COM(2017) 59 final
Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 15. helmikuuta 2017 (OR. en) 6298/17 JUSTCIV 32 SAATE Lähettäjä: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Saapunut: 13. helmikuuta 2017 Vastaanottaja: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri Kom:n asiak. nro: COM(2017) 59 final Asia: KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Jälkiarviointikertomus yksityisoikeutta koskevasta ohjelmasta (2007–2013) Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2017) 59 final. Liite: COM(2017) 59 final 6298/17 hmu DG D 2A FI EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 13.2.2017 COM(2017) 59 final KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE Jälkiarviointikertomus yksityisoikeutta koskevasta ohjelmasta (2007–2013) FI FI SISÄLLYS 1 JOHDANTO ................................................................................................................ 3 1.1 KERTOMUKSEN TARKOITUS ............................................................................... 3 1.2 MENETELMÄ JA TIETOLÄHTEET ........................................................................ 3 1.3 YLEISKATSAUS OHJELMAAN .............................................................................. 3 2 3 ARVIOINNIN TULOKSET........................................................................................ 9 2.1 OHJELMAN MERKITYKSELLISYYS .................................................................... 9 2.2 JOHDONMUKAISUUS JA TÄYDENTÄVYYS .................................................... 11 2.3 VAIKUTTAVUUS .................................................................................................... 13 2.4 KESTÄVYYS, SIIRRETTÄVYYS JA INNOVOINTI ............................................ 15 2.5 TEHOKKUUS JA YKSINKERTAISTAMISMAHDOLLISUUS ........................... 18 2.6 EUROOPPALAINEN LISÄARVO .......................................................................... 20 PÄÄTELMÄT ........................................................................................................... 25 2 3 1 JOHDANTO 1.1 KERTOMUKSEN TARKOITUS Yksityisoikeutta koskevan erityisohjelman (JCIV) perustamisesta tehdyssä päätöksessä säädetään, että komission on esitettävä vuosia 2007–2013 koskeva jälkiarviointikertomus. 1 Kyseisen jälkiarvioinnin 2 laati riippumaton ulkopuolinen arvioija asiasta vastaavien komission virkamiesten avustuksella. Tämä kertomus perustuu kyseiseen jälkiarviointiin. Se on jaoteltu osiin pääarviointikriteerien ja niitä vastaavien kysymysten mukaan. Nämä ovat merkityksellisyys, johdonmukaisuus ja täydentävyys, vaikuttavuus, vaikutus ja kestävyys, tehokkuus ja yksinkertaistamismahdollisuus sekä eurooppalainen lisäarvo. 1.2 MENETELMÄ JA TIETOLÄHTEET Yksityisoikeutta koskevan JCIV-erityisohjelman loppuarviointi perustuu seuraaviin: • • • • • • • 1.3 ohjelmasta vuosina 2007–2013 rahoitetuista kaikista 130 toimikohtaisesta avustuksesta ja 16 toiminta-avustuksesta saatavilla olevan aineiston perusteellinen tarkastelu; ohjelma-asiakirjojen, kuten perustamispäätöksen, vuotuisten työohjelmien ja ehdotuspyyntöjen (sekä avustukset että julkisia hankintoja koskevat sopimukset), tarkastelu; EU:n toimintapoliittisten asiakirjojen ja asiaan liittyvien EU:n ohjelmien perustamispäätösten tarkastelu; kaikki 146 toimikohtaista avustusta ja toiminta-avustusta käsittävän otoksen kvantitatiivinen analyysi; JCIV-ohjelmasta avustuksia saaneiden verkkokyselyyn antamien 52 vastauksen analyysi; JCIV-ohjelmasta vuosina 2007–2013 rahoitettujen hankkeiden ja organisaatioiden koordinaattoreille tehdyt 15 seurantahaastattelua; 3 neljä komission virkamiesten esihaastattelua. YLEISKATSAUS OHJELMAAN Yksityisoikeutta koskeva JCIV-ohjelma perustettiin 25 päivänä syyskuuta 2007 tehdyllä päätöksellä N:o 1149/2007/EY vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa. Yleiset tavoitteet on lueteltu perustamispäätöksen 2 artiklassa. Nämä ovat seuraavat: • • • edistää oikeudellista yhteistyötä, jolloin pyrkimyksenä on luoda yksityisoikeuden alalla todellinen Euroopan oikeusalue, joka perustuu vastavuoroiseen tunnustamiseen ja keskinäiseen luottamukseen; edistää rajatylittäviä riita-asioita käsittelevien oikeudenkäyntien moitteettoman sujumisen esteiden poistamista jäsenvaltioissa; parantaa erityisesti oikeussuojaa edistämällä yksityishenkilöiden ja yritysten arkea siten, että ne voivat käyttää oikeuksiaan koko Euroopan unionissa; 1 Yksityisoikeutta koskevan erityisohjelman perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa 25 päivänä syyskuuta 2007 tehdyn päätöksen N:o 1149/2007/EY 16 artiklan 3 kohdan d alakohta. 2 Ulkopuolisen arvioijan laatima jälkiarviointikertomus on julkaistu seuraavasti: varsinainen kertomus osoitteessa http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf, liitteet osoitteessa http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf Ulkopuolisen arvioijan laatima väliarviointikertomus on julkaistu osoitteessa http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0351:FIN:FI:PDF 3 Nämä kaksi tietolähdettä ovat melko subjektiivisia, eikä niitä voida pitää riippumattomana näyttönä tuloksista. 4 • parantaa oikeus- ja hallintoviranomaisten sekä oikeusalan ammattilaisten välisiä yhteyksiä, tiedonvaihtoa ja verkottumista muun muassa tukemalla oikeudellista koulutusta tarkoituksena parantaa erityisesti kyseisten viranomaisten ja alan ammattilaisten keskinäistä ymmärtämystä. Ohjelman erityiset tavoitteet on lueteltu 3 artiklassa. Niillä pyritään edistämään yksityisoikeudellista yhteistyötä, jonka tavoitteena on: • • • • • • • • • • taata oikeusvarmuus ja parantaa oikeussuojaa; edistää siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa tehtyjen päätösten vastavuoroista tunnustamista; poistaa yksityisoikeuden ja siviiliprosessien eroavuuksista johtuvia maiden rajat ylittävien oikeudenkäyntien esteitä ja edistää sitä varten tarvittavaa lainsäädännön yhteensopivuutta; varmistaa asianmukainen oikeudenkäyttö välttämällä toimivaltaristiriitoja; parantaa jäsenvaltioiden oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmien keskinäistä tuntemusta yksityisoikeuden alalla sekä edistää ja lujittaa verkottumista, keskinäistä yhteistyötä ja tietojen, kokemusten ja parhaiden käytänteiden vaihtoa ja levitystä; varmistaa siviili- ja kauppaoikeuden alalla harjoitettavassa oikeudellisessa yhteistyössä sovellettavien yhteisön välineiden moitteeton täytäntöönpano, asianmukainen ja konkreettinen soveltaminen sekä arviointi; parantaa tiedotusta jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä ja oikeussuojasta; edistää unionin ja yhteisön lainsäädäntöä koskevaa oikeudellisissa ammateissa toimivien koulutusta; arvioida, mitä yleisiä edellytyksiä tarvitaan keskinäisen luottamuksen lisäämiseksi, kunnioittaen kuitenkin samalla täysin oikeuslaitoksen riippumattomuutta; edistää neuvoston päätöksellä 2001/470/EY perustetun siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston toimintaa. JCIV:n erityisillä tavoitteilla täsmennetään yleisiä tavoitteita määrittämällä, minkälaisia tuloksia ohjelmalta odotetaan. Oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosaston hallinnoimaan, vuosiksi 2007–2013 perustettuun perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaan kuuluvien muiden ohjelmien tapaan myös JCIV-ohjelmaan kuuluu erilaisia toimia, esimerkiksi seuraavia: Toimikohtaiset avustukset seuraaviin tarkoituksiin: 4 • • Yhteisön edun mukaiset yksittäiset valtioidenväliset hankkeet, joita jäsenvaltion viranomainen tai muu elin, kansainvälinen järjestö tai valtiosta riippumaton järjestö on vuotuiseen työohjelmaan kirjattujen ehtojen mukaisesti esittänyt. Tällaisten hankkeiden yhteisrahoituksen enimmäisosuus on 80 prosenttia kokonaiskustannuksista, ja ne muodostavat ohjelman ytimen. EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanoon liittyvät erityishankkeet, joiden tarkoituksena on edistää EU:n kilpailusääntöjen, myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 ja 102 artiklan, sekä valtiontukisääntöjen täytäntöönpanoon liittyvää jäsenvaltioiden tuomareiden välistä yhteistyötä ja heidän koulutustaan. Pyrkimyksenä on edistää EU:n kilpailupolitiikan ja yhteisön yhteistyötoimien kehittämistä ja täytäntöönpanoa kilpailun alalla yhteisön kilpailupolitiikan yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. Toiminta-avustukset seuraaviin tarkoituksiin: 5 • • yleistä eurooppalaista etua ajavien valtiosta riippumattomien järjestöjen tai muiden yhteisöjen vuotuisten työohjelmien (enintään 80-prosenttinen) yhteisrahoittaminen (ehdotuspyynnöt); oikeusperustassa mainittujen yksittäisten organisaatioiden (Euroopan tuomarineuvostojen verkoston ja Euroopan unionin korkeimpien oikeuksien presidenttien verkoston) pysyviin 4 Yksityisoikeutta koskevan erityisohjelman perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa 25 päivänä syyskuuta 2007 tehdyn päätöksen N:o 1149/2007/EY 8 artikla. 5 Ks. alaviite 4. 5 • työohjelmiin liittyvien menojen yhteisrahoittaminen, edellyttäen että avustukset käytetään yleistä eurooppalaista etua koskevan tavoitteen toteuttamiseen; neuvoston päätöksellä N:o 2001/470/EY perustetun siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston toiminnan rahoittaminen. Komission aloitteesta toteutettavat toimet, kuten selvitykset, tutkimukset, mielipidemittaukset ja -kyselyt; indikaattoreiden ja yhteisten menetelmien määrittäminen; tietojen ja tilastojen keruu, käsittely ja levittäminen; seminaarien, konferenssien ja asiantuntijakokousten pitäminen; julkisten kampanjoiden ja tilaisuuksien järjestäminen; verkkosivujen kehittäminen ja ylläpito; tiedotusaineiston laatiminen ja levittäminen; kansallisten asiantuntijoiden verkostojen tuki ja toiminta sekä tehdyn työn analysointi, seuranta ja arviointi. Komissio käyttää julkisia hankintamenettelyjä 6 näiden toimien toteuttamiseksi. Taulukossa 1-1 on koottu kunakin vuonna rahoitettujen erilaisten toimien määrä. Toimikohtaisia avustuksia ja toiminta-avustuksia koskevat ehdotuspyynnöt jakautuivat vuosille 2011 ja 2012. JCIVohjelman suunniteltu kokonaisbudjetti tammikuusta 2007 joulukuuhun 2013 oli 109,3 miljoonaa euroa 7 (ks. taulukko 1-2). Komissio julkaisi kauden aikana kuusi toimikohtaisia avustuksia koskevaa ehdotuspyyntöä ja kuusi toiminta-avustuksia koskevaa ehdotuspyyntöä. Lisäksi se käynnisti 247 komission aloitetta. Taulukko 1-1 Vuosittain rahoitetut toimet 2007 2008 2009 2010 2011 Toimikohtaiset avustukset 24 19 18 16 Toiminta-avustukset 2 3 3 Julkiset hankinnat 2 22 22 2012 2013 YHTEENSÄ 25 28 130 3 2 3 16 52 36 50 247 63 Taulukossa 1-2 on esitetty varojen tarkka jakautuminen täytäntöönpanovuosittain ja rahoitusvälineittäin vuotuisten työohjelmien mukaisesti. Kuten taulukosta käy ilmi, ohjelmaan sisältyvät kilpailua koskevat erityishankkeet (800 000 euroa vuodessa; kilpailun pääosasto hallinnoi), kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin jäsenyyden hoitaminen ja Euroopan oikeudellisen verkoston (EJN) toimintamenot. Verkostolle annettava rahoitus kattaa vuosittain järjestettävät noin kuusi yleiskokousta, joissa keskustellaan siviilioikeudellisten välineiden soveltamisessa esiintyvistä ongelmista; käytännön oppaiden julkaisemisen oikeusalan ammattilaisten tai kansalaisten käyttöön (käännös-, paino- ja lähetyskulut mukaan lukien) ja verkkosivuston päivittämisen (jota varten perustetaan yleensä työryhmiä). Kaikista toimista päätetään edeltävänä vuonna, kun talousarvio laaditaan. Toimikohtaisiin avustuksiin ja toiminta-avustuksiin osoitettiin vuosina 2007–2013 yhteensä 49,2 miljoonaa euroa, joista 34,9 miljoonaa euroa oli sidottu ja 14,6 miljoonaa käytetty tammikuussa 2015. 