1. No category

Rådet for
Den Europæiske Union
Bruxelles, den 27. juli 2016
(OR. en)
11549/16
JAI 696
CATS 59
GENVAL 88
COSI 126
GRIMORG 83
ENFOPOL 248
DROIPEN 135
COPEN 245
FØLGESKRIVELSE
fra:
modtaget:
til:
Jordi AYET PUIGARNAU, direktør, på vegne af generalsekretæren for
Europa-Kommissionen
7. juli 2016
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekretær for Rådet for Den
Europæiske Union
Komm. dok. nr.:
COM(2016) 448 final
Vedr.:
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET i henhold til artikel 10 i Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af
24. oktober 2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet
Hermed følger til delegationerne dokument - COM(2016) 448 final.
Bilag: COM(2016) 448 final
11549/16
ikn
DG D 2B
DA
EUROPAKOMMISSIONEN
Bruxelles, den 7.7.2016
COM(2016) 448 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
i henhold til artikel 10 i Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om
bekæmpelse af organiseret kriminalitet
DA
DA
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
i henhold til artikel 10 i Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om
bekæmpelse af organiseret kriminalitet
1.
INDLEDNING
1.1.
Baggrund
De første skridt hen imod kriminalisering af strafbare handlinger med forbindelse til en
kriminel organisation blev taget i Den Europæiske Union i 1998 med vedtagelsen af fælles
aktion 98/733/RIA, der gør det strafbart at deltage i en kriminel organisation i Den
Europæiske Unions medlemsstater 1. Dette instrument, der blev vedtaget af Rådet på grundlag
af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, indførte en definition af organiseret
kriminalitet i folkeretten.
Dette blev efterfulgt af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af
grænseoverskridende
organiseret
kriminalitet
(UNTOC)
vedtaget
ved
FN's
Generalforsamlings resolution 55/25 af 15. november 2000, som blev det vigtigste
internationale instrument til bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet.
Den Europæiske Union (tidligere Det Europæiske Fællesskab) deltog i forhandlingerne om
konventionen, undertegnede den og er part i konventionen 2.
Kommissionen fremsatte den 19. januar 2005 et forslag til en rammeafgørelse om
bekæmpelse af organiseret kriminalitet 3. Den skulle bygge på resultaterne af både den fælles
aktion 98/733/RIA og UNTOC ved at skabe større kohærens i tilnærmelsen af de nationale
lovgivninger med henblik på at bekæmpe organiseret kriminalitet mere effektivt på EU-plan.
Udfaldet af forhandlingerne var mindre ambitiøst end det oprindelige forslag. Kommissionen
besluttede med støtte fra Frankrig og Italien at afgive en erklæring 4, der satte spørgsmålstegn
ved instrumentets merværdi med hensyn til at opnå den nødvendige indbyrdes
minimumstilnærmelse.
1
2
3
4
EFT L 351 af 29.12.1998.
Rådets afgørelse 2004/579/EF (EUT L 261 af 6.8.2004, s. 69).
2005/0003 (CNS), som førte til vedtagelse af Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA.
"Kommissionen mener ikke, at rammeafgørelsen om bekæmpelse af organiseret kriminalitet opfylder
det formål, Kommissionen søger opnået i forhold til fælles aktion 98/733/RIA om at gøre det strafbart
at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater samt i forhold til De
Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, der
blev vedtaget den 15. november 2000, og som Fællesskabet har været part i siden den 29. april 2004.
Rammeafgørelsen gennemfører ikke en indbyrdes minimumstilnærmelse af lovgivningerne vedrørende
handlinger, der består i ledelse af og deltagelse i en kriminel organisation baseret på ensartet
opfattelse af, hvad en organisation er, således som Kommissionen havde foreslået og som allerede
vedtaget i rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme. Endvidere gør
rammeafgørelsen det muligt for medlemsstaterne at undlade at indføre begrebet kriminel organisation
og fortsætte med at anvende den eksisterende nationale straffelovgivning under anvendelse af de
generelle regler for deltagelse i og forberedelse af specifikke strafbare handlinger.
Kommissionen kan derfor blot konstatere, at rammeafgørelsen ikke opfylder formålet med hensyn til en
indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret
kriminalitet som fastsat i Haagprogrammet.".
2
1.2.
De vigtigste elementer i og formålet med rammeafgørelsen
Rådets rammeafgørelse 2008/841/RIA af 24. oktober 2008 om bekæmpelse af organiseret
kriminalitet understreger i præamblen, at EU's mål er at forbedre EU's og medlemsstaternes
evne til i fællesskab bl.a. at bekæmpe den grænseoverskridende organiserede kriminalitet.
Dette mål inden for rammerne af EU's politik om strafferetligt samarbejde skal bl.a. nås
gennem indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne. Anvendelsesområdet for dette instrument
bør derfor omfatte strafbare handlinger, der typisk begås inden for en kriminel organisation.
