COM(2017) 103 final
Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 2. maaliskuuta 2017 (OR. en) 6888/17 COMPET 157 CHIMIE 19 ENFOPOL 96 ENV 223 MI 180 ENT 56 UD 63 SAATE Lähettäjä: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Saapunut: 28. helmikuuta 2017 Vastaanottaja: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri Kom:n asiak. nro: COM(2017) 103 final Asia: KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 98/2013 soveltamisesta ja sen mukaisesti siirretystä säädösvallasta Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2017) 103 final. Liite: COM(2017) 103 final 6888/17 ts DGG3A FI EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 28.2.2017 COM(2017) 103 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 98/2013 soveltamisesta ja sen mukaisesti siirretystä säädösvallasta FI FI 1. JOHDANTO Asetus (EU) N:o 98/2013 1 räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä, jäljempänä ’asetus’, tuli voimaan 1. maaliskuuta 2013, ja sitä on sovellettu 2. syyskuuta 2014 lähtien. Asetuksessa vahvistetaan yhdenmukaiset säännöt sellaisten kemiallisten aineiden ja seosten asettamisesta saataville, tuonnista, hallussapidosta ja käytöstä, joita voitaisiin käyttää väärin omatekoisten räjähteiden laittomaan valmistukseen. Asetuksessa säädettyjä valvontatoimia ja rajoituksia sovelletaan liitteissä lueteltuihin aineisiin ja kyseisiä aineita sisältäviin aineisiin ja seoksiin. Asetuksen 18 artiklan 1 kohdassa komissiota pyydetään esittämään viimeistään 2. syyskuuta 2017 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus, jossa tarkastellaan asetuksen soveltamisesta aiheutuneita ongelmia sekä sellaisten lainsäädäntömuutosehdotusten suotavuutta ja toteutettavuutta, joilla järjestelmää voidaan tiukentaa ja yhdenmukaistaa. Tarkasteltavana on myös mahdollisuus laajentaa asetuksen soveltamisalaa koskemaan ammattikäyttäjiä ja sisällyttää liitteeseen II muita kuin luokiteltuja räjähteiden lähtöaineita. Tämän lisäksi komission on 14 artiklan 2 kohdan mukaan laadittava kertomus, joka koskee sille viideksi vuodeksi 1. maaliskuuta 2013 siirrettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä, ”viimeistään yhdeksän kuukautta ennen kyseisen viiden vuoden pituisen kauden päättymistä” eli viimeistään 1. kesäkuuta 2017. Tämän kertomuksen tarkoituksena on täyttää edellä mainituissa kahdessa artiklassa säädetyt vaatimukset. Raportoinnin yksinkertaistamiseksi ja koska säädösvallan siirto on lainsäädäntömuutoksen väline, komissio katsoo olevan hyödyllistä ja asianmukaista yhdistää nämä kaksi kertomusta. Lisäksi kertomuksen tarkoituksena on tiedon välittäminen, jotta talouden toimijat ja kansalliset viranomaiset voisivat paremmin noudattaa asetuksen säännöksiä, sekä komission poliittisen päätöksentekomenettelyn avoimuuden edistäminen. Komissio on laatinut tämän kertomuksen komission asiantuntijaryhmän, lähtöaineita käsittelevän pysyvän komitean (Standing Committee of Precursors, SCP) 2 kanssa käymiensä keskustelujen perusteella. Ryhmään kuuluu EU:n jäsenvaltioiden ja EU:hun kuulumattomien ETA-maiden toimivaltaisia viranomaisia sekä edustajia kemian alan ja vähittäiskaupan toimitusketjuista. Lisäksi komissio on ottanut huomioon omia näkökantojaan. 2. TAUSTA 2.1. Asetuksen noudattamista koskeva tilanne Useimmat jäsenvaltiot noudattivat asetuksen vaatimuksia 1. tammikuuta 2017: • Kaikki jäsenvaltiot ovat perustaneet yhden tai useamman kansallisen yhteyspisteen ja ilmoittaneet selvästi puhelinnumerot ja sähköpostiosoitteet, joihin epäilyttävistä liiketoimista ja huomattavista varkauksista ja katoamisista voi ilmoittaa (9 artiklan 2 kohta). 