8 6 Ks. alaviite 4. 7 Yksityisoikeutta koskevan erityisohjelman perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaa 25 päivänä syyskuuta 2007 tehdyn päätöksen N:o 1149/2007/EY 13 artikla. 8 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 38, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 6 Taulukko 1-2 JCIV-ohjelman rahoituksen ohjeellinen jakautuminen (2007–2013) Avustuksiin ja sopimuksiin käytettävissä olevat varat AVUSTUKSET JULKISET HANKINNAT 14 Komission aloitteet 15 0 3 250 000 4 550 000 500 000 0 3 150 000 4 650 000 1 500 000 500 000 20 000 2 058 000 4 650 000 0 1 500 000 500 000 20 000 3 050 000 5 380 000 3 980 000 800 000 500 000 500 000 20 000 2 205 000 7 695 000 2012 4 350 000 800 000 500 000 500 000 34 000 2 058 000 7 216 000 2013 8 776 000 800 000 500 000 500 000 30 000 800 000 5 150 000 3 500 000 124 000 15 155 000 39 291 000 Toimikohtaiset 9 avustukset Toimikohtaiset avustukset, 10 kilpailu Toimintaavustukset, valtiosta riippumattomat järjestöt 11 Toimintaavustukset, 12 muut Haagin konfe- 2007 4 300 000 0 1 500 000 500 000 2008 4 500 000 0 1 500 000 2009 4 800 000 0 2010 5 050 000 2011 Vuosi 35 756 000 2 400 000 7 500 000 Yht. Lähde: JCIV – vuotuiset työohjelmat (2007–2013) renssi EJN 13 Suurinta osaa JCIV-toimista johti kansallinen viranomainen (22 prosenttia kaikista johtavista organisaatioista), yliopisto/korkeakoulu (21 prosenttia) tai eurooppalainen verkosto, yhteisö tai foorumi (20 prosenttia). Toisin kuin muissa ohjelmissa, kuten Daphne-ohjelmassa sekä perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskevassa erityisohjelmassa (FRC), kansallisten valtiosta riippumattomien järjestöjen osuus oli kaikkein pienin, sillä ne johtivat vain kahdeksaa prosenttia JCIV-ohjelmasta rahoitetuista toimista. Kumppaniorganisaatioista valtaosa oli yliopistoja/korkeakouluja (22 prosenttia) ja kansallisia viranomaisia (20 prosenttia). Kumppaniorganisaatioiden seuraavaksi suurimman ryhmän 9 Varat myönnetty toimikohtaisiin avustuksiin seuraavia tarkoituksia varten: ”jäsenvaltion viranomaisen tai muun elimen, kansainvälisen järjestön tai valtioista riippumattoman järjestön esittämät yhteisön edun mukaiset erityiset valtioidenväliset hankkeet, joihin osallistuu vähintään kaksi jäsenvaltiota tai vähintään yksi jäsenvaltio ja yksi muu valtio, joka voi olla liittyvä maa tai ehdokasmaa” (perustamispäätöksen 4 artiklan b kohta). 10 Varat myönnetty vuotuisen työohjelman mukaisesti toimikohtaisiin avustuksiin EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanoon liittyviä erityishankkeita varten. Tällaisilla hankkeilla edistetään EU:n kilpailusääntöjen, kuten SEUT-sopimuksen 101 ja 102 artiklan, sekä valtiontukisääntöjen täytäntöönpanoon liittyvää jäsenvaltioiden tuomareiden välistä yhteistyötä ja heidän koulutustaan. Pyrkimyksenä on edistää EU:n kilpailupolitiikan ja yhteisön yhteistyötoimien kehittämistä ja täytäntöönpanoa kilpailun alalla yhteisön kilpailupolitiikan yhdenmukaisuuden varmistamiseksi. 11 Varat myönnetty toiminta-avustuksiin seuraavaa tarkoitusta varten: ”ohjelman yleisten tavoitteiden mukaisesti yleiseurooppalaista etua ajavien valtiosta riippumattomien järjestöjen tai muiden organisaatioiden toiminnan tukeminen vuotuisissa työohjelmissa määrätyin edellytyksin” (perustamispäätöksen 4 artiklan c kohta). 12 Varat myönnetty seuraaviin tarkoituksiin: ”toiminta-avustukset sellaisten menojen yhteisrahoittamiseksi, jotka liittyvät Euroopan tuomarineuvostojen verkoston (European Network of Councils for the Judiciary) ja Euroopan unionin korkeimpien oikeuksien presidenttien verkoston (Network of the Presidents of the Supreme Judicial Courts of the European Union) pysyviin työohjelmiin, edellyttäen että menot aiheutuvat yleistä eurooppalaista etua koskevan tavoitteen toteuttamisesta edistämällä näkemysten ja kokemusten vaihtoa asioissa, jotka koskevat verkostojen jäsenten oikeuskäytäntöä, järjestäytymistä ja toimintaa niiden käyttäessä tuomiovaltaa ja/tai toimiessa neuvonantajina erityisesti yhteisön oikeuden alalla” (perustamispäätöksen 4 artiklan d kohta). 13 Varat myönnetty hallintomenoihin, jotka liittyvät yhteisön jäsenyyteen kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa. 14 Varat myönnetty vuotuisen työohjelman mukaisesti siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston toimintaan. Verkosto luotiin siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston perustamisesta 28 päivänä toukokuuta 2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä N:o 2001/470/EY. 15 Varat myönnetty seuraaviin tarkoituksiin: ”komission käynnistämät erityistoimet kuten selvitykset ja tutkimukset, mielipidemittaukset ja -selvitykset, indikaattoreiden ja yhteisten menetelmien määrittäminen, tietojen ja tilastojen keruu, käsittely ja levittäminen, seminaarit, konferenssit ja asiantuntijakokoukset, julkisten kampanjoiden ja tilaisuuksien järjestäminen, www-sivustojen kehittäminen ja ylläpito, tiedotusaineiston laatiminen ja levittäminen, kansallisten asiantuntijoiden verkostojen tuki ja hallinnointi, analyysit, seuranta ja arvioinnit” (perustamispäätöksen 4 artiklan a kohta). 7 muodostivat muut koulutuslaitokset (15 prosenttia), kansalliset valtiosta riippumattomat järjestöt ja yhteisöt (13 prosenttia) sekä oikeusalan ammattilaiset (10 prosenttia). 16 JCIV-ohjelmasta myönnetyillä toimikohtaisilla avustuksilla rahoitetut hankkeet koskivat pääasiassa analyysien tekoa, koulutusta sekä tiedottamista, valistusta ja tiedon levittämistä (ks. vasemmanpuoleinen Kaavio 1-1). Toiminta-avustuksilla tuettiin pääasiassa keskeisiä toimijoita, keskinäistä oppimista, hyvien käytänteiden vaihtoa ja yhteistyötä sekä tiedottamista, valistusta ja tiedon levittämistä (ks. oikeanpuoleinen Kaavio 1-1). Julkisten hankintasopimusten pääpaino oli selvityksissä, käytännön oppaissa, konferensseissa, työpajoissa, verkkosivustojen ylläpidossa ja muissa tieto- ja viestintätekniikan palveluissa. Muu: tuki- ja neuvontapalvelut 0% Muu: laitteistojen ja ohjelmistojen asennus 8% Muu: laitteistojen ja ohjelmistojen asennus 9% Analyysit 6% Tuki avaintoimijoille 1% Analyysit 26 % Koulutus 9% Koulutus 24 % Tuki avaintoimijoille 35 % Tiedottaminen, valistus ja tiedon levittäminen Keskinäinen 16 % oppiminen, hyvien Tiedottaminen, valistus ja tiedon levittäminen 23 % Keskinäinen oppiminen, hyvien käytäntöjen vaihto, yhteistyö 18 % käytäntöjen vaihto, yhteistyö 25 % Kaavio 1-1 JCIV-ohjelmasta myönnetyillä toimikohtaisilla avustuksilla (vasemmalla) ja toiminta-avustuksilla (oikealla) rahoitetut hankkeet pääasiallisen toiminnan perusteella jaoteltuna Kaaviossa 1–2 luodaan yleiskatsaus siihen, kuinka monta kertaa kartoitetuissa 146:ssa JCIVohjelmasta rahoitetussa hankkeessa on saatu aikaan tietyntyyppinen tuotos. 17 Esimerkiksi ”työpajoiksi ja täsmäryhmiksi” nimetty tuotos, joka liittyy keskinäiseen oppimiseen ja verkottumiseen, esiintyi 66 kertaa, ja sille löytyi 59 indikaattoria. Tuotoksen aikaansaaneita osallistujia oli yhteensä 4 345 (kaikkiaan 33 indikaattoria). Useimmiten kohderyhmänä olivat tuomarit, oikeusalan ammattilaiset ja oikeuslaitoksen henkilöstö. Toiseksi yleisin tuotos liittyi koulutustoimintaan (42) osana tiedottamista, valistusta ja tiedon levittämistä. Näitä tuotoksia oli saanut aikaan 4 371 osallistujaa (28:n eri indikaattorin perusteella). Useimmiten kohderyhmänä olivat tuomarit, sovittelijat ja oikeusalan ammattilaiset. 16 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 3, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 17 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 10, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 8 Kolmanneksi yleisin tuotos olivat tapahtumat (41), joissa oli mukana kaikkiaan 3 646 osallistujaa (todettiin 23 kertaa). Tuotoksen vastaanottajia oli ollut 8 000 (yhden indikaattorin tuotokset). Useimmiten kohderyhmänä olivat oikeusalan ammattilaiset, kansalaiset ja oikeuslaitoksen henkilöstö. Tukija neuv onta palve lut Tuki avaintoimijoille Kaavio 1-2 JCIV-ohjelmalla aikaan saadut tuotokset koulutus 42 muut tuotokset 24 strategia 8 henkilöstöresurssien kehittäminen organisaation näkyvyyden parantamistoimet puhelinpalvelu/käyttäjätuki 3 2 1 muu 23 lainsäädännön/politiikan arviointi 13 selvitys 10 Raportit vertailuanalyysi 6 koulutusaineistot, keinovalikoimat, opintosuunnitelmat, kurssit yms. 5 tietojen kerääminen/analysointi ja/tai tilastot 5 kartoitus tai katsaus 4 yhteisen menetelmän (yhteisten menetelmien) laadinta 4 oppat, ohjeet, käsikirjat 3 opintosuunnitelma, kurssimateriaalit 3 hyvien/parhaiden käytäntöjen kokoaminen 3 tieteellinen tutkimus (esim. huumeiden kemiallinen koostumus) vaikutusarviointi 2 1 Tiedottaminen, valistus ja tiedon levittäminen Laitteistojen ja ohjelmistojen asentaminen Keskinäinen oppiminen, verkottuminen työpajat ja täsmäryhmät (tiedonvaihtoa varten) 66 muut tuotokset 14 uuden verkoston luominen 8 opintokäynnit 5 verkoston yhteiset toimet 1 olemassa olevan verkoston laajentaminen 1 muut tuotokset 19 uudet laitteistot 4 uudet ohjelmistot uudet liittymät 3 2 muut tuotokset (mm. kirjat sekä filmi- ja mainosaineisto) 55 tapahtumat (mm. konferenssit ja seminaarit) 41 julkaisut (tiedotuslehdet, esitteet) 16 lehdistötilaisuudet tai -tiedotteet kampanjat 9 4 1 2 ARVIOINNIN TULOKSET 2.1 OHJELMAN MERKITYKSELLISYYS Ohjelman merkityksellisyyttä arvioidaan sen perusteella, kuinka johdonmukaisesti ohjelman toimet vastaavat ohjelman tavoitteita, EU:n laajempia toimintapoliittisia tavoitteita ja kohdeyleisöjen tarpeita. 