Desuden bør der over for fysiske og juridiske personer, som har begået strafbare handlinger,
fastsættes straffe og sanktioner, som svarer til disse strafbare handlingers grovhed.
Rammeafgørelsen fokuserer primært på kriminalisering af strafbare handlinger med
forbindelse til deltagelse i en kriminel organisation (rammeafgørelsens artikel 2) på grundlag
af definitionerne i artikel 1.
1.3.
Formålet med denne rapport og vurderingsmetode
Den europæiske dagsorden om sikkerhed 5, der blev vedtaget af Kommissionen den 28. april
2015, understreger, at det er nødvendigt at hjælpe medlemsstaterne med yderligere at forbedre
den gensidige tillid, fuldt ud at udnytte de eksisterende redskaber til informationsudveksling
og at fremme det grænseoverskridende operationelle samarbejde mellem de kompetente
myndigheder. Dette skal opnås gennem en bedre anvendelse og gennemførelse af de
eksisterende EU-retsforskrifter. Derfor overvåger Kommissionen, der fungerer som
traktaternes vogter, gennemførelsen af de relevante EU-instrumenter.
Medlemsstaterne skulle på grundlag af rammeafgørelsens artikel 10 6 træffe de nødvendige
gennemførelsesforanstaltninger og give både Rådet og Kommissionen meddelelse om dem
inden den 11. maj 2010. Kommissionen skulle udarbejde en rapport ud fra disse oplysninger.
Rådet skulle derefter inden den 11. november 2012 undersøge, om medlemsstaterne havde
efterkommet rammeafgørelsen.
Ved gennemførelsesfristens udløb, dvs. den 11. maj 2010, havde kun fire medlemsstater (BE,
CY, IE og NL) meddelt Kommissionen disse oplysninger. Andre medlemsstater meddelte
deres gennemførelsesforanstaltninger efter denne dato.
Rammeafgørelsen finder ikke anvendelse på Det Forenede Kongerige fra den 1. december
2014, fordi landet udnyttede sin ret til i henhold til artikel 10, stk. 4, i protokol 36, der er
knyttet som bilag til traktaterne, ikke at deltage i denne retsakt. Selv om Det Forenede
Kongerige tidligere har vedtaget national lovgivning til gennemførelse af rammeafgørelsen og
meddelt den til Kommissionen, dækker rapporten ikke denne medlemsstat. Danmark er
bundet af rammeafgørelsen i henhold til artikel 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, da
rammeafgørelsen blev vedtaget, før Lissabontraktaten trådte i kraft.
Beskrivelsen og analysen i denne rapport er primært baseret på de oplysninger, som
medlemsstaterne har givet, suppleret med offentligt tilgængelige oplysninger og resultater af
en ekstern undersøgelse 7. Efter udløbet den 1. december 2014 af den overgangsperiode, der er
omhandlet i artikel 10, stk. 3, i protokol 36 til traktaterne, anmodede Kommissionen
5
6
7
COM (2015) 185 final.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?qid=1455280270499&uri=CELEX:32008F0841
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/docs/20150312_1_amoc_report_020315_0_220_part_1_en.pdf.
3
medlemsstaterne om at meddele deres nationale gennemførelsesforanstaltninger for
instrumenter under den tidligere tredje søjle i EU-retten, herunder denne rammeafgørelse, via
MNE-databasen
("Mesures
Nationales
d’Éxecution"
(nationale
gennemførelsesforanstaltninger)). I skrivende stund har alle medlemsstater meddelt sådanne
foranstaltninger.
Rapporten fokuserer på analyse af artikel 1-8. Artikel 9-12 drøftes ikke, da disse
bestemmelser ikke kræver gennemførelse. De vurderingskriterier, som Kommissionen har
anvendt i denne rapport, er de generelle kriterier, som blev vedtaget i 2001 til vurdering af
gennemførelsen af rammeafgørelser (effektiv gennemførelse, klarhed og retssikkerhed,
gennemførelse af rammeafgørelsen i sin helhed og overholdelse af gennemførelsesfristen) 8.
Derudover anvendes der også en række kriterier, som specielt vedrører denne
rammeafgørelse. Der gives yderligere oplysninger i forbindelse med nedenstående analyse af
de enkelte bestemmelser.
For at opnå konsekvens vurderes de nationale bestemmelser i forbindelse med
rammeafgørelsen separat for dels de medlemsstater, der baserer deres systemer på en
selvstændig strafbar handling som omhandlet i artikel 2, dels de medlemsstater, der anvender
andre tilgange.
2.
VURDERING
2.1.
Vurdering af de relevante nationale bestemmelser i medlemsstater, der baserer
deres systemer på en selvstændig strafbar handling
Nedenstående oversigt omfatter ikke DK, SE og UK. Når rapporten nævner "alle
medlemsstater", omfatter det derfor kun de øvrige 25 medlemsstater.
2.1.1.
Definitioner (artikel 1)
Artikel 1 fastsætter to definitioner, der er relevante for definitionen af anvendelsesområdet for
rammeafgørelsen, nemlig definitionen af en kriminel organisation og en struktureret
sammenslutning.
