter over pengemarkedsrenten. Vektet avkastning på kraftfondet budsjetteres etter dette med en risikopremie på 0,4 % -enheter over forutsatt pengemarkedsrente. Risikopremien har vært 0,8 % -enheter som gjennomsnitt for de siste 15 årene, dvs. etter 1.1.2000. Grovt sett betyr ett prosentpoeng høyere rente økte inntekter på om lag 15 mill. kr per år for kommunen, og omvendt ved en lavere rente. Kommunens renteforutsetninger vil på vanlig måte bli vurdert på nytt når rådmannens endelige budsjettforslag legges fram til høsten. 5.2 Befolkningsfremskrivninger Etterspørselen etter kommunens tjenester følger i stor grad alderssammensetningen av innbyggermassen. Hovedtyngden av kommunesektorens tjenestetilbud går til innbyggere mellom 1 og 18 år og innbyggere som er 67 år og eldre. Endringer i antall barn i barnehageog skolepliktig alder medfører endrede utgifter til hhv. barnehage og undervisning, mens en vekst i antall eldre fører til økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. Hvert år korrigeres rammetilskuddet som følge av endringer i antall og sammensetning av kommunens og landets innbyggere. Det er kommunens andeler, og ikke absolutte størrelser, som påvirker endringene i tilskuddet til kommunen. Gjeldende økonomiplan bygger på forutsetninger om at kommunens sammensetning av aldersgrupper og samlet antall i de kommende årene vil utvikle seg som gjennomsnittet i landet, uten at veksten er tallfestet. I rammesaken har rådmannen nå lagt til grunn SSBs befolkningsfremskrivninger (fra juni 2014), både for landet og Sandefjord. I tillegg er beregnede kostnader knyttet til den demografiske utviklingen, foretatt av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), lagt til grunn. Forventninger om endringer i den demografiske utviklingen vil inngå som en viktig premiss for investeringsbudsjettets prioriteringer. Sandefjords innbyggertall økte med 0,7 % i fjor (fra 44.976 til 45.281) mot 1,1 % for landet. Befolkningsfremskrivninger fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) fra juni 2014 viser følgende anslag for utviklingen i ulike aldersgrupper og totalt for Sandefjord for 20-årsperioden 2015359: 9 Prognosen er basert på MMMM-alternativet: Middels fruktbarhet, levealder, innenlands mobilitet og netto innvandring. I SSBs fremskrevne tall har Sandefjord 45.366 innbyggere per 1.1.2015 mot faktisk registrert antall på 45.281. 14 Vedlegg 1 Tabell 5.2-1 Registrert 1. januar 0 år 1-5 år 6-15 år 16-66 år 67-79 år 80 år + Total 2015 2015 441 436 2 500 2 538 5 537 5 595 29 574 29 600 5 113 5 074 2 116 2 123 45 281 45 366 Befolkningsutvikling SSBs prognoser fra juni 2014 Vekst Vekst Vekst 2015-20 2020-35 2015-35 (%) (%) (%) 2020 2025 2030 2035 472 8% 494 498 499 6% 14 % 2 546 0 % 2 724 2 796 2 804 10 % 10 % 5 811 4 % 5 887 6 076 6 328 9% 13 % 30 657 4 % 31 659 32 559 33 018 8% 12 % 5 715 13 % 6 340 6 599 7 299 28 % 44 % 2 334 10 % 2 675 3 412 3 906 67 % 84 % 47 535 5 % 49 779 51 940 53 854 13 % 19 % Tall per 1. januar 2020 angir prognosen ved utløpet av kommende økonomiplanperiode. I figuren nedenfor er tabell 5.2-1 (ikke 0-åringer) illustrert ved å vise den prosentvise endringen sett i forhold til innbyggertallet per 1. januar 2014: Figur 5.2-1 Befolkningsfremskrivninger for ulike aldersgrupper i Sandefjord 190% 1-5 år 180% 6-15 år 170% 16-66 år 67-79 år 160% 80 og over 150% Sum totalt 140% 130% 120% 110% 100% 2035 2034 2033 2032 2031 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 90% Figuren viser med tydelighet at ”eldrebølgen” starter med en kraftig vekst i aldersgruppen 6779 år, mens veksten i gruppen 80 år og over kommer noe senere i perioden. Denne rammesaken omhandler perioden fram til 1. januar 2020. Antall barn i barnehagealder (1-5 år) forventes å ligge om lag uendret i perioden fram til 2020. 15 Vedlegg 1 Antall barn i grunnskolealder (6-15 år) forventes ved utløpet av kommende økonomiplanperiode å ligge 216 over prognosetallet for 2015. Bak tallet ligger en forventet reduksjon i aldersgruppen 13-15 år (ungdomstrinnet) på 70, mens antallet i gruppen 6-12 år (barnetrinnet) forventes økt med 146 (5 %). KOSTRA-tall viser at om lag 94 % av kommunens innbyggere i aldersgruppen 6-15 år går i kommunale grunnskoler, mens resterende 6 % går i private eller statlige skoler. Befolkningsfremskrivningene tilsier at kapasiteten på ungdomsskolene, når arbeidene på Bugården ungdomsskole er fullført (2015), bør være tilfredsstillende en del år fram i tid. Det er på barnetrinnet kommunen vil møte de største utfordringene, dog ikke i samme grad som antydet i kommuneplanen som baserer seg på SSBs befolkningsfremskrivninger fra juni 2012. Antall innbyggere 16-66 år, dvs. den befolkningsgruppen som yter det største bidraget til kommunens inntektsside, har i hele perioden fram til 2035 en lavere vekst enn kommunen sett under ett. Dvs. denne gruppen vil utgjøre en fallende andel av kommunens innbyggermasse, slik at gruppens ”forsørgerbyrde” vil være økende. I perioden 2015-20 er det ventet at gruppen 67-79 år vil øke med 13 %. Gruppen 80 år og over ventes å få en vekst på 10 % i samme femårsperiode. I perioden 2020-2025 ventes disse gruppene å vokse med hhv. 11 % og 15 %. Gruppen 80 år og over mottar en vesentlig del av kommunens tjenester til pleie og omsorg, og veksten i denne aldersgruppen er særlig stor fra 2023. Med utgangspunkt i dette fremtidsbildet, er det fra flere hold stilt spørsmål om kommunene i framtiden vil kunne opprettholde kvaliteten på tjenesten til den enkelte tjenestemottaker uten endringer i finansieringsordningene slik disse er i dag. Med de planlagte utvidelsene på Nygård, vil kommunens dekningsgrad i institusjonsomsorgen ligge stabilt rundt 17 % i perioden 2014-202010. SSB legger fram oppdaterte befolkningsfremskrivninger i juni 2016. Arbeidsinnvandringen til Norge har vært etterspørselsdrevet, og usikkerheten om det fremtidige nivået på arbeidsinnvandringen er derfor stor. Forutsetningene som legges til grunn har stor betydning for fremskrivningene. 5.3 Forutsetninger for kommuneøkonomien 2015 og 2016 i kommuneproposisjonen I kommuneproposisjonen gjør regjeringen rede for eventuelle korrigerte anslag for kommunesektorens inntekter inneværende år, og den gir signaler om realvekst i inntektsrammene for sektoren som helhet, deler av de øremerkede tilskuddene, samt for de frie inntektene fordelt på kommuner og fylkeskommuner. Gebyrinntekter, renteinntekter og andre inntekter vies liten oppmerksomhet. 5.3.1 Endringer i det økonomiske opplegget for 2015 I forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett, legger regjeringen samtidig fram en egen proposisjon med forslag til omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet. Følgende forhold av betydning for kommunesektoren er forutsatt i disse dokumentene: - Skatteanslaget for kommunesektoren er samlet redusert med om lag 1,6 mrd. kr, hvorav 1,3 mrd. kr er knyttet til kommunene. 10 Antall sykehjemsplasser og heldøgns omsorgsplasser i forhold til antall innbyggere 80 år og over. 16 Vedlegg 1 Det nedjusterte skatteanslaget for landet kombinert med et redusert anslag over kommunens skatteinntekter på 3,7 mill. kr i 2015 og 3,8 mill. kr fra 2016 (jf. 1.tertialsaken), medfører at Sandefjord mister 6,7 mill. kr i 2015 og 6,9 mill. kr per etterfølgende år via inntektsutjevningen i rammetilskuddet. - Regjeringen har nedjustert anslaget for lønnsveksten i 2015 fra 3,3 % som lagt til grunn i statsbudsjettet, til 3,2 % i kommunesektoren. Prisveksten på kommunal tjenesteyting er derfor nedjustert fra 3,0 % til 2,9 %. Lavere kostnadsvekst bidrar isolert sett til å trekke opp realinntektsveksten i 2015 med om lag 0,3 mrd. kr. Partene i tariffoppgjøret i kommunesektoren har blitt enige om et anbefalt forslag med en ramme på 3,1 % for kommunene. I kommunens budsjett for 2015 er det forutsatt 3,3 % i samsvar med statsbudsjettets forutsetning. Rådmannen har ikke foreslått å redusere avsetningen til å dekke årets lønnsoppgjør, men vil vurdere dette ved regnskapsgjennomgangen etter 2. tertial til høsten. - Etter en samlet vurdering av kommuneøkonomien har regjeringen foreslått å styrke kommuneøkonomien i 2015 med 1,1 mrd. kr. Av dette er 0,4 mrd. kr en kompensasjon for lavere skatteinntekter fra uførereformen enn tidligere anslått. De økte overføringene på 1,1 mrd. kr er foreslått fordelt med 907,8 mill. kr til kommunene og 192,2 mill. kr til fylkeskommunene. Av beløpet til kommunene er det foreslått at 853 mill. kr fordeles etter kommunenes andel av skatteinntektene (inkl. inntektsutjevning) i 2014, og at 54,8 mill. kr fordeles som delvis kompensasjon til kommuner som taper på omleggingen av uførebeskatningen. Av dette mottar Sandefjord 7,1 mill. kr i 2015, mens kommunens andel i 2016 er anslått til 8,2 mill. kr. - Fra 1. august 2015 skal det innføres gratis kjernetid i barnehagen for alle 4- og 5-åringer i familier med inntekt under en grense fastsatt av Stortinget. Regjeringen har foreslått å legge inn tidligere bevilgede 51 mill. kr i rammetilskuddet. Sandefjords andel er anslått til 0,4 mill. kr i 2015 og 1,1 mill. kr fra og med 2016. Rammen for skole- og barnehageetaten er foreslått økt tilsvarende. - Fra 1. mai 2015 er det innført et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehage. Innføringen av denne ordningen medfører økte administrative utgifter i en overgangsperiode. Regjeringen har foreslått en engangsbevilgning på 41,7 mill. kr i 2015 for å kompensere kommunene. Sandefjords andel er anslått til 0,3 mill. kr. - Fra 1. juli 2015 er elavgiften foreslått økt med 0,5 øre/kWh. I tillegg innføres fritak for moms ved leasing av elbiler, og fritaket forventes gitt virkning fra 1. juli. Disse endringene medfører en anslått merutgift på 0,1 mill. kr i 2015 og 0,2 mill. kr fra og med 2016. Ovenstående reduserer kommunens budsjetterte netto inntekter med 3,1 mill. kr i 2015 og med 2,7 mill. kr per etterfølgende år. Dette er innarbeidet i tertialsaken. Regjeringen har også foreslått å bevilge 40 mill. kr for å dekke engangskostnader ved sammenslåing av Stokke, Andebu og Sandefjord. Midlene vil via kommunens budsjett bli satt til et fond som disponeres av fellesnemnda (bystyrets andre møte 05.02.15, sak 1/15 17 Vedlegg 1 Etablering av fellesnemnd)11. De økonomiske konsekvensene av sammenslåingen er ikke innarbeidet i denne rammesaken. 5.3.2 Det økonomiske opplegget for 2016 Hovedpunktene i kommuneopplegget for 2016 er: - Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2016 på mellom 6 og 7 mrd. kr. Veksten er regnet i forhold til anslag på kommunesektorens inntekter i revidert nasjonalbudsjett 2015. - Av den totale inntektsveksten legges det opp til en realvekst i de frie inntektene (skatt og rammetilskudd) på mellom 4,5 og 5 mrd. kr, hvorav fylkeskommunene får 0,5 mrd. kr, mens kommunene får mellom 4,0 og 4,5 mrd. kr. Av realveksten for kommunene er 200 mill. kr begrunnet i en ytterligere satsing på helsestasjons- og skolehelsetjenesten12. Videre er 400 mill. kr av veksten begrunnet med en økt satsing på rusfeltet13, og 400 mill. kr til fleksibelt barnehageopptak. Beregningsmessig har rådmannen lagt til grunn en realvekst for kommunene på 4,25 mrd. kr. - Regjeringen har poengtert at inntektsveksten i 2016 må sees i sammenheng med konsekvenser av den demografiske utviklingen. Beregninger utført av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) tilsier at kommunesektoren kan få merutgifter i 2016 på om lag 2,1 mrd. kr knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette vil om lag 1,7 mrd. kr finansieres innenfor veksten i de frie inntektene. Hele beløpet er knyttet til kommunene. - Regjeringen har estimert veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader til om lag 0,9 mrd. kr. Dette anslaget tar høyde for en innstramming på de økonomiske beregningsforutsetningene for regnskapsåret 2016 (250 mill. kr) og en vekst i amortiseringskostnadene (650 mill. kr). Rådmannen har anslått at 800 mill. kr av veksten i pensjonskostnadene vil falle på kommunene. Dersom veksten i de frie inntektene til kommunene blir på 4,25 mrd. kr slik rådmannen beregningsmessig har lagt til grunn, vil kommunenes handlefrihet neste år øke med 0,75 mrd. kr. I kommuneproposisjonen varsler regjeringen om ulike endringer i regelverk, oppgavefordelinger mellom forvaltningsnivåene og eventuelle innlemminger av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. I mangel av tilstrekkelig grunnlag for å beregne de økonomiske konsekvenser for Sandefjord, vil dette først bli innarbeidet i økonomiplanen når vi kjenner de konkrete forslagene slik de vil inngå i statsbudsjettet for 2016. Dette gjelder bl.a.: 11 12 13 I tillegg vil den nye kommunen få utbetalt 30 mill. kr i reformstøtte etter at sammenslåingen har trådt i kraft 1. januar 2017. Av realveksten i de frie inntektene i 2014 og 2015 var hhv. 180 mill. kr og 270 mill. kr begrunnet med styrking av tjenesten. Regjeringen vil legge fram en ny opptrappingsplan som skal bidra til kapasitet og kvalitet i tilbudet til personer med rusproblemer. 18 Vedlegg 1 - Regjeringen har foreslått å overføre skatteoppkreverfunksjonen (skatteinnkreving, føring av skatteregnskapet og arbeidsgiverkontroll) fra kommunene til Skatteetaten med virkning fra 1. januar 2016. - Stortinget vedtok 24. mars 2015 å innføre plikt til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Lovendringen vil tre i kraft så snart som mulig etter at eventuelle merkostnader for kommunene er dekket. - For å bidra til at barn og unge som trenger det, får hjelp fra barnevernet er det i perioden 2011-2015 øremerket til sammen 627 mill. kr til det kommunale barnevernet. Regjeringen tar sikte på å videreføre det øremerkede tilskuddet i 2016. - I tråd med samhandlingsreformen får kommunene fra 1. januar 2016 plikt til å sørge for øyeblikkelig hjelp med døgnopphold for pasienter med somatiske sykdommer. Dette medfører at øremerkede midler over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett innlemmes i kommunenes frie inntekter fra 1. januar 2016. Anslått økt rammetilskudd til Sandefjord inngår i de budsjetterte nettoutgiftene knyttet til det nye lokalmedisinske senteret (LMS). (I tillegg tar regjeringen sikte på å innføre en plikt for kommunene til å sørge for øyeblikkelig hjelp med døgnopphold for pasienter og brukere med psykiske lidelser og rusproblemer fra 2017.) - I forbindelse med statsbudsjettet for 2016 tar regjeringen sikte på å legge fram en ny demensplan for å bedre tjenestetilbudet til personer med demens og deres pårørende og et nytt kompetanseløft for perioden 2016-2020. Kompetanseløftet skal omfatte hele den kommunale helse- og omsorgstjenesten. De budsjettmessige konsekvensene av signalene gitt i kommuneproposisjonen er innarbeidet i rammesaken og oppsummert i tabell 5.3.2-1. Tabellen viser både konsekvenser av kommuneproposisjonen og hva dette utgjør utover forutsetningene i gjeldende økonomiplan: Tabell 5.3.2-1 Konsekvenser av kommuneproposisjonen for Sandefjord 2016 2017 2018 2019 1,8 4,4 3,1 26,9 36,2 1,1 37,3 1,8 4,4 7,5 26,9 40,6 1,1 41,7 1,8 4,4 7,5 26,9 40,6 1,1 41,7 1,8 4,4 7,5 26,9 40,6 1,1 41,7 1,8 4,4 3,1 9,3 1,8 4,4 7,5 13,7 1,8 4,4 7,5 13,7 1,8 4,4 7,5 13,7 Netto økte innt. knyttet til kommuneproposisjonen 28,0 28,0 28,0 28,0 Tar ut tidl. forutsatt realvekst i frie inntekter 2016 22,1 22,1 22,1 22,1 5,9 5,9 5,9 5,9 (beløp i mill. 2016-kr)) Realvekst frie innt. 2016: Til skolehelse- og helsestasjonstjeneste (0,2 mrd. kr) Til opptrapping på rusfeltet (0,4 mrd. kr) Til fleksibelt barnehageopptak (0,4 mrd. kr) Til demografi, pensjon og annet (3,25 mrd. kr) Realvekst frie inntekter 2016 Div. endr. innenfor rammetilskuddet og oppgaveendr.m.m. Vekst i frie inntekter Til styrket helsestasjons- og skolehelsetjeneste Til opptrapping på rusfeltet Til fleksibelt barnehageopptak Sum kostnadsøkninger Inntekter utover forutsetningene i gjeldende øk.plan Inntektsveksten i 2016-19 sett i forhold til forutsetningene i gjeldende økonomiplan, er disponert i de foreslåtte budsjettrammene (jf. tabell 2.2-1). 