Hovedrapport Overføring av oppgaver fra Toll
Vedlegg: Rapport leveranse: 12 Hovedrapport Overføring av oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten Dokumenteier: Prosjektleder Tord Bern Hansen (Skatt) og programleder Louise Holtoug Amundsen (Toll) Magne Hansen (Toll), Dag Helge Gundersen (Skatt) m.fl. 1.01 8.1.2015 Skrevet av: Versjon: Godkjent dato: Godkjent av: Samordningsgruppen ved: Toll-og avgiftsdirektør/Bjørn Røse Skattedirektør/ Hans Christian Holte Innhold 1 2 3 Sammendrag ........................................................................................................................ 4 1.1 Oppgavefordeling og samhandling i vareførselen ....................................................... 5 1.2 Saks- og klagebehandling - særlig knyttet til vareførselen .......................................... 6 1.3 Utredning av ny modell ............................................................................................... 6 1.4 Oppgavefordeling og samhandling om særavgifter, inkl motorvognavgifter ............. 7 1.4.1 Særavgifter ........................................................................................................... 7 1.4.2 Motorvognavgifter ............................................................................................... 7 1.4.3 Årsavgift 2016 ...................................................................................................... 8 1.4.4 Engangsavgift kontant ved overgang 1. januar 2016 ........................................... 9 1.5 Midlertidigforskriften .................................................................................................. 9 1.6 Etterkontroll ............................................................................................................... 10 1.7 Tillatelser ................................................................................................................... 10 1.8 Innkreving .................................................................................................................. 10 1.9 Etterretning og analyse .............................................................................................. 11 1.10 Valutaregisteret .......................................................................................................... 12 1.11 Informasjon og veiledning ......................................................................................... 13 1.12 Overføring av IKT-funksjoner................................................................................... 13 1.13 Utsatt avregning ......................................................................................................... 13 1.14 Juridiske endringsbehov ............................................................................................ 14 1.15 Årsverk, ressurser og kompetanse ............................................................................. 14 1.16 Samfunnsøkonomisk analyse .................................................................................... 14 1.17 Risikovurdering ......................................................................................................... 15 Innledning .......................................................................................................................... 17 2.1 Bakgrunn og innledning ............................................................................................ 17 2.2 Rammer og mål ......................................................................................................... 17 2.3 Avgrensninger ........................................................................................................... 18 2.4 Organisering og ansvar .............................................................................................. 18 2.5 Fremgangsmåte .......................................................................................................... 20 2.6 Gjennomføring i 2015 ............................................................................................... 21 Oppgavefordeling og samarbeidsmodeller ........................................................................ 22 3.1 Vareførsel .................................................................................................................. 22 3.1.1 Innførselsmerverdiavgift – dagens situasjon ...................................................... 24 3.1.2 Toll ..................................................................................................................... 26 3.1.3 Innførsel ............................................................................................................. 26 3.1.4 Utførsel ............................................................................................................... 30 3.1.5 Saks- og klagebehandling................................................................................... 30 Hovedrapport 1.0 Side 2 av 65 3.2 Utredning av ny modell ............................................................................................. 33 3.3 Særavgifter................................................................................................................. 33 3.4 Motorvognavgifter ..................................................................................................... 35 3.4.1 Generelt om motorvognavgiftene ....................................................................... 35 3.4.2 Årsavgift ............................................................................................................. 37 3.4.3 Engangsavgift kontant ........................................................................................ 38 3.5 Midlertidigforskriften ................................................................................................ 39 3.6 Etterkontroll ............................................................................................................... 41 3.7 Tillatelser ................................................................................................................... 42 3.8 Innkreving .................................................................................................................. 42 3.9 Etterretning og analyse .............................................................................................. 44 3.10 Valutaregisteret .......................................................................................................... 47 3.11 Informasjon og veiledning ......................................................................................... 48 3.12 Overføring av IKT-funksjonen .................................................................................. 49 4 Juridiske endringsbehov .................................................................................................... 51 5 Økonomiske- og administrative konsekvenser .................................................................. 52 5.1 Årsverk, ressurser og kompetanse ............................................................................. 52 5.2 Omstillingskostnader ................................................................................................. 53 6 Samfunnsøkonomisk analyse ............................................................................................ 55 7 Risikovurdering ................................................................................................................. 57 7.1 7.1.1 Risikoer Skatt og Toll vurderer som høye ......................................................... 57 7.1.2 Risikoer kun Skatt vurderer som høye ............................................................... 58 7.1.3 Risikoer kun Toll vurderer som høye ................................................................. 59 7.2 Risikoer som kan hindre/skade den løpende produksjon .......................................... 59 7.2.1 Risikoer Skatt og Toll vurderer som høye ......................................................... 59 7.2.2 Risikoer kun Skatt vurderer som høye ............................................................... 60 7.2.3 Risikoer kun Toll vurderer som høye ................................................................. 60 7.3 8 Risikoer som kan true en vellykket gjennomføring................................................... 57 Risikoer som gjelder annen utvikling ........................................................................ 60 Begrep og forkortelser ....................................................................................................... 61 8.1 Begrepsforklaringer ................................................................................................... 61 8.2 Forkortelser ................................................................................................................ 61 9 Endringsoversikt ................................................................................................................ 63 10 Vedlegg ......................................................................................................................... 64 11 Referanser...................................................................................................................... 65 Hovedrapport 1.0 Side 3 av 65 1 Sammendrag Regjeringen har bestemt at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter skal overføres fra Toll- og avgiftsetaten (Toll) til Skatteetaten (Skatt). Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten mottok 28. mars 2014 oppdragsbrev for gjennomføring av oppgaveomfordelingen senest 1. januar 2016. I løpet av høsten har det i tillegg kommet presiseringer knyttet til innkreving, vareførsel, avgiftsfastsetting og utvikling av fremtidige IKT-løsninger. Målet for oppdraget er å finne den måten å overføre oppgavene på som best mulig understøtter Regjeringens fire hovedmål: Redusert ressursbruk Forenkling for innbyggere og næringsliv Styrket bekjempelse av svart økonomi Bedre grensekontroll Gitt mandatet i oppdragsbrevet og etterfølgende presiseringer fra Finansdepartementet og vurderinger underveis i utredningen, legges følgende til grunn: Skatt overtar som primær forvaltningsmyndighet med ansvar for: Fastsetting av merverdiavgift ved innførsel Fastsetting av alle særavgifter, inkludert motorvognavgifter både når avgiften oppstår innenlands og når den oppstår i vareførselen. Innkreving av alle avgifter og gebyrer, også tollavgift, eksportavgift og andre gebyrer som oppstår som følge av vareførselen. Toll fortsetter som primær forvaltningsmyndighet med ansvar for: Vareførsel, herunder fastsetting av tollverdi, klassifisering, opprinnelse, restriksjoner og mengde Fastsetting av tollavgift. Det er viktig at vareførsel og beregning og innkreving av avgifter fortsatt oppleves som effektivt for kundene. Den foreslåtte arbeidsdelingen i denne rapporten forutsetter derfor at Toll fortsetter med avgrenset avgifts- og innkrevingsmyndighet. Som følge av dette overtar Skatt fra 1.1.2016 all innkreving av særavgifter, merverdiavgift, toll og gebyrer (ca 215 mrd) og all fastsetting av særavgifter som oppstår innenlands inkludert motorvognavgifter (ca 87 mrd). 1 mrd av særavgiftene vil fortsatt bli fastsatt av Toll i forbindelse med vareførselen. Fra det tidspunktet utsatt avregning av merverdiavgift innføres, vil også i all hovedsak innførselsmerverdiavgiften deklareres på innenlands omsetningsoppgave (Skatt). Dette tilsvarer et proveny på om lag 117-121 mrd med tilsvarende 2-6 mrd i innførselsmerverdiavgift igjen i Tolletaten som en del av vareførselen. Hovedrapport 1.0 Side 4 av 65 1.1 Oppgavefordeling og samhandling i vareførselen Alle varer som importeres til eller eksporteres fra Norge, skal tollbehandles og deklareres for tollvesenet, i henhold til standarder som i stor grad er internasjonalt forankret. I vareførselen kontrolleres alt som har betydning for ulike regelverk om inn- og utførsel av varer, både hvorvidt varene lovlig kan innføres/utføres, krever særskilt tillatelse («restriksjonsbelagte varer»), om opplysningene som er oppgitt stemmer overens med det som fysisk presenteres, og om grunnlaget for avgifter er korrekt. Deklarasjonskontroll er en av de mest sentrale og største oppgavene i Toll. Oppgaven består i å kontrollere ca. 5,5 millioner innførselsdeklarasjoner og ca. 1,7 millioner utførselsdeklarasjoner som er selvdeklarert og sendt inn elektronisk til Toll pr år. For innførsel av varer utgjør dette ca. 15000 deklarasjoner pr dag. Deklarasjonene ved innførsel er direkte grunnlag for fastsetting av ca. 122 mrd i innførselsmerverdiavgift, ca. 3 mrd i Toll og ca. 1 mrd i særavgifter. Vareførselen har også betydning for særavgifter som forfaller og gjøres opp gjennom den såkalte «UTB-ordningen», dvs virksomheter som er registrerte særavgiftspliktige og har godkjent lokale for særavgiftspliktige varer. Slike importerte varer, deklareres og kontrolleres også først i vareførselen, blant annet for merverdiavgift og elementer av betydning for særavgiften, selv om særavgiften ikke fastsettes og beregnes før ved innenlands uttak fra lager og/eller videresalg. Ved reformen for etablering av en helhetlig avgiftsforvaltning, overføres særavgifter som omfattes av UTB-ordningen og motorvognavgiftene, tilsammen ca. 86 mrd i proveny, til Skatt. Ved etablering av utsatt avregning, vil inntil 121 av 122 mrd kroner i innførselsmerverdiavgift ikke fastsettes på tolldeklarasjonen, men fastsettes og rapporteres til Skatt i ettertid som avregning mot inngående avgift. Utsatt avregning i ytterste konsekvens blir dermed at avgifter som fastsettes i vareførselsløpet blir redusert til om lag 3 mrd i Toll, 1 mrd i særavgifter og 2-6 mrd i merverdiavgift (sistnevnte avhengig av hvem som gis rett til utsatt avregning). I utredningen er etatene blitt oppfordret av Finansdepartementet til å vurdere løsninger som rendyrker vareførsel og avgiftsforvaltning i større grad enn hva som ble foreslått i juni 2014. Prosjektet har derfor vurdert ulike modeller for å rendyrke de to etatenes fremtidige oppgaver, henholdsvis effektiv vareførsel og helhetlig avgiftsforvaltning, spesielt med mål om at Skatt overtar fastsettelsen av de gjenværende 2 mrd i særavgift og merverdiavgift. I den forbindelse er 4 modeller vurdert: Modell 1. Skatt tungt inn deklarasjonskontrollen. Modell 2. Delt ansvar for tolldeklarasjon. Modell 3. Toll gjennomfører vareførselen – Skatt er primær avgiftsmyndighet. Modell 4. Skatt kontrollerer riktig avgift etter fristilling Modell 1 ble vurdert til å ligge utenfor mandatet fordi det innebærer at skatt overtar store deler av vareførselen. Modell 4 var for omfattende gitt rammene for omstillingen. Modell 2 er mer i tråd med regjeringens målsetning om helhetlig avgiftsforvaltning, men anbefales ikke fordi den gir en mindre ressurseffektiv oppgaveløsing og flere til dels overlappende kontaktpunkter mot deklarant på samme tolldeklarasjon. I tillegg krever modell 2 relativt omfattende IKT-utvikling. Hovedrapport 1.0 Side 5 av 65 Modell 3 er den anbefalte modellen. Denne modellen er mest lik dagens modell, er trolig enklest og mest ressurseffektiv, krever ingen ny IKT-støtte og gir minst gjennomføringsrisiko. Den innebærer følgende Toll gjennomfører – som i dag - hele deklarasjonskontrollen for alle varer og avgifter i vareførselen Skatt ivaretar sitt ansvar som primære avgiftsmyndighet gjennom dialog om prioritering av kontroller/filtersetting i TVINN med Toll. Det opprettes en avgiftsfaglig desk i Skatt som støtter tollere i første linje. Det opprettes på lengre sikt en knytning mellom avgiftsrelaterte moduler i IKT-porteføljen og vareførselen. Toll beholder en avgrenset avgiftsmyndighet til å gjennomføre oppgaven. 1.2 Saks- og klagebehandling - særlig knyttet til vareførselen Det foreslås at alle saker knyttet til innkreving av toll og avgifter overføres til Skatt. Det samme gjelder alle saker knyttet til avgifter, herunder saker om motorvognavgifter, særavgifter og innførselsmerverdiavgift, som ikke fastsettes i tolldeklarasjonen. Programmet har, etter dialog med Finansdepartementet, lagt utsatt avregning for registrerte merverdiavgiftspliktige virksomheter til grunn i arbeidet med funksjonsdelingen. Omberegningssøknader har vært spesielt behandlet i utredningen. Slike saker mottas hovedsakelig elektronisk gjennom TVINN. Alle sakene berører vareførsel og de fleste gjelder temaer som faller inn under Tolls ansvarsområde (feil kunde, klassifisering, opprinnelse, mengde, tollverdi mv.). Kun ca. 10–15 prosent av søknadene gjelder også tema som vil falle inn under Skatts ansvarsområde som primær avgiftsmyndighet. Av hensyn til enkelhet for brukere og næringsliv og en effektiv ressursbruk, foreslås det at alle slike saker behandles av toll i første instans, og av begge etater på respektive ansvarsområder i klageinstans. I første instans vil dermed Toll utøve en begrenset avgiftsmyndighet, under faglig styring av Skatt som primær avgiftsmyndighet og i tråd med Skatts tolknings- og forvaltningspraksis. 1.3 Utredning av ny modell Anbefalingen av modell 3 i vareførselen og modellen for behandling av fordeling av saker og klagesaker er valgt ut fra en hensiktsmessighet og delvis basert på rammebetingelser i prosjektets omstillingsperiode de neste årene. Finansdepartementet har bedt prosjektet om å vurdere alternative måter å overføre mest mulig av avgiftsprovenyet fra Toll til Skatt. Prosjektet foreslår å utrede dette nærmere, både ut i fra en prinsipiell betraktning om forvaltningsansvar, men også ut i fra en betraktning om at relativt store deler av ressursene i vareførselen er knyttet opp til en forholdsmessig liten del av det totale særavgiftsprovenyet på 87 mrd. Elementer i en slik vurdering vil blant annet være: Flere over på dagens UTB-ordning – Generelt gjøre den mer attraktiv for grupper med lav risiko for dårlig etterlevelse En forenklet UTB-ordning for utvalgte grupper En kobling mellom innrapportering på særavgifter og terminoppgave for merverdiavgift – inkludert en harmonisering av betalingsfrister mellom MVA og særavgifter Alternative måter å se sammenhengen mellom vareførsel og avgiftsforvaltning på. Etatene vil komme tilbake med et forslag til plan for videre arbeid i 2015. Hovedrapport 1.0 Side 6 av 65 1.4 Oppgavefordeling og samhandling om særavgifter, inkl motorvognavgifter Det foreslås at de fleste oppgavene knyttet til særavgiftsforvaltningen av de registrerte særavgiftspliktige overføres til Skatt. Dette innebærer en overføring av det meste av provenyet (86 mrd) og i all hovedsak alle forvaltningsoppgaver for særavgifter som ikke er knyttet direkte til vareførselen. På alle særavgiftspliktige varer som importeres påløper det merverdiavgift, som i dag håndteres av Toll som en del av den ordinære vareførselen, og som i fremtiden er forutsatt skal håndteres av Skatt gjennom ordningen med utsatt avregning. En del av provenyet knyttet til vareavgifter (ca. 1 mrd) foreslås ivaretatt av Toll som en del av vareførselen. Typiske direktoratsoppgaver som overføres til Skatt inkluderer utvikling og tolkning av særavgiftsregelverket i form av lov, forskrift og Stortingets avgiftsvedtak, all klagebehandling, samt samarbeid med Statens vegvesen (Veg) hva gjelder særavgifter for motorvogn. Det inkluderer også regelverksutvikling og klagebehandling for dokumentavgiften som i dag operativt fastsettes og innkreves av Statens Kartverk, og som også utredes for overføring til Skatt. 1.4.1 Særavgifter De fleste særavgiftstypene er innrettet som en førsteleddsavgift og inngår i UTB-ordningen hvor avgiftsplikten oppstår ved uttak fra godkjent lokale, eller ved innførsel dersom varene ikke legges på godkjent lokale. De registreringspliktige i UTB-ordningen omfatter i dag omlag 1 900 virksomheter og består hovedsakelig av importører med stor særavgiftpliktig omsetning og innenlands produsenter av særavgiftspliktige varer. Førsteleddsavgiftene utgjør et proveny på ca. 55 mrd kroner. De avgiftspliktige egen deklarerer særavgift månedlig eller kvartalsvis gjennom særavgiftsoppgaven, og hovedmengden går elektronisk gjennom Altinnløsningen ELSÆR. De operative oppgavene som overføres til Skatt i forbindelse med særavgiftene er i hovedsak knyttet til: Søknader om registrering i særavgiftsmanntallet (UTB-ordningen) Oppfølging og veiledning av særavgiftspliktige virksomheter Mottak, behandling og kontroll av særavgiftsoppgaver og behandling av omberegninger Purring på manglende oppgaver og ikke betalt særavgift Søknader om tilintetgjøring av særavgiftspliktige varer (når særavgiftspliktige varer ikke er omsettbare i et marked) 1.4.2 Motorvognavgifter Motorvognavgiftene, som er en del av særavgiftene, utgjorde 32,3 milliarder kroner i 2013. Årsavgift og vektårsavgift er såkalte utskrivningsavgifter hvor avgiftsplikten er knyttet til eier av kjøretøyet. Ved førstegangs registrering er melder av kjøretøyet avgiftspliktig for engangsavgift inkludert vrakpantavgift. Dette kan være en forhandler av kjøretøy eller eier. Forhandlere er som regel innvilget kreditt og gjør opp engangsavgiften månedlig. Avgiftsplikten for omregistreringsavgiften oppstår når et tidligere registrert kjøretøy registreres på ny eier. Omregistreringen betinger at oppgjøret har funnet sted. Avgiften kan gjøres opp hos Statens vegvesen. Hovedrapport 1.0 Side 7 av 65 Det foreslås at Skatt overtar alle forvaltningsoppgaver knyttet til årsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift, inkludert opplysninger i AFS (fra Autosys), utsending av krav, purring, begjæring av avskilting, henvendelser og søknader/klager på området. Det anbefales at Skatt overtar løpende oppgaver knyttet til engangsavgift. Disse inkluderer: Søknad om fritak eller reduksjon/økning i avgifter, f.eks. ombygging fra varebil til personbil osv. Saksbehandling av kontrollsaker med etterberegninger avdekket av Toll, Veg eller Politi. Dette kan være saker rundt ombyggede varebiler og prøvekjennemerker Kontant betaling av engangsavgift over skranke Håndtering av kredittkunder for engangsavgift (bilforhandlere) Det foreslås videre at Skatt overtar håndtering av ordningen med utbetaling av vrakpant. Hva gjelder midlertidigforskriften er etatene delt i synes på hvor oppgaven bør ligge, se pkt. 1.5 nedenfor. Det anbefales at Toll beholder oppgaven med å registrere chassisnummer og ekspedisjons- og løpenummer i TVINN ved fortolling av kjøretøyet, da dette håndteres i vareførselen ved import av motorvognene. Denne informasjonen overføres automatisk til AFS og Autosys. Kontroll Det er i dag knyttet ulike former for kontroll til de forskjellige motorvognavgiftene. Dette er kontrolloppgaver som Toll har ansvaret for og utfører for en stor del, men som også utføres av Politi og Veg. Kontrollene avdekker forhold som ikke betalt årsavgift, ulovlig bruk av avgiftsfri diesel, urettmessig ombygging fra varebil til personbil, ulovlig bruk av utenlandsk kjøretøy i Norge osv. Disse kontrollene utføres normalt som kontrollaksjoner eller sporadiske kontroller innenlands på norske veier og på parkeringsplasser, eventuelt også på bopel til den som disponerer bilen. Toll kan, i noen tilfeller, utføre kontrollen som følge av kameraovervåkning av den grensekryssende trafikken og den ordinære grensekontrollen. Bortsett fra Skatts kontroller av firmabil til privat bruk ligner dette ikke på aktiviteter som Skatt har i dag. I mange tilfeller knyttes oppgaveløsningen til operativ utetjeneste, som regel utført av uniformerte tjenestemenn. Toll beholder fullmakter og oppgaveløsningen knyttet til motorvogn i grensekontrollen. Det er ikke avklart hvordan disse oppgavene skal fordeles innenlands, evt. om all kontroll overlates til Politi/Veg. Spørsmålet vurderes som ledd i ny gjennomgang av all etterkontroll i Toll i januar 2015. 