Hvad angår definitionen af en struktureret sammenslutning (" en sammenslutning, der ikke
er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en strafbar handling, hvis
medlemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke
nødvendigvis er fast, og hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt"), har tre
medlemsstater (BG, HR og IE) fulgt rammeafgørelsens ordlyd, mens fire andre (CZ, EE, LT
og ES) nævner nogle yderligere elementer, især fordelingen af opgaver eller funktioner i den
kriminelle organisation. En gruppe på syv medlemsstater (BE, CY, FI, EL, LU, RO og SK)
angiver, at sammenslutningen skal være struktureret, og 11 medlemsstater (AT, DE, FR, HU,
IT, LV, MT, NL, PL, PT og SI) henviser ikke til definitionen af en struktureret
sammenslutning.
11 medlemsstater (AT, BE, BG, FI, EL, HU, LU, PT, RO, SK og ES) henviser til kriteriet
om kontinuitet ("af en vis varighed"). I EE og LT henviser de nationale bestemmelser til en
permanent organisation, som potentielt begrænser anvendelsesområdet for denne
bestemmelse ved at udelukke ikkepermanente kriminelle organisationer. De øvrige
8
COM(2001) 771 af 13.12.2001, pkt. 1.2.2.
4
medlemsstater (HR, CY, CZ, DE, FR, IE, IT, LV, MT, NL, PL og SI) nævner slet ikke dette
element i deres nationale lovgivning.
Vedrørende medlemskab ("mere end to personer, der handler i forening") nævner de fleste
medlemsstater (AT, BE, BG, HR, CY, EE, FI, EL, HU, IE, IT, LT, LU, PT, RO, SK og ES)
direkte et minimumsantal på tre personer. LV begrænser anvendelsesområdet til grupper
bestående af mindst fem personer. Lovgivningen i CZ nævner, at sammenslutningen skal
bestå af mindst to personer, der handler i forening, mens seks medlemsstater (DE, FR, MT,
NL, PL og SI) ikke nævner dette kriterium i deres nationale lovgivning.
Kun tre medlemsstater (BE, LU og SK) nævner kriteriet om fordele ("for direkte eller
indirekte at opnå en økonomisk eller anden materiel fordel") i deres nationale lovgivning. Det
betyder, at for alle andre medlemsstater er definitionen bredere, idet den også udvider
anvendelsesområdet for denne bestemmelse til kriminelle organisationer, der ikke
nødvendigvis er profitdrevne.
Med hensyn til prædikatforbrydelser ("strafbare handlinger, som kan straffes med en
frihedsstraf eller en sikkerhedsforanstaltning af en maksimal varighed på mindst fire år eller
en strengere straf") er den laveste øvre strafferamme i henhold til national lovgivning
følgende:
• mindst 3 år i tre medlemsstater (BE, CY og EE)
• mere end 3 år i fem medlemsstater (AT, BG, HR, LT og SI)
• mindst 4 år i fire medlemsstater (FI, IE, LU og MT); FI har desuden udvidet
anvendelsesområdet til yderligere to strafbare handlinger, for hvilke
maksimumsfrihedsstraffen er mindre end 4 år
• mindst 5 år i to medlemsstater (FR og HU)
• mere end 5 år i én medlemsstat (SK)
• ingen angivelse af niveauet for prædikatforbrydelser i otte medlemsstater (CZ, DE, IT,
NL, PL, PT, RO og ES), hvilket betyder, at anvendelsesområdet er udvidet til alle
strafbare handlinger; DE begrænser anvendelsesområdet ved at udelukke nogle
bestemte strafbare handlinger begået mod den demokratiske retsstat
• en liste over grove strafbare handlinger, der betragtes som prædikatforbrydelser i EL
og LV; denne liste omfatter ikke alle strafbare handlinger med en øvre strafferamme
på mindst 4 års fængsel i LV, og det er ikke klart, om det er tilfældet i EL eller ej.
2.1.2.
Strafbare handlinger med forbindelse til deltagelse i en kriminel organisation
(artikel 2)
Rammeafgørelsen omhandler primært kriminalisering af handlinger i forbindelse med
deltagelse i en kriminel organisation. Artikel 2 forpligter medlemsstaterne til at sikre, at
mindst en af følgende typer handlinger kriminaliseres i henhold til national lovgivning:
a) handlinger begået af en person, som forsætligt og med kendskab til enten formålet med den
kriminelle organisation og dennes almindelige kriminelle virksomhed eller dens hensigt om at
begå de pågældende strafbare handlinger aktivt deltager i organisationens kriminelle
virksomhed, herunder ved at tilvejebringe oplysninger eller materielle midler, ved at
rekruttere nye medlemmer og ved enhver form for finansiering af dens aktiviteter, vel vidende,
at denne deltagelse vil bidrage til udførelsen af denne organisations kriminelle virksomhed
b) handlinger begået af en person bestående i en aftale med en eller flere personer om at
udføre en handling, når denne handling, såfremt den udføres, vil være ensbetydende med, at
5
der begås strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 1, selv hvis den pågældende person
ikke deltager i selve udførelsen af handlingen.