2.1.1 Ohjelman toimien merkityksellisyys ohjelman tavoitteiden kannalta Kaikilla yleisillä ja erityisillä tavoitteilla pyritään edistämään oikeudellista yhteistyötä pyrkimyksenä luoda todellinen Euroopan oikeusalue siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa. Arvioitaessa tavoitteiden vastaavuutta SMART-periaatteiden 18 kanssa voidaan todeta, että tavoitteet ovat täsmällisiä (koska ne kohdistuvat tiettyyn, parantamista kaipaavaan alaan), saavutettavissa ja realistisia (koska ne voidaan saavuttaa rahoitettujen toimien avulla ja ohjelman varoilla). Tavoitteet eivät kuitenkaan ole mitattavissa, koska niissä ei anneta edistymistä kuvaavaa määrällistä indikaattoria eikä edes ehdoteta sellaista. Ne eivät myöskään ole aikasidonnaisia, koska ne eivät kytkeydy määrättyyn aikajanaan, eikä siis ole täsmennetty, mihin mennessä tuloksia olisi saatava aikaan. 19 Eurooppalaisen oikeusalan koulutuksen edistäminen on Euroopan komission laaja tavoite, jossa etusijalle asetetaan tiettyä aihetta koskeva koulutus toimintapoliittisten tarpeiden mukaan ja koordinoidusti Euroopan juridisen koulutusverkoston (EJTN) toiminnan kanssa. Komissio asetti vuonna 2011 tavoitteeksi, että puolet kaikista EU:ssa toimivista oikeusalan ammattilaisista (noin 700 000), saa koulutusta eurooppaoikeudessa ja jonkin jäsenvaltion lainsäädännössä vuoteen 2020 mennessä. 20 JCIV-ohjelman mukaisesti eurooppalaista oikeusalan koulutusta tuettiin pääasiassa toimikohtaisin avustuksin ja muutamin erityistoimin. Toiminta-avustuksiakin myönnettiin muista ohjelmista. 21 Koska komission tehtävänä on huolehtia siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston (EJN-civil) sihteeristöpalveluista, rahoitusta myönnettiin myös hankintasopimusten tai hallinnollisten järjestelyjen kautta sen toiminnan tukemiseksi. Tämä kuuluu yleiseen tavoitteeseen, vaikka sitä voitaisiinkin pitää monialaisena tavoitteena. Verkosto kokoontuu yleensä keskustelemaan nykyisten siviilioikeudellisten välineiden soveltamisessa esiintyvistä ongelmista, käytännön oppaiden julkaisemisesta oikeusalan ammattilaisten tai kansalaisten käyttöön ja verkoston verkkosivuston päivittämisestä. 22 2.1.2 Ehdotuspyyntöjen ja valittujen toimien painopisteiden merkityksellisyys toimintapolitiikan kannalta JCIV-ohjelma on alusta pitäen kytkeytynyt läheisesti siviilioikeuden alan politiikan keskeiseen kehittymiseen ja oikeusvälineisiin, ja sitä on säännöllisesti pyritty yhdenmukaistamaan alan politiikassa ja lainsäädännössä tapahtuneisiin muutoksiin asettamalla ehdotuspyynnöissä painopisteitä. Painopisteitä ja rahoitettuja toimia voidaan pitää kaiken kaikkiaan merkityksellisinä ohjelman tavoitteiden kannalta. Ohjelman painopisteiden valinnassa käytetty prosessi jätti kuitenkin vain vähän 18 SMART-periaatteella tarkoitetaan tavoitteita, jotka ovat täsmällisiä, mitattavissa, saavutettavissa, realistisia ja aikasidonnaisia. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 19 20 Euroopan komission tiedonanto Parannetaan luottamusta oikeuden saatavuuteen EU:ssa: eurooppalaisen oikeusalan koulutuksen uusi ulottuvuus, KOM/2011/0551 lopullinen, 13.9.2011. 21 Esimerkiksi EJTN:lle JPEN-ohjelmasta ja muille organisaatioille, kuten eurooppaoikeuden akatemialle (ERA) ja julkisen hallinnon Eurooppa-instituutille (EIPA), koulutuksen ja kulttuurin pääosaston toiminta-avustusten kautta. 22 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 10 liikkumavaraa painopisteiden asettamisen jälkeen (vaikka lähtökohtaisesti hankkeelle voitiin myöntää avustus muiden myöntämisperusteiden nojalla, vaikkei hanke vastannut mitään painopistettä). Jos painopistettä muutettiin hankkeen toteutuksen aikana, tulokset olivat joissain tapauksissa vähemmän hyödyllisiä. Sitä vastoin esimerkiksi koulutuksen alalla saattoi syntyä tarpeita, jotka eivät vastanneet mitään asetettua painopistettä. Niitä ei näin ollen voitu rahoittaa ohjelmasta, koska niitä ei ollut otettu huomioon yksittäisessä ehdotuspyynnössä. Ohjelman täytäntöönpanon tarkoituksena oli • • 2.1.3 edistää alan politiikan ja lainsäädännön kehittämistä tutkimuksin, analyysein ja muin tukitoimin, joiden avulla lainsäätäjä saa selkeää ja yksityiskohtaista tietoa kentällä vallitsevasta tilanteesta ja ongelmista, sekä vahvistamalla verkostoja alan tulevien aloitteiden valmistelussa avustamiseksi. Esimerkkinä tärkeimmistä saavutuksista voidaan mainita vuonna 2009 toimikohtaista avustusta saanut hanke, jonka aiheena oli eurooppalaisten perintörekisterien yhteenliittäminen. Hankkeen tarkoituksena oli luoda yhteenliitettyjen perintörekisterien laaja verkosto noudatellen alan politiikan kehittymistä, ja se johti lopulta perintöasetuksen 23 antamiseen vuonna 2012. Myös julkisia hankintasopimuksia käytettiin paljolti tähän tarkoitukseen hyödyntäen esimerkiksi Euroopan siviilioikeudellista atlasta, oikeuskäytännön sisältävää JURE-tietokantaa sekä useita arviointi- ja täytäntöönpanoselvityksiä; tukea EU:n nykyisen politiikan ja lainsäädännön käytännön soveltamista ja täytäntöönpanoa edistämällä verkottumista, jotta voitaisiin helpottaa EU:n välineiden johdonmukaista täytäntöönpanoa kaikkialla Euroopassa, sekä tarjoamalla oikeusalan ammattilaisille ja muille alan toimijoille koulutusta ja parantamalla heidän valmiuksiaan, jotta he pystyisivät panemaan unionin oikeudet ja politiikat tehokkaasti täytäntöön. Esimerkkinä tärkeimmistä saavutuksista voidaan mainita vuonna 2009 toimikohtaista avustusta saaneet kaksi hanketta, joiden tarkoituksena oli kehitellä Euroopan oikeusportaalin kautta saatavilla olevia helppokäyttöisiä välineitä, joilla voi hakea yksityisoikeuteen erikoistuneita asianajajia ja notaareja kaikkialta EU:sta. Esimerkkinä voidaan mainita myös ”i-tuki”-aiheinen toimikohtainen avustus tieto- ja viestintätekniikan järjestelmien tutkimiseksi vuonna 2009 annetun elatusvelvoitteita koskevan EU:n asetuksen ja elatusvelvoitteisiin sovellettavasta laista vuonna 2007 tehdyn Haagin pöytäkirjan täytäntöönpanoa varten. Jälkimmäiseen liittymisestä keskusteltiin avustuksen myöntämisen aikoihin. Tässäkin julkiset hankintasopimukset olivat keskeisellä sijalla muun muassa sidosryhmäkuulemisten, vaikutustenarviointien ja toteutettavuustutkimusten kautta. 24 Ohjelman merkityksellisyys kohderyhmien tarpeiden kannalta Avustuksensaajat katsoivat yleisesti, että ehdotuspyynnöissä ja valituissa toimissa oli otettu huomioon kohderyhmien tarpeet ja reagoitu niihin. Eroja esiintyi tosin siinä, kuinka riittävästi tarpeet oli otettu huomioon, sillä osa oli tehnyt yksityiskohtaisia tarvearviointeja ja osa oli joustanut tästä. Useimmat tätä arviointikertomusta varten kuullut avustuksensaajat kertoivat tehneensä tarvearviointeja hankkeidensa suunnittelun ja kehittämisen tueksi. Hankeasiakirjojen analysointi osoitti kuitenkin, että huomattava määrä avustuksen hakijoista joko ei suunnitellut hankkeitaan tarvearvioinnin pohjalta tai ei dokumentoinut tarvearviointiaan riittävän hyvin hakulomakkeessa. Vaikka komissio ei erikseen edellyttänyt tarvearvioinnin tekemistä ja osoittamista, avustuksen hakijat olisivat sen avulla voineet tuoda hankkeensa merkityksellisyyden paljon selkeämmin esille, kohentaa selvitystensä laatua ja asettaa peruslähtökohdan hankkeen onnistumisen myöhemmälle arvioimiselle. Vaikka tarvearviointiin perustumattomat hankkeet voivatkin olla kohderyhmien tarpeiden kannalta merkityksellisiä, 23 Toimivallasta, sovellettavasta laista, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta ja virallisten asiakirjojen hyväksymisestä ja täytäntöönpanosta perintöasioissa sekä eurooppalaisen perintötodistuksen käyttöönotosta annettu asetus (EU) N:o 650/2012. 24 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 11 tarvearvioinnin avulla hakijat olisivat voineet todennäköisemmin valita sopivimmat menetelmät tai keinot kohderyhmien tukemiseksi. 25 Avustuksensaajat kertoivat pystyneenä JCIV-ohjelman käsitekehyksen avulla kehittämään hankkeitaan suunnitelmien mukaisesti. Verkkokyselyn 61 vastaajasta 59 ilmoitti pystyneensä tavoittamaan kohderyhmät. Lisäksi 86,8 prosenttia verkkokyselyyn vastanneista (53) kertoi myös saaneensa kohderyhmältään tai -ryhmiltään palautetta, jonka mukaan toteutettu hanke tai toteutetut toimet olivat olleet merkityksellisiä ryhmille ajankohtaisten ongelmien tai asioiden kannalta. Seurantahaastatteluissa valtaosa sidosryhmien edustajista totesi, että hankkeisiin oli suhtauduttu yleisesti myönteisesti, vaikkeivät muistaneetkaan kohderyhmiltä saamaansa yksityiskohtaista palautetta. 26 Yleispäätelmä, jonka mukaan JCIV-ohjelma ja sen painopisteet olivat olleet merkityksellisiä avustuksensaajien kannalta, vahvistui sidosryhmähaastatteluissa. Kaikkiaan 15 haastatellusta kymmenen katsoi, että ohjelman käsitekehyksen (eli sen tavoitteiden ja asetettujen painopisteiden) avulla hankkeita oli ollut mahdollista kehittää alkuperäisten suunnitelmien mukaisesti. 27 2.2 JOHDONMUKAISUUS JA TÄYDENTÄVYYS Johdonmukaisuus liittyy siihen, missä määrin ohjelman toimintalogiikka on sisäisesti linjassa tavoitteiden, panosten, toimien ja odotettujen tulosten osalta ja missä määrin tukitoiminta on linjassa samanlaisiin tavoitteisiin pyrkivän muun tukitoiminnan kanssa. Täydentävyys liittyy siihen, missä määrin esiintyy samansuuntaisia aineksia tai päällekkäisyyttä muiden politiikkojen ja tukitoimien kanssa. Johdonmukaisuuteen ja täydentävyyteen voidaan päästä luomalla yhteisvaikutuksia eli yhteisiä päämääriä vahvistavaa yhtenäistä toimintaa, yhteistyötä tai vuorovaikutusta toimijoiden ja sidosryhmien välillä. Eri ohjelmien välillä voi kuitenkin olla päällekkäisyyttä. Johdonmukaisuutta ja täydentävyyttä on tarkasteltu sen mukaan, oliko ohjelma EU:n muihin ohjelmiin nähden optimoitu ja millä tavoin toteutettujen toimien tulokset täydensivät kansallisia poliittisia aloitteita ja ohjelmia sekä muita eurooppalaisia tai kansainvälisiä aloitteita ja ohjelmia. Ohjelmalla voi olla useita ulottuvuuksia, jotka liittyvät sen i) tavoitteisiin ja aihepiireihin, ii) ehdotuspyynnöissä asetettuihin painopisteisiin ja iii) rahoitettuihin toimiin. Perustamispäätöksen 12 artiklassa säädetään JCIV-ohjelman täydentävyydestä EU:n muiden rahoitusohjelmien kanssa, joita ovat rikosoikeutta koskeva erityisohjelma (JPEN), joka kuuluu perusoikeuksien ja oikeusasioiden yleisohjelmaan; turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskeva yleisohjelma, joka koostuu kahdesta rahoitusohjelmasta eli rikosten ennalta ehkäisyä ja torjuntaa koskevasta erityisohjelmasta (ISEC) ja terrorismin ja muiden turvallisuuteen liittyvien riskien ennalta ehkäisyä, torjuntavalmiutta ja niiden seurausten hallintaa koskevasta erityisohjelmasta (CIPS), sekä yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskeva yleisohjelma, joka koostuu neljästä rahastosta eli ulkorajarahastosta (EBF), Euroopan paluurahastosta (RF), Euroopan pakolaisrahastosta (ERF) ja Euroopan kotouttamisrahastosta (EIF). Perustamispäätöksessä erikseen nimettyjen ohjelmien lisäksi täydentävyyttä voi esiintyä myös useiden muiden EU:n välineiden, esimerkiksi perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskevan erityisohjelman (FRC) kanssa (tietyt tavoitteet ja aihepiirit, ohjelman luonne sekä osittain myös kohderyhmät) sekä Daphne-ohjelman kanssa (ohjelman luonne ja kohderyhmät). 