1.4.3 Årsavgift 2016 Regjeringen har fremmet forslag om at dagens årsavgift på bil skal erstattes av en forsikringsavgift. Avgiften er ment å kreves inn av forsikringsselskapene som en særavgift på forsikring, hvor forsikringsselskapet blir den avgiftspliktige. Hvorvidt avgiften blir innført, til hvilket tidspunkt og hvordan den må innrettes på myndighetenes side er ikke avklart. Det er vurdert forskjellige modeller for hvordan årsavgiften skal håndteres frem til den eventuelt erstattes av en ordning med forsikringsavgift. Det anbefales at arbeid med årsavgift overføres sammen med resten av særavgiftsoppgavene fra 1. januar 2016. Hovedbegrunnelsen er at det er uhensiktsmessig å holde tilbake deler av miljøet som håndterer årsavgiften når det øvrige overføres. Hovedrapport 1.0 Side 8 av 65 1.4.4 Engangsavgift kontant ved overgang 1. januar 2016 Til tross for forsøk på forenklinger er dagens ordning ved import av bil en omfattende prosess for importører uten kreditt. Den involverer to etater og krever minimum fire, men normalt fem til seks møtepunkter med det offentlige i en frem- og tilbakeprosess mellom Toll og Veg. Ved overføring av engangsavgiften til Skatt etter dagens rutiner vil antallet oppmøter bli det samme, og sett i sammenheng med melde- og fremleggelsesplikten og betaling av merverdiavgift, vil tre etater, Toll, Veg og Skatt være involvert. I forbindelse med overgangen, er det vurdert om det finnes alternative løsninger for engangsavgiften som kan realiseres 1. januar 2016. En ordning med etterskuddsvis betaling er foreløpig forkastet, i hovedsak grunnet høy proveny- og gjennomføringsrisiko. En ordning med utgangspunkt i forskuddsbetaling på trafikkstasjonen eller nett er vurdert som lovende, men innebærer for mye utviklingsarbeid frem mot 2016. En velger derfor å overføre dagens prosedyrer og rutiner tilknyttet engangsavgift fra Toll til Skatt. En ny løsning med utgangspunkt i varianter av forskuddsbetaling vurderes av Skatt i samarbeid med Toll og Veg i SAFIR-prosjektet. 1.5 Midlertidigforskriften På dette området er det uenighet mellom etatene. Regelverket om midlertidig innførsel og bruk av motorvogner regulerer fritak fra alminnelige tollbestemmelser om plikt til deklarering ved innførsel, og gir de som oppfyller vilkårene fritak for merverdiavgift, engangsavgift og HFK -avgift. Tillatelse til midlertidig innførsel og bruk gis i hovedsak til personer som har fast oppholdssted utenfor Norge eller midlertidig opphold i Norge. I noen tilfeller tillates også midlertidig innførsel og bruk for personer som har fast oppholdssted i Norge. I ny overordnet arbeidsdeling mellom Skatt og Toll vil sakene treffe begge etatenes forvaltningsområde ved at oppgaven både involverer regelverket om midlertidig innførsel, regelverket om fastsetting av tollverdi for etterberegning av merverdiavgift, og en etterberegning av engangsavgift. Etatene er enige om at det er mest effektivt at forvaltningen av forskriften ligger til en etat, inkludert avgrenset myndighet på den andre etatens område. Etatene er likevel ikke enig om hvilken etat som bør ivareta forvaltningen og oppgavene. Skatt foreslår at oppgaven overføres til Skatt sammen med resten av oppgaveporteføljen rundt bilavgiftene. Dette begrunnes i hovedsak med at regelverket har en sterk knytning til engangsavgiftsregelverket, både hva gjelder mengden av oppgaver, knytning til regelverksutvikling som følge av internasjonale krav og det samlede kompetansemiljøet. Skatt mener at knytningen til tollregelverket ikke er sterk fordi det er gitt unntak fra melde- og fremleggelsesplikten for varene. Toll foreslår at oppgaven forblir i Toll sammen med det øvrige regelverket i tolloven. Det begrunnes i hovedsak med at forskriften gjelder vilkår om midlertidig innførsel, at avgiftene kun påløper der noen faller utenfor forskriftens virkeområde, at man ved de fleste tilfellene av brudd i første omgang tillater gjenutførsel uten at fastsatte avgifter oppkreves. Knytningen til hvem som kontrollerer overtredelsen er viktig. Oppgavene som utføres i regionene utføres både av tollfaglige og av jurister, og er også knyttet til øvrige vareførselsoppgaver og krever kompetanse på dette området. Dersom oppgaven flyttes til Skatt, vil Toll måtte sanksjonere brudd på tollregelverket i tillegg til Skatts sanksjonering for eventuelle brudd på avgiftsregelverket. Hovedrapport 1.0 Side 9 av 65 Andre saker Det finnes i tillegg en del saker av mindre volum som omhandler autorisasjoner og tillatelser for motorvogner som er av tilsvarende karakter som sakene dekket av midlertidigforskriften. Prinsipper for fordeling av disse må etableres i god tid før 1. januar 2016. Det samme gjelder kontrollsaker som gjelder både engangsavgift, merverdiavgift og eventuelt HFK-avgift på motorvognen, og som ikke nødvendigvis vil omfattes av midlertidigforskriften. 1.6 Etterkontroll Det er gjennomført utredning rundt etterkontroll med to alternative arbeidsdelinger. Etatenes endelige vurdering av området vil av tids- og ressursmessige årsaker ikke foreligge før januar 2015. Det er flere spørsmål prosjektet ønsker å vurdere nærmere, blant annet: Forholdet mellom de alternative modellene for etterkontroll og utsatt avregning Om det er finnes andre hensiktsmessige måter å inndele etterkontrollen på enn de foreliggende alternativene (type kunder, type avgift) En helhetsvurdering av Tolls kontroller av kjøretøy innenlands Hvordan et samarbeid på etterretning og analyse kan påvirke en hensiktsmessig arbeidsdeling 1.7 Tillatelser Behandling av søknader om ulike typer tillatelser, autorisasjoner og registreringer følger grensesnittet i primærproduksjonen. Det anbefales at Skatt overtar tillatelser og autorisasjoner knyttet til: Registrerte særavgiftspliktige Motorvognavgifter (f.eks. forskjellige fritak, statusendringer og lignende) Innkrevingsområdet (f.eks. tollkreditt og dagsoppgjør) Det anbefales at Toll beholder tillatelser, autorisasjoner og registreringer knyttet til vareførselen. Dette inkluderer AEO-autorisasjoner, tollager, transittering, TVINNdeklarering, midlertidig inn- og utførsel, foreløpig deklarering osv. Toll vil med dette ha ansvar for at garantistillelser, kredittvurderinger osv. gjennomføres i tilknytning til tillatelsene/autorisasjonene som gis i denne forbindelse. Noen tillatelser/autorisasjoner knyttet til motorvogn kan ha elementer fra begge etaters ansvarsområde, og må vurderes nærmere i det videre arbeidet. 1.8 Innkreving Basert på tidligere utredning og Finansdepartementets svarbrev, har etatene lagt til grunn at Skatt overtar all innkreving fra Toll som del av overføringen. Endringen innebærer at Skatt overtar innkreving av alle typer avgiftskrav som Toll har ansvar for i dag: Toll, merverdiavgift, særavgift og eksportavgift som fastsettes i vareførselen på tolldeklarasjonen. Bransjegebyr Særavgifter som deklareres og betales gjennom UTB-ordningen og alle motorvognavgiftene. Regjeringens hensikt er å oppnå: Konsistent og koordinert innkrevingsvirksomhet - på tvers av kravstyper Enhetlig og koordinert videreutvikling av kreditorrollen Hovedrapport 1.0 Side 10 av 65 God tilrettelegging for likebehandling av debitorer, eksempelvis ved kredittordninger, motregning, utlegg, konkursbegjæringer mv. Bedre ressursutnyttelse - større fagmiljøer og mindre sårbarhet Forenkling for publikum og næringslivet som kan forholde seg til en etat i innkrevingssammenheng. I arbeidsdelingen mellom etatene er det lagt vekt på effektivitet i den løpende vareførselen i Toll og en enkel kundekontakt. Kontantoppgjør ligger derfor fortsatt igjen i Toll. Endringen innebærer at Skatt overtar forvaltning av tollkreditt og dagsoppgjørsordningen. Ved en overgang pr 1. januar 2016 overtar Skatt de fleste av rutinene som understøttes av reskontro og reskontrofunksjonalitet i TVINN. Unntak er funksjonalitet knyttet til kontantoppgjør og kassehold på Tollstasjonene. Innkrevings-løsningen i TVINN vil etter hvert bli erstattet av funksjonalitet i SAFIR. Det er sannsynligvis hensiktsmessig at Toll beholder oppgaver knyttet til sikring av krav i forkant av deklarasjonsprosessen. Dette inkluderer tilbakehold av varer eller varens verdi, sikring i form av depositum eller vurdering og garantistillelser knyttet til vareførselen (transitteringer, tollager o.l.). Toll ilegger og krever i dag inn forenklede forelegg og annet som ikke ligger innenfor det innkrevingsløpet som så langt er drøftet i forbindelse med overføringen. I tillegg fastsettes en del kontrollkrav som følge av transitteringer, midlertidig innførsel, prosedyrebrudd osv. Disse forholdene kan ha betydning for grensesnittet og vurdering av systemstøtte frem mot 2016, og hensynet til en helhetlig innkreving i Skatte- og avgiftsforvaltningen. Dette må vurderes i det videre arbeidet. 1.9 Etterretning og analyse Etterretning og analyse er en støtteprosess for etatenes kontroll- og etterlevelsesoppgaver. Prosjektet anbefaler at funksjonsdelingen for etterretning og analyse følger valgt grensesnitt for disse oppgavene. Som ledd i kampen mot svart økonomi og grenseoverskridende kriminalitet etableres det et tett operativt samarbeid mellom etatene innen etterretning og analyse. De kartlagte risikoområdene som det skal samarbeides om er blant annet antidumping-toll (EU), karusellsvindel, ulovlige eller forbudte/farlige varer, organisert bruk av fiktive fakturaer og manglende innrapportering og betaling ved utsatt avregning av merverdiavgift ved import. Etatene ser et potensiale i at man sammen identifiserer trender, nettverk, unndragelsesmodus, aktører og unndragelsesmetoder innenfor de nevnte risikoområdene. Et samarbeid mellom etatene tar utgangspunkt i hverandres styrker. Tolls styrke ligger i en velutviklet etterretningstjeneste, som omfatter kompetanse, systemer og rutiner. Skatts styrke ligger i analyser av store datamengder, forskning osv. Samarbeidet baseres på at det utvikles felles metodikk og risikomodeller mellom etatene. Flere modeller for samarbeid innenfor området har vært vurdert: 1. Forpliktende prosjektbasert samarbeid med hovedvekt på adskilt operativt arbeid med etterretning og analyse 2. En felles lokalisert etterretnings- og analyseenhet med dedikerte ressurser som styres i fellesskap av Toll og Skatt. 3. En etat tar over ansvaret for en felles etterretnings og analyseenhet Hovedrapport 1.0 Side 11 av 65 4. Eget senter uavhengig av etatene underlagt f.eks. Finansdepartementet. Samarbeidet anbefales basert på en modell 2, felles lokalisert analyse- og etterretningsenhet, hvor det avsettes 15 årsverk til sammen. For å lykkes på lengre sikt bør det legges til rette for bruka av delte IT-løsninger for å ytterligere understøtte arbeidet. Det forutsettes at etatene har egne miljøer innenfor etterretning og analyse som kan ta i bruk produktene fra enheten og at det etableres et godt hjemmelsgrunnlag for samarbeidet. 1.10 Valutaregisteret Valutaregisteret ble opprettet i 2005 med formål å bekjempe kriminalitet og bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling. Politiet, Skatt, Toll, NAV, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå har online-tilgang til registeret, og alle data knyttet til dette. Politiet har laget en egen søkemodul basert på data fra registeret. Norges Bank og Utenriksdepartementet samt bobestyrere har tilgang til opplysninger i registeret. Registeret inneholder alle grensekryssende transaksjoner fra bank, kortselskaper og foretak som driver valuta- og betalingsvirksomhet samt valutavekslinger. Dette rapporteres daglig til registeret. I tillegg rapporterer tollregionene og to sikkerhetsselskaper deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler. Enkeltoppslag i registeret utgjør knappe 500.000 pr år. Toll er den største brukeren av enkeltoppslag. Skatt er den største batchbrukeren av uttrekk til analyser. Videreutviklingen av valutaregisteret vil trolig bli sentralt i muligheten til å styrke kampen mot svart økonomi, og styrking av grensekontrollen. Etatene er enige om at samarbeid om forvaltningen av registeret på tvers av brukeretatene må styrkes. Det er gjort en vurdering av hvorvidt forvaltningsansvaret for Valutaregisteret bør flyttes fra Toll til Skatt som ledd i etablering av en helhetlig avgiftsforvaltning. De to etatene er ikke enige om konklusjonen. Toll foreslår at forvaltningen av valutaregisteret forblir i Toll. Dette begrunnes med følgende: Toll har en sentral rolle med grensekryssende aktivitet i samarbeid med flere av de andre brukerne og vil forvalte registeret med tanke på alle typer kriminalitet, herunder avgiftsunndragelser. Toll ønsker å videreutvikle registeret i forbindelse med en styrking av grensekontrollen. Overgangskostnader og risiko for å miste kritisk kompetanse ved flytting Lang erfaring i forvaltning av registeret for mange brukeretater Viktig kontrollstøttesystem i Toll Toll er den største brukeren hva gjelder enkeltoppslag i registeret Skatt foreslår at forvaltningen av valutaregisteret overføres til Skatt fra 1. januar 2016. Det begrunnes med følgende: Gode forutsetninger for å oppnå bedre datakvalitet gjennom et allerede etablert oppfølgings- og sanksjonsregime i Skatt mot finansinstitusjoner Gode forutsetninger for relevant strategisk videreutvikling av registeret o Henger sammen med finansiell informasjonsutveksling internasjonalt hvor Skatt allerede ivaretar et helhetlig ansvar overfor finansinstitusjoner i Norge og mot internasjonale myndigheter. (FATCA/CRS) o Naturlig del av en helhetlig avgiftforvalters rolle i kampen mot svart økonomi. Videreutvikling av registeret strategisk i tråd med dette. Skatt er den største batchbrukeren av valutaregisteret Hovedrapport 1.0 Side 12 av 65 1.11 Informasjon og veiledning Det er identifisert fem tjenesteområder knyttet til informasjons- og veiledningsarbeid som blir berørt av en overflytting av kjerneoppgaver fra Toll til Skatt. Det foreslås at: Mediekommunikasjon knyttet til de berørte kjerneoppgavene (særavgifter og motorvognavgifter) flyttes. Årsavgiftskontoret med tilhørende callsenter overflyttes i sin helhet. Callsenterets tjenester må integreres i Skatts løsninger. Infosenteret må bestå på grunn av gjenværende oppgaver i Toll. Skatt oppretter egne tjenester på området basert på avgitte ressurser fra Toll. Kursporteføljen til Toll består i stor grad av temaer knyttet til vareførsel. Delen om særavgifter der ansvaret blir overført til Skatt, utgjør en mindre del av mer generelle kurs. Kursvirksomhet må bestå i Toll, men Skatt bistår inn med ressurser fra særavgiftsmiljøet. Informasjonstjenester knyttet til hjemmesider og intranett som følge av de oppgaver som overføres må flyttes. Det vil likevel være naturlig at Toll har overlappende informasjon på sine nettsider knyttet til overførte områder. Det vil tilkomme kostnader i størrelsesorden 12 millioner kroner samlet for Toll og Skatt som følge av restrukturering, og et kort tidsvindu for gjennomføring av endringer bidrar til risiko for gjennomføringen. 1.12 Overføring av IKT-funksjoner Dagens IKT-systemer anbefales splittet opp i to tjenesteporteføljer, henholdsvis Skatt og Toll. Tjenesteportefølje Skatt understøtter de overførte oppgavene for særavgifter og motorvognavgifter, inkludert avskilting og vrakpant. Tjenesteportefølje Toll understøtter gjenværende oppgaver i Toll, primært knyttet til transittering, vareførsel, etterretning og etterkontroll. Tjenesteeierskapet følger i hovedsak tjenesteporteføljen. Unntaket er reskontro og innkreving i Tolls tjenesteportefølje. Der er Skatt tjenesteeier og Toll forvaltningsansvarlig. Forholdet mellom partene reguleres i en tjenesteavtale. Drift av teknisk plattform for begge porteføljene utføres av Toll frem til systemportefølje Skatt fases ut og erstattes av løsninger i SAFIR i ca. 2018. Driften reguleres også gjennom en tjenesteavtale. De to tjenesteporteføljene tilpasses nye rammebetingelser fra 2016, blant annet ved å skille tolletatens driftsregnskap og regnskapsføring av skatter og avgifter etter eksisterende prinsipper i Skatt. Tjenesteporteføljen vil måtte håndtere utsatt avregning fra 2017, noe som innebærer løpende informasjonsoverføring begge veier. 1.13 Utsatt avregning Innføringen av utsatt avregning er et sentralt grep i regjeringens oppdragsbrev til Toll og Skatt i forhold til etablering av helhetlig avgiftsforvaltning. Slik grensesnittene er foreslått mellom etatene, får dette betydning for omfanget av avgrenset myndighetsutøvelse rundt avgiftsforvaltning i Toll etter 2016, dvs hvor stor andel av merverdiavgiftsprovenyet som blir fastsatt gjennom tolldeklarasjonen. I dag betaler merverdiavgiftspliktige importører merverdiavgift til Toll for senere å føre den til fradrag som inngående merverdiavgift i påfølgende terminoppgave hos Skatt. Ved utsatt avregning betales ikke merverdiavgift til Toll, men utestående avgift ved import avregnes mot andre poster på terminoppgaven. Dermed blir en større andel av merverdiavgiften fastsatt av og betalt til Skatt, og en tilsvarende mindre andel til Toll. Det vises for øvrig til egen leveranse om utsatt avregning. Hovedrapport 1.0 Side 13 av 65 1.14 Juridiske endringsbehov Det er identifisert lovendringsbehov i særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, skattebetalingsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven. Et utkast til endringsforslag i disse lovene ble sendt til Finansdepartementet 1. desember 2014. Etatene må påberegne et betydelig arbeid med de juridiske endringene også i 2015. Dette gjelder blant annet å bistå Finansdepartementet i det videre arbeidet, herunder å utarbeide fullstendige oversikter over nødvendige lov- og forskriftsendringer etter at grensesnittet er endelig avklart. Spørsmål om hjemler for samarbeid om etterretning og analyse må også adresseres. 1.15 Årsverk, ressurser og kompetanse Det er gjort et arbeid med overordnet å kartlegge antall omfattede årsverk, antall som antas å være aktuelle for overføring til Skatt, overordnet kartlegging av formell kompetanse og krav til saksbehandlingskompetanse, geografisk lokasjon for alle omfattede enheter, samt estimere kostnader knyttet til dette. I tillegg er det gjort en oversikt som viser hvilke IKT-systemer som foreslås overført. Informasjonsinnhentingen har skjedd med bistand fra tredjepart (BDO AS), og har blitt gjennomført ved intervjuer av lederne for omfattede enheter på laveste nivå i henhold til Tolls organisasjonskart. Rapporten fra BDO kartlegger og dokumenterer forholdende omkring årsverk og kostnader på aktuelle fagområder slik de er i Toll i dag. Rapporten viser dermed ikke fremtidig behov eller forventning til organisering i hverken Toll eller Skatt. Rapporten viser heller ikke behov for omstillingsmidler, hvordan strukturelle kostnadsforskjeller mellom Skatt og Toll skal løses og finansieres, eller effektivitetsmessige konsekvenser av endringene i Skatt eller Toll. Kartleggingen har vist at om lag 350 av totalt 1974 årsverk i Toll antas å være omfattet av omleggingen av oppgavedelingen mellom Toll og Skatt. Årsverkene er fordelt på ca. 20 geografiske lokasjoner i Norge. I forhold til et totalkostnadsbilde er det lagt til grunn en gjennomsnittsbetraktning for kostnadene knyttet til årsverk, tillagt særskilte direktekostnader relatert til de oppgaver som vurderes overdratt, samt de kostnader av IKT-porteføljen som det har vært mulig å allokere i prosjektet. Den grunnleggende IKT-driften i Toll har vist seg utfordrende å dekomponere, og det anbefales at det utredes og etableres målinger for å kunne etablere et skille i basiskostnadene. Det er knyttet usikkerhet til deler av tallmaterialet, som til dels er håndtert gjennom å beregne standardavvik. Kostnadsestimatet er i størrelsesorden 239 mill – 314 mill, med et estimert «midtpunkt» i størrelsesorden 269 mill. Det er p.t. usikkerhet knyttet til detaljeringen av oppgaveoverføringen, herunder etterkontroll, midlertidigforskriften, innkreving og i noen grad saksbehandling, og det er behov for å verifisere fordelingen av vesentlige IKT-relaterte kostnader i 2015. Det gjenstår også kvalitetssikring av beregningene i etatene. En nærmere gjennomgang av årsverksberegningene må derfor gjøres i 2015. 