Artikel 2 er gennemført i følgende omfang:
• Fire medlemsstater (BG, HR, EL og MT) tager højde for begge strafbare
handlinger (artikel 2, litra a) og b)).
• 21 medlemsstater (AT, BE, CY, CZ, DE, EE, FI, FR, HU, IE, IT, LV, LT, LU,
NL, PL, PT, RO, SK, SI og ES) dækker kun artikel 2, litra a) og gør det derved til
en strafbar handling at deltage i en kriminel organisation. Den nationale lovgivning i
BE begrænser anvendelsen af den strafbare handling, der udgør deltagelse i en
kriminel organisation, til omstændigheder, der omfatter anvendelse af trusler, vold,
bedrageri, korruption eller kommercielle strukturer.
Vedrørende gennemførelsen af artikel 2, litra a):
• Seks medlemsstater (BG, FR, LT, LV, PL og SI) nævner generelt
deltagelse/inddragelse uden at uddybe, hvilken form for aktiviteter der menes
(forøvelse af strafbare handlinger eller andre aktiviteter, som ikke nødvendigvis har
strafferetlig karakter).
• Otte medlemsstater (BE, CY, CZ, IE, IT, LU, RO og SK) nævner udtrykkeligt i
definitionen inddragelse af "andre aktiviteter" i anvendelsesområdet for handlinger,
der udgør deltagelse, eller har gjort det strafbart at deltage i samt støtte en kriminel
organisation.
• Yderligere otte medlemsstater (AT, DE, EE, EL, ES, MT, NL og PT) nævner en eller
flere specifikke tilfælde af "andre aktiviteter", som indgår i rammeafgørelsen (såsom
tilvejebringelse af oplysninger eller materielle midler, rekruttering af nye medlemmer
og finansiering af den kriminelle organisations aktiviteter).
• Tre medlemsstater (HU, HR og FI) begrænser udtrykkeligt anvendelsesområdet ved at
udelukke den faktiske forøvelse af enhver prædikatforbrydelse (HR) eller en
prædikatforbrydelse, som er lige så grov eller grovere end den selvstændige strafbare
handling (FI), eller ved at begrænse det til kun at omfatte forberedende handlinger
(HU).
• Alle medlemsstater undtagen fire (CY, FR, HU og IE) kriminaliserer nogle af de
alvorligere former for deltagelse i en kriminel organisation såsom oprettelse, ledelse,
organisering, fremme osv.
• Ni medlemsstater (AT, BE, HR, CY, EL, FI, IE, LU og SK) medtager udtrykkelige
henvisninger til lovovertræderens hensigt og/eller viden vedrørende formålet med den
kriminelle organisation og dennes almindelige kriminelle virksomhed og/eller
forøvelsen af prædikatforbrydelser.
Vedrørende den strafbare handling i henhold til artikel 2, litra b):
• To medlemsstater (EL og MT) kriminaliserer sammensværgelse med hensyn til alle
strafbare handlinger (undtagen dem, der medfører en anden form for straf end
frihedsstraf, samt dem, der hører under presseloven i MT's tilfælde). EL udelukker
prædikatforbrydelser, som hører under den strafbare handling, der udgør deltagelse i
en kriminel organisation, men medtager mindre forseelser, hvis lovovertræderens
formål er at opnå en økonomisk eller anden materiel fordel eller at angribe en persons
liv, fysiske integritet eller reproduktive frihed, medmindre straffen er mindre end et
års fængsel.
6
• Med hensyn til to medlemsstater (BG og HR) er anvendelsesområdet for
prædikatforbrydelser begrænset til dem, der straffes med mere end tre års fængsel. En
yderligere begrænsning med hensyn til BG vedrører formålet med materiel fordel eller
opnåelse af ulovlig indflydelse på statslige eller lokale organer.
2.1.3.
Juridiske personers ansvar (artikel 5)
Denne bestemmelse er en standardbestemmelse, som findes i flere EU-instrumenter. Alle
medlemsstater (med undtagelse af CY) har indført lovpligtige bestemmelser om det
strafferetlige eller ikke-strafferetlige ansvar for juridiske personer, som deltager i
strafbare handlinger i forbindelse med deltagelse i en kriminel organisation (artikel 2). CY har
ratificeret FN's konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet,
men har ikke gennemført de relevante bestemmelser i sin nationale retsorden.