19 Vedlegg 1 Realveksten i de frie inntektene neste år er forutsatt gitt som en kombinasjon av økte skatteinntekter og økt rammetilskudd. Kommunens andel av 200 mill. kr til skolehelse- og helsestasjonstjenesten, er anslått til 1,8 mill. kr, andelen av 400 mill. kr til økt satsing på rusfeltet er anslått til 4,4 mill. kr, mens andelen av 400 mill. kr til fleksibelt barnehageopptak er anslått til 3,1 mill. kr. De ulike andelene er en følge av at beløpene fordeles etter ulike nøkler. Det er i tillegg forutsatt at midlene knyttet til barnehager gjelder høsthalvåret 2016 og at det derfor kan forventes helårseffekt fra 2017. Inntil videre har rådmannen lagt tilsvarende midler inn i rammene til helse- og sosialetaten og skole- og barnehageetaten. I 2015 får kommunene 333 mill. kr til mer fleksibelt barnehageopptak (3400 plasser) som del av realveksten i de frie inntektene. Gjeldende økonomiplan forutsetter at midlene gis helårseffekt fra 2016. Kommuneproposisjonen gir ingen avklaring hvorvidt de varslede 400 mill. kr til fleksibelt barnehageopptak skal dekke helårseffekten av bevilgningen knyttet til 2015 eller om det legges opp til at ytterligere flere barn skal få plass i barnehagene. Rådmannen har forutsatt ytterligere vekst i antall plasser. Som et resultat av omdisponeringer innenfor de ulike delene av rammetilskuddet, primært via redusert skjønnstilskudd til fordel for innbyggertilskuddet, er det anslått at Sandefjords tilskudd vil bli økt med 1,1 mill. kr fra neste år. Stortinget behandler kommuneproposisjonen 16. juni og revidert nasjonalbudsjett med tilhørende forslag om omdisponeringer på årets statsbudsjett, 19. juni. I kommuneproposisjonen varsler regjeringen nivået på kommunesektorens inntekter i 2016. Det betyr at dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2015 endres når statsbudsjettet legges frem i oktober, vil inntektsveksten fra 2015 til 2016 kunne bli endret uten at inntektsnivået i 2016 endres fra nivået i kommuneproposisjonen. 5.3.3 Forutsetninger om vekst i kommuneøkonomien etter 2016 Regjeringen begrunner den årlige realveksten i de frie inntektene med økte kostnader knyttet til den demografiske utviklingen, forventet vekst i pensjonskostnadene og øvrige forutsetninger og bindinger knyttet til kommunenes tjenestetilbud. Rådmannens forutsetninger om realvekst i de frie inntektene for årene 2017-19 er oppsummert i tabellen nedenfor: Tabell 5.3.3-1 Realvekst i frie inntekter 2017-19 (beløp i forhold til 2016 (mill. 2016-kr)) Realvekst frie innt. 2017, demografi Realvekst frie innt. 2018, demografi Realvekst frie innt. 2019, demografi Realvekst frie innt. 2017-19, demografi Realvekst frie innt. 2017-19, pensjon Realvekst frie inntekter 2017-19 20 2017 2018 2019 12,8 12,8 18,6 12,8 3,6 16,4 31,4 7,2 38,6 12,8 18,6 26,5 57,9 10,8 68,7 Vedlegg 1 Forutsetningene om vekst i kommuneøkonomien etter 2016 gir isolert sett kommunen en betydelig inntektsøkning. Når disse inntektene sammenstilles med tilhørende budsjetterte utgifter, synliggjøres hvor stor del av veksten som er disponert til andre formål eller dekket av andre midler (tabell 5.3.3.-2): Tabell 5.3.3-2 Demografi: Realvekst i frie inntekter og budsjetterte merutgifter 2017-19 (beløp i forhold til 2016 (mill. 2016-kr)) Realvekst frie inntekter 2017-19, demografi - Sjablonmessig andel til finanskostnader (10 %) = Realvekst til styrkinger på driftsbudsjett (90 %) - Res. til økte demografikostnader i 2017-19 (tilleggsbevilgn.) = Disp. til annet enn demogr. vekst 2017 2018 2019 12,8 1,3 11,5 3,6 7,9 31,4 3,1 28,3 7,1 21,2 57,9 5,8 52,1 30,9 21,2 Kostnadene knyttet til den demografiske utviklingen i Sandefjord er basert på SSBs befolkningsfremskrivninger for landet og Sandefjord. Kostnadene tar utgangspunkt i kommunesektorens faktiske driftsutgifter. Det tas ikke hensyn til et økt investeringsbehov som følge av befolkningsveksten på annet vis enn via avskrivningskostnader. Grove anslag antyder at om lag 90 % av kompensasjonen til økte demografikostnader kan knyttes til ordinære driftsutgifter, mens resterende 10 % vil dekke finanskostnader knyttet til investeringer. Tabell 5.3.3-2 viser at en vesentlig andel av det økte tilskuddet kommunen forventer å få i 2017 og 2018 til å dekke økte kostander knyttet til den demografiske veksten, allerede er forhåndsdisponert (gjeldende økonomiplan). Midlene bidrar til å dekke økonomiplanens samlede utgifter mens bare en mindre del er reservert til å kompensere for merutgifter der veksten kan forventes å komme. Dette kan sees på som en kombinasjon av et ”skjult” innsparings- og effektiviseringskrav. På den annen side forutsetter investeringsbudsjettet at det lokalmedisinske senteret vil medføre økte, årlige driftsutgifter på 9,5 mill. kr fra 2017, og tilsvarende vil utvidelsene på Nygård medføre økte driftsutgifter på 22 mill. kr fra 2018. Disse tiltakene inneholder også elementer som er knyttet til den demografiske veksten. Budsjettert realvekst i 2019 er ikke forhåndsdisponert på annet vis enn at 90 % av midlene ligger som del av rammen for tilleggsbevilgninger. Tabell 5.3.3-3 Pensjon: Realvekst i frie inntekter og budsjetterte merutgifter 2017-19 (beløp i forhold til 2016 (mill. 2016-kr)) Realvekst frie inntekter 2017-19, pensjon - Vekst i pensjonskostnadene 2017-19 (fordelt pr.avvik) = Kostnader dekket utover komp. gitt via frie innt. 2017-19 2017 2018 2019 3,6 10,1 6,5 7,2 14,9 7,7 10,8 21,0 10,2 Tabell 5.3.3-3 viser at den budsjetterte veksten i kommunens pensjonskostnader for 2017-19 er mer enn dobbelt så stor som budsjettert kompensasjon gitt via de frie inntektene. Det er stor usikkerhet i hvilken grad fremtidig realvekst i de frie inntektene vil ta høyde for veksten i kommunenes pensjonskostnader. Dette følger av regjeringens bemerkninger om at lavt rentenivå over tid har medvirket til veksten i pensjonspremier og –kostnader, samtidig som kommunene har fordeler av det lave rentenivået. I tillegg er det understreket at kommunene har et selvstendig ansvar for pensjon som del av lønns- og avtalevilkårene i kommunene. 21 Vedlegg 1 6 BUDSJETTRAMMER FOR ØKONOMIPLANEN 2016-2019 Årsbudsjett og økonomiplan inndeles begge i en drifts- og investeringsdel. All tilgang og bruk av midler i løpet av året som vedrører kommunens virksomhet skal fremgå av drifts- og investeringsregnskapet. Hovedtallene i driftsbudsjettet er vist i tabell 6-1. Som følge av bestemmelsene i kommuneloven kan ikke ”Overført til investeringer” være negativt. Investeringsbudsjettet har rammer for investeringsprosjektene, tomtefelt, havnevesenet og diverse kapitalformål. Disse fire rammeområdene kommenteres i kapittel 8 Investeringsbudsjettet. Hovedtallene for investeringsprosjektene er vist i tabell 6-2. Tabellen viser bl.a. hvordan den foreslåtte rammen for investeringsprosjektene finansieres med overføringer fra driften, bruk av fond og nye lån14. I tabell 6.1 og 6.2 er regnskapet for 2014 uttrykt i 2014-kr, justert budsjett for inneværende år, inkludert endringer i 1.-tertialsaken, er uttrykt i 2015-kr, mens beløp for 2016-19 er uttrykt i 2016-kr15. Driftsbudsjettet inkluderer foreløpige anslag for drifts- og finanskostnader knyttet til den beregningstekniske rammen for investeringsprosjektene i kommende 4-årsperiode16. Tabell 6-1 DRIFTSBUDSJETT (budsjettskjema 1A, forenklet) (beløp 2016-19 i 1 000 2016-kr) Skatteinntekter Rammetilskudd Frie inntekter Kraftfondets avkastning Renteinntekter (ex. kraftfondet) Utbytte Netto lånerenter Avdrag Netto finansinnt./ -utgifter Netto avsetninger Overført til investeringer Til fordeling drift Sum fordelt til drift (skjema 1B) Merforbruk/mindreforbruk 14 15 16 Regnsk. 2014 Budsjett 2015 BUDSJETT 2017 2018 2016 -1 022 648 -1 083 321 -2 105 969 -1 064 400 -1 073 800 -2 138 200 -1 121 100 -1 105 000 -2 226 100 -1 121 100 -1 124 500 -2 245 600 -1 121 100 -1 146 700 -2 267 800 -1 121 100 -1 176 800 -2 297 900 -66 440 -19 215 -4 772 6 838 18 000 -65 589 -23 500 -20 873 13 692 18 000 -12 681 -18 000 -7 477 4 738 18 000 -2 739 -20 300 -7 087 5 602 17 647 -4 138 -25 200 -8 455 7 090 17 301 -9 264 -27 300 -8 362 7 661 16 962 -11 039 -19 342 62 176 -2 128 724 809 66 070 -2 084 002 782 73 391 -2 154 666 1 018 83 127 -2 165 593 1 479 76 111 -2 199 474 1 479 67 792 -2 239 668 2 050 936 2 084 002 2 154 666 2 165 593 2 199 474 2 239 668 2019 77 787 Kommunale regnskap avviker fra regnskapene til selskaper som følger regnskapsloven (Norsk Standard). De viktigste avvikene er knyttet til avdrag på lån, avskrivninger og anordningsprinsippet. All tilgang på og bruk av midler i løpet av året som vedrører kommunens virksomhet skal fremgå av drifts- eller investeringsregnskapet. Sammenlikninger av beløp i regnskap 2014, (justert) budsjett 2015 og økonomiplanen kompliseres bl.a. som følge av: ulikheter i kroneverdier: 1) at regnskapstallene inkluderer regnskapsmessige mer-/mindreforbruk, 2) at tidspunkt for endringer i tjenestetilbudet kan gi del- og helårseffekter, 3) endringer i pris- og/eller volumendringer og 4) at endringer i oppgavefordelinger mellom ulike forvaltningsnivåer, regelendringer, innlemming av øremerkede tilskudd m.m. kan medføre endringer i rammetilskuddet og bevilgninger til etatene (”Sum fordelt til drift”). Drifts- og finanskostnader knyttet til investeringsprosjektene er tatt inn i oversikten for å gi et foreløpig helhetsbilde. Ettersom det ikke er tatt endelig stilling til hvilke prosjekter som vil inngå i investeringsbudsjettet, vil det på nåværende tidspunkt ikke være mulig eksakt å angi hvilke driftskonsekvenser prosjektene vil medføre. Driftskonsekvenser av investeringer er derfor anslått med utgangspunkt i gjeldende økonomiplan. 22 Vedlegg 1 Tabell 6.1 illustrerer sammenhengen mellom kommunens løpende inntekter og hvordan disse fordeles på løpende drift og nye investeringer. Rammen for investeringsprosjektene finansieres med midlene fra driftsbudsjettet (”Overført til investeringer”), og i tillegg ved bruk av fond og lån. Kommunens lånepolitikk tilsier at ordinær gjeld til investeringer ikke skal øke17. Ambisjonen er dermed å begrense opptak av nye lån til størrelsen på avdragene. Bystyret har tidligere forutsatt at disposisjons- og kapitalfondet generelt skal ha en samlet rest ved utløpet av økonomiplanperioden på om lag 10 mill. kr til uforutsette formål. Så lenge kommunen ikke bruker av kraftfondets hovedstol, vil bruk av fondsmidler til finansiering av investeringer som regel begrenses av saldoen på disposisjons- og kapitalfondet (jf. bilag 1 Kommunens fond). I sum innebærer disse retningslinjene at kommunens investeringsvolum og etatenes tjenestetilbud er gjensidig avhengig av hverandre: økt bruk på et område gir redusert bruk andre steder. Rådmannen har ved fremlegg av denne rammesaken, ikke funnet rom for å kunne anbefale at realverdien av kraftfondets hovedstol opprettholdes for fremtiden, jf. by.sak 77/14. Med forutsatte lån og bruk av fond gir etatenes driftsrammer rom for et netto investeringsvolum på 469 mill. kr i kommende 4-årsperiode, fordelt på de ulike årene med finansiering som vist i tabell 6-2. Investeringsrammen er kommentert i kapittel 8. Tabell 6-2 INVESTERINGSPROSJEKTER (beløp 2016-19 i 1 000 2016-kr) Investeringsprosj. (netto) Finansiering: Overført fra drift Bruk av fond Bruk av lån Regnsk. 2014 Budsjett 2015 2016 BUDSJETT 2017 2018 150 006 275 599 161 000 103 000 78 000 127 000 469 000 62 176 23 389 64 441 66 070 173 529 36 000 73 391 87 609 - 83 127 19 873 - 76 111 1 889 - 67 792 42 246 16 962 300 421 151 617 16 962 2019 Sum 2016-19 Samlet investeringsramme for årene 2016-19 utgjør 469 mill. kr. Dette er 38 mill. kr mindre enn beløpet på 507 mill. kr (2015-kr) i gjeldende økonomiplan for 2015-18. Investeringsrammen for 2016-19 på 469 mill. kr er 161 mill. kr større enn investeringsrammen for 201618 i gjeldende økonomiplan. Tabell 6.3 viser hvordan driftsbudsjettet står seg i forhold til de tre økonomiske siktemålene som er satt (jf. kapittel 4, Kommunens økonomiske politikk). 17 Etter at enkelte formål vurderes særskilt og holdes utenfor denne lånerammen, jf. omtale i kapittel 3. 23 Vedlegg 1 Tabell 6-3 Ø KO N O M IPLAN E N I F O RH O LD T IL DE Ø KO N O M ISKE M ÅLE N E (beløp 2016-19 i 1 000 2016-kr) 1 Frie inntekter Etatenes netto driftsutg. (fordelt til drift) Frie innt. utover etatenes netto driftsutg. Etatenes netto driftsutg. utover frie innt. Frie innt. ift. etatenes netto driftsutg. 2 Kraftfondets avkastning Overført fra drift til investeringer Overført utover kraftfondets avk. Kraftfondsmidler til drift Andel av kraftfondets avk. til inv.: 3 Nye lån Avdrag på lån Redusert gjeld Økt gjeld Avdrag på lån i % av nye lån Regn. 2014 Just. bud. 2015 2016 2 105 969 2 050 936 55 033 - 2 138 200 2 084 002 54 198 - 2 226 100 2 154 666 71 434 - 103 % 66 440 62 176 4 264 103 % 23 500 66 070 42 570 - 94 % 64 441 18 000 46 441 100 % 36 000 18 000 18 000 28 % 50 % BUDSJETT 2017 2018 103 % 18 000 73 391 55 391 100 % 18 000 18 000 ∞ 2 245 600 2 165 593 80 007 104 % 20 300 83 127 62 827 100 % 17 647 17 647 ∞ 2019 2 267 800 2 199 474 68 326 103 % 25 200 76 111 50 911 100 % 17 301 17 301 ∞ 2 297 900 2 239 668 58 232 103 % 27 300 67 792 40 492 100 % 16 962 16 962 100 % Tabell 6-3 viser at mål nr. 1, om at etatenes netto driftsutgifter ikke skal være større enn de frie inntektene, innfris med god margin for alle år i kommende periode. Mål nr. 2, om at kraftfondets avkastning ikke skal brukes til drift, innfris også med god margin for alle år i kommende periode. Mål nr. 3, som sier at ordinær gjeld til investeringer ikke skal øke, er oppfylt for hvert år i kommende fireårsperiode, ettersom avdrag på lån ikke overstiger nye lån. Til finansiering av investeringer i 2014 brukte kommunen 64 mill. kr i lån, og i 2015 er det budsjettert med lån på 36 mill. kr, mens avdragene i disse årene var på 18 mill. kr per år. I tråd med forutsetningene i gjeldende økonomiplan er det ikke budsjettert med nye lån i 2016-18. Dermed vil kommunens gjeld fra utløpet at 2018 igjen være på nivå med gjelden ved utløpet av 2013 (363 mill. kr). I tråd med tidligere forutsetninger er det budsjettert med bruk av fond til finansiering av investeringer slik at det ved utløpet av kommende økonomiplanperiode står igjen om lag 10 mill. kr til sammen på disposisjons- og kapitalfondet. Dette er relativt lite ettersom det erfaringsmessig vil være behov for en buffer til uforutsette og/eller ikke ferdig utredede saker med økonomiske konsekvenser. Det er ikke avsatt spesifiserte midler med bakgrunn i de erstatningssakene som er fremmet eller til mulig innløsing av investeringer ved campingplasser. Kommunens virksomhet har ”evighetens perspektiv”. Det er derfor viktig at økonomiplanen innrettes på en måte som legger til rette for en varig økonomisk balanse også etter utløpet av den kommende fireårsperioden. Budsjettrammene for 2019 tilsier at kommunen kan planlegge med årlige investeringer på om lag 85 mill. 2016-kr (summen av driftsbudsjettets avdrag og 24 Vedlegg 1 overføring til investeringer i 2019). Dette er 10 mill. kr mindre enn gjeldende økonomiplan (2015-kr) viser for 201818. I kapittel 7 og 8 kommenteres hhv. driftsbudsjettet med finansposter og investeringsprosjektene ytterligere. 7 DRIFTSBUDSJETTET I rammesaken forholder rådmannen seg til etatenes netto driftsbudsjetter. På nåværende tidspunkt er derfor store deler av budsjettet ikke spesifisert på brutto utgifter og inntekter. En samlet fremstilling av kommunens brutto inntekter og utgifter vil framgå i rådmannens endelige budsjettforslag som legges frem til høsten. 7.1 Kommunens løpende inntekter Kommunens løpende inntekter består av frie inntekter (skatt og rammetilskudd), driftsinntekter som inngår i etatenes driftsrammer og finansinntekter. De frie inntektene omtales som "frie" fordi det ikke ligger noen binding i disponeringen av dem. Skatteinntektene omtales i kapittel 7.1.1 og rammetilskuddet i kapittel 7.1.2, mens finansinntektene omtales i kapittel 7.3 Finansbudsjettet. Etatenes driftsinntekter blir ikke omtalt spesifikt i rammesaken. Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner, og dets primære oppgaver er å utjevne de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner. Dette skal ivaretas først og fremst gjennom ordningen med utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov og utjevning av skatteinntekter, samt ved fordeling av ulike regionalpolitiske tilskudd. Det er store variasjoner i kommunenes skattegrunnlag, og dette skaper store forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller i kommunenes skatteinntekter blir, i motsetning til forskjeller i utgiftsbehov, bare delvis utjevnet gjennom inntektsutjevningen. Forskjeller i inntektsnivå er den viktigste forklaringsfaktoren for at innbyggerne i Norge får ulikt tjenestetilbud fra kommunene. For å sikre en viss jevnhet ved fordeling av inntekter mellom landets kommuner og ved å utjevne uønskede forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene, la regjeringen opp til at skattens andel av samlede inntekter for kommunene skulle utgjøre om lag 40 % i 2015. Regjeringen planlegger en skatteandel på 40 % også i 2016. For å gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for lokal næringsutvikling og føre en mer aktiv næringspolitikk, vil regjeringen at kommunene fra 2017 skal få tilbakeført en andel av verdiskapningen som skjer lokalt. I stedet for å bruke tidligere modeller for kommunal selskapsskatt med deres svakheter, har regjeringen foreslått at en del av den lokale verdiskapningen skal tilbakeføres til kommunene gjennom en indirekte modell basert på vekst i lønnsgrunnlaget i private foretak over en periode på fire, rullerende år. Det foreslås en moderat innføring ved at samlet beløp i 2017 skal tilsvare om lag 1 prosentpoeng av skattesatsen på 27 prosent for selskaper. I 2013 utgjorde dette om lag 2,9 mrd. kr. Da den kommunale selskapsskatten ble avviklet i 1999, fikk kommunene 4,25 prosentenheter av den daværende skattesatsen på 28 prosent. I perioden 2005-08 var samlet beløp som tilfalt kommunene, basert på 3,5 prosent18 Budsjettet for 2018 inneholder i gjeldende økonomiplan en avsetning på 3,4 mill. kr til disposisjonsfondet. Denne avsetningen samt summen av driftsbudsjettets avdrag og overføring til investeringer utgjør i alt 95 mill. kr. 25 Vedlegg 1 enheter av skattesatsen på 28 prosent. Den nye inntekten vil tildeles gjennom rammetilskuddet, men utjevnes på linje med øvrige kommunale skatteinntekter. Regjeringen mener at den nye modellen vil gi et mer stabilt grunnlag for den nye inntekten enn ved den tradisjonelle selskapsskatten. Ettersom det tidligere ikke er dokumentert noen sammenheng mellom kommunal selskapsskatt og lokal næringsutvikling, er rådmannen i tvil om den nye modellen vil gi den effekten som regjeringen begrunner tilbakeføring av selskapsskatten med. Rådmannen vil også bemerke at det regjeringen omtaler som en ny inntekt, ikke vil gi kommunene en samlet inntektsøkning, ettersom skatteinntektene fra personer vil bli tilsvarende redusert. Hver enkelt kommune kan heller ikke beregne sin andel av den nye selskapsskatten før tall for alle kommuner foreligger. Det siste er en klar ulempe når kommunenes økonomiplaner fastsettes, og jo større andel selskapsskatten utgjør av samlede skatteinntekter, desto større risiko vil det være knyttet til økonomiplanens inntektsforutsetninger. I kommuneproposisjonen for 2017, som legges fram våren 2016, vil regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. I den gjennomgangen vil alle elementene i inntektssystemet bli vurdert, inkludert skattens nåværende andel av kommunesektorens samlede inntekter på 40 %. Inntektssystemet vil også bli vurdert i sammenheng med kommunereformen. 7.1.1 Skatteinntekter Rådmannens skatteprognose for de neste årene blir med forutsetninger som omtalt foran, som vist i tabell 7.1.1-1: Tabell 7.1.1-1 Skatteinntekter for 2015-19 + + = Prognose for 2015 komp. for lønns- og prisvekst (deflator 2,8 %) andel av realvekst i frie inntekter (3,4 mrd. kr av 4,25 mrd. kr) Prognose for 2016-19 1.064,4 mill. kr 29,8 mill. kr 26,9 mill. kr 1.121,1 mill. kr Figur 7.1.1-1 viser utviklingen i skatteinntektene per innbygger i Sandefjord i forhold til landsgjennomsnittet for perioden 2005-2014, med anslag for inneværende år og 2016-201919: 19 Skattetallene inkluderer kommunens andel av selskapsskatten for 2005-08 selv om denne skattarten de årene ble utbetalt som en del av rammetilskuddet. 26 Vedlegg 1 Figur 7.1.1-1 105,0 % Skatt per innbygger i Sandefjord (i prosent av landsgjennomsnittet) 100,0 % 95,0 % 90,0 % 85,0 % 80,0 % 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Prosent 92,1 93,6 92,3 93,3 91,8 92,3 89,3 100, 90,1 90,1 90,1 90,1 90,1 90,1 90,1 Sandefjords skatteinntekter per innbygger utgjorde i 2014 90,1 % av landsgjennomsnittet. Gjeldende økonomiplan forutsetter skatteinntekter på 89,5 % av landsgjennomsnittet i 201518. I 1.-tertialsaken i år reduseres skatteprognosen både for Sandefjord og landet slik at årets budsjetterte skatteinngang økes til 90,1 % av landsgjennomsnittet. Dette nivået er også lagt til grunn for årene 2016-19. Via inntektsutjevningen i rammetilskuddet får kommuner med skatteinntekter over 90 % av landsgjennomsnittet per innbygger, kompensert 60 % av differansen opp til landsgjennomsnittet. Kommuner med mindre enn 90 % av landsgjennomsnittet, blir i tillegg kompensert med ytterligere 35 % av differansen mellom grensen på 90 % av landsgjennomsnittet og egne skatteinntekter. Det framlagte budsjettet tilsier at Sandefjords skatteinntekter bare ligger 0,8 mill. kr over grensen på 90 %. Dette betyr at en eventuell reduksjon i kommunens skatteinntekter i stor grad vil bli kompensert via rammetilskuddet, mens kommunen vil beholde 40 % av en eventuell økt skatteinntekt. Alt regnet i forhold til gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger i landet. Hovedregelen i skatteloven er at bystyrets vedtak om skattesatser må gjøres før 1. november i året før inntektsåret, dvs. før Stortinget fastsetter de maksimale kommunale skattesatsene ved behandlingen av statsbudsjettet for neste år. Bystyret vedtar neste års budsjett i desember. Er vedtak om skattesatser ikke gjort innen den fastsatte fristen, skal foregående års vedtak gjelde ved utskriving av forskudd på skatt. Som en generell bestemmelse gjelder maksimumssatsene når ikke lavere satser er vedtatt av bystyret. 7.1.2 Rammetilskudd Endringene i rammetilskuddet for 2016-19 i forhold til gjeldende økonomiplan er oppsummert i tabell 7.1.2-1: 27 Vedlegg 1 Tabell 7.1.2-1 Rammetilskudd (beløp 2016-19 i mill. 2016-kr) Tilskudd i gjeldende økonomiplan (beløp i mill. 2015-kr) Uendret realverdi (nominelt tillegg anslått til 2,8 %) Tilskudd i gjeldende økonomiplan (beløp i mill. 2016-kr) 2016 1 086,0 30,4 1 116,4 2017 1 106,2 31,0 1 137,2 2018 1 127,7 31,6 1 159,3 2019 1 127,7 31,6 1 159,3 Realvekst i frie inntekter 2019 som for 2016-18 i gjeldende øk.plan Komp. for endr. i IS 2011, nominelt uendret tilskudd Sum endringer i 1.-tertialsaken med videreføringseffekt KP: Realvekst, 200 mill. kr til skolehelse- og helsestasjonstjenesten KP: Realvekst, 400 mill. kr til rusfeltet KP: Realvekst, 400 mill. kr til mer fleksibelt barnehageopptak KP: Realvekst, -150 mill. kr KP: Realvekst skatt (3,4 mrd. kr) gir økt innt. utj. og kostn. innt.utj. KP: O.f. 141 mill. kr fra skjønn til innb.tilsk. KP: Avrundinger KP: Realvekst, trekker ut tidligere forutsetning Realvekst 2016: Demografi (SSBs prognoser), forv. endr. i kriteriene Realvekst 2017-19: Demografi (SSBs prognoser) Realvekst 2017-19: Demografi, tar ut gamle forutsetninger Sum endringer Rammetilskudd -0,1 2,1 1,8 4,4 3,1 -1,3 1,3 1,2 -0,1 -22,1 -1,7 -11,4 1 105,0 -0,1 2,1 1,8 4,4 7,5 -1,3 1,3 1,2 -0,1 -22,1 -1,7 12,8 -18,5 -12,7 1 124,5 -0,1 2,1 1,8 4,4 7,5 -1,3 1,3 1,2 -0,1 -22,1 -1,7 31,4 -37,0 -12,6 1 146,7 22,1 -0,1 2,1 1,8 4,4 7,5 -1,3 1,3 1,2 -0,1 -22,1 -1,7 57,9 -55,5 17,5 1 176,8 Kompensasjon for endringer i inntektssystemet i 2011 gis med 5,3 mill. kr som et uendret nominelt beløp fram til neste revisjon av inntektssystemet. Dette gir en reell reduksjon på 0,1 mill. kr neste år. Ad videreføringene fra 1. tertialsaken vises til egen saksutredning. Basert på SSBs prognoser kan det isolert sett forventes et redusert tilskudd når kriterieverdiene i kostnadsnøkkelen oppdateres. Øvrige endringer i tabell 7.1.2-1 er omtalt i kapitlene foran. (Linjene merket KP er konsekvenser av kommuneproposisjonen, jf. tabell 5.3.2-1, mens realveksten knyttet til 2017-19 er omtalt i tabell 5.3.3-1.) Utviklingen i rammetilskuddet fra 2016 til 2019 består av følgende: Tabell 7.1.2-2 Rammetilskudd - endring fra 2016 til 2019 (beløp i mill. 2016-kr) Budsjett 2016 Realvekst i frie inntekter, demografi Realvekst i frie inntekter, pensjon Inntektsgarantitilskudd Fleksibelt opptak (andel av 400 mill. kr av realveksten i 2016), helårseff. Budsjett 2017 Realvekst i frie inntekter, demografi Realvekst i frie inntekter, pensjon Budsjett 2018 Realvekst i frie inntekter, demografi Realvekst i frie inntekter, pensjon Budsjett 2019 28 1105,0 12,8 3,6 -1,3 4,4 1124,5 18,6 3,6 1146,7 26,5 3,6 1176,8 Vedlegg 1 Utdanningsdirektoratet har sendt på høring to forslag til ny forskrift for beregning av tilskudd til private barnehager. Ny forskrift er forutsatt gitt virkning fra 1. januar 2016. Samlet tilskudd fra kommunene forventes redusert, mens staten kan forventes å justere rammetilskuddet tilsvarende. Dette er ikke hensyntatt i budsjettert rammetilskudd og heller ikke i tilskuddet til private barnehager. 7.2 Netto finansinntekter og –utgifter og avsetninger Driftsbudsjettets netto finansinntekter og -utgifter og netto avsetninger kommenteres hver for seg i kapittel 7.2.1 og 7.2.2, mens utviklingen i kommunens lån vises i kapittel 7.2.3. 7.2.1 Netto finansinntekter og -utgifter Kraftfondet, overskuddslikviditeten og kommunens lån forvaltes i henhold til kommunens reglement for finansforvaltning (by.sak 54/13). Med generelle økonomiske forutsetninger som angitt i tabell 4.1-1 og øvrige forutsetninger angitt nedenfor, vil kommunens netto finansinntekter og -utgifter være som følger: Tabell 7.2.1-1 Netto finansinntekter og -utgifter (beløp 2016-19 i 1.000 2016-kr) Kraftfondets avkastning Renteinnt. (ex. kraftfondet) Utbytte Netto lånerenter Avdrag Netto finansposter Regnsk. 2014 Just. bud. 2015 2016 BUDSJETT 2017 2018 -66 440 -19 215 -4 772 6 838 18 000 -23 500 -12 286 5 105 18 000 -18 000 -7 477 4 738 18 000 -20 300 -7 087 5 602 17 647 -25 200 -8 455 7 090 17 301 -27 300 -8 362 7 661 16 962 -65 589 -12 681 -2 739 -4 138 -9 264 -11 039 2019 - Kraftfondets avkastning: Siden 01.01.05 har kraftfondets hovedstol vært på 1.091 mill. kr med ett unntak: Negativ avkastning i 2008 på 37 mill. kr ble dekket ved å trekke på hovedstolen slik at saldo per 31.12.08 var på 1.054 mill. kr, mens deler av avkastningen i 2009 ble brukt til å reetablere hovedstolen på 1.091 mill. kr. I kommende 4-årsperiode forutsettes hovedstolen holdt stabilt på 1.091 mill. kr. Fondets avkastning er forutsatt å utgjøre 1,65 % i 2016, 1,90 % i 2017, 2,40 % i 2018 og 2,65 % i 2019. Modellporteføljen tar utgangspunkt i at 20 % er plassert i aksjer og 80 % i rentebærende papirer. Aksjene er forutsatt å gi en gjennomsnittlig avkastning på 2,0 % -poeng over pengemarkedsrenten (3 md NIBOR), mens de rentebærende papirene er forutsatt å gi en avkastning lik pengemarkedsrenten. Vektet, gjennomsnittlig avkastning vil dermed ligge 0,4 % -poeng over pengemarkedsrenten. Det er generelt en betydelig finansiell usikkerhet når årets avkastning benyttes til å finansiere årets aktivitet. For å dempe de umiddelbare virkningene av eventuelt sviktende avkastning, er det et mål at kommunen skal ha et kursreguleringsfond på 80 mill. kr (by.sak 54/13). Dette målet har vært innfridd siden utløpet av 2013. Kursreguleringsfondet 29 Vedlegg 1 er å anse som et ”førstelinjeforsvar” dersom finansmarkedene svikter sammenholdt med forventet avkastning. Diagrammet nedenfor viser kraftfondets opprinnelige budsjett og faktisk avkastning for 2000-14, budsjettet for 2015, samt budsjettforslaget for 2016-19 (nominelle kroner). Figur 7.2.1.-1 KRAFTFONDETS AVKASTNING 2000 - 2019 120 000 100 000 80 000 Budsjett Regnskap 60 000 1.000 kr Regnskap per 1. tertial 40 000 20 000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 -20 000 -40 000 - Renteinntekter (ex kraftfondet) er forutsatt som vist nedenfor: Tabell 7.2.1-2 Renteinntekter (ekskl. kraftfondet) (beløp 2016-19 i 1.000 2016-kr) Regnsk. 2014 Overskuddslikv. før fondsforbruk Rentetap pga. fondsbruk til inv. Overskuddslikviditeten -17 473 Renter av fond som avs. fond -1 658 Andre renteinntekter -84 Renteinntekter (ex kraftfondet) -19 215 Just. bud. 2015 -11 260 -809 -217 -12 286 2016 BUDSJETT 2017 2018 2019 -7 300 671 -6 629 -782 -66 -7 477 -7 700 1 662 -6 038 -1 018 -31 -7 087 -9 800 2 917 -6 883 -1 479 -8 362 -9 200 2 224 -6 976 -1 479 -8 455 Overskuddslikviditeten forutsettes, før det tas hensyn til fondsbruk til finansiering av investeringer, redusert gjennom hele perioden, mens avkastninger er økende pga. økende rentesatser. Fallende likviditet skyldes for det meste regnskapsreglene omkring pensjon med tilhørende føringer av premieavvik. Når pensjonsutgiftene er høyere enn pensjonskostnadene og det legges opp til en ramme for drift og investering der pensjonskostnadene inngår i stedet for pensjonsutgiftene, tærer kommunen på likviditeten. Bruk av fond til finansiering av investeringer reduserer likviditeten ytterligere. 30 Vedlegg 1 Det akkumulerte premieavviket er per 31.12.14 på 285 mill. kr. Dette er forutsatt redusert til 205 mill. kr ved utløpet av inneværende år hovedsakelig fordi premiefondet i Sandefjord kommunale Pensjonskasse brukes til å betale pensjonspremie i år. Akkumulert premieavvik antas å vokse igjen til om lag 265 mill. kr ved utgangen av 2019. Dette vil være påløpte utgifter som i tråd med regnskapsreglene først skal kostnadsføres i senere år. I prinsippet kan dette sammenliknes med et lån til finansiering av kommunens løpende driftsutgifter. Det er stor usikkerhet knyttet til budsjetterte premieavvik. Renter knyttet til museumsfondet og havnekassens fond tilføres de samme fondene (tilfluktsromfondet tilføres renter via investeringsregnskapets ramme ”diverse kapitalformål”). Avsetningen av disse renteinntektene inngår i ”netto avsetninger”. Fra og med 2014 inngår renter av selvkostfondene i avkastningen fra overskuddslikviditeten uten en tilsvarende, separat avsetning. Renteinntektene hensyntas likevel i den årlige avregningen for selvkostområdene på teknisk etats ansvarsområde. - "Utbytte": Fra 2015 er det som en konsekvens av Sandefjord Lufthavns investeringsprogram, ikke budsjettert med utbytte fra selskapet. Rådmannen har imidlertid foreslått at kommunens representant ved lufthavnens behandling av sak om utbyttepolitikk, skal votere for at det uttrykkes forventning til at 50 % selskapets resultat benyttes til å utbetale utbytte (f.sak 92/15). I samsvar med f.sak 9/14 Sandefjord Bredbånd KF - Bruk av likvide midler er det ikke budsjettert med utbytte fra foretaket. - ”Netto lånerenter” i tabell 7.2.1-1 gjelder renter på ordinær gjeld til investeringer og planlagte nye lån. I tillegg inkluderes både renteutgifter og -inntekter knyttet til formidlingslån der kommunens lånekunder betaler en margin på 0,1 % -enhet på startlån for å dekke administrative kostnader. Som for inneværende år er det forutsatt at kommunen tar opp 50 mill. kr per år i nye formidlingslån (startlån). - "Avdrag" er som hovedregel forutsatt å utgjøre om lag 5 % av gjelden. Nye lån budsjetteres med 20 års nedbetalingstid. Det er budsjettert med årlige avdrag i 2016-19 på 18 mill. kr per år (nominelt). 7.2.2 Utviklingen i kommunens lån Uten nye opptak av lån i 2016-18 vil kommunens gjeld reduseres fra 417 mill. kr ved inngangen på neste økonomiplanperiode til 363 mill. kr fra og med 2018. Rådmannen har foreløpig lagt til grunn at det i 2019 tas opp lån på nominelt 18 mill. kr og at samme beløp betales i avdrag. Dermed vil gjelden etter 2018 ligge fast på 363 mill. kr. I rådmannens forslag til økonomiplan som legges fram til høsten, vil investeringsprosjektene konkretiseres og eventuell lånefinansiering vurderes i henhold til kommunens lånepolitikk. Med disse forutsetningene vil kommunens gjeldsutvikling være som vist i figur 7.2.1-220. 