28 2.2.1 Tavoitteet ja aihepiirit Ohjelmassa päästiin johdonmukaisuuteen ja täydentävyyteen tavoitteiltaan ja aihepiireiltään samankaltaisten ohjelmien kanssa kyseisten ohjelmien soveltamisalaan liittyneiden päätösten avulla ohjelman suunnitteluvaiheessa ja ehdotuspyyntöjen laatimisvaiheessa. Analyysissä havaittiin kuitenkin 25 Ks. alaviite 24, s. 12. 26 Ks. alaviite 24, s. 13. 27 Ks. alaviite 24, s. 12. 28 Ks. alaviite 24, s. 14. 12 JCIV:n olevan tavoitteiltaan ja aihepiireiltään sekä täydentävä että päällekkäinen JPEN-, FRC- ja (mahdollisesti) ISEC-ohjelman kanssa. Sekä JCIV:n että JPEN:n pyrkimyksenä on luoda Euroopan oikeusalue, joka perustuu tuomioistuinten ratkaisujen vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, oikeusviranomaisten yhteistyöhön yksityisja rikosoikeuden aloilla ja luottamuksen ilmapiirin aikaansaamiseen. Ohjelmilla halutaan myös helpottaa asioiden saattamista tuomioistuinten käsiteltäviksi ja sillä tavoin helpottaa eurooppalaisten elämää sekä saada sidosryhmät ja kansalaisyhteiskunta yhdessä pohtimaan oikeudellisia kysymyksiä. Ohjelmat voivat hyvinkin täydentää toisiaan, sillä niillä on samankaltaisia tavoitteita. JCIV-ohjelma koskee kuitenkin siviili- ja kauppaoikeuden ja JPEN puolestaan rikosoikeuden alaa. Erityisesti sähköisen oikeuden ja koulutuksen kaltaisissa yleisluonteisissa asioissa on aina kuitenkin olemassa päällekkäisyyksien vaara. Lisäksi tietyt asiat kuuluvat joissain jäsenvaltioissa yksityisoikeuden alaan, toisissa rikosoikeuden alaan. Tämä koskee esimerkiksi suojelutoimenpiteitä, joita säännellään EU:ssa kahdella eri säädöksellä: yksityisoikeuden alaan 29 ja rikosoikeuden alaan 30 kuuluvalla. Ohjelmien annettiin vuonna 2007 jäädä erillisiksi, koska niillä on eri oikeusperustat. Tämä edellytti niiden hyväksymistä eri menettelyissä. Tilanne on kuitenkin ollut toinen Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Ohjelmat ovat varsin samankaltaisia tavoitteiltaan, hallintomenetelmiltään ja lopullisilta tuensaajiltaan, ja lisäksi ne on yhdistetty samaan rahoitusvälineeseen rahoituskaudeksi 2014–2020. JCIV-ohjelma täydentää oikeusalan ammattilaisten koulutusta koskevaa FRC-ohjelman tavoitetta 31, jonka voisi tulkita vastaavan JCIV:n tavoitetta ”parantaa jäsenvaltioiden oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmien keskinäistä tuntemusta yksityisoikeuden alalla” oikeusalan ammattilaisten keskuudessa. JCIV:n pyrkimyksenä on ”edistää yksityisoikeudellista yhteistyötä”. ISEC:n perustamispäätöksen 3 artiklan 3 kohdassa todetaan, että ohjelma ei koske oikeudellista yhteistyötä. Sen yhteydessä voidaan kuitenkin toteuttaa toimia, joiden tavoitteena on oikeus- ja lainvalvontaviranomaisten välisen yhteistyön edistäminen, joten täydentävyyttä ja päällekkäisyyttä JCIV:n kanssa voi mahdollisesti esiintyä. JCIV:n ja EU:n muiden rahoitusohjelmien keskinäiselle täydentävyydelle on runsaasti sijaa, eikä päällekkäisyydestä ole juurikaan näyttöä. Päällekkäisyyttä ja samankaltaisuutta EU:n muiden ohjelmien kanssa on auttanut minimoimaan varsinkin JCIV:n kohtalaisen suppeasti määritelty soveltamisala. (Ohjelma koskee tarkoin määriteltyä aihepiiriä eli oikeussuojan parantamista ja ennalta määriteltyjen tuensaajatyyppien, kuten oikeusalan ammattilaisten ja kansallisten viranomaisten, oikeudellisen yhteistyön edistämistä yksityisoikeuden alalla.) Täydentävyys on tarpeen erityisesti sähköisen oikeuden ja koulutuksen kaltaisissa monialaisissa kysymyksissä (myös päällekkäisyyksien välttämiseksi). 32 2.2.2 Ehdotuspyynnöissä asetetut painopisteet Oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosasto pyrki vuotuisia työohjelmia laatiessaan lisäämään hallinnoimiensa ohjelmien täydentävyyttä ja johdonmukaisuutta myös järjestämällä kokouksia ohjelmien hallinnoinnista ja toimintapolitiikasta vastaavien yksiköiden kesken. Samalla se osallistui yksiköiden välisiin neuvotteluihin ja yksiköiden välisiin työryhmiin, joissa käsiteltiin täydentävyyttä ja mahdollisia päällekkäisyyksiä muiden pääosastojen ohjelmasuunnittelun kanssa. Komissio esitteli vuotuisen työohjelman ja sen ensisijaiset aihealueet ohjelmakomitealle, jotta jäsenvaltiot voisivat 29 Yksityisoikeuden alalla määrättyjen suojelutoimenpiteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta annettu asetus (EU) N:o 606/2013. Eurooppalaisesta suojelumääräyksestä annettu direktiivi N:o 2011/99/EU. Euroopan komission verkkosivusto, perusoikeuksia ja kansalaisuutta koskeva rahoitusohjelma, saatavilla osoitteessa http://ec.europa.eu/justice/grants/programmes/fundamental-citizenship/index_fi.htm 32 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 14–15, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 30 31 13 tuoda esiin mahdollisia täydentävyyteen tai johdonmukaisuuteen liittyviä ongelmia EU:n muihin aloitteisiin tai kansallisiin aloitteisiin nähden. 33 2.2.3 Rahoitetut toimet Täydentävyyttä havaittiin jonkin verran myös muutamissa JCIV-ohjelmassa toteutetuissa hankkeissa. Näistä muutamissa todettiin olevan mahdollista päällekkäisyyttä EU:n muiden ohjelmien kanssa. Tärkeimpinä voidaan mainita 34 • • • • JCIV-ohjelmasta rahoitettu hanke, jonka aiheena oli oikeusalan ymmärtäminen, muistuttaa JPEN-ohjelmaa siinä, että pyrkimyksenä oli mukauttaa rikosoikeuden alan oikeustulkkausta ja oikeudellisia käännöksiä (LIT) koskeva nykyinen tietovaranto ja niitä koskevat käytännön suositukset LIT:n toteuttamiseen yksityisoikeuden alalla sekä tuottaa ja levittää oikeuslaitoksen henkilöstölle ja oikeusalan ammattilaisille, rikosoikeuden alalla toimiville tulkeille ja suurelle yleisölle tietoutta parhaista käännös- ja tulkkauskäytännöistä riita-asioita käsittelevissä oikeudenkäynneissä. JPEN-ohjelmasta rahoitettu hanke, jonka aiheena oli lakimiesten eurooppalainen koulutusfoorumi, oli perustettu sähköistä oikeutta koskevan painopisteen mukaisesti, ja siinä pyrittiin perustamaan eurooppalainen koulutusfoorumi niin yksityis- kuin rikosoikeuden alan ammattilaisia varten, vaikka se rahoitettiinkin JPEN-ohjelmasta. JCIV-ohjelmasta rahoitetussa hankkeessa, jonka aiheena oli konferenssi oikeudesta EU:ssa kansalaisen näkökulmasta, järjestettiin konferenssi, joka edisti ja syvensi tietoutta yksilön oikeussuojakeinoista EU:ssa niin siviili- kuin rikosasioissa ja paransi oikeusalan ammattilaisten verkottumista. JPEN-ohjelman erityisiin tavoitteisiin kuuluu parantaa jäsenvaltioiden oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmien keskinäistä tuntemusta rikosoikeuden alalla sekä edistää ja lujittaa verkottumista ja lisätä tietoutta jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä ja oikeussuojan saatavuudesta. JCIV-ohjelmasta rahoitetulla hankkeella, jonka aiheena olivat samaa sukupuolta olevat pariskunnat ja sovittelu Euroopan unionissa, edistettiin homofobian torjuntaa. Sen kohteena olivat samaa sukupuolta olevat pariskunnat EU:ssa. Tavoitteet ja kohderyhmät ovat samankaltaiset kuin FRC-ohjelmassa. Verkkokyselyn perusteella monenlaisia yhteisvaikutuksia oli syntynyt EU:n muista ohjelmista sekä kansallisista ja alueellisista ohjelmista myönnettyjen avustusten kanssa, samoin kuin itse JCIVohjelman sisällä. Yhteenvetona voidaan todeta, että yhdeksän verkkokyselyyn vastanneista mainitsi yhteisvaikutusten syntymisen muiden JCIV-ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden kanssa, seitsemän mukaan yhteisvaikutuksia oli syntynyt EU:n muiden ohjelmien kanssa ja kuuden mukaan yhteisvaikutuksia oli syntynyt sellaisten kansallisten tai alueellisten ohjelmien kanssa, joilla oli samankaltaisia tavoitteita. 35 2.3 VAIKUTTAVUUS Ohjelman vaikuttavuudella tarkoitetaan sitä, missä määrin ohjelmalla on onnistuttu saavuttamaan sille asetetut tavoitteet ja JCIV-ohjelmasta rahoitetuilla hankkeilla niille asetetut tavoitteet. 2.3.1 Ohjelman saavutukset Ohjelman vaikuttavuutta on vaikea arvioida, sillä tuotoksista ja vaikutuksista on saatavilla niukasti tietoa. 36 Komission seuranta- ja arviointijärjestelmä suuntautui pikemmin tuotoksiin kuin tuloksiin, mikä selittää osan tämän arviointikertomuksen puutteista. 33 Ks. alaviite 32, s. 8. 34 Ks. alaviite 32, s. 17. 35 Ks. alaviite 32, s. 18. 36 Ks. alaviite 32. 14 Toimikohtaisilla avustuksilla tai toiminta-avustuksilla rahoitettujen hankkeiden loppuraporttimalleissa ei kummassakaan ole erillistä osiota tuotosten kuvaamista varten. Myöskään tarkastelluissa loppuraporteissa ei yleensä eritelty hankkeen tuotoksia ja tuloksia tai vaikutusta. Tämä saattaisi johtua siitä, ettei tuotosten ja tulosten välistä eroa ollut selitetty selkeästi sen paremmin loppuraporttimallissa kuin sen laatimisohjeissakaan. 37 Ohjelmakauden aikana toimikohtaisin avustuksin ja toiminta-avustuksin toteutetuista 146 hankkeesta 107 oli saatettu loppuun siihen mennessä, kun tiedot toimitettiin tätä arviointia varten. Loppuraportti oli kuitenkin valmiina vain 94 hankkeesta. Hankkeiden loppuraporttien perusteella 54 toimikohtaisella avustuksella ja kuudella toiminta-avustuksella oli saatu aikaan hyödyllisiä tuotoksia. 