1 EUVL L 39, 9.2.2013, s. 1. Tietoja ryhmästä E03245, ks. osoitteesta http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=3245&NewSearc h=1&NewSearch=1&Lang=FI 2 2 • EU:n jäsenvaltioista 23 noudattaa asetusta täysimääräisesti: ne ovat säätäneet seuraamuksista (11 artikla), jakaneet säännöllisesti SCP:n laatimia ohjeita (9 artiklan 6 kohta) ja ilmoittaneet tarvittaessa komissiolle lupa- tai rekisteröintijärjestelmien mukaisten poikkeusten täytäntöön panemiseksi toteutetuista toimenpiteistä (4 artiklan 4 kohta) tai aiemmista järjestelmistä (13 artiklan 4 kohta). • Viisi jäsenvaltiota noudattaa asetusta vain osittain, koska ne eivät ole säätäneet seuraamuksista. Komissio on pyrkinyt varmistamaan asetuksen täysimääräisen noudattamisen jäsenvaltioissa käymällä kahdenvälisiä keskusteluja asetuksen noudattamista koskevista huolenaiheista ja aloittamalla rikkomismenettelyjä 3 joitakin jäsenvaltioita vastaan. Keskusteluja jatketaan tarvittaessa. Asetus on ETA:n kannalta merkityksellinen ja koskee siksi myös Islantia, Liechtensteinia ja Norjaa. EFTAn valvontaviranomainen on toimivaltainen valvomaan asetuksen soveltamista kyseisissä maissa. Norja ja Liechtenstein noudattavat asetusta, mutta Islannin EFTAn valvontaviranomainen haastoi 17. marraskuuta 2016 EFTAn tuomioistuimeen, koska valtio ei ollut ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin asetuksen saattamiseksi osaksi sisäistä oikeusjärjestystään 4. Sveitsiä asetuksen säännökset eivät sido, mutta siitä huolimatta se harkitsee räjähteiden lähtöaineiden valvontaan ja rajoittamiseen liittyviä toimenpiteitä kansallisella tasolla. Sveitsi on jo osoittanut kansallisen yhteyspisteen, johon epäilyttävistä liiketoimista ja huomattavista varkauksista ja katoamisista voi ilmoittaa. 2.2. Kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen liitteessä I lueteltuja rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita ei saa asettaa yleisön edustajien saataville eivätkä yleisön edustajat saa tuoda, pitää hallussaan tai käyttää niitä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin perustaa tai säilyttää lupa- ja/tai rekisteröintijärjestelmiä, joiden puitteissa rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita voidaan asettaa yleisön edustajien saataville tai yleisön edustajat voivat pitää hallussaan tai käyttää niitä, jos se tapahtuu valvotusti (4 artiklan 2 ja 3 kohta). Jäsenvaltioista 16:lla oli 1. tammikuuta 2017 käytössä lupa- ja/tai rekisteröintijärjestelmiä. Muut 12 jäsenvaltiota soveltavat kieltoja 5. Asetuksen tähänastinen soveltaminen osoittaakin, ettei EU:ssa olla yksimielisiä siitä, olisiko rajoitetut räjähteiden lähtöaineet kiellettävä vai asetettava valvotusti saataville. Lupajärjestelmän säilyttäneiden jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja luvanhakuprosesseissa, lupien myöntämis- ja epäämiskriteereissä sekä lupien voimassaoloajoissa ja -tyypeissä. Joissakin jäsenvaltioissa katsotaan, että lupa on myönnettävä, ellei sen epäämiseen ole perusteltua syytä, kun taas toisissa jäsenvaltioissa lähestymistapa on päinvastainen, eli lupaa ei anneta, ellei sen myöntämiseen ole erityistä syytä. Tämän vuoksi komissiolle tietoja antaneissa jäsenvaltioissa on suuria eroja myönnettyjen ja evättyjen lupien prosenttimäärissä. Tähän mennessä ei tiedetä tapauksia, joissa jäsenvaltiot olisivat tunnustaneet vastavuoroisesti toistensa antamia lupia. 3 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 258 artiklan mukaisesti. EFTAn tuomioistuin, asia E-18/16. 