1.16 Samfunnsøkonomisk analyse Finansdepartementet har bedt om en analyse av de økonomiske og administrative konsekvensene av omstillingen, for staten og de avgiftspliktige. Hovedrapport 1.0 Side 14 av 65 Konsekvensene av et nytt grensesnitt mellom Toll og Skatteetaten er vurdert som en del av arbeidet til prosjektet. Fokus i arbeidet har vært på de områdene hvor det er flere alternative løsninger og med hovedhensikt å etablere et beslutningsgrunnlag for valg mellom disse. Effektene for brukere og næringsliv har vært vektlagt i analyser og løsningsvalg. Effektene er i stor grad gjort basert på hvordan løsningen vil fremstå på relativt kort sikt, men for særskilte områder med et tydelig langsiktig gevinstpotensial er dette kommentert. Samfunnseffektene er i delutredningen sammenlignet med dagens situasjon ved hjelp av rammeverket for ikkeprissatte effekter (pluss-minus-modell). I denne hovedrapporten oppsummeres samfunnseffektene forutsatt at valg av de anbefalte løsningene realiseres. Konsekvensene av overføringen av særavgiftsforvaltningen er kun behandlet i et overordnet perspektiv, og konsekvensene ved overføring av innkrevingsoppgavene er ikke utredet i denne fasen. Disse vil bli behandlet i den samfunnsøkonomiske analysen for helheten av oppdragsbrevene til Toll og Skatteetaten som vil bli gjort våren 2015. Denne analysen vil beskrive effekter av oppdragsbrevene knyttet til statliggjøring av skatteoppkreverne, overtakelse av SI, oppdragsbrevet knyttet til dokumentavgiften fra Kartverket så vel som funksjonsdelingen av Toll. 1.17 Risikovurdering Finansdepartementet har bedt etatene om å beskrive risikoen ved omstillingen, både for selve gjennomføringen, for den løpende produksjon og for annen utvikling. Etatene har definert omstillingsperioden som 1. januar 2015 til 1. januar 2018. Sentrale konsekvenser kan være provenytap, redusert tjenesteproduksjon, redusert samfunnssikkerhet, feil i saksbehandling, lav effektivitet, forsinket gjennomføring, svikt i personellhåndtering etc. Dette kan igjen føre til tillitstap, negativ medieomtale og generelt omdømmetap. Etatene har identifisert et betydelig antall potensielle risikoer, blant annet med utgangspunkt i de ulike delutredningene. Risikoene er deretter vurdert i hver av etatene. De risikoene som er vurdert som høyest utgjør grunnlaget for sammendraget nedenfor. Dette innebærer nødvendigvis ikke at risiko vurdert som høy av en etat ikke vurderes som en risiko av den andre etaten, men at vektingen er ulik. Etatene har flere risikoer som er vurdert, men som ikke er listet opp her. Disse vil også hensyntas i det videre arbeidet. Risikoer som begge etatene vurderer som høye og kan true gjennomføringen: Nøkkelressurser – personell. Nøkkelressurser er avgjørende for gjennomføring av reformen. Risikoen for at enkelte av disse slutter i løpet av prosessen/omstillingsperioden er høy. Rammeoverføring – budsjett. Det er knyttet risiko til grunnlaget/kostnadsbildet for rammeoverføring av budsjett fra Toll til Skatt. Rammeoverføring er spesielt utfordrende på områder der «regnestykket ikke går opp», ved at deling kan innebære merkostnader for begge etater. Omstillingskostnader. Det er risiko for manglende dekning av etatenes omstillingskostnader (f.eks. dobbel husleie, systemtilpasning sortering av arkiv, ombygging av nettsider mv.) i 2015 og 2016, som grunnlag for tilleggsfinansiering av Stortinget. Gjennomføringstidspunkt for utsatt avregning. Hvis utsatt avregning vedtas gjennomført fra 2016 vil det medføre stor risiko for knapphet på ressurser til gjennomføringen av IKT-endringer og andre endringer for å implementere funksjonsdelingen. Hovedrapport 1.0 Side 15 av 65 Risikoer som begge etatene vurderer som høye og kan true den løpende produksjonen: Effektivitetstap i omstillingsperioden. Det er høy sannsynlighet for effektivitetstap og lavere måloppnåelse i omstillingsperioden, bl.a. med tanke på hvor mye ressurser som må kanaliseres til omstillingen for at tidsplaner skal kunne holdes. Overføring av personell og kompetanse. Overføring av personell/kompetanse er avgjørende for gjennomføring av reformen. Det er risiko for at overflyttingen gir manglende kapasitet og/eller kompetanse til å løse nye, overførte oppgaver i Skatt og gjenværende oppgaver i Toll. Tiltak er nærmere beskrevet i eget kapittel. Hovedrapport 1.0 Side 16 av 65 2 Innledning 2.1 Bakgrunn og innledning På bakgrunn av Regjeringens vedtak om å overføre forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten, mottok etatene 28. mars 2014 et felles oppdragsbrev fra Finansdepartementet. Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet skal sammen utrede hvordan overføringen av særavgifter og innførselsmerverdiavgift kan gjennomføres på en best mulig måte. Utredningene startet i april med en funksjonskartlegging som ble avsluttet 25. juni. Funksjonskartleggingen tok for seg de ulike funksjonsområdene i Toll. Hensikten var å gi prosjektdeltakerne og oppdragsgiveren et bilde av hvilke funksjoner, oppgaver, regelverksområder osv. som skulle fordeles mellom de to etatene. Ved inngangen til høstens utredninger ble oppdragsbrevet delt opp i ulike områder for videre utredninger. Utredning av innkrevingsområdet ble gjennomført i august og september, med ferdigstilt rapport 25. september. Svarbrev fra Finansdepartementet ble mottatt 8. oktober med føringer for deler av innkrevingsområdet. 5. september mottak etatene en presisering av oppdragsbrevet med ytterligere krav og forventninger til videre utredning innenfor grensesnittet for innførselsmerverdiavgift og særavgifter, noe som i praksis har betydning for vareførsel og saks- og klagebehandling. Disse områdene ble koblet sammen med etterkontroll og utredet med felles utgangspunkt. Deretter ble tillatelser og midlertidigforskriften bragt inn i samme fora. I august mottak etatene oppdrag for å utrede erstatningssystemer for resterende moderniseringsbehov i TVIST-plattformen og sammenhengene mellom dette og systemstøtten som etableres gjennom SAFIR-prosjektet. Der prosjektet i teksten henviser til «oppdraget» menes de samlede innspillene fra Finansdepartementet, inkludert både det opprinnelige oppdragsbrevet og påfølgende korrespondanse. Konkrete henvisninger brukes der det er nødvendig. 2.2 Rammer og mål Prosjektet har samordnet innholdet i oppdragsbrevet og andre brev mottatt i utredningsperioden og sett det i sammenheng med bakenforliggende og generelle forhold knyttet til de endringene som nå skal gjennomføres. Dette gir prosjektet rammer og mål for endringene som legges til grunn for de ulike vurderingene. De rammene og målene prosjektet legger til grunn for foreslåtte løsninger tar utgangspunkt i ulike mål, tiltak, gevinster og generelle prinsipper. Regjeringens fire hovedmål ligger til grunn for vurderingene: Redusert ressursbruk Forenkling for innbyggere og næringsliv Styrket bekjempelse av svart økonomi Bedre grensekontroll I den grad det lar seg gjøre, vil også identifiserte risikoområder innenfor svart økonomi og grensekontroll som egner seg for samarbeid påvirke de anbefalingene som gis. Hovedrapport 1.0 Side 17 av 65 Målet for utredningene er at oppgaveoverføringen skal gjennomføres innen 1. januar 2016, men utredningene omfatter også endringsbehov og –muligheter på lengre sikt, både mht IKTsystemer, hjemler, samarbeidsformer, metodikk, oppgjørsformer, utsatt avregning osv. Det er som hovedprinsipp lagt til grunn at utsatt avregning gjennomføres. Vurderingene knyttet til forhold omtalt i rapporten om utsatt avregning fra 2006 og vurderinger knyttet til hvordan utsatt avregning kan innføres, omtales kort i et eget punkt. Det vises ellers til egen rapport om avregning. Forhold knyttet til det å føre varer inn og ut av landet (vareførsel) er ikke omtalt som eget utviklingsområde i oppdraget. Prosjektet har lagt til grunn at endringene ikke skal medføre negative konsekvenser for effektiviteten i vareførselen som følge av at avgiftsforvaltningen ikke lenger er samordnet med de øvrige forholdene i vareførselen. En bedre grensekontroll er ikke særskilt omtalt som eget utviklingsområde i denne rapporten. Toll har inngitt en egen leveranse mht styrket grensekontroll som også er viktig for å oppnå målene i denne rapporten. For formålet for denne rapporten, legges det til grunn at grensekontroll dreier seg om alle relevante forhold knyttet til inn- og utførsel, herunder restriksjonsbelagte varer, avgiftsrelaterte forhold, valuta og øvrige forhold i vareførselen, både for deklarerte og ikke deklarerte varer/valuta. Sammenhengen mellom vareførselen og grensekontrollen er meget viktig for avdekking av kriminalitet generelt, og det er en målsetting om at en satsning på grensekontrollen vil bidra til en økt avdekking også av økonomisk kriminalitet, i samarbeidet mellom Toll og Skatt fremover. I rapporten har det vært nødvendig å omtale enkelte uavklarte forhold og uklarheter. Det er ikke gitt at uavklarte forhold eller uklarheter dreier seg om uenigheter mellom Skatt og Toll. Flere forhold kommer til uttrykk gjennom andre dimensjoner som for eksempel kontrollmuligheter vs forenkling, enkle løsninger vs prinsipper osv. Uenighet mellom etatene er tydelig angitt der det er aktuelt. 2.3 Avgrensninger Utvikling av nye systemer gjennom prosjektet SAFIR er ikke særskilt omtalt i denne rapporten. Det har imidlertid vært nødvendig i denne rapporten og i vedlagte delrapporter å omtale forhold som forventes løst gjennom SAFIR. Toll har fått i oppdrag å utrede styrking av grensekontrollen. Dette er ikke omtalt i denne rapporten, men det henvises til ved behov. Det samme gjelder for endringer i Skatt som ny kontorstruktur og overføring av oppgaver fra skatteoppkreverne. Forholdet til Statens innkrevingssentral og overføring av dokumentavgiften fra kartverket er ikke drøftet i denne rapporten. Ved utredning av nye grensesnitt, er nært tilgrensende områder og konsekvenser omtalt, men ikke nødvendigvis beskrevet fullt ut i rapporten og i delrapportene. Eventuelle justeringer i én anbefaling kan derfor kreve ytterligere utredninger som kan gi utslag også på andre områder. 2.4 Organisering og ansvar Samarbeidet mellom Toll og Skatt har vært organisert med en programledelse fra begge etater. Programledelsen i Skatt har også inkludert dokumentavgiften og SI, men Hovedrapport 1.0 Side 18 av 65 programledelsen i Toll kun har arbeidet med Toll-Skatt-prosjektet og noe koordinering av deltakelse i SAFIR-prosjektet. Arbeidet har vært ledet av programleder Åge Andresen fra Skatt. Programleder fra Toll har vært Louise Holtoug Amundsen, mens Tord Bern Hansen fra Skatt har vært prosjektleder for Toll-Skatt-prosjektet. Hver arbeidsgruppe har vært ledet av en person fra Skatt eller Toll, og hatt en medansvarlig fra den andre etaten. De har sammen vært ansvarlige for arbeidsgruppen, herunder utarbeidelse av mandat, møteplaner samt rapport og har hatt tett kontakt. Leveranse Alternative grensesnitt Vareførsel Saks- og klagebehandling Tillatelser og autorisasjoner Etterkontroll Overgang årsavgift for bil Engangsavgift kontant Midlertidigforskriften Overføring av resterende innkrevingsoppgaver Etterretning og analyse Forvaltning av valutaregisteret Informasjon og veiledning IKT-løsninger Utsatt avregning Juridisk endringsbehov HR-løpet Organisering Hovedrapport Leveranseansvarlig/ Medansvarlig Tord Bern Hansen (Skatt) Magne Hansen (Toll) Magne Hansen (Toll) Dag Helge Gundersen (Skatt) Lars Olsen (Skatt) Helge Lindrup (Toll) Helge Lindrup (Toll) Ellen Moi (Skatt) Henry Larsen (Skatt) Wenche Hovde (Toll) Torill Bakken (Toll) Beathris Østereng (Skatt) Tone Madsen (Toll) Fridtjof Indeseth (Skatt) Bjarte Kvalheim (Toll) Hans Petter Askilsrud (Skatt) Erik Kald Aarøe (Skatt) Esben Wølner (Toll) Jørn Ferner Bergersen (Toll) Trine Pettersen (Skatt) Britt Hilde Øyseth (Toll) Torhild Henriksen (Skatt) Torgeir Endre Torgersen (Skatt) Ole Kristian Gjørven (Toll) Svein Riise (Skatt) Tommy Holm Haug (Toll) Ove Vassbotn (Skatt) Esben Wølner (Toll) Lars Olsen (Skatt) Maria Amundsen (Toll) Inger Harstveit (Skatt) Ingrid Mørk (Toll) Nina S. Funnemark (Skatt) 1.0 Side 19 av 65 Oversikt over avtaler og forpliktelser Samfunnsøkonomisk analyse Risikovurdering Øystein Thomassen (Skatt) Alf Ivar Svanes (Toll) Torstein Hoem (Skatt) Thorleif Andreassen (Toll) Teis Stokka (Skatt) Nils Hjelle (Toll) For hver leveranse har det også vært en prosjektstøtte fra Skatt, og en ansvarlig koordinator i Toll. Prosjektstøtten fra Skatt har bistått med alt det praktiske, møteinnkallelser, støtte til mandat- og rapportskriving mv. Ansvarlig koordinator i Toll har representert programledelsen, og sikret fremdrift, kvalitet, intern koordinering og problemløsning mot Skatt og internt i Toll. Programledelsen i begge etater har arbeidet godt sammen, blant annet gjennom flere felles møtefora. Høsten 2014 har programledelsene fra begge etater, samt andre sentrale nøkkelpersoner, arbeidet fra felles lokasjon i Skatts lokaler i Schweigaardsgate 17. Etatenes felles møtefora har bestått av ukentlige tavlemøter med informasjon om de respektive arbeidsgruppene med leder og medansvarlige for leveransene. Program- og prosjektledelse har i tillegg hatt egne tavlemøter og ukentlige problemløsningsmøter. I tillegg har programledelsen i hver etat har adskilte møter ukentlig. Programledere og prosjektleder har hatt tett dialog gjennom hele prosessen. Totalt har ca. 120 medarbeidere deltatt i ledelse eller arbeidsgrupper, hvorav noen i flere grupper. 2.5 Fremgangsmåte Funksjonskartleggingen i juni ble i hovedsak utarbeidet gjennom arbeid i store grupper der prosessene ble kartlagt steg for steg. I etterkant av dette ble enkeltpersoner tildelt et overordnet ansvar for å ferdigstille hvert sitt funksjonsområde. Disse ble videre satt sammen til en samlet rapport. Rapporten inneholdt også noen samlebetraktninger og foreløpige beregninger for omfanget av endringen med de grensesnittene som forelå på det tidspunktet. Rammene for oppdraget, med de tidsfrister som ble satt, på det tidspunktet gjorde at arbeidet var uferdig. Det ble derfor bragt videre inn i høstens arbeid. Tillitsvalgte og linjen i de to etatene fikk anledning til å uttale seg om rapporten. Næringslivet ble orientert, men innholdet ga for få konkrete svar til at de kunne gi noen kvalifisert tilbakemelding. På oppdrag fra Norsk Tollerforbund har MENON Business Economics gjort en analyse av de endringene som er skissert i oppdragsbrevet. Denne analysen er presentert for programledelsen i Toll og Skatt. Høstens utredninger har i stor grad vært utført i arbeidsgrupper, som beskrevet over i pkt 2.4. Arbeidsgruppene har bestått av deltakere med ulik bakgrunn fra begge etater. Arbeidet med å sette alternative grensesnitt i tråd med oppdragsbrevet fra Finansdepartementet av 5. september 2014 har samordnet arbeidet fra 3 arbeidsgrupper (Vareførsel, etterkontroll, saksog klagebehandling, tillatelser og midlertidigforskriften). Saksbehandlere fra Finansdepartementet har deltatt i enkelte fellesmøter om alternative grensesnitt. Det er avholdt seks referansegruppemøter med tillitsvalgte hvor informasjon om utvalgte emner har vært tema underveis i prosessen (18/6, 22/9, 7/10, 27/10, 2/12 og 8/12). Referansegruppen for næringslivet har deltatt i tre møter om det totale arbeidet. I forbindelse Hovedrapport 1.0 Side 20 av 65 med utsatt avregning har næringslivet deltatt på en workshop. (20/6, 9/10, 20/11 + 30/10). Det er avholdt fem samordningsmøter mellom etatene (20/5, 20/6, 23/9, 28/11 og 9/12). Det er avholdt seks IDF-møter med de tillitsvalgte fra begge etater (13/5, 21/5, 23/6, 15/9, 29/9 og 9/12). 2.6 Gjennomføring i 2015 Skatt har igangsatt planleggingsaktiviteter som forberedelse til å gjennomføre innføringen av et mottak av nye oppgaver fra Toll. I gjennomføringen vil det blant annet legges vekt på å sikre involvering fra enhetene i etaten som vil få nye eller endrede ansvarsområder som følger av mottaket av de nye oppgavene. Toll vil ha behov for en gjennomgang av tilsvarende forhold i egen virksomhet, knyttet til gjenværende oppgaver samt styrking av grensekontrollen. Hovedrapport 1.0 Side 21 av 65 3 Oppgavefordeling og samarbeidsmodeller Etatene er bedt om å utrede hvordan forvaltning av særavgifter og innførselsmerverdiavgift kan overføres fra Toll til Skatt på en best mulig måte. Særavgiftene er inndelt slik: Vareavgifter hvor avgiftsplikten i utgangspunktet oppstår ved innførsel og innenlandsk produksjon, for eksempel alkohol, tobakk, sukker, sjokolade, drivstoff mv. Utskrivningsavgifter til eier av kjøretøy som årsavgiften og vektårsavgiften Registreringsavgifter som engangsavgiften, omregistreringsavgiften og dokumentavgiften Utslippsavgifter, som avgift på utslipp av NOx. Som nevnt ovenfor, vil det være en lang rekke hensyn å ta i utredningen. Enkelte av avgiftene knytter seg kun til innenlandske forhold, men mye av det som utredes knytter seg til innførsel av varer eller til varer som i hovedsak er ført inn til landet. Avgifter som knytter seg til inn- eller utførsel av varer (vareførsel) vil bli omtalt i kapittel 3.1. De avgiftene som ikke knytter seg til innførsel eller hvor avgiftsplikten oppstår på et senere tidspunkt som følge av UTB-ordningen (registrerte særavgiftspliktige) er omtalt i kapittel 3.3. Motorvognavgiftene med tilhørende er omtalt i kapittel 3.4. I vurderingen som gjøres, vil det legges til rette for en helhetlig avgiftsforvaltning. Det innebærer muligheten for å se alle avgifter i sammenheng for ulike skattytere/avgiftspliktige. Avgiftsforvaltningen som overføres fra Toll inkluderer avgifter fra innenlands produksjon, utslipp, registrerings- og utskrivningsavgifter, men en betydelig del av avgiftene har sitt utspring i innførsel av varer. I den store helheten er det viktig å legge til rette for en effektiv vareførsel. For å kunne styrke grensekontrollen generelt og opprettholde kontroll med de deklarerte varene, er det viktig å legge forutsetningene til rette for at en slik kontroll også skal være mulig og hensiktsmessig mht avgiftspliktige varer som føres inn i landet. Dette omtales nærmere i de ulike avsnittene nedenfor. 3.1 Vareførsel Det finnes mange potensielle måter å dele inn kunder/avgiftspliktige på, avhengig av hvordan de forholder seg til myndighetene og motsatt. Kundegruppene vil være ulike som følge av tillatelser, kreditter osv. Utsatt avregning, eventuelle endringer i UTB-ordningen osv. vil påvirke inndelingen og størrelsen på ulike kundegrupper. Prosjektet har konsentrert seg om følgende tre hovedgrupper av kunder: REG-REG; kundene er registrert for både merverdiavgift og særavgifter. REG-UREG; kundene er registrert for merverdiavgift, men ikke særavgifter. UREG-UREG; kundene er ikke registrert. I gruppen finnes både privatpersoner og virksomheter som ikke er registrert for MVA i Norge (små selskaper, utenlandske selskap, offentlige virksomheter, finansinstitusjoner osv.). Tabellen viser antall kunder, deklarasjoner, varelinjer og avgiftsbeløp for TVINN samt antall kunder og avgiftsbeløp for AFS. Tallene har ikke latt seg hente direkte ut av TVINN for dette formålet, så de er beregnet på bakgrunn av uttrekk for 2012. For eksempel vises det at for REG-REG-kundene har 1 012 kunder deklarert gjennom TVINN på 207 876 deklarasjoner. På disse deklarasjonene har det totalt vært 737 796 varelinjer. Det kan være flere avgiftstyper Hovedrapport 1.0 Side 22 av 65 på hver varelinje og f.eks. har det vært 44 220 linjer med toll som beløper seg til 333 mill kr. Sum antall avgiftslinjer (toll, avgifter, gebyrer) utgjør 1012 788. Postens samledeklarering av lavverdisendinger ligger her i Gruppe 3 med 483 mill. Dette er en spesiell gruppe fortollinger hvor verdien er mellom kr 200,- og 1000,- (forventes øket til 350,- i 2015). Ettersom beløpet for hver forsendelse i utgangspunktet er lavt, vil kontroll av disse sendingene bære mindre preg av avgiftskontroll og mer preg av grensekontroll for øvrig. For ordens skyld nevnes at begrepet «grensen» i denne sammenhengen er sammensatt. Grensen for tollområdet er sammenfallende med grensen for Norges territorium. Når noen fører varer over tollgrensen, oppstår en rekke forpliktelser. Men rent praktisk utføres ikke de nødvendige handlingene ved den fysiske grensen. For eksempel er Toll ikke stasjonert 4 nautiske mil utenfor kystlinjen, og det er ikke tollstasjon på Svinesund-broen. Derfor er den som fører varer over tollgrensen forpliktet til å melde seg ved nærmeste tollsted. Fly fra utlandet må i utgangspunktet gå til en godkjent tollandingsplass. Fortollede varer eller norskproduserte varer må også i utgangspunktet tollekspederes dersom de skal føres ut fra tollområdet. I noen tilfeller inntrer forpliktelser allerede før den fysiske passeringen av tollgrensen. For eksempel er man i en del tilfeller forpliktet til å forhåndsvarsle en innførsel. For fartøyer fra utlandet oppstår også forpliktelser allerede når man går inn i den «tilstøtende sone» utenfor territorialfarvannet. Når man kommer til første sted hvor tollvesen er stasjonert, har man en plikt til å tollbehandle varen. Tollbehandlingen kan bestå i fortolling (frigjøring mot sikring av toll og avgifter), forpassing til en annen tollregion, annen tollekspedisjon eller overføring til et lokalt tollager. Tollagrene ligger i stor grad i tilknytning til havner, terminaler, grenseoverganger osv. hvor Toll er i nærheten. I mange tilfeller tillates at varer som er registrert hos en autorisert tollagerholder, kan direktekjøres til varemottakeren. Ved innlegg på tollager eller ved direktekjøring av ufortollede varer til varemottakeren kan varene ikke disponeres over (bruk, forbruk, utstilling, flytting, bearbeiding og lignende) utover det tollagerbevillingen tillater. Dette systemet er svært fleksibelt, og innebærer at ufortollede varer kan befinne seg stort sett Hovedrapport 1.0 Side 23 av 65 hvor som helst i landet, samtidig som toll og avgifter er sikret gjennom ansvarlig tollagerholder. Generelt om vareførsel Fastsetting og innkreving av avgifter knyttet til inn- og utførsel (vareførsel) er i dag integrert i Tolls prosesser og gjøres parallelt med alle andre oppgaver knyttet til vareførselen. Utfordringen er å skille disse oppgavene ut, og i større grad se de i sammenheng med en helhetlig avgiftsforvaltning i Skatt. Med den tette integreringen av avgifter i dagens vareførsel er det et behov for å beskrive de ulike prosedyrene og prosessene som er gjeldene i dagens vareførsel, herunder transitteringer, tollager og fortollingsprosessen. Det foreligger en melde-, fremleggelses-, registrerings- og deklarasjonsplikt for varer som tas inn og ut av landet. Prosessene er stort sett digitalisert og automatisert både mht kommunikasjon og kontroll. I hovedsak skal alle varer kunne deklareres og fristilles innen rimelig tid. For å sikre at denne prosessen foregår riktig har Toll etablert et kontrollregime som i størst mulig grad luker ut de deklarasjonene som bør korrigeres eller kontrolleres nærmere. Uten tilslag i noen av kontrollstegene vil deklarasjonen gå automatisk gjennom systemet og varene fristilles. Enkelte aktiviteter krever manuell behandling. Kontrollene bygger på risikomodeller for varestrømmer, deklaranter, avsendere, mottakere, varetyper, avgifter og andre risikoområder. Stegene i kontrollprosessen inkluderer inputkontroll, maskekontroll (statistisk, regelverk og variable), manuell kontroll, dokumentkontroll, vareprøver og fysisk kontroll. Hensikten med kontrollene er både å avsløre forsøk på bevisste unndragelser (kan kreve omfattende kontroller) og å yte service overfor publikum og næringsliv som ubevisst gjør feil i deklarasjonsfasen (oppdages gjerne tidlig i kontrollrekkefølgen). Kontrollaktiviteten retter seg både mot svart økonomi og en lang rekke andre typer kriminalitet der varer enten er ulovlig innført i seg selv eller kan brukes til å fremstille varer til andre ulovligheter. Toll samordner inn- og utførselsprosessene gjennom felles deklarering og tilhørende kontroll. Dette inkluderer forhold for en lang rekke regelverkseiere. Dette inkluderer både statistikk, restriksjonsbelagte varer, toll og avgifter. Prosedyrene som følges er langt på vei bundet av internasjonale avtaler, konvensjoner og forventninger, noe som skaper mange muligheter, men som også legger visse begrensninger på hvordan oppgaven kan løses. Samfunnskonsekvenser Den anbefalte modellen opprettholder de effektive varestrømmene på en bedre måte enn de øvrige utredede modellene. Økt involvering fra SKATT i maskesetting og bedret informasjon om vareførsel til SKATT antas å bidra til bekjempelse av svart økonomi og bedret grensekontroll. Internasjonale retningslinjer, økonomisk styringsinformasjon og andre etater og regelverksholdere vil ikke bli påvirket. Reformen kan gi økt ressursbruk for etatene som følge av en viss grad av duplisering av kompetanse i overordnet forvaltning av særavgiften. Behov for endringer i kompetanse, ressurser og IKT-systemer medfører en risiko for at nødvendige tilpasninger ikke er på plass innen endringene skal iverksettes (overgangsrisiko). 