20 ”Ord. lån til investeringer” i figur 7.2.2-1 inkluderer ikke lån til tomtefelt (2008-10). 31 Vedlegg 1 Figur 7.2.2-1 Kommunens lån 2005-2019 900,0 Formidlingslån Gjeld til ord. inv. Sum gjeld 363 mill. kr 800,0 700,0 Mill. kr 600,0 500,0 400,0 300,0 200,0 100,0 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 7.2.3 Netto avsetninger Innenfor etatenes nettobevilgninger inngår bruk av og avsetning til ulike disposisjonsfond og bundne driftsfond som er direkte knyttet til bestemte formål innenfor de respektive etaters ansvarsområder. Netto avsetninger i tilknytning til budsjettskjema 1A gjelder generelt avsetning til fond, bruk av fond og disponering av inntekter som kun bystyret har myndighet til å disponere. På dette budsjettområdet avsettes renter av fond som vist i tabell 7.2.1-2. Avsetninger som vist i tabell 6.1 består av følgende: Tabell 7.2.3-1 Avsetninger Regnsk. 2014 Just. bud. 2015 Renter av fond som avs. fond 1 658 Avsatt til levekårsfondet 5 000 Meravkastn. kraftfond til drift -26 000 Sum avsetninger -19 342 809 809 (beløp 2016-19 i 1.000 2016-kr) 7.3 2016 782 782 BUDSJETT 2017 2018 2019 1 018 1 018 1 479 1 479 1 479 1 479 Etatenes driftsbudsjett Etatene står for kommunens tjenesteproduksjon, og netto utgifter til etatene gir uttrykk for hva den planlagte tjenesteproduksjonen forventes å koste etter at det er gjort fradrag for tilhørende inntekter. Mens driftsbudsjettets budsjettskjema 1A (tabell 6.1) viser hvordan summen av frie inntekter, netto finansinntekter og -utgifter, samt netto avsetninger fordeles mellom drift og investeringer, viser driftsbudsjettets budsjettskjema 1B hvordan driftsmidlene er fordelt på de enkelte etatene: 32 Vedlegg 1 Tabell 7.3-1 DRIFTSBUDSJETT FOR ETATENE (budsjettskjema 1B, forenklet) (beløp 2016-19 i 1 000 2016-kr) Sentraladm. Skole- og barnehageetaten Helse- og sosialetaten Kultur- og fritidsetaten Teknisk etat Tilleggsbevilgninger Fordelt til drift Regnsk. 2014 Budsjett 2015 2016 BUDSJETT 2017 2018 130 542 789 964 910 616 97 300 122 698 -184 2 050 936 201 038 792 146 871 608 86 358 126 362 6 490 2 084 002 178 067 835 934 922 367 89 740 110 893 17 665 2 154 666 189 929 829 716 920 458 88 486 108 409 28 595 2 165 593 192 768 837 171 921 138 88 475 105 047 54 875 2 199 474 2019 201 021 832 993 921 308 88 475 101 896 93 975 2 239 668 I kapittel 7.3.1 kommenteres utviklingen i nettorammen til etatene inkludert tilleggsbevilgningene, samlet. I kapittel 7.3.2 spesifiseres innholdet i tilleggsbevilgningene. 7.3.1 Netto utgifter til etatene På grunn av lønns- og prisvekst, andre kostnadsendringer, innlemming/uttrekk og korreksjoner i rammetilskuddet m.m., vil nettorammen til etatene som regel endres med store beløp fra et år til det neste uten at det virker inn på aktivitetsnivået. Ved å isolere denne typen endringer i nettorammen fra det som påvirker aktivitetsnivået, vil det være enklere å ha oppmerksomheten på de elementene som representerer en endring i forhold til den igangsatte virksomheten. Nettorammen knyttet til en videreføring av igangsatt virksomhet betegnes som konsekvensjustert budsjett. Konsekvensjustert budsjett tillagt endringer i driftstiltak og driftskonsekvenser av nye investeringer, utgjør nettorammen til etatene som vist i tabell 7.3-1 (”Fordelt til drift”, se også tabell 6-1 Driftsbudsjettet). Netto utgifter til etatene i 2015, konsekvensjustert budsjett for 2016 og foreslåtte rammer lagt til grunn for økonomiplanen fremgår av tabell 7.2.1-1. Tabell 7.3.1-1 Netto utgifter til etatene: Endringer fra budsjett 2015 til foreslåtte rammer for 2016-19 (beløp for 2016-19 i 1.000 2016-kr) Netto utgifter til etatene i 2015 Konsekvensjustert for 2016 Konsekvensjustert for 2017-19 Kons.justert budsj. for 2016-19 2015 2 084 002 2016 2 084 002 52 023 2 136 025 2017 2 084 002 52 023 939 2 136 964 2018 2 084 002 52 023 12 120 2 148 145 2019 2 084 002 52 023 37 014 2 173 039 14 341 4 300 18 641 18 629 10 000 28 629 18 629 32 700 51 329 18 629 48 000 66 629 2 154 666 2 165 593 2 199 474 2 239 668 Endringer i driftstiltak: Spesifisert Driftskonsekvenser av investeringer Sum endr. utover kons.justert budsj. Netto utgifter til etatene Kommunens økonomiske evne til å utvide tjenestetilbudet på noen områder, eller å realisere høyt prioriterte investeringsprosjekter, vil som regel være et resultat av veksten i de frie inntektene kombinert med viljen til å redusere tjenestetilbudet på andre områder. Økonomiplanen forutsetter realvekst i de frie inntektene for hvert av de kommende fire årene, og de foreslåtte budsjettrammene medfører i stor grad en ren videreføring av dagens tjenesteproduksjon med en begrenset justering for den demografiske utviklingen, økende pensjonskostnader samt oppfølging av regjeringens prioriteringer gitt via realveksten i neste års frie inntekter. I tillegg 33 Vedlegg 1 kommer driftskonsekvenser av investeringer, først og fremst knyttet det lokalmedisinske senteret, utvidelsene på Nygård og oppfølging av boligsosial handlingsplan. Skillet mellom hva som inngår i det konsekvensjusterte budsjettet og hva som anses som endring i driftstiltak, vil i noen tilfeller være basert på skjønn. Ved utøvelsen av dette skjønnet er det viktig for rådmannen å skille det vesentlige fra det uvesentlige. I tillegg kan hensynet til hva som antas å være av politisk interesse være førende for grupperingen av hva som inngår i konsekvensjustert budsjett og hva som regnes som en endring i forhold til inneværende års aktiviteter. 7.3.1.1 Konsekvensjustert budsjett for etatene 2016-19 i forhold til 2015 Tabell 7.3.1-1 viser at en konsekvensjustering av dagens tjenestetilbud vil koste om lag 52 mill. kr (2,5 %). Beløpet inkluderer kostnader som følge av forventet lønns- og prisvekst neste år på hhv. 3,1 % og 2,0 %. Det konsekvensjusterte budsjettet for 2017-19 viser økte netto kostnader på hhv. 1, 12 og 37 mill. kr i forhold til 2016. Hovedelementer som forklarer tallene er: - Midler reservert demografisk utvikling utgjør hhv. 4, 7 og 31 mill. kr. - Økende pensjonskostnader (fordelt premieavvik) utgjør hhv. 10, 15 og 21 mill. kr til fordelt premieavvik fra tidligere år. - Tilskudd til private barnehager utgjør hhv. -10, -3 og -7 mill. kr. - Økende kapitalkostnader gir netto økende inntekter knyttet til vann-, avløps- og renovasjonsavgiftene (VAR-avgiftene) på om lag 2, 6 og 9 mill. kr - Valg i 2017 og 2019. 7.3.1.2 Endring i driftstiltak: Spesifisert Tabell 7.3.1.2-1. nedenfor viser hva som ligger i ”Endringer i driftstiltak: Spesifisert”: Tabell 7.3.1.2-1 Endring i driftstiltak: Spesifisert 2016 2017 2018 2019 2 041 3 100 4 400 1 800 3 000 1 929 7 500 4 400 1 800 3 000 1 929 7 500 4 400 1 800 3 000 1 929 7 500 4 400 1 800 3 000 14 341 18 629 18 629 18 629 (beløp i 1.000 2016-kr) 15 samlok. boliger for pers. med psyk. lidelser Fleksibelt barnehageopptak Rusfeltet: Økt satsing Helsestasjons- og skolehelsetjenesten: Økt satsing Hjemmerehabilitering: "Best hjemme" Sum Følgende tiltak er foreslått som tillegg til det konsekvensjusterte budsjettet: - Gjeldende økonomiplan forutsetter at 15 samlokaliserte boliger for personer med psykiske lidelser tas i bruk fra 2016. Det er forutsatt at kommunen vil knytte 2 årsverk til disse boligene. - Innenfor veksten i de frie inntektene neste år, har regjeringen "øremerket" 1 mrd. kr til økt fleksibelt barnehageopptak, satsing på rusfeltet og på helsestasjons- og skolehelsetjenesten. I påvente av eventuelle nærmere avklaringer fra regjeringen i høstens statsbudsjettforslag, har rådmannen inntil videre reservert de tilhørende tilskuddsmidlene i tråd med de gitte signalene. 34 Vedlegg 1 - Kommunen har satset på hjemmerehabilitering gjennom prosjektet "Best hjemme" i tre av seks avdelinger i hjemmetjenesten med midler ut 2015. Erfaringene til nå er så positive at rådmannen foreslår å etablere tilbudet fast i alle seks avdelingene med virkning fra 2016. For å dekke kostnadene tilføres helse- og sosialetaten 3 mill. kr per år. Tiltaket vil isolert sett bidra både til å redusere presset på hjemmetjenesten samt etterspørselen etter sykehjemsplasser. 7.3.1.3 Driftskonsekvenser av investeringer Anslag over driftskonsekvenser av investeringer ligger inntil endelige beløp og fordeling per etat er avklart, i rammen for tilleggsbevilgninger. Foreslåtte beløp (ref. tabell 7.3.1-1) er basert på driftskonsekvenser av investeringer i 2016-18 fra gjeldende økonomiplan. Som en oppfølging av boligsosial handlingsplan, er det i tillegg lagt inn 12 mill. kr fra 2019 knyttet til drift av og i bolig for åtte psykisk utviklingshemmede. 7.3.2 Reservert til tilleggsbevilgninger Følgende er foreslått reservert til tilleggsbevilgninger 2016-19: Tabell 7.3.2-1 Reservert til tilleggsbevilgninger 2016 2017 2018 2019 Til formannskapets disposisjon Til rådm. disp.: forventet lønnsjust. Generelle velferdstiltak (by.sak 16/05) IT-tiltak Retrettstillinger for tidligere åremålstilsatte Til rådm. disp.: demografi 2015 Til rådm. disp.: demografi 2016-19 Res. tilleggsbevilgninger i konskv.just. budsj. 500 4 000 1 275 1 000 1 730 1 260 3 600 13 365 500 4 000 1 275 1 000 3 360 1 260 7 200 18 595 500 4 000 1 275 1 000 3 440 1 260 10 700 22 175 500 4 000 1 275 1 000 3 440 1 260 34 500 45 975 Driftskonsekvenser av investeringer Sum res. til tilleggsbevilgninger 4 300 17 665 10 000 28 595 31 700 53 875 48 000 93 975 (beløp i 1.000 2016-kr) De fleste postene i tabellen over er faste "gjengangere". Rådmannen vil imidlertid kort bemerke at beløp reservert forventet lønnsjustering er forutsatt å dekke deler av årets oppgjør og deler av neste års lønnsglidning. Sentralt fastsatte tillegg som følge av årets og neste års forhandlinger er budsjettert som del av etatenes rammer. Når konsekvenser av årets lønnsoppgjør er avklart, vil disse og årets reserve bli disponert eller frigjort. Rådmannen vil vurdere dette ved regnskapsgjennomgangen etter 2. tertial. 8 INVESTERINGSBUDSJETTET Investeringsbudsjettet består av fire deler: - Investeringsprosjekter Tomtefelt Sandefjord havnevesen Diverse kapitalformål 35 Vedlegg 1 Investeringer vedrørende tomtefeltene håndteres budsjett- og regnskapsmessig som eget selvfinansierende rammeområde. Tilsvarende gjelder for havnevesenets investeringer på bakgrunn av havnelovens krav om at havneavgifter bare kan nyttes til havneformål21. Investeringsbudsjettet for disse to rammeområdene blir som regel ikke drøftet i rammesaken og rådmannens forslag vil derfor først bli lagt fram til høsten. Under "Diverse kapitalformål" budsjetteres utgifter og inntekter som etter forskriftene skal i investeringsbudsjettet, men som ikke er en del av de ordinære investeringsprosjektene og heller ikke hører hjemme under tomtefelter eller havnekassen. Vanligvis vil dette omfatte salg av anleggsmidler som ikke spesifikt inngår i finansieringen av enkeltinvesteringer (for eksempel tilfeldige salg av tomter), utlån og tilbakebetaling av utlån og føringer vedrørende avdrag på formidlingslån. Rammeområdet balanseres ved bruk av eller avsetninger til fond. Som for inneværende år, er det forutsatt at kommunen årlig tar opp 50 mill. kr i nye startlån. Nedenfor kommenteres rammen for investeringsprosjektene samlet. 8.1 Investeringsprosjekter Gjeldende økonomiplan ble vedtatt med en ramme for investeringsprosjektene på 507 mill. kr for årene 2015-18 (2015-kr). Av dette er 308 mill. kr knyttet til årene 2016-18. Rammen for 2016-18 ble disponert som følger (spesifisert i bilag 2): Tabell 8.1-1 Investeringsprosjekter 2016-18 i gjeldende økonomiplan for 2015-18 2016 (Nettobeløp i mill. 2015-kr) Utbygg./oppgrad. Nygård / demenslandsby Lokalmedisinsk senter Bil og maskinpark: Utskiftinger Idrettsanlegg: Oppgrad. og rehabilitering Div. tiltak vei/trafikksikkerhet/veilys Diverse tiltak * Sum ekskl. selvkostområder Selvkostområder Sum inkl. selvkostområder 22 50 7 5 10 94 35 129 2017 34 17 7 5 2 (2) 63 39 102 2018 14 (10) 8 5 10 9 36 41 77 Sum 70 57 22 15 12 17 193 115 308 Andel 23 % 19 % 7% 5% 4% 6% 63 % 37 % 100 % * Beløp for 2017 inkl. inntekter på 8,5 mill. kr fra salg av eiendom etter utbygging av Ringveien. Utover beløpet på 308 mill. kr er det forutsatt brukt 5,6 mill. kr av Yxney-fondet (0,3 mill. kr) og fra fond etter disponering av kraftfondets avkastning i 2013 (5,3 mill. kr) til hhv. friområder og gang- og sykkelvei. 37 % (115 mill. kr) av rammene for 2016-18 gjelder investeringer innen selvkostområdene. Av resterende 63 % er 42 % -enheter knyttet til tilbygg/nybygg for å øke antall sykehjems/omsorgsplasser på Nygård, samt restbevilgninger til det lokalmedisinske senteret. 16 % investeringene gjelder utskiftinger innen bil- og maskinparken, oppgradering og rehabilitering av idrettsanlegg, samt diverse tiltak knyttet til vei, trafikksikkerhet og veilys. Resterende 6 % til diverse tiltak består av 12 ulike prosjekter hvorav flere er å anse som faste gjengangere. 21 Tilsvarende er også havnekassens driftsbudsjett selvfinansierende ved bruk av havneavgifter (egen seksjon i teknisk etat med tilhørende eget driftsbudsjett). 36 Vedlegg 1 I denne rammesaken har rådmannen videreført investeringsrammene fra gjeldende økonomiplan, oppjustert fra 2015- til 2016 kr, med et tillegg på 30 mill. kr knyttet til det lokalmedisinske senteret (by.sak 7/15). Rammen for 2019 er tilpasset bidraget fra løpende drift (”Overført til investeringer”), tillagt nye lån i tråd med lånepolitikken, samt ved bruk av 42 mill. kr fra fond. Samlet gir dette rom for investeringer på 469 mill. kr for årene 2016-19. Av rammen på 469 mill. kr er 139 mill. kr knyttet til selvkostområdene, og disse investeringene inngår i avgiftsgrunnlaget for tjenestene. Uten eventuelle omprioriteringer av investeringene fra gjeldende økonomiplan, kan ovenstående oppsummeres som følger: Tabell 8.1-2 Ramme for investeringsprosjekter 2016-19 (Nettobeløp i mill. 2016-kr) 2016 Prosj. ekskl. selvkostomr. i gj. øk.plan Lokalmedisinsk senter, økte kostnader Prisvekst/uspesifisert Sum ekskl. selvkostområder Selvkostområder Sum inkl. selvkostområder 94 30 2 126 35 161 2017 63 1 64 39 103 2018 36 1 37 41 78 2019 103 103 24 127 Sum 193 30 107 330 139 469 Av samlet ramme på 469 mill. kr er det bare beløpet for 2019 som ikke er "bundet" til den spesifiserte investeringsoversikten i gjeldende økonomiplan. Dog er det forutsatt at planene om rehabilitering av eksisterende bygningsmasse på Nygård vil kreve 10 mill. kr, basert på forutsetningene i gjeldende økonomiplan. Av rammen i 2019 er 24 mill. kr forutsatt brukt på selvkostområdene, mens 20-25 mill. kr kan forventes disponert til prosjekter av mer eller mindre fast karakter. Resterende beløp på om lag 70 mill. kr, begrenser dermed mulighetene kommunen har med tanke på å realisere prosjekter som ligger innenfor rammene i gjeldende økonomiplan når disse skal vurderes opp mot utvidelser av tidligere forutsatte prosjekter eller nye prosjekter som ønskes realisert. Helse- og sosialutvalget behandlet i møte 19. mai i år sak 20/15 Landsbykonseptet på Nygård. Saken skal behandles av formannskapet og bystyret parallelt i samme møter som denne rammesaken. I saken gis informasjon om ulike muligheter for landsbykonseptet og ulike alternativer for rehabiliteringer av eksisterende bygningsmasse. Det er grunn til å forvente at landsbykonseptet vil koste mer enn forutsatt i gjeldende økonomiplan. Dersom rehabiliteringen også gis et større omfang enn tidligere forutsatt, vil dette sannsynligvis også kreve lenger tid til gjennomføring. Det er også mulig at omtalte endringer kan utløse større tilskudd fra Husbanken. Rådmannen forutsetter at et oppdatert kostnadsoverslag med tilhørende logistikk og tidsplan, inngår i høstens forslag til økonomiplan for 2016-19. Formannskapet behandler 2. juni sak 85/15 Utvidelse av eksisterende bo- og servicesentre. I saken gir rådmannen sin anbefaling for videre arbeid for å øke tilbudet på hensiktsmessige omsorgsboliger. Det anbefales bl.a. å prioritere å føre opp et tilbygg til Forsmannsenteret. Som omtalt foran, har rådmannen lagt inn 12 mill. kr fra 2019 til drift av bolig for psykisk funksjonshemmede uten at investeringsutgiftene er spesifisert i den foreslåtte investeringsrammen. Rådmannen har tidligere varslet (f.sak 77/14) at han vil komme tilbake til prinsipper for finansiering av kommunens boliginvesteringer i en egen sak om boligforvaltning. Finansieringskostnader knyttet til omtalte boliginvesteringer med tilhørende driftskostnader, 37 Vedlegg 1 forutsettes å kunne dekkes via husleier for beboerne. Disse prosjektene forutsettes derfor eventuelt å komme i tillegg til netto investeringsramme slik den er angitt over. Av mulige tiltak som ligger utenfor rammene i gjeldende økonomiplan, vil rådmannen kort nevne eventuelle endringer i skole- og barnehagestrukturen, tiltak på Tivolitomta og rensing av Sandefjordsfjorden. I tillegg er det store, foreløpig udekkede behov for investeringer i veilysnettet og kommunale veier. Til investeringer innen selvkostområdene for vann, avløp og renovasjon (VAR) ligger mellom 24 og 41 mill. kr per år. Investeringene ligger i budsjettet som forutsetninger for beregnede gebyrer/avgifter. Eventuelle endringer av disse investeringene vil derfor også påvirke driftsbudsjettet. Planer for investeringer utover de beløp som her er angitt, er til vurdering og vil eventuelt legges fram til høsten. Økte investeringer vil kunne finansieres med lån, og finanskostnadene via avgiftene, i tråd med kommunens lånepolitikk. Kommunen hadde et etterslep på investeringene fra 2014 på om lag 93 mill. kr. Selv om mange prosjekter ønskes gjennomført så raskt som mulig, vil tiden fra planlegging til fullføring ofte bli undervurdert. For å redusere fremtidige etterslep vil det være viktig å ha en god balanse mellom de enkelte års bevilgninger og kapasitet til å gjennomføre. Dette tilsier at samlet investeringsramme i stor grad bør fordeles jevnt over de enkelte årene. I høstens budsjettframlegg vil rådmannen legge fram og spesifisere sine forslag til investeringsprosjekter for 2016-19. 