1. No category

Kommunenes utgifter
i 2015 som vertskommuner
for statlige mottak for
asylsøkere
Rapport fra Beregningsutvalget desember 2016


Innhold
1 Sammendrag...............................................................................................................5
1.1 Oppdrag...................................................................................................................... 5
1.2 Kartleggingens resultat................................................................................................. 5
1.3 Tilrådninger................................................................................................................. 7
2 Innledning...................................................................................................................9
2.1 Mandat ....................................................................................................................... 9
2.2 Disponering av rapporten............................................................................................ 11
3 Metode og gjennomføring.........................................................................................12
3.1 Kartlagte utgifter og inntekter..................................................................................... 12
3.2 Andre datakilder......................................................................................................... 13
3.3 Spørreskjemaundersøkelse med systematisk veiledning av utvalgskommuner ................ 14
3.4 Web-basert spørreundersøkelse................................................................................... 15
3.5 Vurdering av metode og datakvalitet sammenliknet med tidligere undersøkelser............. 17
3.6 Er 2015 et representativt år?....................................................................................... 18
3.7 Kartlagte utgifter til mottak med enslige mindre­årige.................................................... 19
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet ............................20
4.1 Hovedfunn................................................................................................................. 20
4.2 Tilskudd til vertskommuner for statlige mottak............................................................. 21
4.3 Totale utgifter til lovpålagte tjenester som skal dekkes av vertskommunetilskuddet ........ 22
4.4 Utgifter til ulike tjenesteområder................................................................................. 24
4.5 Vertskommunetilskuddets dekningsgrad i 2015 og i 2016.............................................. 28
4.6 Kartlagte utgifter til mottaksplasser for enslige mindreårige asylsøkere........................... 30
4.7 Analyse av systematiske forskjeller ............................................................................. 31
5 Kartlagte utgifter som skal dekkes av barnehage­tilskudd for 4- og 5-åringer ........37
5.1 Barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer ......................................................................... 37
5.2 Utgifter til asylsøkerbarn i 4- og 5-årsalderen i 2015..................................................... 37
5.3 Barnehagetilskuddets dekningsgrad i 2015 .................................................................. 38
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere ...................................40
6.1 Hovedfunn................................................................................................................. 40
6.2 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl­søkere........................................................ 41
6.3 Utgifter til lovpålagte tjenester innenfor grunnskole i forbindelse med drift
av mottak i 2015............................................................................................................. 42
6.4 Grunnskoletilskuddets dekningsgrad............................................................................ 43
6.5 Analyse av systematiske forskjeller ............................................................................. 46
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?..................................................49
7.1 Vurdering av tilskuddets innretning.............................................................................. 49
7.2 Vertskommunetilskuddet............................................................................................. 50
7.3 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for vertskommunetilskuddet.......................... 59
7.4 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl­søkere........................................................ 60
7.5 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for grunnskoletilskuddet................................ 65
8 Andre tilrådninger.....................................................................................................66
Referanseliste...............................................................................................................67
Vedlegg..........................................................................................................................68

3

1 Sammendrag
1.1 Oppdrag
På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har
Beregningsutvalget foretatt en kartlegging av 15 kommuners utgifter som vertskom­
muner for ordinære statlige asylmottak i 2015. Kartleggingen omfattet ikke utgifter til
andre typer mottak, som eksempelvis transitt eller forsterkede mottak. Formålet med
denne kartleggingen er å dokumentere forholdet mellom kommunens faktiske utgifter
og verts­kommunetilskuddet, tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere og barne­
hagetilskudd for 4- og 5-åringer. Kartleggingen skal gi et sikrere grunnlag for å foreta
eventuelle justeringer i tilskuddordningene, med hensyn til både nivå og innretning.
1.2 Kartleggingens resultat
Vertskommunetilskuddet dekket 65 prosent av de gjennomsnittlige
lovpålagte utgiftene i 2015
Kartleggingen viser at de 15 utvalgskommunene hadde tilsammen 43,7 millioner kroner
i netto driftsutgifter til lovpålagte oppgaver innenfor helse, barnevern, tolk og admi­ni­
stra­sjon som følge av at de var vertskommuner for et asylmottak i 2015. Utbetalt grunntilskudd og plasstilskudd for beboere på ordinære mottak i utvalgskommunene var på
28,4 millioner kroner i 2015. Dette innebærer at tilskuddet dekket 65 prosent av netto­
utgiftene i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene. Helsetjenester utgjorde over halvparten av de samlede utgiftene; etterfulgt av 17 prosent utgifter til barnevern, 15 prosent
utgifter til tolk og 8 prosent administrasjonsutgifter.
I de 15 utvalgskommunene var det 2 844 ordinære mottaksplasser fordelt på 17 mottak i 2015. Samlede nettoutgifter delt på antall avtalte mottaksplasser gir en utgift på
kr. 15 300 per plass i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene.
I likhet med de to foregående kartleggingene fra Rambøll (2013) og Beregningsutvalget
(2008), viser kartleggingen av 2015 også betydelige forskjeller i hvor stor tilskuddets
underdekning er blant utvalgskommunene. Syv kommuner opplevde at tilskuddet dekket
fra 88 prosent til over 100 prosent av utgiftene, mens resultatet for tre utvalgskom­
muner var at tilskuddet dekket under halvparten av utgiftene. En viktig årsak til slik
­variasjon er knyttet til ulik fordeling av beboere med særskilte behov innenfor barnevern
1 Sammendrag
5
og helsetjenester. Dette funnet er i samsvar med de to foregående undersøkelsene til
Rambøll og Beregningsutvalget. På grunn av at det er forholdsvis få utgiftskrevende
brukere, vil det alltid oppstå slike forskjeller i ressursbruk mellom vertskommunene. Selv
om det er etablert enkelte tilskuddsordninger for brukere med ressurskrevende tjenester,
er ikke disse utformet slik at kommunene gis en tilstrekkelig utgiftsdekning. Dette gjelder både brukere innenfor helse- og omsorgstjenester og barnevernet. Innenfor helse
og omsorg handler det om at kommunens egenandel før det gis statlig refusjon var på
i overkant av 1 mill. kroner i 2015. Innenfor barnevern handler dette om at det kun gis
særskilt refusjon for enkelte plasseringstiltak. Kartleggingen viser at for barnevernet
utgjør utgifter til saksbehandling og hjelpetiltak i familien i underkant av 60 prosent av
utgiftene. Slike barnevernsutgifter gis det ikke særskilt tilskudd for.
En annen mulig årsak til utgiftvariasjon mellom kommunene at enkelte større kommuner
har opprettet en særskilt flyktninghelsetjeneste og/eller avsatt øremerkede årsverk til å
yte slike tjenester. Dette medførte høyere helseutgifter for kommunen, men gav samtidig større kapasitet til å håndtere tunge brukere. Dette må sees i sammenheng med at
UDI opplyser om at det er en skjevfordelingen av asylsøkere med tunge helseproblemer
mot storbyene og til mottak med nærhet til sykehus.
Vertskommunetilskuddet dekker 78 prosent av de gjennomsnittlige
lovpålagte utgiftene om kostnadsjusterte satser for 2016 legges til grunn.
Når vi skal vurdere om det bør foretas justeringer i det vertskommunale tilskuddet, er
det viktig å ta hensyn til at tilskuddssatsene ble betydelig justert for 2016.
For 2016 ble grunnsatsen endret fra 492 592 kroner til 608 252 kroner og satsen per
mottaksplass endret fra 7 560 kroner til 9 335 kroner.
Når vi korrigerer for denne oppjusteringen, øker tilskuddets dekningsgrad fra 65 % til
78 %. Det er en klar forbedring, men kommunenes egenandel er fortsatt på 22 % av
samlede utgifter.
Barnehagetilskuddet for 4–5 åringer dekket 82 prosent av de gjennomsnitt­
lige utgiftene
Utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter på 13,1 millioner kroner til barnehage
for 4- og 5-åringer i 2015. Samtidig var inntekter fra barnehagetilskuddet fra UDI på
10,7 millioner kroner til de samme kommunene. Resultatet av kartleggingen av 2015
viser dermed at barnehagetilskuddet i gjennomsnitt dekket 82 prosent av utvalgs­
kommunenes totale netto driftsutgifter.
Barnehagetilskuddet utgjør 122 254 kroner for en helårsplass, mens utgift per hel­
årsplass var på 157 800 kroner, inkludert utgifter til styrket tilbud til førskolebarn. Det
6
1 Sammendrag
vil si at i gjennomsnitt måtte utvalgskommunene dekke 35 546 kroner av de de totale
utgiftene per helårsplass i barnehagene.
Den laveste dekningsgraden for disse utgiftene var 37 prosent og den høyeste 100 prosent. For 6 av kommunene var dekningsgraden under 80 prosent.
Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere dekket i gjennomsnitt
62 prosent av utgiftene i de 15 kartleggingskommunene
De 15 utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere på 26,6 millioner kroner i 2015, og fikk utbetalt 16,4 millioner kroner i grunnskoletilskudd samme år. Tilskuddet dekket da i gjennomsnitt 61,8 prosent av utgiftene.
Resultatet underbygges av svarene på en supplerende web-baserte spørreundersøkelse,
som forteller oss at grunnskoletilskuddet i gjennomsnitt dekket 65,1 prosent av netto­
utgiftene for alle kommunene som inngikk i undersøkelsen.
I 2015 var tilskuddet kr. 81 350 per helårselev, mens gjennomsnittsutgift per helårselev
var på 131 700 kroner. I gjennomsnitt var det vesentlig høyere utgifter per elev i innføringsklasser, slik at de aller fleste kommunene i begge undersøkelsene hadde høyere
utgifter per asylsøkerelev enn per grunnskoleelev totalt.
Blant de 15 utvalgskommunene var den laveste dekningsgraden for dette tilskuddet
32 prosent og den høyeste 92 prosent. Blant de 40 kommunene som besvarte webunder­søkelsen var den laveste dekningsgraden 37 prosent og den høyeste 90 prosent.
1.3 Tilrådninger
Utvalget har vurdert vertskommunetilskuddet og tilskudd til opplæring av barn og unge
asylsøkere etter seks ulike kriterier.
Vurderingskriteriene er:
1. Treffsikkerhet (forskjell i utgiftsdekning for hver enkelt kommune)
2. Dekningsgrad (av de samlede utgiftene for kommunesektoren)
3. Provenyvirkning (statens samlede utgifter til tilskuddsordningene)
4. Objektivitet (ved at kommunene i liten grad selv kan påvirke tilskuddsutbetalingene)
5. Forutsigbarhet (i hver kommunes planlegging og budsjettering)
6. Administrasjonskostnader
1 Sammendrag
7
Vertskommunetilskuddet
Beregningsutvalgets tilrådning er at man bør videreføre dagens innretning på det verts­
kommunale tilskuddet med oppjusterte satser. Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde
vært økt til 829 000 kroner og tilskuddssats per avtalt plass til 11 000 kroner, ville kommunene samlet fått om lag full utgiftsdekning. For å finne frem til hva tilskuddet bør
være i 2018, bør disse beløpene bli justert med kommunal prisstigning fra 2015 til 2018.
Det foreslås videre at satsene prisjusteres årlig.
Denne løsningen gir om lag 100 prosent dekningsgrad for kommunene sett under ett,
og gir også større treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom kommunene
blir redusert. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten at statens utgifter
ville vært om lag 9 millioner kroner høyere i 2015. En videreføring av dagens innretning
på det vertskommunale tilskuddet gir kommunene samme forutsigbarhet som før og gir
ingen økning i statens administrative utgifter.
En svakhet med dette forslaget er at det fortsatt vil være stor variasjon i utgiftsdekning
mellom kommunene på grunn av skjevfordeling av brukere med ressurskrevende tjenester i barnevernet og helsesektoren. På lengre sikt bør man derfor utrede muligheten for
å justere dagens refusjonsordninger for å øke treffsikkerheten i tilskuddsordningen.
For helsetjenestene kan dette handle om lavere egenandel før det gis statlig refusjon.
For barnevernet kan det både handle om egenandel og om at alle tiltak i barnevernet
innlemmes i refusjonsordningen (både plasseringstiltak og tiltak i hjemmet). Utford­
ringen er å utforme en refusjonsordning som både sikrer høyest mulig treffsikkerhet, og
ikke innebærer for sterke insentiver for kommunene til å øke utgiftene.
Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere
For tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere anbefaler Beregningsutvalget at
tilskuddet utformes på samme måte som vertskommunetilskuddet, med en grunnsats og
en tilskuddssats per gjennomført undervisningsmåned pr elev.
Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde vært 320 000 kroner og tilskuddssats per undervisningsmåned på 10 800 kroner, ville kommunene samlet fått full utgiftsdekning. For å
finne frem til hva tilskuddet bør være i 2018, bør disse beløpene bli prisjustert. Det forslås videre at satsene prisjusteres årlig.
Denne løsningen gir også størst treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom
kommunene blir lavest mulig, samtidig som dekningsgraden for kommunene samlet ikke
overstiger 100 prosent. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten at statens utgifter ville vært om lag 10 millioner høyere i 2015. Innføring av en grunnsats gir
kommunene en større forutsigbarhet og ingen økning i statens administrative utgifter.
8
1 Sammendrag
2 Innledning
Mennesker som søker om beskyttelse i Norge har en lovfestet rett til et sted å bo mens
de venter på at søknaden deres blir behandlet. Asylmottak er et frivillig botilbud for asylsøkere og det finnes flere typer asylmottak1. Asylsøkere bor vanligvis i ordinære mottak
mens søknaden deres blir behandlet, mens de venter på å bli bosatt i en kommune
eller skal returneres. Kommunene har ansvar for å gi lovpålagte tjenester til beboerne i
ordinære asylmottak. For å sikre at beboerne får de tjenestene de har krav på, får verts­
kommunene et tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene som
kommunene har til de tjenester som de skal yte.
På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har
Beregningsutvalget foretatt en kartlegging av kommunenes utgifter som vertskommuner
for ordinære statlige asylmottak i 2015. Kartleggingen omfattet ikke utgifter til andre
typer mottak som eksempelvis transitt eller forsterkede mottak. Formålet med denne
kartleggingen er å dokumentere forholdet mellom kommunens faktiske utgifter (nettoutgifter) på den ene siden, og vertskommunetilskuddet, tilskudd til opplæring av barn
og unge asylsøkere og barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer på den andre siden. Dette
vil gi et sikrere grunnlag for å foreta eventuelle justeringer i tilskuddordningene, med
hensyn til både nivå og innretning. Nedenfor følger mandatet for Beregningsutvalgets
kartlegging av vertskommunenes utgifter i 2015.
2.1 Mandat
Det er kun de utgiftene som er ment dekket av vertskommunetilskuddet og kommunenes
utgifter til grunnskoleopplæring av barn og unge asylsøkere, som skal kartlegges. Refu­
sjoner og andre inntekter som kommunen mottar skal trekkes fra. Skjønnsmidler gitt
i 2015 trekkes imidlertid ikke fra. Hensikten er å kartlegge kommunenes utgifter som
vertskommuner for asylmottak i 2015.
Som følge av kapasiteten i Beregningsutvalget, og rammen for oppdraget kan følgende
holdes utenfor kartleggingen.
For vertskommunetilskuddet:
• Kommunenes utgifter til alternativ mottaksplassering foretatt av UDI.
• Kommunenes utgifter til tilrettelagte plasser.
• Kommunenes utgifter knyttet til omsorgssentre og beboere i disse (enslige mindre­
årige asylsøkere under 15 år).
1 Ulike typer mottak inkluderer transittmottak, ordinære mottak, mottak for enslige mindreårige,
forsterkede mottak og ventemottak. Les mer om ulike typer mottak på udi.no.
2 Innledning
9
For tilskudd til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge:
• Kommunenes utgifter knyttet til omsorgssentre og beboere i disse.
På bakgrunn av kartleggingen ønskes også en analyse av resultatene. Vi ønsker at
Beregnings­utvalget ser på og forsøker å besvare følgende problemstillinger:
• I hvilken grad dekker vertskommunetilskuddet, i gjennomsnitt, kommunenes lovpå­
lagte oppgaver innenfor helse og barnevern, utgifter til tolk og utgifter til administrasjon i forbindelse med drift av mottak?
• I hvilken grad dekker grunnskoletilskuddet, i gjennomsnitt, kommunens lovpålagte
oppgaver innenfor grunnskoleopplæringen til barn og unge bosatt i asylmottak?
• Dersom kommunene har utgifter utover tilskuddene på de spesifiserte områdene,
er det en systematisk variasjon i kommunenes utgifter som kan knyttes til målbare
forhold? Kan for eksempel variasjon i utgifter knyttes til kommunens størrelse, eventuelt andre generelle kjennetegn ved kommunen eller beboere? På hvilke områder
har kommunene eventuelt ekstra utgifter utover det som dekkes av de spesifiserte
til­skuddene?
• Hvordan bør det ordinære vertskommunetilskuddet innrettes for å få best mulig
utgiftsdekning?
• Hvordan bør grunnskoletilskuddet innrettes for å få best mulig utgiftsdekning?
Basert på dokumentasjon av faktiske utgifter, og en analyse av disse, ønsker vi
anbe­falinger om eventuelle endringer i ordningene, knyttet til den enkelte ordningen.
Anbe­falingene om eventuelle endringer i ordningene skal være best mulig i tråd med
ordningenes formål, og skal ta hensyn til at ordningene skal administreres på en
hen­sikts­messig og mest mulig kostnadseffektiv måte.
Sammensetning av arbeidsgruppen
Beregningsutvalget oppnevnte en arbeidsgruppe for å gjennomføre undersøkelsen
i l­øpet av høsten 2016. Gruppen har bestått av:
• Katarina Heradstveit, IMDi, leder
• Sigbjørn Iversen, Oslo Kommune
• Nina Gran, KS
• Kjartan N. Stokke, Fylkesmannen i Buskerud
• Anne Marit Ryen (IMDi), sekretær
Sekretariatet har fått bistand fra Jens Lunnan Hjort (IMDi), Eivind Hoffmann (tidl. UDI)
og Simen Pedersen (Vista Analyse).
10
2 Innledning
2.2 Disponering av rapporten
Innledningsvis presenteres metode og gjennomføring for kartleggingen av 2015 i
­kapittel 3. Deretter vises resultatene av kartleggingen av utgifter som skal dekkes av
vertskommune­tilskuddet i kapittel 4. Dette kapitlet gir en fremstilling av fordelingen av
utgifter på ulike tjenesteområder, samt i hvilken grad vertskommunetilskuddet dekker
kommunenes utgifter til lovpålagte oppgaver. Det vises en beregning av tilskuddets
deknings­grad både med satser for kartleggingsåret 2015 og med kostnadsjusterte satser
for 2016. Til slutt drøftes det om systematisk variasjon i kommunenes utgiftsnivå kan
knyttes til observer­bare forhold. I kapittel 5 presenteres resultatene av kartleggingen av
utgifter som skal dekkes av barnehagetilskuddet for 4- og 5-åringer, og i hvilken grad
dette tilskuddet dekker utgiftene. Funn fra kartleggingen av utgifter knyttet til opp­
læring av barn og unge asylsøkere vises i kapittel 6. Kapitlet inkluderer en fremstilling av
grunnskoletilskuddets dekningsgrad og en drøfting av om systematisk variasjon i kommunenes utgiftsnivå kan knyttes til observerbare forhold. Kapittel 7 drøfter styrker og
svakheter ved dagens innretning for både vertskommunetilskuddet og for grunn­skole­
tilskuddet. I tillegg presenteres ulike alternativer for innretningen av begge tilskuddene,
samt en tilrådning for å oppnå best mulig utgiftsdekning. Avslutningsvis presenteres
andre til­rådninger i kapittel 8.