Det første stykke omfatter ansvar for strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, og
som er begået til fordel for en juridisk person af en person, som repræsenterer den
juridiske person, træffer beslutninger på den juridiske persons vegne eller udøver
kontrol inden for den juridiske person. Alle medlemsstater har relevante bestemmelser i
denne henseende, men kun 15 af dem (AT, CZ, DE, FI, EL, HU, IE, IT, LV, LT, PL, PT, SK,
SI og ES) nævner udtrykkeligt ansvar for utilstrækkeligt tilsyn eller utilstrækkelig kontrol
fra en af de i stk. 1 omhandlede personers side, som har gjort det muligt at begå den
pågældende strafbare handling (artikel 5, stk. 2). I nogle medlemsstater kan en sådan
mulighed hidrøre fra en fleksibel fortolkning af de grundlæggende bestemmelser om juridiske
personers handlinger, som ikke kun består i handlinger, men også udeladelser, f.eks. har
højesteret i NL og BE bekræftet en sådan fortolkning.
Alle medlemsstater har definitioner på en juridisk person, og de anerkender, at juridiske
personers ansvar i henhold til stk. 1 og 2 ikke udelukker strafferetlig forfølgning af
fysiske personer, som begår eller medvirker til en af de strafbare handlinger, der er
omhandlet i artikel 2.
2.1.4.
Straffe og sanktioner (artikel 3, 4 og 6)
2.1.4.1. Sanktioner over for fysiske personer (artikel 3)
I henhold til artikel 3, stk. 1, bør medlemsstaterne sikre, at de strafbare handlinger, der er
omhandlet i artikel 2, kan straffes med en maksimumsfrihedsstraf på mindst to år, eller i
tilfælde af en aftale om at deltage i organiseret kriminalitet med den samme
maksimumsfrihedsstraf som den strafbare handling, der er genstand for aftalen.
I forbindelse med den strafbare handling, der udgør deltagelse i en kriminel organisation
(artikel 2, litra a)), er strafferammen for den grundlæggende strafbare handling i henhold til
national lovgivning som følger:
•
•
•
•
•
•
•
•
op til 2 år i FI
op til 3 år i AT og HR
fra 1-3 år i BE, LU og ES
op til 5 år i DE og FR
fra 1-5 år i HU, IT, PT og RO
fra tre måneder til 5 år i PL og SI
op til 6 år i NL
fra 1-6 år i BG
7
•
•
•
•
•
•
•
•
fra 2-7 år i MT
op til 10 år i CY og EL
fra 2-10 år i CZ
fra 5-10 år i SK
fra 3-12 år i EE
op til 15 år i IE
fra 3-15 år i LT
fra 8-17 år i LV.
Kun fire medlemsstater (BG, HR, EL og MT) har derudover fastsat bestemmelser om den
strafbare handling, som sammensværgelse inden for organiseret kriminalitet i forbindelse
med artikel 2, litra b), udgør. I henhold til den nationale lovgivning i MT afhænger straffen
af den strafbare handling, som aftalen er rettet mod. BG fastsætter maksimumsstrafferammen
til 6 år, HR op til 3 år. I EL straffes den strafbare handling, som deltagelse i organiseret
kriminalitet udgør, med mindst 6 måneders frihedsstraf (mindst 3 måneder, hvis den strafbare
handling er en mindre forseelse, der straffes med mindst 1 års frihedsstraf).
Det skal understreges, at de fleste medlemsstater går videre end deres grundlæggende
forpligtelser og fastsætter højere straffe for handlinger af særlig grov beskaffenhed, der ikke
er reguleret af rammeafgørelsen, i forbindelse med den vigtigste strafbare handling i artikel 2:
• afhængigt af personens rolle i en organiseret kriminel gruppe, f.eks. grundlægger,
beslutningstager eller leder af den kriminelle organisation (BE, BG, DE, HR, EE, EL,
IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, SI og ES)
• på grund af prædikatforbrydelsens grovhed (CZ, DE, FR, IT, PL, RO og ES)
• på grund af særlige forhold såsom anvendelse af særlige redskaber eller farlige
materialer (EL, IT, LT og PL)
• på grund af et stort antal personer, der deltager i en kriminel organisation (IT og MT).
2.1.4.2. Skærpende omstændigheder (artikel 3, stk. 2)
I henhold til artikel 3, stk. 2, bør medlemsstaterne sikre, at en prædikatforbrydelse, der begås
inden for rammerne af en kriminel organisation, kan betragtes som en skærpende
omstændighed i deres nationale systemer.
Alle medlemsstaters nationale systemer er generelt kendetegnet ved princippet om
individualiserede straffe og sanktioner, hvilket betyder, at den enkelte strafferetlige
sanktion eventuelt kan skærpes eller mildnes i forhold til individuelle omstændigheder,
der fastsættes i hvert enkelt tilfælde. Dette omfatter også det særlige tilfælde, hvor der
begås en strafbar handling inden for rammerne af en kriminel organisation.
Hvad angår særlige lovbestemmelser om skærpende omstændigheder, er der indkredset
følgende tilgange:
• Den nationale lovgivning i IE fastsætter, at forøvelse af en strafbar handling inden for
rammerne af en kriminel organisation som en skærpende omstændighed kun finder
anvendelse på strafbare handlinger over maksimumstrafferammen på 4 år, dvs. præcis
det minimumsomfang, der kræves i henhold til artikel 3, stk. 2.