38 2.3.2 Hankkeiden saavutukset Yleisesti voidaan todeta, että rahoitetut toimet edistivät ohjelman tavoitteita. Useimmissa hankkeissa päästiin suunniteltuihin tuloksiin ajallaan ja tavoitettiin tarkoitetut kohderyhmät. Hankkeen tulosten tai tavoitteiden toteuttamista tuntuvasti haitanneita esteitä ei havaittu – talouskriisiin liittyviä lukuun ottamatta. Kerättyjen tietojen perusteella valtaosassa hankkeista oli saatu aikaan odottamattomia myönteisiä tuloksia ja niillä oli ollut tuskin lainkaan odottamattomia kielteisiä vaikutuksia. Yli puolessa kaikista loppuun saatetuista toimikohtaisin avustuksin ja toiminta-avustuksin rahoitetuista hankkeista (69 hanketta 94:stä, joista loppuraportti oli saatavilla) toteutettiin kaikki toimet suunnitellusti. Joissakin tapauksissa tämän saavuttamiseksi tarvittiin henkilöstömuutoksia tai lisärahoituksen etsimistä. Verkkokyselyn 37 vastaajasta 16:n oli pitänyt vaihtaa hankkeen henkilöstöä hankkeen tai toimien aikana. Kaikkiaan 10 vastaajaa oli vaihtanut useamman kuin yhden henkilön hankkeen tai toiminnan aikana, ja seitsemän vastaajaa oli joutunut etsimään lisärahoitusta suunniteltujen toimien toteuttamiseksi. Näillä muutoksilla ei ollut juurikaan vaikutusta rahoitettujen toimien toteutuksen kulkuun. Itse asiassa 85 prosenttia 33:sta verkkokyselyyn vastanneesta ilmoitti, ettei näillä muutoksilla ollut vaikutusta hankkeen tai toimien tuloksiin. Esimerkiksi vuonna 2013 toimikohtaisella avustuksella rahoitetussa hankkeessa, jonka aiheena olivat yrityksiin ja ihmisoikeuksiin liittyvät haasteet rajat ylittävissä oikeudenkäynneissä Euroopan unionissa, saavutettiin kaikki hankkeen tavoitteet, vaikka henkilöstöstä jouduttiin vaihtamaan useampia kuin yksi. Kaikkiaan 61 vastaajasta valtaosa ilmoitti pystyneensä saavuttamaan kaikki (56 prosenttia) tai suurimman osan (26 prosenttia) suunnitelluista tuloksista ajallaan, ja 52 vastaajasta 94 prosenttia oli onnistunut tavoittamaan tarkoitetut kohderyhmät. Lisäksi 52 vastaajasta 58 prosenttia oli sitä mieltä, että heidän hankkeillaan oli ollut huomattavasti merkitystä sen aihepiirin kannalta, jonka parissa he työskentelivät. Verkkokyselyssä ja seurantahaastatteluissa kerättyjen tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että tärkeimmät hankkeen toteutukseen myönteisesti vaikuttaneet sisäiset tekijät olivat toimivat yhteistyösuhteet kumppanien välillä ja hyvä yhteistyö komission kanssa. Hankkeen tulosten tai tavoitteiden toteuttamista tuntuvasti haitanneita esteitä ei havaittu. Joidenkin hankkeiden alkuperäistä suunnitelmaa jouduttiin kuitenkin muuttamaan suunniteltujen tulosten saavuttamiseksi tai muuttuviin olosuhteisiin mukautumiseksi. Hankkeen tai toimien aikana tapahtuneiden muutosten osalta 33 vastaajasta 55 prosenttia ilmoitti, ettei kyseisillä muutoksilla ollut ollut vaikutusta hankkeen tai toimien toteuttamiseen, ja 42 prosenttia ilmoitti, että muutoksilla oli ollut pieni vaikutus. Vain 3 prosenttia ilmoitti muutosten vaikutuksen olleen suuri. Kaikkiaan 33 vastaajasta 85 prosenttia ilmoitti, etteivät muutokset olleet vaikuttaneet hankkeen tai toimien tuotoksiin, 12 prosenttia näki niillä olleen pientä vaikutusta ja vain 3 prosenttia piti hankkeen tai toimien tuotoksiin kohdistunutta vaikutusta suurena. Seurantahaastatteluissa hankekumppanit mainitsivat hankkeiden ja toimien tehokkaaseen toteutukseen myötävaikuttaneina 37 Ks. alaviite 32, s. 19. 38 Ks. alaviite 32, s. 19. 15 myönteisinä tekijöinä kumppanien väliset toimivat yhteistyösuhteet ja hyvän yhteistyön komission kanssa. Kaikki 16 toiminta-avustuksin rahoitettua hanketta saatettiin loppuun vuosina 2007–2013. Toteutetut toimet liittyivät pääosin tiedottamiseen, keskinäiseen oppimiseen ja keskeisten toimijoiden tukemiseen. Esimerkiksi Italian Pelastakaa lapset -järjestölle vuonna 2009 annetun toimintaavustuksen turvin järjestön oikeudellinen yksikkö pystyi toteuttamaan toimia oikeudellisen yhteistyön edistämiseksi yksityisoikeuden alalla sekä jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmiä ja oikeussuojakeinoja koskevan tiedotuksen parantamiseksi. Näitä toimia olivat verkossa julkaistavan tiedotuslehden tuottaminen ja lähettäminen tuhannelle vastaanottajalle 13 jäsenvaltiossa, kahden tapaamisen järjestäminen tuomareille ja keskusviranomaisille ja neljän sisäisen koulutustapaamisen järjestäminen Pelastakaa lapset -järjestön oikeudellisille asiantuntijoille. Se auttoi myös perustamaan EU-osaston 39 IAYFMJ-järjestöön (International Association of Youth and Family Judges and Magistrates). Julkisia hankintoja koskevassa JCIV-ohjelman osiossa tehtiin 247 hankintasopimusta. Arviointia varten toimitettuihin tietoihin sisältyivät hankintasopimuksen kokonaissumma, päätoimeksisaajan nimi ja tieto siitä, onko sopimuksen tarkoituksena selvitysten laatiminen, tapahtumien järjestäminen vai tieto- ja viestintätekniikkaan liittyvät tehtävät. Tietojen perusteella 40 julkisia hankintoja koskevia sopimuksia käytettiin EU:n politiikan ja lainsäädännön kehittämiseen, täytäntöönpanoon ja levittämiseen sekä hankkeiden tulosten kestävyyden varmistamiseen. Julkisia hankintoja koskevia sopimuksia hyödynnetään vuosittain 25. lokakuuta vietettävän yksityisoikeuden eurooppalaisen teemapäivän rahoittamisessa. Näiden Euroopan neuvoston ja Euroopan komission yhdessä järjestämien keskeisten tapahtumien tarkoituksena on tuoda oikeusasioita lähemmäs kansalaisia ja kertoa kansalaisille heidän oikeuksistaan järjestämällä opiskelijoille, oikeusalan ammattilaisille ja yleisölle tarkoitettuja oikeudenkäyntinäytöksiä ja tiedotustilaisuuksia sekä avaamalla ovet tuomioistuimiinsa. Tiedotustoimintaa (esimerkiksi kuluttajien oikeuksia koskeva tiedotuskampanja vuonna 2012) ja tiedonlevitystä (esimerkiksi opaskirjasten laatiminen eri kieliversioina, kuten vuonna 2010 julkaistu kansalaisten opas ranskaksi (Guide du citoyen), vuonna 2011 julkaistu eurooppalaista maksamismääräystä koskeva opas englanniksi (Practice Guide for the Application of the Regulation on the European Order for Payment) ja vuonna 2012 julkaistu sama opas ranskaksi (Procédure européenne d’injonction de payer)) on rahoitettu niin ikään julkisia hankintoja koskevin sopimuksin. Lisäksi on syytä mainita Euroopan siviilioikeudellinen atlas sekä Euroopan oikeusportaalin ylläpitämistä varten rahoitetut hankintasopimukset. 2.4 KESTÄVYYS, SIIRRETTÄVYYS JA INNOVOINTI Kestävyyden osalta tutkittiin, olivatko hankkeiden tulokset, tuotokset ja vaikutukset niin kestäviä, että ne jatkuivat vielä hankerahoituskauden jälkeen. Arvioinnissa määritettiin kestävyyden kolme tasoa: • lyhyen aikavälin kestävyys, joka saavutetaan lähinnä levittämällä hanketuloksia; • keskipitkän aikavälin kestävyys, johon sisältyy hanketulosten ja/tai kumppanuuksien jatkuminen; ja • pitkän aikavälin kestävyys, joka saavutetaan lähinnä siirtämällä hankkeiden tuloksia onnistuneesti muihin yhteyksiin, organisaatioihin tai jäsenvaltioihin ilman lisärahoitusta tai vain vähäisen rahoituksen turvin. 39 Ks. alaviite 32, s. 23. 40 Ks. alaviite 32. 16 2.4.1 Hankkeessa toteutettujen toimien ja tuotosten jatkuminen sekä tulosten levittäminen Sähköisten välineiden kehittäminen on ollut JCIV:stä rahoitettujen hankkeiden painopisteenä vuodesta 2008 lähtien asiaa koskevan vuoden 2008 tiedonannon ja sähköisen oikeuden toimintaohjelman mukaisesti. Tämä saattaisi selittää sen, miksi kyselyyn vastanneet kertoivat jatkaneensa tai aikovansa jatkaa laitteiden ja/tai ohjelmiston ylläpitämistä. Seurantahaastatteluissa seitsemän haastateltua 15:stä ilmoittikin, että hankkeissa tuotetut elektroniset laitteet ja verkkoportaalit olivat pitkäaikaisia tuotoksia, joskin kaksi vastaajaa seitsemästä huomautti samalla niiden ylläpidon ja päivittämisen hankaluudesta. Komission virkamiehet vahvistivat kuitenkin, että tuotosten (kuten verkkosivustojen tai selvitysten) päivittäminen (ja ylläpito) ovat merkittävä huolenaihe, millä saattaa olla vaikutusta hankkeiden valintaan. Onkin ratkaistava, rahoitetaanko jatkossa hyödyllisiä hankkeita, joiden tuotokset ovat laadukkaita mutteivät ehkä kestäviä pitkällä aikavälillä, ellei tietoja päivitetä säännöllisesti. 41 Arvioinnin aikana kuultujen avustuksensaajien antamat tiedot 42 viittaavat myös siihen, että hankkeet olivat erittäin riippuvaisia EU:n rahoituksesta tuotosten takaamiseksi. EU:n rahoitus myös edisti merkittävästi organisaatioiden kykyä jatkaa aiemmin toteutettua toimintaa. Yli puolet kyselyyn osallistuneista eli 27 osallistujaa 52:sta totesikin, että hankkeen tai toimien rahoituksen kestävyyden takaaminen edellytti lisärahoitusta. Osa avustuksensaajista kertoi seurantahaastatteluissa, että tietyt heidän hankkeisiinsa liittyvät osatekijät edellyttivät lisärahoitusta kestävien tulosten varmistamiseksi, millä tarkoitettiin lähinnä hankkeiden tuotosten levittämistä laajemmalle ja hankkeen osien siirtämistä. Näitä osatekijöitä olivat • • • • • verkkosivustojen tai sähköisten välineiden eli sähköisen arkiston tai sovitteluun tarkoitetun verkkoportaalin kaltaisten, ”clearing house” -tyyppisten järjestelmien ylläpitäminen; jatkotoimet, joilla varmistetaan hankkeiden tulosten jatkuminen ja niiden jakaminen laajemmalle joukolle esimerkiksi konferensseissa ja tapahtumissa sekä vastataan hankkeiden tuloksia koskeviin pyyntöihin ja kysymyksiin; jatkoaineistojen, muun muassa käsikirjojen, tuottaminen; yhdessä jäsenvaltiossa saavutettujen tulosten siirrettävyys muihin jäsenvaltioihin esimerkiksi vertailuanalyysin ja parhaiden käytäntöjen vaihdon avulla; koulutustoimet, erityisesti toimien mukauttamien muihin yhteyksiin. Kyselyn 52 vastaajasta vain 13 ilmoitti saaneensa jo lisärahoitusta muista EU:n varoista. Saadusta lisärahoituksesta ei kuitenkaan annettu tarkempia tietoja. Jotkin organisaatiot, kuten Luxemburgissa sijaitseva Max Planck -instituutti, aikoivat rahoittaa jatkotoimet itse. 43 2.4.2 Kumppanuuksien jatkuminen hankkeen päättymisen jälkeen JCIV-ohjelmasta rahoitettujen toimien loppuraporttien perusteella näyttää siltä, että kumppanuuksien jatkuminen oli huomattavan vähäistä. Hankeasiakirjoista ilmenneiden tietojen perusteella tarkastelluista 146 hankkeesta ainoastaan 10:ssä ilmoitettiin perustettujen kumppanuuksien jatkuvan. Näistä kuudessa yhteistyö jatkui täysimääräisenä ja neljässä osittain. Alhainen jatkumisaste voi johtua siitä, että – kuten väliarviointikertomuksessa todettiin – ehdotuspyynnöt olivat varsin teknisiä 41 Ks. alaviite 32, s. 32. 42 Ks. alaviite 32. 43 Ks. alaviite 32, s. 33. 17 (kohteena olivat erittäin tekniset oikeudelliset aiheet), millä on saattanut olla vaikutusta kumppanuuksien jatkumismahdollisuuksiin hankkeiden päättyessä. 44 Verkkokyselyssä saatiin kuitenkin toisenlaiset tulokset, kun tarkasteltiin kumppanuuksien jatkumista hankkeiden päättymisen jälkeen. Kaikista 52 vastaajasta 69 prosenttia ilmoitti kumppanuuden jatkuneen ja vain kuusi prosenttia ilmoitti, ettei se ollut jatkunut. Tulosten ristiriitaisuus voi johtua siitä, että kartoitukset perustuivat loppuraportteihin (joissa annettu tätä asiaa koskeva tieto on saattanut olla puutteellista). Kyselyt perustuivat sen sijaan suoraan hankepäälliköiden näkemyksiin. Siksi kyselyn tuloksena saadut tiedot todennäköisesti kuvaavat paremmin JCIV:stä rahoitettujen hankkeiden aikana perustettujen kumppanuuksien jatkumisen todellista tilannetta. 45 2.4.3 Tuotosten mahdollinen kestävyys ja siirrettävyys Loppuraporteissa annettiin vain niukasti tietoa hankkeiden tuotosten kestävyydestä. Tuotosten ja tulosten kestävyyttä voi lisätä niiden levittäminen laajalle yleisölle. Monet tuotoksista oli jo suunniteltu hyödynnettäviksi EU:n laajuisesti (esimerkiksi EJTN:n järjestämä oikeudellinen koulutus oli tarkoitettu osallistujille useista jäsenvaltioista, ja Euroopan oikeusportaali on eri kohdeyleisöjen käytettävissä kaikissa jäsenvaltioissa). Osa niistä tuotoksista, joita ei ollut tarkoitettu sovellettaviksi kautta koko EU:n, oli suunniteltu muutoin siirrettäviksi muihin jäsenvaltioihin. Moni tätä arviointia varten haastatelluista hankekumppaneista ilmoitti tavoitelleensa hankkeillaan selkeitä tuotteita eli tuotoksia, joista useat oli tarkoitus tai voitaisiin siirtää muihin jäsenvaltioihin. Verkkokyselyn 89 vastaajasta kaikkiaan 70 toi myös esiin sen, että kaikki tuotokset tai osa niistä on hyödynnettävissä sellaisinaan useammassa kuin yhdessä maassa. Lisäksi 22 kertoi, että siirtäminen useampaan maahan edellyttäisi vain pieniä muutoksia. Enemmän kuin kaksi kolmesta (61 vastaajaa) kertoi myös, että hankkeiden tai toimien tuloksista voisi olla hyötyä yhden tai useamman muun maan toimintapolitiikan kannalta. 