Språkopplæring til språklige minoriteter
SPRÅKOPPLÆRING TIL SPRÅKLIGE MINORITETER Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 09-2014 2015- 029/GSL Språkopplæring til språklige minoriteter FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Språkopplæring til språklige minoriteter» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland Fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens § 77. nr 4). Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Prosjektarbeidet er utført i 2014 av oppdragsansvarlig Guro Selfors Lund. Prosjektrapporten er kvalitetssikret av fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Reidun Grefsrud. Revisjonen ønsker å takke alle som har bidratt med informasjon i forbindelse med revisjonsprosjektet. Utkast til rapport er sendt fylkesrådmannen til uttalelse i brev av 6. januar 2015. Høringssvaret er lagt ved rapporten, j.fr pkt 16 i RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon. Høringssvaret har ikke medført endringer i vurderinger eller konklusjoner. Revisjonen har følgende kommentarer/endringer i teksten som følge av høringssvaret: I pkt. 2 i høringssvaret stilles det spørsmål ved at revisjonen har inkludert et direkte sitat uten å innhente samtykke. Sitatet er fjernet fra teksten. Revisjonen ønsker likevel å påpeke at en forvaltningsrevisjon ikke er forskning, men en del av kommunens egenkontroll, hjemlet i kommunelovens §77 nr. 4. Revisjonen har lagt til grunn at svar på spørsmål om faktaopplysninger fra fagenheten kan benyttes som dokumentasjon i revisjonsrapporten. I pkt. 4 i høringssvaret står det at det savnes større fokus på problematikken med å definere gruppa minoritetsspråklige elever. Her viser revisjonen til den andre anbefalingen i kapittel 7 «Konklusjoner og anbefalinger». Revisjonen registrerer at konklusjonene vurderes som riktige, selv om de er noe kritiske til framstillingen av innhentede data. I pkt. 6 kommenteres kapitteloverskrifter – disse er endret i rapport som oversendes kontrollutvalget. Lillehammer, februar 2015 Guro Selfors Lund Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2 Språkopplæring til språklige minoriteter INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD ....................................................................................................................................... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE .............................................................................................................. 3 SAMMENDRAG ............................................................................................................................ 4 1. INNLEDNING ......................................................................................................................... 6 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING ................................................................................................... 6 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER .................................................................................................... 6 1.3 BEGREPSAVKLARING ..................................................................................................................... 7 2. METODE ............................................................................................................................... 8 3. REVISJONSKRITERIER .......................................................................................................... 10 4. MINORITETSSPRÅKLIGE I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING ......................................................... 13 4.1 OVERSIKT OVER ANTALL MINORITETSSPRÅKLIGE ELEVER .................................................................... 13 4.2 HVORDAN/NÅR FÅR SKOLENE KUNNSKAP OM EVT SPRÅKOPPLÆRINGSBEHOV. ....................................... 14 5. PROBLEMSTILLING 1 – SYSTEM OG RUTINER ........................................................................ 17 5.1 ADMINISTRATIV ORGANISERING .................................................................................................... 17 5.2 KVALITETSSYSTEMET ................................................................................................................... 18 5.3 NETTSIDE «MINORITETSSPRÅKLIGE» ............................................................................................. 19 5.4 INFORMASJONSHEFTE: «MINORITETSSPRÅKLIGE I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING – EN OVERSIKT OVER GJELDENDE REGELVERK OG VEILEDNINGER» ................................................................................................ 20 5.5 ANTALL MINORITETSSPRÅKLIGE SØKERE/OVERSIKT OVER ELEVTALL ..................................................... 22 5.6 VURDERING .............................................................................................................................. 25 6. PROBLEMSTILLING 2 – HVORDAN KARTLEGGES BEHOVET FOR SPRÅKOPPLÆRING ................ 27 6.1 KARTLEGGING AV ELEVER............................................................................................................. 27 6.2 VEDTAK/ GJENNOMFØRING AV TILTAK ........................................................................................... 31 6.3 VURDERING .............................................................................................................................. 34 7. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .................................................................................... 35 REFERANSER .............................................................................................................................. 36 VEDLEGG X RÅDMANNENS UTTALELSE ................................................................................... 37 VEDLEGG 2 ÅRSHJUL - VIDEREGÅENDE SKOLER OPPLAND........................................................ 39 VEDLEGG 3 KARTLEGGINGSSKJEMA FAGENHET VIDEREGÅENDE OPPLÆRING ........................... 40 Innlandet Revisjon IKS Side 3 Språkopplæring til språklige minoriteter SAMMENDRAG Kontrollutvalget bestilte gjennomføring av forvaltningsrevisjon innen temaet «språkopplæring til språklige minoriteter» med formål å undersøke i hvilken grad kartlegging av minoritetsspråklige elever ved de videregående skolene i Oppland blir gjort forsvarlig slik at elevene får et tilpasset tilbud. Følgende problemstillinger har vært undersøkt: Har fylkeskommunen (skoleeier) tilfredsstillende system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever? I hvilken grad følger skolene regelverket knyttet til kartlegging av minoritetsspråklige elever? Metode Undersøkelsen bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling. Dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervju/møter. Revisjonen har hatt særlig fokus på innhold på fylkeskommunens nettsider som omhandler videregående opplæring. Med bakgrunn i informasjonen fra en kartlegging gjennomført av Fagenheten for videregående opplæring, ble det gjennomført intervju med rektor ved fire skoler. I samtalene ved de enkelte skolene fikk vi utfyllende opplysninger blant annet om hvordan minoritetsspråklige elever blir fanget opp, og hvordan skolene arbeider med kartlegging og opplæring for minoritetsspråklige. Alle referat er verifisert. Revisjonen fikk oppnevnt en kontaktperson hos fylkesopplæringssjefen – Stine Lien-Nasir. Revisjonen har hatt løpende kontakt med Nasir i prosjektperioden. Revisjonskriterier Hensikten med revisjonskriterier er at det settes opp autoritative ”standarder” som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene i rapporten er i hovedsak hentet fra Opplæringsloven. Konklusjoner Revisjonens undersøkelser viser at skoleeiers system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever ikke er tilfredsstillende. Opplysninger om temaet språkopplæring for minoritetsspråklige er nærmest fraværende i kvalitetssystemet. Med utarbeiding av veiledningsheftet har fylkeskommunen ivaretatt kravet om skriftlige beskrivelser av hovedoppgaver og framgangsmåter, men veiledningsheftet – der nødvendig informasjon skal være samlet fra skoleeier – har flere feil og mangler. Selv om oppgaver er beskrevet i veiledningsheftet, var det usikkerhet ved flere skoler omkring når en kartlegging av språkopplæringsbehov skal følges av et enkeltvedtak om språkopplæring. Revisjonen kan ikke se at fylkeskommunen har kontrollrutiner for å avdekke feil og mangler hva gjelder skolenes kartlegging og skriving av enkeltvedtak om språkopplæring for minoritetsspråklige. Ifølge opplæringsloven skal alle skoler kartlegge minoritetsspråklige elevers norskkunnskap før det eventuelt fattes vedtak om språkopplæring. Ut fra de observasjoner som er gjort har alle skolene en Innlandet Revisjon IKS Side 4 Språkopplæring til språklige minoriteter form for kartlegging. Enten kartlegges elevene ved hjelp av anbefalt kartleggingsverktøy, eller de kartlegges gjennom den obligatoriske kartleggingsprøven som alle vg1 elever skal ha. Derimot er det ikke slik at alle elever som er kartlagt og som mottar språkopplæring har fått enkeltvedtak om at de får slik opplæring. Flere skoler hadde ikke fattet vedtak om språkopplæring, men de hadde likevel elever som mottok særskilt språkopplæring. Vi så også eksempel på at vedtak om språkopplæring ble fattet sammen med annet enkeltvedtak enn i vedtak etter §3-12. Skolene har etter det revisjonen har avdekket en jobb å gjøre med å rydde/ få en klarere forståelse av regelverket som bestemmer hvordan elevene skal følges opp etter kartleggingen – og hvordan de skal dokumentere særskilt språkopplæring gjennom at det fattes enkeltvedtak. Anbefalinger: Fylkeskommunen bør synliggjøre en klarere henvisning/ sammenheng mellom kvalitetssystemet og det web-baserte veiledningsheftet om språkopplæring for minoritetsspråklige. Det bør også foretas en oppdatering av de regelverkshenvisninger som ligger til grunn i heftet. Fylkeskommunen bør konkretisere hva de legger i «minoritetsspråklige elever» - og hva som utløser behov for enkeltvedtak etter § 3-12. Fylkeskommunen bør gjennomgå praksis ved den enkelte skole slik at det fattes vedtak etter § 3-12 der det blir gitt språkopplæring. Fylkeskommunen bør etablere rutiner for oppfølging/ dialog med skolene som gir mulighet til å avdekke feil og mangler hva gjelder språkopplæring for minoritetsspråklige. Innlandet Revisjon IKS Side 5 Språkopplæring til språklige minoriteter 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Temaet språkopplæring til minoriteter har vært behandlet i to foranalyser før det ble bestilt prosjektplan og gjennomføring av prosjekt i kontrollutvalgsmøte 20.11.2013 sak 32/13. I plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2013-2015 ble språkopplæring til språklige minoriteter prioritert som tema nr. 6. I innstillingen fra sekretariatet da foranalysen ble bestilt sto det at «Dette antas å være en målgruppe som i mindre grad enn andre har ressurser til å sikre at de får ivaretatt sine rettigheter. Det kan derfor være en risiko for at de ikke får den språkopplæringen de etter loven har krav på». Kontrollutvalget bestilte gjennomføring av forvaltningsrevisjon innen temaet «språkopplæring til språklige minoriteter» med formål å undersøke i hvilken grad kartlegging av minoritetsspråklige elever ved de videregående skolene i Oppland blir gjort forsvarlig slik at elevene får et tilpasset tilbud. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER I løpet av gjennomføringen av prosjektet har vi endret noe på problemstillingene i forhold til det som ble formulert i foranalysen, mens målet med prosjektet hele tiden har vært det samme. Årsaken til endringer i problemstillingene er først og fremst behovet for å få til en mer hensiktsmessig systematisering av rapporten. Problemstillingen er konkretisert til følgende: Har fylkeskommunen (skoleeier) tilfredsstillende system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever? I hvilken grad følger skolene regelverket knyttet til kartlegging av minoritetsspråklige elever? For å svare på den første problemstillingen har vi sett på system og rutiner som er utarbeidet av skoleeier og som skal ligge til grunn for arbeid med språkopplæring for minoritetsspråklige ved de videregående skolene. Den andre problemstillingen har vi svart på ved å undersøke hvordan skolene utfører kartleggingen i praksis. Hvilke rutiner de følger, hvilke vedtak som fattes m.v. De to problemstillingene kan deles inn i to nivå – for det første er det skoleeiers ansvar for å lage gode system. For det andre er det skolenes ansvar å bruke de systemene som er utarbeidet. Revisjonen har hatt fokus på å se på prosessen fra søknadene kommer inn til skolene til eleven eventuelt mottar språkopplæring for minoritetsspråklige ved en av de videregående skolene i Oppland. Innlandet Revisjon IKS Side 6 Språkopplæring til språklige minoriteter 1.3 BEGREPSAVKLARING Med begrepet «minoritetsspråklig» menes «Barn, unge og voksne som har et annet morsmål enn majoritetsspråket, dvs. norsk eller samisk» 1. I veileder fra Utdanningsdirektoratet2 (Udir) skriver de at med morsmål menes det språket som snakkes i barnets hjem, enten av den ene eller av begge foreldrene i kommunikasjon med barnet. En elev som ikke kan norsk, eller som har svake norskferdigheter, skal ha et tilrettelagt tilbud i norskopplæringen og kan i grunnskolen eller i videregående opplæring ha rett til særskilt språkopplæring. Særskilt språkopplæring er en samlebetegnelse på særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er ikke egne fag, men er ekstra hjelp til elever som har annet morsmål enn norsk og samisk, og som ikke har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen på norsk (Udir). Særskilt norskopplæring = Tilpasset undervisning i og på norsk. Undervisningen blir gitt av en lærer med norskkompetanse. Tospråklig fagopplæring = Tilpasset undervisning i norsk eller andre fag ved hjelp av morsmålet. Undervisningen blir gitt av en lærer med tospråklig kompetanse, norsk og morsmålet. Morsmålsundervisning = Undervisning i og på morsmålet. Undervisningen blir av en lærer med morsmålskompetanse.3 Fylkesopplæringssjefen forkortes som FOS, begge betegnelsene brukes i dokumentet. 1 NOU «Mangfold og mestring» (2010). 2 Veileder «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever», Utdanningsdirektoratet, juli 2012. Styringsdokument minoritetsspråklige Telemark fylkeskommune. file:///C:/Users/Revisjon/Downloads/Styringsdokument+Minoritetsspr%25C3%25A5klige+elever+i+videreg%25C3%25A5en de+oppl%25C3%25A6ring+i+Telemark+pdf.pdf 3 Innlandet Revisjon IKS Side 7 Språkopplæring til språklige minoriteter 2. METODE Prosjektet er gjennomført i henhold til RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk fastsatt av Norges kommunerevisorforening. Undersøkelsen ble formelt startet ved utsendelse av oppstartbrev av 28.04.2014 til fylkesrådmannen i Oppland. Oppstartmøte ble gjennomført med representanter fra fagenhet for videregående opplæring den 21.05.2014. Revisjonen er gjennomført i 2014. Undersøkelsen bygger i hovedsak på to metoder for datainnsamling. Dokumentgjennomgang og informasjon innhentet gjennom intervju/møter. Dokumentgjennomgang/datakilder Revisjonen har sett nærmere på fylkets dokumentasjon av arbeid med minoritetsspråklige i videregående opplæring. Revisjonen har hatt særlig fokus på innhold på fylkeskommunens nettsider som omhandler videregående opplæring. I dette ligger bl.a. veiledningshefte som er utarbeidet, vedtaksmaler og ulike rundskriv. Fagenhet for videregående opplæring sendte i mai 2014 ut et kartleggingsskjema til alle de videregående skolene i Oppland. Skolene skulle bl.a. oppgi antall «vedtak om særskilt språkopplæring» for skoleåret 2013/14 og de skulle oppgi hva slags særskilt språkopplæringstilbud de gir til minoritetsspråklige. Kartleggingen ble lagt fram for som grunnlagsdokument for revisjonen på oppstartmøtet og har vært brukt som datakilde. Revisjonen har også sett på noen få enkeltvedtak om språkopplæring. Intervjuer Med bakgrunn i informasjonen fra Fagenhetens kartlegging, tok vi kontakt med rektor ved fire skoler for gjennomføring av intervju. Nord-Gudbrandsdal og Vinstra ble valgt fordi det er skoler som er relativt like i antall elever totalt, de har omtrent likt antall minoritetsspråklige, men bare den ene skolen rapporterte at de hadde vedtak om særskilt språkopplæring. Ved Vinstra Vidaregåande skule og ved Nord-Gudbrandsdal vidaregåande skule intervjuet vi rektor sammen med avdelingsleder. To skoler i Lillehammer ble valgt fordi dette er byskoler, de har flere minoritetsspråklige elever, og møter dermed problemstillinger omkring minoritetsspråklige oftere enn de videregående skolene i distriktene. Ved Lillehammer videregående skole avdeling Mesna intervjuet vi avdelingsleder for særskilt tilrettelagt opplæring og ved Lillehammer videregående skole avdeling Sør intervjuet vi leder som har hatt hovedansvar for den administrative organiseringen av språkopplæring for minoritetsspråklige ved skolen de to siste årene4. I samtalene ved de enkelte skolene fikk vi utfyllende opplysninger blant annet om hvordan minoritetsspråklige elever blir fanget opp, og hvordan skolene arbeider med kartlegging og opplæring for minoritetsspråklige. Alle referat er oversendt til dem som ble intervjuet, og alle referat er verifisert. 4 Ansvaret for språkopplæring for minoritetsspråklige ved Lillehammer vgs avd. Sør og avd. Nord er nå lagt til en ansvarlig for begge skolene. Innlandet Revisjon IKS Side 8 Språkopplæring til språklige minoriteter Revisjonen fikk oppnevnt en kontaktperson hos fylkesopplæringssjefen – Stine Lien Nasir. Revisjonen har hatt løpende kontakt med Nasir i prosjektperioden. Datas reliabilitet og pålitelighet. Datas reliabilitet er knyttet til hvorvidt undersøkelsen representerer den virkelige situasjonen. Det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener data som er samlet inn i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at de opplysninger som framkommer i rapporten nødvendigvis er et utvalg av fakta. Fylkesopplæringssjefen gjennomførte en kartlegging blant de videregående skolene i fylket for å gi relevant informasjon til revisjonen i forkant av arbeidet med revisjonsrapporten. Resultatene fra kartleggingen er benyttet som grunnlagsmateriale. Opplysningen fra kartleggingen brukes i rapporten, og revisjonen har brukt opplysninger som framkom som et utgangspunkt for intervjuer. For revisjonen kunne det vært hensiktsmessig å hente inn data gjennom en egen spørreundersøkelse, dette for å kunne stille mer presise spørsmål ut fra hvilke opplysninger vi mener det ville vært relevante å innhente. Etter en vurdering ble likevel data innhentet av fylkesopplæringssjefen benyttet. Opplysningene ble supplert gjennom intervju. Revisjonen fant gjennom ett av intervjuene at rapporteringen som var gitt til fylkesopplæringssjefen var feil, og det tok noe tid å oppklare disse manglene. Med pålitelighet menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt gjennom intern kvalitetssikring og ved verifisering av opplysninger framkommet i intervju. Innlandet Revisjon IKS Side 9 Språkopplæring til språklige minoriteter 3. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative ”standarder” som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Forsvarlig system Skoleeier (fylkeskommunen) har ansvar for å sikre at lovkravene som er framsatt i opplæringsloven blir fulgt. I §13-10 står følgende: § 13-10.Ansvarsomfang «Kommunen/fylkeskommunen (…) har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. (…) Kommunen/fylkeskommunen (…) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte». For å sikre at elevene får oppfylt retten til språkopplæring i tråd med intensjonen i loven skal fylkeskommunen ha et forsvarlig system. For å bistå kommuner, fylkeskommuner og private skoleeiere i utarbeidelsen av et forsvarlig system som tilfredsstiller lovens krav, har Utdanningsdirektoratet og KS i fellesskap utarbeidet veilederen «Kravet til skoleeiers forsvarlig system». I veilederen står det at hvilke elementer som bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Etter nasjonal standard for forvaltningsrevisjon kreves det at vi synliggjør tydelig hvilke kriterier vi har revidert et område opp mot. Fylkeskommunen har i eget kvalitetssystemet på sidene til fagområde videregående opplæring (www.oppland.no) tatt inn følgende fra lovverket om hva som kjennetegner et faglig forsvarlig system. Det skal være kjent i hele organisasjonen, praktiseres og være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Systemet skal være skriftlig, og det må sikre at det blir satt i Innlandet Revisjon IKS Side 10 Språkopplæring til språklige minoriteter verk relevante tiltak der det er nødvendig. Systemet skal gi grunnlag for jevnlig rapportering, resultatoppfølging og vurdering av om lovverket følges. Med bakgrunn i kildene vi har beskrevet overfor og hvilke problemstillinger som skal undersøkes, har revisjonen utledet følgende kriterier for den første problemstillingen: - Skoleeier må ha oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokument. Skoleeier bør ha utarbeidet skriftlig beskrivelse av hovedoppgaver og organisering Skoleeier bør ha system som gir en beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Kartlegging av minoritetsspråklige elever Med virkning fra 01.08.2008 ble retten til særskilt språkopplæring til minoritetsspråklige elever i videregående opplæring lovfestet – jfr. Opplæringslova §3-12 (Tilsvarende tidligere bestemmelse for elever i grunnskolen). Opplæringslova § 3-12: § 3-12.Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar Elevar i vidaregåande opplæring med anna morsmål enn norsk eller samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. (…) Fylkeskommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. (…). For at elevene skal få oppfylt retten til språkopplæring i tråd med intensjonen i loven er vilkåret altså at fylkeskommunen kartlegger elevenes ferdigheter i norsk før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring. På bakgrunn av kartleggingen, fattes et enkeltvedtak etter opplæringsloven § 3-12. Utdanningsdirektoratet har gitt ut veilederen «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever.» Innledningsvis står i veilederen at alle kommuner og fylkeskommuner må være forberedt på å ta imot nyankomne elever, enten de kommer på grunn av arbeidinnvandring, familiegjenforening eller som flyktninger eller asylsøkere. Denne veilederen er ment for skoleeiere og skoleledere i kommuner og fylkeskommuner med nyankomne minoritetsspråklige elever. I veilederen er det referert til lovteksten om at skolene før de fatter enkeltvedtak, skal kartlegge elevens ferdigheter. Det står videre at det ikke er lagt føringer for hvilket materiell som skal brukes i kartleggingen. I veilederen er det også beskrevet hva som skal være innhold i enkeltvedtaket som skrives. Enkeltvedtaket skal fattes i samsvar med reglene i forvaltningsloven. Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene skal i 2014-2017 gjennomføre et felles nasjonalt tilsyn med skoler og skoleeiere. I Innlandet Revisjon IKS Side 11 Språkopplæring til språklige minoriteter forbindelse med tilsynet, har Utdanningsdirektoratet utarbeidet veiledningsmateriell for tilsynene. Om rektors ansvar enkeltvedtak står blant annet følgende: «Som rektor skal du alltid fatte enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, både hvis du innvilger særskilt språkopplæring og hvis du avslår. Ved utformingen av enkeltvedtaket må du passe på å oppfylle forvaltningslovens krav til saksbehandlingen ved enkeltvedtak»5. Med bakgrunn i kildene vi har beskrevet overfor har vi utledet følgende kriterier for den andre problemstillingen: - 5 Skolene skal kartlegge elevenes kunnskap i norsk før det eventuelt fattes vedtak om særskilt språkopplæring. På bakgrunn av kartleggingen skal det fattes enkeltvedtak etter opplæringsloven §3-12. http://www.udir.no/PageFiles/79327/TILSYNSVEILEDER%20BOKMAL.pdf?epslanguage=no Innlandet Revisjon IKS Side 12 Språkopplæring til språklige minoriteter 4. MINORITETSSPRÅKLIGE I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING I dette kapittelet vil vi først viste statistikk som er tilgjengelig over antall minoritetsspråklige elever i videregående opplæring i de videregående skolene i Oppland. Deretter ser vi på hvordan skolene årlig orienteres om antall minoritetsspråklige elever som tas opp ved de enkelte skolene. 4.1 OVERSIKT OVER ANTALL MINORITETSSPRÅKLIGE ELEVER Elever som er i videregående opplæring er i hovedsak ungdommer mellom 16 og 18 år. Det er lite tilgjengelig offentlig statistikk som sier noe om antall minoritetsspråklige elever i videregående opplæring. SSB har publisert statistikk som blant annet viser andelen innvandrere i den totale ungdomsgruppen fra 16-18 år. Vi kan ikke slutte at disse har behov for særskilt språkopplæring selv om elevene er innvandrere eller barn av innvandrere, men vi vet at noen av disse vil ha et språkopplæringsbehov. Statistikk fra SSB viser at andelen innvandrerungdom i aldersgruppen 16-18 år er økende. I Oppland er andelen ungdommer fra 16-18 år blitt doblet de siste 10 årene. I 2005 var 3,5 % av alle ungdommer mellom 16-18 år innvandrere, 2013 utgjorde gruppen over 7%. Tabellen under viser hvor stor andel av ungdommene i aldersgruppen 16-18 år som er elever i videregående opplæring. Det vises tall både for hvor mange i aldersgruppen 16-18 år som er elever i videregående skole på landsbasis, andelen av denne aldersgruppen i Oppland, og andelen av innvandrere/norskfødte med innvandrerforeldre i denne aldersgruppen. I 2013 var det totalt 239 758 elever og lærlinger/lærekandidater i videregående opplæring i Norge. Tabell 4.1.1 Videregående opplæring - etter statistikkvariabel, tid og region 2004 2007 2010 2013 Landet OFK Landet OFK Landet OFK Landet OFK Prosent av årskullene 16-18-år som går i videregående skole. 89,7 91,8 91,1 91,8 91 91,4 91,8 92,5 Prosent av årskull 16-18 år – innvandrere* som går i videregåene. .. .. 75,7 73,7 72,5 66,2 77,8 68,4 *Norskfødte elever med innvandrerforeldre er tatt med i statistikken. Kilde: SSB Både på landsbasis og i Oppland ser vi av tabellen at over 90% av årskullene med 16-18 åringer i 2013 var elever i videregående opplæring. Ikke like stor andel av innvandrerungdommene var elever i videregående skole. På landsbasis var det 77,8% av innvandrerungdommer i alderen 16-18 år som gikk i videregående opplæring i 2013. I Oppland var dette tallet lavere, da 68,4% av innvandrerungdommene var elever i videregående skole. I en artikkel i Aftenpostens avis «Osloby»6 hadde de i november 2013 en artikkel med overskriften «Ingen andre byer enn Oslo registrerer minoritetsspråklige». De skrev at «7 av 10 norskpakistanske barn i Oslo klarer ikke å følge vanlig norskundervisning. Hvordan det står til med språkkunnskapene 6 http://www.osloby.no/nyheter/Ingen-andre-byer-enn-Oslo-registrerer-minoritetsspraklige-7385804.html Innlandet Revisjon IKS Side 13 Språkopplæring til språklige minoriteter blant alle minoritetsspråklige i byer som Trondheim, Bergen og Drammen, vet man ikke. Det er nemlig bare Oslo som registrerer morsmål hos alle de mener har et annet morsmål enn norsk - også dem som klarer å følge vanlig norskundervisning». Utdanningsetaten i Oslo begrunnet sitt behov for å vite elevenes morsmål med at skolene hadde behov for å ha best mulig oversikt over sine elever, med tanke på å kunne gi dem et godt, tilpasset opplæringstilbud. I Oppland Fylkeskommunes «Strategiplan for videregående opplæring» fra 2013 ble et økende behov for språkopplæring nevnt som en utfordring for videregående opplæring: «Arbeidsinnvandring tilfører det norske samfunnet viktig kompetanse og bidrar til å dekke arbeidskraftsmangler i flere sektorer. Norge har gjennom flere år vært en del av et felles nordisk arbeidsmarked. Med EØS- avtalen og EFTA- konvensjonen er Norge med i et felles europeisk arbeidsmarked. Arbeidsledigheten i EU vil bidra til at Oppland får en høy arbeids-innvandring, (…) arbeidsinnvandring spiller en viktig rolle som rekrutteringsform, noe som også kan påvirke interessen for inntak av lærlinger i bedriftene. Dette vil øke behovet for språkopplæring på tvers av utdanningsnivåer». I forbindelse med at kontrollutvalget/revisjonen varslet om forvaltningsrevisjon med tema språkopplæring for minoritetsspråklige gjennomførte fagavdelingen for videregående opplæring i mai 2014 en kartlegging. De videregående skolene skulle blant annet oppgi antall minoritetsspråklige elever ved skolene skoleåret 2013/14 og de skulle oppgi antall vedtak om særskilt språkopplæring. (Oversikten over dette vises i kapittel 5, avsnitt 5.5) 4.2 HVORDAN /NÅR FÅR SKOLENE KUNNSKAP OM EVT SPRÅKOPPLÆRINGSBEHOV . For å kartlegge elevenes språkkunnskap må skolene ha kunnskap om behov. Dette gjelder både behov i form av antall elever, og behov i form av kunnskap om den enkelte elevs norskkunnskap. Ved skolestart kan skolens forkunnskap om elevenes behov strekke seg fra at skolene har fått utførlig orientering/kunnskap om elevens behov for språkopplæring før skolestart til at skolen ikke blir kjent med elevens behov for språkopplæring før det eventuelt avdekkes av elevens lærer etter oppstart av nytt skoleår. Når skolene får elever med språkopplæringsbehov kan det altså være stor variasjon i hvor mye forkunnskap skolen har. Skolene har overfor revisjonen tegnet et bilde av tre ulike nivå av forhåndskunnskap de hadde om elevens behov for språkopplæring ved skolestart. Først trakk de fram søkere som søker om individuell behandling med søknadsfrist 1. februar. Den andre gruppen var søkere som søker ved ordinært opptak, men der det følger med et overgangsskjema med informasjon om elevens behov. Den siste gruppen var elever der skolene har liten eller ingen forhåndskunnskap om språkopplæringsbehov før skolestart. Inndelingen er vist i figuren under. Innlandet Revisjon IKS Side 14 Språkopplæring til språklige minoriteter Figur 4.2.2 Minoritetsspråklige elever som søker om plass i videregående opplæring. 1) Søknadsfrist 1. feb. Elever som har vedtak om særskilt språkopplæring og mangler karakter i halvparten av fagene. Vedtakskode SS. 2) Søknadsfrist 1. mars Ordinær søknadsfrist for inntak til videregående skole. Overgangsskjema med opplysninger om evt spesielle behov sendes til den skolen eleven har som sitt førstevalg. Antall minoritetsspråklige elever --- 3) Søknadsfrist 1. mars Ordinær søknadsfrist for inntak til videregående skole.. Den første gruppen er de elevene som søker på individuelt grunnlag – søknadsfrist 1. februar. Skolene får opplysninger om disse elevene tidlig, og de har mulighet til å forberede et opplegg for språkopplæringen tidlig. Når inntak etter individuell vurdering er avsluttet mottar skolene og Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) lister over elever som er tatt inn ved den enkelte skole. På listene som skolene mottar over disse elevene er det oppgitt vedtakskode. Minoritetsspråklige elever er enten kategorisert med kode «SS» «§6-23: Søkere som har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringslova §2-8, og som mangler vurdering med karakter i mer enn halvparten av faga. Rett til ekstra språkopplæring må vurderes av skolen på bakgrunn av kartlegging. Skolen må fatte enkeltvedtak om ekstra språkopplæring. Evt. henvisning til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning». Eller de er kategorisert med kode «MN» «Minoritetsspråklige søkere, nylig ankommet Norge, jf §6-8c) Rett til ekstra språkopplæring må vurderes av skolen på bakgrunn av kartlegging. Skolen må fatte enkeltvedtak om ekstra språkopplæring. Evt. henvisning til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning». I «FOS Rundskriv 5-2014 – Inntak etter individuell vurdering skoleåret 2014/2015» presiseres det at flere søkere har fått avslag på individuelt inntak, og er derved overført til ordinært inntak. Fylkesopplæringssjefen skriver at færre elever enn tidligere tas inn på individuelt grunnlag – på grunn av nylig endring i inntaksforskriften. Andre gruppe utgjør de elever som søker gjennom ordinært opptak – med behov for ulike former for tilrettelegging. Søknadsfrist 1. mars. (Eller som det er referert til over her, at de er overført fra individuelt opptak til ordinært opptak). Fylkesopplæringssjefen skriver i Rundskriv 5-2014 at når elever er overført fra individuelt til ordinært opptak, kan det være opplysninger i søknaden som skolen bør ha kjennskap til i tilretteleggingen av opplæringstilbudet. Det står videre i rundskrivet at når skolene overtar inntaket i august, vil framgå av inntakslistene om elevene tidligere har søkt om individuelt inntak. Innlandet Revisjon IKS Side 15 Språkopplæring til språklige minoriteter Dersom eleven har spesielle behov, men ikke tilfredsstiller kravene som skal ligge til grunn for individuelt opptak, så skal det benyttes «overgangsskjema». I informasjon fra FOS står det om «bruk og overlevering av overgangsskjema» at skjemaet er ment å trygge og styrke overgangen fra ungdomsskole til videregående skole/ innad i videregående eller fra en videregående til en annen. Det står videre at informasjonen må være relevant og gi et riktig bilde av eleven. Kunnskapsdepartementet har vedtatt endringer i bestemmelsene om inntak til og formidling i videregående opplæring. Endringene trådte i kraft 3. september 2013.7 Endringen har medført en innskrenking i antallet som skal søke innen fristen for individuell søknadsbehandling og en økning i antallet elever der det skal følge med et overgangsskjema. Det at en elev har behov for språkopplæring er ikke i seg selv grunnlag for inntak etter individuell vurdering. Dersom en elev har karakterer i mer enn halvparten av fagene fra grunnskolen, skal han/hun søke om plass og vurderes på lik linje med andre søkere. For å møte endringene i forskrift om inntak og formidling har FOS endret rutiner for bruk og overlevering av overgangsskjema8. Tredje gruppe elever utgjør de som søker ved ordinært opptak uten spesielle behov registrert. Dette er elever som kommer inn via ordinært opptak, men som selv om de har oppfylt kravene til opptaket likevel kan ha behov for særskilt språkopplæring. Eventuelle spesielle behov el.lign. kan det ta noe tid å kartlegge. Her kan det være bekymringsmeldinger fra faglærer eller kontaktlærer etter skolestart som danner grunnlaget for at behov for eventuell språkopplæring blir avdekket. 