9 VIDERE ARBEID FREM MOT ENDELIG FORSLAG TIL ØKONOMIPLAN Rammesaken bygger på flere vesentlige forutsetninger der noen ligger utenfor kommunens kontroll, mens andre må håndteres av kommunen selv. Forutsetninger utenfor kommunens kontroll er først og fremst knyttet til regjeringens fremtidige opplegg for kommuneøkonomien og finansmarkedene. Dette gjelder bl.a.: realveksten i de frie inntektene, endringer innenfor inntektssystemet, endringer av øremerkede tilskudd og Sandefjords andel av disse, fremtidig rentenivå, og regjeringens forutsetninger om lønns- og prisvekst neste år samt prisveksten på kommunal tjenesteyting. Videre vil økt etterspørsel etter rettighetsbaserte tjenester, for eksempel knyttet til omsorg og sosiale tjenester, kunne fremtvinge omprioriteringer av det samlede tjenestetilbudet. Økt etterspørsel kan enten komme direkte fra tjenestemottaker eller som et resultat av for eksempel endrede rutiner for når kommunen overtar ansvaret for enkeltpersoner etter overføring fra helseforetak eller andre utenfor kommunen. Rådmannens forslag til økonomiplan vil som hovedregel følge samme forutsetninger som regjeringen legger til grunn i statsbudsjettet. Dersom disse avviker fra forutsetningene i rammesaken, vil de økonomiske konsekvensene bli innpasset i høstens budsjettforslag. 38 Vedlegg 1 Før rådmannen legger frem forslaget til økonomiplan, vil regnskapet etter utløpet av 2. tertial bli gjennomgått. Dersom det da avdekkes avvik i forhold til inneværende års justerte budsjett, kan dette påvirke kommunens handlefrihet i kommende økonomiplan, både i positiv og negativ retning. På nåværende tidspunkt forutsettes imidlertid ingen netto avvik i forhold til bystyrets reviderte budsjett, slik dette fastlegges ved behandlingen av regnskapssaken etter 1. tertial. 10 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER Kommunene Stokke, Andebu og Sandefjord slås sammen til én kommune fra 1. januar 2017. Denne rammesaken trekker opp de økonomiske linjene for Sandefjord kommune med dagens grenser uavhengig av kommunesammenslåingen. Forhandlingsutvalgets utredninger datert 19.12.14 legger til grunn at den nye kommunens økonomiforvaltning skal sikre at kommunens økonomi er i balanse og forblir robust i et langsiktig perspektiv. I et langsiktig perspektiv må drifts- og investeringsutgifter balansere med kommunens inntekter. God økonomistyring er ikke et mål i seg selv, men en nødvendig forutsetning for å kunne oppnå kommunens målsetting om å maksimere innbyggernes velferd over tid. Det har vært et prinsipp i Sandefjord kommune å sette tæring etter næring og ikke skyve utfordringer foran seg. Kommunebudsjettet fra 2017 vil være vesentlig annerledes enn det som legges til grunn for denne økonomiplanen. Av hensyn til den nye kommunen og fusjonsprosessen, vil det være viktig at prinsippet om å sette tæring etter næring videreføres. Hver og en av de tre kommunene har i så måte et selvstendig ansvar for å bidra til at den nye kommunen skal få en god start. Rådmannens forslag til budsjettrammer er basert på ovennevnte mål, prinsipper og ansvar. Kommunens tjenestetilbud foreslås dimensjonert i forhold til forventede inntekter og med årlige investeringer på nivå med den vedtatte rammen i sist vedtatte økonomiplan. Lav investeringsevne over tid medfører etterslep som på et eller annet tidspunkt må tas igjen. Stabilitet i tjenestetilbudet forutsetter derfor en god balanse i fordelingen mellom drifts- og investeringsbudsjettet, samtidig er tjenestetilbudet tilpasset de inntektsrammene staten legger opp til i sin styring av kommunene. Kommunen har som mål å maksimere innbyggernes velferd over tid. Et viktig bidrag til opplevd velferd, er god helse og gode levekår. Kommunen har ansvar for å fremme folkehelse gjennom sine virkemidler, og folkehelseperspektivet skal inngå i planlegging og lokal samfunnsutvikling. Bystyret vedtok ved behandlingen av kommuneplanen det ambisiøse målet at kommunen innen 2025 skal være bedre enn landsverdiene på 90 % av indikatorene i folkehelseprofilen utarbeidet av Folkehelseinstituttet. Bystyret gis parallelt med rammesaken, en oversikt over status for handlingsplanen for levekår. Utfordringsbildet knyttet til levekårsarbeidet er sammensatt, og det vil bli viktig å knytte arbeidet med levekår opp til arbeidet med folkehelse. Rådmannen vil legge fram en samlet evaluering av tiltakene knyttet til handlingsplanen i 2016. Levekår og folkehelse forventes også å bli et sentralt tema i den nye kommunen. Regjeringen har fra i år, som fast praksis, innført det den kaller en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, med en årlig innsparing på 0,5 % av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Rådmannen har ikke anbefalt en tilsvarende ordning i kommunen, men vil heller holde fast ved de prinsipper for effektivisering som til nå har vært lagt til grunn (jf. 39 Vedlegg 1 by.sak 38/14 Kommunens prinsipper i arbeidet med effektivisering). Disse baserer seg bl.a. på en kombinasjon av periodiske, større gjennomganger av ulike tjenesteområder, og kontinuerlige forbedringer, bl.a. gjennom krav om at ledere og medarbeidere kontinuerlig leter etter alternative, smartere måter å utføre oppgavene på. I forhandlingsutvalgets utredninger er tilsvarende prinsipper lagt til grunn for å sikre effektivitet i den nye kommunen. Den viktigste effektivitetsdriveren er det som gjennomføres i det daglige. Rådmannen vil alltid ha forventninger om økt effektivitet, men han vil ikke anbefale å budsjettere med gevinster som ikke er identifisert. Det er flere forhold som vil kunne medføre store endringer i forutsetningene for kommunens fremtidige tjenestetilbud. Svekkede økonomiske utsikter for norsk økonomi kan føre til generelle innstramminger i kommunenes rammebetingelser. Regjeringen skal ha en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet som også skal ses i sammenheng med kommunereformen. Resultatene er forventet å føre til store omfordelinger kommunene i mellom. Hvilke oppgaver som følger i kjølvannet av kommunereformen er heller ikke avklart. Sandefjord står i tillegg overfor sammenslåingen med Stokke og Andebu. Tre kommuners ulike tjenestetilbud skal harmoneres i den nye kommunen, men det vil neppe være rom for å videreføre det beste tilbudet fra alle tre kommunene. Utviklingen i fremtidig rentenivå og aksjeavkastning representerer en risiko for budsjettets inntektsside. Et fallende rentenivå har medført at tidligere forutsatt vekst har blitt skjøvet ut i tid samtidig som framtidig ”normalrente” har blitt redusert. Rentenivået er viktig ikke bare for kommunens finansbudsjett. Avkastningen på midlene i pensjonskassene påvirker i stor grad kommunens innbetalinger av pensjonspremier. Kommunen har økonomisk fordel av høye renter. Med et i utgangspunktet lavt rentenivå er det begrenset hvor langt ned rentene kan falle. Det vil derimot være naturlig med større svingninger knyttet til aksjeavkastningen. Kursreguleringsfondet bidrar imidlertid til at kommunens tjenesteproduksjon vil være mindre følsom overfor kortsikte svingninger i finansmarkedene, og det er en forutsetning for at det kan budsjetteres med bruk av inntektene fra kraftfondet samme år som de skapes. Bystyret vedtok en revidert kommuneplan for 2014-26 i mai (by.sak 27/14). Kommuneplanens samfunnsdel tar stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Kommuneplanens handlingsdel angir hvordan planen skal følge opp de fire påfølgende år eller mer, og revideres årlig. Den fireårige økonomiplanen angir de forventede økonomiske rammene. I forhandlingsutvalgets utredninger er det lagt til grunn at kommunenes planverk skal gjelde inntil nytt, felles planverk blir vedtatt i ny kommune. Inntil så skjer, vil kommuneplanen også legge føringer for den nye kommunen. I rådmannens forslag til budsjettrammer er pleie- og omsorgstilbudet gitt høy prioritet. Det lokalmedisinske senteret forutsettes tatt i bruk neste år, hjemmerehabilitering omgjøres fra prosjekt til et fast og utvidet tilbud, og mot slutten av perioden legges det opp til gode løsninger for utvidelsene på Nygård, det forutsettes bygget boliger for psykisk utviklingshemmede med tilhørende tilbud til beboerne mm. Det er foreløpig ikke funnet rom for høyt prioriterte investeringer på områder som vei, veilys, skoler og på Hjertnes. Det vil derfor være naturlig i tiden som kommer å vurdere hvorvidt slike investeringstiltak bør gis prioritet på bekostning av eksisterende tjenester. Økonomiplanen forutsetter en stram styring uten at etatene gis full kompensasjon for kostnadene knyttet til den demografiske utviklingen. Selv om de økonomiske rammene kan oppleves 40 Vedlegg 1 som trange, er det ved den folkevalgte behandling av saken mulig å endre profilen på kommunens tjenestetilbud i forhold til rådmannens anbefaling. Det er også mulig å øke investeringsevnen ved å redusere driften, eller omvendt. I tillegg er det mulig å øke inntektene for eksempel ved å innføre eiendomsskatt, ved å øke betalingssatsene ytterligere eller ved å øke opplåningen. Kommunen har finansiell handlefrihet til å øke tjenestetilbudet, men dette vil føre til ytterligere reduksjoner i neste omgang. Rådmannen har derfor ikke anbefalt en slik løsning. Det stilles store krav til kommunene som velferdsleverandør. Kommunen har begrensede midler til å innfri ønsker fra innbyggere og næringsliv. Det må prioriteres innenfor de rammer som Stortinget og lokale vedtak gir. Rådmannen, som andre, er opptatt av å levere riktige tjenester med god kvalitet. Utfordringen er ikke manglende ambisjoner, men inntektsgrunnlaget for å sikre riktige og kvalitativt gode tjenester. Med gitte begrensninger på inntektssiden og forventninger om vekst i velferdstilbudet til en voksende befolkning med en økende andel eldre, stilles det strenge krav til prioriteringer mellom ulike typer tjenester og fordeling mellom drift og investeringer. Omprioriteringer mellom ulike driftsformål eller fra drift til investering, må derfor påregnes i årene som kommer. 41 Bilag 1 KOMMUNENS FOND Under vises en oversikt over kommunens fond med saldo per 01.01.15. I henhold til budsjettog regnskapsforskriftene inndeles kommunens fond i 4 grupper (beløp i 1.000-kr): Type fond Fond ekskl. kraftfondet Disposisjonsfond Bundne driftsfond Ubundne investeringsfond Bundne investeringsfond Sum fond ekskl. kraftfond Kraftfondet Sum fond totalt pr. 01.01.15 Saldo 394 262 144 087 36 351 14 756 589 456 1 090 619 1 680 075 Kraftfondet Saldo på kraftfondet er per 01.01.15 på i underkant av 1,1 mrd. kr. I by.sak 64/04 ble det vedtatt at fondet med virkning fra 2005 ikke skal tilføres midler for å opprettholde uendret kjøpekraft målt ved konsumprisindeksen. Disposisjonsfond Disposisjonsfond er midler som i utgangspunktet står til fri disposisjon for bystyret. Midlene kan brukes både til drifts- og investeringsformål. Enkelte av fondene er øremerket av bystyret. Bystyret kan fjerne øremerkingen etter eget ønske. Per 01.01.15 er samlet saldo 394,3 mill. kr, fordelt på følgende fond: Disposisjonsfond (hele 1000 kr) Disposisjonsfondet Disposisjonsfond til investeringer Disposisjonsfond til bruk neste år Kursreguleringsfond Flyktningefondet Disposisjonsfond Havnevesenet (småbåthavner) Fond innkjøp Fond til Flerbrukshall i Bugården Kraftfondets ikke disponerte meravkastning (2013) Frivillighetssentralen Levekårsfondet Diverse mindre fond Sum disposisjonsfond pr. 01.01.15 - 22 Saldo 139 934 79 790 36 949 80 000 2 372 2 232 20 000 27 371 603 5 000 11 394 262 Disposisjonsfondet benyttes bl.a. ved salderinger i forbindelse med årsbudsjett, økonomiplan og ved regnskapsgjennomgangene. Saldo var ved årsskiftet ca. 139,9 mill. kr22. I vedtatt budsjett for 2015 er det forutsatt brukt ca. 73 mill. kr til finansiering av årets investeringer. Normalt sett vil rådmannen ved fremlegget av rammesaken og budsjettet, I regnskapet for 2013 er UB på ”disposisjonsfondet” på 75.760’. Dette burde vært 4.947’ høyere. Samtidig så er ”disposisjonsfond til investeringer” tilsvarende for høyt i 2013. Dette blir korrigert i 2014 slik at saldi blir som i tabellen over. 42 Bilag 1 - holde tilbake ca. 10 mill. kr samlet på disposisjonsfondet og kapitalfondet ved utløpet av økonomiplanperioden. Se forøvrig egne vedlegg om disse fondene. Disposisjonsfond til investeringer er avsetninger til å finansiere etterslep på investeringer fra foregående år. Disposisjonsfond til bruk neste år "fylles" opp i forbindelse med regnskapsavslutningen med midler som forutsettes benyttet til spesielle formål året etter. Kursreguleringsfond. I tråd med bystyrets forutsetning er fondet på 80 mill. kr. Flyktningefondet brukes til å utjevne utgifter kommunen har til flyktninger over tid. Kommunen mottar tilskudd per flyktning i opptil 5 år mens utgiftene som regel fordeler seg over en lengre periode. I 2014 ble fondet i sin helhet disponert. Disposisjonsfond Havnevesenet gjelder avsatte midler til fornyelse og vedlikehold av småbåthavner. Fond innkjøp benyttes bl.a. til balansering av utgifter og inntekter knyttet til Vestfold Offentlige InnkjøpsSamarbeid (VOIS) hvor Sandefjord kommune er vertskommune og har sekretariatsfunksjonen. Fond til flerbrukshall i Bugården. I forbindelse med behandlingen av regnskapet for 2012, vedtok bystyret å sette av 20 mill. kr til en flerbrukshall i Bugården. Kraftfondets ikke disponerte meravkastning (2013). Fondet ble opprettet etter regnskapet for 2013, og er budsjettert brukt i tråd med bystyrets vedtak. Frivillighetssentralen. Sandefjord kommune fører regnskap for frivillighetssentralen. ”Overskudd” i regnskapet settes av på et fond som skal benyttes til utskifting av biler. Levekårsfondet er ved inngangen til 2015 på 5 mill. kr, og disponeres i tråd med bystyrets forutsetning. Diverse mindre fond består av viltfond og en liten rest på fond vedr. Gaia-hallen. Bundne driftsfond Bundne driftsfond består av midler som etter lov, forskrift eller av eventuell giver er øremerket for bestemte driftsformål. Per 01.01.15 er bundne driftsfond på 144,1 mill. kr. Fond Selvkostfond VAR, feiervesenet, bygningsseksjonen og oppmåling Museumsfondet Havnefondet Innskudd småbåthavner Tapsfond formidlingslån Diverse prosjektmidler Diverse gavefond Sum fond pr. 01.01.15 - Saldo 45 977 259 66 948 310 3 428 23 646 3 519 144 087 Selvkostfond VAR, feiervesenet og bygningsseksjonen benyttes til å balansere utgifter og inntekter knyttet til selvkostområdene de enkelte år. Museumsfondet er donasjoner som disponeres av museumsstyret. Havnefondet benyttes til å balansere driftsutgifter og -inntekter knyttet til havnekassen. Avgifter som kommunen krever inn etter havneloven, skal bare benyttes til havneformål. Innskudd småbåthavner består av leietageres innskudd som utbetales ved opphør av leie. Tapsfond formidlingslån er tilskuddsmidler fra Husbanken som kommunen kan holde tilbake for å dekke eventuelle tap på lån gitt etter 1996. Diverse prosjektmidler består av tilskuddsmidler som av ulike grunner må forskyves fra ett år til et annet. For 2015 består dette bl.a. av midler knyttet til innkjøpsavdelingen, sykkelbyprosjekter, sikring av bygninger, START Vestfold og ubrukte tiltaksmidler. Diverse gavefond består av pengegaver gitt til helse- og sosialformål. 