3.1.1 Innførselsmerverdiavgift – dagens situasjon I 2013 utgjorde statens inntekter av innførselsmerverdiavgift om lag 121,9 milliarder kroner. Privatpersoner stod for ca. 1,2 % av dette, inkludert samlefortolling fra Posten. Hovedrapport 1.0 Side 24 av 65 Merverdiavgift skal betales ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet. Begrepet «merverdiavgiftsområdet» er definert i merverdiavgiftsloven, og tilsvarer «tollområdet», jf. tolloven. Toll krever opp innførselsmerverdiavgiften i henhold til skattebetalingsloven og merverdiavgiftsloven. Merverdiavgift ved innførsel av tjenester fra utlandet kreves opp av Skatt. Tolloven er en lov om både grenseoverskridende vareførsel og om tollavgifter. Vareførselsreglene gjelder uavhengig av hvilke avgifter som påløper. Bestemmelsene om tollavgifter er i vid utstrekning gitt tilsvarende anvendelse for merverdiavgift. Grunnlaget for avgiftsberegningen er, iht. mval. § 4-11, varens tollverdi tillagt toll og andre innførselsavgifter, jf. også toll. § 7-2. Innførselsmerverdiavgiften skal betales av den som etter tolloven er tollskyldner, jf. §§ 2-2 og 2-3 og mval. § 11-2. Tollverdien kan beregnes på flere måter. Hovedregelen er at transaksjonsverdien skal benyttes, forutsatt at det foreligger en transaksjon mellom to uavhengige parter. Alle kostnader fram til norsk grense skal medtas i tollverdien. Transaksjonsverdien fremgår normalt av fakturaen. Fakturaens opplysninger om varen (varebeskrivelse, mengde, verdi, opprinnelse etc.) sammenholdes med deklarerte opplysninger og opplysninger i andre støttedokumenter (sertifikater, tillatelser etc.). Fakturaen kan også benyttes ved fysisk kontroll, for å bringe på det rene om det er samsvar mellom den og fraktdokument, tolldeklarasjon og varen som faktisk er innført. For å fylle rollen med å kontrollere merverdiavgift ved innførsel er det derfor viktig å ha en knytning til varene som innføres. En rekke tollfritak i tolloven er gitt tilsvarende virkning for merverdiavgift. Dette gjelder bl.a. tolloven kap. 5 og for midlertidig innførsel kap. 6. Varer som utføres, er fritatt for merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven. En del fritak er også gjort gjeldende for særavgifter. Ved innenlandske kjøp/salg er det alltid to parter som involveres i transaksjonen. Ved kjøp av varer i utlandet, har selgeren ingen forpliktelser til å fylle den samme rollen som innenlandske selgere. I en del tilfeller foreligger heller ikke en transaksjon mellom to parter, da det er selve innførselen som utløser plikten til å betale innførselsmerverdiavgift. Toll fyller derfor rollen som den ekstra parten ved å kontrollere de opplysningene kjøperen oppgir på tolldeklarasjonen. Dette gjøres på et tidspunkt da varene fortsatt er tilgjengelig for kontroll. Ved et utvidet grense-begrep, vil dette kunne sies å finne sted på grensen, herunder tollager eller likestilt lagringsplass. Toll har ikke kapasitet til å kontrollere alt, men deklaranten vil oppleve en sannsynlighet for å bli kontrollert og de fleste vil dermed innrette seg deretter og deklarere så riktig som mulig. Pr i dag fastsettes merverdiavgiften på tolldeklarasjonen. For tollkredittkunder oppsummeres disse i en kontoutskrift som kunden henter i Altinn for betaling. Merverdiavgift betales inn månedlig til Toll sammen med andre innførselsavgifter og trekkes fra på terminoppgaven til Skatt på linje med merverdiavgift betalt til innenlandske leverandører. Ved innføring av utsatt avregning vil merverdiavgiften, for de importørene som kan benytte ordningen, ikke bli fastsatt på tolldeklarasjonen, men i terminoppgaven på et senere tidspunkt. Dette er nærmere omtalt i rapporten om utsatt avregning. For øvrig vises det til avsnittet Hovedrapport 1.0 Side 25 av 65 nedenfor om innførsel for ytterligere omtale av hvordan innførselsmerverdiavgiften bør håndteres. I tollf. § 5-9-1 er det fastsatt en nedre grense for oppkreving av toll på sendinger på 200 kroner i vareverdi (forventet øket til 350,- i tollverdi for 2015). Bestemmelsen gjelder også for innførselsmerverdiavgift (jf. mval. § 7-2 første ledd) og for særavgifter (jf. saf. § 2-6). Bestemmelsen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakksvarer. Hvilket regelverkseierskap som overføres er omtalt i vedlegg 11. 3.1.2 Toll Toll er en internasjonalt definert avgift som utløses av at varen innføres (eller utføres). Forvaltning av toll ligger nært knyttet til Toll kjerneoppgaver innenfor vareførsel og grensekontroll. Det er en rekke internasjonale konvensjoner og avtaler som ligger til grunn for beregning av toll, herunder klassifisering, opprinnelse, tollverdi osv. For Norges del er dette ivaretatt gjennom lov om toll og vareførsel. Utformingen av tollregimet er sterkt knyttet til internasjonale forhold, jf. blant annet regelverket i WTO, WCO og frihandelsavtalene. Toll deklareres og kontrolleres gjennom tolldeklarasjonen. Se for øvrig beskrivelser knyttet til innførsel nedenfor. Vurdering I tråd med Finansdepartementets utgangspunkt i oppdragsbrevet, har prosjektet lagt til grunn at Toll fortsatt skal forvalte regelverket om toll, inkludert fastsetting av toll. Det innebærer at all deklarering, kontroll og saksbehandling ivaretas av Toll. Innkrevingen ivaretas av Skatt. Det samme gjelder eventuelle utbetalinger som følge av omberegninger, for eksempel ved tollnedsettelser. 3.1.3 Innførsel Vurdering Prosjektet har utredet ulike modeller med hensyn til helhetlig avgiftsforvaltning og effektiv vareførsel. Følgende utgangspunkter er lagt til grunn: Næringsliv og publikum skal i størst mulig utstrekning ha én inngangsport til vareførsel, som Toll håndterer gjennom TVINN. Det betyr blant annet at innførselen fortsatt skal oppleves samordnet så langt det er praktisk mulig innenfor de nye rammene. Merverdiavgiftsplikt for varer oppstår ved innførsel eller ved innenlands omsetning. Grunnlaget for innførselsmerverdiavgift er tollverdien slik denne er definert i GATT 1994 artikkel VII, tillagt toll og andre avgifter som påløper ved innførsel (mval. § 411). Ved utsatt avregning av merverdiavgift inngår opplysninger i de godkjente tolldeklarasjonene som grunnlagsdata ved fastsettelsen av merverdiavgift på et senere tidspunkt. Hva som bør oppgis på tolldeklarasjonen omtales nærmere ved omtale av utsatt avregning i egen rapport. Særavgiftsplikt for varer oppstår ved innførsel, eller innenlands ved uttak fra godkjent lokale for registrerte særavgiftspliktige (UTB). Særavgift for uregistrerte importører deklareres på tolldeklarasjonen med avgiftstype grunnlag, sats og beløp. Endringene skal som utgangspunkt kunne gjennomføres fra 1. januar 2016. Utsatt avregning legges til grunn, men prosjektet anser det som klokt å utsette innføring av utsatt avregning, og ikke gjøre det allerede i 2016. Hovedrapport 1.0 Side 26 av 65 Forventet etterlevelse skal ikke svekkes. Modeller Prosjektet har i utredningen vurdert 4 modeller, hvorav 2 modeller er grundigere utredet. Modell 1 - Skatt tungt inn deklarasjonskontrollen. I denne modellen kontrollerer Skatt alle deklarasjoner hvor varen er forpasset eller lagt inn i tollagerregnskap. Toll kontrollerer alle deklarasjoner som presenteres direkte på grensen (direktefortollinger). Denne modellen er ikke videre utredet fordi den fordrer at skatt skal ta over store deler av vareførselen. Modell 2 - Delt ansvar for tolldeklarasjon. I denne modellen håndterer Toll restriksjoner/varetype/tollverdi, samt tollavgift. Skatt håndterer riktig beregning av merverdi- og særavgift. Toll vil ha ansvaret for å behandle/kontrollere tolldeklarasjonens rubrikk 1 til 46 pluss ev. tollinje i rubrikk 47. Skatt har ansvar for avgiftsberegninger (rubrikk 47) og eventuelt rene særavgiftsfaglige vurderinger i forkant av denne. Modell 3.Toll gjennomfører vareførselen – Skatt er primær avgiftsmyndighet I denne modellen gjennomfører Toll en samordnet, helhetlig kontroll av deklarasjonene, også kontroll av riktig avgift. Det legges til rette for dialog mellom etatene og Skatt påvirker gjennomføringen av kontroller i forkant og Toll rapporterer på gjennomføringen. Til modellen ser prosjektet for seg at Skatt oppretter en avgiftsfaglig desk som er tilgjengelig for spørsmål. Videre vil Skatt delta i utformingen av masker i TVINN, slik at utplukket til kontroll kan vurderes i en større sammenheng. På sikt vil Skatt være ansvarlig for innholdet i de modulene som beregner og kontrollregner avgifter i TVINN. Modell 4. Skatt kontrollerer riktig avgift etter fristilling Toll kontrollerer riktig avgift på hensiktsmessig nivå før fristillelse. Deretter vil Skatt ha tilgang til de samme transaksjonene/deklarasjonene i TVINN og de gjør kontroller i etterkant av fristilling. Dette grenser mot en etterkontroll, men kontrollen rettes mot hver enkelt transaksjon og gjøres naturlig i perioden fram til oppgaveinnsending. Denne modellen er ikke videre vurdert som egen modell. Prosjektet vil likevel ta opp elementer fra denne i den videre vurderingen av løsninger i gjennomføringen. Eventuelle verktøy for denne typen kontroll kan utnyttes av begge etater. Det vil være naturlig å se dette i sammenheng med etterretnings- og analysesamarbeidet som foreslås igangsatt. Ved vurdering av nye løsninger, må det både tas hensyn til en helhetlig avgiftsforvaltning og en effektiv vareførsel. Toll håndterer i dag alle forhold som knytter seg til innførsel, inkludert avgifter. Ved å skille både avgiftsfastsettelse og innkreving ut av den samordnede modellen, oppstår det utfordringer som må hensyntas for ikke å ramme effektiviteten i vesentlig grad. Dette gjelder spesielt ved innførsel. Toll vil ha en viktig rolle knyttet til generelle kontroller i vareførselen. Så lenge avgiftene knytter seg til varer som føres inn eller ut av landet, vil Toll uansett ha en viktig rolle knyttet til grunnlaget for den fremtidige avgiftsfastsettingen, enten direkte eller indirekte gjennom tilgangsføring av lagerregnskap for særavgiftspliktige varer osv. I all vesentlighet ligger grunnlaget for den fremtidige avgiftsfastsettelsen i det som deklareres på tolldeklarasjonen, de varene som føres inn eller ut og de kontrollene som gjøres i den forbindelse. Hovedrapport 1.0 Side 27 av 65 Hovedforskjellen mellom modell 2 og modell 3 er at modell 2 også fordrer at Skatt går inn i den enkelte tollekspedisjonen, slik at vedtaket om disposisjonsrett over varen gjøres i to etater. Med andre ord ivaretas den helhetlige avgiftsforvaltningen i modell 3 gjennom: Dialog om prioritering av kontroller/filtersetting i TVINN mellom Toll/Skatt Avgiftsfaglig desk i Skatt som støtter tollere i første linje som kontrollerer særavgifter Et fremtidig eierskap til avgiftsrelaterte moduler i IKT-porteføljen i vareførselen. o mens man i modell 2 deltar fra to etater på enkeltsaksnivå. Etter vår oppfatning vil en løsning der to etater må inn på enkeltsaksnivå, innebære økt byråkrati, fare for forsinkelser i vareførselen og et uklart grensesnitt overfor importører, eksportører, deklaranter og transportører. Modell 3 ivaretar effektiviteten i hovedløpet for 5,5 millioner årlige deklarasjoner. Fordelen med modell 2 er at Skatt vil være tettere på vareførselen, og derigjennom også en helhetlig avgiftsforvaltning. Prosjektet har imidlertid vurdert betydningen av deltakelse på enkeltsaksnivå som liten og upraktisk. Det viktigste for å ivareta en helhetlig avgiftsforvaltning er å kunne styre prosessene på et overordnet nivå. De fleste tollekspedisjonene er rutinesaker, og det vil tilføre helhetstenkingen lite å delta i enkeltfastsettelsene. Derimot er gode rapporteringsrutiner og kommunikasjon mellom etatene av betydning. For gruppen UREG-UREG, forutsettes det at Toll må bidra til de nødvendige beregningene og kontrollene, men at de tekniske løsningene for en slik beregningsmodul på sikt forvaltes av Skatt. Anbefaling Det anbefales derfor at det jobbes videre med en modell som tar utgangspunkt i den skisserte modell 3 Konsekvens REG-REG, kundene er registrert for både merverdiavgift og særavgifter Denne kundegruppen utgjorde for 2012 ca. 1012 kunder, 208000 deklarasjoner og 16,1 mrd fastsatt i toll og avgifter (hovedsakelig merverdiavgift) i TVINN, og som nevnt ca. 55 mrd fastsatt i etterkant gjennom AFS (2013). De som er registrert for særavgift vil fortsatt oppgi UTB-nr som unntak for særavgiftsplikt på deklarasjonen. Toll vil da kunne kontrollere at UTB-nr er oppgitt, slik at det senere kan spores ved kontroll av lagerregnskapet. Kundegruppen må forholde seg til Toll for innførselen og til Skatt for de særavgiftene kunden er registrert for. For øvrig er det ingen endring fra dagens løsning for innførsel av særavgiftspliktige varer. Hva som skal oppgis på deklarasjonen mht MVA er omtalt i forbindelse med utsatt avregning (egen rapport). Det vil også for MVA være slik at man må forholde seg til Toll for alle forhold på deklarasjonen, inkludert tollverdi, klassifisering, mengde osv. Deretter må man forholde seg til Skatt for fastsetting av avgiften. Selv om avgiftene ikke lenger skal fastsettes på tolldeklarasjonen, vil det fortsatt være krav om en riktig tolldeklarasjon. Tolldeklarasjonen vil være et avgjørende dokument for kontroll av merverdiavgift ved en evt etterkontroll. Den næringsdrivende vil være ansvarlig for deklarasjonen og avgiftsberegningen når denne selvdeklareres i terminoppgaven for merverdiavgift. Hovedrapport 1.0 Side 28 av 65 Tilsvarende vil gjelde for særavgiftsberegning for registrerte særavgiftspliktige, men avgiftplikten oppstår da først ved uttak fra godkjent lokale (evt ved innførsel dersom lokalet ikke benyttes.) For tilgangsføringen for særavgiftspliktige varer vil det ikke være mulig å bruke tolldeklarasjonen for å spore seg nøyaktig tilbake til grunnlag og sats, men andre opplysninger på tolldeklarasjonen gir grunnlag for å kontrollere om tilgangsføringen kan være riktig, i det minste at alle registrerte innførsler er tilgangsført. Oppdagelsesrisikoen ved innførsel er derfor ikke like sterk for disse kundene i alle tilfeller. Fakturaen brukes som grunnlag i avgiftsregnskapet. Evt toll beregnes på bakgrunn av klassifisering, opprinnelse og tollverdi/mengde/vekt, og alle disse parameterne er uansett en del av deklarasjonen. Det må foreløpig forventes at toll kreves opp gjennom en løsning tilsvarende dagens tollkreditt. Evt gebyrer o.l. må forventes å følge samme løp som for toll. Innkrevingen gjøres av Skatt, jf. kapittel 3.8. REG-UREG, kundene er registrert for merverdiavgift, men ikke særavgifter Denne gruppen utgjorde i 2012 ca. 89875 kunder, 4 370 000 deklarasjoner og 107,3 milliarder fastsatt i TVINN, herav 103,8 milliarder i merverdiavgift. For de som ikke er registrerte særavgiftspliktige vil evt særavgifter deklareres og kontrolleres gjennom tolldeklarasjonen som tidligere. Disse må forventes å bli kontrollert og krevd inn på samme måte som toll og gebyrer. Kontrollen blir dermed gjort på deklarasjonen som en del av vareførselen. Innkrevingen av særavgifter, toll og gebyrer gjøres normalt hos Skatt gjennom en kredittordning. De som ikke er innvilget kreditt må gjøre opp kontant eller gjennom dagsoppgjørsordningen hos en speditør. Merverdiavgift for denne gruppen vil bli behandlet som for REG-REG-kundene, dvs som beskrevet i forbindelse med utsatt avregning. Denne gruppen, som utgjør det store antallet kunder, vil dermed deklarere særavgifter, toll og gebyrer på tolldeklarasjonen og gjøre opp denne via en kredittordning hos Skatt. Det forventes videre at de oppgir tilstrekkelig grunnlagsdata på deklarasjonen for fremtidig sporbarhet og kontroll av merverdiavgiften, som selvdeklareres gjennom terminoppgaven på et senere tidspunkt. UREG-UREG, kundene er ikke registrert for hverken merverdiavgift eller særavgift Denne gruppen utgjorde i 2012 ca. 396 000 kunder, 654 000 deklarasjoner og 1 milliard i toll og avgifter. Postens samlefortolling av lavverdisendinger (kr 200,- til 1000,-) kommer i tillegg til dette med 483 millioner, men kontroll av disse forsendelsene har en annen karakter enn de som deklareres enkeltvis. Denne gruppen består av flere typer kunder. Privatpersoner vil fortsatt få hjelp til å registrere og beregne alle typer avgifter og toll i Tolls ekspedisjonsenheter. Uregistrerte virksomheter må deklarere elektronisk, som regel ved hjelp av en speditør, men må forvente å gjøre opp umiddelbart. Oppgjøret kan gjøres kontant eller ved hjelp av speditørens dagsoppgjørsordning. Denne kundegruppen vil ikke forholde seg til Skatt etter at innførselen er gjennomført, med mindre de skal ha utbetalt penger som følge av omberegninger (f.eks. tollnedsettelse ved preferansetollbehandling), eller ved en klage på omberegning. Hovedrapport 1.0 Side 29 av 65 Innretning og utvikling Det forutsettes i denne modellen at Skatt tar aktivt del i maskesetting og at de bidrar til at kontrollaktivitetene kan gjennomføres så effektivt som mulig, gjennom retningslinjer og annen faglig styring. Toll vil utnytte sin tilstedeværelse og innsikt i vareførselen til å rapportere relevant informasjon (statistikk, etterretning, informasjon om varer osv.) til Skatt slik at de kan fylle sin rolle som avgiftsforvalter. Prosjektet ser videre for seg et avgiftsfaglig kontaktpunkt der Toll kan få råd og evt støtte til kontrollgjennomføring osv. Det er ikke utredet hvilken form dette kontaktpunktet skal ha, men man kan tenke seg alt fra en vakttelefon til et kontaktpunkt i tilknytning til etterretning eller informasjon/veiledning. Det er videre forutsatt at Toll fortsatt opprettholder fagkompetanse innen avgiftsområdet, noe som også er nødvendig for en bedre grensekontroll og nyttig i det helhetlige arbeidet mot svart økonomi. For å tilfredsstille ønsket om en helhetlig avgiftsforvaltning i Skatt, uten at vareførselen rammes i for stor grad, vil det være aktuelt å se på alternative modeller for kontroll av avgiftsdeklareringen i vareførselen. Et av tiltakene er at Skatt utvikler de modulene i TVINN som kontrollregner avgiftene (ikke aktuelt til 1. januar 2016). Det vil gjøre at Skatt er eier av den delen av kontrollen. For å gjøre en fullstendig kontroll, er man likevel avhengig av at Toll kontrollerer alle de andre feltene og i tillegg kontrollerer at avgiftene er riktig beregnet på bakgrunn av de øvrige feltene i deklarasjonen, evt med bruk av tilleggsinformasjon, vareprøver eller fysisk kontroll. 3.1.4 Utførsel Utførsel har ikke vært utredet som et eget område. Utførselsprosessen vil bli liggende i Toll. Eksportavgiften for fisk kreves opp gjennom utførselsdeklarasjonene. Selve innkrevingen vil bli gjort av Skatt på samme måte som for øvrige avgifter. Dette er i tråd med modellen som er valgt for innførsel. Gjennom det øvrige arbeidet med vareførsel, etterretning og analyse er utførsel omtalt underveis i prosessen som et sentralt samarbeidsområde for fremtiden. Utførsel er sentralt i forbindelse med risikoområder som karusellsvindel, fiktiv eksport osv. Området vil derfor bli bragt videre i det øvrige arbeidet knyttet til samarbeidet. 