7 Hovedregelen for inntak av minoritetsspråklige søkere er at de konkurrerer etter poeng. De som har hatt enkeltvedtak om særskilt språkopplæring og mangler vurdering med karakter i minst halvparten av fagene eller ikke har sammenliknbart karaktergrunnlag, kan tas inn etter en individuell behandling. http://www.udir.no/Regelverk/artikler_regelverk/Forskriftsendringer-om-inntak-og-formidling/ 8 http://www.oppland.no/Documents/Videregaendeopplaring/11_Skjema_og_dokumenter/04_Skjema_og_dokumenter_P_T/Rutine_over gansskjema090114.pdf Innlandet Revisjon IKS Side 16 Språkopplæring til språklige minoriteter 5. PROBLEMSTILLING 1 – SYSTEM OG RUTINER Den første problemstillingen som ønskes belyst av kontrollutvalget Har fylkeskommunen (skoleeier) tilfredsstillende system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever? 5.1 ADMINISTRATIV ORGANISERING I Oppland fylkeskommune er ansvaret for videregående opplæring lagt til fagenhet for videregående opplæring. Fagenheten er en av 14 fagenheter i fylkeskommunen, og er ledet av fylkesopplæringssjefen. Figur 5.1.1 Administrativ organisering Oppland Fylkeskommune Kilde: www.oppland.no Fagenheten har ansvar for videregående opplæring, lærlingordningen, voksenopplæring og pedagogisk-psykologisk tjeneste/oppfølgingstjeneste. Oppland fylkeskommune har 11 videregående skoler, en folkehøyskole og en fagskole. Figur 5.1.2 Videregående skoler i Oppland Skoleeier har ansvaret for at kravene i regelverket blir oppfylt, men kan delegere sin myndighet til rektor. «Delegert myndighet» er en presisering av hvilken instans i fylkeskommunen som har myndighet til å treffe avgjørelser innenfor de forskjellige paragrafene. Hver skole blir ledet av en rektor og rektor har fått delegert myndighet bl.a. til å fatte enkeltvedtak ved sin skole. Kilde: www.oppland.no Innlandet Revisjon IKS Side 17 Språkopplæring til språklige minoriteter 5.2 KVALITETSSYSTEMET På nettsiden www.oppland.no finner vi Kvalitetssystemet for videregående opplæring i Oppland. Figur 5.2.1 Oversiktsbilde av Kvalitetssystem for videregående opplæring i Oppland. Det står om kvalitetssystemet at dette skal sikre at fylkeskommunen har et forsvarlig system for å vurdere om lov og forskrift overholdes, og at aktiviteten tar utgangspunkt i overordnede målsettinger i regionalt handlingsprogram (RHP). Innholdet på nettsiden består blant annet av styringsdokument der det ligger informasjon fra alle de tre nivåene det fattes vedtak på for videregående opplæring – nasjonalt, regionalt og lokalt. Det er lenke til nasjonale føringer, fylkeskommunale bestemmelser og politiske og administrative vedtak. Det er også vist fokusområder og kvalitetsutforming i form av mål og rammer for videregående opplæring. I kvalitetssystemet er det også laget en egen fane om oppfølging og rapportering. Herunder ligger årshjul for oppfølging av skolene. Fylkesopplæringssjefen gjennomfører årlig besøk ved alle de videregående skolene i Oppland, i årshjulet står det at dette gjennomføres fra januar til april, og at oppfølgingspunkt fra skolebesøk tas inn i arbeidet med neste års handlingsplan. Fra april til juni deltar fylkesopplæringssjefen på ledermøte ved skolene der tema er neste års handlingsplan. Skolene skal så påbegynne arbeidet med handlingsplanen etter mal for påfølgende skoleår med utgangspunkt i politiske resultatmål, fokusområder, måleindikatorer, funn i Elevundersøkelsen og Innlandet Revisjon IKS Side 18 Språkopplæring til språklige minoriteter Lærerevalueringen, funn i «Melding om kvalitet og aktivitet» og «Skolebilder» og oppfølgingspunkt fra skolebesøk. Under fanen oppfølging og rapportering ligger en sjekkliste (overskriften ble endret til «Ansvar lov og forskrift» f.o.m. 5. desember 2014) som viser en tematisert oversikt over fylkeskommunens ansvar etter opplæringsloven m/forskrift. Det ligger opplysninger om temaet «språkopplæring for minoritetsspråklige» i kvalitetssystemet, men det er vanskelig å finne fram til opplysningene. Det er laget et informasjonshefte for arbeidet med minoritetsspråklige elever i videregående opplæring der det er «samlet informasjon om lover, forskrifter, og andre retningslinjer knyttet til minoritetsspråklige elever i videregående opplæring». I informasjonsheftet står det blant annet at enkeltvedtak om særskilt språkopplæring skal fattes i henhold til Opplæringslovens § 3-12. I kvalitetssystemet er det en oversikt over fylkeskommunens ansvar for enkeltvedtak iht. opplæringsloven m/forskrift og forvaltningsloven. Vedtak om særskilt språkopplæring er ikke nevnt i oversikten. Selv om det kan være vanskelig å finne fram til hvor det er lagt opplysninger om språkopplæring for minoritetsspråklige i kvalitetssystemet, er det likevel slik at disse opplysningene er samlet på ett sted. Fylkeskommunen har valgt å samle opplysninger om språkopplæring for minoritetsspråklige under egne nettsider som heter «Minoritetsspråklige» – dette er vist i neste avsnitt. Informasjonsheftet om «Minoritetsspråklige i videregående opplæring» er lagt til disse nettsidene. For å finne fram til informasjonsheftet via kvalitetssystemet må en klikke seg via flere sider9. 5.3 NETTSIDE «MINORITETSSPRÅKLIGE » Det er opprettet en egen nettside www.oppland.no som heter «Minoritetsspråklige». Innledningsvis på nettsiden står følgende: «Oppland fylkeskommune vil at denne nettsiden skal ivareta og samle relevant informasjon om arbeidet med minoritetsspråklige elever i videregående opplæring». På nettsiden ligger informasjonsheftet «Minoritetsspråklige i videregående opplæring – en oversikt over gjeldende regelverk og veiledninger.» (Innholdet i selve informasjonsheftet kommer vi inn på i neste avsnitt). På nettsidene er det også lagt ut flere artikler som omhandler arbeid med minoritetsspråklige. Det er lagt til lenke til «nyttig fagstoff», henvisning til «Veileder fra Udir: Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever» og det ligger «Stoff fra fagdag 12.09.12 Hvordan tilpasse opplæring for minoritetsspråklige elever?» Det er også lagt lenker til sidene «Vilbli.no – informasjon på flere språk» og til «NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring)». 9 Gå inn under «Fylkeskommunale styringsdokument» - «Rundskriv fra FOS» - her ligger rundskriv fra 2009 – 2014. Nederst på siden ligger «Veiledninger, håndbøker og brev fra fylkesopplæringssjefen», herunder ligger «Kontaktlærer». Går vi inn på «kontaktlærer» – her kommer det opp en liste over «skjema og dokumenter» - i denne listen ligger «Minoritetsspråklige elever i videregående opplæring - En oversikt over gjeldende regelverk og veiledninger». Går en inn på denne linken, kommer en til nettsiden som omhandler minoritetsspråklige (omtales nærmere i avsnitt 5.3) under nettsiden ligger en link til informasjonsheftet. Innlandet Revisjon IKS Side 19 Språkopplæring til språklige minoriteter Nyeste artikkel som ble lagt ut på sidene er fra november 2013. På hovedsidene til videregående opplæring har det vært flere artikler om temaet minoritetsspråklige det siste året, men disse har ikke vært lagt inn på sidene om minoritetsspråklige. Eks. artikler om: «Informasjonsmøte om videregående opplæring for fremmedspråklige... (19.09.14)», «Overgangsskjema styrker overgang til videregående skole... (07.04.14)», «Bedre hjelp til elever med språkvansker... (14.03.14)» 5.4 INFORMASJONSHEFTE : «MINORITETSSPRÅKLIGE I VIDEREGÅENDE OPPLÆRING – EN OVERSIKT OVER GJELDENDE REGELVERK OG VEILEDNINGER » Oppland Fylkeskommune publiserte 25.11.11 et informasjonshefte som inneholder en oversikt over gjeldende regelverk og veiledninger for minoritetsspråklige i videregående opplæring10. Heftet er pr. i dag (desember 2014) siste gang oppdatert 04.03.2014. Bakgrunnen for at det ble laget et veiledningshefte var en gjennomgang fylkesopplæringssjefen hadde av hvordan språkopplæring ble ivaretatt ved de videregående skolene i 2011. Gjennomgangen viste at skolene hadde ulike rutiner og løsninger for hvordan minoritetsspråklige elever ble ivaretatt. Målsetningen med heftet er at det «skal være et hjelpedokument med tydelige prosedyrer for arbeidet med minoritetsspråklige elever i den videregående opplæring». I heftets innledning står det at det er et webbasert format og at det skal oppdateres kontinuerlig. Heftet er ment å være et hjelpedokument for dem som arbeider med minoritetsspråklige. Tilsvarende er den nasjonale nettsiden www.vilbli.no fylkenes informasjonstjeneste for elevene som er søkere til videregående opplæring. Innholdet i heftet er delt inn i bolkene «Inntak og søking til videregående opplæring», «Kartlegging» og «Særskilt språkopplæring §3-12». Det er også kapitler som omhandler «Spesialundervisning», «Rett til utvidet tid i videregående opplæring» «Eksamen i norsk som andrespråk», og «minoritetsspråklige lærlinger og lærekandidater». Vi har fokusert på de tre første kapitlene. Innledningsvis skriver FOS at samfunnsutviklingen innebærer at en relativt stor andel elever i videregående opplæring er minoritetsspråklige elever, og at dette innebærer at elevene har et annet morsmål enn norsk og samisk. Ut over dette er det ikke utdypet hva FOS legger i begrepet «minoritetsspråklig». I kapittel om «Inntak og søking til videregående opplæring» er det for det første en beskrivelse av hvem som har anledning til å søke om opptak i videregående opplæring. Videre er det opplysninger om hvilke vilkår som må ligge til grunn for at de har rett til inntak på et utdanningsprogram og hvordan elevene skal søke. Her er det linker til ulike nettsider som kan hjelpe elevene i søkeprosessen. 