43 Bilag 1 Ubundne investeringsfond Dette er frie midler som kun kan benyttes til investeringsformål. Per 01.01.15 er samlet saldo 36,4 mill. kr, fordelt på følgende fond: Fond Kapitalfondet Tomtefondet Boligfondet Fond til etterslep på investeringer Fond vedr. prosjekter Sum fond pr. 01.01.15 - Saldo 11 600 2 653 8 669 13 069 359 36 350 Kapitalfondet benyttes i hovedsak til delfinansiering av investeringer i budsjettet. Se for øvrig eget bilag vedr. dette fondet. Tomtefondet brukes som hovedregel til å saldere tomtefeltregnskapet. I tillegg har bystyret til tider forutsatt at deler av fondet skal finansiere andre investeringsprosjekter. Boligfondet brukes ved kjøp og salg av kommunale boliger. Fond til etterslep på investeringer gjelder delfinansiering av overførte investeringer fra 2014 til 2015. Fond vedr. prosjekter gjelder flere mindre prosjekter. Bundne investeringsfond Når kapitalinntekter til bestemte formål ikke fullt ut medgår til dekning av utgifter/utbetalinger på investeringsregnskapet for det året de inntektsføres, må disse avsettes. Dette kan f.eks. gjelde øremerkede investeringstilskudd. Avsetning foretas i så fall til bundne investeringsfond. Bruk av slike avsetninger kan kun skje til det formål de opprinnelige inntektene var forutsatt nyttet til, dersom ikke annet angis av det eksterne organ som har foretatt øremerkingen. Per 01.01.15 utgjør bundne investeringsfond 14,8 mill. kr, og består av følgende fond: Fond Tilfluktsromfondet Fond til innfrielse av formidlingslån Fond Yxney-avtalen Fond til utbygging av Hvalfangstmuseet Sum fond pr. 01.01.15 Saldo 4 171 2 530 2 481 5 574 14 756 44 Bilag 1a DISPOSISJONSFONDET (nominelle, hele tusen kroner) Saldo pr. 01.01.2015 139 934 Til finansiering av investeringsprosjekter i vedtatt øk.plan Paviljong Gokstad skole (f.sak 70/15) 1. tertial: Netto vedr. "Investeringsprosjekter" -73 031 -1 350 ---> -74 381 Makeskifte som følge av utbygging av E-18 (by.sak 43/14 og f.sak 78/14) Kjøp av grunn til friområde (f-sak 173/14) Forskuttering spillemidler og mva for SBI (by.sak 68/14 og 81/14) Forskuttering spillemidler og mva for Helgerød idr.lag (by.sak 14/15) Forskuttering kunstgress Fevang (By.sak 24/15) Netto vedr. "Diverse kapitalformål" -750 -46 -2 710 -3 362 -3 502 ---> -10 370 Regnskapsm. mindreforbruk 2014 (by.sak 35/15) Ikke avsatte renter VAR-fond i regnskap 2014 (by.sak 35/15) 1. tertial: Netto vedr. driftsregnskapet 77 787 -1 369 ---> Netto bruk av disp.fondet 2015 Saldo pr. 31.12.2015 -8 333 131 601 Til finansiering av investeringsprosjekter: Netto bruk av disp.fondet 2016 Saldo pr. 31.12.2016 -77 609 ---> Til finansiering av investeringsprosjekter: Netto bruk av disp.fondet 2017 Saldo pr. 31.12.2017 -10 070 ---> Til finansiering av investeringsprosjekter: Netto bruk av disp.fondet 2018 Saldo pr. 31.12.2018 -1 965 ---> Til finansiering av investeringsprosjekter: Netto bruk av disp.fondet 2019 Saldo pr. 31.12.2019 -32 097 ---> "Til finansiering av investeringsprosjekter" uttrykt i 1.000 2016-kr 76 418 2016 77 609 45 2017 9 873 2018 1 889 -77 609 53 992 -10 070 43 922 -1 965 41 957 -32 097 9 860 2019 30 246 Bilag 1b KAPITALFONDET (nominelle, hele tusen kroner) Saldo pr. 01.01.2015 Salg av diverse tomter Breidablikk nærmiljøanlegg, avdrag på lån / ref. forskutterte UI-midler Ref. forsk. momskompensasjon Breidablikk aktivitetspark (f.sak 111/13) Regnskap 2013 - Kjøp av grunn til skileikanlegg (by.sak 24/14) Tilbakebetalt lån fra GØIF (Utbygg. av Østerøya idrettspark (by.sak 24/13)) 1. tertial: Salg av tomter Netto vedr. "Diverse kapitalformål" Til finansiering av investeringsprosjekter 1. tertial: Netto vedr. "Investeringsprosjekter" 11 600 2 200 126 115 -350 1 700 1 856 ---> 5 647 -10 000 8 711 ---> -1 289 Netto bruk av kapitalfondet 2015 Saldo pr. 31.12.2015 4 358 15 958 Salg av diverse tomter Tilbakebetalt lån fra GØIF (Utbygg. av Østerøya idrettspark (by.sak 24/13)) Tilbakebetalt forskuttering mva fra SBI Tilbakebetalt forskuttering mva fra Helgerød idr.lag Tibakebetalt forskuttering mva fra Fevang idrettslag Til finansiering av investeringsprosjekter: Netto bruk av kapitalfondet 2016 Saldo pr. 31.12.2016 200 3 800 720 724 780 -10 000 ---> Salg av diverse tomter Tilbakebetalt forskuttering spillemidler fra SBI Tilbakebetalt forskuttering spillemidler fra Helgerød idr.lag Til finansiering av investeringsprosjekter Netto bruk av kapitalfondet 2017 Saldo pr. 31.12.2017 204 1 990 2 638 -10 200 ---> Salg av diverse tomter Tilbakebetalt forskuttering UI-midler fra Fevang idrettslag Til finansiering av investeringsprosjekter Netto bruk av kapitalfondet 2018 Saldo pr. 31.12.2018 208 2 722 ---> Salg av diverse tomter Til finansiering av investeringsprosjekter Netto bruk av kapitalfondet 2019 Saldo pr. 31.12.2019 "Til finansiering av investeringsprosjekter" uttrykt i 1.000 2016-kr 46 2017 10 000 -5 368 6 814 2 930 9 744 212 -9 551 ---> 2016 10 000 -3 776 12 182 2018 - -9 339 405 2019 9 000 Bilag 2 INVESTERINGER 2016-2018 I VEDTATT ØKONOMIPLAN FOR 2015-2018 Tabellen nedenfor viser økonomiplanens planlagte prosjekter for 2016-2018 med tilhørende driftskonsekvenser (i 2015-kr). I forhold til investeringsoversikten i økonomiplanen for 20152018 som ble vedtatt i desember i fjor (budsjettdokumentets bilag 1, side 220) er inneværende års investeringer (med tilhørende driftskonsekvenser) trukket ut. Inve ste ringsprosje kte r 2016-2018 i gje lde nde økonomiplan for 2015-2018 2016 (beløp i 1 000 2015-kr) P rosje kte r (e kskl. se lvkostomr.) Brt. N to. 2017 D rift Brt. N to. 2018 D rift 2016-2018 Brt. N to. D rift -10 000 9 500 14 000 22 000 4 000 31 500 Brt. N to. S e ntra la dministra sjone n S um se ntra la dministra sjone n S kole - og ba rne ha ge formå l S um skole - og ba rne ha ge formå l H e lse - og sosia lformå l 4 Lokalmedisinsk senter 5 Utbygg./oppgrad. Nygård / demenslandsby S um he lse - og sosia lformå l Kultur- og fritidsformå l 8 Nye gravfelter 9 Oppgradering og rehab. av idrettsanlegg 10 Svømmehallen - handicapgarderobe 11 Opparbeidelse/rehabilitering av friområder 13 Tiltak knyttet til miljøfyrtårnsertifiering 14 Enøk-tiltak kirker 17 Hjertnes kulturhus - oppgradering S um kultur- og fritidsformå l * T e kniske formå l 21 Bil- og maskinpark - utskiftinger 23 Ringveien - salg av eiendom etter utbygging 24 Diverse mindre grunnkjøp 28 G/S-vei Industriv. (Vesterøyv.-Husebygr.) * 29 Diverse tiltak vei trafikksikkerhetstiltak/veilys 30 Brannoppgradering av kommunale bygg 31 Klimaplan/Enøk-plan 32 Kjøp og salg av boliger 33 Miljørettet helsevern 34 Oppdatering av kartverket S um te kniske formå l (e kskl. se lvkostomr.) S um inv. m/ driftskons. (e kskl. se lvk.omr.) 91 000 50 000 141 000 50 000 22 000 72 000 4 000 500 6 300 5 500 755 500 1 000 500 5 000 4 800 455 500 1 000 14 555 12 255 7 740 S um inv. m/ driftskonse kve nse r 9 500 20 000 20 000 20 20 500 5 990 500 5 000 40 20 500 7 160 500 5 000 60 20 20 700 700 40 920 920 60 -70 2 300 2 300 -230 5 000 13 580 5 000 11 420 9 290 9 490 8 500 6 855 8 325 100 5 300 100 100 7 425 -8 500 100 400 1 200 4 000 1 000 400 20 140 400 1 200 175 695 94 210 (beløp i 1 000 2015-kr) P rosje kte r inne n se lvkostområ de t 35 Bil- og maskinpark 36 Sanering avløp og overløp 37 Ny saneringsplan 38 Sanering/fornyelse av avløpssystemet 39 Renseanlegget: Oppgradere pumpestasjon 40 Renseanlegget - nytt anlegg - planmidler 41 Renseanlegget - sekundæ rrensekrav 42 Hovedplan vann - gjennomføring S um inv. inne n se lvkostområ de t 17 000 34 000 51 000 9 500 4 000 30 000 75 000 105 000 Brt. 2 460 15 500 500 1 000 400 9 955 -10 500 2 000 13 600 34 560 13 600 34 545 210 255 128 755 1 500 19 450 5 500 2 375 500 3 300 5 000 37 625 1 500 15 000 4 800 2 075 500 3 300 5 000 32 175 7 835 25 355 100 100 10 000 400 1 200 -240 1 000 150 20 535 60 300 5 300 12 000 1 200 3 600 12 000 3 000 400 63 155 22 115 -8 500 300 -230 2 000 400 1 200 -160 50 1 000 100 10 000 400 1 200 4 000 1 000 -30 17 025 3 625 15 25 990 3 960 131 515 63 125 9 385 59 570 2017 N to. D rift 2 100 30 Brt. 2 000 -80 30 Brt. 3 300 6 600 500 2 000 12 000 15 500 39 900 6 600 500 2 000 12 000 15 500 38 700 3 990 171 415 101 825 47 75 57 000 70 000 127 000 2 000 400 1 200 4 000 1 000 2016 N to. D rift 2 445 15 500 30 500 500 2 000 -130 121 000 145 000 266 000 50 80 150 12 000 1 200 3 600 3 000 400 34 115 35 955 31 470 366 780 193 290 2018 N to. D rift 1 875 30 6 600 500 6 600 500 26 000 6 500 41 600 26 000 6 500 41 475 9 465 101 170 -90 2016-2018 Brt. N to. 7 760 6 420 15 500 15 500 500 500 13 200 13 200 1 500 1 500 4 000 4 000 38 000 38 000 100 35 600 35 600 130 116 060 114 720 77 430 31 600 482 840 308 010 Bilag 3 ANALYSE AV KOMMUNENS RESSURSBRUK basert på ureviderte KOSTRA-data for 2014 per 16. mars 2015 INNHOLD 1 FORORD ................................................................................................................................................... 49 2 KOMMUNEGRUPPE 13 ......................................................................................................................... 50 3 ØKONOMISK OVERSIKT .................................................................................................................... 50 4 KOSTRA – NETTO DRIFTSUTGIFTER, TJENESTEYTENDE FUNKSJONER........................... 52 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 BARNEHAGE ................................................................................................................................................ 56 GRUNNSKOLE .............................................................................................................................................. 58 PLEIE OG OMSORG ....................................................................................................................................... 60 SOSIALTJENESTEN ....................................................................................................................................... 61 ADMINISTRASJON OG STYRING .................................................................................................................... 62 KOMMUNEHELSE ......................................................................................................................................... 64 BARNEVERN ................................................................................................................................................ 62 KULTUR ....................................................................................................................................................... 64 KIRKE .......................................................................................................................................................... 65 TEKNISKE TJENESTER .................................................................................................................................. 65 ØVRIGE TJENESTER ...................................................................................................................................... 67 48 Bilag 3 1 FORORD Regnskapsrapporteringen i KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) skal gi informasjon om ressursbruk i kommuner (og fylkeskommuner) til flere brukere (eksterne), både kommuner, fylkeskommuner, departementer, andre statlige myndigheter og media m.v. Regnskapsrapporteringen i KOSTRA skal derfor skje i henhold til en felles standardisert kontoplan som gjelder for alle kommuner og fylkeskommuner, slik at det kan publiseres enhetlige og sammenlignbare regnskapsdata. Den obligatoriske kontoplanen deler bevilgningsregnskapet i drift og investering, funksjoner og arter (produksjons- og innsatsfaktor i form av inntekts- og utgiftstyper). I KOSTRA er utgangspunktet at kommunenes oppgaver og ressursbruk relateres til dekning av innbyggernes behov. Dette knytter oppgaver og ressursbruk til begrepene funksjoner og brukergrupper. Begrepet funksjon fokuserer på hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke grupper disse tjenestene primært henvender seg til. Funksjonsbegrepet er derfor uavhengig av hvilke typer tjenester kommunene har etablert, og hvordan tjenestene er organisert. Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert de ulike funksjonene i tjenesteområder og deltjenester, der også funksjoner knyttet til administrasjon, styring og fellesutgifter inngår. Disse tjenesteområdene er i denne rapporten kalt tjenesteytende funksjoner. Øvrige funksjoner er knyttet til det generelle finansierings- og finansområdet23. Basert på ureviderte, foreløpige KOSTRA-tall for 2014 er Sandefjord kommune sammenlignet med gjennomsnittet for KOSTRAs kommunegruppe 13 ”Store kommuner utenom de fire største byene”. Hensikten med KOSTRA-analysen er å gi både politiske og administrative beslutningstakere et fugleperspektiv på ressursbruken i Sandefjord sett i forhold til kommunegruppe 13. Kommunens viktigste oppgave er å gi innbyggerne velferdstjenester, og KOSTRA-analysen kan derfor i neste omgang blant annet brukes til å identifisere tjenesteområder med tanke på eventuelle endringer av ressursinnsatsen i Sandefjord kommune. Hvor mye kommunen bruker på de tjenesteytende funksjonene må sees i sammenheng med hva kommunen har til disposisjon fra det generelle finansierings- og finansområdet. Data i denne KOSTRA-analysen er basert på regnskaps- og tjenestedata fra den enkelte kommunekasse, ikke konserntall som også inngår i KOSTRA-publiseringen. Konserntallene inkluderer i tillegg til data fra kommunekassen, data fra interkommunale selskap (IKS), kommunale foretak (KF) og såkalte organisasjonsledd24. Konsern i denne sammenheng er dermed kommunen som juridisk person. Andre foretakstyper, som aksjeselskap og stiftelser, inngår ikke i konsernregnskapet slik det er definert i KOSTRA. Dagens KOSTRA gir informasjon om ressursbruk og måler i liten grad resultatene knyttet til denne ressursbruken. Problemet er mangelen på objektive kvalitetsmål. KS har tatt et initiativ 23 24 F-800 Skatt på inntekt og formue, f-840 Statlig rammetilskudd og øvrige generelle statstilskudd, f-850 Generelt statstilskudd vedrørende flyktninger m.v., f-860 Motpost avskrivninger, f-870 Renter/utbytte og lån (innlån og utlån), f-880 Interne finansieringstransaksjoner og f-899 Årets regnskapsmessige merforbruk/mindreforbruk. Sandefjord Distriktsrevisjon er et såkalt organisasjonsledd og inngår i konserntallene for Sandefjord. 49 Bilag 3 overfor Kommunaldepartementet med tanke på å fornye KOSTRA. Inntil en endring finner sted vil hovedfokus i KOSTRA fortsatt være knyttet til ressursbruken. 