2 Innledning
11
3 Metode og gjennomføring
I kartleggingen har det stått sentralt å samle inn data over kommunenes utgifter som
utløses av at kommunene er vert for asylmottak, siden disse dataene ikke samles inn
på en systematisk måte i KOSTRA2. Kartleggingen er avgrenset til vertskommuner med
kun helårsdrift av ordinære asylmottak i 2015. Dette har blitt gjort for å kunne beregne
kommunens utgifter til helårsdrift uavhengig av ekstraordinære utgifter til opprettelse
eller nedleggelse av et mottak.
Hoveddelen av datainnsamlingen ble gjort ved bruk av spørreskjema og systematisk veiledning av de 15 utvalgte kommunene. Denne dybdekartleggingen ble supplert med en
web-basert spørreundersøkelse til alle kommuner som ga grunnskoleopplæring til asylsøkere i 2015. Spørsmålene som ble stilt i de to undersøkelsene er dokumentert
i vedlegg 1 og 2.
Alle asylsøkere som oppholdt seg i ordinære asylmottak i de 15 utvalgskommunene i
perioden 1.1.2015 – 31.12.2015 er relevante for undersøkelsen. Kartleggingen gjelder
vertskommunale driftsutgifter og driftsinntekter i den perioden personene bodde i mottaket i 2015. Eventuelle utgifter som påløp etter de har flyttet ut fra mottaket, er ikke
medregnet.
3.1 Kartlagte utgifter og inntekter
Kartleggingen omfatter alle vertskommunale driftsutgifter og driftsinntekter som utvalgskommunene hadde til ordinære asylmottak i 2015. Videre i rapporten brukes begrepene
utgifter og inntekter synonymt med driftsutgifter og driftsinntekter. I kartleggingen
trekkes det fra eventuelle andre statstilskudd utenom vertskommunekompensasjonen,
refusjoner, salgs- og leieinntekter og andre inntekter på områder som inngår i under­
søkelsen.
Kartleggingen omfatter følgende delområder:
1. Utgifter som det ordinære vertskommunetilskuddet skal bidra til å dekke.
Dette inkluderer grunntilskudd og sats per ordinær mottaksplassplass.
2. Utgifter som barnehagetilskudd for 4- og 5 åringer skal bidra til å dekke.
2 KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og
måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. KOSTRA innhentes og bearbeides av S
­ tatistisk
Sentralbyrå.
12
3 Metode og gjennomføring
3. Utgifter som tilskudd til opplæring av unge asylsøkere og barn av asylsøkere skal
bidra til å dekke. Det er kun tilskuddet for unge asylsøkere og barn av asylsøkere bosatt i asylmottak som har inngått i kartleggingen, og ikke tilskudd for enslige mindreårige bosatt på omsorgssentre.
4. Dersom kommunene hadde hatt andre utgifter knyttet til det å være vertskommuner
for asylmottak, men som ikke er en del av de lovpålagte oppgavene, ble dette ført
opp i en egen del av skjemaet (del 3). Disse utgiftene er ikke tatt med i resultatet for
totale utgifter eller i vurderingen av i hvilken grad tilskuddet dekker vertskommunens
lovpålagte oppgaver
3.2 Andre datakilder
Som et supplement til de innsamlede dataene i kartleggingen har vi hentet inn data fra
en rekke kilder:
• UDI. Fra UDI har vi fått mottaksstatistikk (antall unike beboere, beboerdøgn, mottaksplasser og kjønns- og aldersfordeling blant beboere) og tilskuddsstatistikk (tilskuddsbeløp for vertskommunetilskudd, tilskudd til barnehageplasser og tilskudd til grunnskoleopplæring av barn og unge asylsøkere i mottak). Alle data er for 2015.
• Udir. Fra Utdanningsdirektoratet har vi mottatt statistikk for utbetalt tilskudd til grunnskoleopplæring for barn og unge vår og høst 2015. Tallene baserer seg på innrapporterte tall fra Fylkesmannsembetene.
• SSBs statistikkbank. Fra Statistikkbanken har vi hentet kommunenes innbyggertall per
1. januar 2015.
• KOSTRA. Fra KOSTRA har vi hentet ut netto driftsutgifter til grunnskole per helårs­elev
for regnskapsåret 2015. Vi har trukket fra utgifter til skoleskyss, mens utgifter
til skole­lokaler har inngått i utgiftsbegrepet.
• Grønt Hefte 20153. Fra Grønt hefte har vi hentet korrigerte frie inntekter og antall innvandrere i aldersgruppen 6-15 år for regnskapsåret 2015. Kommunenes frie inntekter
korrigert for utgiftsbehov er en indikator på kommunenes økonomiske handlefrihet.
3 Beregningsteknisk dokumentasjon (Grønt hefte) viser fordelingen av rammetilskuddet for den
enkelte kommune og fylkeskommune og legges frem som vedlegg til statsbudsjettet (Prop. 1 S) hvert
år.
3 Metode og gjennomføring
13
3.3 Spørreskjemaundersøkelse med systematisk
veiledning av utvalgskommuner
Utvelging av kommuner
Opplysninger fra UDI viser at det totalt var 38 kommuner med ordinære mottak i helårs­
drift i 2015, uten nyopprettede ordinære asylmottak, omsorgssenter eller transittmottak.
20 av de 38 kommunene ble invitert til å delta i undersøkelsen. 15 av de inviterte kommunene, som til sammen hadde utgifter til 17 mottak, deltok i undersøkelsen. Dette var
Fredrikstad, Ås, Skedsmo, Hamar, Drammen, Larvik, Kristiansand, Haugesund, Flora,
Jølster, Førde, Trondheim, Bodø, Vadsø og Salangen. Det tilsvarer 39,5 prosent av de
38 kommunene med ordinære mottak med helårsdrift.
De 20 kommunene som ble invitert til å delta i spørreskjemaundersøkelsen ble valgt ut
for å sikre representativitet med hensyn til:
• Geografisk beliggenhet: Utvalgskommunene skulle representere kommuner i alle fylker
med ordinære mottak i helårsdrift. Formålet med dette kriteriet var å fange opp mulige
geografiske kostnadsforskjeller.
• Kommunestørrelse: Utvalgskommunene skulle inkludere store, mellomstore og små
kommuner, målt etter innbyggertall. Formålet med dette kriteriet var å fange opp eventuelle stordriftsfordeler eller -ulemper som kommunaltjenesteytere til asylsøkerne.
• Størrelse på mottak: Utvalgskommunene skulle ha ordinære asylmottak av ulik størrelse
for å kunne vurdere om det er eventuelle stordriftsfordeler eller ulemper.
• Driftsoperatør: Utvalget skulle både inkludere kommuner som driver asylmottak selv
og kommuner som har privat drevne mottak. Formålet med dette kriteriet var å fange
opp kostnadsforskjeller mellom de to organiseringene.
Vurdering av utvalgskommunenes representativitet
De 15 kommunene som har deltatt i kartleggingen har en god spredning fra nord til sør i
landet, og bør være representative når det gjelder geografisk beliggenhet. Det er videre
en stor variasjon i kommunestørrelse, med små kommuner som Jølster og Salangen,
mellomstore kommuner som Flora og Ås, og større byer som Trondheim og Drammen.
4 av de 15 utvalgskommunene har kommunalt drevne mottak. Majoriteten av ordinære
asylmottak drives av private driftsoperatører. Vertskommuner med kommunalt drevne
mottak er derfor noe overrepresentert blant utvalgskommunene, sammenliknet med de
23 andre kommunene med helårsdrift4. Vertskommuner med kommunalt drevne mottak
er bevisst rekruttert til kartleggingen for å sikre nok observasjoner til å kunne vurdere
hvordan type driftsoperatør eventuelt påvirker utgiftsnivået i en vertskommune.
4 Opplysninger fra UDI viser det var totalt 38 kommuner med ordinære mottak i helårsdrift i 2015,
og ingen nye mottak som ble etablert i løpet av året.
14
3 Metode og gjennomføring
En svakhet ved utvalget er at kun to utvalgskommuner hadde mer enn ett asylmottak i
kommunen. Dette gir et svakt grunnlag for å si noe om hvordan flere mottak i kommunen påvirker forholdet mellom tilskudd og utgifter. Utvalgskommunene burde ikke avvike
nevneverdig fra de 23 andre kommunene med helårsdrift når det gjelder størrelse på
mottakene. Det er variasjon blant utvalgskommunene, med mottak av ulik størrelse. I
kommunen der det var færrest mottaksplasser var det 96 plasser på mottaket, mens det
i kommunen med det største antallet var 320 plasser.
Når det gjelder høye utgifter til enkeltpersoner innenfor barnevern og helsetjenester, er
det utvalgets vurdering at disse tilfellene ikke er overrepresentert blant de 15 utvalgskommunene.
Det er alltid vanskelig å gjøre generaliseringer når en undersøkelse omfatter få enheter.
Likevel er det ikke grunnlag for å hevde at de 15 utvalgskommunene samlet sett skiller
seg nevneverdig fra de 23 andre kommunene som var vertskommuner med helårsmottak i 2015.
Kartleggingsmetode
Kommunene ble først innkalt til et oppstartsmøte der fokus var på hvordan skjemaene var tenkt å skulle utfylles. På møtet fikk kommunene også mulighet til å komme
med synspunkter på utformingen av kartleggingen og spørreskjemaet. Etter møtet ble
spørre­skjemaet og skriftlig veiledning oppdatert og utsendt til kommunene for utfylling.
Spørreskjemaet og veiledning er tatt med som vedlegg til rapporten.
Deretter fikk kommunene besøk av representanter for Beregningsutvalget for en mer
grundig gjennomgang av skjemaene og utgiftene. Ved besøkene ble foreløpige resultater drøftet og kvalitetssikret. I veiledningen har Beregningsutvalget vært tydelige på at
kommunene så langt det lar seg gjøre skal identifisere de faktiske kostnadene, framfor
å benytte gjennomsnittsberegninger og beregnede innbyggerandeler til å komme frem
til utgiftene. Etter kommunebesøket foretok kommunene eventuelle endringer og sendte
deretter inn de endelige skjemaene.
Endelige utfylte skjemaer ble kontrollert og sammenstilt i arbeidsgruppen. I de tilfeller
hvor det var uklarheter ble oppfølgingsspørsmål sendt til og besvart av utvalgskommunene.
3.4 Web-basert spørreundersøkelse
Den overnevnte spørreundersøkelsen ble supplert med en web-basert undersøkelse
sendt til alle kommuner som ga grunnskoleopplæring til asylsøkere i 2015. Dersom kom-
3 Metode og gjennomføring
15
munene kun ga opplæring til enslige mindreårige asylsøkere i omsorgssenter, har vi sett
bort fra disse. Undersøkelsen stilte ikke krav til helårsdrift eller fravær av transittmottak,
i og med at slike forhold er av mindre betydning for utgifter til grunnskole. Formålet
med den web-baserte undersøkelsen var å få et bredere datagrunnlag som kunne fange
opp systematiske forskjeller i utgiftene.
Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 73 kommuner5, hvorav 40 kommuner deltok. Det
innebærer en svarrespons på 56,3 prosent. Undersøkelsen ble først lansert til registrerte
GSI-kontakter6 for 2014 i kommunene den 27. oktober 2016. Basert på lav svarrespons,
valgte vi å relansere til rådmenn i kommunene som ikke hadde svart. Relanseringen ble
gjennomført den 7. november 2016. Spørreundersøkelsen ble avsluttet den 18. november 2016. Deretter ble de innmeldte svarene gjennomgått og kvalitetssikret. I de tilfeller
hvor oppgitte svar virket usannsynlige ringte vi respondenten, fant forklaringer på av­
vikene og justerte innmeldte tall hvis det var grunnlag for det.
Vurdering av datakvalitet og representativitet for den web-baserte
spørreundersøkelsen
Arbeidsgruppen har vurdert at utgifter til grunnskole stort sett er mer oversiktlige og
ensartede, og derfor egner seg bedre til en web-basert undersøkelse enn andre rele­
vante utgiftsposter. Det er et større behov for veiledning og oppfølging innenfor de
utgiftsområdene som vertskommunetilskuddet skal dekke. Fordi kommunene søker
om tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere for hver enkelt elev, har de som
­regel god oversikt over antall elever og undervisningsmåneder. I tillegg er utgiftene for
grunnskole ført på et begrenset antall KOSTRA-funksjoner og er derfor enklere å hente
ut av regnskapet. Til sammenlikning regnkapsføres utgifter til helsetjenester og admi­
nistrasjon på en rekke ulike KOSTRA-funksjoner, og kommuner har i mindre grad oversikt i sine fagsystemer over hvilke brukere av tjenestene som er asylsøkere.
Selv om dataene ble kvalitetssikret gjennom telefonsamtaler, fikk ikke kommunene i den
web-baserte spørreundersøkelsen like god veiledning og oppfølging som de 15 utvalgskommunene. Tallene fra den ordinære kartleggingen ansees derfor som de mest pålitelige. Samtidig har den web-baserte undersøkelsen gitt et bredere grunnlag til å kunne
studere variasjon i utgifter. Utvalgets vurdering er at det er en god spredning blant
kommuner som har svart når det gjelder både geografisk beliggenhet og innbyggertall.
Det er utvalgets vurdering at de 40 kommunene som har svart på web-undersøkelsen
samlet sett ikke skiller seg vesentlig fra de 33 andre kommunene som ikke svarte på
undersøkelsen.
5 Basert på informasjon gitt av UDI og Udir for relevante kommuner for 2015.
6 Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) er et system for registrering av opplysninger om
grunnskolen i Norge. Kontaktpersoner i hver kommune har ansvar for rapportere data inn til GSI.
16
3 Metode og gjennomføring
3.5 Vurdering av metode og datakvalitet sammenliknet med tidligere undersøkelser
De to foregående kartleggingene av kommunenes utgifter som vertskommuner for
­ordinære statlige asylmottak ble gjennomført av Rambøll for 20117 og av Beregnings­
utvalget for 20068. Før dette var det gjennomført en kartlegging av SSB9 for 2004 og en
mindre undersøkelse fra KS for 200610, men vi begrenser her gjennomgangen til å omfatte de to førstnevnte kartleggingene.
Som et bakteppe for denne kartleggingen er det interessant å sammenligne de meto­
diske tilnærmingene i de foregående kartleggingene. I Beregningsutvalgets kartlegging
av vertskommunale utgifter i 2006 ble 11 utvalgskommuner fulgt tett opp med veiledning og kvalitetssikring av data, mens ytterligere 25 kommuner deltok i en postal
spørre­undersøkelse. Rambølls kartlegging av utgifter i 2011 kombinerte dybdestudier
i 16 utvalgskommuner med en web-basert spørreundersøkelse blant 25 kommuner. I
begge disse tidligere kartleggingene ble resultatet lavere rapporterte utgifter i gruppen
av kommuner som fylte ut spørreskjema uten oppfølging, enn i kommuner som fikk veiledning. Beregningsutvalget opplevde i 2006 at det var gjennomgående best data­kvalitet
i de 11 kommunene som fikk grundig oppfølging. Årsaken til dette kan være at det er
en krevende oppgave å koordinere innsamling av alle relevante utgifter innenfor de
ulike tjenesteområder i kommunen: helsetjenester, barnevern, tolk, administrasjon og
barne­hage. Det kan være tildels store forskjeller i hvordan tilbudet er organisert i kom­
munene, og dermed i hvordan tallene er registrert i KOSTRA-bokføringen. Erfa­ringen
tilsier at kommunene må ha veiledning for å finne de utgiftene som er ført på andre
funk­sjoner enn de som konkret etterspørres. Dette arbeidet er tidkrevende og krever en
god kommunika­sjon med kommunen.
Erfaringer fra tidligere kartlegginger har bidratt til at utvalget har lagt hovedvekt på
dybde­studier av de 15 utvalgte kommunene som var med i kartleggingen for 2015.
Samtidig er utvalget klar over problemene ved å analysere systematiske forskjeller
­basert på få observasjoner.
7 Rambøll (2013): Evaluering av tilskudd til kommuner med asylmottak
8 Beregningsutvalget (2008): Kommunenes utgifter i 2006 som vertskommune for statlige mottak
for asyl­søkere
9 Buskoven, N.K., SSB (2005), Vertskommunekompensasjonen – kartlegging av kommunenes
kostnader til asylmottak.
10 Beregningsutvalget (2008): Kommunenes utgifter i 2006 som vertskommune for statlige mottak
for asyl­søkere
3 Metode og gjennomføring
17
Det er store likheter i utforming av de spørsmålene som ble brukt i spørreskjemaene og
i metode for utgiftsberegning ved disse tre kartleggingene. Denne rapporten sammenligner derfor resultat og konklusjoner fra de to foregående rapportene med resultater fra
kartleggingen av 2015.
3.6 Er 2015 et representativt år?
Antall asylankomster er vanskelig å forutsi. Det gjør planleggingen av vertskommunenes
oppgaver utfordrende. Man må ha en viss kapasitet tilgjengelig, men det er vanskelig å
vite noe om behovet gjennom et år.
Den spesielt store økningen i antallet asylsøkere til Norge i siste halvår 2015 førte til
økt press på norske asylmottak og vertskommunene. Ved slutten av 2015 bodde 30 183
personer i norske mottak, og dette var mer enn dobbelt så mange personer som ved
utgangen av 2014. For å få til denne kapasitetsøkningen ble nye mottak opprettet samtidig som kapasiteten i eksisterende mottak ble utvidet mange steder. Dette betyr at
2015 ikke var et normalår for norske vertskommuner for asylmottak.
Det er forsøkt å ta høyde for at 2015 var et år med spesielt høye asylankomster ved at
kartleggingen kun ser på ordinære mottak med helårsdrift. Ekstraordinære vertskommunale utgifter knyttet til opprettelse av nye mottak er ikke med i denne kartleggingen,
kun vertskommunenes utgifter knyttet til den ordinære helårsdriften av mottak. I 10 av
de 15 kommunene skjedde det i løpet av 2015 også en kapasitetsøkning i antall plasser på eksisterende mottak, etter avtale med UDI. Enkelte kommuner i utvalget meldte
at de først i 2016 økte stillingsprosentene for helsesøster eller sykepleier som arbeidet
mot asylmottaket, på grunn av flere beboere i mottaket og derved økt behov for deres
­tjenester.