10 http://www.oppland.no/Documents/Videregaendeopplaring/16_Minoritetsspraklige/Minoritetsspr%C3%A5klige_oversik _regelverk_veiledninger.pdf Innlandet Revisjon IKS Side 20 Språkopplæring til språklige minoriteter Det refereres innledningsvis til forskrift til opplæringsloven §6-3 – denne ble opphevet 1. august 2014 (ved forskrift 1 juli 2014 nr. 987). (Dvs. den ble opphevet etter siste oppdatering av heftet som var mars 2014). Det er utdypet i egne avsnitt hvem som kan søke inntak etter individuell behandling og hvem som skal søke ved det ordinære inntaket. Endringer i forskrift om inntak og formidling, trådte i kraft den 03.09.13. Endringene i forskriften har betydning for hvem som skal søke på særskilt vilkår/etter individuell behandling og hvem som skal søke ved ordinært inntak. Konsekvensen av endringene er blant annet at færre minoritetsspråklige enn tidligere kan søke om studieplass på særskilt vilkår. De skal søke ordinært, og sidestilles da med alle andre som søker ordinært. Det er vitnemålet/ kompetansebeviset som gir grunnlag for inntak. Endringene i inntaksforskriften er innarbeidet i heftet fra fylkeskommunen. I heftet er det en beskrivelse av at enkelte elever kan ha behov for «særskilt språkopplæring» selv om de ikke kvalifiseres til å søke om opptak på særskilt vilkår. Det skal da følge med et overgangsskjema med den ordinære søknaden. I veiledningsheftet er det henvisning både til mal for «overgangsskjema», og det er henvisning til rutinebeskrivelse for bruk av overgangsskjema. Rutinebeskrivelsen for bruk av overgangsskjema er oppdatert, slik at her refereres det til nyeste lovverk – dvs den nye inntaksforskriften. Det er et eget kapittel som heter «Kartlegging» i heftet. Her står det at den enkelte skole skal – før det fattes vedtak om særskilt opplæring – kartlegge elevenes ferdigheter i norsk (jf. Opplæringsloven § 3-12). Fylkesopplæringssjefen anbefaler at skolene benytter kartleggingsmateriale fra NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring). Elever har rett til særskilt språkopplæring når de ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring, dette er omtalt i kapittel om «Særskilt språkopplæring § 3-12». Det står at denne retten gjelder frem til eleven har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen. Videre står det at når en elev får særskilt norskopplæring, får eleven fritak fra opplæring i skriftlig sidemål. I forskrift til opplæringsloven § 3-22 står det at muligheten for fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål er til stede for flere grupper elever i grunnskole og videregående opplæring. Elever som har hatt særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 2-8 i grunnskolen eller særskilt språkopplæring etter § 3-12 i videregående opplæring, kan få fritak fra vurdering med karakter. Dersom skolen – etter en kartlegging – finner at en elev har rett til å motta særskilt språkopplæring, skal det fattes et enkeltvedtak. Rektor ved den enkelte skole har myndighet til å fatte enkeltvedtaket. I heftet er det gjort rede for ulike moment som skal være med i vedtaket. Det er laget en egen mal for «vedtak om særskilt språkopplæring skoleåret …», og det er laget en egen veileder til utfylling av mal for vedtak om særskilt språkopplæring. I heftet er det lagt inn en link til både mal for utfylling av vedtak og til mal for vedtak. Innledningsvis i malen som omhandler Innlandet Revisjon IKS Side 21 Språkopplæring til språklige minoriteter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring er det referert til rundskriv Udir 7-2009. Dette rundskrivet er utgått fordi regelverket om inntak og om innføringstilbud er endret11. I heftet står det at særskilt norskopplæring enten kan gjennomføres med utgangspunkt i ordinær læreplan i norsk med tilpasninger, eller med utgangspunkt i læreplanen ”Grunnleggende norsk for språklige minoriteter”. I tillegg står det at elever med kort botid i Norge, kan få opplæring etter læreplan i norsk som er midlertidig fastsatt av Kunnskapsdepartementet for skoleåret 2013/2014. Denne læreplanen er videreført og gjelder også for skoleåret 2014/2015 – denne forlengingen av midlertidig læreplan er ikke nevnt i heftet. I avsnittet om læreplaner står det om ulike måter undervisningen kan organiseres på, både hva gjelder læreplaner og organisatoriske grep som kan tas. Om organisatoriske grep vises til Rundskriv 8-2010. Rundskrivet er fornyet flere ganger siden 2010 – gyldig pr desember 2014 er Udir Rundskriv 1-2014. I intervju som ble gjennomført ved skolene, var en av tilbakemeldingene at for den som arbeider med organisering av arbeidet med språkopplæring for minoritetsspråklige kan det være vanskelig å holde seg oppdatert på lovverket – fordi det har vært flere endringer på området. Ved en av skolene hadde de også hatt en diskusjon i kollegiet på hva en legger i begrepet «særskilt språkopplæring». Diskusjonen kunne blant annet gå på hva som er grensegangen mellom tilfeller der det er behov for vedtak, og der det ikke er nødvendig å skrive vedtak. 5.5 ANTALL MINORITETSSPRÅKLIGE SØKERE/OVERSIKT OVER ELEVTALL Når det gjelder antall minoritetsspråklige elever ved de videregående skolene, så vi innledningsvis at det er lite offentlig statistikk som er tilgjengelig på området. SSB har publisert tall som viser antall innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i videregående opplæring – men ikke alle disse er elever med behov for språkopplæring når de starter i videregående. Etter at kontrollutvalget bestilte en forvaltningsrevisjon om språkopplæring, sendte fagavdeling for videregående opplæring ut et kartleggingsskjema til alle de videregående skolene i Oppland der de ba om opplysninger om antall minoritetsspråklige ved skolene, om antall enkeltvedtak de hadde fattet, og de ba om opplysninger om hvordan de arbeider med minoritetsspråklige. Oversikten fra skolene for skoleåret 2013/2014 over antall minoritetsspråklige elever og over antall vedtak om særskilt språkopplæring: 11 http://nafo.hioa.no/videregaende/planer-styringsdokumenter-og-veiledere/ Innlandet Revisjon IKS Side 22 Språkopplæring til språklige minoriteter Tabell 5.5.1 Minoritetsspråklige ved de videregående skolene i Oppland 2013/14. Skole* Antall elever** Hadeland vgs Vinstra vgs Raufoss vgs Nord-Gudbrandsdal vgs *** Ca 750 Ca 530 Ca 500 Ca 600 Lillehammer vgs avd Sør Lillehammer vgs avd Mesna Valdres vgs Lena og Toten fhs Gjøvik vgs Valle vgs Dokka vgs Gausdal vgs Vargstad vgs Ca 540 Ca 550 Ca 550 Ca 1160 Ca 150 Ca 350 Ca 370 Ca 400 Antall minoritets spr. elever 22 30 (ikke svart) 28 Antall vedtak om særskilt spr.oppl 2013/14 0 8 7 0 66 62 23 33 115 0 15 13 10 2 6 7 0 7 * Fylkesopplæringssjefen manglet svar fra tre skoler ved innsamling av data. Revisjonen har purret på opplysningene og fikk inn skjema fra Dokka. Gausdal og Vargstad vgs. har ikke svart. ** Antall elever pr. skole er hentet fra skolenes hjemmesider. ***Antall minoritetsspråklige elever er samlet for de tre avdelingene Otta, Lom og Hjerleid. Av tabellen ser vi at det er store forskjeller mellom skolene både hva gjelder antall minoritetsspråklige elever og antall vedtak som er fattet om særskilt språkopplæring. Vi har blant annet intervjuet ledelsen ved Nord-Gudbrandsdal videregående, her viser det seg at de har gitt språkopplæring, men de har ikke fattet enkeltvedtak om opplæringen som gis. Også fra Hadeland videregående beskriver de i rapporteringen hvordan språkopplæringen gis i rapporteringsskjemaet, men de rapporterer at de ikke har fattet enkeltvedtak. Revisjonen ba etter inntaket 2014/2015 om oppdaterte tall på antall minoritetsspråklige elever i videregående opplæring for skoleåret. Revisjonen spurte også om FOS hadde en samlet oversikt over antall enkeltvedtak som er fattet ved skolene om særskilt språkopplæring. Tilbakemelding fra FOS var at det er vanskelig å gi eksakt antall på minoritetsspråklige elever. Revisjonen har fått tilbakemelding fra fagavdelingen som viser at de skiller mellom to ulike alternativ for hvordan antall minoritetsspråklige elever kan defineres og telles. Det første alternativet er å summere elever som selv definerer seg som minoritetsspråklige ved at de har krysset for dette i søknaden sin. Ved bruk av denne definisjonen var det registrert 390 minoritetsspråklige elever pr september 2014. Her ligger elever som har søkt seg inn i videregående opplæring innen søknadsfristen for individuell søknadsbehandling. Alternativ to innebærer at en også definerer inn alle som har et annet morsmål enn norsk og samisk. I september 2014 var det 1276 elever som oppga å ha et annet morsmål enn norsk og samisk. FOS bruker den første definisjonen - da blir tallet 390 elever inneværende skoleår. En artikkel i Gudbrandsdølen Dagningen 28. august 2014 viste også at det kan være vanskelig for skolene å skaffe seg en god oversikt over hvem som er minoritetsspråklige – og hvem som kan være aktuelle for å motta språkopplæring for minoritetsspråklige. Flere elever fikk ved Vargstad Innlandet Revisjon IKS Side 23 Språkopplæring til språklige minoriteter videregående innkalling til informasjonsmøte om norskundervisning, til tross for at elevene både var født og oppvokst i Norge. Rektor ved skolen kommenterte til avisen at tilbudet skal rette seg mot dem som sliter og har kort opphold i Norge, og at det er elever med spesielle språkproblemer som skal fanges opp – ikke alle med utenlandsk bakgrunn. Når det gjelder enkeltvedtak om språkopplæring har fylkeskommunen ikke et system der det kan hentes ut rapporter over antall enkeltvedtak som er fattet etter opplæringslovens §3-12 om særskilt språkopplæring. Fra fagavdelingen har vi fått forklart at vedtakene blir lagt inn på de elektroniske mappene til enkeltelever. Fagavdelingen kan gis tilgang fra skolene til å gå inn i enkeltmapper for å se på vedtaket, men de ikke kan hente ut en samlet oversikt over hvor mange enkeltvedtak som er fattet etter paragraf 3-12 i opplæringsloven. Revisjonen stilte spørsmål til dem som ble intervjuet om hva som var skoleeiers rolle i forhold til språkopplæring – og om de hadde noen form for rapportering eller oppfølging på området. Ingen av skolene sier at det etterspørres noen generell rapportering på området fra skoleeier. Ved to av skolene trekker de fram fylkesopplæringssjefens rolle i forbindelse med prosjektarbeid som har vært gjennomført på området. Det har vært gjennomført et kompetansehevingsprosjekt på området – der hovedmålet med prosjektet har vært å bidra til god opplæring av sent ankomne elever i ungdomsalder/flyktninger og asylsøkere. Mesna videregående, Nord Gudbrandsdal videregående, avdeling Otta og Gjøvik videregående skole har deltatt. To av skolene som revisjonen har vært i kontakt med trakk fram at de fikk mye oppfølging og samarbeid i forbindelse med prosjektarbeidet12. 