5 Luettelo toimenpiteistä osoitteessa http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-andterrorism/explosives/explosives-precursors/index_en.htm 4 3 Jotkin jäsenvaltiot ehdottavat, aina kun se on mahdollista, vaihtoehtoisia aineita tai pitoisuustasoja, joita voidaan käyttää laillisiin tarkoituksiin. Jäsenvaltioiden ilmoittamat kokemukset osoittavat, että vaihtoehtoja on olemassa monissa ellei peräti useimmissa tunnetuissa laillisissa käyttötavoissa. Joissakin jäsenvaltioissa on menty asetuksen vähimmäisvaatimuksia pidemmälle. Niissä on hyväksytty toimenpiteitä, jotka edellyttävät esimerkiksi talouden toimijoilta kirjautumista toimivaltaisten viranomaisten rekisteriin ja kaikkien tapahtumien, myös tuonnin, säännöllistä ilmoittamista. Jotkin jäsenvaltiot ovat laajentaneet asetuksen soveltamisalaa koskemaan myös ammattikäyttäjiä, antaneet määräyksiä varastointioloista tai rajat ylittävästä tietojen vaihdosta muiden jäsenvaltioiden kanssa tai antaneet tulliviranomaisille tietyn roolin. Jotkin jäsenvaltiot rajoittavat ja valvovat myös muita kuin liitteissä lueteltuja räjähteiden lähtöaineita tai soveltavat lueteltuihin aineisiin tiukempia rajoituksia. Kaikissa tarkastelluissa tapauksissa jäsenvaltiot käyttivät rajoituksia ja valvontaa ennen asetuksen antamista. Useimmat jäsenvaltiot ovat samanaikaisesti kansallisten toimenpiteiden hyväksymisen ja täytäntöönpanon kanssa järjestäneet tiedotuskampanjoita asetuksessa lueteltujen räjähteiden lähtöaineiden toimitusketjussa mukana oleville talouden toimijoille. Kampanjoilla on tarkoitus lisätä tietoisuutta velvoitteista, jotka koskevat sekä rajoitusten asettamista että epäilyttävistä liiketoimista ilmoittamista. Joissakin jäsenvaltioissa osallistetaan aktiivisesti myös verkossa toimivia myyjiä ja markkinapaikkoja. Vielä on liian aikaista tehdä johtopäätöksiä tiedoista, joita on saatu luvista, rekisteröinnistä, epäilyttävistä liiketoimista ilmoittamisesta ja täytäntöönpanosta. Komissio aikoo tulevaisuudessa kerätä ja analysoida asiaa koskevaa tietoa saadakseen selville EU:n tason uhkatekijöitä, hyviä käytäntöjä sekä mahdollisesti vahvistettavissa ja yhdenmukaistettavissa olevia aloja. 2.3. Lähtöaineita käsittelevä pysyvä komitea (Standing Committee on Precursors, SCP) SCP, joka perustettiin räjähdeturvallisuuden parantamiseksi vuonna 2008 tehdyn EU:n toimintasuunnitelman 6 mukaisesti, on työskennellyt aktiivisesti sen estämiseksi, että räjähteiden lähtöaineita käytetään omatekoisten räjähteiden valmistukseen Euroopassa. SCP on kokoontunut säännöllisesti asetuksen antamisesta eli vuodesta 2013 lähtien helpottaakseen ja seuratakseen asetuksen täytäntöönpanoa. Mikä tärkeintä, SCP tarjoaa jäsenvaltioille ja toimitusketjuun kuuluville talouden toimijoiden edustajille foorumin, jossa vaihdetaan tietoja ja mielipiteitä asetuksesta ja sen käytännön täytäntöönpanosta. SCP on myös laatinut säännöllisesti tarkistettavat ohjeet 7 ja tehnyt valmistelutyön kolmeen delegoituun säädökseen, joilla liitteeseen II lisättiin vaarallisia aineita (ks. kohta 4). SCP on myös mahdollistanut paremman rajat ylittävän tietojenvaihdon epäilyttävistä liiketoimista, varkauksista ja katoamisista sekä lupien myöntämisestä ja epäämisestä ja auttanut kemian teollisuutta ja vähittäiskauppaa tiedottamisessa. Vuosina 2013–2015 neljä SCP:n jäsentä avusti EU:n rahoittaman suuririskisten kemikaalien myyntiturvallisuutta koskevan hankkeen 6 Neuvoston asiakirja 8311/08. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-and-terrorism/explosives/explosivesprecursors/docs/guidelines_on_the_marketing_and_use_of_explosives_precursors_en.pdf 7 4 johtamisessa. Hankkeen puitteissa toimitettiin ohjeaineistoa vähittäismyyjille (fyysisissä sijaintipaikoissa ja internetin kautta), toimivaltaisille viranomaisille ja lainvalvontaviranomaisille. 3. UUDELLEENTARKASTELU Europolin vuonna 2016 julkaiseman Euroopan terrorismitilannetta ja -suuntauksia koskevan kertomuksen ”EU Terrorism Situation and Trend Report 2016” mukaan omatekoiset räjähteet ovat tavanomaisten tuliaseiden ohella terroristien eniten suosimia aseita, koska niitä on helppo saada ja ne ovat yksinkertaisia ja tehokkaita. Kuitenkin tässä kertomuksessa ja vuosien 2015, 2014 ja 2013 vastaavissa kertomuksissa on todettu, että improvisoitujen tai omatekoisten räjähteiden käyttö on vähentynyt verrattuna tuliaseiden ja/tai sytytyslaitteiden käyttöön. Asetuksen voimaantulo on vähentänyt räjähteiden lähtöaineiden aiheuttamaa uhkaa Euroopassa. SCP:n kokousten ja kuulemisten sekä riippumattomien asiantuntijoiden ryhmän tekemän tutkimuksen 8 perusteella voidaan todeta seuraavaa: − Markkinoilla saatavilla olevien räjähteiden lähtöaineiden määrä on vähentynyt. Tämä johtuu osaksi useiden talouden toimijoiden soveltamista rajoituksista ja osaksi siitä, että jotkin valmistajat ovat vapaaehtoisesti lopettaneet lähtöaineiden valmistuksen ja jotkin talouden toimijat ovat lakanneet myymästä niitä. Toimitusketju ei ole raportoinut merkittävistä häiriöistä eikä taloudellisista menetyksistä, joita tästä olisi aiheutunut. Lisäksi joidenkin lupajärjestelmän säilyttäneiden jäsenvaltioiden viranomaiset ovat ilmoittaneet, että lupahakemuksia on tullut huomattavasti vähemmän kuin asetuksen ensimmäisen soveltamisvuoden aikana. Tämä osoittaa, että tavalliset kansalaiset ovat ottaneet onnistuneesti käyttöön vaihtoehtoisia (muita kuin arkoja) aineita voidakseen jatkaa laillista eiammattimaista toimintaansa. − Toimivaltaisten viranomaisten ja lainvalvontaviranomaisten mahdollisuudet tutkia räjähteiden lähtöaineisiin liittyviä tapauksia ovat lisääntyneet. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että epäilyttävistä liiketoimista, varkauksista ja katoamisista ilmoittaminen on lisääntynyt. Syynä on räjähteiden lähtöaineita käsittelevien talouden toimijoiden parempi tietoisuus asiasta. Lisäksi jotkin jäsenvaltiot ovat vaihtaneet tapauskohtaisesti tietoja ilmoituksista ja evätyistä luvista. Lupajärjestelmän säilyttäneiden jäsenvaltioiden viranomaisilla on myös paremmat tiedot siitä, ketkä tavalliset kansalaiset pitävät hallussaan rajoitettuja aineita ja mikä on aineiden käyttötarkoitus. Asetuksen vaikutuksia on vielä mahdotonta arvioida yksityiskohtaisesti. Monet jäsenvaltioiden ilmoittamat tapaukset osoittavat kuitenkin, että asetuksen soveltamisesta on ollut apua pyrittäessä estämään terroristihyökkäyksiä, joissa käytetään omatekoisia räjähteitä. 3.1. Asetuksen soveltamisen aiheuttamat haasteet 8 Valmisteleva tutkimus räjähteiden lähtöaineiden markkinoille saattamisesta ja käytöstä annetun asetuksen (EU) 98/2013 täytäntöönpanosta (Preparatory Study on the implementation of Regulation (EU) 98/2013 on the marketing and use of explosives precursors) (marraskuu 2016). Koordinoijana toimi Euroopan komission puolesta ENCO palvelun hankintaa koskevan puitesopimuksen HOME/2014/ISFP/PR/CBRN/0025 – Lot 1 mukaisesti. 