3.1.5 Saks- og klagebehandling Fakta Det behandles ca. 66 000 saker i Toll hvert år. Saksbehandlingen fordeler seg for 2013 slik på ulike sakstyper, for henholdsvis saker i tollregionene og i Toll- og avgiftsdirektoratet (klagesaker): Sakstyper Omberegninger Andre saker knyttet til vareførsel Motorvognavgiftene Særavgift uten bruk av tolldeklarasjon Saker knyttet til innkreving Saksbehandling etterkontroll Klagesaker Hovedrapport Antall 19 977 14 509 15 692 2 142 11 587 1 268 1 089 66 264 1.0 Side 30 av 65 I dette avsnittet er særlig omberegninger omtalt. De øvrige sakene er tatt med for helhetens skyld, men også omtalt under sine respektive områder. Mer informasjon om kompleksiteten og omfanget av de ulike sakene og sakstypene finnes i vedlegg 1. Vurdering Når det gjelder saks- og klagebehandling er det lagt som en forutsetning at modell 3 – som er beskrevet under vareførsel – velges som grensesnitt mellom Toll og Skatt. Dette er ikke direkte styrende for de valg som gjøres for saks- og klagebehandling, men det gir noen føringer for vurderingene som gjøres med hensyn til utgangspunktet for saksbehandlingen. Foreslått samlet oppgavefordeling innebærer at alle saker knyttet til innkreving av toll og avgifter overføres til Skatt. Det samme gjelder alle saker knyttet til avgifter som ikke beregnes på tolldeklarasjonen. Programmet har, etter dialog med Finansdepartementet, lagt utsatt avregning for registrerte merverdiavgiftspliktige virksomheter til grunn i arbeidet med funksjonsdelingen. Omberegningssøknader har vært spesielt behandlet i utredningen. Alle sakene vil berøre vareførsel og temaer som faller inn under Tolls ansvarsområde, mens ca. 10–15 prosent av søknadene også gjelder tema som vil falle inn under Skatts ansvarsområde som primær avgiftsmyndighet Det behandles ca. 20 000 omberegningssøknader årlig i Toll. Som nevnt ovenfor må disse helt eller delvis behandles i Toll som følge av endringer som må gjøres i tolldeklarasjonen. Målet er å få disse over på en elektronisk omberegning der kunden sender ny deklarasjon samme vei som den opprinnelige deklarasjonen. Omberegningssøknadene kan enten behandles i Toll som den opprinnelige tolldeklarasjonen eller Skatt kan få oversendt alle forhold knyttet til avgifter. Dette vil medføre at ca. 14 000 saker blir overført mellom etatene årlig. En mellomløsning vil være å oversende alle saker som kan kreve en viss avgiftsfaglig vurdering til Skatt. Det antas at dette kan medføre at opptil 3 000 saker må behandles i begge etatene. Antallet kan trolig reduseres gjennom generelle tolkningsavklaringer, dersom det er ønskelig. Ved vurdering av løsning legger prosjektet uansett til grunn at Toll forholder seg til Skatts forvaltnings- og tolkningspraksis som primær avgiftsmyndighet ved sin behandling av særavgifts- og merverdiavgiftsspørsmål. Det legges videre til grunn en generell forutsetning om at aktuelle saker bringes til den etaten som er regelverkseier på området dersom det er prinsipielle eller betydningsfulle forhold som bør vurderes mer inngående. På denne bakgrunn foreslås det at Toll får myndighet til å behandle alle omberegninger av tolldeklarasjoner i førsteinstans. I utgangspunktet følger forslaget til fordeling av oppgaver de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper: Det organ som har behandlet saken i første instans, har også omgjøringsadgang, samt mottar og behandler klager i første instans. Klage behandles i utgangspunktet av det organ som er nærmest overordnet førsteinstansen. Anbefaling Med bakgrunn i disse prinsippene og en generell vurdering av hensiktsmessigheten knyttet til fordeling av saker, vil sakene fordele seg slik: Hovedrapport 1.0 Side 31 av 65 Skatt behandler Saker knyttet til innkreving av toll og avgifter Saker knyttet til motorvognavgifter Saker knyttet til særavgifter som ikke fastsettes i tolldeklarasjonen Saker knyttet til merverdiavgift som ikke fastsettes i tolldeklarasjonen. Toll behandler: Saker knyttet til vareførsel hvor det ikke fastsettes avgifter (for eksempel tollagerbevilling, transittering) Saker hvor toll og avgifter fastsettes på tolldeklarasjonen (med unntak for visse klagesaker, se nedenfor) Saker knyttet til grunnlagsdata på tolldeklarasjonen (f.eks. tollverdi, opprinnelse, klassifisering, mengde, restriksjoner mv.). I de tilfellene der det er spesielt hensiktsmessig med unntak fra disse hovedreglene, er det omtalt øvrige steder i rapporten. Dette gjelder blant annet for midlertidigforskriften hvor etatene er uenige om anbefalt løsning. Konsekvens Forslaget til løsning for saksbehandling er valgt både av hensyn til effektivitet i saksbehandlingen og hensynet til en helhetlig avgiftsforvaltning. Ved denne modellen brytes verdikjeden for innførsel i forkant av innkrevingen, og det er vurdert til å være den løsningen som gir lavest antall saker som må behandles i to etater. I alle tilfeller der det er snakk om endringer på tolldeklarasjonen (hovedsakelig kunde, dobbeltfortolling, klassifisering, tollverdi, opprinnelse, mengde osv.), må Toll i alle tilfeller gjøre sin del av saksbehandlingen, og det vil gjelde i stort sett alle omberegningssaker. Mer utdypende beskrivelse av saksbehandling finnes i vedlegg 1. Klagebehandling Fakta Under forvaltningslovens system skal en klage sendes det organet som har fattet vedtak i første omgang som vurderer omgjøring av sitt tidligere vedtak. Klagen sendes klageinstansen til behandling dersom klagen ikke tas til følge. Klageinstans etter forvaltningsloven er nærmest overordnede organ, Eventuelt kan en nemnd motta klager, slik som på skatte- og merverdiavgiftsområdet. Anbefaling En konsekvens av myndighetsfordeling angitt ovenfor, er at Skattedirektoratet (ev. nemnda) er klageinstans ved spørsmål om fastsetting av avgift både i forhold til avgiftsfastsettelsen i Toll og avgiftsfastsettelsen i Skatt. Toll er klageinstans for spørsmål knyttet til vareførselen. Klagesaker knyttet til avgiftsvurdering av en vare, behandles av Skatt. Klagesaker knyttet til vareførselselementer som for eksempel tollverdi/klassifisering skal behandles av Toll, selv om resultatet har særavgiftsmessig konsekvens. (Ny tolldeklarasjon vil evt. gjennomføre resultatet av klagebehandlingen). Etatene må utvikle gode samarbeidsformer for å sikre at sammensatte saker (for eksempel saker som både gjelder tollverdi/klassifisering og tolkning av et avgiftsspørsmål) behandles på en forutsigbar og hensiktsmessig måte. Hovedrapport 1.0 Side 32 av 65 Samfunnskonsekvenser Den anbefalte modellen medfører at de aller fleste kundene vil oppleve ett kontaktpunkt, enten hos Toll eller Skatt. Noen saker vil imidlertid kreve en saksbehandling i begge etater. Det er en målsetning at dette håndteres av «første kontaktpunkt», slik at dette ikke virker negativt inn for kunden. For et mindre antall som ofte kompliserte sakene kan en behandling i begge etater videre gi økt ressursbruk og noe behov for duplisering av kompetanse. Ettersom dette forventes å gjelde få og mer spesielle saker vil den samlede effekten imidlertid være begrenset. 3.2 Utredning av ny modell Anbefalingen av modell 3 i vareførselen og modellen for behandling av fordeling av saker og klagesaker er valgt ut fra en hensiktsmessighet og delvis basert på rammebetingelser i prosjektets omstillingsperiode de neste årene. Finansdepartementet har bedt prosjektet om å vurdere alternative måter å overføre mest mulig av avgiftsprovenyet fra Toll til Skatt. Prosjektet foreslår å utrede dette nærmere, både ut i fra en prinsipiell betraktning om forvaltningsansvar, men også ut i fra en betraktning om at relativt store deler av ressursene i vareførselen er knyttet opp til en forholdsmessig liten del av det totale særavgiftsprovenyet på 87 mrd. Elementer i en slik vurdering vil blant annet være: Flere over på dagens UTB-ordning – Generelt gjøre den mer attraktiv for grupper med lav risiko for dårlig etterlevelse En forenklet UTB-ordning for utvalgte grupper En kobling mellom innrapportering på særavgifter og terminoppgave for merverdiavgift – inkludert en harmonisering av betalingsfrister mellom MVA og særavgifter Alternative måter å se sammenhengen mellom vareførsel og avgiftsforvaltning på. Etatene vil komme tilbake med et forslag til plan for videre arbeid i 2015. 3.3 Særavgifter Fakta En sentral gruppe avgifter Tollvesenet har ansvar for er særavgifter. Begrepet særavgifter brukes i denne sammenheng om avgifter som gjennom Stortingets avgiftsvedtak er vedtatt med henvisning til særavgiftsloven. Det finnes i dag 16 særavgifter. Eksempler på særavgifter er: alkoholfrie drikkevarer, alkoholholdige drikkevarer, naturgass, bensin, EL-avgift, NOxavgift, sukker, sjokolade- og sukkervarer med flere. I 2013 utgjorde statens inntekter på særavgifter om lag 55,2 milliarder kroner. Dette fordeler seg på to grupper: 1. avgiftspliktige næringsdrivende registrert for særavgifter (REG) utgjorde om lag 1 900 virksomheter og bidro med 54 milliarder kroner 2. avgiftspliktige privatpersoner og næringsdrivende som ikke er registrert for særavgifter (UREG) stod for 1,2 milliarder kroner. Denne gruppen utgjør et større omfang med hensyn til antall kunder og antall deklarasjoner. Registreringsordningen for særavgiftspliktige omfatter både import av varer og innenlandsproduksjon. Ordningen innebærer at avgiftsplikten for den registrerte virksomheten oppstår når varer tas ut av godkjent lager, eller på innføringstidspunktet i de tilfeller varen Hovedrapport 1.0 Side 33 av 65 ikke legges på godkjent lokale. Ordningen omfatter videre en rapporterings- og oppgaveplikt av avgiften, hvor forfall til betaling sammenfaller med tidspunktet for oppgaveplikten som regel den 18. hver måned. Transaksjonene knyttet til avgiften for innførte varer fremgår ikke av tolldeklarasjonen, men kun i avgiftsoppgaven. Med hensyn til systemstøtte hos Toll ivaretas dette i AFS, som vil bli faset ut i løpet av 2018 / 2019. For de uregistrerte særavgiftspliktige oppstår avgiftsplikten når varen innføres (i praksis deklareres inn) i landet på tolldeklarasjonen. Avgiften forfaller til betaling på samme tidspunkt. Betaling kan enten skje over disk, via dagsoppgjør for speditører, eller ved bruk av virksomhetens tollkreditt. Systemstøtten for tolldeklarasjonen er TVINN. Organiseringen av arbeidet med særavgifter er fordelt mellom regionene og TAD, hvor TADs hovedanliggende er særavgiftsregelverket (lov, forskrift, og Stortingets avgiftsvedtak) og klagebehandling. I regionene er oppgavene mer sammensatt og kan i hovedsak grupperes som følger: Søknader om registrering som avgiftspliktig virksomhet med utsatt avgiftsinnbetaling for særavgift Ekspedisjon av særavgiftsoppgaver fra registrerte særavgiftspliktige virksomheter Purring på særavgiftsoppgaver og restanser Informasjonsbesøk til virksomheter med utsatt avgiftsinnbetaling Kontroll av innleverte særavgiftsoppgaver Refusjon/etterberegning av særavgifter Omberegning av særavgiftsoppgaver Meldinger om feilfylt merket mineralolje Søknader om tilintetgjøring av særavgiftspliktige varer For en nærmere beskrivelse av særavgiftsområdet, vises det til rapport fra prosjektet av 25. juni 2014. Vurdering I tråd med oppdragsbrevet foreslås særavgiftsforvaltningen overført til Skatt. Dette innebærer som utgangspunkt at alle oppgaver knyttet til særavgifter skal overføres. For innenlandsproduksjon fremstår dette som praktisk og ryddig. For avgiftene som oppstår i vareførselen blir det vanskeligere å finne et rent grensesnitt mellom etatene. Som nevnt over finnes det to hovedgrupper kunder blant importørene når det ses på særavgifter alene. Særavgiftsbehandlingen for de registrerte håndteres utenfor vareførselen, mens uregistrerte håndteres i vareførselen. De særavgiftsregistrerte importørene håndteres i UTB ordningen på lik linje med innenlandsprodusentene og prosjektet antar at grensesnittet derfor vil være praktisk og ryddig. For gruppen uregistrerte vil en overføring til Skatt medføre praktiske utfordringer, siden særavgiftene håndteres i TVINN før fristilling av varen. Gitt dagens knytning til, og forutsetningene i vareførselen, vurderer prosjektet det som lite hensiktsmessig at oppgavene knyttet til avgiftshåndtering for denne gruppen overføres til Skatt. Ved overføring av ansvaret for særavgiftene fra Toll til Skatt, er det en del forhold som trenger ytterligere utredning mht praktiske løsninger hos Skatt. Løsningene kan enten innebære en justering av grensesnittet mellom etatene, alternativ arbeidsdeling, involvering av andre etater eller andre løsninger. Et eksempel på et forhold som må avklares er proviantering til fartøy og luftfartøy Hovedrapport 1.0 Side 34 av 65 Anbefaling Prosjektet anbefaler følgende grensesnitt: Skatt Ansvar for særavgiftsforvaltningen i sin helhet inkludert strategisk utvikling, utvikling og tolkning av regelverk, ulike ordninger (kreditt og tillatelser), klagebehandling og løpende drift (jf. opplisting over under fakta). Toll Ansvar for fastsetting av avgiftsgrunnlag og avgifter som oppstår i vareførselen for de som ikke er registrert avgiftspliktige for særavgifter. Etterkontroll er omtalt i kapittel 3.6, og vil bli gjenstand for videre utredning. For øvrig er oppgaver knyttet til kontroll av særavgiftspliktige varer ved innførsel omtalt i kapittel 3.1.3 om innførsel. Samfunnskonsekvenser Samfunnskonsekvenser er ikke vurdert for området særavgifter da dette skal overføres i sin helhet. 3.4 Motorvognavgifter 3.4.1 Generelt om motorvognavgiftene Fakta: Motorvognavgiftene er en del av særavgiftene og utgjorde 32,1 mrd kroner i 2013. Motorvognavgiftene og provenyet kan i hovedsak deles i fire grupper: Årsavgift – 9,6 mrd kr Vektårsavgift – 0,4 mrd kr Omregistreringsavgift - 2,1 mrd kr Engangsavgift – 20 mrd kr Det vises videre til rapport fra prosjektet av 25. juni 2014. Utskrivningsavgifter Årsavgiften er en fiskal avgift som pålegges ulike typer kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Vektårsavgiften: Kjøretøy med tillatt totalvekt 7 500 kg eller høyere skal i stedet for årsavgift svare vektårsavgift. Avgiften er ment å stille brukeren ansvarlig overfor de eksterne kostnadene som påføres samfunnet bl.a. i form av veislitasje. Avgiftsplikten er knyttet til eier av kjøretøyet for begge avgiftene. Registreringsavgifter Omregistreringsavgift: Plikten til å betale omregistreringsavgift oppstår når kjøretøy som er, eller har vært registrert i Norge, registreres på ny eier. Avgiften må ses i lys av at det ikke er merverdiavgift på omsetning av brukte kjøretøy. Omregistreringen betinger at avgiften er betalt på forskudd. Kravet til omregistrering ligger i vegtrafikkregelverket, og avgiften kan gjøres opp hos Statens vegvesen. Hovedrapport 1.0 Side 35 av 65 Engangsavgift: Plikten til å betale engangsavgift (herunder også vrakpantavgift) oppstår ved første gangs registrering av en avgiftspliktig motorvogn i Norge. I tillegg kan avgiftsplikten oppstå når noen bygger om en motorvogn på en slik måte at ny eller forhøyet avgiftsplikt oppstår. Et tredje tilfelle engangsavgiften kan oppstå er når motorvogn som ikke tidligere er registrert her i landet urettmessig tas i bruk uten slik registrering. Dette omfatter blant annet overtredelse av forskrift om avgiftsfri innførsel og midlertidig bruk av utenlandsregistrert motorvogn i Norge (midlertidigforskriften) og urettmessig bruk av prøvekjennemerker. Den avgiftspliktige kan være en forhandler av kjøretøy eller eier. Forhandlere er som regel innvilget kreditt og gjør opp engangsavgiften månedlig. Engangsavgiften håndteres av alle regionene, som for særavgifter. Årsavgiften og omregistreringsavgiften er sentralisert til tollregion Oslo og Akershus, mens Vektårsavgiften og vrakpant blir forvaltet av tollregion Midt-Norge. Kontroll De ulike avgiftene har ulike former for kontroll og innfordringsaktiviteter knyttet til seg. For årsavgift gjennomfører Toll i dag avskilting av kjøretøy. Den samme oppgaven utføres av politiet og Statens vegvesen. Avskiltingsaktivitetene er gjerne fordelt på aksjonsperioder og sporadiske kontroller på bopel, parkeringsplasser eller lignende. I tillegg avskiltes begjærte kjøretøy som slår ut i kameraovervåkingssystemet på grensen. Engangsavgift kontrolleres for eksempel mht status på kjøretøyet ombygging til varebil, drosjer, begravelseskjøretøy og lignende og evt ulovlig disponering av utenlandsregistrert kjøretøy. Kontrollene gjennomføres enten langs vei eller på bopel, hvorav en andel overtredelser oppdages i den ordinære grensekontrollvirksomheten. Arbeidet utføres også i samarbeid med Statens vegvesen i kontrollaksjoner, eller at Statens vegvesen gjør kontrollene på egen hånd. Hovedprosessene på dette området ble kartlagt i forbindelse med funksjonskartleggingen før sommeren, og det henvises til den rapporten for ytterligere beskrivelser. Se Rapport for funksjonskartlegging av 25. juni 2014 for en utdyping av de ulike oppgavene, inkludert årsavgift, vektårsavgift, omregistreringsavgift, utbetaling av vrakpant og solidaransvar og stansingsrett. Se også omtale av tillatelser for motorvogner i vedlegg 1 for en mer spesifikk beskrivelse. Vurdering: I tråd med oppdragsbrevet foreslås det at motorvognavgiftene i likhet med de øvrige særavgiftene overført til Skatt. Dette innebærer som utgangspunkt at alle oppgaver knyttet til motorvognavgifter skal overføres. Det knytter seg imidlertid noen utfordringer til årsavgiften, engangsavgift kontant og midlertidigforskriften, som behandles særskilt og gjøres rede for i egne kapitler, jf. egne kapitler i rapporten. Engangsavgiften er en innenlandsk avgift (som utløses av den registeringen som kreves for å bruke kjøretøyet på det offentlige veinettet). De aller fleste kjøretøy blir innført til landet, og det er derfor viktig å se sammenhengen fra innførsel til kjøretøyet er registrert med norske skilter. I denne sammenheng er det viktig å understreke at det ikke er registreringsplikt ved innførsel av kjøretøyer, men kun plikt til å tollbehandle (som for alle andre varer). Det er ulike avgiftsutløsende fakta for særavgift og merverdiavgift på den ene siden, og engangsavgift på den andre siden. Hovedrapport 1.0 Side 36 av 65 Anbefaling Det anbefales i utgangspunktet at motorvognavgiftene overføres i sin helhet til Skatt. Dette inkluderer også utbetalingen av vrakpant, avskilting og forvaltning av refusjonsordningen for utførsel som igangsettes 1. januar 2015. Det anbefales også at Toll beholder oppgaven med å registrere chassisnummer og ekspedisjons- og løpenummer i TVINN ved fortolling av kjøretøyet. Dette overføres automatisk til AFS og Autosys. Etterkontroll er omtalt i kapittel 3.6, og vil bli gjenstand for videre utredning. I den forbindelse vil det bli sett på utførelse av kontroll av motorvogner. Samfunnskonsekvenser Samfunnskonsekvenser er ikke vurdert for området motorvognavgifter generelt da dette skal overføres i sin helhet. 3.4.2 Årsavgift Vurdering Årsavgiften som er en del av motorvognavgiften ble i utgangspunktet utredet sammen med de øvrige avgiftene. Ny informasjon fra Finansdepartementet gjorde det imidlertid nødvendig å utrede overføring av årsavgiften til Skatt særskilt. Finansdepartementet foreslår i pressemelding av 18. juni 2014 å erstatte årsavgiften med forsikringsavgift fra 1. januar 2017. Siden en overføring av årsavgiften til Skatt for 1 års drift kan fremstå som lite hensiktsmessig har en arbeidsgruppe utredet alternativer for hvordan avgiften skal kunne håndteres for 2016. Følgende alternativer har blitt utredet: 1. Toll fortsetter med fastsettelse og innkreving av årsavgift ut 2016 2. Skatt overtar oppgaven med fastsettelse og innkreving av årsavgiften ut 2016 3. Systemporteføljen overføres til Skatt og årsavgiftsprosessen utføres av Toll a) Hele årsavgiftsprosessen eies av Toll med systemforvaltning i Skatt b) Årsavgiftsprosessen og systemer eies av Skatt, men Toll utfører oppgaven med å fastsette og innkreve årsavgiften ut 2016 på vegne av Skatt Det siste alternativet (3a og 3b) ble anbefalt utredet på et så sent tidspunkt at de kun har blitt utredet på et overordnet nivå. Dette fordi: Avgiftsforvaltningen, kompetanse og ressurser vil være samlet Årsavgiften kan driftes tilnærmet lik som i dag Berørte 3. parter kan forholde seg til samme etat som øvrige motorvognavgifter Ansatte vil beholde sitt utvidete fagmiljø, da øvrige særavgifter flyttes til Skatt Anbefaling Prosjektet anbefaler å overføre årsavgiftsprosessen til Skatt, dvs alternativ 2 Hovedrapport 1.0 Side 37 av 65 3.4.3 Engangsavgift kontant Vurdering Det er to måter å gjøre opp engangsavgiften på. Enten gjennom en kredittordning eller kontant. Kredittordningen er foreslått overført til skatt, men prosjektet har sett det som hensiktsmessig å se nærmere på hvordan det kan legges til rette for gode løsninger også for kontantkunder. Utredningen om engangsavgift for kontantkunder har sett på prosessen og vurdert mulige forenklinger i denne. Det er en forutsetning at den valgte løsningen skal kunne være operativ per 1. januar 2016. I utredningen presenteres følgende løsningsalternativer: 1. Etterskuddsbetaling av engangsavgift, 2. Forskuddsbetaling av engangsavgift på trafikkstasjon eller via elektronisk selvbetjeningsløsning 3. Overflytting av eksisterende prosess for engangsavgift til Skatt Etterskuddsbetaling av engangsavgift (alt.1) vil basere seg på samme godkjennings-/ registreringsprosess som i dag. Løsningen vil innebære kun ett oppmøte ved trafikkstasjonen. I tillegg må kjøretøyet fortolles så oppmøte hos Toll er nødvendig ved innførsel. Den største fordelen ved en slik løsning er en reduksjon i antall møtepunkter med forvaltningsmyndighetene. På en annen side vil løsningen kunne medføre en reduksjon i rettidig betalte avgifter og provenytap for statskassen dersom det ikke iverksettes tiltak. Videre antas løsningen å kunne medføre problemer knyttet til kjøp og salg av motorvogner, i form av at bl.a. godtroerverv av kjøretøy hvor avgiften ikke er betalt. Den vil også være viktige å finne ryddige og gode løsninger slik at ikke en slik ordning undergraver kredittordningen. Forskuddsbetaling av engangsavgift på trafikkstasjon eller via elektronisk selvbetjeningsløsning (alt. 2) innebærer at gjeldende prosess for engangsavgift opprettholdes frem til enkeltgodkjenning av motorvognen. Løsningen er basert på at engangsavgift beregnes i forbindelse med enkeltgodkjenning av motorvognen gjennom en elektronisk løsning, eller senere via selvbetjeningsløsning. Den vil være ressurs- og tidsbesparende for brukerne da både godkjenning/registrering og innbetaling av engangsavgift blir håndtert på samme sted. Løsningen vil også medføre at antall oppmøter blir redusert. Overflytting av gjeldende prosess for engangsavgift til Skatt (alt. 3) er det siste løsningsalternativet. Løsningen ivaretar en samlet forvaltning av engangsavgift i Skatt, men innebærer ingen forenklinger for brukerne eller involverte etater. Alle løsninger er svært avhengig av IKT-basert systemstøtte. Alternativ 1 Etterskuddsbetaling av engangsavgift vil være mulig å få til i løpet av 2015, men med antatt høy risiko på IKT-siden. Forskuddsbetaling av engangsavgift på trafikkstasjon eller via elektronisk selvbetjeningsløsning vil ikke være realistisk innen 1. januar 2016 pga omfanget av antatte endringer i IKT systemene. Alternativ 3 - overflytting av gjeldende prosess for engangsavgift til Skatt - kan utføres med minimale IKT-endringer innen 1. januar 2016. I den grad det er teknisk og praktisk mulig, kan det også være en mulighet at Toll fortsetter med denne oppgaven som i dag. Dette innebærer i så fall at Toll må ha kompetanse på beregning av engangsavgift og nødvendige systemtilganger. Dette må i så fall utredes. Hovedrapport 1.0 Side 38 av 65 Anbefaling Prosjektet anbefaler alternativ 3, dvs at gjeldende prosess for engangsavgift overføres til Skatt. De øvrige løsningsforslagene innebærer en så høy risiko at de ikke kan anbefales innenfor rammene av dette oppdraget. På kort sikt innebærer valgte løsning en forutsigbarhet for brukerne og forvaltningen. Den vil også gi en helhetlig forvaltning av engangsavgiften samt integrering av relevante fagmiljøer. Samfunnskonsekvenser Når ny IKT-støtte etter hvert er tilgjengelig vil dette kunne effektivisere prosessen og redusere antall oppmøter. På kort sikt vil en direkte overføring av engangsavgiften til Skatt kunne gi en liten negativ effekt på forenkling for innbyggere og næringsliv, da kundene må forholde seg til tre etater i stedet for to, men med samme antall oppmøter som i dag. Gitt at kundene ikke lenger kan betale avgiften med sedler/mynt eller bankremisse, gir dette en liten positiv effekt på bekjempelse av svart økonomi, selv om det kan gi redusert informasjon til analyse og etterretning. Når det gjelder overgangsrisiko er det en liten risiko som i hovedsak knytter seg til IKT-endringer. 