12 Oppland har som ett av fire fylker på landsbasis deltatt i et kompetansehevingsprosjekt for å bidra til god opplæring av sent ankomne elever i ungdomsalder. Prosjektet er i regi av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) i samarbeid med Høgskolen i Hedmark. Prosjektet hadde oppstart i 2013 og skulle pågå ca 1 ½ år. Prosjektet har pågått parallelt med at revisjonsrapporten er utarbeidet og revisjonen har ikke spesifikt vurdert eventuelle effekter av prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 24 Språkopplæring til språklige minoriteter 5.6 VURDERING Ifølge Standard for forvaltningsrevisjon skal Revisor analysere de innsamlede dataene i forhold til revisjonskriteriene og vurdere om praksis eller tilstand er i tråd med kriteriene. Revisjonskriterier: - Skoleeier må ha oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokument. Skoleeier bør ha utarbeidet skriftlig beskrivelse av hovedoppgaver og organisering Skoleeier bør ha system som gir en beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Revisjonen har undersøkt skoleeiers oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokument. Det er viktig å presisere at det ikke er foretatt en vurdering av det helhetlige kvalitetssystemet som er laget for fagområdet videregående opplæring, men for det avgrensede området «språkopplæring for minoritetsspråklige». Fylkeskommunen har et kvalitetssystem for videregående opplæring der det er gitt oversikt over lover, forskrifter og styringsdokument. Slik revisjonen kan se, er fokus på språkopplæring for minoritetsspråklige nærmest fraværende i kvalitetssystemet, og vår vurdering er at det burde vært mer tilgjengelig informasjon. I kvalitetssystemet er det blant annet oversikt over enkeltvedtak fylkeskommunen har ansvar for etter opplæringsloven, her mangler informasjon om enkeltvedtak som omhandler språkopplæring for minoritetsspråklige etter Opplæringslovens §3-12. Revisjonen savner også mer tydelig informasjon om at det er utarbeidet et veiledningshefte som er ment å fungere som et hjelpedokument for dem som arbeider med minoritetsspråklige elever. Fylkeskommunen har valgt å samle og ivareta relevant informasjon om arbeidet med minoritetsspråklige elever på egne nettsider. Selv om det ikke står eksplisitt at dette er en del av kvalitetssystemet, så vi (i fotnote 9 på side 19) at det var mulig å finne opplysningene via kvalitetssystemet, men at det ikke hadde en sentral plassering. I og med at det er så store forskjeller i hvor mange elever den enkelte skole har årlig, kan det være ulikt behov for å bruke heftet fra fylkeskommunen som omhandler minoritetsspråklige. Noen vil arbeide mye med problematikken og har mange elever som omfattes av regelverket. Ved andre skoler kan det gå år uten at de har minoritetsspråklige elever, for disse vil det være desto større behov for å kunne ha et veiledningshefte som er oppdatert og funksjonelt i arbeidet med særskilt språkopplæring. I veiledningsheftet for arbeidet med minoritetsspråklige står det at intensjonen er at det skal oppdateres kontinuerlig. Det er henvist til lover, forskrifter og internt regelverk, men revisjonen har sett at flere av de løpende henvisningene i dokumentet er feil. Gjennomgangen av heftet viste at det både var manglende oppdatering på nytt regelverk som har kommet etter siste oppdatering (sist revidert 04.03.14), og flere av dokumentene som det ble henvist til i dokumentet var foreldet. Viktigheten av at det bør være et ajourført hefte forsterkes også av tilbakemeldinger fra dem vi Innlandet Revisjon IKS Side 25 Språkopplæring til språklige minoriteter intervjuet, om at det kan være vanskelig å holde seg oppdatert på lovverket – fordi det stadig er endringer på området. Det stilles krav til at skoleeier bør ha utarbeidet skriftlige beskrivelser av hovedoppgaver og av hvordan språkopplæringen kan organiseres. Fylkeskommunen har oppfylt dette kravet gjennom å utarbeide et veiledningshefte. I heftet er det beskrevet rutiner for overgangsskjema, det er beskrevet hvem som har rett til særskilt språkopplæring og det er beskrevet mal for enkeltvedtak og veileder for utfylling av enkeltvedtak. Revisjonens undersøkelser viste at det er få andre fylker som har utarbeidet slik skriftlig veiledning. Til tross for at det er utarbeidet skriftlige rutiner har gjennomgangen vist at det er en varierende praksis ute ved skolene. Som vi vil vise i neste kapittel, er det varierende praksis på området, og dette synes ikke å være fanget opp gjennom fylkeskommunens rutiner. Vi så at det er usikkerhet ved skolene om når det skal fattes enkeltvedtak. Dette kom fram gjennom intervju, og vi så av rapporteringen fra de videregående skolene at skoler ikke hadde fattet enkeltvedtak om språkopplæring skoleåret 2013/14, men likevel beskrev de formen på den særskilte språkopplæringen de ga det samme skoleåret. I fylkeskommunens systemer er det – slik revisjonen har fått opplyst – ikke mulig å hente ut informasjon om antall enkeltvedtak annet enn ved å spørre skolene eller ved å gå inn i enkeltelevers mapper. Etter det revisjonen vurderer, mangler fylkeskommunen kontrollrutiner for å avdekke feil og mangler hva gjelder skolenes kartlegging og skriving av enkeltvedtak om språkopplæring for minoritetsspråklige. Gjennom intervjuene revisjonen foretok, ble det sagt fra skolene at det ikke etterspørres opplysninger fra skoleeier hva gjelder vedtak om særskilt språkopplæring. I forkant av forvaltningsrevisjonen ble det rapportert blant annet om antall vedtak og om hva slags særskilt språkopplæringstilbud som gis for de minoritetsspråklige elevene ved skolene. Slik revisjonen har forstått, var dette en enkeltstående innhenting av informasjon og ikke en standard rapportering. Revisjonens gjennomgang av denne rapporteringen viste at det både var forekomster av feilrapportering i antall enkeltvedtak om språkopplæring som var fattet, og rapporteringen viste at skoler gir språkopplæring til minoritetsspråklige uten at det er fattet vedtak om slik opplæring. I kapittel 4.2 så vi at skolene mottar lister fra fylkesopplæringssjefen om antall minoritetsspråklige elever – dette inneholder oversikt over kun de elevene som har søkt på individuelt grunnlag. Etter endringen i inntaksforskriften vil de fleste minoritetsspråklige elevene ikke ha søkt på individuelt grunnlag, men gjennom det ordinære opptaket. En må da anta at antall enkeltvedtak som blir fattet er flere enn denne oversikten inneholder. Innlandet Revisjon IKS Side 26 Språkopplæring til språklige minoriteter 6. PROBLEMSTILLING 2 – HVORDAN KARTLEGGES BEHOVET FOR SPRÅKOPPLÆRING Den andre problemstillingen I hvilken grad følger skolene regelverket knyttet til kartlegging av minoritetsspråklige elever? Opplysningene som benyttes som datagrunnlag i dette kapittelet er hentet fra intervju, de er og hentet fra kartlegging gjennomført av skoleeier og revisjonen har sett på noen enkeltvedtak. 6.1 KARTLEGGING AV ELEVER Når skolene har fått oversikt over hvilke elever som har fått plass ved deres skole, skal de før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring, gjennomføre en kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. Avgjørelsen av hvorvidt en elev har behov for særskilt språkopplæring må foretas på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av det enkelte tilfellet med utgangspunkt i kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. Ifølge NAFO er kartlegging av elevene en systematisk innsamling og bearbeiding av informasjon for å få et helhetlig bilde av elevenes språkferdigheter. Opplæringsloven sier at skolene skal kartlegge elevenes kunnskap i norsk før det blir gjort vedtak om særskilt opplæring. Vi så i forrige kapittel at det er gjort endringer i inntaksforskriften, som påvirker hvem som kan søke om særskilt inntak, og hvem som skal søke ordinært. Endringene har medført at flere elever søker gjennom det ordinære inntaket. FOS Rundskriv 5-2014 omhandler «Inntak etter individuell vurdering skoleåret 2014/2015» Fylkesopplæringssjefen skriver følgende: «1.3 Søkere som er overført til ordinært inntak Flere søkere har fått avslag på individuelt inntak, og er derved overført til ordinært inntak. De vil konkurrere på grunnlag av karakterpoeng, på lik linje med andre søkere. Det kan likevel være opplysninger i søknaden som skolen bør ha kjennskap til i tilretteleggingen av opplæringstilbudet, herunder behov for spesialundervisning. Søknaden er sendt til skolen som eleven har søkt som 1. ønske. Når skolene overtar inntaket i august, vil det framgå av inntakslistene om elevene tidligere har søkt om individuelt inntak. Skolen kan ta kontakt med inntakskontoret for å få oversendt søknadspapirene». Å få kartlagt elever tidlig, gjerne før skolestart, er ønskelig sies det fra skolene. Blant annet fordi planlegging av timeplan og fordeling av elever i klasser avhenger av at skolen er kjent med særskilte behov. Tidlig kartlegging kan være en utfordring fordi skolen ikke alltid er kjent med hvilke elever med språkopplæringsbehov som har fått skoleplass. I informasjonen som ble innhentet fra fylkesopplæringssjefen ved oppstart av revisjonen skrev de i svaret fra Gjøvik videregående: «Å få kartlagt elever tidligere, gjerne før skolestart, er en utfordring på grunn av at vi ikke vet hvem som blir tatt inn. Elevene som er søkt inn på individuelt grunnlag er de eneste vi får vite om så tidlig at det kan la seg gjøre å starte kartleggingen litt tidligere». Fylkesopplæringssjefen skriver at overgangsskjema også kan følge elever som søker ordinært. «2.6 Søkere i det ordinære inntaket. Søkere som søker ordinært kan benytte overgangsskjemaet for å melde fra om tilretteleggingsbehov eller andre forhold som kan ha betydning for skolegangen. Skjemaet skal sendes til den skolen som søkeren har ført opp som første ønske på søknaden». Innlandet Revisjon IKS Side 27 Språkopplæring til språklige minoriteter Gjennom intervjuene fikk revisjonen opplysning om at det i Lillehammerregionen ble organisert et fellesmøte mellom lærere/rådgivere ved avgiverskole, PPT og lærere ved de videregående skolene før skoleåret 2014/2015. Fylkesopplæringssjefen var initiativtaker til møtet. Informasjonsutvekslingen gjaldt elever som ikke var søkt inn på individuelt grunnlag. Informasjon ble utvekslet mellom avgiverskole og skolen som eleven hadde søkt på som førstevalg. Ved Lillehammer vgs, både avdeling Mesna og avdeling Sør, trakk de fram at de hadde gode erfaringer med fellesmøtet – mye nyttig informasjon ble mottatt tidlig. En ulempe som ble nevnt var at en del elever ikke fikk skoleplassen de hadde som førstevalg, og skolen som var andrevalg kan da ha gått glipp av en del vesentlig informasjon. Ved Vinstra videregående ble det også avholdt møter med noen av deres avgiverskoler. Når det gjelder opplysninger som er med i overgangsskjemaene fra avgiverskolene sier de fra de videregående skolene at det er stor variasjon i hvor mye opplysninger som er tatt med i skjemaene. Når skolene har fått den informasjonen de trenger om hvilke elever de får, skal de gjennomføre en kartlegging. Dette er ifølge lovverket – og veiledningsheftet – skolens ansvar. I veiledningsheftet står det at det anses som hensiktsmessig at faglærer i norsk foretar denne kartleggingen. Ved åtte av de elleve skolene som svarte på FOS sin kartlegging var det norsklærer/faglærer som var ansvarlig for kartleggingen. Ved tre av skolene skrev de at faglærer med ansvar for språkopplæring foretar undersøkelsen sammen med norsklærer. Tre skoler svarte ikke på spørsmålet om hvem som foretar disse undersøkelsene. Revisjonen har vært i kontakt med disse – ved to skoler hadde kontaktlærer ansvar for eventuell oppfølging og ved en av skolene hadde de ikke hatt minoritetsspråklige elever. Kartleggingen skal bidra til å avgjøre hvilket nivå eleven er på og dermed gi bedre grunnlag for tilpasset opplæring og behov for særskilt språkopplæring. I veiledningsheftet henvises det til Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) sine anbefalinger – at minoritetsspråklige elever bør kartlegges med utgangspunkt i både Utdanningsdirektoratets kartleggingsmateriell for minoritetsspråklige ”Språkkompetanse i grunnleggende norsk” og ”Kartleggingsmateriale for nyankomne minoritetsspråklige ungdommer”. I kartleggingsskjemaet som ble sendt ut fra FOS i mai, ble det etterspurt opplysninger om hvordan språkkunnskapene kartlegges ved skolene. Oversikten under viser en oppsummering av svarene fra skolene. Innlandet Revisjon IKS Side 28 Språkopplæring til språklige minoriteter Tabell 6.1.1 Hvordan kartlegges språkkunnskap ved de videregående skolene i Oppland? Skole Hvordan kartlegges språkkunnskapene? / hva heter kartleggingsverktøyet? Hadeland vgs Kartleggingsprøve i norsk/ språkkompetanse i norsk Vinstra vgs Skolen har ikke kartlagt systematisk, da elevene som regel er kartlagt tidligere og skolen får en del informasjon i inntaksprosessen. Nord-Gudbrands