5 Vaikka asetuksen vaikutukset ovat olleet pääosin myönteisiä (räjähteiden lähtöaineiden saanti on vaikeutunut ja valvonta lisääntynyt), sen soveltaminen on aiheuttanut myös monia ongelmia ja haasteita. Tässä jaksossa mainitut esimerkit eivät välttämättä heijasta kaikkien tai edes useimpien jäsenvaltioiden ja talouden toimijoiden kokemuksia. Ne ovat kuitenkin vaikuttaneet niin laaja-alaisesti, ettei niiden voida katsoa johtuvan jonkin yksittäisen jäsenvaltion tai toimijan erityisolosuhteista. Jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille haasteellisinta on se, että asetuksessa säädetyt rajoitukset ja valvontatoimet vaikuttavat niin moneen toimijaan. Koska monet asetuksessa tarkoitetut kemialliset aineet ja seokset ovat kotitalouksissa käytettäviä tuotteita, niiden toimitusketju on huomattavasti laajempi kuin muiden erityismääräysten avulla valvottavien tuotteiden (esimerkiksi huumausaineiden lähtöaineiden) toimitusketju. Näin ollen toimivaltaisilla viranomaisilla on ollut haastava tehtävä pyrkiä tavoittamaan kaikki räjähteiden lähtöaineiden toimitusketjuun liittyvät talouden toimijat, jotta heille voidaan tiedottaa, mitä velvoitteita heillä on. Toimivaltaiset viranomaiset ovat kuitenkin järjestäneet tiedotuskampanjoita yhdessä kemianteollisuutta ja vähittäismyyntialaa edustavien yhdistysten kanssa ja olleet yhteydessä monenlaisiin toimijoihin tuotteiden valmistajista niiden vähittäismyyjiin, suuryrityksistä pieniin itsenäisiin myymälöihin ja verkkokauppiaista markkinapaikkoihin. Toinen jäsenvaltioiden viranomaisten kohtaama haaste on verkkomyyntiä, tuontia ja EU:n sisäisiä siirtoja koskevien rajoitusten ja valvontatoimien täytäntöönpano. Tilavuudeltaan suuria tuotteita, esimerkiksi lannoitteita, kuljetetaan ja myydään usein suuria määriä kerrallaan, ja siksi niitä on helpompi havaita ja valvoa. Joidenkin tuotteiden myyntimäärät ja koko ovat pieniä, minkä vuoksi niiden pysäyttäminen on vaikeampaa, kun niitä kuljetetaan Eurooppaan ja Euroopan sisällä. Ongelman ratkaisemiseksi lainvalvonta- ja tulliviranomaiset pyrkivät tunnistamaan entistä paremmin laittomaan hankintaan ja hallussapitoon liittyviä tapauksia esimerkiksi lisäämällä viranomaisten välistä yhteistyötä ja vaihtamalla tietoja EU:n tasolla. Erityisesti vähittäiskaupan alalla toimiville talouden toimijoille suurin haaste on ollut tunnistaa tuotteet, jotka kuuluvat asetuksen soveltamisalaan. Rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita sisältävät tuotteet on varustettava asianmukaisin merkinnöin. Ellei sitä tehdä toimitusketjun alkuvaiheessa, vähittäistason toimijoiden on vaikea asianmukaisesti todentaa, että niihin on kiinnitetty tarvittava merkintä ja rajoitusta on sovellettava. Lisäksi niitä asetuksen liitteessä II mainittuja räjähteiden lähtöaineita, joita ei ole rajoitettu, ei tarvitse merkitä. Talouden toimijoilta menee huomattavan paljon aikaa huolta aiheuttavien tuotteiden tunnistamiseen ja työntekijöiden asianmukaiseen kouluttamiseen erityisesti silloin, jos henkilöstön vaihtuvuus on suuri. Talouden toimijat, jotka harjoittavat EU:n sisärajat ylittävää liiketoimintaa, joutuvat mukautumaan kunkin jäsenvaltion erilaisten järjestelmien erityispiirteisiin. Asetus sallii jäsenvaltioiden viranomaisten määritellä asetuksen soveltamista koskevat keskeiset näkökohdat omalla alueellaan. Talouden toimijoiden on siksi tiedettävä, minkä tyyppistä järjestelmää tuotteen kohdejäsenvaltio soveltaa, ja sen mukaan rekisteröitävä myynti, tarkistettava lupa tai kiellettävä myynti. Joillakin yrityksillä on vankat sisäiset asianmukaisen huolellisuuden järjestelmät (due diligence), jotka helpottavat monimutkaisten sääntelykehysten mukaisesti toimimista. Pienillä yrityksillä tähän prosessiin menee kuitenkin paljon aikaa, koska niillä ei useinkaan ole tällaisia järjestelmiä. Sekä tavallisille kansalaisille että muun tyyppisille loppukäyttäjille