3.5 Midlertidigforskriften Fakta Midlertidigforskriften regulerer muligheten for avgiftsfri innførsel og midlertidig bruk av utenlandsregistrert motorvogn i Norge. Gjennom lettelser i melde-, deklarerings-, registrerings- og betalingsplikten legges det til rette for midlertidig innførsel av kjøretøy til personlig bruk. Kjøretøy som innføres midlertidig i henhold til tolloven, har status som ufortollet, og kan bare benyttes av berettigede personer. Tillatelse til midlertidig innførsel og bruk gis i hovedsak til personer med fast oppholdssted utenfor Norge eller midlertidig opphold i Norge. I noen tilfeller tillates også midlertidig innførsel og bruk for personer som har fast oppholdssted i Norge. Tillatelsen forutsetter kun søknad unntaksvis. Ved brudd på vilkårene oppstår plikt til å betale avgift (engangsavgift, MVA og HFK). Ved uaktsom eller forsettlig overtredelse vil det normalt ilegges tilleggsavgift. Ved førstegangs overtredelse tilsier gjeldende praksis at det fattes vedtak om at kjøretøyet kan gjenutføres uten innbetaling av ordinære avgifter. Antallet kjøretøy omfattet av midlertidigforskriften antas å være høyt. Den som disponerer kjøretøyet tar som hovedregel stilling til egen avgiftsplikt. Enkelte fritak krever imidlertid elektronisk melding eller søknad om kjøretillatelse. Sistnevnte krever saksbehandling. For øvrig er saksbehandlingen på området knyttet til kontrollsaker (etterberegningssaker). I motsetning til søknadssakene er dette relativt omfattende og tidkrevende saker. Det er ca. 1300 søknader og ca. 150 kontrollsaker i året. Sistnevnte avhenger av omfanget av kontroll på området, noe som varierer fra år til år. Området kjennetegnes også ved at det skjer en løpende utvikling av regelverket som følge av våre forpliktelser etter EØS-avtalen. I ansvar for forvaltningen av midlertidigforskriften ligger også hovedansvaret for regelverksutviklingen. Kontrollfrekvensen for kontroll av utenlandsregistrert kjøretøy har gått noe ned de siste årene, fra 195 i 2010 til 133 i 2013. Kontrollene gjøres i de fleste tilfellene innenlands av Toll, Statens vegvesen og politi. I tillegg behandles det årlig omtrent 1 300 søknader om kjøretillatelse etter midlertidigforskriften. Prosjektet viser for øvrig til vedlegg 4 og til redegjørelsen for midlertidigforskriften i vedlegg 20 til Rapport funksjonskartlegging av 25. juni 2014 Hovedrapport 1.0 Side 39 av 65 Vurdering og anbefalinger Det generelle grensesnittet medfører at ansvaret for å fastsette nevnte avgifter for privatpersoner blir delt mellom etatene: Skatt skal ha ansvar for å fastsette engangsavgift, mens Toll skal ha ansvar for å fastsette tollverdi/innførselsmerverdiavgift og særavgift for privatpersoner. Det er vurdert fire ulike løsningsalternativ: Alternativ 1: Skatt har fullt ut ansvar for midlertidigforskriften Alternativ 2: Skatt har ansvar for midlertidigforskriften, men Toll fastsetter tollverdi Alternativ 3: Toll har ansvar for midlertidigforskriften og fastsetter tollverdi Alternativ 4: Toll har fullt ut ansvar for midlertidigforskriften Prosjektet har vurdert alternativ 2 og 3 til å gi et komplisert løp for innbyggerne, økt ressursbruk for begge etatene og et utydelig grensesnitt for midlertidigforskriften isolert sett, og går derfor videre med alternativene 1 og 4. Skatt og Toll er ikke enige i hvilket alternativ som bør velges, og det står mellom alternativ 1 og 4. Alternativ 1 (Skatt har fullt ansvar): Skatt foreslår at oppgaven overføres til Skatt sammen med resten av oppgaveporteføljen rundt bilavgiftene. Dette begrunnes med: Med unntak av fastsettingen av tollverdien på innførselstidspunktet handler dette om en oppgave som inngår som en naturlig del av et fagmiljø for forvaltning av engangsavgiften Oppgavene løses i dag samlet av kompetansemiljøet som overføres Skatt. Mesteparten av oppgaven er knyttet til avgifter som Skatt vil ha et hovedansvar for, merverdiavgift, engangsavgift og HFK-avgift (klimaanlegg) Press fra ESA har satt den norske innretningen av engangsavgiften under press. I utvikling av regelverket i tråd med internasjonale forpliktelser henger engangsavgift og midlertidigforskriften sammen. Mer komplekse og alternative beregningsmodeller for engangsavgift er allerede på trappene som et resultat av dette. Det er vanskelig å se at på dette som en generell vareførselssak fordi det i de fleste tilfellene i utgangspunktet ikke er knyttet noen opprinnelig melde- og fremleggelsesplikt for varene. Midlertidigforskriften anses å ha en sterkere tilknytning til engangsavgiften enn til ordinær innførsel for øvrig. Dette vil også være i tråd med Skatts rolle som helhetlig avgiftsforvalter. Derfor anbefales alternativ 1. Dette innebærer at det overordnede ansvaret for midlertidigforskriften på direktoratsnivå samt ansvaret for hele saks- og klagesaksbehandlingen overføres til Skatt. Dette innebærer at Skatt skal fastsette tollverdi i saker som følger midlertidigforskriften. Skatt vil da følge forvaltnings- og tolkningspraksis hos Toll for tollverdi på området og saker av prinsipiell betydning skal forelegges Toll. Den generelle fritaksbestemmelsen i Tollovens § 6-1 forvaltes fortsatt av Toll. Hvem som registrerer i TVINN avventes. Hovedrapport 1.0 Side 40 av 65 Alternativ 4 (Toll har fullt ansvar) Toll foreslår at oppgaven forblir i Toll sammen med det øvrige regelverket i tolloven. Det begrunnes med: Forskriften gjelder i hovedsak vilkår for midlertidig innførsel. Hovedvilkårene fremgår av tolloven § 6-1 (sammen med hovedvilkårene for midlertidig innførsel av andre varer). Hovedspørsmålet i vurderingen er hvorvidt fritakene for midlertidig innførsel og bruk er oppfylt. Avgiftene beregnes når det etter en vurdering er slått fast at vilkårene ikke er oppfylt. Midlertidigforskriften omfatter kun disse spørsmålene. Deretter beregnes MVA og engangsavgift i henhold til det ordinære avgiftsregelverket. Dette er kun aktuelt der brukeren ikke omfattes av forskriften. Mens engangsavgiften beregnes på bakgrunn av tekniske data, gir tollverdispørsmålene mer vurderingspregede utfordringer, hvor varekunnskap er viktig. Det vanlige ved førstegangs overtredelse er gjenutførsel uten oppkreving av fastsatte avgifter, og knytningen til hvem som kontrollerer overtredelsen viktig. Ettersom spørsmålet om eventuell uberettiget bruk ofte starter allerede ved grensepassering (rød/grønn sone), er den mest effektive kontrollen knyttet til grensesituasjonen. Ved å ta tak i situasjonen med en gang, kan faktisk uberettiget bruk forhindres, noe som må være det viktigste. Det er således behov for en type kompetanse som kan brukes fleksibelt i både saksbehandling, vareførsel samt grense- og etterkontroll. Dersom håndhevingen av avgiftsunndragelsen skilles fra brudd på tollregelverket, må Toll i fremtiden sanksjonere brudd på melde- fremleggelses- og deklareringsplikten separat, jf. Toll- og avgiftsdirektoratets forslag om hjemmel til overtredelsesgebyr sendt Finansdepartementet i 2014 Anbefaling fra Skatt: Midlertidigforskriften anses å ha en sterkere tilknytning til engangsavgiften enn til ordinær innførsel for øvrig. Dette vil også være i tråd med Skatts rolle som helhetlig avgiftsforvalter. Derfor anbefales alternativ 1. Anbefaling fra Toll: Tollverdispørsmålene og det at vurderingene i første rekke dreier seg om vilkårene for midlertidig innførsel tilsier at alternativ 4 bør velges. Samfunnskonsekvenser Det er om lag 1300 søknader vedrørende midlertidig innføring av kjøretøy. Sett i forhold til andre utredede delområder er dette en relativt liten mengde saker. Sammenlignet med dagens situasjon gir hverken alternativ 1 eller alternativ 4 vesentlige endringer i ressursbruk i offentlig sektor, i kvaliteten på grensekontrollen, eller i prosessen og opplevelsen for innbyggere og næringsliv. Valg av alternativ kan imidlertid påvirke kunder ved innførsel av kjøretøy med tilhørende utstyr og verktøy. De to alternativene skiller seg noe fra hverandre hva gjelder bekjempelsen av svart økonomi og overgangsrisiko. Disse forskjellen er dog vurdert til å være marginal. 3.6 Etterkontroll Vurdering Etterkontroll ligger vedlagt som en foreløpig vurdering. Med bakgrunn i den utviklingen man forventer i både samarbeid og fagområdene knyttet til svart økonomi, grensekontroll osv., vil det være hensiktsmessig å vurdere enkelte sider av etterkontrollen på nytt i januar 2015, og Hovedrapport 1.0 Side 41 av 65 avvente konklusjoner på hvordan dette området deles. Dette må også vurderes med hensyn til utsatt avregning. Sannsynligvis vil de typiske revisjonene av registrerte særavgiftspliktige aktører, dvs. kontroll av godkjent lokale og avgiftsregnskap, avstemming mot TVINN, vareprøver osv. bli overført til Skatt. Etterkontroll knyttet til verifikasjon og bistand for utenlandske tollmyndigheter, tollager og lignende vil sannsynligvis bli værende i Toll. Delingen av kontrolloppgavene bør ikke nødvendigvis gå ved type avgift, type kunde, registreringer eller liknende men i større grad være knyttet til de styrkene de to etatene har for å gjennomføre kontrollene slik at helheten ivaretas best mulig. I det fremtidige samarbeidet forventes det at man planlegger og følger med på hverandres kontrollaktivitet på en måte som gjør at man ikke oppsøker samme objekt unødvendig. Det forventes også at kontrollresultater gjøres tilgjengelig for hverandre i arbeidet med etterretning og analyse. Samarbeidet innenfor etterretning og analyse vil hensyntas i utredningen. Kontroller knyttet til motorvogn vil inngå i den videre utredningen. Dette vil inkludere bl.a. urettmessige statusendringer, urettmessig bruk av utenlandskregistrert kjøretøy, brudd på midlertidigforskriften og ulovlig bruk av avgiftsfri diesel. Avskilting vil også inngå i utredningen. Bortsett fra Skatt sine kontroller av firmabil til privat bruk ligner dette ikke på aktiviteter som Skatt har i dag. I mange tilfeller knyttes oppgaveløsningen til uniformering0. Anbefaling Etterkontroll utredes videre i løpet av januar 2015. 3.7 Tillatelser Anbefaling Behandling av søknader om ulike typer tillatelser, autorisasjoner og registreringer følger inndelingen gitt i hovedløpet/primærproduksjonen beskrevet ovenfor. Skatt overtar saker knyttet til innenlands særavgift, herunder vareavgifter knyttet til UTB-ordningen (for eksempel godkjenning av lagerlokaler), motorvognavgiftene, innkreving (tollkreditt og dagsoppgjør m.m.) Toll beholder tillatelser, autorisasjoner og registreringer knyttet til vareførselen. Dette inkluderer blant annet AEO-autorisasjoner, tollagerbevillinger, transitteringstillatelser, tillatelse til TVINN-deklarering, midlertidig inn- og utførsel, foreløpig deklarering osv. Toll vil ha ansvar for at garantistillelser, kredittvurderinger osv. gjennomføres i tilknytning til tillatelsene/autorisasjonene som gis i denne forbindelsen. En samkjøring av løsninger for dette kan imidlertid bli aktuelt. Se vedlegg 1 for ytterligere beskrivelser av tillatelser. 3.8 Innkreving Fakta Delrapport om innkreving og felles reskontro ble avlevert 24. september og Finansdepartementets svarbrev kom 8. oktober 2014. I tråd med tilbakemeldingen legges det til grunn at innkrevingsoppgavene knyttet til alle avgifter, toll og gebyrer overføres til Skatt. Dette er, i tråd med Finansdepartementets brev, ment å legge grunnlaget for en mer helhetlig virkemiddelbruk med potensiale for gevinster i form av: Konsistent og koordinert innkrevingsvirksomhet - på tvers av kravstyper Hovedrapport 1.0 Side 42 av 65 Enhetlig og koordinert videreutvikling av kreditorrollen God tilrettelegging for likebehandling av debitorer, eksempelvis ved kredittordninger, motregning, utlegg, konkursbegjæringer mv. Bedre ressursutnyttelse - større fagmiljøer og mindre sårbarhet Forenkling for publikum og næringslivet som kan forholde seg til en etat i innkrevingssammenheng. Vurdering Endringen innebærer at Skatt overtar forvaltningen av tollkreditt og dagsoppgjørsordningen. Med overføring av særavgifts- og motorvognforvaltningen vil Skatt også ta over innkreving i sin helhet fra registrerte særavgiftspliktige, kredittkunder for engangsavgift og vektårsavgift. Årsavgift og engangsavgift kontant er omtalt for seg ovenfor. Ved evt innføring av utsatt avregning vil store deler av provenyet som tidligere har vært innkrevd gjennom tollkreditten bortfalle. Endringene totalt sett, inkludert utsatt avregning, omfatter mesteparten av provenyet, men det er også et betydelig proveny og en lang rekke tilfeller som må innkreves med bakgrunn i vareførselen for øvrig. Ettersom mange av innkrevingsoppgavene bygger på forutgående innførsel eller utførsel av varer, er det viktig å finne løsninger som oppleves fleksible og velfungerende for næringslivet og publikum, både for speditører, transportører, importører, reisende osv., uavhengig av om kravet skal gjøres opp ved fortolling, i ettertid eller som kontrollkrav. Dette gjelder også i de tilfellene hvor importør/eksportør har Toll som eneste kontaktpunkt i forbindelse med fortollingen og må gjøre opp umiddelbart. Innkrevingsoppgavene som er omtalt i svarbrevet utgjør i hovedsak de aktivitetene som gjøres etter at et krav er endelig fastsatt og kreves inn i ettertid. Toll gjør i dag en del aktiviteter i forkant av eller i forbindelse med fortollingsprosessen. Dette inkluderer tilbakehold av varer eller varens verdi, sikring i form av depositum eller vurdering og garantistillelser knyttet til vareførselen (transitteringer, tollager o.l.). Det er angitt enkelte risikoområder i delrapporten av 24. september 2014, herunder kassehold, utbetalinger med bakgrunn i TVINN, løpenummerkontroll, kasseettersyn, forhåndsnummererte blanketter og funksjonsdeling. Dette er alle sammen oppgaver som samlet sett utøves av en lang rekke medarbeidere i Toll, og det krever en ansvarliggjøring av hver enkelt medarbeider som utfører oppgaven. Ved ettersyn, revisjon fra riksrevisjonen osv., kan det være nødvendig å gå tilbake til den enkelte medarbeider i Toll som har utført oppgaven. Det kan virke urimelig at hver enkelt skal stå ansvarlig for enkelthandlinger overfor en annen etat på den måten. Enkelte av oppgavene vil i tillegg kreve interne rutiner på deler av området i Toll for at dette skal fungere tilfredsstillende. Det er derfor naturlig at Toll samordner og tar ansvar for de oppgavene som utføres av egne medarbeidere i den grad det er mulig. Dette må vurderes i det videre arbeidet, blant annet med hensyn til økonomireglementet. Toll krever inn penger i forbindelse med forenklet forelegg og overtid ved tollbehandling utenfor ekspedisjonstiden samt innbetaling av depositum, tilbakehold av varens verdi, overtredelsesgebyr for valuta og lignende. Det kan også tenkes at Toll i fremtiden vil kunne ta inn penger for andre formål. Dersom man skal unngå delte systemer med fare for feilføring, bør systemene bygges så fleksible at Toll i fremtiden kan håndtere innkreving innenfor enkelte områder på en fleksibel måte. Dette må vurderes nærmere. Hovedrapport 1.0 Side 43 av 65 Det blir solgt en rekke varer gjennom tollauksjon som følge av ulike forutgående aktiviteter (avståelse, inndragning, ukjent eier og lignende). Salgsprosessen krever tett oppfølging av innbetalinger i forbindelse med utlevering av varer. Anbefaling Det er sannsynligvis hensiktsmessig at Toll fortsetter med aktivitetene som gjøres i forkant av eller i forbindelse med fortollingsprosessen, ettersom de er knyttet til andre deler av prosessene enn selve innkrevingsløpet. Toll vil generere kontrollkrav av ulike typer, inkludert prosedyrebrudd, og det er sannsynligvis hensiktsmessig at Toll fortsetter med å legge disse kravene riktig beregnet inn i innkrevingssystemene, inkludert evt renteberegninger som gjøres manuelt eller maskinelt. Salg fra tollauksjoner er en avgrenset oppgave, og det er sannsynligvis hensiktsmessig at Toll fortsatt håndterer denne prosessen. Det anbefales å se nærmere på risikoreduserende tiltak knyttet til kassehold, utbetalinger med bakgrunn i TVINN, løpenummerkontroll, kasseettersyn, forhåndsnummererte blanketter og funksjonsdeling. Basert på prinsippene i anbefalingene bør området utredes videre i løpet av 2015, inkludert løsninger for innkrevingen som gjøres i Toll uavhengig av avgiftene Samfunnskonsekvenser Samfunnskonsekvenser vil bli utredet som en del av den samfunnsøkonomiske analysen som sluttføres i våren 2015. 