dal vgs Kartleggingsprøve (Udir). Alle vg1 klassene. Noe bruk av andre tester. Lillehammer vgs avd Sør Gjennom Udir kartleggingsverktøy og innlevert arbeid. Lillehammer vgs avd Mesna Elevene deltar i kartleggingsprøvene som er obligatoriske på vg1. Etter vurdering her kartlegges de med svakt resultat videre. Raufoss13 Kartleggingsprøver gjennomføres. Nasjonale verktøy benyttes. Valdres vgs Språkkunnskapene kartlegges med eget kartleggingsverktøy, nasjonal kartleggingsprøve i lesing, intervju med utfylling av egenprodusert kartleggingsskjema og kartleggingsskjema for minoritetsspråklige fra Utdanningsdirektoratet. Lena og Toten fhs Søknader, overgangsskjema, fortløpende kartlegging Gjøvik vgs Den ordinære, obligatoriske kartleggingsprøven på vg1 utføres av alle norsklærerne. Den obligatoriske kartleggingsprøven på vg1 brukes som indikator på hvilke elever som bør testes med kartleggingsverktøyet i Begrepsprotalen. I tillegg er det noe informasjon med via overgangsskjema, men mest bekymringsmeldinger fra faglærere og kontaktlærere. Elever med ekstra store språklige utfordringer henvises til PPT/ logoped. For minoritetsspråklige som er tatt inn individuelt følges en egen rutine. Valle vgs Skolen har ikke hatt elever tidligere, og kan ikke dokumentere gjeldende praksis. Skolen er kjent med kartleggingsverktøyene fra NAFO og er innstilt på å bruke dem. Disse vil vi bruke så snart elevene er trygg på den nye skolehverdagen. Dette vil bli et samarbeid mellom kontaktlærer og avdelingsleder for tilrettelagt opplæring. Dokka Språkkompetanse i grunnleggende norsk. Elevene det gjelder blir innkalt til prøve. Alle de videregående skolene gjennomfører videregående opplærings obligatoriske kartleggingsprøver i leseferdighet og i rekning på vg1. Formålet med disse kartleggingsprøvene er å gi informasjon om elever under eller rundt bekymringsgrensa slik at læreren og skolen kan vurdere om det er behov for å sette i verk spesielle tiltak for disse elevene14. I veiledningsheftet fra fylkeskommunen anbefales det at skolene også benytter seg av kartleggingsverktøyet fra NAFO, men det er opp til den enkelte skole å vurdere dette selv. Det anbefales at skolene bør kartlegge elevene med utgangspunkt i både UDIRs kartleggingsmateriell for minoritetsspråklige «Språkkompetanse i grunnleggende norsk» og UDIRs «Kartleggingsmateriale for nyankomne minoritetsspråklige ungdommer». Seks skoler nevner spesifikt at de bruker testene fra NAFO og to skoler skriver at de bruker kartleggingsverktøyet i «Begrepsportalen». Tre skoler navngir ikke tester/kartlegging ut over den obligatoriske kartleggingen for som er obligatorisk for alle vg1elever. Revisjonen har innhentet opplysninger fra andre fylkers arbeid med minoritetsspråklige. Det er få fylker som har utarbeidet konkret veiledning slik det er gjort i Oppland, men vi har funnet at bl.a. Telemark og Vestfold har utarbeidet dokumentasjon på området. I Telemark fylkeskommune har de 13 I spørreskjema som ble sendt skolene ble det spurt «Hva heter kartleggingsverktøyet?». Raufoss fikk ikke samme spørsmål – det var endret til: «Benyttes nasjonale kartleggingsverktøy». I svaret fra Raufoss skriver de at kartleggingsprøver benyttes, men vi er ikke kjent med hvilke. 14 http://www.udir.no/Vurdering/Kartlegging-videregaende-opplaring/Fakta-om-kartleggingsprover-i-videregaendeopplaring/ Innlandet Revisjon IKS Side 29 Språkopplæring til språklige minoriteter utarbeidet et styringsdokument for arbeidet med minoritetsspråklige elever. I styringsdokumentet er det definert spesifikt både hvem som skal kartlegges (alle minoritetsspråklige elever med kort botid, 6 år eller mindre). Og det er presisert hva som ut fra kartleggingen gir rett til språkopplæring etter § 3-12 (elever som etter kartlegging befinner seg på nivå 1 eller 2, har rett til særskilt språkopplæring, elever på nivå 3 følger ordinær norskplan). I Vestfold er det utarbeidet håndbok for PPT og deres rolle i arbeidet med minoritetsspråklige, de skriver at veilederen skal være en håndbok og et arbeidsverktøy for PP-tjenesten i Vestfold fylkeskommune i møte med skolen og minoritetsspråklige elever og deres foresatte. Revisjonen har fått mer utdypende opplysninger om hvordan kartleggingsprosessen foregikk ved de fire skolene vi hadde intervju. Nord Gudbrandsdal vgs Skolens kartlegging består først og fremst av den obligatoriske kartleggingsprøven som alle elever har ved oppstart på vg1. Ut over dette får skolen kunnskap om elevers eventuelle behov for språkopplæring gjennom overgangsskjema fra avgiverskole, gjennom oppstartsamtale med eleven, eller gjennom kartleggingsprøven «rådgivertesten» fra NetPed15. Det ble opplyst i samtalen at norskopplæring har vært tilbydd der skolen har sett behov for det hos eleven. Ledelsen ved skolen presiserer at for at tilbudet skal ha effekt, så må eleven være motivert for ekstra undervisning. Skolen har hatt flere elever som har takket nei til tilbudet. Vinstra VVS gjennomfører nasjonal kartleggingsprøve som alle vg1 elever skal ha ved oppstart. Det gjennomføres ikke systematisk testing av minoritetsspråklige elever ut over den nasjonale testen. Fra skolen blir det sagt at det er svært sjelden at de får elever som har dårligere språkforståelse enn nivå 3 i språktester (dvs. de har god språkforståelse). Der en elev er søkt inn på individuelt grunnlag eller er varslet gjennom overgangsskjema fra grunnskolen er behov for språkopplæring/ andre ekstra behov kjent. Kartlegging som er gjort i grunnskolen kan brukes som grunnlag når det skal fattes vedtak for eleven i videregående skole. NAFO sine kartleggingstester er kjent, men har ikke vært brukt de to siste årene. Mesna Kartlegging av elevene blir gjort av norsklærer. Alle elever som starter på vg1 har den nasjonale kartleggingsprøven ved oppstart. Resultatene fra denne avgjør om elever har behov for videre utredning/kartlegging. Minoritetsspråklige som kommer under bekymringsgrensen i den nasjonale kartleggingen, kartlegges videre, materialet fra «Begrepsportalen» brukes på Mesna. Lærer som har timene med særskilt tilrettelagt språkopplæring gjennomfører kartleggingen og utarbeider resultatene. Etter gjennomgang av denne kartleggingen gjennomføres samtaler med den enkelte elev og de gis tilbud om særskilt tilrettelagt opplæring i norsk. Elev og foresatte for de under 18 år må samtykke før det kan fattes vedtak. 15 NetPed arbeider med utvikling av tester og opplæringsprogrammer, de har bl.a utviklet «Rådgiveren» og «Veiledertestene». Rektor var usikker på om rådgivertesten bare ble brukt ved en av Nord-Gudbrandsdals avdelinger eller om dette ble gjort av alle de tre avdelingene. Innlandet Revisjon IKS Side 30 Språkopplæring til språklige minoriteter De som har anbefaling fra grunnskolen er kjent hva gjelder behov for språkopplæring/ andre ekstra behov, men de deltar også i den nasjonale kartleggingsprøven. Lillehammer vgs avd Sør Skolen gjennomfører nasjonal kartleggingsprøve som alle vg1 elever skal ha ved oppstart. Det gjennomføres ikke systematisk testing av minoritetsspråklige elever ut over nasjonal test som alle elever gjennomfører, men resultatene fra testen blir brukt for eventuelt videre arbeid. Skolen har gjort forsøk tidligere på å bruke blant annet NetPed for å kartlegge minoritetsspråklige. Erfaringen fra å bruke dette verktøyet var at testen ble for elementær for elevene, og at de ikke nødvendigvis klarte å avdekke hvilket behov eleven faktisk hadde. Skolen har valgt å fokusere på at norsklærer tidlig skal ha lese-test og diktat – og innleveringer – slik at eventuelle behov for ekstra språkopplæring avdekkes på denne måten. Skolen har ikke brukt NAFO sine kartleggingstester. Ved skolen peker de på at begrepsforståelse og faguttrykk/ abstrakte begrep er det som erfaringsmessig kan gi størst utfordringer for språklige minoriteter. I det vi har sett på, har fokus vært på kartlegging av elever i forkant av oppstart ved skolen og vurdering av om de skal motta språkopplæring. Når det er fattet et vedtak om eleven skal ha språkopplæring skal det også vurderes fortløpende gjennom skoleåret om eleven har videre behov for språkopplæring. Her vises det til systemene skolene har for oppfølging av elever underveis. Som en del av kvalitetssystemet som det ble vist til i forrige kapittel, er det et årshjul for dialog, vurdering og individuell oppfølging av elever i videregående skole i Oppland. Dette årshjulet er lagt ved som vedlegg 2. 6.2 VEDTAK/ GJENNOMFØRING AV TILTAK Dersom en skole vurderer at en elev har behov for – og dermed rett til – særskilt språkopplæring, skal det alltid fattes vedtak om dette. En slik avgjørelse er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Når det skal fattes vedtak om særskilt språkopplæring, skal bakgrunn for vedtaket være kartleggingen som er gjennomført av elevenes norskspråklige kompetanse. I mal for enkeltvedtak som er utarbeidet av fylkeskommunen står det at kartleggingsverktøy som er brukt skal navngis, og det skal være en kort beskrivelse av dette. Vedtaket skal også inneha en beskrivelse av elevens ferdigheter og kunnskaper i norsk ut fra det som kom fram i kartleggingen. Fylkeskommunen har ikke en samlet oversikt over enkeltvedtak som blir fattet etter § 3-12 ved skolene. Det er mulig å gå inn i hver enkelt av de elektroniske elevmappene for å se om det er fattet enkeltvedtak – men etter de opplysninger som er gitt revisjonen fra fagavdelingen er det ikke mulig å hente ut en samlet oversikt. I undersøkelsene våre har vi sett forskjeller i hvordan eventuelle behov avdekkes, og hvordan skolens oppfølging dokumenteres. Skolene som yter språkopplæring til minoritetsspråklige dokumenterer dette enten gjennom enkeltvedtak om språkopplæring, gjennom enkeltvedtak om spesialundervisning, eller gjennom tilbud om opplæring, men ikke dokumentert/fulgt opp gjennom vedtak. Innlandet Revisjon IKS Side 31 Språkopplæring til språklige minoriteter Ved de fire skolene der revisjonen foretok intervjuet ble det spurt om skolene bruker mal for vedtak fra skoleeier for skriving av vedtak om særskilt språkopplæring. Ved en av skolene svarte de at denne malen «skal» brukes, det er ikke slik at den «kan» brukes. De sa også at bruk av malene var god hjelp når en skulle skrive vedtak. Ved en skole sa de at malen var kjent og den ble brukt når det skrives vedtak om språkopplæring for minoritetsspråklige. Skolen har som utgangspunkt at elevene skal ha vedtak for å delta i særskilt språkopplæring, men de hadde latt andre elever delta i undervisningen ved behov. Ved to av skolene sa de at malen var kjent, men de hadde ikke brukt den inneværende skoleår – selv om begge disse skolene hadde gitt språkopplæring for minoritetsspråklige. I kartleggingen fra FOS om hvordan skolene arbeider med minoritetsspråklige ble skolene spurt hva slags særskilt språkopplæringstilbud som gis spesielt for de minoritetsspråklige elevene ved skolen og hvilket omfang tilbudet har. FOS skilte mellom «tospråklige fagopplæring», «tilbud om morsmålsopplæring», «styrking i norsk», «Vg1 over 2 år» og «Innføringstilbud jf. § 3-12 i opplæringsloven». Når det gjelder tospråklig fagopplæring var det tre skoler som rapporterte at de ga slik undervisning. To skoler hadde også tilbud om morsmålsopplæring. Alle skolene hadde tilbud om styrking i norsk. Styrking i