• I SI finder skærpende omstændigheder anvendelse på strafbare handlinger, hvor
straffen er højere end strafferammen på tre års frihedsstraf.
• I den nationale lovgivning i seks medlemsstater (HR, CZ, FI, HU, LT og PL) er
forøvelsen af en strafbar handling inden for rammerne af en kriminel organisation en
8
generel skærpende omstændighed for alle strafbare handlinger (ikke kun grove
strafbare handlinger).
• 11 medlemsstater (AT, BE, BG, CY, DE, IT, LV, MT, PT, SK og ES) nævner
specifikt skærpende omstændigheder i deres nationale lovgivning i forbindelse med en
liste over de alvorligste prædikatforbrydelser, fordi de blev begået inden for rammerne
af en kriminel organisation. Det er ikke klart, om den pågældende liste omfatter alle
strafbare handlinger, der straffes med en frihedsberøvelse på mindst 4 år.
• Den nationale lovgivning i seks medlemsstater (EE, EL, FR, LU, NL og RO) nævner
ikke udtrykkeligt forøvelse af en strafbar handling inden for rammerne af en kriminel
organisation som en skærpende omstændighed.
2.1.4.3. Mulighed for nedsættelse af straffen eller fritagelse af lovovertræderen for straf
(artikel 4)
Trods den fakultative karakter af artikel 4 ("Hver medlemsstat kan …") har alle
medlemsstater fastsat bestemmelser om, på hvilke betingelser en person kan fritages for
strafferetligt ansvar eller straf eller få strafnedsættelse i forbindelse med de formildende
omstændigheder, der finder anvendelse på de strafbare handlinger, som er omhandlet i
artikel 2.
2.1.4.4. Sanktioner over for juridiske personer (artikel 6, stk. 1 og 2)
I henhold til artikel 6, stk. 1, bør en juridisk persons handlinger i henhold til artikel 5, stk. 1,
(tilfælde med ledende stilling baseret på beføjelser til at repræsentere den juridiske person,
beføjelser til at træffe beslutninger eller udøve kontrol) medføre bødestraf eller administrativt
pålagte bøder og kunne omfatte andre sanktioner såsom dem, der er anført i denne
bestemmelse. Med hensyn til artikel 5, stk. 2, som omhandler tilfælde med utilstrækkeligt
tilsyn eller utilstrækkelig kontrol, fastsætter artikel 6, stk. 2, kun forpligtelse til at pålægge
sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og har
afskrækkende virkning.
Alle medlemsstater (med undtagelse af CY, som ikke angiver nogen specifikke bøder i
forbindelse med juridiske personer) har fastsat bestemmelser om bødestraf eller
administrativt pålagte bøder i forbindelse med juridiske personers handlinger i
forbindelse med de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2.
Hvad angår de "andre fakultative sanktioner", herunder den ikkeudtømmende liste i artikel 6,
stk. 1, har alle medlemsstater undtagen fem (AT, DE, EE, FI og IE) også fastsat
bestemmelser om andre foranstaltninger end bøder:
a)
udelukkelse fra offentlige ydelser eller tilskud blev gennemført af
14 medlemsstater (HR, CZ, FR, EL, HU, IT, LU, LV, MT, PL, PT, RO, SI og
ES)
b)
midlertidigt eller varigt forbud mod at udøve kommerciel virksomhed blev
gennemført af 15 medlemsstater (BE, HR, CZ, FR, EL, HU, IT, LT, LV, MT,
PL, PT, RO, SI og ES)
c)
anbringelse under retsligt tilsyn blev gennemført af seks medlemsstater: (FR,
IT, MT, PT, RO og ES)
d)
likvidation efter retskendelse blev gennemført af 13 medlemsstater (BE, HR,
CZ, FR, HU, LT, LU, LV, MT, PT, RO, SI og ES)
9
e)
midlertidig eller permanent lukning af forretningssteder, der har været brugt
til at begå den strafbare handling blev gennemført af syv medlemsstater (BE,
FR, LT, MT, PT, RO og ES).
Desuden fastsætter 16 medlemsstater (BE, BG, HR, CZ, FR, HU, IT, LT, LV, LU, NL, PL,
PT, RO, SK og SI) foranstaltninger, der ikke er anført i artikel 6, stk. 1, og som navnlig
vedrører konfiskation og offentliggørelse af dommen.
2.1.5.
Jurisdiktion og koordination af retsforfølgningen (artikel 7)
Artikel 7 pålægger medlemsstaterne at sørge for, at deres jurisdiktion mindst omfatter de
tilfælde, hvor en strafbar handling som omhandlet i artikel 2 er begået.
Det første kriterium er obligatorisk og vedrører strafbare handlinger, som er begået helt eller
delvis på dens område, uanset hvor den kriminelle organisation er baseret eller udfører sin
kriminelle virksomhed. Alle medlemsstater overholder denne bestemmelse, der er udtryk
for det grundlæggende territorialprincip, som i de fleste tilfælde udvides til skibe og
fartøjer.