46 Tietojen perusteella ainakin muutamat JCIV-rahoituksella toteutetut toimet jatkuivat EU:n rahoituksen päätyttyä. Niistä 94 hankkeesta (toimikohtaiset avustukset ja toiminta-avustukset), joiden loppuraportit olivat saatavilla, 45:n kohdalla hankkeiden tulokset jatkuivat jossain määrin. Muiden 49 rahoitetun toimen kohdalla ei annettu tietoa asiasta. Tietojen saatavuus vaikuttaakin mahdollisuuksiin arvioida JCIV-ohjelmasta rahoitettujen hankkeiden kestävyyttä. 47 Avustuksensaajat katsoivat, että monilla hankkeilla oli saatu aikaan kestäviä tuloksia. Lisäksi 52 vastaajasta 30 (58 prosenttia) oli sitä mieltä, että heidän hankkeillaan oli ollut huomattavaa merkitystä sen aihepiirin kannalta, jonka parissa he työskentelivät; 18 vastaajaa (35 prosenttia) ei osannut ottaa tähän kantaa ja neljä (8 prosenttia) ei katsonut hankkeellaan olleen huomattavaa merkitystä. 48 Muutamat mainitsivat tulosten siirrettävyyden ongelmista, jotka liittyivät joidenkin toteutettujen toimien erityisiin painotuksiin. Esimerkiksi hankkeessa, jonka aiheena oli eurooppalainen kokemus sovittelusta ja sen toteuttaminen Tšekin oikeudellisessa ympäristössä, koulutettiin tšekkiläisiä asianajajia ja oikeuslaitoksen henkilöstöä sovittelussa. Hankkeessa, jonka aiheena oli Rooma I ja II -asetusten ja asetuksen EY N:o 4/2009 soveltaminen oikeusalan ammattilaisten keskuudessa EteläEuroopassa (EUROME), mainitut asetukset painottuivat merioikeuteen, joten hanke ei ollut pantavissa täytäntöön maissa, joille kyseisellä alalla ei ole merkitystä. Molemmissa tapauksissa hankkeiden aikana kehitettyjä malleja voitiin käyttää myös muihin tarkoituksiin. Hankkeiden siirrettyjä osatekijöitä olivat 44 Ks. alaviite 32, s. 32. 45 Ks. alaviite 32. 46 Ks. alaviite 32, s. 27. 47 Ks. alaviite 32, s. 31. 48 Ks. alaviite 32, s. 27. 18 • • • • hankkeita varten kehitellyt metodityökalut, kuten menetelmien arvioinnit, sekä toimien toteuttamismallit esimerkiksi kampanjoiden, tapahtumien ja toiminnan järjestämiseksi muiden kohderyhmien kanssa; verkkosivustot – muissa maissa käytettäviksi, jos niiden sisältö käännetään; keinovalikoimat ja hanketyökalut, kuten raportit, ohjeet ja käsikirjat; ja kurssit ja koulutusmateriaalit. 49 2.4.4 Innovointi Innovoinnilla tarkoitetaan uusien ideoiden (tuotteiden, palvelujen ja mallien) kehittämistä ja toteuttamista tarkoituksena vastata tarpeisiin ja luoda uusia yhteyksiä tai yhteistoimintaa. Innovoinnissa suunnitellaan uusia vastauksia kiireellisiin (yhteiskunnallisiin) tarpeisiin. Saatujen tietojen perusteella useimmissa hankkeissa innovointi kohdistui toteutettuihin toimiin tai käytäntöihin sekä käytettyihin menetelmiin. Tiedot vahvistivat myös sen, että hankkeiden voitiin katsoa näyttäneen tietä omalla toiminta-alallaan. Avustusten hakijoiden oli dokumentoitava hankkeidensa innovatiiviset ominaisuudet. Kaikkiaan 140 hankkeessa ilmeni jonkinasteista innovatiivisuutta, minkä verkkokyselyyn annetut vastaukset vahvistavat. Peräti 90 prosenttia 52:sta verkkokyselyyn vastanneesta pitikin hankettaan tai toimiaan innovatiivisina. Innovatiivisia käytäntöjä ja toimia olivat koulutus, uraauurtava tutkimus aiemmin tutkimattomalla alalla, verkkopohjaisen alustan perustaminen ja kohderyhmiä aktiivisesti osallistavat käytännöt, kuten yhteisön keskustelut, roolimallien hyödyntäminen ja yhteisön voimavarojen kartoittaminen. Tutkimuksessa esiin nousseita innovatiivisia menetelmiä olivat yksilöllisten koulutusmenetelmien käyttö, keinot yritysten, oikeuslaitoksen henkilöstön ja sovittelijoiden kaltaisten kohderyhmien osallistamiseksi, instituutioiden väliset yhteistyömallit ja vertaiskoulutusmenetelmät. 50 Suurin osa verkkokyselyyn vastanneista (62 prosenttia 52 vastaajasta) totesi myös, että hankkeen voidaan katsoa näyttäneen tietä omalla toiminta-alallaan. 51 Jotkut haastatelluista kertoivat, että paikalliset ja EU:n tason sidosryhmät, kuten ammattilaiset, instituutiot ja yhteiskuntaryhmät, olivat kiinnostuneita hankkeiden tuotoksista ja varsinkin toteutettujen toimien innovatiivisista piirteistä, 52 esimerkiksi seuraavista: • • sellaisten välineiden ja menetelmien kehittely, jotka olisivat suoraan kohderyhmien hyödynnettävissä niiden tietouden ja suojelutason lisäämiseksi (esimerkiksi Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa kehitetään parhaillaan verkkopohjaista ”Caseflow Management” -alustaa, jonka kautta oikeusalan ammattilaiset saavat tietoa ja oppivat parhaita käytänteitä, jotta tuomioistuinten hallinnossa voitaisiin välttää niiden toimintakykyä mahdollisesti heikentäviä viivästyksiä ja tehottomuutta); aiemmin tutkimattoman alan ottaminen tarkasteluun (esimerkiksi Pècsin yliopiston hanke rajat ylittävän lainvalvonnan tehostamisesta EU:ssa tai Romanian oikeusministeriön hanke oikeudellisen yhteistyön lisäämiseksi vanhempainvastuun alalla). 49 Ks. alaviite 32, s. 34. 50 Ks. alaviite 32. 51 Ks. alaviite 32. 52 Ks. alaviite 32. 19 2.5 TEHOKKUUS JA YKSINKERTAISTAMISMAHDOLLISUUS 2.5.1 Käytettyjen varojen suhde saavutettuihin vaikutuksiin Pääosa JCIV-ohjelman budjetista myönnettävästä rahoitustuesta oli tarkoitus jakaa julkisina hankintasopimuksina ja toimikohtaisina avustuksina (ks. taulukko 1-2 JCIV-ohjelman rahoituksen ohjeellinen jakautuminen (2007–2013)). Loput osoitettiin toiminta-avustuksiin. Suuria summia oli varattu julkisiin hankintasopimuksiin, joita hyödynnettiin laajalti JCIV-ohjelmassa tarkoituksena edistää EU:n politiikan ja lainsäädännön kehittämistä ja täytäntöönpanoa, EU:n politiikan ja lainsäädännön tunnetuksi tekemistä sekä hankkeiden tulosten kestävyyden varmistamista. Runsaasti varoja käytettiinkin erityisesti Euroopan oikeusportaaliin liittyviin tieto- ja viestintäteknisiin välineisiin ja portaalin ylläpitoon sekä lisäksi muihin välineisiin, kuten Euroopan siviilioikeudelliseen atlakseen ja JURE-tietokantaan. 53 2.5.2 Toimikohtaisten avustusten kysyntä Jätettyjen hakemusten ja hyväksyttyjen hankkeiden määrän vertailu osoitti, että hankerahoitukseen kohdistui suuri kysyntä. Vuosina 2007–2013 jätettiin kaikkiaan 385 hakemusta JCIV-ohjelmasta myönnettävien toimikohtaisten avustusten saamiseksi, ja ensimmäisiin ehdotuspyyntöihin jätetyt hakemukset menivät useammin läpi kuin myöhempiin ehdotuspyyntöihin jätetyt. Vuosien 2007 ja 2008 ehdotuspyyntöjen mukaisten hakemusten hyväksymisaste oli 61 prosenttia (44 hakemusta vuonna 2007 ja 31 hakemusta vuonna 2008). Se kuitenkin laski 20 prosenttiin vuosien 2011–2012 ehdotuspyynnössä (joka kattoi kaksi varainhoitovuotta), jolloin hakemuksia oli ennätykselliset 127, ja oli 29 prosenttia vuoden 2013 ehdotuspyynnössä (96 hakemusta). Ohjelman käynnistyessä komissio ei saanut niin paljon hakemuksia kuin se oli odottanut. Hakemusten määrä kuitenkin kasvoi huomattavasti ohjelman saatua lisää näkyvyyttä. Toimikohtaisia avustuksia koskevia hakemuksia saatiin vuosina 2007–2010 keskimäärin 40,5. Niiden määrä kuitenkin kasvoi 127:een vuosina 2011– 2012 ja oli 96 vuonna 2013. 54 2.5.3 Toiminta-avustusten kysyntä Tarkasteltaessa kaikkia 50:tä toiminta-avustushakemusta (hakemuksia saatiin koko ohjelmakauden aikana keskimäärin seitsemän vuosittain, paitsi vuonna 2010, jolloin yllettiin 15 hakemukseen), hyväksymisaste oli korkeimmillaan vuosina 2008 (50 prosenttia) ja 2009 (43 prosenttia). Se laski 20 prosenttiin vuonna 2010 ja nousi sitten 29 prosenttiin vuonna 2012 ja 38 prosenttiin vuonna 2013. 55 2.5.4 Julkisten hankintojen hyödyntäminen Julkisiin hankintoihin käytetyistä varoista noin 36,2 prosenttia sidottiin selvityksiin, 33,4 prosenttia tieto- ja viestintätekniikan -palveluihin ja 26,8 prosenttia tapahtumien järjestämiseen. 56 Komission aloitteiden lisäksi JCIV:n julkiset hankinnat käsittävät myös määrärahat, jotka on osoitettu yhteisön jäsenyydestä kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevässä Haagin konferenssissa aiheutuviin hallintomenoihin, sekä määrärahat, jotka on vuotuisen työohjelman mukaisesti osoitettu siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudelliselle verkostolle. Verkosto on perustettu siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston perustamisesta 28. toukokuuta 2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä N:o 2001/470/EY. Ensin mainituilla määrärahoilla oli vähäinen vaikutus budjettiin, mutta viimeksi mainitut vastasivat 17,8 miljoonan euron maksusitoumusta. Nämä määrärahat oli suunniteltu käytettäviksi erityistoimiin edeltävänä vuonna, ja ne kaikki sidottiin ja maksettiin täysimääräisesti. 57 53 Ks. alaviite 32, s. 37. 54 Ks. alaviite 32, s. 39. 55 Ks. alaviite 32. 56 Ks. alaviite 32. 57 Ks. alaviite 32. 20 2.5.5 Ohjelman yleinen täytäntöönpano Kuten edellä todettiin, JCIV:n suunniteltu alkuperäinen täytäntöönpanobudjetti ohjelmakauden ajaksi oli kaikkiaan 103,7 miljoonaa euroa. Maksettu kokonaissumma ei ole vielä tiedossa, sillä kaikkia toimia ei ole vielä saatettu kokonaan päätökseen. Vajaakäyttöaste on tällä hetkellä 25 prosenttia. Kyseisellä summalla JCIV-ohjelmasta myönnettiin 130 toimikohtaista avustusta, 16 toimintaavustusta ja 247 hankintasopimusta. Määrärahat on mitä ilmeisimmin maksettu täysimääräisesti kaikille tähän mennessä loppuun saatetuille hankintasopimusten mukaisille toimille, mikä myös viittaisi rahoituksen tehokkaaseen käyttöön. 