norsk ble gjort noe ulikt. En skole ga elever styrking i norsk i egne grupper med mål om karakter i faget. Undervisning ble gitt i tett samarbeid mellom norsklærer og norsk 2-lærer. Selv om skolen ga slik undervisning, hadde de ikke fattet enkeltvedtak om språkopplæring. Andre skoler som skrev at de hadde gitt språkopplæring, skrev at de ga to timer i uken til styrking i norsk til de elevene som hadde enkeltvedtak om språkopplæring. Tre skoler rapporterte til fylkesopplæringssjefen i kartleggingen at de ikke hadde fattet enkeltvedtak om særskilt språkopplæring i skoleåret 2013/14. Likevel var dette skoler som i samme kartlegging rapporterte at de ga språkopplæring til minoritetsspråklige. Det viser seg å være ulik praksis ved skolene på hva de mener er utløsende for enkeltvedtak om språkopplæring. En av skolene rapporterte til fylkesopplæringssjefen at de hadde fattet flere vedtak om særskilt språkopplæring skoleåret 2013/2014. Det viste seg ved nærmere undersøkelser at de ikke hadde fattet vedtak etter § 3-12 i Opplæringsloven. Derimot hadde de fattet vedtak om avslag på spesialundervisning etter Opplæringslovens § 5-1. I avslaget ga de begrunnelsen at det ikke var behov for spesialundervisning, men at det var behov for språkopplæring. Avslaget på spesialundervisning ble da lagt til grunn som vedtak om språkopplæring. Flere av skolene skrev i kartleggingen at det kan være et problem at elever med behov for norsk for minoritetsspråklige ikke ønsker å motta tilbudet. Etter opplæringsloven § 3-12 kan elever i videregående opplæring ha rett til særskilt språkopplæring, denne rettigheten utløser en plikt for fylkeskommunen om å tilby opplæringen. Eleven har ikke en plikt til å motta tilbudet. Fra de videregående skolene sier de at enkelte elever har fått tilbud om ekstra oppfølging, men har avslått det fordi de mener de er «gode nok». Noen av utfordringene har også vært å få minoritetsspråklige til å møte opp til de tilbudene skolen har satt i verk og mange trenger tett oppfølging for at de skal møte til timene. Det har også vært utfordring med at elevene ikke kan tilstrekkelig norsk, men likevel ønsker å gjennomføre videregående skole på normert tid. Utfordring for skolene ligger i å Innlandet Revisjon IKS Side 32 Språkopplæring til språklige minoriteter realitetsorientere elever og foresatte når de har urealistisk målsetting om for eksempel lege – eller ingeniørstudiet. I veiledningsheftet fra fylkeskommunen står det under punkt 3.1 at «Målet er at elevene skal følge den ordinære undervisningen så raskt som mulig. (…) Den særskilte språkopplæringen skal ikke vare lengre enn 2 år». Ved en skole sier de at de likevel har valgt å tilby en økt med særskilt undervisning til elever i vg3, altså særskilt undervisning i tre år. De understreker at det ikke er snakk om full timeplan med særskilt språkopplæring, men ca 2 timer i uken med tilrettelagt norskopplæring og i noen tilfeller leksehjelp. Hensikten med undervisningen er å hjelpe elevene til å gjennomføre opplæringen. Det blir sett som uheldig å skulle kutte språkopplæringen etter to år – slik det er definert i veiledningsheftet – når en ser at behovet er der for alle tre årene. Skolene har ulike erfaringer med sine tiltak. En skole skriver at de har gode erfaringer med å ta ut elever i norsktimene for å gi dem et mer tilpasset tilbud – en annen skole skriver at de opplever at det hjelper at lærer kommer inn i klassen – at det er mindre stigmatiserende når eleven slipper å forlate klassen sin, og når eleven slipper å forlate klassen sin og når læreren hjelper alle elevene i klassen, og ikke bare de fremmedspråklige. Innlandet Revisjon IKS Side 33 Språkopplæring til språklige minoriteter 6.3 VURDERING Revisjonskriterier: - Skolene skal kartlegge elevenes kunnskap i norsk før det eventuelt fattes vedtak om særskilt språkopplæring. - På bakgrunn av kartleggingen skal det fattes enkeltvedtak etter opplæringsloven §3-12. Avgjørelsen av hvorvidt en elev har behov for særskilt språkopplæring må foretas på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av det enkelte tilfellet med utgangspunkt i kartlegging av elevens ferdigheter i norsk. Kartleggingen er den enkelte skolenes ansvar. Rapporteringen fra de videregående skolene viste at alle skolene gjennomfører en kartlegging av elevenes språkferdigheter ved hjelp av de obligatoriske testene som gjennomføres for alle vg1 elever. Selv om skoleeier anbefaler at skolene i tillegg bruker kartleggingsverktøy – utarbeidet av nasjonalt senter for flerkulturell opplæring – var det ikke alle skolene som benyttet seg av dette. De begrunner dette ulikt, noen mente at disse kartleggingsverktøyene ikke ga godt nok grunnlag for testing, mens andre mener at kartlegging som er gjennomført av minoritetsspråklige elever før de ble tatt opp som elever ved videregående er nok. Det er riktig at skolene står fritt til selv å velge hvilke verktøy de ønsker å benytte, men de står ikke fritt til å vurdere om de faktisk skal kartlegge en elev som de mener kan ha behov for språkopplæring. Selv om alle skolene rapporterer at de kartlegger elevenes språkkunnskaper, kan det synes som at det ikke er systematikk i at resultatene fra kartleggingen fører til at det blir fattet enkeltvedtak om språkopplæring. Undersøkelsene har vist at det var usikkerhet ved enkelte av skolene både omkring hvem som skulle kategoriseres som minoritetsspråklige, og det var usikkerhet omkring hva som utløser at det skal skrives enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Revisjonen så blant annet at det ble stilt spørsmål om en i tillegg måtte skrive enkeltvedtak om språkopplæring når en allerede hadde fattet enkeltvedtak om spesialundervisning. Som vist i datamaterialet var det flere skoler som ga språkopplæring til elever – uten at det var fattet enkeltvedtak om språkopplæring etter opplæringslovens § 3-12. Når det ikke er fattet enkeltvedtak – vil muligheten til å klage på omfang og innhold i språkopplæringen bortfalle. Dersom det ikke er fattet vedtak kan også retten til å få fritak fra vurdering med karakter i skriftlig sidemål bortfalle (omtalt i kap 5.4). Denne retten kan bortfalle fordi fritak fra vurdering i skriftlig sidemål med karakter for minoritetsspråklige er hjemlet i opplæringsloven § 2-8 i grunnskolen eller særskilt språkopplæring etter § 3-12 i videregående opplæring. Det å fatte et enkeltvedtak om språkopplæring er ikke et valg den enkelte skole selv kan ta – dersom skolen vurderer at en elev har behov for særskilt språkopplæring skal det alltid fattes vedtak om dette. Innlandet Revisjon IKS Side 34 Språkopplæring til språklige minoriteter 7. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillinger: Har fylkeskommunen (skoleeier) tilfredsstillende system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever? I hvilken grad følger skolene regelverket knyttet til kartlegging av minoritetsspråklige elever? Konklusjoner: Revisjonens undersøkelser viser at skoleeiers system og rutiner for å kartlegge behovet for språkopplæring til minoritetsspråklige elever ikke er tilfredsstillende. Opplysninger om temaet språkopplæring for minoritetsspråklige er nærmest fraværende i kvalitetssystemet. Med utarbeiding av veiledningsheftet har fylkeskommunen ivaretatt kravet om skriftlige beskrivelser av hovedoppgaver og framgangsmåter, men veiledningsheftet – der nødvendig informasjon skal være samlet fra skoleeier – har flere feil og mangler. Selv om oppgaver er beskrevet i veiledningsheftet, var det usikkerhet ved flere skoler omkring når en kartlegging av språkopplæringsbehov skal følges av et enkeltvedtak om språkopplæring. Revisjonen kan ikke se at fylkeskommunen har kontrollrutiner for å avdekke feil og mangler hva gjelder skolenes kartlegging og skriving av enkeltvedtak om språkopplæring for minoritetsspråklige. Ifølge opplæringsloven skal alle skoler kartlegge minoritetsspråklige elevers norskkunnskap før det eventuelt fattes vedtak om språkopplæring. Ut fra de observasjoner som er gjort har alle skolene en form for kartlegging. Enten kartlegges elevene ved hjelp av anbefalt kartleggingsverktøy, eller de kartlegges gjennom den obligatoriske kartleggingsprøven som alle vg1 elever skal ha. Derimot er det ikke slik at alle elever som er kartlagt og som mottar språkopplæring har fått enkeltvedtak om at de får slik opplæring. Flere skoler hadde ikke vedtak om språkopplæring, men de hadde likevel elever som mottok særskilt språkopplæring. Vi så også eksempel på at vedtak om språkopplæring ble fattet sammen med annet enkeltvedtak enn i vedtak etter §3-12. Skolene har etter det revisjonen har avdekket en jobb å gjøre med å rydde/ få en klarere forståelse av regelverket som bestemmer hvordan elevene skal følges opp etter kartleggingen – og hvordan de skal dokumentere særskilt språkopplæring gjennom at det fattes enkeltvedtak. Anbefalinger: Fylkeskommunen bør synliggjøre en klarere henvisning/ sammenheng mellom kvalitetssystemet og det web-baserte veiledningsheftet om språkopplæring for minoritetsspråklige. Det bør også foretas en oppdatering av de regelverkshenvisninger som ligger til grunn i heftet. Fylkeskommunen bør konkretisere hva de legger i «minoritetsspråklige elever» - og hva som utløser behov for enkeltvedtak etter § 3-12. Fylkeskommunen bør gjennomgå praksis ved den enkelte skole slik at det fattes vedtak etter § 3-12 der det blir gitt språkopplæring. Fylkeskommunen bør etablere rutiner for oppfølging/ dialog med skolene som gir mulighet til å avdekke feil og mangler hva gjelder språkopplæring for minoritetsspråklige. Innlandet Revisjon IKS Side 35 Språkopplæring til språklige minoriteter REFERANSER Deloitte (2010): «Minoritetsspråklege elevar i vidaregåande skule sine rettar». Forvaltningsrevisjon Sogn og Fjordane fylkeskommune. FOR-2006-06-23-724: Forskrift til opplæringslova KomRev Trøndelag IKS (2008): «Opplæringstilbudet til elever som har et annet språk enn norsk som morsmål». Verdal kommune. LOV-1998-07-17-61: Opplæringslova NOU 2010: 7 «Mangfold og mestring - Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet» Telemark fylkeskommune (2014): «Styringsdokument. Minoritetsspråklige elever i videregående opplæring» Utdanningsdirektoratet (2012): «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever». Veileder. Utdanningsdirektoratet og KS. «Kravet til skoleeiers forsvarlig system.» Veileder. Utdanningsdirektoratet (2013). «Felles nasjonalt tilsyn 2014-2017». Veiledningsmateriell. Fylkeskommunale dokument/ nettside: FOS Rundskriv 5-2014 - Inntak etter individuell vurdering skoleåret 2014/2015 Oppland Fylkeskommune: «Minoritetsspråklige i videregående opplæring. –En oversikt over gjeldende regelverk og veiledninger». Oppland Fylkeskommune (2013): «Strategiplan for videregående opplæring» www.oppland.no – nettsidene til Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Side 36 Språkopplæring til språklige minoriteter VEDLEGG X RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 37 Språkopplæring til språklige minoriteter Innlandet Revisjon IKS Side 38 Språkopplæring til språklige minoriteter VEDLEGG 2 ÅRSHJUL - VIDEREGÅENDE SKOLER OPPLAND Innlandet Revisjon IKS Side 39 Språkopplæring til språklige minoriteter VEDLEGG 3 KARTLEGGINGSSKJEMA FAGENHET VIDEREGÅENDE OPPLÆRING Innlandet Revisjon IKS Side 40
© Copyright 2024