Det andet kriterium, som er jurisdiktion med hensyn til handlinger begået af deres
statsborgere i udlandet, er også gennemført i alle medlemsstaters lovgivning. Dette
opfylder samtidig for alle medlemsstater kravet i artikel 7, stk. 3, der pålægger
medlemsstaterne en forpligtelse til enten at fastlægge deres jurisdiktion for strafbare
handlinger, som deres egne statsborgere har begået i udlandet, eller at udlevere dem.
Det tredje kriterium vedrører handlinger begået til fordel for en juridisk person, som er
etableret på den pågældende medlemsstats område. Den nationale lovgivning i fire
medlemsstater (CZ, IE, IT og NL) indeholder en klar henvisning til denne bestemmelse.
Med hensyn til at begrænse jurisdiktionen for de to sidstnævnte situationer (artikel 7, stk. 1,
litra b) og c)) til særlige omstændigheder, som finder anvendelse, når de strafbare handlinger
er begået uden for deres område, har ingen medlemsstater anvendt en sådan tilgang.
Artikel 7, stk. 2, nævner forpligtelsen til samarbejde mellem medlemsstaterne i
grænseoverskridende sager (kompetencekonflikter). Alle medlemsstater har nationale
retsforskrifter vedrørende koordination af bekæmpelsen af grov grænseoverskridende
kriminalitet med mulighed for at få støtte fra Eurojust til at styrke koordinationen og
samarbejdet mellem de nationale myndigheder. Eurojusts opgave med at støtte
medlemsstaterne i denne henseende indgår også i det forslag til forordning om Den
Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust), som i øjeblikket er
genstand for forhandlinger 9.
2.1.6.
Intet krav om anmeldelse eller anklage fra ofre (artikel 8)
Rammeafgørelsens artikel 8 forpligter medlemsstaterne til at sikre, at undersøgelser og
retsforfølgning i forbindelse med strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 2, ikke
afhænger af, om et offer for den strafbare handling indgiver anmeldelse eller fremsætter
anklage, i det mindste ikke, hvis handlingen blev begået på medlemsstatens område.
Retsforfølgning ex officio i forbindelse med retsforfølgning af de strafbare handlinger,
der er omhandlet i artikel 2, er det princip, som anvendes i alle medlemsstater. Dette
9
COM (2013) 535 final.
10
hidrører enten direkte fra den nationale lovgivning eller er udledt af, at der i visse
medlemsstater ikke findes betingelser, der gør retsforfølgning afhængig af en sådan
anmeldelse eller anklage.
2.2.
Vurdering af de relevante nationale bestemmelser i medlemsstater, der ikke
baserer deres systemer på en selvstændig strafbar handling
2.2.1.
Danmarks gennemførelse af rammeafgørelsen
Dansk lovgivning indeholder ingen bestemmelser vedrørende en selvstændig strafbar
handling som omhandlet i artikel 2 eller de tilhørende definitioner i artikel 1.
DK kriminaliserer generelt ethvert forsøg på at begå strafbare handlinger og forskellige
former for deltagelse i disse strafbare handlinger, mens sanktionerne afhænger af bestemte
handlinger. Den almindelige skærpende omstændighed baseret på, at mere end en person, der
handler i forening, begår en strafbar handling, finder anvendelse på alle strafbare handlinger.
DK anvender vidtrækkende formildende omstændigheder på alle strafbare handlinger og har
et strafferetligt system, der er baseret på juridiske personers horisontale ansvar for alle
strafbare handlinger, med de relevante bøder. De almindelige bestemmelser om jurisdiktion
omfatter territorialprincippet og jurisdiktion for strafbare handlinger, der begås af danske
statsborgere i udlandet. Det er almindeligt i straffesager i DK, at der sker retsforfølgning ex
officio uden anmeldelse eller anklage fra ofre.
2.2.2.
Sveriges gennemførelse af rammeafgørelsen
Svensk lovgivning indeholder ingen bestemmelser vedrørende en selvstændig strafbar
handling som omhandlet i artikel 2.
SE kriminaliserer forberedende handlinger og i de fleste tilfælde forsøg på at begå en strafbar
handling i forbindelse med en liste over de strafbare handlinger, der anses for at være dem,
der typisk begås inden for rammerne af en kriminel organisation, og som samtidig begås med
gevinst for øje og straffes med en maksimumsfrihedsstraf på mindst 4 år. Straffen for
forberedende handlinger bør være lavere end den højeste straf og kan være lavere end den
laveste grænse, der finder anvendelse på den fuldbyrdede strafbare handling, som ikke kan
overstige to års fængsel (medmindre der er fastsat en frihedsstraf på mindst 8 år for den
fuldbyrdede strafbare handling). De nationale bestemmelser fastsætter, at de skærpende
omstændigheder baseret på, at der begås en strafbar handling i en kriminel organisation,
finder anvendelse på alle strafbare handlinger. Definitionen af organiseret kriminalitet finder
anvendelse på dette specifikke formål. Det svenske strafferetlige system er baseret på
juridiske personers horisontale ansvar for alle strafbare handlinger, med de relevante bøder og
yderligere sanktioner. De almindelige bestemmelser om jurisdiktion omfatter
territorialprincippet og jurisdiktion for strafbare handlinger, der begås af svenske statsborgere
i udlandet. De fleste strafbare handlinger retsforfølges ex officio uden anmeldelse eller
anklage fra ofrene.