Vertskommunene får betalt tilskudd per avtalt plass og ikke per beboer på mottaket. De
høye ankomstene av asylsøkere gav en spesielt høy kapasitetsutnyttelse på mottakene
i 2015. I de 15 utvalgskommunene var det i gjennomsnitt en kapasitetsutnyttelse på
86 prosent av plassene i 2015. Dette kan påvirke kartleggingens resultater, ved at det
i 2015 var mindre forskjell i utgifter per avtalt plass og utgifter per plass disponert av
en beboer, enn det som tidligere har vært normalt. Selv om det generelt er et krav til
UDI om at kapasitetsutnyttelsen skal være minst 85 prosent, vil kapasiteten variere noe
siden det tar noe tid å bygge kapasiteten ned eller opp når antall asylsøkere og/eller
antallet som flytter fra mottaket for bosetting eller retur varierer. Kartleggingen av 2015
viser altså vertskommunenes utgifter i en situasjon hvor asylmottak hadde nært fullt
belegg av beboere.
18
3 Metode og gjennomføring
3.7 Kartlagte utgifter til mottak med enslige
mindre­årige
Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får tilbud om å bo i egne mottak
eller avdelinger som er tilpasset behovene deres. Disse mottakene er døgnbemannede,
og er som regel mindre enn andre mottak. Det utbetales en egen tilskuddssats fra UDI
for plasser for enslige mindreårige. Denne satsen er høyere enn satsen for en ordinær
mottaksplass.
Av de 15 utvalgskommunene som takket ja til å være med i kartleggingen var det
kun Salangen og Jølster som hadde mottak med plasser for enslige mindreårige. Kart­
leggingen inneholder altså et svært begrenset datagrunnlag for å vurdere utgifter
­knyttet til mottak for enslige mindreårige. I kapittel 4 rapporteres resultatene for plasser
for enslige mindreårige derfor kun kort, uten at det gjøres dypere analyser.
3 Metode og gjennomføring
19
4 Kartlagte utgifter som skal
dekkes av vertskommune­
tilskuddet
I dette kapittelet gjennomgås resultatet av kartleggingen som gjelder utgifter som skal
dekkes av vertskommunetilskuddet. Utgiftene rapportert her inkluderer kun de lovpålagte tjenesteområdene som vertskommunekompensasjonen er ment å dekke; det vil si
helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon.
Innledningsvis oppsummeres hovedfunnene, deretter presenteres tilskuddsordningen for
vertskommuner for asylmottak og refusjonsordning for utgifter i barnevernet. Videre gis
det en fremstilling av fordelingen av utgifter på de ulike tjenesteområder, samt i h
­ vilken
grad vertskommunetilskuddet dekker kommunenes utgifter til lovpålagte oppgaver. I
2016 ble satsene for vertskommunetilskuddet økt med 23,4 prosent. Derfor vises en
beregning av tilskuddets dekningsgrad både med satser for kartleggingsåret 2015 og
med kostnadsjusterte nye satser for 2016. Til slutt drøftes det om systematisk variasjon
i kommunenes utgiftsnivå kan knyttes til noen observerbare forhold.
4.1 Hovedfunn
Kartleggingen viser at de 15 utvalgskommunene hadde tilsammen 43,7 millioner kroner i
netto driftsutgifter i 2015 som skulle dekkes av det vertskommunale tilskuddet. Utbetalt
grunntilskudd og plasstilskudd for beboere på ordinære mottak i utvalgskommunene
var på 28,4 millioner kroner i 2015. Deles samlet utbetalt tilskudd på samlet nettoutgift,
viser dette at tilskuddet dekker 65 prosent av nettoutgiftene i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene. Medianverdien blant utvalgskommunene påvirkes i mindre grad av
ekstremverdier og viser at tilskuddet dekket 76 prosent av utgiftene. De to foregående
kartleggingene gjennomført av Beregningsutvalget for 2006 og Rambøll for 2011 viste
en underdekning som var større11, se tabell 4.1.
I likhet med de to foregående kartleggingene viser kartleggingen av 2015 store forskjeller
i tilskuddets grad av underdekning blant utvalgskommunene. Syv kommuner opplevde at
tilskuddet dekket fra 88 prosent til over 100 prosent av utgiftene, mens resultatet for tre
utvalgskommuner var at tilskuddet dekket under halvparten av utgiftene.
11 Beregningsutvalget og Rambøll viste ikke i sin rapport en dekningsgrad oppgitt i prosent. Her er dekningsgrad beregnet etter avrundede tall for utbetalt tilskudd og totale utgifter oppgitt i begge rapporter.
20
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
Tabell 4.1 Forhold mellom utgifter og tilskudd. Resultatet for kartleggingene av
2015, 2011 og 2006.
Beregningsutvalget
Rambøll
(2016):
(2013):
(2008):
Vertskommunenes
Vertskommunenes
Vertskommunenes
utgifter i 2015
utgifter i 2011
utgifter i 2006
65 %
61 %
45 %
Beregningsutvalget
Dekningsgrad
(Tilskudd delt på utgift)
4.2 Tilskudd til vertskommuner for statlige mottak
Vertskommuner for statlige mottak for asylsøkere mottar altså et vertskommunetilskudd
fra staten for å yte lovpålagte tjenester for beboere i mottak. Vertskommunetilskuddet
skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter til helsetjenester, barnevern, tolke­
tjenester og administrasjon. Tilskuddet som administreres av UDI består av en grunnsats per kommune og en sats per ordinære mottaksplass, se tabell 4.2 for satser for
2015. Grunnsatsen utbetales uavhengig av antall mottak som er etablert i kommunen.
I 2016 ble både vertskommunetilskuddets grunnsats og sats per ordinær mottaksplass
justert opp med 23,4 prosent, se tabell 4.2.
Refusjonsordninger for utgifter til barnevernsvernstiltak
Asylsøkerbarn har rett til å motta tjenester og tiltak etter lov om barneverntjenester. Det
ordinære vertskommunetilskuddet skal dekke utgifter til barnevern, men i tillegg kan
kommuner få dekket barnevernsutgifter gjennom en refusjonsordning administrert av
Bufetat. Denne refusjonsordningen gjelder for enslige mindreårige asylsøkere, samt ved
tilfeller av omsorgsovertakelse for barn i asylmottak som oppholder seg i Norge sammen
med sine foreldre eller andre med foreldreansvar12. Kommunen kan søke om refusjon
dersom utgiftene overstiger en fastsatt egenandel, se tabell 4.2 for satser for 2015.
Vertskommuner som blir påført særlig høye kostnader til barnevern i forbindelse med
plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernlovens kapittel 4 kan søke om et særtilskudd som administreres av UDI. Dette særtilskuddet utbetales bare dersom kostnadene
ikke kan dekkes av andre offentlige refusjonsordninger. Ordningen gjelder kun ekstra­
ordinære utgifter i forbindelse med plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernloven
og ikke ved hjelpetiltak i familien.
12 For å bli inkludert i refusjonsordningen må barnevernstiltak for asylsøkerbarn være hjemlet
i Barneverns­loven § 4-8 annet og tredje ledd, samt § 4-12 og gjelde omsorgsovertakelse.
Barnevernstiltak for enslige mindre­årige asylsøkere er hjemlet i Barnevernsloven § 4-4.
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
21
Tabell 4.2 Oversikt over tilskuddordninger som skal dekke vertskommunens lovpålagte oppgaver. Satser for 2015 og 2016.
Tilskudd
Satser 2015
Sats 2016
Kr 492 592
Kr 608 252
Kr 7 560
Kr 9 335
Kr 25 180
Kr 25 910
Kr 12 590
Kr 12 955
Kr 16 600
Kr 17 100
Grunnsats (per kommune per år). Administreres av UDI
Sats per ordinær mottaksplassplass (per. plass pr. år)
Administreres av UDI
Særtilskudd til vertskommuner ved særlig høye utgifter knyttet til
omsorgsovertakelse – medfølgende barn (per person per måned)
Administreres av UDI
Særtilskudd til vertskommuner ved særlig høye utgifter knyttet
til omsorgsovertakelse – enslige mindreårige asylsøkere
(per person per måned)
Administreres av UDI
Egenandel ved refusjon for kommunale utgifter til barneverntiltak
- enslige mindreårige asylsøkere og omsorgsovertagelse for medfølgende barn (per person per måned).
Administreres av Bufetat
4.3 Totale utgifter til lovpålagte tjenester som skal
dekkes av vertskommunetilskuddet
Totale utgifter
Samlet sett hadde de 15 utvalgskommunene 43,7 millioner kroner i netto driftsutgifter
som skulle dekkes av det vertskommunale tilskuddet. Dette er kommunenes nettodriftsutgifter innenfor de lovpålagte tjenesteområder knyttet til tilskuddsordningen. Til sammenligning var det vertskommunale tilskuddet til utvalgskommunene på 28,4 millioner
kroner. Figur 4.1 viser utgiftsfordelingen mellom tjenesteområdene. Helsetjenester
utgjorde over halvparten av utgiftene som vertskommunetilskuddet skal dekke i utvalgskommunene; etterfulgt av barnevern (17 prosent) tolk (15 prosent) og administrasjon
(8 prosent). Tilsvarende fant Rambøll i 2011 at helsetjenestene utgjorde 57 prosent av
vertskommunenes totalutgifter (Rambøll 2013), mens Beregningsutvalget fant i 2006 at
helseutgiftene tilsvarte 55 prosent av totalutgifter (Beregningsutvalget 2008).
22
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
Figur 4.1 Utgiftsfordeling innenfor tjenesteområder som skal dekkes av verts­
kommune­tilskuddet. Totale utgifter er 43,7 millioner. 2015. Prosent.
Utgiftsfordeling totale utgifter
8%
Helsetjenester
15 %
Barnevern
Tolketjenester
Administrasjon
17 %
60 %
Totale utgifter per plass
I de 15 utvalgskommunene var det 2 844 ordinære mottaksplasser fordelt på 17 mottak i 2015. Antallet avtalte plasser tilsvarer den kapasiteten som har blitt avtalt mellom
UDI og driftsoperatør13. Det vil i perioder være mottaksplasser som ikke er disponert av
beboere, men som står ubenyttet. Antallet plasser disponert av beboere på mottakene i
utvalgskommunene var 2 476 i 201514. Deles antall disponerte plasser på antall avtalte
plasser gir dette i gjennomsnitt en kapasitetsutnyttelse på 86 prosent. I tabell 4.3 presenteres gjennomsnittlige totale utgifter både per avtalt plass og per disponert plass for
utvalgskommunene i 2015.
Totale utgifter delt på 2 844 avtalte plasser gir i gjennomsnitt en utgift på 15 300 kroner
per avtalt plass. Utgift per avtalt plass er interessant fordi det viser hvor mye utgifter
kommunen har hatt sett i forhold til kapasiteten. Deler av vertskommunetilskuddet ut­
betales etter antall avtalte plasser og ikke per beboer.
Ettersom det i perioder vil ha vært ledige mottaksplasser som ikke er disponert av be­
boere, er det viktig å se på utgiftene opp imot de plassene som faktisk ble benyttet.
13 Antall plasser er her beregnet ved å dele plasstilskudd fra UDI utbetalt til utvalgskommunene på
sats per plass for 2015.
14 Antall disponerte plasser er beregnet ut fra tall over beboerdøgn fra UDI. For å komme frem til
størrelsen er beboerdøgn i 2015 for utvalgskommunene delt på 365 dager.
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
23
Totale utgifter delt på 2 476 disponerte mottaksplasser gir i gjennomsnitt en utgift på
17 600 kroner per disponert plass. Dette viser hva en beboer faktisk kostet kommunene
i gjennomsnitt. Utgift per disponert plass vil være høyere enn utgift per mottaksplass,
siden det naturlig nok ikke vil være full kapasitetsutnyttelse hele året.
Tabell 4.3 Totale utgifter per beboer og per plass. Resultatet for kartleggingene av
2015 og 2011. Avrundet.
Beregningsutvalget
Utgift per avtalt plass
Rambøll
(2016):
(2013):
Vertskommunenes
Vertskommunenes
Endring
Endring
utgifter i 2015
utgifter i 2011
i kroner
i prosent
15 300
13 400
1 800
13,4
17 600
15 200
2 400
15,7
Utgift per disponert
plass
Tabell 4.3 sammenligner resultatene fra Rambølls kartlegging for 201115 med resultatene
for 2015. Fra 2011 til 2015 har det vært en nominell økning på 1 833 kroner eller 13,4
prosent i utgifter per avtalt plass. Når det tas hensyn til den generelle kostnadsveksten
for kommunale tjenester på 13,7 prosent16 fra 2011 til 2015, gir dette en liten realnedgang på 0,3 prosent. For utgift per disponert plass var det en nominell økning på 2 400
kroner eller 15,7 prosent fra 2011-kartleggingen til 2015-kartleggingen. Med en kostnadsvekst på 13,7 prosent i perioden gir dette en realoppgang på to prosent.
4.4 Utgifter til ulike tjenesteområder
I dette avsnittet presenteres resultatet av kartleggingen innenfor de ulike utgiftsområdene som vertskommunetilskuddet skal bidra til å dekke; helse, barnevern, administrasjon
og tolk. Som for alle andre områder i kartleggingen ble øremerkede statstilskudd, refusjoner (for eksempel fra Helfo) og andre inntekter trukket fra utgiftene.
15 Tabellen viser ikke resultatet av Beregningsutvalgets kartlegging i 2006 fordi beregningsmåten for
utgifter ikke var sammenlignbar.
16 Kommunal deflator for årene 2011 til 2015 beregnet av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og
fylkeskommunal økonomi.
24
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
Utgifter til helse
Totale utgifter til helse var 26,1 millioner kroner i utvalgskommunene i 2015. Figur 4.2
viser hvordan kommunenes helseutgifter var fordelt innenfor ulike områder. Undersøkelsen var basert på hvordan utgifter ble rapportert i KOSTRA17. Organisering av helsetilbudet og utgiftsføring på ulike KOSTRA-funksjoner varierte noe blant utvalgskommunene.
Figur 4.2 Totale helseutgifter på 26,1 millioner kroner for utvalgskommunene fordelt
på tjenesteområder. Prosent.
Forebygging, helsestasjons- og
skolehelsetjenesten (232)
Annet forebyggende helsearbeid (233)
4% 6%
4%
30 %
Diagnose, behandlig, re-/habilitering (241)
Helse og omorgstjenester i institusjon (253)
Helse- og omsorgstjenester til
hjemmeboende (254)
Andre kommunale helseutgifter
26 %
30 %
Forebygging, helsestasjon og skolehelsetjeneste (KOSTRA 232) utgjorde 30 prosent av
de samlede helserelaterte nettoutgiftene for de 15 kommunene. Målgruppen for denne
KOSTRA-funksjonen er gravide, unge 0-20 år og deres foreldre/foresatte. Flere utvalgskommuner har avsatt en fast stillingsprosent til helsesøster og jordmor for arbeidet med
asylsøkere.
Utgifter til forebyggende helsearbeid (KOSTRA 233) utgjorde også 30 prosent av de
totale utgifter til helse. Hovedsakelig er dette kommunenes utgifter til smittevern, tuberkulosekontroll, vaksinasjon og forebyggende informasjonsarbeid.
Funksjonen hvor kommunene hadde tredje høyest utgifter på 26 prosent, er Diagnose,
behandling, re/habilitering (KOSTRA 241). Dette inkluderer utgifter til legevakt, kommunalt legekontor og psykisk helsearbeid. Blant utvalgskommunene var det stor variasjon
17 KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer
og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. KOSTRA innhentes og bearbeides av
Statistisk Sentralbyrå.
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
25
i hvor mye utgifter som ble ført på denne funksjonen. Noe av variasjonen kan knyttes
til hvor mange stillinger eller hvor stor stillingsprosent for kommunalt ansatte leger som
arbeidet med asylsøkere. Årsaker til at kommuner har kommunalt ansatte leger for asylsøkere kan være manglende ledig kapasitet blant private fastleger i mindre kommuner,
eller fordi kommuner får flere beboere på mottaket med særlig utfordrende helsesituasjoner.
Helse- og omsorgstjenester til personer i institusjon og hjemmeboende (KOSTRA 253
og 254) gis sjelden til asylsøkere. Kommuner med utgifter på disse områdene hadde
dette fordi det var beboere på mottaket som hadde særskilte behov for helsetjenester.
Om kommuner har utgifter til asylsøkere på disse funksjonene kjenner de som oftest
de konkrete netto driftsutgiftene til helsetiltakene. Utgifter til asylsøkere på institusjon
eller hjemmeboende var tilsammen 8 prosent av helseutgiftene til utvalgskommunene
­samlet, men det var en stor forskjell i utgiftsnivå mellom kommunene.
Utgifter til barnevern
I henhold til Lov om barnevernstjenester og Lov om vergemål er det kommunens ansvar
å yte tjenester og tiltak til alle som oppholder seg i kommunen. Ansvaret omfatter dermed også barn og barnefamilier i asylmottak.
Figur 4.3 Totale barnevernsutgifter på 7,2 millioner for utvalgskommunene fordelt på
tjenesteområder. Prosent.
Fordeling av utgifter innenfor barnevern
Barneverntjeneste, saksbehandling
(KOSTRA 244)
Barnevernstiltak når barn ikke er plassert
av barnevernet (KOSTRA 251)
34 %
43 %
Barnevernstiltak når barn er plassert av
barnevernet (KOSTRA 252)
23 %
26
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
Utgifter til barnevern utgjorde totalt 7,2 millioner for utvalgskommunene. Det var spesielt stor variasjon i utgiftsnivå på dette området. 43 prosent av utvalgskommunenes
utgifter var til barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet (KOSTRA 252). Utgifter til denne typen tiltak kan kvalifisere til refusjon fra Bufetat eller UDIs «Særtilskudd
til vertskommuner ved særlig høye utgifter knyttet til omsorgsovertakelse». Kommunen
vil da ha utgifter til egenandel etter refusjon, eller til områder som Bufetat refusjonsordning ikke dekker18.
Kartleggingen viste at kommunene i tillegg hadde høye utgifter til saksbehandling og
hjelpetiltak i familien for asylsøkerbarn, som ikke ble dekket av det særskilte tilskuddet
fra UDI eller refusjon fra Bufetat. Under dagens tilskuddsordning er det vertskommune­
tilskuddet som skal dekke disse utgiftene. Til sammen utgjorde utgifter til saksbehandling (KOSTRA 244) og barnevernstiltak når barn ikke er plassert av barnevernet
(KOSTRA 251), 57 prosent av kartlagte utgifter til barnevern. Saksbehandling og undersøkelser gjort av barnevernet for asylsøkerbarn og familier innebærer ofte bruk av tolk
og kan være tidkrevende.
Utgifter til tolk
I forbindelse med lovpålagte oppgaver har kommunene også ansvar for å gi asylsøkere
reell mulighet til å benytte seg av tjenestene ved å gi dem kvalifisert tolkehjelp.
Utvalgskommunene har oppgitt utgifter til tolk på 6,6 millioner kroner. I flertallet av
utvalgskommuner ble tolkeutgiftene ført samlet i skjema og inngår i denne summen. I
to utvalgskommuner var tolkeutgiftene ført på den aktuelle KOSTRA-funksjonen til den
tjenesten som hadde benyttet tolketjenesten. Disse tolkeutgiftene vil da være inkludert i
de aktuelle utgiftsområdene i kartleggingen, hovedsakelig innenfor helse.