3.9 Etterretning og analyse Fakta Etterretnings- og analysevirksomheten er i dag ulikt innrettet i de to etatene. Toll har integrert etterretning og analyse i hele sin virksomhet som en støttefunksjon til de beslutninger som skal fattes i alle ledd. På de ulike nivåene i organisasjonen er dette innrettet som en prosess som består av oppdrags- og behovsavklaring, innsamling, bearbeiding, vurdering og produksjon og formidling av etterretningsprodukter. Analyser av tilgjengelige datamengder gjøres både samlet for etaten og regionvis. Ettersom Toll utfører oppgaver for, eller i samarbeid med, en rekke andre regelverkseiere er det også naturlig for etaten å støtte seg på analyser fra andre etater. Skatt har ikke implementert etterretning som eget funksjonsområde, men har besluttet å gjøre det. Skatt har analysemiljøer i direktoratet og i regionene som utarbeider effektmålinger (måle etterlevelseseffekt av etatens virkemiddelbruk), risikoanalyser (definere og forstå risiko) og prediktive modeller (effektivisere og automatisere produksjonen). Skatt har også innledet forskningssamarbeid med henholdsvis Norges Handelshøyskole og universitetet i Oslo for å styrke forskning på skatt. Videre har Skatt et sett med teknikker, arbeidsprosesser og verktøy, definert som Business Intelligence (BI), som bidrar til å forvandle rådata til meningsfylt og nyttig informasjon. BI bidrar til økt etterlevelse, forenkling for skattytere og andre aktører og effektivisering av interne arbeidsprosesser. Hovedrapport 1.0 Side 44 av 65 Vurdering Innenfor etterretning og analyse er det vurdert ulike samarbeidsmodeller i tillegg til å identifisere risikoområder som egner seg for samarbeid og mulighetsrommet for samarbeid mht deling og samling av informasjon. De kartlagte risikoområdene som egner seg for samarbeid innenfor bekjempelse av svart økonomi og grenseoverskridende kriminalitet er blant annet antidumping-toll (EU), karusellsvindel, ulovlige eller forbudte/farlige varer, svindel ved omsetning av tjenester innenlands eller over landegrensene, organisert bruk av fiktive fakturaer (fiktiv fakturering i nettverk), manglende betaling og beregning av merverdiavgift ved import av tjenester (snudd avregning ved fjernleverbare tjenester) og manglende innrapportering og betaling ved utsatt avregning av merverdiavgift ved import. Tolls styrke ligger i en velutviklet etterretningstjeneste, noe som omfatter kompetanse, systemer og rutiner. Skatts styrke ligger i analyser av store datamengder, forskning osv., noe Toll har gjort i mindre skala på egenhånd. Det ligger et betydelig potensiale i det å utnytte kompetanse og informasjon i begge etatene, jf. risikoområdene. Tolls posisjon knyttet til vareførsel og grenseoverskridende kriminalitet kan utnyttes bedre ved hjelp av etterretnings- og analysearbeid. Følgende foreløpige målbilde er utarbeidet: Etatene skal sammen systematisk identifisere trender, nettverk, modus, aktører og unndragelsesmetoder som skal gi grunnlag for forbedret og forsterket innsats mot skatteog avgiftsunndragelser, organisert kriminalitet og alvorlig grensekryssende kriminalitet. Det har vært vurdert fire modeller: Modell 1: Et mindre forpliktende samarbeid, hvor man ikke samlokaliserer personalet, men jobber mer prosjektbasert. Metodikk, risikomodeller og lignende samordnes mellom etatene, men det vektlegges at etatene for øvrig jobber på sine områder med etterretning og analyse. Modell 2: En felles lokalisert etterretnings- og analyseenhet med dedikerte ressurser som styres i fellesskap av Toll/Skatt. Modell 3: En av etatene tar over ansvaret for en felles etterretnings- og analyseenhet. Det samarbeides på overordnet nivå, men den etaten som drifter senteret styrer prioriteringer osv. Modell 4: Det opprettes et eget senter, uavhengig av begge etatene, direkte underlagt Finansdepartementet. For vurdering av fordeler og ulemper ved de ulike modellene, se vedlegg 7. For overgangen må det lages en finansieringsmodell og det må evt avklares hvem som skal hente ut gevinster. Anbefaling Etterretning og analyse er en støtteprosess for etatenes kontroll- og etterlevelsesoppgaver. Prosjektet anbefaler at funksjonsdelingen for etterretning og analyse følger valgt grensesnitt for disse oppgavene. Det anbefales et samarbeid basert på modell 2 (jf. vedlegg 7). Det etableres et tverretatlig og samlokalisert fagmiljø for etterretning og analyse med analyseressurser fra Toll og Skatt. Medarbeiderne i analyseenheten arbeider kun med oppdrag for det tverretatlige samarbeidet, men de er ansatt i sine respektive etater. Toll og Skatt Hovedrapport 1.0 Side 45 av 65 bevarer egne analyse- og etterretningsmiljøer for mottak av strategiske analyser og analyser rettet mot egen produksjon og virkemiddelbruk. Det etableres et styringsråd med deltakere fra etatene som har nødvendig beslutningsmyndighet. Styringsrådet blir enig om et felles målbilde som regulerer ansvarsområdet til analyseenheten. Analyseenheten fungerer som sekretariat for styringsrådet. Analyseenheten gjennomfører felles risikovurderinger og leverer inn oversikter over hvilke risikoområder og analyser analyseenheten planlegger å gjennomføre i en tidsavgrenset periode. Forslagene fremmes for, og prioriteres av styringsrådet. Prioriteringene fra styret legges til grunn ved utarbeidelse av felles mandat. Mandatet utarbeides, avtales og justeres årlig. Analysene skal gi beslutningsgrunnlag for prioritering av økonomisk kriminalitet og grensekontroll, samt etablere grunnlag for felles styringssignaler til kontrollarbeidet. For å sikre tilstrekkelig kobling til det operative miljøet, samt erfaringsutveksling mellom fagmiljøene kan det være aktuelt med hospiteringsløsninger, der personell med nødvendig kompetanse hentes inn i teamet i en avgrenset periode. Etatene veksler på lederrollen for analyseenheten. For å få best mulig effekt av analysene kan enheten foreslå å iverksette aksjoner. Konsekvens En slik samhandling om etterretning og analyse vil kunne gi gevinster uansett, men det bør legges opp til følgende for å lykkes best mulig: Kritisk masse av personell er 15 personer ved oppstart Tverrfaglig personell innen etterretning/analyse fra Tolls grensekontroll og Skatts skattekrimmiljø og analyseteam Informasjonsgrunnlag/kilder – tilgang til etterretningsinformasjon, grunnlagsdata fra begge etater, med mer På sikt felles IKT-støtte/analyseverktøy Hver etat har miljøer som har kompetanse til å ta imot og benytte informasjonen etterretningsmessig, operativt eller i forebyggende arbeid Se kapittel 7 for risikovurderinger. Ved gjennomføring må senteret ha nødvendige hjemler for å kunne utføre arbeidet på en fornuftig måte. Det må videre gjøres analyser av hvilke IKTløsninger som vil være hensiktsmessig både for senteret selv og ved kommunikasjonen med de to etatene. I den grad også andre regelverkseiere påvirkes av det arbeidet som skal gjøres, må dette hensyntas, slik at man kan ivareta arbeidet med all økonomisk kriminalitet og grenseoverskridende kriminalitet på en god måte innenfor etatene. Det er ikke nødvendigvis slik at alle behov hos etatene skal ivaretas innenfor senteret, men hensynet til andre behov må ivaretas i helheten. Det inkluderer også styring og planverk. For å kunne skape gevinster ved denne modellen bør styrkene utnyttes og utvikles i begge etater. Skatt bør i større grad enn i dag utvikle etterretning som funksjonsområde og informasjonsstrømmene i Toll bør utnyttes bedre i helheten, så langt det er mulig. Hovedrapport 1.0 Side 46 av 65 Ved gjennomføring av et slikt samarbeid er man avhengig av å utnytte tilgjengelige data, kompetanse og nettverk av etterretnings-, analyse og kontrollmiljøer som finnes i begge etater. Disse nettverkene utgjør videre en kontaktflate mot andre nettverk. Samfunnskonsekvenser Samordning mellom etatene innen etterretning og analyse vil gi bedret kompetanse og informasjonsflyt, og dette vil gi en positiv effekt i form av styrket bekjempelse av svart økonomi. Videre vil dette bidra til økt strategisk fokus i samarbeid mellom Toll og Skatt, noe som antas å føre til en styrket grensekontroll. Økt deling av informasjon kan medføre at det er en risiko for negative konsekvenser for personvernet, men det forutsettes at dette forholdet ivaretas ved løsningens utforming. Samordningen forutsetter økt ressurstilgang til området. For å minimere risiko knyttet til overføring av ressurser er det viktig at etatene detaljerer ny organisasjonsstruktur og samarbeidsplattform. 3.10 Valutaregisteret Fakta Valutaregisteret ble opprettet i 2005 med det formål å bekjempe kriminalitet og bidra til riktig skatte- og avgiftsbetaling. Registeret inneholder alle grensekryssende transaksjoner fra bank, kortselskaper og foretak som driver valuta- og betalingsvirksomhet samt valutavekslinger. Dette rapporteres daglig til registeret. I tillegg rapporterer tollregionene og to sikkerhetsselskaper deklareringspliktig inn- og utførsel av betalingsmidler. Politiet, Skatt, Toll, NAV, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå har online-tilgang til registeret. Norges Bank og Utenriksdepartementet samt bobestyrere har tilgang til opplysninger i registeret. Enkeltoppslag i registeret utgjør knappe 500 000 pr år. Toll er største bruker av enkeltoppslag. Skatt er den største batchbrukeren av uttrekk til analyser. Vurdering og anbefaling Videreutviklingen av valutaregisteret vil trolig bli sentralt i muligheten til å styrke kampen mot svart økonomi. Etatene er enige om at samarbeid om forvaltningen av registeret på tvers av brukeretatene må styrkes og at regelverksutvikling av valutaregisterloven er en viktig prioritering. Men i vurderingen av hvor det er mest formålstjenlig at valutaregistertet ligger, er etatene uenige. Alternativ 1 – overføre ansvaret for Valutaregisteret til Skatt fra 1. januar 2016 Begrunnelse: Gode forutsetninger for å oppnå bedre datakvalitet gjennom et allerede etablert oppfølgings- og sanksjonsregime i Skatt mot finansinstitusjoner Gode forutsetninger for relevant strategisk videreutvikling av registeret Henger sammen med finansiell informasjonsutveksling internasjonalt hvor Skatt allerede ivaretar et helhetlig ansvar overfor finansinstitusjoner i Norge og mot internasjonale myndigheter. (FATCA/CRS) Naturlig del av en helhetlig avgiftforvalters rolle i kampen mot svart økonomi. Skatt er den største batchbrukeren av valutaregisteret Alternativ 2 - beholde ansvaret for Valutaregisteret i Toll Begrunnelse: Hovedrapport 1.0 Side 47 av 65 Toll har en sentral rolle med grensekryssende aktivitet i samarbeid med de andre brukerne og vil forvalte registeret med tanke på alle typer kriminalitet, herunder avgiftsunndragelser. Overgangskostnader ved flytting Risiko for å miste kritisk kompetanse ved flytting Lang erfaring i forvaltning av registeret for mange brukeretater Ikke sannsynliggjort nok gevinster ved flytting Viktig kontrollstøttesystem i Toll Langt den største brukeren hva gjelder enkeltoppslag i registeret Etatene har delt innstilling: Anbefaling fra Skatt Alternativ 1 – Valutaregistertet skal overføres til Skatt fra 1. januar 2016 Anbefaling fra Toll Alternativ 2 – Valutaregisteret skal ikke overføres til Skatt Uavhengig av valg av alternativ mener prosjektet at det er behov for økt samarbeid mellom brukerne av registeret og behandlingsansvarlig: Gjennomføre faste møter i samarbeidsforumet, herunder involvere brukerne i prioriteringer av endringer/nyutvikling. Opplegg for felles kompetanseheving/opplæring, f.eks. utvikle felles elæringsprogram og opplæring for superbrukere. Regelutvikling av valutaregisterloven med forskrift. Samfunnskonsekvenser Ingen av alternativene forventes å gi endring i bruk av valutaregisteret eller ressursbruk i etatene. En overføring av registeret til Skatt vil ha en positiv effekt på fagmiljøet her, mens effekten på fagmiljøet i Toll vil være negativ ved en overføring. Effekt for andre brukere og rapporteringspliktige vil for begge alternativene ha en positiv effekt sammenlignet med dagens situasjon. Denne vil imidlertid være noe større hvis registeret overføres til Skatt. En overføring av valutaregisteret til Skatt medfører på sin side en etableringskostnad knyttet til utvikling av IKT-systemer, samt en viss overgangsrisiko. En overføring av behandlingsansvaret til Skatt vil styrke bekjempelsen av svart økonomi på den ene siden, mens grensekontrollen vil kunne påvirkes negativt. 3.11 Informasjon og veiledning Vurdering Området informasjon og veiledning er funksjoner som skal støtte opp under de gjeldende forretningsprosessene i etatene. Det er i denne sammenheng identifisert og vurdert fem forskjellige tjenesteområder som informasjons- og veiledningsarbeid. Tjenesteområdene er Årsavgiftskontoret med tilhørende callsenter Infosenteret Kursvirksomhet Mediekommunikasjon Nettsider. Hovedrapport 1.0 Side 48 av 65 Anbefaling og konsekvenser Callsenteret kan flyttes over og håndteres av Skatt uten store ulemper eller risiko. Håndtering av årsavgiften i Skatt vil kunne løses uten ekstra bemanning hvis betalingsfristen flyttes til høsthalvåret. Hvis man derimot velger å beholde dagens frist på vårparten, vil man måtte bruke vikarer på et callsenter som i dag. Det henvises til kapittel 3.4.2 for ytterligere omtale av årsavgift og til kapittel 5 for utredning av kompetanse og personalmessige forhold. Tolls infosenter må bestå grunnet fortsatt gjeldende oppgaver etter 1. januar 2016. Skatt må derfor bygge opp egen tjeneste for dette området, der Toll avgir ressurser. Dette gjelder ikke den type informasjon og veiledningsstøtte som utføres i fagavdelinger i TAD og i regionene. Dette fordi de ressursene vil følge med de fagområdene som overføres. Det vil fortsatt være behov for kursvirksomhet i begge etater. Forhold knyttet til inn- og utførsel utgjør størsteparten av kursporteføljen, og det foreslås at Skatt bidrar inn i disse kursene med ressurser fra særavgiftsmiljøet. Dette er ikke utredet nærmere. Mediekommunikasjon knyttet til de fagområdene som overføres kan flyttes over. Enkelte sider ved mediekommunikasjonen forventes også å følge de fagpersonene som flyttes. Informasjonstjenester knyttet til hjemmesider og intranett kan også flyttes over. Endringene vil forårsake betydelige kostnader både for Toll og Skatte knyttet til restrukturering og redesign av nettsider. Funksjonell drift fra 1. januar 2016 gir et begrenset handlingsrom for utvikling og design av nye løsninger, og det er derfor en risiko knyttet til opprettholdelse av et godt servicenivå. Det vil være naturlig for Toll å ha tilgjengelig informasjon på sine nettsider om alle forhold knyttet til inn- og utførsel av varer, herunder avgifter, slik man har det for andre regelverkseiere, gjerne i kortfattet form med henvisninger. I tråd med ny WTO-avtale vil det også være krav til at publikum skal kunne henvende seg ett sted for å få svar på alle spørsmål vedrørende inn- og utførsel, herunder avgifter. 3.12 Overføring av IKT-funksjonen Vurdering IKT området er i sin helhet en funksjon som med sine løsninger skal støtte opp under de gjeldende forretningsprosessene i etatene. Grensesnittet som er utarbeidet for de ulike funksjonsområdene vil derfor måtte være retningsgivende for den fordelingen av IKTfunksjonen som foreslås, og derav hva som overføres til Skatt. Dette inkluderer systemer, tjenesteeierskap, IKT-personell og økonomiske midler. Følgende premisser ligger til grunn for beskrivelse av løsning: Overføringen må kunne gjennomføres innen 1. januar 2016 Løsningen skal sikre driftsstabilitet for begge etater i prosjektperioden Minimal endring av dagens systemportefølje Gjenbruk av eksisterende løsninger i Skatt og Toll Løsningen har som mål å levere stabile IKT-tjenester til brukerne i Skatt og Toll fra 1. januar 2016 og frem til nye løsninger er på plass for begge etater. Det tas som utgangspunkt at tjenesteeierskapet, og dermed også systemforvaltningen, følger prosesseierskapet. Det legges også vekt på at de eksisterende systemene hos Toll og Skatt ivaretar funksjonelle krav og Hovedrapport 1.0 Side 49 av 65 kvalitetskrav. Eksisterende systemer vil danne grunnlaget for opprettelse av to separate tjenesteporteføljer. Risiko for prosjektet er vurdert til høy. Dette grunnet kort tid til opprettelse av estimat, sluttdato for ferdigstillelse er absolutt og usikkerhet til juridiske forhold i eksisterende lisensavtaler. Se for øvrig vedlegg 10 for ytterligere beskrivelser av hvilke systemer som overføres, hvilke prosesser som følges osv. Anbefaling Dagens IKT-systemer splittes opp i to tjenesteporteføljer, henholdsvis Skatt og Toll. Tjenesteportefølje Skatt understøtter de overførte oppgavene rundt særavgifter og motorvognavgifter, inkludert avskilting og vrakpant. Tjenesteportefølje Toll understøtter gjenværende oppgaver i Toll, primært knyttet til transittering, vareførsel, etterretning og etterkontroll. Tjenesteeierskapet følger i hovedsak tjenesteporteføljen. Unntaket er reskontro og innkreving i Toll sin tjenesteportefølje. Der er Skatt tjenesteeier og Toll forvaltningsansvarlig. Forholdet mellom partene reguleres i en tjenesteavtale. Drift av teknisk plattform for begge porteføljene utføres av Toll frem til systemportefølje Skatt fases ut og erstattes av løsninger i SAFIR i ca. 2018. Driftsavtale reguleres også gjennom en tjenesteavtale. De to tjenesteporteføljene tilpasses nye rammebetingelser fra 2016, blant annet ved å skille tolletatens driftsregnskap og regnskapsføring av skatter og avgifter etter eksisterende prinsipper i Skatt. Tjenesteporteføljen vil måtte håndtere utsatt avregning fra 2017. Toll bør levere drift av begge tjenesteporteføljene. Tjenesteeier har ansvaret for forvaltningen, med unntak av TVINN Innkreving og Reskontro der Skatt bør være tjenesteeier og Toll bør være forvaltningsansvarlig. Fysisk plassering av teknisk plattform endres ikke. Forholdet mellom Toll og Skatt bør bli regulert av tjenesteavtaler med de kartlagte kvalitetskrav som underlag. Følgende skisse illustrer ansvarsfordelingen mellom drift og tjenesteeierskap: Drift og tjenesteeierskap TJENESTEPORTEFØLJE TOLL TJENESTEPORTEFØLJE SKATT FASTSETTING INNKREVING INNKREVING FASTSETTING VAREFØRSEL RESKONTRO RESKONTRO RAPPORTER RAPPORTER ETTERRETNING AVGIFTSREGNSKAP KUNDEREGISTER KUNDEREGISTER ARKIV Infrastruktur, OS, dB, sikkerhet,tilgangskontroll Administrasjon Det er også utarbeidet en milepælsplan som viser hvilke delprosjekter som må gjennomføres for at alle kartlagte forretningsprosesser har systemstøtte den 1. januar 2016. Hovedrapport 1.0 Side 50 av 65 4 Juridiske endringsbehov Målet for arbeidet med hensyn til «Juridisk endringsbehov» har vært å identifisere regelverksendringer som anses nødvendige som følge av overflytningen av oppgaver fra Toll til Skatt. Delrapporten er dermed ikke preget av drøftinger eller vekting av ulike alternativer til løsning, men presenterer i stedet en liste med faktiske regelverksendringer. Arbeidet har blitt utført i tett kontakt med Finansdepartementet, der arbeidsgruppen har levert enkelte utkast til diskusjon underveis. Gruppen har identifisert lovendringsbehov i særavgiftsloven, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, skattebetalingsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven. Et utkast til endringsforslag i disse lovene ble sendt til Finansdepartementet 1. desember 2014. På grunn av begrensninger i tid og ressurser, samt at grensesnitt for oppgaveoverføringen ikke er endelig avklart, har gruppen ikke identifisert alle nødvendige endringer på forskriftsnivå, delvis også på lovnivå i tilfeller der grensesnittet ikke er avklart. Noen relevante eksempler i denne sammenheng er valutaregisterregelverket og tollovens bestemmelser om innkreving. Mange av forskriftsendringene har likevel blitt oversendt Finansdepartementet den 1. desember 2014, herunder endringer i særavgiftsforskriften og motorvognforskriftene. Etatene må påberegne et betydelig arbeid med de juridiske endringene også i 2015. Dette gjelder blant annet å bistå Finansdepartementet i det videre arbeidet, herunder å utarbeide fullstendige oversikter over nødvendige lov- og forskriftsendringer etter at grensesnittet er endelig avklart. Spørsmål om hjemler for samarbeid om etterretning og analyse må også adresseres. Hovedrapport 1.0 Side 51 av 65 5 Økonomiske- og administrative konsekvenser Oppdragsbrevet ber om at det kartlegges økonomisk og administrative konsekvensene ved ny oppgavedeling. 5.1 Årsverk, ressurser og kompetanse Rapporten fra BDO AS dokumenterer forholdene slik de er i Toll i dag («AS IS»), og viser ikke fremtidig behov eller forventning til organisering i hverken Toll eller Skatt. Rapporten viser heller ikke behov for omstillingsmidler, hvordan strukturelle kostnadsforskjeller mellom Skatt og Toll skal løses og finansieres, eller effektivitetsmessige konsekvenser av endringene i Skatt eller Toll. Det er usikkerhet knyttet til detaljeringen av oppgaveoverføringen, for etterkontroll, midlertidigforskriften, innkreving og i noen grad saksbehandling. Det er usikkerhet om de foreløpige grensesnittene på enkelte områder er korrekt oppfattet i forbindelse med datainnsamlingen. Det må derfor gjøres en nærmere gjennomgang av årsverksberegningene i 2015. Toll og Skatt har hatt som oppgave å overordnet kartlegge antall omfattede årsverk, antall som antas å være aktuelle for overføring til Skatt, overordnet kartlegging av formell kompetanse og krav til saksbehandlingskompetanse, samt geografisk lokasjon for alle omfattede enheter, samt estimere kostnader knyttet til dette. I tillegg har prosjektet satt opp en grovoppstilling som viser hvilke IKT-systemer som skal overføres. Informasjonsinnhentingen har skjedd med bistand fra ekstern uavhengig tredjepart (BDO AS). Kartleggingsarbeidet har blitt gjennomført ved intervjuer av lederne for omfattede enheter på laveste nivå i henhold til Tolls organisasjonskart. Informasjonen har blitt dokumentert i en kartleggingsmal i Excel og er kvalitetssikret av Toll. For kostnadsestimeringen er det benyttet gjennomsnittlige kostnader innen flere kostnadskategorier, men utvalget for beregningen er begrenset til kun de enheter som er omfattet av prosessen med Skatt. Kartleggingen har vist at ca. 350 årsverk av totalt 1974 årsverk i Toll antas å være omfattet av omleggingen av oppgavedelingen mellom Toll og Skatt. Dette omfatter ca. 55 årsverk med juridisk kompetanse, 114 årsverk med utdanning fra Toll, 125 årsverk med tollrevisor eller økonomisk kompetanse og 52 andre årsverk som statsvitere, samfunnsøkonomer etc. Årsverkene er fordelt på 19 geografiske lokasjoner i Norge. Det er flest antatt omfattede årsverk i Oslo, deretter Bergen, Kristiansand og Trondheim. I forhold til et totalkostnadsbilde er det lagt til grunn en gjennomsnittsbetraktning for kostnadene knyttet rundt årsverk, tillagt særskilte direktekostnader relatert til de oppgaver som vurderes overdratt, samt de kostnader av IKT-porteføljen som det har vært mulig å allokere i prosjektet. For å ta høyde for den usikkerhet som ligger i lønnsgjennomsnittet, ved at faktisk overførte stillinger på et senere tidspunkt kan være grupperinger som generelt har høyere eller lavere lønn enn gjennomsnittet, har det blitt beregnet et standardavvik for lønnskostnadene som gir et pluss/minus intervall for å reflektere denne usikkerheten. I tillegg reflekterer øvre estimat muligheten for at Valutaregisteret går til Skatt, noe det hefter usikkerhet ved i dag. Dette gir et kostnadsestimat i størrelsesorden 239 mill – 314 mill, med et estimert «midtpunkt» i størrelsesorden 269 mill. Hovedrapport 1.0 Side 52 av 65 Den grunnleggende IKT-driften i Toll har vist seg utfordrende å dekomponere for å kunne allokere andeler til de systemene som går til hhv. Toll og Skatt, da dette er utformet som en helhet som aldri var tiltenkt en oppdeling. Det har blitt informert om at grunnet avtalemessige forhold knyttet til lisenser og brukere, kommer sannsynligvis Toll til å fortsette sin IKT-drift uendret i de nærmeste årene før oppgavehåndteringen overtas av Skatt, og prosjektet anbefaler da at det utredes og etableres målinger for å kunne på en pålitelig måte etablere skille i basiskostnadene for IKT-området mellom Toll og Skatt. Fordelingen av forvaltningskostnader for tjenesteporteføljen som skal overføres til Skatt er ikke oppdelt, men oppgitt som et samlet beløp på ca. 150 mill kroner (Forvaltning, Drift og Vedlikehold). Det er en forutsetning at denne fordelingen avklares for å kunne forvalte løsningen etter 1. januar 2016, og at man ser dette ift totalomfanget på ca. 290 mill kroner for hele IKT budsjettet til Toll i dag. 5.2 Omstillingskostnader Oppdragsbrevet ber om at det estimeres forventede omstillingskostnader som følge av foreslått oppgavefordeling. Kostnadene er beregnet med forbehold om endringer knyttet til gjenstående utredninger. Omstillingskostnadene er inndelt i 5 grupper; HR-løpet omfatter kostnader relatert til introduksjon/opplæring/kompetanse, kulturbygging, lederopplæring, omstillingskostnader personal, kostnader til lønnsharmonisering og økt bruk av 2.3.4 for å beholde kritisk kompetanse. For tolletaten er også kostnader til nødvendig OU-prosess som følge av oppgaveflyttingen tatt med. Arbeidsplass – Kontorplass inkluderer kostander til etablering av nye arbeidsplasser med kontorlokaler, fellesrom og inventar. For Tolletaten knytter utgiftene seg først og fremst til tomgangsleie i forskjellige husleiekontrakter som følge av overføring av ressurser Arbeidsplass – IT /telefoni omfatter personlig datautstyr, lisenskostnader til fagsystemer og administrative systemer, utgifter til doble lisenskostnader, tilgang til aksessplattform, telefon- og fellesromutstyr Systemtilpasning omfatter tilpasning av Skatteetaten sin tjenesteportefølje for å støtte opp under særavgiftsprosessene. Løsningen baserer seg på en videreføring av dagens systemstøtte samt en tjenesteavtale mellom Skatteetaten og Tolletaten som vil regulere ansvaret for drift og forvaltning av løsningen. Kostnader til tilpasning av intra/internett og ny profil er også inkludert i tallene fra Toll. Støtteprosesser inkluderer kostander til økt ressursbruk ifm. merarbeid i de administrative funksjoner i forbindelse med omstillingen. For Toll inkluderer kostnadene også konsulentbistand og kostnader ved programmet toll/skatt som sådan. Hovedrapport 1.0 Side 53 av 65 For Skatt er kostnadene beregnet til (kostnader i 1000.NOK) HR-løpet Arbeidsplass - Kontorplass Arbeidsplass - IT/telefoni Systemtilpasning Støtteprosesser Sum Kostn. 