58 2.5.6 Yksinkertaistamismahdollisuudet Hallinnoinnin tehokkuuden ja yksinkertaistamismahdollisuuden arviointi liittyy läheisesti muihin tässä jaksossa esitettyihin tehokkuutta koskeviin havaintoihin. Se perustuu täytäntöönpanoprosessin arviointiin (esimerkiksi onko prosessi liian monimutkainen, sisältyykö siihen tarpeettoman monimutkaisia hallinnollisia sääntöjä ja aiheutuuko raportointivaatimuksista liiallista rasitusta). Tähän mennessä kerättyjen tietojen perusteella komissio vaikuttaa hallinnoineen JCIV:tä yleisesti tehokkaasti, kun tehokkuutta tarkastellaan ottamalla huomioon hakijoille ja avustuksensaajille asetetut vaatimukset ja niille annettu tuki. Joillakin organisaatioilla oli kuitenkin ollut vaikeuksia haku- ja täytäntöönpanoprosessin aikana. Sidosryhmät huomauttivat esimerkiksi ehdotuspyyntöjen hakumenettelyn monimutkaisuudesta sekä tekniseen järjestelmään ja tietotekniseen järjestelmään liittyneistä hankaluuksista, joiden vuoksi osa organisaatioista jätti vastaamatta ehdotuspyyntöihin. Hakijoita ja avustuksensaajia koskevissa menettelyissä on jokin verran yksinkertaistamisen varaa esimerkiksi seuraavien osalta: teknisten järjestelmien ja tietojärjestelmien parantaminen, kirjanpitomenettelyiden ja tilinpäätösraportoinnin yksinkertaistaminen, palautteenantoprosessin parantaminen ja nopeuttaminen ja maksaminen instituutioiden tekemästä työstä. Raportointimenettelyjä pidettiin kaikkiaan asianmukaisina, mutta joskus vaivalloisina, erityisesti tilinpäätösraportoinnissa. Komission seurantajärjestelyitä pidettiin kaikkiaan hyödyllisinä, mutta joillakin vastaajilla oli ollut niihin liittyviä hankaluuksia. Komission seuranta- ja arviointijärjestelmä suuntautui pikemmin tuotoksiin kuin tuloksiin, mikä selittää osan tämän arviointikertomuksen puutteista. 2.6 EUROOPPALAINEN LISÄARVO EU:n lisäarvolla tarkoitetaan sitä, missä määrin ohjelman EU:n laajuisesta luonteesta on hyötyä sidosryhmille ja missä määrin EU:sta aiheutuu suhteellista etua alan kansallisiin ja kansainvälisiin toimijoihin verrattuna. Aluksi käsitellään ohjelman EU:n laajuista luonnetta ja maantieteellistä kattavuutta. Sen jälkeen analysoidaan EU:lle ja avustuksensaajille koituvaa EU:n lisäarvoa. EU:n lisäarvoa ei ollut kuitenkaan mahdollista määrittää eikä mitata vaikutusten kannalta. Tämän arvioinnin kohteena olevista oikeus- ja kuluttaja-asioiden pääosaston hallinnoimista ohjelmista myönnettävää rahoitusta saattoivat ylipäätään saada vain toimet, joilla oli selkeä eurooppalainen lisäarvo. Eurooppalaisella lisäarvolla tarkoitetaan sitä, että toimista täytyy olla muutakin kuin kansallista tai paikallista hyötyä, jotta ne olisivat aidosti eurooppalaisia: toimilla täytyy olla Euroopan laajuinen merkitys, kattavuus ja vaikutus. JCIV-ohjelman lisäarvo liittyy ennen muuta sen valtioidenväliseen luonteeseen EU:ssa. Ohjelman perustamisen tarkoituksena oli kehittää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus. Jäsenvaltiot eivät pysty tähän tehokkaasti yksinään. Ohjelma toteutettiinkin EU:n laajuisten toimien aikaan saamiseksi, mukaan lukien tiedonvaihto EU:n tasolla ja sen varmistaminen, että hyvät käytänteet leviävät kaikkialle EU:hun. EU:n jäsenvaltioiden keskinäinen 58 Ks. alaviite 32. 21 yhteistyö oli siksi välttämätöntä ohjelman täytäntöönpanon kannalta. Toimikohtaisten avustusten suhteen perustamispäätöksen 4 artiklassa säädetään, että JCIV-ohjelmasta rahoitetaan erityisiä valtioidenvälisiä hankkeita, joihin osallistuu vähintään kaksi jäsenvaltiota tai vähintään yksi jäsenvaltio ja yksi muu valtio, joka voi olla liittyvä maa tai ehdokasmaa. Vuotuisissa työohjelmissa ja ehdotuspyynnöissä hakijoiden edellytettiin perustavan valtioidenvälisiä kumppanuuksia, joihin kuuluu valintakelpoisia organisaatioita eli yksi hakija ja vähintään yksi kumppani ja joita muodostavat organisaatiot ovat ainakin kahdesta eri valintakelpoisesta maasta eli ainakin kahdesta eri EU:n jäsenvaltiosta. Toiminta-avustuksia saaneiden organisaatioiden oli toteutettava toimia, joilla oli eurooppalainen ulottuvuus ja joissa oli mukana vähintään kymmenen EU:n jäsenvaltiota. Perustamispäätöksen 9 artiklan 5 kohdassa säädetään myös, että yksi toiminta-avustushakemusten arviointiperusteista on ”toteutettavien toimien maantieteellinen ulottuvuus”. Perustamispäätöksen 5 artiklan mukaisesti liittyvät maat, ehdokasmaat sekä vakautus- ja assosiaatioprosessiin osallistuvat Länsi-Balkanin maat voivat osallistua ohjelman toimiin. Lisäksi hankkeissa voi olla liitännäiskumppaneina mukana oikeudellisissa ammateissa toimivia Tanskasta, sellaisista ehdokasmaista, jotka eivät osallistu ohjelmaan, jos tämä edistää näiden maiden valmistautumista liittymiseen, tai muista EU:n ulkopuolisista maista, jotka eivät osallistu ohjelmaan, jos tämä palvelee hankkeiden tavoitteita. Nämä eivät kuitenkaan saa jättää hankehakemuksia omissa nimissään tai toimia yhteishakijoina (yhtenä edunsaajana). JCIV:n aihepiireissä, sellaisina kuin ne on mainittu vuotuisissa työohjelmissa ja ehdotuspyynnöissä, painottuvat vahvasti EU-asiat ja valtioidenvälinen yhteistyö. Merkittävimpänä voidaan mainita vuoden 2010 työohjelmassa yleiseksi painopisteeksi asetettu sähköinen oikeudenala Euroopassa, erityisesti tuki hyvien käytäntöjen kehittämiselle valtioidenvälisin pilottihankkein, joiden oli osoitettava, miten ne olivat edistäneet parempaa yhteentoimivuutta EU:n tasolla. 2.6.1 Rahoitettujen hankkeiden maantieteellinen kattavuus Arvioinnissa ilmeni, että valtaosa JCIV-ohjelman avustuksista meni muutamiin jäsenvaltioihin (Belgia, Saksa, Ranska ja Italia). Muut jäsenvaltiot osallistuivat vain vähäisessä määrin tai eivät lainkaan. JCIV-ohjelmalla pyrittiin parantamaan oikeudellista yhteistyötä ja keskinäistä luottamusta, joten oli ensiarvoisen tärkeää, että mukana oli kumppaneita ja lopullisia tuensaajia EU:n eri jäsenvaltioista. Eniten osallistuvia organisaatioita oli Belgiasta, Saksasta ja Espanjasta, ja useimmat niistä olivat kumppaniorganisaatioita. Tanska ei osallistunut JCIV-ohjelmaan lainkaan. JCIV-ohjelman hankkeiden johdossa oli organisaatioita kaikista jäsenvaltioista paitsi Portugalista, Maltasta, Kyproksesta, Kroatiasta, Bulgariasta, Slovakiasta ja Tanskasta. Johtavia organisaatioita oli eniten Belgiasta (21 prosenttia eli 31 organisaatiota), Saksasta (12 prosenttia eli 18 organisaatioita) ja Espanjasta (11 prosenttia eli 16 organisaatiota). Belgiassa sijaitsee monia EU-tason verkostoja ja foorumeita, mikä selittää Belgiassa rekisteröityjen johtavien organisaatioiden suhteellisen suuren määrän. Eniten kumppaniorganisaatioita oli Italiasta (10 prosenttia eli 57 organisaatiota), ja seuraavaksi eniten Espanjasta (10 prosenttia eli 55 organisaatiota). Kumppaniorganisaatioiden määrä jakautui kuitenkin tasaisemmin eri jäsenvaltioiden kesken. JCIV:n rahoituksesta 21 prosenttia sidottiin belgialaisten organisaatioiden johtamiin hankkeisiin. Seuraavaksi eniten johtavia organisaatioita oli Saksasta (12 prosenttia) ja Ranskasta (11 prosenttia). Kuvattu rahoituksen jakautuminen noudattelee tarkoin eri jäsenvaltioista johdettujen hankkeiden määrän jakautumaa (ks. vasemmanpuoleinen kaavio 2-1). Rahoituskartasta ei kuitenkaan näy, kuinka rahoitussitoumukset jakautuivat hankekumppanien kesken. Kaaviossa 2-1 on oletuksena, että kaikki rahoitussitoumukset ohjattiin siihen maahan, jossa johtava organisaatio oli rekisteröitynyt. Koska näin ei todellisuudessa ollut (hankkeet olivat valtioidenvälisiä, ja myös hankekumppanit saivat osan rahoituksesta), kaaviota 2-1 on tulkittava varovaisesti. 22 Kaavio 2-1 JCIV-ohjelmassa sidotun rahoituksen jakautuminen johtavan organisaation mukaan maittain (vasemmalla) ja johtavan organisaation mukaan asukasta kohden (oikealla) Malta Kypros Malta Kypros Kaaviossa 2-2 on havainnollistettu kumppanuuksien rakennetta niissä kolmessa jäsenvaltiossa (Belgia, Saksa ja Espanja), joissa johtavia organisaatioita oli eniten. Kaavioista näkyy, että belgialaiset johtavat organisaatiot toimivat yleensä belgialaisten, ranskalaisten ja saksalaisten sekä espanjalaisten ja alankomaisten kumppanien kanssa. Saksalaiset johtavat organisaatiot puolestaan muodostivat useimmin kumppanuuksia itävaltalaisten organisaatioiden kanssa (kahdeksan hanketta) ja seuraavaksi useimmin tšekkiläisten, saksalaisten ja italialaisten organisaatioiden kanssa. Espanjalaisten johtavien organisaatioiden yhteistyökumppaneina taas oli useimmin portugalilaisia, italialaisia ja espanjalaisia organisaatioita. Kaavio 2-2 Kumppanuuksien rakenne kolmessa jäsenvaltiossa, joissa johtavia organisaatioita oli eniten UK AT Muu (ei EU-maa) BE UK BG SI SI HR SE ES RO BG HR CY 6 CZ SK PT DK 2 RO EE EE 0 PT FI FI PL FR NL BE 4 DK PL AT ES CZ SK 10 8 SE CY FR NL DE MT Muu (ei EU-maa) DE MT EL EL LU LU HU LT LV IT IE Belgia 23 HU LT LV IT IE Saksa UK Muu (ei EU-… SI 10 AT BE BG HR 8 SE CY 6 ES CZ 4 SK DK 2 RO EE 0 PT FI PL FR NL DE MT EL LU HU LT LV IT IE Espanja JCIV-ohjelma ei kattanut tasapuolisesti kaikkia jäsenvaltioita. Eniten hakemuksia jättivät italialaiset organisaatiot (76 kaikkiaan 385:stä) ja seuraavaksi eniten belgialaiset (69) ja espanjalaiset (55). Näistä kolmesta jäsenvaltiosta saapui yhteensä 52 prosenttia kaikista ohjelmasta myönnettävää rahoitusta koskeneista hakemuksista. Kroatiasta, Maltasta, Kyproksesta ja Tanskasta ei haettu JCIV-ohjelman rahoitusta lainkaan (ks.kaavio 2-3). 24 Kaavio 2-3 JCIV-ohjelmassa esitettyjen hakemusten kokonaismäärä jäsenvaltioittain (oikealla) ja hyväksymisaste jäsenvaltioittain (vasemmalla) Luxemburgista, Suomesta, Tšekistä, Ranskasta ja Ruotsista jätettyjen hakemusten hyväksymisasteet olivat kaikkein korkeimmat (yli 50 prosenttia hyväksyttiin). Portugalista, Bulgariasta ja Slovakiasta ei onnistuttu saamaan JCIV-ohjelman rahoitusta. 2.6.2 Lisäarvo EU:lle ja avustuksensaajille Seurantahaastatteluista ja verkkokyselystä ilmeni, että valtioidenvälisestä kumppanuudesta oli avustuksen saaneelle organisaatiolle erityistä hyötyä, jonka veroista ei olisi ollut tarjolla mistään muusta rahoituslähteestä. 59 Ohjelmaan osallistuneiden organisaatioiden tietopohja vahvistui kumppanuusmallin ansiosta. Verkkokyselyn 59 vastaajasta 45 vahvisti, että kumppanuus lisäsi tietoja ja osaamista hankkeen aihealueella (tiedon lisääntymisen määrää ei ollut mitattu), verkottumista (useampien) kansainvälisten kumppaneiden kesken (41 vastaajaa) ja tietoutta muiden maiden toimintapolitiikasta ja käytännöistä (38 vastaajaa). Kumppanuus edisti jonkin verran myös parempaa tuntemusta ohjelman aihepiiriä koskevasta EU:n lainsäädännöstä ja politiikasta. 60 Myös valtioidenväliset kumppanuudet edistivät tulosten levittämistä entistäkin laajemmalle. Kyselyn tulokset ja sidosryhmien kuulemiset viittaavat siihen, että kumppaneiden välisten toimivien yhteistyösuhteiden ansiosta organisaatiot onnistuivat tavoittamaan kaikki, myös vaikeasti tavoitettavat, kohderyhmät ja saavutetut tulokset saatiin levitettyä laajalle. Näihin tuloksiin pääsemistä oli edistänyt kaikkien kumppanien osallistaminen hankkeeseen, selkeä tehtäväjako ja yhteisymmärrys toimien toteutustavasta. Vaikka kumppanuuksiin oltiin kaiken kaikkiaan tyytyväisiä, 26 prosenttia verkkokyselyyn vastanneista yhtyi vahvasti ja 35 prosenttia yhtyi osittain siihen väitteeseen, että olisi ollut hyödyllistä saada mukaan kumppaneita myös muista maista. Myös seurantahaastattelujen tulokset vahvistavat valtioidenvälisten kumppanuuksien erityiset hyödyt, kuten tietopohjan 59 Tähän kyselyn kysymykseen vastanneista 87 prosenttia totesi, ettei näitä hankkeita tai toimia olisi voinut toteuttaa ilman EU:n rahoitusta. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 52, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 60 25 vahvistumisen ja tulosten laajemman levittämisen, joita toimivat yhteistyösuhteet kumppaneiden välillä tukevat. Avustuksensaajille koituvan lisäarvon lisäksi kysely osoittaa sen, että hankkeiden toteuttaminen toi lisäarvoa edistämällä EU:n tavoitteiden saavuttamista. Suurin osa vastaajista totesi, että toteutetut hankkeet tai toimet edistivät huomattavasti tai merkittävästi rajat ylittävää yhteistyötä sekä parhaiden käytäntöjen laatimista ja levittämistä. Esimerkiksi analyysit edistivät lähinnä muita tavoitteita (40 prosenttia), keskinäinen oppiminen keskinäisen luottamuksen luomista maiden välille (28 prosenttia) ja tiedotustoiminta parhaiden käytäntöjen laatimista ja levittämistä (25 prosenttia). Useimmat vastaajat kuitenkin ilmoittivat, että toteutetut hankkeet tai toimet edistivät vain vähän tai eivät lainkaan käytännön välineiden ja ratkaisujen kehittämistä valtioiden välisiin ja unionin laajuisiin haasteisiin sekä kansalaisten tietoutta EU:n lainsäädäntöön perustuvista oikeuksista. EU:n lisäarvo tuli erityisen selvästi esiin niistä avustuksensaajien vastauksista, jotka koskivat EU:n rahoituksen merkitystä hankkeen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Kyselyyn vastanneista 87 prosenttia totesi, ettei hankkeita tai toimia olisi voitu toteuttaa ilman EU:n rahoitusta. Voidaankin olettaa, että useimmat JCIV-ohjelman avulla toteutetuista hankkeista tai toimista olisivat jääneet toteuttamatta ilman ohjelmaa. 61 61 Ks. alaviite 60. 26 3 PÄÄTELMÄT Ohjelman merkityksellisyys 62 • Ohjelman tavoitteet olivat enimmäkseen täsmällisiä, saavutettavissa ja realistisia. Ne eivät kuitenkaan olleet mitattavissa eivätkä aikasidonnaisia (vaikka olivatkin sidoksissa ohjelman ja hankkeen kestoon). • Painopisteitä ja rahoitettuja toimia voidaan pitää kaiken kaikkiaan olennaisina ohjelman tavoitteiden kannalta. Ohjelman painopisteiden valinnassa käytetty prosessi jätti kuitenkin vain vähän liikkumavaraa painopisteiden asettamisen jälkeen (vaikka lähtökohtaisesti hankkeelle saatettiin myöntää avustus muiden myöntämisperusteiden nojalla, vaikkei hanke vastannut mitään painopistettä). Jos painopistettä muutettiin hankkeen toteutuksen aikana, sen tulokset olivat joissain tapauksissa vähemmän hyödyllisiä. Sitä vastoin esimerkiksi koulutuksen alalla saattoi syntyä tarpeita, jotka eivät vastanneet mitään asetettua painopistettä. Niitä ei näin ollen voitu rahoittaa ohjelmasta, koska niitä ei ollut otettu huomioon yksittäisessä ehdotuspyynnössä. • JCIV-ohjelma soveltui hyvin tukemaan EU:n politiikan ja lainsäädännön käytännön soveltamista ja täytäntöönpanoa sekä edistämään politiikan laatimista ja lainsäädännön kehittämistä. • Avustuksensaajat katsoivat yleisesti, että ehdotuspyynnöissä ja valituissa toimissa oli otettu huomioon kohderyhmien tarpeet ja reagoitu niihin. Eroja esiintyi tosin siinä, kuinka riittävästi tarpeet oli otettu huomioon, sillä osa oli tehnyt yksityiskohtaisia tarvearviointeja ja osa oli joustanut tästä. Hankkeiden tarvearvioinneissa käytetyn menetelmän asianmukaisuutta ei kuitenkaan voitu arvioida tämän arvioinnin yhteydessä. Tarvearvioinnit eivät ole pakollinen vaatimus avustuksensaajille. Johdonmukaisuus ja täydentävyys • JCIV-ohjelmalla on yleisesti ottaen päästy muiden EU:n ohjelmien, erityisesti JPEN:n ja FRC:n, kanssa jonkinasteiseen täydentävyyteen tietyissä tavoitteissa ja aihepiireissä sekä ohjelman luonteen ja kohderyhmien suhteen. Samalla vaarana on kuitenkin ohjelmien päällekkäisyys. • Yhteisvaikutuksia syntyi paitsi EU:n tasolla ja kansallisella tasolla, myös ohjelman sisällä. • JCIV-ohjelma oli linjassa EU:n ja jäsenvaltioiden poliittisen kehityksen kanssa, ja ohjelmasta rahoitetuilla toimilla ja julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla pystyttiin tukemaan yksityisoikeuden alan poliittista kehitystä ja lainsäädäntöä. Vaikuttavuus • Yleisesti voidaan todeta, että rahoitetut toimet edistivät ohjelman tavoitteita. Ohjelman vaikuttavuutta on kuitenkin vaikea arvioida, sillä hankkeiden loppuraporteissa ja haastatteluissa annettiin niukasti tietoa niiden tuotoksista ja vaikutuksista. Komission seuranta- ja arviointijärjestelmä suuntautui pikemmin tuotoksiin kuin tuloksiin, mikä selittää osan tämän arviointikertomuksen puutteista. • Useimmissa hankkeissa päästiin suunniteltuihin tuloksiin ajallaan ja tavoitettiin tarkoitetut kohderyhmät. Hankkeen tulosten tai tavoitteiden toteuttamista tuntuvasti haitanneita esteitä ei havaittu. • JCIV-ohjelma on edistänyt EU:n politiikan ja lainsäädännön täytäntöönpanoa ja kehittämistä avustusten ja julkisten hankintasopimusten välityksellä. Hankkeiden pitkähkö elinkaari saattoi 62 Ks. alaviite 60, s. 54–56. 27 kuitenkin mitätöidä loppuun saatettujen toimien vaikuttavuuden, kun poliittiset painopisteet muuttuivat. Kestävyys • Lyhyen aikavälin kestävyydessä (hanketulosten levittäminen) komission toimet hanketulosten levittämiseksi (ja seuraamiseksi) ovat olleet kaiken kaikkiaan vähäisiä. Komissio luotti lähinnä siihen, että avustuksensaajat levittäisivät tuotokset suoraan kohderyhmilleen. Komission oma henkilöstö vastasi etupäässä taloushallinnosta. Tulosten levittäminen laajemmalle yleisölle katsotaan avaintekijäksi ohjelman vaikutusten lisäämisessä. Vaikuttavuutta rajoitti JCIV-ohjelman tulosten levittämiseen tarkoitetun erillisen kanavan puuttuminen. Avustuksensaajien harjoittama tulosten levittäminen vaikutti tehokkaammalta, sillä niillä useimmilla oli selkeät suunnitelmat hankkeidensa tai toimiensa tulosten levittämistä varten. • JCIV-ohjelma tuotti kaiken kaikkiaan kestäviä tuloksia keskipitkällä aikavälillä (hanketulosten ja/tai kumppanuuksien jatkuminen) ja pitkällä aikavälillä (hanketulosten siirtäminen muihin yhteyksiin, organisaatioihin ja jäsenvaltioihin ilman lisärahoitusta tai vain vähäisen lisärahoituksen turvin). Kerätyt tiedot ovat kumppanuuksien jatkumisen suhteen hiukan ristiriitaisia: JCIV:n loppuraporttien mukaan jatkumisaste oli alhainen, mutta verkkokyselyn perusteella saatu tulos oli toinen, sillä useimmat vastaajat ilmoittivat kumppanuuden jatkuneen. Tämä saattaa selittyä sillä, että kumppanuuksia oli ”muodostettu uudestaan” vasta jonkin ajan kuluttua loppuraportin jättämisestä. • Suurinta osaa hankkeista pidettiin innovatiivisina erityisesti siksi, että ne kohdistuivat ryhmiin tai aiheisiin, joita ei ollut tutkittu tai käsitelty aiemmin, tai siksi, että niissä kehitettiin uusia menetelmiä, toimintatapoja tai välineitä. • Yli puolet kyselyyn vastanneista totesi, että hankkeen tai toimien rahoituksen kestävyyden takaaminen edellytti lisärahoitusta. Tehokkuus • Toimikohtaisia-avustuksia, toiminta-avustuksia ja hankintasopimuksia varten myönnetty rahoitus näyttäisi yleisesti olleen riittävä JCIV:n yleisten tavoitteiden saavuttamisen tukemiseksi. • Rahoituksen käyttö oli kaiken kaikkiaan tehokasta, kun sitä arvioidaan vertailemalla hankebudjettien välisiä panoksia ja tuotoksia sekä aikaan saatuja kokonaistuotoksia ja -tuloksia. Käyttöaste oli parina ensimmäisenä toteutusvuonna melko alhainen, mikä viittaa potentiaalisten avustuksensaajien taloudellisten ja hallinnollisten valmiuksien puuttumiseen, mutta se nousi hyväksyttävälle tasolle kahden vuoden kuluttua. • Komissio vaikutti hallinnoineen JCIV:tä tehokkaasti, kun otetaan huomioon hakijoille ja avustuksensaajille asetetut vaatimukset ja niille annettu tuki. Osa organisaatioista piti kuitenkin haku- ja täytäntöönpanoprosessia hankalana. Hakijoita ja avustuksensaajia koskevissa menettelyissä on jonkin verran yksinkertaistamisen varaa (esimerkiksi teknisten järjestelmien ja tietojärjestelmien parantaminen tai kirjanpitomenettelyiden ja tilinpäätösraportoinnin yksinkertaistaminen). Raportointimenettelyjä pidettiin kaikkiaan asianmukaisina, mutta joskus vaivalloisina, erityisesti tilinpäätösraportoinnissa. Komission seurantajärjestelyjä pidettiin kaikkiaan hyödyllisinä. EU:n lisäarvo • JCIV-ohjelmalla oli vahva valtioidenvälinen ulottuvuus. Valtioidenväliset kumppanuudet toivat JCIV-toimien täytäntöönpanoon osallistuneille organisaatioille erityistä hyötyä: esimerkiksi niiden 28 tietopohja vahvistui, syntyi eri maista olevien (useampien) kumppaneiden verkostoja ja tietous muiden maiden toimintapolitiikasta ja käytännöistä lisääntyi. • Toimikohtaisten avustusten ja toiminta-avustusten maantieteellinen jakauma oli epätasainen: muutamat jäsenvaltiot (Belgia, Saksa, Ranska ja Italia) olivat yliedustettuina, toiset olivat mukana vähäisessä määrin ja eräät eivät lainkaan. Keskeiset suositukset • Painopisteet on määriteltävä paremmin. Komission olisi uhrattava enemmän aikaa ja henkilöresursseja painopisteiden määrittämiseen sen varmistamiseksi, että painopisteet voidaan saavuttaa asianmukaisesti niitä varten varatuilla varoilla. • Hankkeisiin liittyvät riskit olisi arvioitava realistisemmin ja riskien vähentämisstrategioita olisi parannettava. Komission olisi seurattava riskejä paremmin koko hankkeen keston ajan esimerkiksi pyytämällä lyhyitä edistymiskertomuksia, joissa nimetään mahdolliset riskit sitä mukaa, kun niitä ilmenee hankkeen toteutuksen aikana. • Seurannassa ja arvioinnissa olisi kaikilla tasoilla painotettava enemmän vaikutusten eikä yksinomaan tuotosten arviointia. Tähän liittyy myös tarve kerätä, analysoida ja käyttää objektiivista ja riippumatonta näyttöä hankkeita ja ohjelmaa arvioitaessa. Arvioinnissa olisi painotettava enemmän niitä tarpeita, joihin kussakin hankkeessa pyritään vastaamaan. • Olisi löydettävä keinoja parantaa muiden organisaatioiden mahdollisuuksia hyödyntää hankkeiden tuotoksia, tuloksia ja parhaita käytäntöjä myös muissa jäsenvaltioissa. Kääntämiseen, viestintään ja tiedon levittämiseen käytettäviä resursseja olisi lisättävä. • Ohjelman toimintalogiikkaa olisi hiottava. Komission olisi pyrittävä tarkentamaan ohjelman toimintalogiikkaa 63 ohjelman soveltamisalan sekä sen yleisten ja erityisten tavoitteiden, painopisteiden, toimien tyyppien ja tukimuotojen sekä täytäntöönpanotoimenpiteiden ohella. Sen olisi myös pyrittävä selkeyttämään, täsmentämään ja konkretisoimaan ohjelman perustelujen, tavoitteiden, panosten, tuotosten, tuensaajien, odotettujen tulosten ja vaikutusten välisiä suhteita, kun ohjelmaa mahdollisesti tulevaisuudessa jatketaan. 63 Ks. esim. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) (rahoituskehyskaudella 2007–2013 täytäntöön pantujen viiden ohjelman jälkiarviointi – erityisohjelman arviointi: yksityisoikeutta koskeva erityisohjelma (JCIV)), ICF, 28.7.2015, s. 1–2, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf 29 30
© Copyright 2024