Utgifter til administrasjon
Utvalgskommunene hadde ført opp totalt 3,7 millioner kroner i utgifter til administrasjon
i forbindelse med vertskommunale oppgaver. Dette kan for eksempel være beregnede
utgifter knyttet til kommunens samarbeidsmøter med mottaket, og administrasjon/koordinering av de tjenestene som kommunen yter beboerne på mottaket.
Andre utgifter
I den grad kommunene hadde vertskommunale utgifter på andre tjenesteområder, utenom tolk, helse, administrasjon og barnevern, ble de bedt om å oppgi dette i en egen
del av spørreskjema. Disse utgiftene inngår ikke i de totale utgiftene som sammenliknes
18 Utgifter som ikke refunderes, ifølge Rundskriv Q-05/2004, er blant annet kjøp eller tilpassing av
bolig, møbler og inventar, skole/utdanning, helsetjenester, reiser for barnet eller besøkende til barnet,
vergelønn og tolk.
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
27
med vertskommunetilskuddet i rapporten. Vertskommunene hadde til sammen utgifter
på 1,5 millioner utenom de lovpålagte tjenesteområdene som dekkes av tilskuddet.
Dette var hovedsakelig utgifter til skolefritidsordning, sosialtjenester/ omsorgstjenester,
samt kultur- og ungdomstiltak. Utvalgskommunene hadde i tillegg til dette utgifter til
barnehage for barn under 4 år. Disse utgiftene beskrives i kapittelet om barnehage.
4.5 Vertskommunetilskuddets dekningsgrad i 2015
og i 2016
Resultatet av kartleggingen for 2015 viser at vertskommunetilskuddet i gjennomsnitt
dekket 65 prosent av utvalgskommunenes totale nettodriftsutgifter. En gjennomsnittlig
dekningsgrad på 65 prosent er beregnet ved å dele totalt utbetalt vertskommunetilskudd
på summen av netto driftsutgifter i alle vertskommunene som har deltatt i kartleggingen.
Netto driftsutgifter er driftsutgifter innenfor, helse, barnevern, administrasjon og tolk,
fratrukket alle inntekter og refusjoner. Tilskuddet er det faktisk utbetalte grunntilskudd
og plasstilskudd fra UDI for beboere på ordinære mottak i 2015 for utvalgs­kommunene.
Dette innebærer at de 15 kommunene som deltok i kartleggingen hadde 1,5 ganger
høyere utgifter enn det kommunen fikk utbetalt i vertskommunekompensasjon.
Tabell 4.4 Forholdet mellom utgifter og vertskommunetilskudd for 2015, 2011 og
2006.
Beregningsutvalget
Rambøll
Beregningsutvalget
(2016):
(2013):
(2008):
Vertskommunenes
Vertskommunenes
Vertskommunenes
utgifter i 2015
utgifter i 2011
utgifter i 2006
65 %
61 %
45 %
1,5
1,7
2,2
Dekningsgrad
(Tilskudd delt på utgift)
Utgift delt på tilskudd
Sammenlignet med de to foregående kartleggingene viser kartleggingen for 2015 en
høyere dekningsgrad. Beregningsutvalget fant i kartleggingen for 2006 at vertskommunenes utgifter i gjennomsnitt var 2,2 ganger så høye som vertskommunekompensasjonen, det vil si en dekningsgrad på rundt 45 prosent19. Rambølls kartlegging for 2011
19 Beregningsutvalget og Rambøll viste ikke i sine rapporter en dekningsgrad oppgitt i prosent.
Dekningsgrad er beregnet etter avrundede tall for utbetalt tilskudd og totale utgifter oppgitt i begge
rapporter.
28
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
viste at vertskommunene i gjennomsnitt hadde 1,7 ganger høyere utgifter enn vertskommunekompensasjonen; en dekningsgrad på rundt 61 prosent. Figur 4.4 gir en oversikt over i hvilken grad tilskuddet dekker utgifter for de 15 utvalgskommunene. I likhet
med de to tidligere kartleggingene viser resultatet stor spredning i tilskuddets dekningsgrad mellom kommunene. I tre utvalgskommuner dekker tilskuddet under halvparten
av utgiftene. Kun to kommuner opplever at tilskuddet dekker 100 prosent eller mer av
utgiftene. I neste avsnitt drøftes årsaker til variasjon i utgiftsnivå blant utvalgskommunene, innenfor de ulike tjenesteområdene og totalt. Medianverdien er i mindre grad påvirket av ekstreme verdier, og viser en dekningsgrad på 76 prosent.
Figur 4.4 Dekningsgrad for vertskommunetilskuddet i utvalgskommunene, i prosent.
140
117,2
120
100
80
69,4
65,0 69,1
60
40
28,2
37,4
74,9 76,2
80,9
88,2 90,8 91,1
95,8
101,0
Median
44,6
20
Bodø
Haugesund
Førde
Fredrikstad
Vadsø
Hamar
Flora
Salangen
Jølster
Ås
Kristiansand
Larvik
Skedsmo
Trondheim
Drammen
0
For 2016 ble grunnsatsen endret fra 492 592 kroner til 608 252 kroner og satsen per
mottaksplass endret fra 7 560 kroner til 9 335 kroner. Det er interessant å undersøke
hvordan dekningsgraden hadde sett ut med de oppjusterte satsene. Ifølge Teknisk beregningsutvalg er anslått kostnadsvekst i kommunesektoren i Nasjonalbudsjettet fra
2015 til 2016 lik 2,6 prosent. For å gjøre de nye satsene sammenlignbare med utgifts­
tall for 2015 må vi ta høyde for denne kostnadsveksten. Det gir oss en grunnsats på
592 828 kroner og sats per mottaksplass på 9 098 kroner.
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
29
Tabell 4.5 viser utfallet av å legge til grunn kostnadsjusterte nye satser. Tilskuddet ville
da i gjennomsnitt dekket 78 prosent av utgiftene i utvalgskommunene.
Tabell 4.5 Forholdet mellom utgifter og vertskommunetilskudd. Tilskuddssatser for
2016.
15 utvalgskommuner
Dekningsgrad (Tilskudd delt på utgift)
Utgift delt på tilskudd
Gjennomsnitt
78%
1,3
4.6 Kartlagte utgifter til mottaksplasser for enslige
mindreårige asylsøkere
Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får tilbud om å bo i egne mottak
­eller avdelinger som er tilpasset behovene deres (EMA-mottak). Disse mottakene er
døgnbemannede, og er som regel mindre enn andre mottak. Det utbetales en egen tilskuddssats fra UDI for plasser for enslige mindreårige. Denne satsen er høyere enn satsen for en ordinær mottaksplass, og i 2015 var satsen per plass 13 965 kroner per år.
Av de 15 utvalgskommunene som takket ja til å være med i kartleggingen var det kun to
vertskommuner, Salangen og Jølster, med plasser for enslige mindreårige. Kartleggingen
inneholder derfor et svært begrenset datagrunnlag for å vurdere utgifter knyttet til mottak for enslige mindreårige. Resultatet som presenteres her må sees i lys av at dette.
Salangen og Jølster har tilsammen 1,9 millioner kroner i lovpålagte vertskommunale
utgifter knyttet til asylmottak for enslige mindreårige i 2015. Det ble utbetalt et samlet
tilskudd for 1,1 millioner kroner til disse kommunene samme år. Tilskuddet er utbetalt
plasstilskudd for EMA-mottak og halvparten av grunntilskuddet som disse kommunene
fikk utbetalt fra UDI. Årsaken til at det er medregnet halvparten av grunntilskuddet er at
det også er ordinære asylmottak i Salangen og Jølster.
Dette innebærer at tilskuddet dekket 59 prosent av utgiftene for plasser for enslige
mindreårige. Det samlede resultatet for Salangen og Jølster viser at underdekningen for
vertskommunale utgifter har vært høyere for mottak med enslige mindreårige enn for
ordinære mottak. Ser man på kommunene hver for seg får Jølster dekket 56 prosent av
utgiftene, mens Salangen får dekket 61 prosent av utgiftene.
30
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
Andelen helseutgifter av totale utgifter er 69 prosent. Helseutgifter utgjorde altså en
større andel av vertskommunale utgifter for EMA-mottak enn for ordinære mottak.
4.7 Analyse av systematiske forskjeller
Beregningsutvalgets mandat innebærer å undersøke om det er systematisk variasjon i
kommunenes utgifter som kan knyttes til målbare forhold, dersom kommunene hadde
utgifter til lovpålagte oppgaver utover vertskommunetilskuddet. Analysene vil gi et nyttig
grunnlag for å undersøke om det finnes observerbare forhold som kan tenkes å forklare
variasjonen i utgiftene.
12 av de 15 utvalgskommunene hadde mottatt mindre i tilskudd enn de hadde utgifter.
Slik tabell 4.6 illustrerer er forskjellene mellom kommunenes utgiftsnivå betydelige. Tre
av utvalgskommunene, Skedsmo, Trondheim og Drammen, skiller seg ut med spesielt
høyt utgiftsnivå per beboer og per plass.
Tabell 4.6 Totale utgifter per beboer og per plass for utvalgskommunene i 2015.
Utgift per beboer
Utgift per plass
0106 Fredrikstad
12 700
11 700
0214 Ås
15 300
14 400
0231 Skedsmo
24 800
22 500
0403 Hamar
13 500
12 400
0602 Drammen
42 100
37 400
0709 Larvik
17 500
16 000
1001 Kristiansand
17 800
14 200
1106 Haugesund
13 800
10 100
1401 Flora
17 400
13 200
1431 Jølster
15 800
13 500
1432 Førde
12 400
11 100
1601 Trondheim
28 900
25 100
9 000
7 700
1923 Salangen
14 000
13 100
2003 Vadsø
11 500
10 300
17 600
15 300
1804 Bodø
Totalt
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
For å supplere observasjonene fra dybdekartleggingen ble det gjort enkle bivariate analyser av sammenhenger mellom kommunenes underdekning av utgifter og ulike variabler som hypotetisk sett kan påvirke utgiftsnivået. Resultatet av disse bivariate analysene må tolkes med varsomhet av flere grunner. For det første er det begrensninger ved å
analysere systematiske forskjeller basert på få observasjoner, der noen ekstreme verdier
vil ha stor påvirkning. For det andre, at det er en sammenheng eller korrelasjon mellom
to variabler betyr ikke nødvendigvis at det foreligger en årsakssammenheng. Til sist, når
man kun undersøker to variabler om gangen kan det være en tredje bakenforliggende
variabel som påvirker sammenhengen, men som ikke fanges opp.
Følgende variabler som kan tenkes å påvirke utgiftsnivået ble testet:
• Kapasitetsutnyttelse. Har kommuner med mottak som har høy kapasitetsutnyttelse
også høyere utgifter per plass? Ved fordeling av tilskudd etter antall ordinære mottaksplasser tar man ikke høyde for antall asylsøkere som er innom mottaket i løpet
året. Samtidig vet vi at det ikke er antall mottaksplasser, men antall beboere, som
­driver omfanget av helsekontroller, behov for tolketjenester og lignende.
• Driftsoperatør. Er det kostnadsforskjeller mellom kommunalt og privat drevne asyl­
mottak?
• Driftsmodell. Har det betydning for utgiftsnivået om det er et sentralisert eller desentralisert mottak?
• Andel barn 0-5 år. Barn i denne aldersgruppen krever tett oppfølging av helsestasjon.
Vil en høyere andel barn 0-5 år ha sammenheng med høyere utgifter i en verts­
kommune?
• Andel barn 6-18 år. Barn i denne aldersgruppen krever oppfølging av skolehelse­
stasjon. Vil en høyere andel barn 6-18 år ha sammenheng med høyere utgifter i en
vertskommune?
• Størrelse på mottaket, det vil si gjennomsnittlig antall plasser i løpet av 2015. Var det
stordriftsfordeler ved å ha et stort mottak i vertskommunen?
• Antall innbyggere i kommunen. Er det stordriftsfordeler eller -ulemper ved kommunens tjenester som påvirker kostnadene ved de kommunale tjenestene som ytes til
asylsøkere?
• Kommunens økonomiske handlingsrom. Har kommuner med relativt stort økonomisk
handlingsrom større muligheter til å prioritere tjenester til asylsøkere?
• Utgift til barnevern per disponert plass. Er det en sammenheng mellom høye utgifter
til barnevern og tilskuddets dekningsgrad blant utvalgskommunene?
Tabell 4.7 sammenligner resultatet innenfor de kartlagte utgiftenesområdene per beboer
for alle utvalgskommunene, med gjennomsnittet for alle utvalgskommunene (Indeks =
100 %). Kommuner med et prosenttall under 100 på et tjenesteområde har lavere ut­
gifter enn gjennomsnittet for alle utvalgskommunene på dette området. Kommuner med
et prosenttall over 100 har høyere utgifter sammenlignet med gjennomsnittet. Tabellen
32
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
viser at det er store forskjeller mellom utvalgskommunene: både i totalutgift per disponert plass og i utgifter per disponert plass for de ulike tjenesteområdene.
Tabell 4.7 Utgifter pr disponert plass fordelt på tjenesteområder som vertskommunetilskuddet skal dekke. Indeks 100 % er lik gjennomsnittet for kommunene i utvalget.
Helse­
Barnevern
Tolke­
Admini­
Totalutgift
tjenester
per
utgifter per
strasjon
per
per dispo-
disponert
disponert
per dispo-
disponert
nert plass
plass
plass
nert plass
plass
104 %
10 %
51 %
7%
72 %
0214 Ås
92 %
38 %
43 %
219 %
86 %
0231 Skedsmo
83 %
341 %
198 %
51 %
140 %
0403 Hamar
86 %
43 %
100 %
34 %
77 %
181 %
490 %
156 %
297 %
238 %
78 %
133 %
202 %
0%
99 %
1001 Kristiansand
115 %
85 %
115 %
7%
101 %
1106 Haugesund
77 %
2%
107 %
184 %
78 %
119 %
0%
23 %
282 %
99 %
1431 Jølster
92 %
0%
0%
406 %
89 %
1432 Førde
78 %
6%
72 %
141 %
71 %
162 %
175 %
233 %
31 %
164 %
1804 Bodø
68 %
19 %
38 %
12 %
51 %
1923 Salangen
97 %
38 %
0%
178 %
79 %
2003 Vadsø
77 %
50 %
58 %
27 %
65 %
100 %
100 %
100 %
100 %
100 %
0106 Fredrikstad
0602 Drammen
0709 Larvik
1401 Flora
1601 Trondheim
Alle utvalgskommunene
Variasjon i helseutgifter
Fem kommuner skiller seg ut i tabell 4.7 med helseutgifter som var høyere enn
gjennom­snittet. Variasjonen går fra 19 100 kroner til 7 200 kroner i helseutgifter per
disponert plass blant utvalgskommunene. Mye av forskjellene var knyttet til hvor mange
stillinger eller hvor stor stillingsprosent av kommunalt ansatte sykepleiere, helsesøster
og leger som arbeidet med asylsøkere. Årsaker til at kommuner har kommunalt ansatte
leger for asylsøkere kan være manglende ledig kapasitet blant private fastleger i mindre
kommuner, eller at kommunen får flere beboere på mottaket med en særlig utfordrende
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
33
helsesituasjon. Noen større kommuner har etablert egne helsetilbud med dedikerte års­
verk til målgruppen; dette gjelder Drammen, Trondheim og Kristiansand. Dette medfører
høyere helseutgifter for kommunen, men gir samtidig større kapasitet til å håndtere
­tunge brukere. Skjevfordelingen av de tunge brukerne skyldes blant annet UDIs for­
deling av asylsøkere. UDI opplyser at de plasserer asylsøkere med behov for nærhet til
universitetssykehus i mottak nær byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Tromsø,
samt at brukere med behov for sykehuspleie plasseres i nærheten av sykehus.
Enkelttilfeller hvor asylsøkere har særskilt behov for helsetjenester er også en viktig
kostnadsdriver i kommunene som opplever at tilskuddet i liten grad dekker utgiftene.
Dette er i tråd med funn i Rambølls (2013) og Beregningsutvalgets (2008) tidligere kartlegginger. 7 kommuner førte opp mindre beløp som utgifter til helsetjenester til personer
i institusjon og hjemmeboende, mens 3 kommuner førte opp mellom 300 000 kroner
og 1 million kroner på dette området. Det viktigste eksempelet er Drammen kommune.
Drammen kommune mottok 1,7 millioner kroner i vertskommunetilskudd i 2015, og
hadde utgifter på 1 million kroner til én asylsøker på institusjon. Dette illustrer at det vil
være lite rom for å dekke uforutsette utgifter til enkeltpersoner innenfor den nåværende
tilskuddsordningen.
Andelen barn 6 til 18 år blant asylsøkerne ser ikke ut til å ha påvirket utgiftene, men
den bivariate analysen viser en viss tendens til at kommuner med en høyere andel av
barn 0 til 5 år blant asylsøkerne hadde høyere utgifter enn andre. Tilbakemeldinger fra
kontaktpersoner i utvalgskommunene støtter opp under dette. Barn under 5 år blir tett
oppfulgt av helsestasjon og utgifter til denne gruppen utgjør en stor andel av rappor­
terte helseutgifter i kartleggingen. I tillegg gav flere utvalgskommuner tilbakemelding
om at bruk av tolk i forbindelse med oppfølging av asylsøkerbarn og foresatte gjør
­arbeidet mer tidkrevende.
Variasjon i barnevernsutgifter
Innenfor barnevern var det spesielt stor variasjon i utgiftsnivå. To kommuner hadde
ingen utgifter til barnevern for asylsøkere i 2015, mens en kommune hadde 2 millioner
kroner i barnevernsutgifter. Dette utgjorde 14 300 kroner i barnevernsutgifter per disponert plass for denne kommunen. Barnevernets oppfølging av denne gruppen innebærer
ofte bruk av tolk og kan være tidkrevende. Årsaker til forskjeller i barnevernsutgifter er
sammensatt. Det kan skyldes at barn med behov for oppfølging av barnevernet fordeles
ujevnt blant vertskommunene. Videre vil det være av betydning hvilke tjenestetilbud
barnevernet faktisk gav asylsøkere, samt hvordan mottaket og barnevernet i kommunen
samarbeidet, slik at tilfeller hvor det var behov for oppfølging av barnevernet ble fanget
opp.
Kartleggingen viser at kommunene kan ha høye utgifter til saksbehandling og hjelpe­
tiltak i familien for asylsøkerbarn. Disse utgiftene vil ikke dekkes av særskilt tilskudd
34
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
ved omsorgovertakelse fra UDI eller refusjon fra Bufetat, men av det ordinære
vertskommune­tilskuddet. Det ordinære vertskommunetilskuddet tar imidlertid i liten
grad høyde for ekstra høye utgifter til saksbehandling, utredninger og tiltak i hjemmet
gjennomført av barnevernstjenesten.
Variasjon i tolkeutgifter
Utgifter til tolk vil naturlig nok variere etter behov for tolk blant beboere på mottaket,
samt etter hvilke tolketilbud kommunen har tilgjengelig. Kommunene oppgav en timepris på tolkeutgifter som varierte fra 500 kroner til 800 kroner. Bruk av telefontolk kan
for eksempel gi lavere utgifter per tolketime. Forskjeller i oppgitte tolkeutgifter i kartleggingen er både et resultat av ulik regnskapsføring og i ulikheter i faktisk utgiftsnivå.