13 205 35 089 23 056 32 950 3 308 107 608 Årsfordeling 2015 2016 1 600 11 605 14 281 20 808 11 470 11 586 24 210 8 840 2 671 638 54 132 53 477 For Toll er kostnadene beregnet til Kostn. Årsfordeling 2015 2016 HR-løpet 54 590 13 920 40 670 Arbeidsplass - Kontorplass 15 750 15 750 455 455 (kostnader i 1000.NOK) Arbeidsplass - IT/telefoni Systemtilpasning 28 800 28 800 * Støtteprosesser 14 540 11 940 2 600 Sum 114 135 54 660 59 475 . Hovedrapport 1.0 Side 54 av 65 6 Samfunnsøkonomisk analyse Målsetningen er å overføre forvaltning av særavgifter og innførselsmerverdiavgift fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten på en best mulig måte slik at kvalitetsgevinster oppnås og ressursbruken begrenses. I et helhetsperspektiv er det viktig å legge til rette for en fortsatt effektiv vareførsel samtidig som mulige gevinster innenfor Regjeringens fire hovedmål realiseres. Nedenfor følger en oppsummering av de identifiserte konsekvensene. Redusert ressursbruk i etatene Målene med tiltakene i reformen er effektivitetsgevinster i form av samordning av IKTløsninger, rapporteringssystemer, flere avgifter i én reskontro, og muligheten til mer effektivt å kunne avdekke avgiftsunndragelse gjennom et mer helhetlig informasjonsgrunnlag. Samarbeidstiltakene på etterretnings- og analyseområdet vil også kunne innebære at kunnskap som begge etatene har nytte av utvikles samordnet, og dermed mer effektivt. Dersom forskuddsbetaling av engangsavgift innføres på lenger sikt vil dette kunne gi en reduksjon i antall oppmøter, og dermed gi sparte ressurser i etatene. Tiltakene vil imidlertid kunne innebære omstillings- og investeringskostnader i en overgangsperiode. Oppdelingen i fastsettings- og innkrevingsfunksjon i vareførselen kan potensielt innebære en mindre grad av dobbeltarbeid og/eller ekstra koordinering også på lang sikt, gjennom at enkelte klage- og omberegningssaker vil måtte trekke på kompetanse i begge etater. Ettersom dette gjelder fåtallet av saker vil denne effekten imidlertid være begrenset. Godt samarbeid og hensiktsmessig oppgavefordeling mellom etatene reduserer denne effekten ytterligere. Det er også fare for en viss grad av dobbeltarbeid på andre områder der forvaltningskompetanse må dubleres, men dette kan i stor grad reduseres ved at det etableres gode samarbeidsmodeller. Hvis det blir et uklart grensesnitt mellom etatene på enkelte områder, kan det innebære økt behov for informasjonsarbeid og formidling i en overgangsfase. Forenkling for innbyggere og næringsliv En eventuell langsiktig løsning med forskuddsbetaling av engangsavgiften vil kunne gi noe tidsbesparelser for publikum. Vareførsel vil i hovedsak være uendret, men med noe små endringer. Dette fører til at løpende kontaktpunkter mot næringslivet forblir som i dag. Ny organisering av saks- og klagebehandlingen vil bli søkt løst ved hjelp av ett kontaktpunkt, og at videre avklaringer håndteres av den etat som er hovedansvarlig. Hvis dette ikke realiseres kan det i enkelte tilfeller gi flere kontaktpunkter for næringslivet, og kan føre til lenger saksbehandlingstid. Hvis det på enkelte områder blir delt ansvar mellom Skatt og Toll, vil det kunne føre til at publikum opplever vareførselen som noe mer komplisert enn det som er tilfelle med dagens løsning. Dersom man legger opp til internt samarbeid og best mulig oppgavefordeling mellom etatene vil ulempen for innbyggere og næringsliv imidlertid være marginal. Styrket bekjempelse av svart økonomi Det er først og fremst bedre samarbeid innen etterretning og analyse som gir endringer i bekjempelsen av svart økonomi. Mer integrerte arbeidsprosesser medfører blant annet økt kompetanse og informasjonsflyt mellom Toll- og Skatteetaten, og gir en styrket bekjempelse av svart økonomi. Risiko ved utsatt avregning er omtalt i egen rapport. Hovedrapport 1.0 Side 55 av 65 Skatt og Toll er ikke enige om hvilket alternativ som bør velges for midlertidigforskriften og valutaregisteret. Skatts anbefalte løsning, hvor ansvaret for valutaregisteret flyttes fra Toll til Skatt, vil på lang sikt kunne gi en noe styrket bekjempelse av svart økonomi. Effekten vil kunne oppstå ved at etaten med det overordnede ansvaret på området (Skatteetaten) samkjører forskjellige registre og datakilder. Bedre grensekontroll Bedre grensekontroll kan bidra til bedre ivaretakelse av liv, helse, sikkerhet og redusert ressursbruk for lovlydige aktører. Grensekontroll bidrar også til å sikre statens proveny ved å hindre avgiftsunndragelser for legale varer. Økt samordning innen etterretning og analyse bidrar til økt strategisk fokus i samarbeidet mellom Toll og Skatt, og vil bidra til bedre grensekontroll. Det vil også kunne eksistere synergieffekter på grensekontroll ved at behandlingsansvaret for valutaregisteret fortsetter å være hos Toll. Skatts anbefalte alternativ der ansvaret for valutaregisteret overføres til Skatt vil dermed potensielt kunne ha en mindre negativ effekt på grensekontrollen. Bedre økonomisk styringsinformasjon (handelsstatistikken) Av funksjonsområdene vil det i hovedsak være vareførsel og saks- og klagebehandling som vil kunne påvirke handelsstatistikken. Informasjon fra tolldeklarasjonen blir i dag brukt som input til handelsstatistikken. Valgt modell i vareførsel innebærer ingen endringer som er av betydning for handelsstatistikken. Anbefalt modell i saks- og klagebehandling ser heller ikke ut til å gi risiko for endret kvalitet på denne statistikken. Etterlevelse av internasjonale regelverk Dette hensynet er viktig for en liten åpen økonomi, som er avhengig av internasjonalt samarbeid blant annet i form av handelsavtaler. For etterretning og analyse er grenseoverskridende kriminalitet et viktig samarbeidsområde. Økt samordning på dette området gir tverrfaglig personell som styrker kompetansen og informasjonsflyten mellom Toll og Skatt, og kan på den måten bidra til styrket etterlevelse av internasjonale regelverk. Internasjonale forpliktelser tilsier også at grenseoverskridende vareførsel skal være enkelt. Valgt modell i vareførsel gir fortsatt enkel grensekryssende vareførsel og vil derfor ikke påvirke Norges etterlevelse av internasjonale regelverk. Hovedrapport 1.0 Side 56 av 65 7 Risikovurdering Oppdragsbrevene omtaler risiko som forhold som kan medføre negative konsekvenser for selve gjennomføringen av tiltakene (Overføring av forvaltningen av særavgiftene og merverdiavgift ved innførsel), den løpende produksjon eller annen utvikling i omstillingsperioden. Etatene har definert omstillingsperioden som 1. januar 2015 til 1. januar 2018. Sentrale konsekvenser kan være provenytap, redusert tjenesteproduksjon, redusert samfunnssikkerhet, feil i saksbehandling, lav effektivitet, forsinket gjennomføring, svikt i personellhåndtering etc. Dette kan igjen føre til tillitstap, negativ medieomtale og generelt omdømmetap. Etatene har hver for seg vurdert et betydelig antall risikoer, identifisert av etatene i fellesskap – bl. a. med utgangspunkt i de ulike delutredningene. Risikoene er deretter vurdert i hver av etatene. De risikoene som er vurdert som høyest utgjør grunnlaget for sammendraget nedenfor. Dette innebærer nødvendigvis ikke at risiko vurdert som høy av en etat ikke vurderes som en risiko av den andre etaten, men at vektingen er ulik. Etatene har flere risikoer som er vurdert, men som ikke er listet opp her. De vil hensyntas i det videre arbeidet. 7.1 Risikoer som kan true en vellykket gjennomføring 7.1.1 Risikoer Skatt og Toll vurderer som høye Risikoområder Nøkkelressurser - personell Nøkkelressurser er avgjørende for gjennomføring av reformen. Risikoen for at enkelte av disse slutter i løpet av prosessen/omstillingsperioden er høy. Rammeoverføring - budsjett Det er knyttet risiko til grunnlaget/kostnadsbildet for rammeoverføring av budsjett fra Toll til Skatt. Rammeoverføring er spesielt utfordrende på områder der «regnestykket ikke går opp», ved at deling kan innebære merkostnader. For Skatt er det risiko for at rammeoverføringen for 2016 for å håndtere nye oppgaver fra Toll er for lav ift å håndtere det reelle behovet. For Toll er det risiko for at budsjettoverføring hensyntar mottakers behov for å få dekket alle typer kostnader (inkl. investering i nye arbeidsplasser), uten at Toll ved overføringen har alle disse kostnadene i sitt budsjett. Omstillingskostnader Det er risiko for manglende dekning av etatenes omstillingskostnader (f.eks. dobbel husleie, systemtilpasning sortering av arkiv, ombygging av nettsider mv.) i 2015 og 2016, som grunnlag for tilleggsfinansiering av Stortinget. Hovedrapport 1.0 Aktuelle tiltaksområder Omstillingsavtaler med utsatt virkning, ift de med senere overføring. Vurdere bruk av ulike virkemidler som for eksempel betale mer for «uunnværlige ressurser» (stay on-fee) Løpende kvalitetssikring av grunnlaget for rammeoverføring, herunder grundige årsverks- og kompetanseberegninger Tydelig avklaring av at budsjettmidler (rammeoverføring) følger oppgaver framfor personer. Ta høyde for reelle merkostnader i en periode framover Spesifisere alle omstillingskostnader snarest, evt. også estimere ut fra «mest sannsynlig(e)» beslutningsalternativ(er). Side 57 av 65 Gjennomføringstidspunkt for utsatt avregning. Hvis utsatt avregning vedtas gjennomført fra 2016, vil det medføre stor risiko for knapphet på ressurser til gjennomføringen av IKT-endringer og andre endringer for å implementere funksjonsdelingen. 7.1.2 Risikoer kun Skatt vurderer som høye Risikoområder Avklaring av grensesnitt På enkelte delområder er det sannsynlig at avklaring av endelig grensesnitt vil drøye ut i tid. Dette vil kunne kreve ekstra ressurser som går på bekostning av en god planlegging og gjennomføring. Dersom Finansdepartementet skulle endre anbefalt modell for oppgavefordeling mellom etatene vil konsekvensene være meget store. Sannsynligheten for dette er imidlertid vurdert som lav. Utsatt avregning Dersom utsatt avregning ikke blir gjennomført får man et grensesnitt hvor store deler av Skatts proveny er avhengig av en tjenesteproduksjon hos en annen etat. I enkelte sammenhenger vil dette gi et utydeligere grensesnitt (ift kompetanse og årsverk) Ansatte og arbeidsmiljø Ansatte utgjør en nøkkelfaktor i hele omstillingen. Omstillingsprosessen vil kunne ha en negativ effekt på arbeidsmiljøet, som følge av bl.a. utilstrekkelig informasjon til ansatte og for lite involvering av tillitsvalgte. Sen avklaring av grensesnitt vil også kunne medføre forsinkelse i forhandlingene knyttet til organiseringen av oppgaver inn i Skatt. Dette vil kunne medføre forsinkelse i selve innplasseringen av ledere og medarbeidere. IKT Det er risiko for manglende oversikt og koordinering av oppgaver som må løses internt i etatene før 2016. Det er videre risiko knyttet til at IKT- kapasiteten i etatene allerede er presset. Aktuelle tiltaksområder Sikre god og kontinuerlig kommunikasjon mellom etatene og Finansdepartementet. Ulike informasjons/opplæringstiltak for å gi ansatte trygghet og forutsigbarhet ift endringene som kommer. Egne referansegruppemøter for å involvere organisasjonene i tillegg til de ordinære IDF-møtene. God planlegging og godt samarbeid mellom etatene. Tett oppfølging av leveransene i programmet. Jevnlige møter mellom SAFIR og SKA programmet. God endringshåndtering. Hovedrapport 1.0 Side 58 av 65 7.1.3 Risikoer kun Toll vurderer som høye Risikoområder Endrede forutsetninger Resultat av samfunnsøkonomisk analyse (inkl. gevinstpotensial) kan gi endrede forutsetninger for beslutningen om oppgavefordeling/grensesnitt - som tas før den samfunnsøkonomiske analysen som fullføres i mars 2015. Også tydeligere detaljer som eventuelt framkommer ifm. forberedelser/implementering gjennom 2015 kan komme til å sette den besluttede oppgavefordeling/grensesnitt i nytt lys. Realisering av reformens hovedmål Det er risiko for at valgt oppgavefordeling/grensesnitt og tilhørende gevinstplaner ikke i stor nok grad vil realisere de fire hovedmålene. Foreløpige analyser (jf. Oslo Economics) indikerer at det ikke er åpenbart at alle mål vil kunne realiseres på kort sikt. Generelt kan det være utfordrende å realisere målene om enkelhet for bruker på den ene side og redusert økonomisk kriminalitet på den annen side, jf. at tiltak for å realisere det ene målet kan redusere utsiktene til å nå det andre målet. Utsatt avregning Det er risiko for at utsatt avregning påvirker proveny og innbetalt MVA negativt (herunder virker konkurransevridende i disfavør av innenlands produksjonsbedrifter), pga. usikkerhet mht. om de ulike kompenserende tiltakene er tilstrekkelig til å forhindre lavere etterlevelse (jf. delutredning). Verdikjede Risiko for manglende erkjennelse av kompleksitet og sammenhenger i vareførselen (f. eks. tilknyttet sammenhengen mellom de ulike opplysninger i henholdsvis grunnlaget og utregningen av avgifter i tolldeklarasjonen). Aktuelle tiltaksområder Grundige konsekvensutredninger for hvert delområde. Tydeliggjøring av evt. forbehold. Mottakelighet for nye fakta som måtte fremkomme (på et høyere detaljnivå enn hittil utredet), selv om ny kunnskap evt. utfordrer fremdrift og/eller beslutninger. Begrense hvilke avgiftspliktige som til enhver tid får være del av ordningen. Bidra til økt forståelse for sammenhenger i Tolls oppgaver (verdikjeden), inkludert sammenhengen med grensekontrollen. 7.2 Risikoer som kan hindre/skade den løpende produksjon 7.2.1 Risikoer Skatt og Toll vurderer som høye Risikoområder Effektivitetstap i omstillingsperioden Det er høy sannsynlighet for effektivitetstap og lavere måloppnåelse i omstillingsperioden, bl.a. med tanke på hvor mye ressurser som må kanaliseres til omstillingen for at tidsplaner skal kunne holdes. Hovedrapport 1.0 Aktuelle tiltaksområder Kontinuerlig oppmerksomhet mot forhold som kan redusere effektivitetstap i omstillingsperioden, herunder sikre balanse i ressurs- og kompetansefordelingen. Side 59 av 65 Erfaringsmessig skjer det tilnærmet alltid reduksjon i resultater og produktivitet under og rett i etterkant av større organisasjons- eller oppgaveendringer, jf. bl. a. distriktsutviklingsprosjektet i Toll (2005) og Reorganisering av Skatteetaten (2008). Overføring av personell og kompetanse Overføring av personell/kompetanse er avgjørende for gjennomføring av reformen. Det er risiko for at overflyttingen gir manglende kapasitet og/eller kompetanse til å løse nye, overførte oppgaver i Skatt og gjenværende oppgaver i Toll. Grundige årsverks- og kompetanseberegninger God planlegging og godt samarbeid mellom etatene for å sikre riktig dimensjonering av overført personell. 7.2.2 Risikoer kun Skatt vurderer som høye Risikoområder Hovedstrømmer vs. spesialtilfeller Det er risiko knyttet til ensidig oppmerksomhet mot «hovedstrømmene» og manglende oppmerksomhet rettet mot unntaks-/spesialtilfeller, både innenfor arbeidsprosesser/rutiner og tilgang på kompetanse. IKT Det er risiko for mangelfull prioritering og koordinering av aktiviteter på tvers av etatene. Informasjon og kommunikasjon eksternt Det er risiko for at ikke all informasjon og nye tjenester på www.skatteetaten.no er klargjort i tide til 1. januar 2016 Aktuelle tiltaksområder Etablere saksbehandlingsrutiner for å redusere risiko knyttet til ensidig oppmerksomhet mot hovedstrømmene Samordnet og koordinert gjennomføringsplan 7.2.3 Risikoer kun Toll vurderer som høye Ingen identifisert. 7.3 Risikoer som gjelder annen utvikling Ingen identifisert. Hovedrapport 1.0 Side 60 av 65 8 Begrep og forkortelser 8.1 Begrepsforklaringer Begrep Fastsettelse Grensekontroll Innkreving Kunde Oppdrag På vegne av Vareførsel Beskrivelse Fastsettelse brukes ulikt fra prosess og må leses ut fra den sammenhengen det står i. Prinsipielt er begrepet brukt for å illustrere at minst to aktører må involveres/informeres og en aktivitet må til for å endre de verdiene som er fastsatt. Grensekontroll er ikke noe entydig definert begrep. I denne rapporten er det brukt om all kontroll som utføres i forbindelse med inn- og utførsel av varer. For øvrig må betydningen av begrepet leses ut av sammenhengen det står i. Innkreving er brukt om det å kreve penger inn. Dette starter etter at et krav er kjent og lagt i et system. Næringsliv, privatpersoner o.l. kan ha mange ulike statuser som avgiftspliktig, kontrollobjekt, trafikant, søker osv. Samlebetegnelsen kunde er brukt for alle som har kontakt med tollmyndighetene. Er brukt som samlebetegnelse på oppdragsbrevet og oppfølgende korrespondanse og møtereferater for å vise til det samlede oppdraget med alle innspill i prosessen Innholdet kan ikke defineres generelt, men må reguleres spesifikt i regelverk og samarbeidsavtaler for de aktuelle samarbeidsområder (slik dette gjøres mot andre regelverkseiere som Toll håndterer oppgaver for). Inn- og utførsel av varer med tilhørende prosesser. Vareførselsbegrepet brukes både i snever og i videre forstand. Ettersom vareførsel består av inn- og utførsel har dette i utgangspunktet vært alle forhold knyttet til dette, inkludert avgiftsforvaltning for avgifter som knytter seg til innførsel eller utførsel. Dette er hovedforståelsen i dette dokumentet. I en snevrere betydning kan begrepet brukes om alle forhold knyttet til vareførselen unntatt avgiftsforvaltningen. Da ser man bort fra at avgiften er knyttet til for eksempel innførsel. Det vil fremgå av teksten hva som menes. 8.2 Forkortelser Forkortelse AFS BR FT KR MTIC fraud MVA MVA- systemet REG MVA REG SA Hovedrapport Forklaring i fulltekst Avgiftsfastsettelsessystemet Registrerte brukere av avgiftspliktige varer Finanstilsynet Kontroll og Rettsanvendelse Missing Trader Intra-Community svindel. Merverdiavgift Merverdiavgiftssystemet til Skatt Nå: Registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Fremtid: Registrert for utsatt avregning Registrert for utsatt særavgiftsbetaling 1.0 Kilde Etterkontroll Etterkontroll Valutaregistret Etterkontroll Utsatt avregning Utsatt avregning Utsatt avregning Etterkontroll Etterkontroll Side 61 av 65 SA SAFIR SITS SKATT SKO SOFIE TOLL TVINN TVINN TVINN UA UREG MVA UREG SA UTB VR WS Hovedrapport Særavgift IKT-utvikling, samordning av fastsettelse, innkreving og regnskap Skatteetatens IT og Servicepartner Skatteetaten Skatteoppkrever (Skatt Oppfølging Forvaltning Innfordring og Ettersyn). Økonomi og saksbehandlingssystem for skatteoppkrevere Tollvesenet Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet. Elektronisk system for behandling av tolldeklarasjoner og innkreving av vareførselsavgifter (Tolls fortollingssystem). Tollvesenets informasjonssystem med Næringslivet. Elektronisk system for utveksling av tolldeklarasjoner mellom næringslivet og Toll. Tollvesenets Informasjonssystem med Næringslivet (Fortollingssystem) Utsatt avregning Ikke registrert i merverdiavgiftsmanntallet. Fremtid: Ikke registrert for utsatt avregning Ikke registrert for utsatt særavgiftsbetaling Utsatt særavgiftsbetaling Valutaregisteret Workshop 1.0 Etterkontroll Utsatt avregning Etterkontroll Etterkontroll Utsatt avregning Etterkontroll Utsatt avregning Etterkontroll Valutaregistret Utsatt avregning Etterkontroll Etterkontroll Etterkontroll Valutaregistret Valutaregistret Side 62 av 65 9 Endringsoversikt Versjon 0.81 0.82 0.84 0.85 0.90 0.99 Dato 4.12.14 5.12.14 9.12.14 Beskrivelse av endring Dokument opprettet QA format Bearbeidet strukturinnspill fra prosjektledelsen 10.12.14 Innarbeidet endringer i innhold utført av Louise, Ine og Magne 13.12.14 Dokumentet gjennomgått med prosjektledelsen m fl 15.12.14 Dokument gjennomgått med prosjektledelsen etter QA 1.0 19.12.14 Dokument godkjent 1.01 8.1.15 Hovedrapport Språklige endringer 1.0 Utført av Tord B. Hansen mfl. Stig Folvik Stig Folvik Magne Hansen og Stig Folvik Magne Hansen Tord Bern Hansen Louise Holtoug Amundsen mfl Bjørn Røse Hans Christian Holte Tord Bern Hansen Louise Holtoug Amundsen Side 63 av 65 10 Vedlegg # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Tittel Alternative grensesnitt – Sluttrapport Årsavgift Engangsavgift kontant Midlertidigforskriften Etterkontroll Resterende innkrevingsoppgaver Etterretning og analyse Valutaregisteret Informere og veilede IKT Juridiske endringsbehov Årsverk, ressurser og kompetanse Hovedrapport 1.0 Side 64 av 65 11 Referanser Hovedrapport 1.0 Side 65 av 65
© Copyright 2024