‫מרחבי‬
‫אוטונומיה‬
‫משרד החינוך‬
‫מדיניות אוטונומיה בית ספרית‪ :‬רקע תיאורטי ואמפירי‬
‫ד”ר איתי אשר‪ ,‬מ”מ המדען הראשי‬
‫הדיון הציבורי על מדיניות אוטונומיה בית ספרית משקף מתח בסיסי בין ערכי החירות והשוויון‪ ,‬ובחברה הטרוגנית כמו ישראל‪ ,‬גם‬
‫את המתחים בין ערך הממלכתיות להתחשבות בהעדפות של כל מגזר וקהילה‪ .‬מדינות רבות בעולם יישמו בעשורים האחרונים‬
‫תהליכים של ביזור סמכויות לבתי ספר‪ ,‬תוך שימוש בשמות שונים‪ ,‬כגון "אוטונומיה בית ספרית"‪" ,‬בתי ספר בניהול עצמי"‪" ,‬ניהול‬
‫מבוסס‪-‬בית ספר" ועוד‪ .‬ככלל‪ ,‬ניתן להבחין בין שני סוגים של מהלכי ביזור‪ ,‬שלהם הצדקות שונות‪ :‬אוטונומיה ב"מה" לעומת‬
‫אוטונומיה ב"איך"‪ .‬הגישה הראשונה מבקשת להעניק לכל בית ספר סמכויות מסוימות להתאים את התכנים והתכניות‬
‫לצרכים המקומיים ולהעדפות הקהילה‪ ,‬ואילו הגישה השנייה מבקשת לייעל את הקצאת המשאבים ולהעניק למנהלים ולמורים‬
‫גמישות בדרך בה הם פועלים להגשמת יעדים שקבעה המדינה‪ .‬שתי הגישות נבדלות ביחס שלהן למדידה סטנדרטית של‬
‫הישגים לימודיים ולאחריותיות‪ .‬בגישת אוטונומיה ב"מה"‪ ,‬למדינה יש פחות יכולת להשתמש במבחנים סטנדרטיים ובמדדי‬
‫תוצאה אחידים אחרים‪ ,‬על מנת להבטיח שירותי חינוך איכותיים‪ .‬בגישת אוטונומיה ב"איך"‪ ,‬המדידה הסטנדרטית‪ ,‬לצד אלמנטים‬
‫נוספים של אחריותיות‪ ,‬נחשבת כלי מרכזי להבטחת חינוך איכותי לכל ילד‪ ,‬במחיר פגיעה מסוימת בקידום חדשנות ויזמות בית‬
‫ספרית וביכולת להתאים את התכנים ואת דרכי ההוראה והלמידה לציפיות ההורים והתלמידים‪.‬‬
‫ברזולוציה עדינה יותר‪ ,‬ניתן לאפיין את רמת האוטונומיה הבית ספרית על פני מגוון תחומים של סמכות‪ .‬לדוגמה‪ ,‬ה‪ OECD -‬משווה‬
‫בין מדינות תוך התייחסות לשלוש קטגוריות של תחומים כאלה ‪ :‬אוטונומיה בניהול כוח אדם‪ ,‬הכוללת את הסמכות לבחירת‬
‫מורים וקבלתם לעבודה‪ ,‬פיטורי מורים והשעיית מורים מעבודתם; אוטונומיה בניהול תקציב‪ ,‬הכוללת את הסמכות לקביעת‬
‫שכר התחלתי למורים‪ ,‬כולל קביעת דרגות שכר‪ ,‬הסמכות לקביעת העלאות שכר למורים והסמכות להקצאת תקציבים בבית‬
‫הספר; ואוטונומיה פדגוגית‪ .‬הכוללת את הסמכות לגבי מדיניות משמעת‪ ,‬מדיניות הערכת תלמידים‪ ,‬מדיניות רישום תלמידים‬
‫(קבלה והנשרה)‪ ,‬תכנית לימודים‪ ,‬חומרי הוראה‪/‬למידה ומגוון מגמות‪/‬מקצועות לבחירה‪.‬‬
‫במקרים רבים‪ ,‬אין אחידות ברמת האוטונומיה של בתי ספר המשתייכים לאותה מערכת חינוך‪ .‬להלן כמה דוגמאות המסבירות‬
‫חלק מהשונות ברמת האוטונומיה‪:‬‬
‫‪1.1‬הבעלות על בית הספר ואופן תקצובו – במדינות רבות‪ ,‬בתי ספר בבעלות פרטית (עמותה או חברה למטרות רווח) זוכים‬
‫ליותר אוטונומיה מבתי ספר ציבוריים (בבעלות המדינה או הרשות המקומית)‪ ,‬במיוחד בכל הנוגע לאוטונומיה בניהול כוח‬
‫אדם ותקציב‪.‬‬
‫‪2.2‬שלב חינוך ‪ -‬במדינות שונות ישנם הבדלים ברמת האוטונומיה בפועל בין בתי ספר יסודיים ועל יסודיים‪ ,‬בין השאר בשל‬
‫מדיניות הבחינות הסטנדרטיות‪.‬‬
‫‪3.3‬אוטונומיה ואמון בהתאם לתוצאות – במדינות מסוימות‪ ,‬בתי ספר עשויים ליהנות מרמה גבוהה של אוטונומיה כאשר‬
‫הם מתפקדים באופן תקין והישגי התלמידים תואמים את המצופה‪ ,‬אך אוטונומיה זו עשויה גם להישלל מהם כאשר תנאים‬
‫אלו אינם מתקיימים‪.‬‬
‫בשנות ה‪ '80-‬וה‪ '90-‬של המאה העשרים ניכרו מגמות בולטות של ביזור במערכות חינוך במדינות מפותחות‪ ,‬לצד חיזוק מנגנוני‬