I flertallet av utvalgskommuner ble tolkeutgiftene ført samlet i skjemaet. I Jølster og
Salangen var ikke tolkeutgifter ført på den aktuelle KOSTRA-funksjonen til tjenesten som
har benyttet tolketjenesten. Disse tolkeutgiftene ble da inkludert i andre utgiftsområder i
kartleggingen.
Variasjon i utgifter til administrasjon
Administrasjon utgjør det minste utgiftsområdet, og også her var det forskjeller mellom
utvalgskommunene. Bivariate analyser viser at i vårt datamateriale er det en negativ
sammenheng mellom innbyggertall i kommunen og administrasjonsutgifter per disponert plass. Med andre ord er slike utgifter per plass ofte lavere i store kommuner. En
årsak til dette kan være at kommuner med et høyere innbyggertall og større kommune­
administrasjon har bedre mulighet til å håndtere samarbeid med mottaket innenfor eksi­
sterende bemanning/kapasitet.
Analysene har avdekket følgende forhold:
• Resultatet av analysen gir ikke grunnlag for å si at det er noen sammenheng mellom
kommunenes utgiftsnivå og egenskaper ved mottaket, slik som type driftsoperatør,
driftsmodell eller størrelse på mottaket. Om vertskommuner med flere mottak opp­
lever en dårligere dekning av utgifter er vanskelig å si noe om, i og med at det kun er
tre kommuner med to mottak i utvalget.
• Det er en negativ sammenheng mellom innbyggertall i kommunen og administrasjonsutgifter per disponert plass, men administrasjonsutgifter utgjør kun 8 prosent av de
totale utgiftene i kartleggingen. Innbyggertallet i kommunen eller kommunens økonomiske handlingsrom hadde liten betydning for variasjon i totalt utgiftsnivå og tilskuddets dekningsgrad blant utvalgskommunene.
• Kapasitetsutnyttelse på mottaket ser ut til å ha liten sammenheng med tilskuddets
dekningsgrad. Dette kan skyldes at det i 2015 var generelt høy kapasitetsutnyttelse på
mottak, og forskjellene i kapasitetsutnyttelse ved mottakene blant utvalgskommunene
var liten. I tillegg er det et prinsipp for UDI å fordele asylsøkere jevnt på alle asylmot-
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
35
tak i landet; blant annet for å nå kravet om 85 prosent kapasitetsutnyttelse i ordinære
mottak.
• Det er stor forskjell i helseutgifter blant utvalgskommunene med spredning fra 19 100
kroner til 7 200 kroner i helsetjenester per disponert plass. En årsak til store forskjeller i utgiftsnivå er enkeltsaker hvor beboere har særskilt behov for helsetjenester på
grunn av funksjonshemminger, psykiske eller somatiske lidelser. I tillegg var det en
kostnadsdriver at noen større kommuner hadde etablert et mer omfattende helsetilbud med flere dedikerte årsverk til asylsøkere. Dette må sees i sammenheng med at
UDI opplyser om at det er en skjevfordeling av asylsøkere med tunge helseproblemer
til storbyene og til mottak med nærhet til sykehus.
• Innenfor barnevern var det spesielt stor variasjon i utgiftsnivå; fra to kommuner med
ingen barnevernsutgifter til en kommune med 14 300 kroner i barnevernsutgifter per
disponert plass. Kartleggingen viser at kommunene kan ha høye utgifter til både saksbehandling og tiltak i hjemmet gjennomført av barnevernstjenesten.
En nærmere drøfting av vertskommunekompensasjonens nivå og innretning presenteres
i kapittel 7.
36
4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune­tilskuddet
5 Kartlagte utgifter som skal
dekkes av barnehage­tilskudd
for 4- og 5-åringer
Alle asylsøkende barn i mottak i alderen 4-5 år skal, så langt det er mulig, gis tilbud
om heldags barnehageplass etter søknad fra asylmottakene. Beregningsutvalgets kartlegging inkluderer kommunenes utgifter knyttet til å gi dette tilbudet til asylsøkerbarn.
I dette kapittelet presenteres først innretningen av denne tilskuddsordningen, deretter
presenteres kommunenes utgifter til barnehagetilbud for asylsøkerbarn, og til slutt presenteres i hvilken grad tilskuddet dekker kommunenes utgifter.
5.1 Barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer
Det gis tilskudd til kommunene for plass i barnehage for asylsøkende barn i alderen fire
og fem år (frem til skolestart). Tilskuddet inkluderer foreldrebetaling og kostpenger. Tilskuddet blir administrert av UDI, og gjelder for alle godkjente barnehager.
Utbetaling av barnehagetilskuddet baseres på rapportering fra asylmottakene til UDIs
regionkontorer. Tilskuddets sats var på 11 114 kroner pr måned for 2015 og ble utbetalt
for maksimalt 11 måneder. Det innebærer at for et barn i barnehage i et år ble det utbetalt tilskudd på 122 254 kroner.
5.2 Utgifter til asylsøkerbarn i 4- og 5-årsalderen
i 2015
Alle 15 utvalgskommuner gav et barnehagetilbud til asylsøkerbarn. Kartleggingen inkluderte både utgifter til ordinære barnehageplasser og styrket tilbud til førskolebarn
i 2015. Totalt for alle utvalgskommunene ble det gitt et tilbud om 83 helårsplasser i
barne­hage.
Utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter på 13,1 millioner kroner til barnehage for
4- og 5-åringer i 2015. Dette gir en utgift per helårsplass på 157 800 kroner, inkludert
utgifter til styrket tilbud til førskolebarn. Til sammenligning var nasjonal bruttosats for
5 Kartlagte utgifter som skal dekkes av barnehage­tilskudd for 4- og 5-åringer
37
tilskudd til barnehager inkludert foreldrebetaling og matpenger20 på 126 920 kroner for
en storbarnsplass i 2015.
Barnehagetilskudd fra UDI for 4- og 5-åringer var 122 254 kroner for en helårsplass.
Det betyr at etter at barnehagetilskuddet var trukket fra måtte utvalgskommunene i
gjennom­snitt dekke en utgift på 35 546 kroner per helårsplass.
Tabell 5.1 Utgift og tilskudd per helårsplass i 2015. Kroner.
Gjennomsnitt
Barnehagetilskudd pr helårplass
122 254
Utgift per helårsplass 2015, utvalgskommuner
157 800
Avvik mellom tilskudd og utgift per helårsplass 2015
35 546
5.3 Barnehagetilskuddets dekningsgrad i 2015
Utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter på 13,1 millioner kroner til barnehage for
4- og 5-åringer i 2015. Samtidig var inntekter fra barnehagetilskuddet fra UDI på 10,7
millioner kroner til de samme kommunene. Tabell 5.2 viser forholdet mellom utgifter og
barnehagetilskuddet for 4- og 5-åringer.
Resultatene fra kartleggingen viser at barnehagetilskuddet i gjennomsnitt dekker 82
prosent av utvalgskommunenes totale netto driftsutgifter. Den gjennomsnittlig deknings­
graden beregnes ved å dele totalt utbetalt barnehagetilskudd, på summen av netto
driftsutgifter for alle vertskommunene som deltok i kartleggingen.
Dette innebærer at utvalgskommunene i gjennomsnitt opplevde en dekningsgrad på
82 %, eller utgifter som var 1,2 ganger så høye som tilskuddet.
Tabell 5.2 Forhold mellom utgifter og barnehagetilskudd i 2015.
Alle utvalgskommuner
Dekningsgrad (Inntekt delt på utgift)
Utgift delt på tilskudd
Gjennomsnitt
82 %
1,2
20 Nasjonale satser for tilskudd til ikke-kommunale barnehager, Telemarksforskning 2015. Tilgjengelig
på: http://www.udir.no/globalassets/upload/barnehage/regelverk/tilskudd/tf-notat-40_2014.pdf
38
5 Kartlagte utgifter som skal dekkes av barnehage­tilskudd for 4- og 5-åringer
Figur 5.1 viser at også for utgifter til barnehagetilbud til asylsøkerbarn er det forskjeller
mellom kommunene. En kommune fikk dekket mindre enn halvparten av sine utgifter,
mens 5 kommuner rapporterte inntekter tilnærmet lik utbetalt tilskudd. Høye utgifter hos
enkelte utvalgskommuner kan forklares med at det gis styrket pedagogisk tilbud til asylsøkerbarn, eller at det generelt var et dyrere barnehagetilbud til alle barn i kommunen.
Funnene i Beregningsutvalgets kartlegging for 2015 er i liten grad mulig å sammenlikne
med tidligere kartlegginger, da disse ikke har sett isolert på utgifter knyttet til tilskuddet
for barnehage for 4- og 5- åringer og tilskuddets dekningsgrad.
Figur 5.1 Dekningsgrad for barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer i utvalgs­
kommunene, i prosent.
120
100
80
64,9
70,7
76,4
99,0 100,0
95,2 97,3 98,7 98,7
91,6 94,1 94,2
Median
83,6 83,8
60
40
36,5
20
Trondheim
Ås
Bodø
Fredrikstad
Larvik
Drammen
Skedsmo
Kristiansand
Hamar
Jølster
Førde
Salangen
Vadsø
Flora
Haugesund
0
Utgifter til barnehage for asylsøkerbarn under 4 år i 2015
Fem av femten utvalgskommuner hadde i tillegg utgifter til barnehagetilbud for barn
som var yngre enn 4 år. Slike utgifter dekkes ikke av barnehagetilskuddet fra UDI og er
ikke inkludert i beregningen av tilskuddets dekningsgrad. Kommunene i utvalget hadde
utgifter på totalt 2,6 millioner kroner for asylsøkerbarn under 4 år i 2015.
5 Kartlagte utgifter som skal dekkes av barnehage­tilskudd for 4- og 5-åringer
39
6 Kartlagte utgifter til
opplæring av barn og unge
asylsøkere
Kommuner som er vert for ordinære asylmottak med barn og unge asylsøkere mottar
tilskudd slik at disse kan få grunnskoleopplæring (grunnskoletilskuddet).
Beregningsutvalgets mandat omfattet å besvare følgende spørsmål; I hvilken grad
­d­ekker grunnskoletilskuddet, i gjennomsnitt, kommunens lovpålagte oppgaver innenfor
grunnskoleopplæringen til barn og unge bosatt i asylmottak?
For å svare på dette spørsmålet har vi kartlagt kommunenes utgifter til opplæring av
barn og unge asylsøkere på to måter: den ordinære kartleggingen av de 15 utvalgs­
kommunene, og en web-basert spørreundersøkelse som 40 kommuner besvarte. Se
­kapittel 3 for en beskrivelse av valgt metodikk og gjennomføring.
I det følgende presenterer vi innretningen av tilskuddsordningen, deretter kommunenes
utgifter til opplæringen, og til sist analyser av dekningsgrad og systematiske forskjeller.
6.1 Hovedfunn
De 15 utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere på 26,6 millioner kroner i 2015, og fikk samtidig utbetalt 16,4 millioner kroner
i grunnskoletilskudd samme år. Dette innebærer at tilskuddet i gjennomsnitt dekker
61,8 prosent av utgiftene.
Resultatet underbygges av svarene på den web-baserte spørreundersøkelsen som for­
teller oss at grunnskoletilskuddet i gjennomsnitt dekker 65,1 prosent av nettoutgiftene
for alle kommunene som inngikk i undersøkelsen. Som det fremgår av tabell 6.1 ligger
disse resultatene på et nivå tilsvarende resultatene fra Rambølls kartlegging for 201121.
21 Tabellen viser ikke resultatet av Beregningsutvalgets kartlegging for 2006 fordi beregningsmåten
for utgifter ikke var sammenlignbar.
40
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
Tabell 6.1 Forholdet mellom utgifter og tilskudd til opplæring av barn og unge
asylsøkere.
Beregningsutvalgets kartlegging
for 2015
Rambølls
Web-basert
Tilskudd delt på utgift
15 utvalgs­
spørre­undersøkelse
kommuner
(40 kommuner)
61,8
65,1
kartlegging
for 2011
61,5
Ingen kommuner i våre to undersøkelser mottok mer i tilskudd enn de hadde utgifter.
Det var store forskjeller i grad av underdekning blant kommunene i utvalget for kart­
leggingen. Dekningsgraden varierer mellom 32 til 92 prosent.
6.2 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl­
søkere
Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere begrenses til dem som bor på mottak
eller omsorgssenter i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, inntil det
skoleåret de fyller 18 år. Kommunen sender søknad om statstilskudd til Fylkesmannen,
som behandler søknaden og utbetaler tilskudd. Tilskuddsordningen forvaltes av Utdanningsdirektoratet.
Tilskuddet fastsettes på grunnlag av antall personer i målgruppen som mottar grunn­
skoleopplæring den første i hver måned. Tilskuddet beregnes etterskuddsvis etter en
sats per måned per barn i 10 måneder per skoleår (6 måneder vår og 4 måneder høst)
og utbetales hvert halvår.
Tilskuddssatsene for 2015 er gjengitt i tabell 6.2. Gjennomsnittlig sats for hele kalenderåret var på 8 135 kroner per måned per barn. I og med at tilskuddet gis for 10 av årets
12 måneder gir dette et samlet tilskudd per helårselev på 81 350 kroner.
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
41
Tabell 6.2 Satser (per måned per barn) for tilskudd til opplæring av barn og unge
asylsøkere i 2015.
Satsbeløp i kroner
Vår (6 mnd)
8 043
Høst (4 mnd)
8 273
Gjennomsnittlig sats for hele kalenderåret, vektet etter undervisningsmåneder
8 135
6.3 Utgifter til lovpålagte tjenester innenfor grunnskole i forbindelse med drift av mottak i 2015
Totalt oppgav de 15 utvalgskommunene utgifter til opplæring av barn og unge som
søker beskyttelse i Norge, på 26,6 millioner kroner. I gjennomsnitt utgjorde dette 1,8
millioner kroner per kommune i utvalget. Disse utgiftene omfatter utgifter til ordinær
grunnskoleopplæring, utgifter til særskilt språkopplæring, herunder innføringstilbud,
samt utgifter til spesialundervisning og leksehjelp.
Til sammen oppgav de 15 kommunene at de hadde gitt opplæring til 279 elever i vår­
semesteret og 289 elever i høstsemesteret. Ved hjelp av informasjon om antall måneder elevene har fått undervisning, har dette blitt omregnet til 202 helårselever. Dette
til­svarer videre en gjennomsnittsutgift per helårselev på 131 700 kroner. Utgiftene per
elev var svært ulike i kommunene, fra 88 100 kroner på det laveste til 258 500 kroner
på det høyeste.
Åtte av de 15 kommunene oppgav å ha hatt asylsøkere både i ordinære klasser og i innføringsklasser. Seks kommuner hadde hatt asylsøkere kun i innføringsklasser, mens kun
en kommune hadde hatt asylsøkere kun i ordinære klasser. Hovedtendensen er at utgift
per elev var høyere for elever i innføringsklasser enn for elever i ordinære klasser. Gjennomsnittsutgiften per elev i innføringsklasser lå på 137 200 kroner, mot 91 100 kroner
i ordinære klasser. I to kommuner var det omvendt, det vil si at opplæring i ordinære
klasser kostet mer per elev enn i innføringsklasser.
42
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
Tabell 6.3 Utgifter per helårselev i de 15 utvalgskommunene, i kroner
Gjennomsnitt
Median
Høyeste
Laveste
131 700
126 400
258 500
88 100
91 100
96 200
120 000
77 000
137 200
144 500
220 000
68 000
Alle (inkl. ekstratiltak)
Ordinære klasser (ekskl. ekstratiltak)
Innføringsklasser (ekskl. andre ekstratiltak)
Når innføringstilbudet er mer kostbart enn ordinær undervisning, har det gjerne sammenheng med at gruppestørrelsen som oftest er mindre, slik at det kreves en større
bemanning. Utover dette har flere kontaktpersoner i utvalgskommunene påpekt at uforutsigbarhet om ankomster i seg selv kan være kostnadsdrivende, når et innføringstilbud
må etableres på kort tid.
Totalt oppgav de 40 kommunene som svarte på den web-baserte spørreundersøkelsen,
utgifter til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge på 93 millioner kroner.
I gjennomsnitt utgjorde dette 2,3 millioner kroner per kommune i dette utvalget.
Til sammen oppgav de 40 kommunene at de hadde gitt undervisning til 1 239 elever i
vår- og høstsemesteret. Ved hjelp av informasjon om antall måneder elevene hadde fått
undervisning, har dette blitt omregnet til 502 vektede helårselever. Det er en gjennomsnittsutgift på 127 000 kroner per helårselev i innføringsklasser og 127 700 per helårs­
elev i ordinære klasser. Utgift per elev var meget ulike også i disse utvalgskommunene,
fra 94 800 kroner på det laveste til 221 000 kroner på det høyeste.
Tabell 6.4 Utgifter per helårselev i de 40 kommunene som svarte på den web-basert
spørreundersøkelsen, i kroner.
Gjennomsnitt
Median
Høyeste
Laveste
Ordinære klasser
127 700
117 500
221 000
94 800
Innføringsklasser
127 000
122 700
196 400
75 000
6.4 Grunnskoletilskuddets dekningsgrad
Så langt er utgifter kommentert uten å trekke fra tilskuddet. De 15 utvalgskommunene
hadde til sammen fått 16,4 millioner kroner i tilskudd til barn og unge som søkte asyl
i Norge og hadde 26,6 millioner kroner i utgifter. Dette tilsvarer at tilskuddet dekket
61,8 prosent av de totale utgiftene. Det samme kan også uttrykkes ved at utgiftene
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
43
samlet var 1,6 ganger høyere enn tilskuddet. Den web-baserte undersøkelsen gir et
­resultat som ikke avviker betydelig fra dette.
Tabell 6.5 Forholdet mellom utgifter og tilskudd
Beregningsutvalgets kartlegging
for 2015
Web-basert­
Rambølls
15 utvalgs­
undersøkelse
kartlegging
kommuner
(40 kommuner)
for 2011
Utgift delt på tilskudd
1,6
1,5
1,6
Tilskudd delt på utgift
61,8
65,1
61,5
Figur 6.1 illustrerer at dekningsgraden varierer betydelig mellom de ulike utvalgskommunene.
I kommunen med lavest dekningsgrad dekket tilskuddet i underkant av en tredjedel av
utgiftene. I kommunen med høyest dekningsgrad var det kun 8 prosent av utgiftene som
ikke ble dekket av tilskuddet. Median-kommunen hadde en dekningsgrad lik 64,4 prosent.
Figur 6.1 Dekningsgrad for grunnskoletilskuddet i de 15 utvalgskommunene, i prosent
100
90
80
70
53,4 54,9
60
50
40
30
31,5
38,7 39,1
60,1
64,4
69,3
76,8 77,3 78,0
81,4
87,9
92,3
Median
44,8
20
44
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
Flora
Drammen
Salangen
Førde
Bodø
Kristiansand
Trondheim
Skedsmo
Ås
Fredrikstad
Larvik
Haugesund
Vadsø
Jølster
Hamar
10
Figur 6.2 viser dekningsgraden i de 40 kommunene som deltok i den web-baserte
under­søkelsen også varierer stort. I kommunen med lavest dekningsgrad dekker til­
skuddet i underkant av 40 prosent av utgiftene. I kommunen med høyest dekningsgrad
er det kun 10 prosent av utgiftene som ikke blir dekket av tilskuddet. Median-kom­
munen hadde en dekningsgrad lik 66 prosent, med andre ord på omtrent samme nivå
som mediankommunen blant de 15 utvalgskommunene.