3.
KONKLUSIONER OG NÆSTE SKRIDT
Undersøgelsen af medlemsstaternes gennemførelse af rammeafgørelsen viser, at der er en
række forskelle, som i vid udstrækning kan tilskrives forskelle i medlemsstaternes retlige
traditioner. Efter Kommissionens mening sikrer rammeafgørelsen ikke den nødvendige
indbyrdes minimumstilnærmelse, hvad angår ledelse af eller deltagelse i en kriminel
organisation på grundlag af en fælles definition af en sådan organisation. Kommissionen
11
finder, at rammeafgørelsen gør det muligt for medlemsstaterne ikke at indføre begrebet
kriminel organisation, men at fortsætte med at anvende den eksisterende strafferet ved at
anvende almindelige bestemmelser om deltagelse i og forberedelse af bestemte strafbare
handlinger. Dette kan skabe yderligere forskelle i den praktiske gennemførelse af
rammeafgørelsen.
De fleste medlemsstater, undtagen to, har fastsat bestemmelser vedrørende selvstændige
strafbare handlinger i forbindelse med deltagelse i en kriminel organisation, jf. artikel 2.
I alle medlemsstater, som har fastsat bestemmelser vedrørende selvstændige strafbare
handlinger, er deltagelse i en kriminel organisation (artikel 2, litra a)) omfattet, mens
bestemmelserne i nogle få desuden også omfatter den strafbare handling, som
sammensværgelse inden for organiseret kriminalitet (artikel 2, litra b)) udgør. Ingen
medlemsstater har valgt kun at kriminalisere den strafbare handling, som sammensværgelse
inden for organiseret kriminalitet udgør (artikel 2, litra b)).
Mange medlemsstaterne er gået videre end minimumskravene. Nogle af dem gør de
nationale bestemmelser bredere ved ikke at anvende alle elementer i definitionen af
organiseret kriminalitet, f.eks. nævner de ikke kriteriet om at opnå en fordel eller
anvendelsesområdet for prædikatforbrydelser. Derfor finder de nationale retsregler anvendelse
på en bredere vifte af strafbare handlinger, f.eks. også på strafbare handlinger, som ikke
nødvendigvis begås for at opnå en fordel (eller hvor det i det mindste ikke er nødvendigt at
bevise fordelen), eller tilfælde, hvor anvendelsesområdet udvides til at omfatte andre strafbare
handlinger end alvorlige strafbare handlinger. Ud over de strafbare handlinger, der er
omhandlet i artikel 2, har mange medlemsstater fastsat bestemmelser, som ikke er omfattet af
rammeafgørelsen, f.eks. om sideløbende strafbare handlinger rettet mod særlige typer
organiserede grupper, som defineres gennem deres mål eller modus operandi. Et andet
eksempel på nationale standarder, der går ud over rammeafgørelsen, er de grundlæggende
sanktionsniveauer, som er højere end fastsat i rammeafgørelsen, og i nogle tilfælde forhøjes
yderligere på grund af bestemte handlinger eller roller i organisationen. Det bør også
bemærkes, at de fakultative bestemmelser såsom formildende omstændigheder eller
sanktioner over for juridiske personer stort set er blevet gennemført.
Der er en række spørgsmål, som kan kræve yderligere præcisering, hvad angår en
korrekt gennemførelse af rammeafgørelsen. Disse spørgsmål vedrører hovedsageligt det
potentielt begrænsede anvendelsesområde for definitionen af en kriminel organisation og
spørgsmål vedrørende den korrekte gennemførelse af artikel 5 om juridiske personers ansvar.
I overensstemmelse med den europæiske dagsorden om sikkerhed, som kræver en bedre
anvendelse og gennemførelse af de eksisterende EU-retsforskrifter, vil Kommissionen
yde bistand til medlemsstaterne for at sikre en tilfredsstillende gennemførelse af
rammeafgørelsen. Kommissionen vil også fortsat overvåge de nationale
foranstaltningers overensstemmelse med EU-instrumentet. Ved vurderingen vil der også
blive taget hensyn til, om de påviste spørgsmål har indflydelse på, om rammeafgørelsen
gennemføres korrekt.
Kommissionen vil indlede bilaterale kontakter med de berørte medlemsstater og vil i
givet fald gøre brug af sine håndhævelsesbeføjelser i henhold til traktaterne.
Dette vil også bidrage til Kommissionens vurdering af, om det er nødvendigt og der er
mulighed for at revidere rammeafgørelsen.
12