2 KOMMUNEGRUPPE 13 I denne analysen sammenlignes Sandefjord med kommunegruppe 13. Gruppe 13 er fra 2014 utvidet med 4 kommuner og består nå av 49 kommuner som per 1.1.2014 hadde mer enn 20.000 innbyggere. Byene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger inngår ikke i gruppe 13. Kommunene i gruppe 13 er vist i tabell 2-1 med innbyggertall per 31.12.14. Tabell 2-1 Kommunegruppe 13 - sortert etter innbyggertall K.nr. Kommune Innbyggere 0219 Bærum 120 685 1001 Kristiansand 87 446 0106 Fredrikstad 78 159 1102 Sandnes 73 624 1902 Tromsø 72 681 0602 Drammen 67 016 0220 Asker 59 571 0105 Sarpsborg 54 192 0806 Skien 53 745 0231 Skedsmo 51 725 1804 Bodø 50 185 1504 Ålesund 46 316 0706 Sandefjord 45 281 0906 Arendal 44 219 0709 Larvik 43 506 1149 Karmøy 42 062 0704 Tønsberg 41 920 K.nr. Kommune Innbyggere 1106 Haugesund 36 538 0805 Porsgrunn 35 755 0230 Lørenskog 35 139 0412 Ringsaker 33 603 0235 Ullensaker 33 310 0104 Moss 31 802 0101 Halden 30 328 0502 Gjøvik 30 063 0403 Hamar 29 847 0213 Ski 29 775 0605 Ringerike 29 712 1247 Askøy 27 858 0501 Lillehammer 27 300 0701 Horten 26 903 0604 Kongsberg 26 711 0217 Oppegård 26 580 1502 Molde 26 392 K.nr. Kommune Innbyggere 1833 Rana 26 078 1124 Sola 25 708 0626 Lier 25 378 1903 Harstad 24 676 1505 Kristiansund 24 507 1246 Fjell 24 427 0625 Nedre Eiker 24 154 0237 Eidsvoll 23 238 1714 Stjørdal 22 957 0233 Nittedal 22 706 0904 Grimstad 22 098 1702 Steinkjer 21 650 0722 Nøtterøy 21 483 0627 Røyken 21 038 0427 Elverum 20 794 Sum gruppe 13 1 900 841 Gjennomsnittskommunen i gruppe 13 hadde 31.12.2014 om lag 39.000 innbyggere. Sandefjord hadde 2,4 % av samlet innbyggertall i gruppe 13, mens gruppe 13 hadde 37 % av landets innbyggere. 3 ØKONOMISK OVERSIKT I denne rapporten analyseres og sammenlignes netto driftsutgifter på kommunens ulike tjenesteområder (såkalte tjenesteytende funksjoner). Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten (ikke alle) og andre indirekte inntekter, er trukket i fra. Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene er det mest vanlige nøkkeltallet for å vurdere kommunenes finansielle stilling. Dette resultatet forteller om drifts- og finansinntektene er store nok til å dekke driftsutgiftene, renter og avdrag på lån, samt nødvendige avsetninger. Tidligere ble et netto driftsresultat på 3 % eller mer sett på som et tegn på sunn drift. Fra og med 2014 inntektsføres momsrefusjon knyttet til investeringer i investeringsregnskapet, og det tidligere normtallet for størrelsen på netto driftsresultat for kommunene er justert til 50 Bilag 3 1,75 % 25. Netto driftsresultat sier noe om hvordan kommunene styrer økonomisk, eller hvorvidt kommunene setter tæring etter næring. Netto driftsresultat er et resultat av løpende driftsutgifter og -inntekter, samt resultat av eksterne finansposter. Brutto driftsresultat derimot, inkluderer ikke eksterne finansposter, men her inngår avskrivninger som en kostnad. KOSTRAs definisjon av netto driftsutgifter knyttet til de tjenesteytende funksjonene, svarer til brutto driftsresultat eksklusiv frie inntekter, eiendomsskatt, kompensert investeringsmoms26 og enkelte statstilskudd som ikke knyttes direkte til de tjenesteytende funksjonene. Ved sammenligninger av kommunenes tjenestetilbud, uttrykt ved KOSTRAs definisjon av netto driftsutgifter, vil derfor inntektssiden være førende for omfanget av det samlede tjenestetilbudet av den enkle grunn at kommuner med høye inntekter har råd til mer enn kommuner med lave inntekter. Tabellen nedenfor viser en økonomisk oversikt over driftsregnskapet for Sandefjord og kommunegruppe 13. I oversikten er inntekter og utgifter som inngår i brutto driftsresultat omgruppert slik at netto driftsutgifter til tjenesteytende funksjoner fremkommer på egen linje. Oppstillingen illustrerer også den tette sammenhengen mellom størrelsen på det som her er kalt ”generelle driftsinntekter” og summen av netto driftsutgifter til de tjenesteytende funksjonene for at ”brutto driftsresultat” skal kunne ligge på et bærekraftig nivå. Tabell 3-127 * ”Mer-/mindreutg. i Sfj. (mill. kr)” viser forskjellen i inntekter og utgifter per innbygger multiplisert med Sandefjords innbyggertall. Tabellen viser at netto driftsutgifter til tjenesteytende funksjoner i Sandefjord i 2014 var på 47.005 kr per innbygger. Dette var 1.894 kr lavere enn for gjennomsnittet i gruppe 13, 25 26 27 4 % for fylkeskommunene og 2 % for kommunesektoren samlet. Kompensert investeringsmoms er refunderte utgifter til moms på investeringer som føres i driftsregnskapet til og med 2013. Fra 2014 føres refusjonen i investeringsregnskapet. I de reviderte KOSTRA-tallene som kommer 16. juni, vil 88,8 mill. kr være flyttet fra ”sum avsetninger” til ”overført til investeringsregnskapet. Korreksjonen er hensyntatt i tabellen. 51 Bilag 3 tilsvarende 3,9 %. Med Sandefjords innbyggertall svarer dette til en mindreutgift på 85,8 mill. kr. Tilsvarende mindreutgift var i 2013 på 155,4 mill. kr og på 137,5 mill. kr i 2012. Viktigste forklaring bak Sandefjords betydelige mindreutgifter er lave ”generelle driftsinntekter”. Dette er først og fremst et resultat av at Sandefjord ikke har inntekter fra eiendomsskatt og at kommunen har lavere tilskudd til flyktninger28 og fra øvrige generelle statstilskudd. Disse lavere inntektene vil naturlig resultere i at kommunen også har lavere utgifter til det samlede tjenestetilbudet. Sandefjord har over lang tid hatt et relativt lavt investeringsnivå, og dette medfører tilsvarende lave avskrivninger. Av kommunens 85,8 mill. kr lavere netto driftsutgifter, er 38,6 mill. kr knyttet til avskrivninger. Uten hensyn til lokale prioriteringer vedrørende fordelinger mellom drift og investering, og kommunens finansielle stilling, kan det forventes at kommunens netto driftsutgifter vil gjenspeile den lave inntektssiden tillagt avviket knyttet til avskrivningene. Kommunens lave generelle driftsinntekter og lave avskrivninger, gir dermed isolert sett forventninger om at kommunens netto driftsutgifter for 2014 ville ligge om lag 135 mill. kr lavere enn snittet for gruppe 13. Regnskapet viser en mindreutgift på 85,8 mill. kr. Kommunens mindreutgifter i forhold til gruppe 13 var i 2013 på 155,4 mill. kr, mens de i 2012 utgjorde 137,5 mill. kr29. Avstanden mellom kommunens netto driftsutgifter og utgiftsnivået i gruppe 13 har dermed blitt betydelig redusert i 2014 i forhold til de foregående årene. En stor del av denne endringen er finansiert ved økt bruk av avsetninger (engangsmidler) i 2014. For å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud over hele landet foretas både en utgifts- og inntektsutjevning ved fordeling av rammetilskuddet til den enkelte kommune. Generelt sett er Sandefjords frie inntekter lave i forhold til gjennomsnittet for landet (om lag 95 % i 2014). Via kostnadsnøkkelen i inntektssystemet er samlet utgiftsbehov i Sandefjord beregnet å ligge 0,5 % under landsgjennomsnittet, og 1,9 % høyere enn snittet for gruppe 13 i 201430 for de tjenesteområdene som rammetilskuddet skal dekke (barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, administrasjon inkl. miljø og landbruk, helse og samhandling). Den enkelte kommunes beregnede utgiftsbehov er et resultat av forhold knyttet til innbyggernes alderssammensetning og strukturelle og sosiale forhold som kommunen selv ikke kan påvirke. Et høyere utgiftsbehov gir uttrykk for at det koster mer å gi et likeverdig tjenestetilbud til denne kommunens innbyggere enn til innbyggerne i en kommune med et lavere utgiftsbehov. Sandefjords netto driftsutgifter (inkl. avskrivninger) tilsier at kommunen måtte brukt 85,8 mill. kr mer for at utgiftene per innbygger i 2014 skulle være som for gjennomsnittet til gruppe 13. Sandefjords høyere utgiftsbehov tilsier at kommunen minst måtte ha brukt ytterligere om lag 39 mill. kr31 (samlet 125 mill. kr) for at kommunen skulle kunne gi sine innbyggere et tjenestetilbud som var likeverdig med gjennomsnittet for den enkelte innbygger i gruppe 13. Sandefjord har over lang tid satt tæring etter næring. Lave inntekter medfører lave utgifter, og her ligger hovedforklaringen bak Sandefjords relativt lave netto driftsutgifter til sin tjenesteproduksjon. Etterfølgende analyse søker å belyse Sandefjords tjenester i forhold til gruppe 13. 28 I 2011 var kommunens tilskudd til flyktninger om lag 14 mill. kr lavere enn snittet for gruppe 13. Informasjonen ble hentet ut fra data kjøpt fra SSB. Tilsvarende data er ikke kjøpt for senere år. 29 Driftsinntektene for 2012 er bl.a. påvirket av at kommunen dette året mottok skatteinntektene fra Anders Jahres dødsbo (dog med tilhørende inntektsutjevning via rammetilskuddet). 30 Kostnadsnøkkelen for tilskudd i 2015 som er basert på data fra 2014. 31 1,9 % av et utgiftsbehov per innbygger i gruppe 13 på 45.376 kr (46.494 kr * 0,9760) multiplisert med Sandefjords 45.281 innbyggere. 52 Bilag 3 4 KOSTRA – NETTO DRIFTSUTGIFTER, TJENESTEYTENDE FUNKSJONER I etterfølgende kapitler analyseres tjenesteområdene for barnehager, grunnskole, pleie og omsorg, sosialtjenesten og barnevernet. Disse tjenesteområdene brukte 5/6 av kommunens netto driftsutgifter i 2014. Tjenesteområdenes netto driftsutgifter og andel av totale utgifter framgår av tabell 3-1: Tabell 4-1 Sandefjord - Netto driftsutgifter 2014 Tjenesteområde Barnehage Grunnskole Pleie og omsorg Sosialtjenesten Barnevern Tjenesteområder som analyseres: Delsum 1 Administrasjon Kommunehelse Kultur Kirke Tekniske tjenester Øvrige tjenester Tjenesteområder som ikke analyseres: Delsum 2 Sum alle tjenester mill. kr % for Sfj. % for G13 331,3 15,6 % 16,0 % 538,6 25,3 % 24,4 % 784,7 36,9 % 32,9 % 95,0 4,5 % 4,2 % 49,2 2,3 % 3,4 % 1 798,7 84,5 % 80,9 % 136,0 84,9 75,5 20,4 70,3 -57,4 329,7 6,4 % 4,0 % 3,5 % 1,0 % 3,3 % -2,7 % 15,5 % 7,1 % 4,1 % 3,9 % 1,0 % 3,4 % -0,3 % 19,1 % 2 128,5 100,0 % 100,0 % Samlede netto driftsutgifter på 2 128,5 mill. kr svarer til 47 005 kr per innbygger (45 281 innbyggere) i tabell 3-1. Inntektsforskjeller er den viktigste forklaringen bak ulikheter i samlet tjenestetilbud. Kommunenes prioriteringer uttrykkes vanligvis i form av netto driftsutgifter per innbygger eller per innbygger i målgruppen. Netto driftsutgifter påvirkes av forhold som dekningsgrader, standard på tjenesten, produktivitet og/eller kvalitet og omfanget av brukerbetaling. Tabell 4-2 viser netto driftsutgifter per innbygger for Sandefjord og gruppe 13 for de ulike tjenesteområdene, samt Sandefjords mer-/mindreutgifter sett i forhold til utgiftsnivået per innbygger i gruppe 1332: 32 Tall for 2014 er basert på KOSTRAs foreløpige data per 16. mars 2015. Tall for 2013 og 2012 er KOSTRAs endelige tall. 53 Bilag 3 Tabell 4-2 Netto driftsutgifter til tjenesteområdene som inngår i ”Delsum 1” blir analysert nærmere i kapittel 4.1-4.5. Tabell 4-2 viser at Sandefjord i 2014 brukte 8,1 mill. kr mer på disse tjenestene enn gruppe 13 (178 kr per innbygger), tilsvarende 0,5 %. Samlet brukte Sandefjord for alle tjenester 85,8 mill. kr mindre enn gruppe 13 (-1.894 kr per innbygger), tilsvarende 3,9 %. Tilsvarende mindreutgifter for 2013 var på 7,2 % og for 2012 på 6,7 %. Netto driftsutgifter til tjenesteområdene som inngår i ”Delsum 2” blir ikke analysert, men spesifiseres ytterligere i kapittel 4.6-4.11. Tabell 4-2 viser at Sandefjord i 2014 brukte 93,8 mill. kr mindre på disse tjenestene enn gruppe 13 (-2.072 kr per innbygger), tilsvarende 22,2 %. Netto driftsutgifter per innbygger sier noe om hvor mye penger kommunen brukte på de ulike tjenesteområdene. En del av nøkkeltallene i KOSTRA er knyttet opp mot antall personer i ulike alders-/målgrupper. Hensikten er å gi et bedre uttrykk for reelle forskjeller i tjenestetilbudet til den enkelte tjenestemottaker. Kvaliteten på disse nøkkeltallene vil derfor variere med graden av samsvar mellom antall personer i disse målgruppene og det faktiske antallet på tjenestemottakerne. 54 Bilag 3 Tabell 4-3 viser netto driftsutgifter per innbygger i angitt målgruppe for Sandefjord og gruppe 13 for de ulike tjenesteområdene, samt Sandefjords mer-/mindreutgifter sett i forhold til utgiftsnivået per innbygger i målgruppen i gruppe 13 brukt på målgruppen i Sandefjord: Tabell 4-3 Tabell 4-3 viser at kommunen i 2014 brukte 134,5 mill. kr mindre enn den ville brukt dersom utgiftene per innbygger i de angitte målgruppene hadde vært som i gruppe 13. Av dette beløpet er 40,7 mill. kr knyttet til tjenesteområdene som blir analysert nærmere i dette vedlegget. Kommunens reelle mindreutgifter i tabell 4-2 (per innbygger) er lavere enn beregnede mindreutgifter i tabell 4-3 (per innbygger i målgruppen). Dette gjenspeiler som omtalt foran, at kommunen har en mer kostnadskrevende sammensetning av innbyggermassen enn gruppe 13. Det vil si at dersom inntektene i Sandefjord hadde gitt rom for samme netto driftsutgift per innbygger som i gruppe 13, så kunne kommunen likevel ikke ha gitt sine innbyggere det samme tjenestetilbudet som innbyggerne i gruppe 13 får, målt i kroner per innbygger i målgruppen. Tabell 4-4 viser hvor mange innbyggere Sandefjord har totalt og i ulike aldersgrupper, samt hvor store disse aldersgruppene er i forhold til samlet folkemengde i Sandefjord. I tillegg vises for de samme aldergruppene hvor stor andelen i Sandefjord er i forhold til samme andel i gruppe 13. For eksempel viser tabellen at: 55 Bilag 3 - 2 500 personer eller 6 % av Sandefjords innbyggere er 1-5 år og at Sandefjords andel utgjør 90 % av tilsvarende andel i gruppe 1333 i 2014. Dvs. at Sandefjord relativt sett har 10 % færre barn i aldersgruppen 1-5 år enn snittet for gruppe 13. - 7 229 personer eller 16 % av Sandefjords innbyggere er 67 år og over og at Sandefjords andel utgjør 114 % av tilsvarende andel i gruppe 13 i 2014. Dvs. at Sandefjord relativt sett har 14 % flere personer i aldersgruppen 67 år og over enn snittet for gruppe 13. Et annet poeng som det er verdt å legge merke til, er at Sandefjords andel 20-66-åringer relativt til gruppe 13, er fallende, dvs. den gruppen som normalt sett er største bidragsyter på inntektssiden. Tabell 4-4 Jo større avvik det er mellom andel innbyggere i Sandefjord for en gitt målgruppe og tilsvarende andel for gruppe 13, desto større forskjell vil det være mellom mer-/mindreutgiftene som vises i tabell 4-2 og 4-3. For tjenesteområder som har innbyggere som målgruppe, er Sandefjords mer-/mindreutgifter like i tabell 4-2 og 4-3 (jf. delsum 2). 4.1 Barnehage Kommunen brukte i 2014 15,6 % av netto driftsutgifter til barnehager (16,0 % i gruppe 13). Tabellene 4.1-1 og 4.1-2 viser netto driftsutgifter per hhv. innbygger og innbygger 1-5 år i sum og fordelt på de tre funksjonene som inngår i tjenesteområdet. Tidligere øremerkede tilskudd til barnehager ble innlemmet i rammetilskuddet fra og med 2011. Tabell 4.1-1 33 Antall innbyggere 1-5 år i Sandefjord i forhold til antall innbyggere i alt i Sandefjord, delt på antall innbyggere 1-5 år i gruppe 13 i forhold til antall innbyggere i gruppe 13. 56 Bilag 3 Tabell 4.1-2 Utgiftene til førskole i 2014 inneholder periodiserte utgifter på 8,5 mill. kr som tilskudd til private barnehager mer enn avregningen for samme år viser behov for. Tilsvarende midler vil bli kreditert regnskapet for 2015. Utgiftene til førskole i 2011 inneholdt 30,9 mill. kr som normalt skulle vært belastet regnskapet for 201234. I tabellene 4.1-3 og 4.1-4 er disse beløpene lagt inn i tallene for 2014 og 2012. Korrigert som angitt har Sandefjord hatt følgende netto driftsutgifter til barnehager: Tabell 4.1-3 Sandefjord har relativt sett mindre utgifter til barnehageformål enn gruppe 13. Dette er også naturlig å forvente ettersom kommunen har en betydelig lavere andel innbyggere i aldergruppen 1-5 år. Tabell 4.1-4 Målt per innbygger 1-5 år, viser tabell 4.1-4 at kommunen har merutgifter i forhold til gruppe 13. Deler av merutgiftene til og med 2013, skyldes kommunes eget vedtak fra 2007 om at tilskuddet til private barnehager minst skal utgjøre 95 % av utgiftene i de kommunale barnehagene, mens statens minstekrav fram til august 2013 lå under dette nivået. Fra august 2013 har kommunens tilskudd vært lik statens minstekrav. Det betyr isolert sett forventninger om at kommunens utgifter relatert til gruppe 13, burde gått ned i 2014, mens regnskapstallene viser det motsatte. Oppsummering og utfyllende informasjon: Sandefjords netto driftsutgifter til barnehage var i 2014 på 331,3 mill. kr, eller 322,8 mill. kr etter en korreksjon på 8,5 mill. kr knyttet til avregning av tilskudd til private for 2014. Disse 34 Avregnet tilskudd til private barnehager for 2011 medførte en tilbakebetaling på 21,4 mill. kr i 2012. I tillegg ble en utgift på 9,5 mill. kr periodisert og belastet 2011-regnskapet, mens avregningen viste at det ikke var behov for midlene som dermed ble kreditert 2012-regnskapet. 