Figur 6.2 Dekningsgrad for grunnskoletilskuddet i de 40 kommunene som svarte på
den web-baserte spørreundersøkelsen, i prosent
100
90
80
70
60
50
43 45
49 49 50 51
51
56 56 56
61
58 59 60
62 63
65 66 66
68 69
73 73
70 71 71 72
75 76 77
78 78
81 81 82 82
85 86
90
Median
40 37
30
20
10
Grong
Sunndal
Vanylven
Vang
Tinn
Bygland
Vestre Toten
Hå
Årdal
Hemne
Storfjord
Sandnes
Kvæfjord
Arendal
Bergen
Nes
Målselv
Strand
Kvinesdal
Ringebu
Ulstein
Østre Toten
Sel
Jølster
Voss
Ål
Lund
Nordre Land
Lenvik
Levanger
Hobøl
Namsos
Tysvær
Tromsø
Sogndal
Volda
Kongsvinger
Tønsberg
Stord
Lyngdal
0
De store forskjellene i utgifter har nok sammenheng med at organisering av innføringstilbudet har vært ulikt. Innføringstilbudet kan ha vært organisert som heltidstilbud eller
som enkelttimer per uke som et supplement til å gå i vanlig klasse. Normalt vil et tilbud i
en innføringsklasse være dyrere enn opplæring i ordinær grunnskoleplass grunnet færre
elever og økt bemanning. Kontaktpersonene i enkelte av utvalgskommunene meldte i
tillegg at de hadde elever som krevde til dels mye ekstra ressurser, som for eksempel til
en-til-en-undervisning.
Utgifter per elev etter at tilskuddet er trukket fra
I alle utvalgskommunene gjensto det altså en utgift også etter at tilskuddet er trukket
fra. Ved å dividere restutgiften på antall vektede helårselever kan en undersøke hvor
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
45
mye en slik elev kostet kommunen. Det var betydelig forskjeller mellom de 15 kommunene i utvalget: fra 6 800 kroner til 177 100 kroner. De innbyrdes forskjellene var
­mindre blant de kommunene som svarte på spørreundersøkelsen.
Tabell 6.6 Restutgift per helårselev, i kroner.
For de 15 utvalgskommunene
Gjennomsnitt
Median
Høyeste
Laveste
50 400
45 100
177 100
6 800
33 600
30 400
84 400
4 000
For de 40 kommunene som
inngikk i den web-baserte
spørreunder­søkelsen
6.5 Analyse av systematiske forskjeller
Alle de 55 kommunene som deltok i våre undersøkelser hadde utgifter til opplæring av
barn og unge asylsøkere utover grunnskoletilskuddet. Vi vil i det følgende undersøke om
det var systematisk forskjeller som kunne knyttes til målbare forhold.
I analysen av systematiske forskjeller er det interessant å undersøke om det var sammenheng mellom utgiftene til opplæring av barn og unge asylsøkere per helårselev,
og antall innbyggere i grunnskolealder i kommunen. I figur 6.3 A er de 55 kommunene
plassert etter sine verdier på disse to variablene. En hypotese var at kommuner med
mange innbyggere i grunnskolealder får en lavere kostnad per helårselev, både når
det gjelder ordinære elever og asylsøkerelever, grunnet stordriftsfordeler i grunnskole­
administrasjonen. Figuren antyder en slik sammenheng, men den antyder samtidig at
sammenhengen er nokså svak.
Tilbakemeldinger fra kontaktpersoner tyder på at skolestrukturen, det vil si skolestørrelse og klassestørrelse, har en betydelig innvirkning på utgiften per elev. Undervisning
som foregår spredt på flere mindre skoler i en kommunen kan gi en høyere utgift per
elev sammenliknet med om undervisningen er sentralisert på en større skole – både
når det gjelder ordinære elever og asylsøkerelever. I tillegg vil antall elever i klassen
og lærertetthet være av betydning for utgiftene. Skolestrukturen i kommunene er ofte
historisk bestemt og uavhengig av elevtall i kommunen. Dette kan være årsaken til at
man kun ser en svak sammenheng mellom innbyggere i grunnskolealder og utgifter per
helårselev.
46
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
A – Innbyggere i aldersgruppen 6–15 år
300 000
For utvalgskommunene
Fra web-basert spørreundersøkelse
250 000
200 000
150 000
R² = 0,0533
R² = 0,1446
100 000
50 000
-
Utgift per helårselev
Utgift per helårselev
Figur 6.3 Plottdiagram - Utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere per helårs­
elev i forhold til innbyggere i aldersgruppen 6-15 år (A) og innvandrere i alders­
gruppen 6-15 år (B)
B - Innvandrere i aldersgruppen 6–15 år
300 000
For utvalgskommunene
Fra web-basert spørreundersøkelse
250 000
200 000
150 000
R² = 0,0194
R² = 0,0817
100 000
50 000
0
5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000
Antall barn 6 –15 år
-
0
500
1000
1500
2000
2500
Antall innvandrere 6 –15 år
Figur 6.3B viser sammenhengen mellom utgifter per helårselev for asylsøkere og antall
bosatte innvandrere i aldergruppen 6-15 år. Denne figuren er interessant fordi den viser
i hvilken grad kommunene kan utnytte at de har grunnskoleelever med innvandrerbakgrunn til å redusere utgiften per elev ved å tilby opplæring til asylsøkere i større undervisningsgrupper. Som vi ser fra figuren er det en veldig svak sammenheng.
Det er også interessant å undersøke sammenhengen mellom de innmeldte utgiftene
per helårselev som søker opphold i Norge og gjennomsnittlig utgift per helårselev totalt
i kommunene, slik det gjøres i figur 6.4. Figuren viser en betydelig variasjon i forholdet
mellom utgifter til elever som søker opphold og utgifter per elev i grunnskolen totalt.
Kommunene som ligger over og til venstre for 45-graders-linjen har høyere utgifter
per asylsøkerelev enn per elev i grunnskolen totalt. Dette er tilfelle i et flertall av kom­
munene. Mange kommuner ligger imidlertid nokså tett på 45-graders-linjen, det vil si at
utgiften per elev som er asylsøker er nokså lik utgiften per elev totalt. I noen få kom­
muner koster asylsøkerelevene koster noe mindre enn gjennomsnittet.
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
47
Figur 6.4 Plottdiagram – Utgift per helårselev som søker opphold i Norge i alders­
gruppen 6-15 år sett i sammenheng med utgift per helårselev totalt i kommunen
300 000
For utvalgskommunene
Fra web-basert spørreundersøkelse
250 000
For asylsøkere
200 000
150 000
100 000
50 000
-
45 ƕ
-
50 000
100 000
150 000
200 000
For alle grunnskolebarn
48
6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere
250 000
300 000
7 Tilskuddenes innretning –
behov for forbedringer?
Beregningsutvalgets oppdrag omfattet å vurdere hvordan det ordinære vertskommunetilskuddet og grunnskoletilskuddet bør innrettes for å gi best mulig (gjennomsnittlig)
utgiftsdekning. I og med at tilskuddsordningenes innretning kan ha konsekvenser på
flere områder, som for eksempel statlig utgiftsnivå og forutsigbarhet for kommunene,
begynner vi med å presentere seks vurderingskriterier. Disse benyttes deretter til å gi en
faglig vurdering og rangering av de alternative tilskuddsinnretningene vi har identifisert i
de foregående kapitlene. Formålet med vurderingene er å gi beslutningstakere informasjon om styrker og svakheter ved dagens innretning og de skisserte alternativene.
7.1 Vurdering av tilskuddets innretning
For å kunne gi råd om hvordan det ordinære vertskommunetilskuddet og grunnskoletilskuddet bør innrettes for å gi best mulig utgiftsdekning, vil vi vurdere dagens tilskuddsordningers og alternative innretninger etter følgende kriterier:
I. Treffsikkerhet av tilskuddet for hver enkelt kommune. Med treffsikkerhet mener vi
i hvilken grad hver enkelt kommune får dekket sine utgifter. En 100 prosent refusjonsdekning av utgifter er et eksempel på en innretning som gir høy treffsikkerhet,
men som samtidig kan ha uønskede konsekvenser fordi det kan skape insentiver til
høyere kostnader.
II. Dekningsgrad av de samlede utgiftene for kommunesektoren. Med dekningsgrad
menes i hvilken grad tilskuddsordningene dekker kommunesektorens samlede ut­
gifter til tjenesteområdene tilskuddene er innrettet mot.
III. Provenyvirkning. Med dette menes de ulike tilskuddsordningenes innvirkning på
statens samlede utgifter. I dag fordeles det ordinære vertskommunetilskuddet etter
ordinære plasser på asylmottak, og grunnskoletilskuddet etter helårselever. Ved å
gjøre ordningen til en ren refusjonsordning, der kommunene får kompensert for alle
utgifter knyttet til asylsøkere, kan det skapes insentiver for kommunene til å bruke
mer på asylsøkerne enn med dagens ordning. Vi mener derfor at det er relevant å
vurdere det vi kaller tilskuddsordningenes objektivitet.
IV. Objektivitet. Kriteriene for en tilskuddsordning kan kalles objektive når kommunene
i liten grad kan påvirke tilskuddsutbetalingene ved hjelp av egne prioriteringer. For
eksempel vil ikke tilskuddsfordeling etter antall innføringsklasser være et objektivt
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
49
kriterium, i og med at kommunene selv kan bestemme hvor mange klasser de oppretter. Antall ordinære mottaksplasser i fordelingen av vertskommunetilskuddet kan
derimot et objektivt kriterium, i og med at kommunene i liten grad kan påvirke omfanget av mottaksplasser.
V. Forutsigbarhet. Det er også relevant at det ikke oppstår unødvendig store sving­
ninger i de mottatte overføringene fra staten til kommunene. Det bør være et mål
å gi kommunene mest mulige stabile rammebetingelser, og forutsigbarhet i bud­
sjettering og økonomiplanlegging. Vi mener derfor at det er relevant å vurdere de
ulike tilskuddsordningenes forutsigbarhet.
VI. Administrasjonskostnader. Med administrasjonskostnader menes kostnadene ved
å forvalte og drifte ordningene. Til sist er det ønskelig at tilskuddsordningen ikke
skal være dyr å administrere. Derfor er det relevant å vurdere de ulike tilskuddsord­
ningenes administrasjonskostnader.
Basert på disse seks kriteriene (I-VI) kan mulige alternative tilskuddsordninger vurderes
opp mot hverandre. Formålet med denne øvelsen er å gi beslutningstakere tilstrekkelig
informasjon til å vurdere og eventuelt justere tilskuddsordningene.
7.2 Vertskommunetilskuddet
I dette delkapittelet gis en vurdering av dagens innretning av vertskommunetilskuddet
opp imot mulige alternative ordninger for beregning av tilskuddet.
Treffsikkerheten av dagens innretning av vertskommunetilskuddet
Vertskommunetilskuddet består som nevnt av to deler, et grunntilskudd og et plasstilskudd. Alle kommuner som har ordinært asylmottak i helårsdrift mottar grunntilskuddet,
mens plasstilskuddet gis per ordinære mottaksplass. Figur 7.1 viser en beregnet sammenheng mellom antall avtalte (helårs) ordinære mottaksplasser og totale utgifter til
de tjenesteområder som vertskommunetilskuddet er ment å dekke (lys blå linje). Den
­oransje linjen representerer hva kommunene fikk i tilskudd.
Som vi ser fra figuren er det en systematisk underdekning. Dette kan knyttes til at både
grunnsatsen og sats per mottaksplass er lavere enn de kartlagte utgiftene i de 15 utvalgskommunene.
50
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Figur 7.1 Plottdiagram - Sammenheng mellom de 15 utvalgskommunenes utgifter til
helsetjenester, barnevern, tolk og administrasjon og antall ordinære mottaksplasser*
8000 000
7000 000
6000 000
Utgifter
5000 000
y = 10983x + 828966
R² = 0,1794
4000 000
3000 000
2000 000
1000 000
-
-
50
100
150
200
250
300
350
Antall ordinære mottaksplasser
* Den oransje linjen representerer innretningen av vertskommunetilskuddet i 2015 med en grunnsats på 492 592 kroner og en sats
per mottaksplass på 7 560 kroner per plass.
For 2016 ble grunnsatsen endret fra 492 592 kroner til 608 252 kroner og satsen per
mottaksplass endret fra 7 560 kroner til 9 335 kroner. Det er interessant å undersøke hvordan dekningsgraden hadde sett ut med de oppjusterte satsene. Ifølge Teknisk
­beregningsutvalg er anslått kostnadsvekst i kommunesektoren i Nasjonalbudsjettet fra
2015 til 2016 lik 2,6 prosent. For å gjøre de nye satsene sammenlignbare med utgifts­
tall for 2015 må vi ta høyde for denne kostnadsveksten. Det gir oss en grunnsats på
592 828 kroner og en sats per mottaksplass på 9 098 kroner.
Figur 7.2 viser utfallet av å legge til grunn kostnadsjusterte nye satser. Som vi ser fra
figuren hadde satsendringen bidratt til at åtte av de 15 kommunene i utvalget hadde
fått mer i tilskudd enn de hadde utgifter. Tilskuddet har nærmet seg den estimerte
­gjennomsnittsutgiften, men syv kommuner ville fortsatt hatt mer i utgifter enn i inn­
tekter.
Basert på utgiftstall for 2015 kan vi si at treffsikkerheten ved tilskuddsordningen sannsynligvis har økt ved satsendringene. Treffsikkerheten av tilskuddet ville økt ytterligere
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
51
om man økte grunnsatsen til cirka 829 000 og satsen per ordinære mottaksplass til cirka
11 000 kroner. Det kan illustreres i figur 7.2 ved at tilskuddet (den oransje linjen) settes
lik den estimerte gjennomsnittsutgiften (den lyse blå linjen).
Figur 7.2 Plottdiagram - Sammenheng mellom de 15 utvalgskommunenes utgifter til
helsetjenester, barnevern, tolk og administrasjon og antall ordinære mottaksplasser*
8000 000
7000 000
6000 000
Utgifter
5000 000
y = 10983x + 828966
R² = 0,1794
4000 000
3000 000
2000 000
1000 000
-
-
50
100
150
200
250
300
350
Antall ordinære mottaksplasser
* Den oransje linjen representerer innretningen av vertskommunetilskuddet med 2016-satser, justert ned til 2015-kroner. Det vil si at
vi har lagt til grunn en grunnsats på 592 828 kroner og en sats per mottaksplass på 9 098 kroner per plass.
Treffsikkerheten av beboere og beboerdøgn som fordelingskriterium
Ved fordeling av tilskudd etter antall ordinære mottaksplasser tar man ikke høyde for
antall asylsøkere som er innom mottaket i løpet av året. Samtidig vet vi at det ikke er
antall mottaksplasser, men antall beboere, som driver omfanget av helsekontroller, behov for tolketjenester og lignende. På denne bakgrunn er det interessant å undersøke
sammenhengen mellom totale utgifter som vertskommunetilskuddet er ment å dekke på
den ene siden, og (A) antall beboere på mottak og (B) antall beboerdøgn på den andre
siden. Figur 7.3 gir en illustrasjon av disse sammenhengene.
Beboere på mottak (A) fanger i mindre grad opp utgiftsforskjeller enn mottaksplasser (B). Dette kommer til uttrykk i figurene ved at helningen på den stiplede linjen er
52
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
­ rattere, og at R2 (som er et uttrykk for forklart varians22) er høyere i 7.3B enn i 7.3A.
b
Ved å sammenligne treffsikkerheten (uttrykt ved R2) i figur 7.3B og figur 7.2 finner vi
at antall beboerdøgn forklarer litt mer av utgiftvariasjonen enn antall mottaksplasser.
Fordeling av tilskudd etter antall beboerdøgn er derfor en kandidat til innretning av til­
skuddet. Vi vurderer denne alternative innretningen til slutt i kapittelet.
Figur 7.3 Plottdiagram - Sammenheng mellom de 15 utvalgskommunenes samlede
utgifter til helsetjenester, barnevern, tolk og administrasjon og:
7
6
5
4
y = 3065,5x + 2E+06
R² = 0,0732
3
2
1
- -
100 200 300 400 500 600 700 800
Antall beboere på mottak
Totale utgifter i mill. kroner
Totale utgifter i mill. kroner
A – Antall beboere på mottak
8
8
B – Antall beboerdøgn
7
6
5
4
y = 34,912x + 835662
R² = 0,2068
3
2
1
- -
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000
Antall beboerdøgn
Ved sammenligning av de to diagrammene ser vi at det er antall beboerdøgn som har
den beste samvariasjonen med de totale utgiftene, men at også denne sammenhengen
er moderat.
Treffsikkerheten av å trekke ut helse- og barnevernsutgifter som varierer
mye fra år til år
Analysen av utgiftene innenfor de områder vertskommunetilskuddet er ment å dekke
viser oss at det er spesielt store forskjeller i helse- og barnevernsutgifter mellom de 15
utvalgskommunene. Tilbakemeldinger fra kommunene med spesielt høye utgifter tyder
på at dette henger sammen med at de hadde tunge brukere av helsetjenester og at de
måtte yte spesielt ressurskrevende innsats på barnevernsområdet.
Et alternativ til de allerede diskuterte variantene er derfor å redefinere hvilke utgifter
som skal kompenseres gjennom vertskommunetilskuddet, og hvilke som skal kompen­
seres særskilt gjennom en egen refusjonsordning.
22 R2, som kan ha alle verdier mellom 0 og 1, er et statistisk mål på hvor godt den estimerte
sammenhengen fanger opp variasjonen i datagrunnlaget. Er R2 lik 1 er det en indikasjon på at den
estimerte sammenhengen fanger opp all forskjell i dataene, og en lav verdi betyr at lite av forskjellen
er fanget opp.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
53
Basert på samtaler med kommunene og analyse av det innsamlede datagrunnlaget fra
de 15 utvalgskommunene, kan det være et alternativ at vertskommunetilskuddet ikke
skal kompensere for utgifter som hører inn under følgende KOSTRA-funksjoner:
• 251 – Barnevernstiltak når barn ikke er plassert av barnevernet
• 253 – Helse- og omsorgstjenester i institusjon
Ved å trekke ut disse funksjonene må slike kostnader kompenseres for gjennom en refusjonsbasert ordning. Det finnes i dag en refusjonsordning for barnevern omtalt i kapittel
4. I de følgende beregningene og vurderingene legges det til grunn at utgiftene innlemmes i denne eksisterende refusjonsordningen.
Ved å se bort fra utgiftene under KOSTRA-funksjonene 251 og 253 ved beregning av de
generelle vertskommunetilskuddene, ville de samlede utgiftene som skulle dekkes av
disse reduseres fra 43,7 millioner kroner til 40 millioner kroner for de 15 kommunene.