‫מדידה סטנדרטית ואחריותיות‪ .‬ארגונים בינלאומיים כמו הבנק העולמי המליצו על המשולש "אוטונומיה ‪ -‬מדידה סטנדרטית ‪-‬‬
‫אחריותיות" כמפתח לרפורמות במערכות חינוך במדינות מתפתחות‪ .‬בעשור האחרון‪ ,‬עם הצטברות המחקר האמפירי בנושא‪,‬‬
‫הסתבר גם לחוקרים שהמליצו בעבר באופן גורף על אוטונומיה‪ ,‬כי היא אינה אפקטיבית בכל הקשר (האנושק ושות'‪.)2011 ,‬‬
‫סינתזת מחקרים שבוצעו במדינות שונות הראתה כי על מנת שבית הספר יפיק את מירב הפוטנציאל מן הסמכויות שהוענקו‬
‫‪ 1‬יש להדגיש כי בקטגוריזציה של ה‪ OECD-‬כלולים גם תחומים הכפופים בישראל לחקיקה ו‪/‬או להסכמי שכר‪ ,‬ולכן אינם במוקד השיח הנוכחי‪.‬‬
‫מרחבי‬
‫אוטונומיה‬
‫משרד החינוך‬
‫לו‪ ,‬נדרשת כשירות גבוהה של המנהל ושל הצוות (צ'נג ושות'‪ ;2016,‬קולדוול‪ .)2016 ,‬בהתאם‪ ,‬חברת הייעוץ האסטרטגי מקינזי‬
‫(‪ )2010‬המליצה לקובעי מדיניות על תמהילים שונים בין ריכוזיות לביזור‪ ,‬בהתאמה לרמת התפקוד של המערכת‪ :‬למדינות‬
‫המתאפיינות בכשירות גבוהה של מורים ומנהלים ובהישגים לימודיים גבוהים הוצעה אוטונומיה נרחבת‪ ,‬בעוד למערכות בהן‬
‫ההישגים נמוכים המליצה החברה על מדיניות ריכוזית יחסית‪.‬‬
‫מכיוון שבכל מערכת חינוך‪ ,‬ובישראל בפרט‪ ,‬קיימת שונות ברמת הכשירות של בתי הספר‪ ,‬נוצר אתגר בקביעת המדיניות‬
‫המערכתית ביחס לסמכויות המנהל והמורים‪ .‬בהתאם‪ ,‬ה‪ OECD -‬מקדם בשנים האחרונות המלצות ל"רגולציה חכמה"‬
‫ול"אחריותיות בונה" במערכות חינוך‪ ,‬כזו המבטיחה איכות ובו בזמן שומרת על תנאים נדרשים לעידוד חדשנות ויזמות‬
‫(‪ .)OECD, 2016a‬בין השאר‪ ,‬הארגון מתייחס למערכות חינוך ראויות כאל מערכות אקולוגיות‪ ,‬הממוקדות בבניית יכולות‪ ,‬תוך‬
‫שיח פתוח ומתמשך בין כלל בעלי העניין‪ ,‬הפועלים כמארג אקולוגי מבוסס על תלות הדדית‪ ,‬ולא כמערכת היררכית‪ .‬אם כך‪,‬‬
‫השיח על יצירת "רגולציה חכמה" מותאמת לחברה הישראלית במאה ה‪ ,21-‬הוא בו זמנית גם ממוקד‪-‬תוצר ‪ -‬עדכון המדיניות ‪-‬‬
‫וגם ממוקד‪-‬תהליך‪ ,‬שכן ביכולתו לקדם יחסי אמון ושיתופי פעולה בין בעלי העניין השונים בזירת העשייה החינוכית‪.‬‬
‫להרחבה בנושא‪:‬‬
‫משרד החינוך (‪ .)2016‬הערך המוסף באוטונומיה‪ :‬תקציר הספר ומתווה לסדנאות‪ .‬תרגום לתקציר המבוסס על ספרו של בריאן‬
‫ג'‪ .‬קולדוול (‪ ,)2016‬הערך המוסף באוטונומיה‪.‬‬
‫‪Caldwell, B. J. (2016). The Autonomy Premium, Melbourne, ACER Press.‬‬
‫‪Cheng, Y. C., Ko, J., & Lee, T. T. H. (2016). School autonomy, leadership and learning: a reconceptualisation.‬‬
‫‏‪International Journal of Educational Management, 30(2), 177-196.‬‬
‫‪Hanushek, E. A., Link, S., & Woessmann, L. (2013). Does school autonomy make sense everywhere? Panel‬‬
‫‏‪estimates from PISA. Journal of Development Economics, 104, 212-232.‬‬
‫‪Mourshed, M., Chijioke, C., Barber, M., & McKinsey and Company. (2010). How the world’s most improved‬‬
‫‪school systems keep getting better. New York, N.Y.?: McKinsey & Company.‬‬
‫‪OECD (2014). TALIS 2013 Results: An International Perspective on Teaching and Learning. OECD Publishing.‬‬
‫‪OECD (2016a). Education Governance in Action: Lessons from Case Studies. OECD Publishing.‬‬
‫‪OECD (2016b). PISA 2015 Results: Policies and Practices for Successful Schools.‬‬
‫‪OECD Publishing.‬‬