57 Bilag 3 korrigerte netto driftsutgiftene er 32,1 mill. kr lavere enn i gruppe 13 når det måles per innbygger. Kommunens andel innbyggere 1-5 år ligger 10 % lavere enn i gruppe 13, og målt for denne gruppen viser dermed tallene en merutgift for Sandefjord på 4,0 mill. kr (1,2 %). Følgende elementer bidrar til å forklare merutgiftene: - Sandefjord brukte 3,3 mill. kr mer enn gruppe 13 til styrket tilbud til førskolebarn (basert på antall barn 1-5 år). 36 % av barnehagebarna i Sandefjords kommunale barnehager får ressurser til styrket tilbud, mot 23 % i gruppe 13. Utgiftene per barn som mottar tilbudet var om lag som i gruppe 13. Det ble gitt styrket tilbud til 13 % av barna i private barnehager både i Sandefjord og gruppe 13. - Sandefjord brukte 1,6 mill. kr mer enn gruppe 13 til lokaler og skyss til kommunale barnehager, basert på antall barn i kommunale barnehager. Beløpet er fordelt med 0,4 mill. kr på avskrivninger og 1,2 mill. kr på øvrige utgifter. Disse merutgiftene knyttet til kommunale barnehager genererte isolert sett et økt tilskudd til private barnehager på 3,4 mill. kr. - Sandefjord har lavere dekningsgrader enn gruppe 13 både for aldersgruppene 0-2 år og 3-6 år. Lave dekningsgrader medfører mindreutgifter på om lag 3,1 mill. kr i forhold til gruppe 13. Til tross for lave dekningsgrader hadde Sandefjord i 2014 syv 0-åringer og femten 1åringer født etter 1.9. flere enn andelen for gruppe 13 skulle tilsi. Tilhørende merutgifter for Sandefjord til disse barna, som aldersmessig ikke hadde rett på plass, er om lag 4,4 mill. kr. - Andelen barn i private barnehager var på 74 % i Sandefjord mot 59 % i gruppe 13. Høyere andel barn i private barnehager enn gruppe 13 gir isolert sett: - Lavere utgifter enn gruppe 13 fordi tilskuddet (ekskl. kapitalkostnader) ligger under 100 % av gjennomsnittlige kostnader i kommunale barnehager. Dette elementet kan ha gitt Sandefjord mindreutgifter på 0,9 mill. kr sammenliknet med gruppe 13 i 2014. - Økte utgifter fordi tilskuddet til private barnehager inkluderer kompensasjon for kalkulatoriske rentekostnader. Dette elementet ga Sandefjord merutgifter på 1,5 mill. kr sammenliknet med gruppe 13 i 2014. - Økte utgifter fordi tilskuddet til private barnehager inkluderer kompensasjon for administrative kostnader utover utgiftene ført direkte på barnehagefunksjonene. Dette elementet ga Sandefjord merutgifter på om lag 2,2 mill. kr sammenliknet med gruppe 13 i 2014. 4.2 Grunnskole Kommunen brukte i 2014 25,3 % av netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring (24,4 % i gruppe 13). Tabell 4.2-1 58 Bilag 3 Tabell 4.2-1 viser at Sandefjords utgifter til grunnskole var 2,8 mill. kr lavere enn i gruppe 13, når det tas utgangspunkt i kroner per innbygger. Utgiftene til grunnskoleundervisning var 9,9 mill. kr høyere enn i gruppe 13, mens det er lave utgifter til skolelokaler som bidrar til at kommunens utgifter til grunnskolen likevel er lavere enn i gruppe 13. Tabell 4.2-2 Sandefjords andel innbyggere 6-15 år er 2 % lavere enn i gruppe 13. Sandefjords andel 6-9åringer (skolefritidstilbud (SFO)) ligger 4 % lavere enn i gruppe 13. Dette endrer bildet fra tabell 4.2-1, ved at utgiftene per innbygger i målgruppen øker relativt til gruppe 13. For eksempel viser tabellen at Sandefjord har utgifter til grunnskoleundervisning som ligger 20,1 mill. kr over gruppe 13 når det måles per innbygger i målgruppen og 9,8 mill. kr over gruppe 13 for grunnskolen sett under ett. Barn i grunnskolealder går enten i kommunale, statlige eller private skoler. Andelen elever i Sandefjords grunnskoler ligger på 94,1 %. Dette er 1,9 % -enheter lavere enn snittet for gruppe 13. Tabell 4.2-3 viser netto driftsutgifter per elev i kommunal grunnskole: Tabell 4.2-3 * E. i k. g. = Elever i kommunal grunnskole (vektet). Netto driftsutgifter per elev i kommunal grunnskole gir et annet bilde av ressursinnsatsen i grunnskolen i Sandefjord sammenlignet med gruppe 13 enn når utgiftene fordeles per 6-15åring. Endringene er størst innen grunnskoleundervisning der tabell 4.2-3 viser at Sandefjord bruker 28,7 mill. kr mer enn gruppe 13 når målgruppen er antall elever i kommunal grunnskole, mens merutgiftene er på 20,1 mill. kr når målgruppen er antall innbyggere 6-15 år. Ved beregning av rammetilskuddet til kommunene er et av kriteriene andel innbyggere 6-15 år. Andelen elever i kommunale grunnskoler avviker i varierende grad fra andelen innbyggere 6-15 år. Rammetilskuddet inneholder derfor en ordning som korrigerer størrelsen på tilskuddet i forhold til sjablonmessige besparelser eller merutgifter kommunene forutsettes å ha som følge av relativt få eller mange elever i kommunale grunnskoler35. Sandefjord, som 35 Det korrigeres for om lag 80 % av gjennomsnittlig utgift til grunnskole per elev. 59 Bilag 3 har relativt få elever i kommunal grunnskole, får derfor et trekk i rammetilskuddet. I 2014 var trekket 11,8 mill. kr større enn snittet for gruppe 13 (omregnet til Sandefjords innbyggertall). Alt annet likt, burde kommunen derfor forventes å ha minst 11,8 mill. kr lavere utgifter til grunnskole enn gruppe 13 når målgruppen er innbyggere 6-15 år, og kommunens utgifter burde ligget på nivået for gruppe 13 når målgruppen er elever i kommunal grunnskole. Oppsummering og utfyllende informasjon: Sandefjords netto driftsutgifter til grunnskole var i 2014 på 538,6 mill. kr. Dette er 2,8 mill. kr lavere enn i gruppe 13 når det måles per innbygger. Kommunens andel innbyggere 6-15 år ligger 2 % lavere enn i gruppe 13, og målt for denne gruppen (gjelder ikke SFO og voksenopplæring) viser dermed tallene en merutgift for Sandefjord på 9,8 mill. kr. Kommunens andel innbyggere som går i kommunal grunnskole utgjør 94,1 % mot 96,0 % i gruppe 13. Målt per elev i kommunal grunnskole (gjelder ikke SFO og voksenopplæring) viser tallene at Sandefjords utgifter ligger 20,3 mill. kr (4,6 %) høyere enn i gruppe 13. Sandefjord: - hadde høye utgifter til grunnskoleundervisning og lave utgifter til skolelokaler - hadde en lavere andel innbyggere 6-15 år som går i kommunal grunnskole enn gruppe 13 - brukte om lag samme andel av samlede lærertimer til spesialundervisning som gruppe 13 (hhv. 17,2 % og 17,3 %). Bak denne "likheten" hadde Sandefjord en stor andel elever som fikk spesialundervisning (9,7 % mot 7,6 % i gruppe 13), men hver elev fikk desto færre timer. - hadde i gjennomsnitt 286 elever per skole mens gruppe 13 hadde 279 i gjennomsnitt. - hadde betydelige merutgifter til personer/stillinger som lønnes på funksjonen for grunnskoleundervisning som ikke genererer lærertimer. Det er ikke funnet forklaring i KOSTRA-tallene på hvorfor Sandefjord hadde disse høye timeprisene, men avstanden til gruppe 13 er imidlertid redusert det siste året. Med lønnsutgift per lærertime som snittet for gruppe 13, ville Sandefjords utgifter til grunnskolen målt per elev som går i kommunal grunnskole, ligget marginalt under gjennomsnittet for gruppe 13. - hadde gjennomsnittlige grunnskolepoeng på 40,9 i 2014 mot 40,0 i gruppe 13. Tilsvarende poengtall har, med unntak for 2013, steget årlig fra 37,8 i 2009. 4.3 Pleie og omsorg Kommunen brukte i 2014 36,9 % av netto driftsutgifter til pleie og omsorg (32,9 % i gruppe 13). Tabell 4.3-1 Tabell 4.3-1 viser at Sandefjord brukte 57,2 mill. kr mer enn snittet for gruppe 13 i 2014 når det måles per innbygger. 60 Bilag 3 Tabell 4.3-2 Tabell 4.3-2 viser at Sandefjord i 2014 brukte 44,9 mill. kr mindre enn kommunen ville ha brukt dersom den hadde brukt samme beløp per innbygger 67 år og over som gruppe 13. Når utgiftene måler per innbygger 67 år og over i stedet for per innbygger, endres bildet av kommunens ressursinnsats vesentlig ettersom kommunen har 14 % flere personer i denne gruppen enn snittet i gruppe 13. På den annen side kan det stilles spørsmål om hvor god målgruppen 67 år og over er i forhold til de faktiske tjenestemottakerne. Oppsummering og utfyllende informasjon: Sandefjords netto driftsutgifter til pleie og omsorg var i 2014 på 784,7 mill. kr. Dette var 57,2 mill. kr mer enn i gruppe 13 når det måles per innbygger. Kommunens andel innbyggere 67 år og over lå 14 % høyere enn i gruppe 13, og målt for denne gruppen viste tallene en mindreutgift for Sandefjord på 44,9 mill. kr (5,4 %). Sandefjord brukte om lag 31 mill. kr (7 %) mindre til institusjonstjenesten enn gruppe 13 (per innbygger 67 år og over), fordelt med 19 mill. kr på pleie og 12 mill. kr på lokaler. Sandefjord har få institusjonsplasser med høye kostnader per plass. Til tross for relativt høye kostnader per plass (ikke kjøpte), er det antallet plasser som er den viktigste forklaringen bak Sandefjords relativt lave utgifter. Sandefjords andel plasser i enerom har vært stigende siden 2010, men lå også i 2014 under snittet for gruppe 13. Sandefjord brukte om lag 28 mill. kr (8 %) mer til hjemmetjenesten enn gruppe 13 når utgangspunktet er kroner per innbygger, og om lag 19 mill. kr (6 %) mindre når det måles per innbygger 67 år og over. Andelen hjemmetjenestemottakere som er under 67 år er generelt sett økende, og i 2014 var Sandefjords andel på 47,6 % mot 46,5 % i gruppe 13. Den høye andelen hjemmetjenestemottakere under 67 år svekker andel innbyggere 67 år og over som relevant målgruppe for hjemmetjenestene. I 2014 hadde Sandefjord 26 % flere hjemmetjenestemottakere (relativt til antall innbyggere) enn gruppe 13, mens korrigerte utgifter per mottaker var 18 % lavere enn snittet for gruppe 13. Kommunen hadde relativt få tjenestemottakere med omfattende bistandsbehov, og gjennomsnittlig tildelte timer per mottaker per uke lå på 96 % for hjemmesykepleien og på 39 % for praktisk bistand av snittet for gruppe 13. Sandefjord brukte i 2014 12,7 mill. kr mer enn gruppe 13 til aktivisering når det måles per innbygger 18 år og over. Av kommunens utgifter i 2014 gikk 43 % til bo- og servicesentrene og 46 % til dagtiltak (40 % -enheter til utviklingshemmede og 6 % -enheter til personer med psykiske lidelser). I SSBs gruppering av funksjoner inngår medfinansiering somatiske tjenester og akutthjelp helse- og omsorgstjenesten i tjenesteområdet for Pleie og omsorg. Disse to funksjonene 61 Bilag 3 inngår bare i en begrenset del av SSBs KOSTRA-statistikk, og de er ikke analysert utover det som fremgår av tabell 4.3-1 og 4.3-2. 4.4 Sosialtjenesten Kommunen brukte i 2014 4,5 % av netto driftsutgifter til sosialtjenesten (4,2 % i gruppe 13). Tabell 4.4-1 Tabell 4.4-1 viser at Sandefjords utgifter til sosialtjenesten lå 2,4 mill. kr høyere enn gruppe 13 i 2014, når det tas utgangspunkt i utgift per innbygger. Tabell 4.4-2 Med utgangspunkt i utgift per innbygger 20-66 år, viser tabell 4.4-2 at Sandefjords merutgifter i forhold til gruppe 13, økte fra 2,4 mill. kr til 4,2 mill. kr. Dette er et resultat av at Sandefjords andel innbyggere i målgruppen utgjorde 98 % av tilsvarende andel i gruppe 13. Oppsummering og utfyllende informasjon: Sandefjords netto driftsutgifter til sosialtjenesten var i 2014 på 95,0 mill. kr. Dette er 2,4 mill. kr mer enn i gruppe 13 når det måles per innbygger. Kommunens andel innbyggere 20-66 år ligger 2 % lavere enn i gruppe 13, og målt for denne gruppen viser dermed tallene en merutgift for Sandefjord på 4,2 mill. kr (4,7 %). Sett i forhold til gruppe 13, har Sandefjord høye utgifter til sosialhjelp, middels utgifter til råd og veiledning, og lave utgifter til rusomsorgen. KOSTRA gir lite informasjon om tilbudet til personer med rusproblemer. Sandefjord har imidlertid lave utgifter på dette området målt per innbygger 20-66 år (52 % av snittet for gruppe 13). Kommunens merutgifter til sosialhjelp i forhold til gruppe 13 (21 % mer enn gruppe 13 målt per innbygger 20-66 år), er først og fremst en følge av at kommunen hadde 20 % flere mottakere enn snittet for gruppe 13. Gjennomsnittlig stønadslengde og utbetaling per mottaker ligger under snittet for gruppe 13, og det er lite som skiller i stønadssatsene. 62 Bilag 3 4.5 Barnevern Kommunen brukte i 2014 2,3 % av netto driftsutgifter til barnevern (3,4 % i gruppe 13). Tabell 4.5-1 Tabell 4.5-1 viser at Sandefjords utgifter til barnevern lå 25,2 mill. kr lavere enn gruppe 13 i 2014 når det tas utgangspunkt i utgift per innbygger. Tabell 4.5-2 Når det tas utgangspunkt i utgift per innbygger 0-17 år, viser tabell 4.5-2 at Sandefjords mindreutgifter i forhold til gruppe 13 reduseres fra -22,8 mill. kr til -22,2 mill. kr. Dette er et resultat av at Sandefjords andel innbyggere i målgruppen utgjorde 96 % av tilsvarende andel i gruppe 13. Mer enn halvparten av kommunens mindreutgifter var knyttet til tiltak når barnet er plassert av barnevernet. Oppsummering og utfyllende informasjon: Sandefjords netto driftsutgifter til barnevern var i 2014 på 49,2 mill. kr. Dette er 25,2 mill. kr mindre enn i gruppe 13 når det måles per innbygger. Kommunens andel innbyggere 0-17 år lå 4 % lavere enn i gruppe 13, og målt for denne gruppen viste tallene en mindreutgift for Sandefjord på 22,2 mill. kr (31,1 %). Sandefjord foretok relativt mange undersøkelser, mens andelen barn med tiltak lå under gruppe 13 (ikke dokumentert via foreløpige KOSTRA-tall). Gjennomsnittlig varighet av hjelpetiltakene var relativt kort. Undersøkelsene ble behandlet raskt, og 99 % av alle barn med tiltak hadde utarbeidet plan ved årsskiftet. Kommunen hadde en lav andel barn plassert av barnevernet, dvs. på de mest kostnadskrevende tiltakene. 4.6 Administrasjon og styring Kommunen brukte i 2014 6,4 % av netto driftsutgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter (7,1 % i gruppe 13). 63 Bilag 3 Tabell 4.6-1 Sandefjords utgifter til administrasjon og styring lå i 2014 12,9 % (20,1 mill. kr) lavere enn i gruppe 13. 4.7 Kommunehelse Kommunen brukte i 2014 4,0 % av netto driftsutgifter til kommunehelse (4,1 % i gruppe 13). Tabell 4.6-1 Sandefjords utgifter til kommunehelse lå i 2014 6,9 % (6,2 mill. kr) lavere enn i gruppe 13. 4.8 Kultur Sandefjord brukte i 2014 3,5 % av netto driftsutgifter til kultur (3,9 % i gruppe 13). Tabell 4.8-1 64 Bilag 3 Sandefjords utgifter til kultur lå i 2014 12,4 % (10,7 mill. kr) lavere enn i gruppe 13. 4.9 Kirke Sandefjord brukte i 2014 1,0 % av netto driftsutgifter til kirke (1,0 % i gruppe 13). Tabell 4.9-1 KOSTRA - Netto driftsutgifter (NDU) per innbygger Tjenesteområde Den norske kirke Kirkegårder, gravlunder, krematorier Sum kirke NDU 2014 / innb. Mer-/mindreutg. Sande- Kom.- Merutg./ i Sfj. (mill. kr) fjord gr. 13 min.utg. 2014 2013 2012 296 418 -123 -5,5 -6,5 -6,3 154 56 98 4,4 3,9 4,6 450 474 -24 -1,1 -2,6 -1,6 Sandefjords utgifter til kirke lå i 2014 5,1 % (1,1 mill. kr) lavere enn i gruppe 13. En vesentlig del av utgiftene til kirke er tilskudd til kirkelig fellesråd, og tilskuddets størrelse er i stor grad påvirket av antall kirker i kommunen. 4.10 Tekniske tjenester Kommunen brukte i 2014 3,3 % av netto driftsutgifter til tekniske tjenester (3,4 % i gruppe 13) fordelt med: 1,1 % på fysisk planlegging, kulturminne, natur og nærmiljø, 1,1 % på samferdsel, 0,0 % på bolig, 0,0 % på næring, 1,1 % på brann- og ulykkesvern. 0,1 % på vann, avløp og renovasjon Tabell 4.10-1 65 Målgruppe Bilag 3 Tabell 4.10-2 Tabell 4.10-3 Tabell 4.10-4 Tabell 4.10-5 66 Bilag 3 Tabell 4.10-6 4.11 Øvrige tjenester Kommunen brukte i 2014 -2,7 % av netto driftsutgifter til ”øvrige tjenester” (-0,3 % i gruppe 13). Tabell 4.11-1 Blant ”Øvrige tjenester” skiller ”Årets premieavvik” og bruk av "Premiefond" seg ut med store mindreutgifter. 67
© Copyright 2024