Figur 7.4 viser virkningen av å endre utgiftsbegrepet for de samlede utgiftene som tilskuddet skal dekke for de 15 kommunene i utvalget. Hovedvirkningen av endringen er
at kommunene Trondheim, Drammen og Skedsmo får lavere kostnader som skal kompenseres gjennom vertskommunetilskuddet. Forklaringen er at disse tre kommunene
har relativt mange ressurskrevende helse- og barnevernsbrukere sammenlignet med de
andre kommunene, som de ikke får kompensert for ved dagens ordning. Skjevfordelingen av de tunge brukerne skyldes blant annet UDIs opplegg for fordeling av asylsøkere.
Asylsøkere med antatt behov for nærhet til universitetssykehus i mottak blir gjerne plassert nær byene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Tromsø, samt at brukere med
behov for sykehus plasseres i kommuner med sykehus. Dette betyr at slike kommuner
har en kostnadsulempe som det ikke blir kompensert for med dagens tilskuddsordning.
54
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Figur 7.4 Virkning av å trekke fra utgifter under KOSTRA-funksjonene 253 og 251 i
utgiftene som vertskommunetilskuddet skal kompensere for, i mill. kroner
8
Dagens utgiftsbegrep
6,8
7
6,2
Nytt
utgiftsbegrep
6
5
4,5
2
1,3 1,3
2,1
1,8 1,8 1,9 1,9
3,1
2,8 2,8 2,9
Vadsø
3
2,6
Bodø
4
1
Trondheim
Drammen
Skedsmo
Kristiansand
Ås
Larvik
Flora
Haugesund
Fredrikstad
Hamar
Førde
Salangen
Jølster
0
Det er interessant å undersøke i hvilken grad antall mottaksplasser og beboerdøgn samvarierer med det justerte utgiftsbegrepet, slik det gjøres i figur 7.5A og B. Sammenlignet
med figur 7.3A og B kan man se en økning i modellens forklaringskraft med det justerte
utgiftsbegrepet, spesielt for antall plasser. Isolert sett taler dette for at utgiftsbegrepet
bør justeres og at utgiftene til asylsøkere på de to
KOSTRA-funksjonene bør kompenseres gjennom refusjon. Basert på kartlagte utgifter
for de 15 kommunene i 2015 ender vi da opp med følgende satser:
• Antall ordinære plasser som fordelingskriterium - grunnsats lik 872 000 og sats per
mottaksplass lik 9 500 kroner.
• Antall beboerdøgn som fordelingskriterium - grunnsats lik 904 900 og sats per beboer­
døgn lik 29,7 kroner.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
55
Figur 7.5 Plottdiagram - Sammenheng mellom de 15 utvalgskommunenes justerte
utgifter til helsetjenester, barnevern, tolk og administrasjon og:
6
5
y = 9488,1x + 871742
R² = 0,2142
4
3
2
1
-
0
50
100
150
200
250
300
350
Antall ordinære plasser
Totale utgifter i mill. kroner
Totale utgifter i mill. kroner
A – Antall ordinære plasser
7
B – Antall beboerdøgn
7
6
5
y = 29,701x + 904874
R² = 0,2393
4
3
2
1
-
0
20000 40000 60000 80000 100000 120000
Antall beboerdøgn
Diskusjon av fem alternative innretninger
Basert på gjennomgangen ovenfor har vi identifisert følgende fem alternativer til innretning av vertskommunetilskuddet:
• Alternativ 1: Dagens innretning. Med dagens innretning legger vi til grunn at endringen i satsene fra 2015 til 2016 videreføres.
• Alternativ 2: Dagens innretning med justerte satser. Med dette alternativet legger vi til
grunn at grunnsatsen endres til 829 000 2015-kroner og sats per mottaksplass settes
til 11 000 2015-kroner.
• Alternativ 3: Bruk av beboerdøgn istedenfor mottaksplasser. Med dette alternativet
legger vi til grunn at beboerdøgn benyttes som som fordelingskriterium istedenfor
mottaksplasser. Grunnsatsen settes til 835 700 2015-kroner og sats per beboerdøgn
settes til 34,9 2015-kroner.
• Alternativ 4: Dagens innretning med justert utgiftsbegrep og satser. Med dette alternativet legger vi til grunn at vertskommunetilskuddet ikke skal kompensere for utgifter
til asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253. Grunnsatsen endres til 871 700
2015-kroner og sats per mottaksplass settes til 9 500 2015-kroner.
• Alternativ 5: Bruk av beboerdøgn istedenfor mottaksplasser og justert utgiftsbegrep.
Med dette alternativet legger vi til grunn at vertskommunetilskuddet ikke skal kompensere for utgifter til asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253, i tillegg til at
man bruker beboerdøgn istedenfor mottaksplasser som fordelingskriterium. Grunnsatsen settes til 904 800 2015-kroner og sats per beboerdøgn settes til 29,7 2015-kroner.
Utvalget legger til grunn at alle alternativer prisjusteres årlig slik at den fanger opp den
årlige kostnadsutviklingen.
Denne listen kan betraktes som en meny av innretninger. Hver av dem har sine styrker
og svakheter. Basert på vurderingskriteriene presentert i delkapittel 7.1 gis det nedenfor
en faglig vurdering av de fem alternative innretningene av vertskommunetilskuddet.
56
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Når det gjelder de fem tilskuddsinnretningenes treffsikkerhet (vurderingskriterium I) er
utvalgets vurdering basert på i hvilken grad innretningene fanger opp variasjonen i de
kartlagte utgiftsdataene, målt ved R2. En høyere R2 betyr at mer av forskjellene fanges
opp av tilskuddsordningen. Dagens innretning fremstår som det minst treffsikre alternativet i og med at satsene er lave. Treffsikkerheten øker ved å la satsene bestemmes av
forskjellene i datagrunnlaget (alternativ 2). Treffsikkerheten øker ytterligere ved å benytte
beboerdøgn som fordelingskriterium (alternativ 3). Når det gjelder alternativ 4 og 5 er
disse mer treffsikre enn de øvrige alternativene, i og med at de kompenserer kommunene
for tunge brukere innenfor helse og barnevern – noe de øvrige alternativene ikke ivaretar.
Figur 7.5 forteller oss at alternativ 5 i større grad fanger opp utgiftsforskjellene enn alternativ 4. Beregningsutvalgets samlede vurdering ut fra treffsikkerhet (vurderingskriterium
I) blir dermed: Alternativ 5 > Alternativ 4 > Alternativ 3 >Alternativ 2 > Alternativ 1.
For å vurdere de ulike tilskuddsinnretningenes dekningsgrad (vurderingskriterium II)
har vi lagt til grunn de satser som er beskrevet i alternativ 1-5, og så vurdert beregnet
tilskudd opp imot kartlagte utgifter for de 15 utvalgskommunene. For alternativ 4 og 5
har vi beregnet dekningsgraden under forutsetning om at kommunene får kompensert
90 prosent av utgiftene til asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253 gjennom en
refusjonsordning, og ikke må betale egenandel. Tabell 7.1 oppsummerer resultatene fra
regneøvelsen. Som vi ser fra tabellen har alternativ 1 en dekningsgrad på 80 prosent,
mens alternativ 2 og 3 gir full dekning, henholdsvis 101 og 100 prosent. Alternativ 4 og
5 gir en dekningsgrad på henholdsvis 93 og 92 prosent. Beregningsutvalgets samlede
vurdering av dekningsgraden (vurderingskriterium II) blir dermed: Alternativ 2 ≈ Alternativ 3 > Alternativ 4 > Alternativ 5 >Alternativ 1.
Tabell 7.1 Beregnet dekningsgrad av tilskuddet for de fem tilskuddsalternativene, for
de 15 utvalgskommunene i 2015, i prosent
Alternativ 1
Alternativ 2
Alternativ 3
Alternativ 4
Alternativ 5
– Dagens
– Dagens
– Bruk av
– Dagens
– Bruk av
innretning
innretning
beboerdøgn
innretning
beboerdøgn
med justerte
istedenfor
med justert
istedenfor mot-
satser
mottaks­
plasser
utgiftsbegrep taksplasser og
og satser*
justert utgiftsbegrep*
Tilskudd delt
på utgift
80,5
101,0
100,0
92,7
91,7
* For alternativ 4 og 5 har vi beregnet dekningsgraden under forutsetning om at kommunene får kompensert 90 prosent av utgiftene til asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253 gjennom en refusjonsordning, og at ikke må betale en egenandel.
For å vurdere provenyvirkninger (vurderingskriterium III) har vi lagt til grunn de satsene
som er beskrevet i alternativ 1-5. For alternativ 4 og 5 har vi beregnet provenyvirkningene under forutsetning om at kommunene får kompensert 90 prosent av utgiftene til
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
57
asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253 gjennom en refusjonsordning. Tabell 7.2
oppsummerer resultatene fra regneøvelsen. Som vi ser fra tabellen er dagens innretning
den billigste, 9 millioner kroner billigere enn alternativ 2. Som følge av økt treffsikkerhet
halveres provenyvirkningen ved alternativ 4 og 5 sammenlignet med alternativene 2 og
3. Beregningsutvalgets samlede vurdering av provenyvirkninger (vurderingskriterium III)
er at: Alternativ 1 > Alternativ 5 > Alternativ 4 > Alternativ 3 >Alternativ 2.
Tabell 7.2 Beregnet provenyvirkning for finansiering av tilskuddsordningen av de 15
utvalgskommunene i 2015*
Alternativ 1
Alternativ 2
Alternativ 3
Alternativ 4
Alternativ 5
– Dagens
– Dagens
– Bruk av
– Dagens
– Bruk av
innretning
innretning
beboerdøgn
innretning
beboerdøgn
med justerte
istedenfor
med justert
istedenfor
satser
mottaks­
utgifts­
mottaksplasser
plasser
begrep og
og justert ut-
satser**
giftsbegrep**
Totalutgift i mill.
kroner for de 15
utvalgskommunene
35,1
44,1
43,7
40,5
40,1
-
+8,9
+8,5
+5,3
+4,9
Provenyvirkning*.
Endring fra dagens
innretning (alternativ 1) i mill. kroner.
* Med provenyvirkning mener vi her årlig budsjettvirkning de ulike alternativene har for de 15 utvalgskommunene i 2015.
** For alternativ 4 og 5 har vi beregnet provenyvirkningen under forutsetning om at kommunene får kompensert 100 prosent av
utgiftene til asylsøkere under KOSTRA-funksjon 251 og 253 gjennom en refusjonsordning.
I vurderingen av objektivitet (vurderingskriterium IV), det vil si i hvilken grad kommunene kan påvirke tilskuddsutbetalingene ved hjelp av egne prioriteringer, kommer alternativ 4 og 5 dårligst ut. Dette skyldes at kommunene ved disse alternativene selv kan
påvirke nivået på utgiftene som refunderes. Alternativ 1-3 fremstår som like gode under
dette vurderingskriteriet, og bedre enn alternativ 4 og 5. Beregningsutvalgets samlede
vurdering av oppfyllelse av objektivitet (vurderingskriterium III) er altså: Alternativ 1 ≈
Alternativ 2 ≈ Alternativ 3 >Alternativ 4 ≈ Alternativ 5.
Det er også et selvstendig mål å skape forutsigbarhet i kommunenes budsjettering og
økonomi-planlegging. Man oppnår forutsigbarhet når kriteriet det fordeles etter (i denne
sammenheng mottaksplasser eller beboerdøgn) er så stabile som mulig fra år til år innad i kommunene, og/eller er rimelig godt kjent når kommunenes budsjetter utarbeides.
58
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Beregningsutvalgets vurdering er at fordeling av tilskudd ut fra ordinære mottaksplasser
under ‘normale’ forhold er lettere å forholde seg til for kommunene enn fordeling ut
fra beboerdøgn. Dette på tross av at både antall mottaksplasser og antall beboere kan
endre seg raskt, bl.a. som følge av antall nye asylsøkere, og antall som blir bosatt eller
får utreiseplikt og må reise fra landet. Det forteller oss at alternativ 1, 2 og 4 er likestilte
alternativer under dette vurderingskriteriet, og bedre enn alternativ 3 og 5 (som også
er likestilte). Beregningsutvalgets samlede vurdering av oppfyllelse av objektivitet (vurderingskriterium V) er altså: Alternativ 1 ≈ Alternativ 2 ≈ Alternativ 4 >Alternativ 3 ≈
Alternativ 5.
I vurderingen av tilskuddsinnretninger må man også ta høyde for at det koster staten tid
og ressurser å drifte en tilskuddsordning. Det er mer krevende å drifte en refusjonsordning enn en regelstyrt ordning. Altså vil alternativ 1-3 være bedre enn 4 og 5 etter dette
kriteriet. Beregningsutvalgets samlede vurdering av administrasjonskostnader (vurderingskriterium VI) blir dermed: Alternativ 1 ≈ Alternativ 2 > Alternativ 3 > Alternativ 4 >
Alternativ 5.
7.3 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for
vertskommunetilskuddet
Beregningsutvalgets tilrådning er at man bør videreføre dagens innretning på det verts­
kommunale tilskuddet med oppjusterte satser. Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde
vært økt til 829 000 kroner og tilskuddssats per avtalt plass til 11 000 kroner, ville kommunene samlet fått om lag full utgiftsdekning. For å finne frem til hva tilskuddet bør
være i 2018, bør disse beløpene bli justert med kommunal prisstigning fra 2015 til 2018.
Det foreslås videre at satsene prisjusteres årlig.
Denne løsningen gir om lag 100 prosent dekningsgrad for kommunene sett under ett,
og gir også større treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom kommunene
blir redusert. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten at statens utgifter
ville vært om lag 9 millioner kroner høyere i 2015. En videreføring av dagens innretning
på det vertskommunale tilskuddet gir kommunene samme forutsigbarhet som før og gir
ingen økning i statens administrative utgifter.
En svakhet med dette forslaget er at det fortsatt vil være stor variasjon i utgiftsdekning
mellom kommunene på grunn av skjevfordeling av brukere med ressurskrevende tjenester i barnevernet og helsesektoren. På lengre sikt bør man derfor utrede muligheten for
å justere dagens refusjonsordninger for å øke treffsikkerheten i tilskuddsordningen.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
59
For helsetjenestene kan dette handle om lavere egenandel før det gis statlig refusjon.
For barnevernet kan det både handle om egenandel og om at alle tiltak i barnevernet
innlemmes i refusjonsordningen (både plasseringstiltak og tiltak i hjemmet). Utford­
ringen er å utforme en refusjonsordning som både sikrer høyest mulig treffsikkerhet, og
ikke innebærer for sterke insentiver for kommunene til å øke utgiftene.
7.4 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl­
søkere
I dette delkapittelet gis en vurdering av dagens innretning av tilskudd til opplæring av
barn og unge asylsøkere (grunnskoletilskuddet) opp imot alternative innretninger av tilskuddet.
Treffsikkerheten av dagens innretning av grunnskoletilskuddet
Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere gis med en sats per undervisningsmåned. Gjennomsnittlig sats for hele kalenderåret 2015 var på 8 135 kroner per måned
per barn (se tabell 6.2). I vurderingen av tilskuddsordningen er det relevant å legge til
grunn tilskuddssatsen for skoleåret 2016/2017. Ifølge Utdanningsdirektoratet er satsen
lik 8 504 kroner per barn per måned. For å gjøre dette tallet sammenlignbart med ut­
giftene for vår og høst 2015 legger vi til grunn forventet kostnadsvekst for kommune­
sektoren i Nasjonalbudsjettet. Ifølge Teknisk beregningsutvalg forventes kostnadsveksten å være lik 2,6 prosent fra 2015 til 2016. Den kostnadsjusterte satsen er lik
8 288 kroner, altså 1,9 prosent høyere enn satsen som gjaldt i 2015.
Figur 7.6 viser sammenhengen mellom antall undervisningsmåneder og totale utgifter
til grunnskole fra våre to spørreundersøkelser. Den lyse blå linjen i figuren representerer
den estimerte sammenhengen mellom totale grunnskoleutgifter og undervisningsmåneder for de 15 utvalgskommunene, mens den oransje linjen representerer den estimerte
sammenhengen mellom totale grunnskoleutgifter og undervisningsmåneder for de 40
kommunene som svarte på den web-baserte spørreundersøkelsen.
Den gule linjen i figur 7.6 representerer dagens innretning av tilskuddsordningen. Ved å
se den gule linjen i sammenheng med de estimerte sammenhengene (lys blå og oransje
linje) ser vi at:
• Ingen kommuner mottar mer i tilskudd enn de har utgifter.
• Graden av underdekning øker med antall undervisningsmåneder
60
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Som vi ser fra figuren er det en systematisk underdekning. Satsen per undervisnings­
måned er altså lavere enn kartlagte utgifter. Skal det bli høyere utgiftsdekning må
­satsen økes.
Figur 7.6 Plottdiagram - Sammenheng mellom kartlagte utgifter til opplæring av barn
og unge asylsøkere og undervisningsmåneder*
8
Fra web-basert spørreundersøkelse
For utvalgskommunene
Totale utgifter i mill. kroner
7
y = 18237x
R² = 0,8094
6
5
y = 12419x
R² = 0,8166
4
Dagens
innretning
av tilskuddet
3
2
1
0
100
200
300
400
Antall undervisningsmåneder av barn og unge asylsøkere
*Den gule linjen representerer innretningen av tilskuddet til opplæring av barn og unge asylsøkere i skoleåret 2016/2017. For å
gjøre tallene sammenlignbare har vi justert ned satsen ut fra forventet kostnadsvekst på 2,6 prosent. Den kostnadskorrigerte satsen
er beregnet til 8288 kroner per undervisningsmåned.
Treffsikkerheten av alternative innretninger av tilskudd til opplæring av barn
og unge asylsøkere
Vårt første forslag til alternativ innretning (alternativ 2) av tilskudd til opplæring av barn
og unge asylsøkere er at satsene justeres opp til nivået utgiftene ligger på, det vil si
12 400 kroner (se figur 7.6). Vi velger å la dette alternativet baseres på tall fra de 15
utvalgskommunene, siden vi har mer tiltro til kvaliteten på dette datagrunnlaget.
Dagens innretning av tilskuddet gir et tilskudd per elev, der det i liten grad tas hensyn til
at kommunene kan ha utgifter som er uavhengig av undervisningsomfanget. Ut fra analyser av utgiftene i de 15 utvalgskommunene finner vi grunn til å tro at kommuner som
er pliktig til å tilby barn og unge asylsøkere opplæring har slike utgifter.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
61
Figur 7.7 viser to estimerte sammenhenger, den lyseblå og den grønne. Den lyseblå
sammenhengen er identisk med sammenhengen i figur 7.6, mens den grønne viser sammenhengen hvis vi godtar at den forklares ved et konstantledd (estimert til 319 500).
I lys av at den grønne linjen øker forklaringskraften (dvs. treffsikkerheten) kontra den
lyse­blå linjen fra R2 lik 0,82 til 0,84, taler det for at kommuner som tilbyr utgifter til
opplæring til asylsøkere har noen kostnader som ikke er forklart av undervisnings­
måneder.
Alternativet som omfatter en grunnsats (alternativ 3) gir mer i tilskudd enn alternativ 2
hvis kommunen tilbyr asylsøkere mindre enn 200 undervisningsmåneder totalt. Alternativ 2 gir mer i tilskudd enn alternativ 3 hvis kommunen tilbyr mer enn 200 undervisningsmåneder.
Beregningsutvalgets vurdering er at innføringen av en grunnsats er et reelt alternativ til
dagens innretning. En slik innretning innebærer at alle kommunene som tilbyr grunnskoleopplæring til barn og unge asylsøkere får en grunnsats på 319 500 pluss 10 800
kroner per undervisningsmåned.
Figur 7.7 Plottdiagram - Sammenhenger mellom utgifter til opplæring av barn og
unge asylsøkere og undervisningsmåneder*
y = 12419x
R² = 0,8166
5,0
4,5
Totale utgifter i mill. kroner
4,0
y = 10800x + 319508
R² = 0,8444
Dagens
innretning
av tilskuddet
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0
100
200
300
400
Antall undervisningsmåneder av barn og unge asylsøkere
* Den blå linjen representerer den estimerte sammenhengen under forutsetningen om at konstantleddet er lik null, altså at linjen
krysser gjennom origo. Den grønne linjen representerer den estimerte sammenhengen uten denne forutsetningen.
62
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
Vurdering av alternativene etter fem kriterier
Basert på gjennomgangen ovenfor har vi identifisert følgende tre alternativer til innretning av tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere:
• Alternativ 1 – Dagens innretning. Sats per undervisningsmåned lik 8 288 kroner.
• Alternativ 2 – Dagens innretning med full utgiftsdekning. Sats per undervisnings­
måned lik 12 400 kroner.
• Alternativ 3 – Innføring av grunnsats og full utgiftsdekning. Grunnsats lik 320 000 kroner og sats per undervisningsmåned lik 10 800 kroner.
Utvalget legger til grunn at alle alternativer prisjusteres årlig slik at de fanger opp den
årlige kostnadsutviklingen.
Denne listen kan betraktes som en meny av innretninger. Hver av dem har sine styrker
og svakheter. Basert på vurderingskriteriene presentert i delkapittel 7.1 gis det nedenfor
en faglig vurdering av de tre alternative innretningene av grunnskoletilskuddet.
Når det gjelder de tre tilskuddsinnretningenes treffsikkerhet (vurderingskriterium I) er
utvalgets vurdering basert på i hvilken grad tilskuddsordningen fanger opp variasjonen
i utgiftsdataene, målt ved R2. En høyere R2 tilsier at mer av forskjellene fanges opp av
tilskuddsordningen. Dagens innretning fremstår som det svakeste alternativet, i og med
at satsene er lave. Treffsikkerheten øker ved å la satsene bestemmes av variasjonen i
datagrunnlaget (alternativ 2). Treffsikkerheten øker ytterligere ved å oppheve begrensningen om at det ikke skal være en grunnsats (alternativ 3). Beregningsutvalgets samlede vurdering av oppfyllelse av treffsikkerhet (vurderingskriterium I) blir dermed: Alternativ 3 > Alternativ 2 > Alternativ 1.
For å vurdere de ulike tilskuddsinnretningenes dekningsgrad (vurderingskriterium II)
har vi lagt til grunn de satser som er beskrevet i alternativ 1-3, og vurdert beregnet tilskudd ut fra innmeldte utgifter for de 15 utvalgskommunene. Tabell 7.3 oppsummerer
resultatene fra regneøvelsen. Som vi ser fra tabellen har alternativ 1 en dekningsgrad
på 80 prosent, mens alternativ 2 og 3 vil gi en dekningsgrad på henholdsvis 94 og 100
prosent. Beregningsutvalgets samlede vurdering av alternativene ut fra dekningsgrad
(vurderingskriterium II) blir dermed: Alternativ 3 > Alternativ 2 >Alternativ 1.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
63
Tabell 7.3 Beregnet dekningsgrad av tilskuddet for de tre tilskuddsalternativene, for
de 15 utvalgskommunene i 2015, i prosent
Alternativ 1 –
Alternativ 2 –
Dagens
Dagens
Innføring
innretning
innretning
av grunnsats
Tilskudd delt på utgift
62,9
Alternativ 3 –
med full
og full
utgiftsdekning
utgiftsdekning
94,2
100,0
For å vurdere provenyvirkninger (vurderingskriterium III) har vi lagt til grunn de satser
som er beskrevet i alternativ 1-3. Tabell 7.4 oppsummerer resultatene fra regneøvelsen.
Som vi ser fra tabellen er dagens innretning den billigste, nesten 10 millioner billigere
enn alternativ 3 (det dyreste alternativet). Beregningsutvalgets samlede vurdering av
provenyvirkninger (vurderingskriterium II) er: Alternativ 1 > Alternativ 2 > Alternativ 3.
Tabell 7.4 Beregnet provenyvirkning for finansiering av tilskuddsordningen av de
15 utvalgskommunene i 2015*
Vurderingskriterier
Alternativ 1 –
Alternativ 2 –
Alternativ 3 –
Dagens
Dagens
Innføring
innretning
innretning
av grunnsats
med full
og full
utgiftsdekning
utgiftsdekning
16,8
25,1
26,6
-
+8,3
+9,9
Total utgift i mill. kroner for
de 15 utvalgskommunene
Provenyvirkning*. Endring fra dagens
innretning (alternativ 1) i mill. kroner.
*Med provenyvirkning mener vi har årlig budsjettvirkning de ulike alternativene har for de 15 utvalgskommunene i 2015.
I vurderingen av objektivitet, det vil si i hvilken grad kommunene kan påvirke tilskuddsutbetalingene ved hjelp av egne prioriteringer, er det prinsipielt ingen forskjell på de tre
alternativene. Alle innretningene fordeler tilskudd med undervisningsmåneder som kriterium. Beregningsutvalgets samlede vurdering av oppfyllelse av objektivitet (vurderings­
kriterium IV) er altså: Alternativ 1 ≈ Alternativ 2 ≈ Alternativ 3.
Det er også et selvstendig mål å skape forutsigbarhet i kommunenes budsjettering og
økonomi-planlegging. Man oppnår forutsigbarhet når kriteriene det fordeles etter er så
stabile som mulig fra år til år i kommunen, og/eller er rimelig godt kjent når kommunenes
budsjetter utarbeides. Siden alle tre alternativer fordeler etter undervisningsmåned og
64
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
kjente satser er Beregningsutvalgets vurdering at alle tre alternativene er like forutsigbare
(vurderingskriterium V). Det vil si at: Alternativ 1 ≈ Alternativ 2 ≈ Alternativ 3.
I vurderingen av tilskuddsinnretningene må man også ta høyde for at det koster staten tid
og ressurser å drifte en tilskuddsordning. Basert på at alternativ 3 inkluderer en grunnsats
kan man argumentere for at dette er en innretning som er mer ressurskrevende å drifte
og forvalte enn alternativ 1 og 2. Beregningsutvalgets samlede vurdering av administrasjonskostnader (vurderingskriterium VI) er dermed: Alternativ 1 ≈ Alternativ 2 > Alternativ 3.
7.5 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for
grunnskoletilskuddet
For tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere anbefaler Beregningsutvalget at
tilskuddet utformes på samme måte som vertskommunetilskuddet, med en grunnsats og
en tilskuddssats per gjennomført undervisningsmåned pr elev.
Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde vært 320 000 kroner og tilskuddssats per undervisningsmåned på 10 800 kroner, ville kommunene samlet fått full utgiftsdekning. For å
finne frem til hva tilskuddet bør være i 2018, bør disse beløpene bli prisjustert. Det forslås videre at satsene prisjusteres årlig.
Denne løsningen gir også størst treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom
kommunene blir lavest mulig, samtidig som dekningsgraden for kommunene samlet ikke
overstiger 100 prosent. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten være at
statens utgifter ville vært om lag 10 millioner kroner høyere i 2015. En videreføring av
dagens innretning på det vertskommunale tilskuddet gir kommunene samme forutsigbarhet som før og gir ingen økning i statens administrative utgifter.
7 Tilskuddenes innretning – behov for forbedringer?
65
8 Andre tilrådninger
•Ny kartlegging av vertskommunenes utgifter i 2017
Arbeidsgruppen anbefaler med utgangspunkt i den særlige situasjonen som var i
2015 at det gjennomføres en ny kartlegging av vertskommunenes utgifter for regnskapsåret 2017. Det var spesielt høye asylankomster i 2015 og kartlegging av utgifter
i et mer «normalår» vil være fordelaktig. I tillegg vil en kartlegging av 2017 gi utvalgskommuner mulighet til å være forberedt og holde oversikt over vertskommunale
utgifter gjennom regnskapsåret. Det vil være en fordel om de samme 15 utvalgskommunene fra 2015-kartleggingen deltar i kartleggingen av 2017 på grunn av deres erfaring og kjennskap til hvilke utgifter som skal rapporteres. Kartleggingen bør
gjennom­føres i 2018 etter at regnskapsåret 2017 er avsluttet.
•Utvide KOSTRA-rapportering
Beregningsutvalget mener at det bør vurderes å inkludere en art i KOSTRA hvor kommunene kan føre vertskommunale utgifter. En slik endring i KOSTRA ville gi betydelig
forenkling og økt datakvalitet i fremtidige kartlegginger av kommunenes utgifter av å
være vertskommune for asylmottak.
66
8 Andre tilrådninger
Referanseliste
Beregningsutvalget (2008): Kommunenes utgifter i 2006 som vertskommune for statlige
mottak for asylsøkere, Rapport fra Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært
grunnlag, mars 2008.
Rambøll (2013): Kommunenes utgifter i 2008 som vertskommune for statlige mottak for
asylsøkere, februar 2013, Rambøll.
TBU (2016): Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Rapport november 2016, Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
BUFDIR. Rundskriv Q-05/2015. Statlig refusjon av utgifter til kommunale barneverntiltak
for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger m.fl.
Referanseliste
67
68
Vedlegg
Tjenesteområder den ordi­
funksjon
Del 1
Forebygging, helsestasjons- og
232
253
243
241
Aktivisering og servicetjenester
234
­institusjon
Helse og omorgstjenester i
problemer
Tilbud til personer med rus­
ring
Diagnose, behandlig, re-/habilite-
eldre og funksjonshemmede
Annet forebyggende helsearbeid
233
skolehelsetjenesten
Helsetjenester
11
sasjonen er ment å dekke
Kostrafunksjoner
og
nære vertskommunekompen-
men ikke
Tjenesteområder /
område
290)
gifter art
(010-480,
tjeneste-
driftsut­
Kode
Brutto
790)
729 og
men ikke
(600-890,
tekter art
driftsutgif-
tekter
driftsinn-
brutto
ter minus
driftsutgif-
driftsinn- ter = brutto
Brutto
Netto
290)
men ikke
(010-480,
gifter art
driftsut-
Brutto
790)
729 og
men ikke
(600-890,
tekter art
driftsutgif-
verts­
Kan de
tekter
driftsinn-
brutto
ter minus
driftsutgif-
nei = 2
Ja = 1 /
direkte?
angis
utgiftene
driftsinn- ter = brutto kommunale
Brutto
Netto
(Hele 1000 kr)
Kostra-funksjon (Hele 1000 kr)
Herav vertskommunale drifts­
utgifter og driftsinntekter i 2015
Kommuneregnskap 2015 per
Vedlegg
Vedlegg
69
Barnevernstiltak når barn ikke er
251
Hvor regnskapsføres utgiftene?
Administrasjonslokaler
Diverse fellesutgifter (bl.a. overfor-
130
180
Fellesutgifter på andre funksjoner,
Grunnskole
Grunnskole
202
vertskomunale utgifter
fattes av særskilt tilskudd til
Tjenesteområder som om-
angi funksjon:
21
Del 2
Administrasjon
120
mynderiet)
Administrasjon
14
sjon(er)
Angi evt. aktuell(e) Kostra-funk-
Tolketjenester
­plassert av barnevernet
Barnevernstiltak når barn er
13
252
Barneverntjeneste
244
plassert av barnevernet
Barnevern
linjer)
(angi funksjon – legg evt inn nye
Andre kommunale helseutgifter
hjemmeboende
Helse- og omsorgstjenester til
12
254
70
Vedlegg
Eksamensrettet grunnskoleopp­
Tilskudd til opplæring av barn
22
Barnehage
Førskole
Styrket tilbud til førskolebarn
Førskolelokaler og skyss
Tjenesteområder der
23
201
211
221
Del 3
Sosialtjenester/omsorgstje-
25
242
234
Skolefritidsordning
215
byggende arbeid
Råd, veiledning og sosial - fore-
eldre og funksjonshemmede
Aktivisering og servicetjenester
nester
Skolefritidsordning
24
kommunale utgifter
kommunen kan ha verts­
Norge – barn i mottak
og unge som søker opphold i
Skolelokaler og skyss
av Voksenopplæringen)
læring for beboere 16-18 år (gitt
222
213
Vedlegg
71
Aktivitetstilbud barn og unge
Bibliotek
Andre kulturaktiviteter
Andre tjenesteområder
Angi aktuell Kostra-funksjon og
231
370
385
27
…
…
Mottatt vertskommunekom-
3
pensasjon i 2015
…
tiltak
Kultur- og ungdomstiltak
hjemmeboende
Helse- og omsorgstjenester til
­institusjon
Helse- og omorgstjenester i
problemer
Tilbud til personer med rus­
26
254
253
243
Vedlegg
1. Spørreundersøkelse om grunnskoleopplæring til barn og unge asylsøkere i 2015
Takk for at du tar deg tid til på svare på denne spørreundersøkelsen. Ved utfyllingen vil du kunne oppleve at
enkelte spørsmål og svaralternativer ikke passer helt med din kommunes situasjon. Vi ber deg da svare så
godt du kan ved å velge svaralternativer som ligger nærmest din egen oppfatning. Du kan også gi
kommentarer og ekstra informasjon helt til slutt i skjemaet.
NB: Før du starter undersøkelsen oppfordrer vi deg til å finne fram søknad om refusjon for
grunnskoleopplæring for barn og unge som søker opphold i Norge, sendt til Fylkesmannen i ditt fylke for
kalenderåret 2015 (vår 2015 og høst 2015).
Anslått tid for å gjennomføre spørreundersøkelsen er 10-15 minutter. Lykke til!
2. Hvor mange asylsøkere i alderen 6-18 år, bosatt i ordinære mottak, mottok grunnskoleopplæring i
løpet av 2015?
(Oppgi verdi)

______
3. Hvor mange undervisningsmåneder utgjorde dette? (Med undervisningsmåneder menes summen
av antall måneder enkeltelever har mottatt undervisning. Det vil si at f.eks. 10 elever som mottar
undervisning i 3 måneder utgjør 30 undervisningsmåneder.)
(Oppgi verdi)

______
4. Spørsmål om opplæringstilbud i mottaksklasser i løpet av 2015
Noen kommuner tilbyr barn og unge asylsøkere opplæring i mottaksklasser der elevene mottar særskilt
språkopplæring frem til de er i stand til å følge den ordinære opplæringen.
5. Tilbød din kommune opplæring i mottaksklasser i løpet av 2015?
(Oppgi kun ett svar)

Ja

Nei - Gå til 8

Vet ikke - Gå til 8
6. Hvor mange asylsøkere i alderen 6-18 år bosatt i ordinære mottak fikk opplæring i mottaksklasser?
(Oppgi verdi)

72
Vedlegg
______
7. Hvor mange undervisningsmåneder utgjorde dette? (Med undervisningsmåneder menes summen
av antall måneder enkeltelever har mottatt undervisning. Det vil si at f.eks. 10 elever som mottar
undervisning i 3 måneder utgjør 30 undervisningsmåneder.)
(Oppgi verdi)

______
8. Utgifter per grunnskoleplass i 2015
Nedenfor ber vi deg fylle ut gjennomsnittlige utgifter for en grunnskoleplass. Med utgift mener vi netto
driftsutgift, som er definert på følgende måte: Alle driftsutgiftene minus driftsinntektene = artene [(010..480 +
590) minus ((600..895) – 728)]. (Lønn, sosiale utgifter, kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal
tjenesteproduksjon, kjøp av tjenester som erstatter kommunal egenproduksjon, overføringer) minus
(salgsinntekter, overføringer med krav til motytelse – fratrukket kompensasjon moms pålagt i
investeringsregnskapet, overføringer uten krav til motytelse). NB! Ikke trekk fra tilskudd fra Fylkesmannen i
ordningen barn og unge som søker oppholde i Norge.
9. Oppgi netto driftsutgift per asylsøker (utenom mottaksklasse) i 2015 her (inkl. driftsutgifter til
lokaler, men ekskluder driftsutgifter til skoleskyss):
(Oppgi verdi)

______
10. Oppgi netto driftsutgift per plass i mottaksklasse i 2015 her (inkl. driftsutgifter til lokaler, men
ekskluder driftsutgifter til skoleskyss):
(Oppgi verdi)

______
11. Er kommunen du representerer fornøyd med innretningen av tilskudd til opplæring til barn og
unge som søker opphold i Norge? Hvis nei, spesifiser hva som er problematisk og hvorfor her:
_____________________________________________________
12. Er det noen utgifter dere har knyttet til beboere i mottak mellom 6-18 år som dere opplever at dere
ikke får dekket gjennom tilskuddet til opplæring til barn og unge som søker opphold i Norge? Hvis ja,
spesifiser her:
_____________________________________________________
13. Har du kommentarer til undersøkelsen, eller sitter på ytterligere informasjon du mener er relevant
i denne sammenheng, er det fint om du noterer det ned her:
_____________________________________________________
Vedlegg
73
14. Navn på utfyller:
_____________________________________________________
15. Stillingstittel og fagbakgrunn til utfyller:
_____________________________________________________
16. E-postadresse og telefonnummer til utfyller:
_____________________________________________________
17. Trykk på "Avslutt" for å avslutte undersøkelsen!
Det var det hele. Takk for at du tok deg tid til å svare på spørsmålene!
74
Vedlegg
IMDi Øst
Fylkene Østfold, Vestfold,
Akershus og Oslo
Postboks 8059 Dep
0031 OSLO
Telefon 24 16 88 00
Telefaks 24 16 88 31
IMDi Vest
Fylkene Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane
Postboks 159 Sandviken,
5812 BERGEN
Telefon 24 16 88 00
Telefaks 55 30 09 88
IMDi Indre Østland
Fylkene Hedmark,
Oppland og Buskerud
Postboks 1133,
2806 GJØVIK
Telefon 24 16 88 00
Telefaks 61 17 08 95
IMDi Midt-Norge
Fylkene Møre og Romsdal,
Sør- og Nord-Trøndelag
IMDi Midt-Norge
Postboks 2438 Sluppen
7005 TRONDHEIM
Telefon 24 16 88 00
Telefaks 73 89 24 31
IMDi Sør
Fylkene Telemark,
Aust-Agder og Vest-Agder
Postboks 647,
4666 KRISTIANSAND
Telefon 24 16 88 00
Telefaks 38 02 04 80
Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet
Postboks 8059 Dep.
N-0031 Oslo
Kontoradr.:
Tollbugata 20
Tlf: (+47) 24 16 88 00
Faks: (+47) 24 16 88 01
www.imdi.no
E-post: [email protected]
IMDi Nord
Fylkene Nordland,
Troms og Finnmark
Postboks 83,
8502 NARVIK
Telefon 24 16 88 00
Telefax 76 96 58 38
www.imdi.no​​
Vedlegg