tuotteita myyvät talouden toimijat ovat ilmoittaneet, että on vaikeaa arvioida kohtuullisella varmuudella, 6 toimiiko rajoitetun aineen ostaja tarkoituksessa, joka liittyy hänen elinkeino-, liike- tai ammattitoimintaansa, vai jossakin muussa tarkoituksessa. Asetuksessahan ei tarkenneta, millä perusteilla ammattimaisuus on arvioitava tai ammattia koskevat asiakirjat tarkistettava. Harkinta jää tällöin jäsenvaltion viranomaisille, ja siksi kriteerit voivat olla erilaisia eri alueilla. Komission jatkuvana haasteena on pysyä turvallisuusuhkia koskevan kehityksen tasalla. Pyrkiessään mukauttamaan asetusta uusien kemiallisten aineiden tai lueteltujen aineiden uusien pitoisuuksien käytön mukaiseksi komissio on jäsenvaltioilta saamiensa tietojen varassa. SCP:n johdolla vuonna 2016 tehty työ johti siihen, että liitteeseen II lisättiin kolme vaarallista ainetta (ks. 4 jakso). Edellä mainittuihin haasteisiin vastaaminen on komissiolle ensisijaisen tärkeää. Komissio aikoo toimia tiiviissä yhteistyössä SCP:n kanssa ja turvautua käytettävissä oleviin työkaluihin, kuten säädöksiin, ohjeasiakirjoihin ja käytännön tukeen, parantaakseen jäsenvaltioiden viranomaisten ja talouden toimijoiden mahdollisuuksia suorittaa tehtävänsä täysin luotettavasti. 3.2. Järjestelmän toteutettavuus tiukentamisen ja yhdenmukaistamisen suotavuus ja Se, että terroristit käyttävät omatekoisten räjähteiden valmistamiseen kemiallisia lähtöaineita, on edelleen suuri ja jatkuvasti muuttuva turvallisuusuhka. Komission mielestä on ensiarvoisen tärkeää nykyisten säännösten täysimääräisen täytäntöönpanon ohella pohtia, millä toimenpiteillä järjestelmää voitaisiin tulevaisuudessa lujittaa 9. Asetukseen tehtävät muutokset voivat aiheuttaa lisärasitteita viranomaisille, talouden toimijoille ja kuluttajille. Tavoitteisiin nähden kohtuuttomien rasitteiden välttämiseksi komissio aikoo vuonna 2017 arvioida kaikkien sidosryhmien osalta, mitkä ovat toimenpiteiden vaikutukset, kustannukset ja hyödyt ja voidaanko toimenpiteitä yksinkertaistaa, kun toimenpiteiden tavoitteet ovat seuraavat: − tiukentaa rajoituksia ja valvontaa lisäämällä asetuksen soveltamisalaan huolta aiheuttavia uusia aineita ja vahvistamalla entisestään rajoituksia niiden aineiden osalta, joihin jo kohdistuu rajoituksia; − parantaa jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuuksia valvoa räjähteiden lähtöaineiden myyntiä ja hallussapitoa. Toimivaltaisten viranomaisten on tiedettävä, ketkä talouden toimijat asettavat räjähteiden lähtöaineita saataville markkinoilla ja ketkä yksityishenkilöt hankkivat, pitävät hallussaan ja käyttävät rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita. Yksityishenkilöissä on tavallisia kansalaisia, mutta myös niitä, jotka toimivat ammattitoimintaansa liittyvässä tarkoituksessa. Komissio ottaa tavoitteen huomioon ja tutkii, millaisia vaikutuksia on esimerkiksi sillä, että talouden toimijoiden on kirjauduttava oman toimivaltaisen viranomaisensa rekisteriin ja ilmoitettava liiketoimensa säännöllisesti toimivaltaisille viranomaisille. Lisäksi komissio tarkastelee lupia varten luotavien yhteisten kriteerien vaikutusta. Kriteerien avulla on tarkoitus yhdenmukaistaa lupien myöntämis- ja epäämisehtoja ja helpottaa vastavuoroista tunnustamista jäsenvaltioiden välillä; 9 COM(2015) 624 final. 7 − parantaa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten ja lainvalvontaviranomaisten mahdollisuuksia havaita ja tutkia mahdollisesti asetuksen vastaisia tapauksia. Komissio harkitsee toimenpiteitä, joilla voidaan vahvistaa järjestelmää, jonka avulla voi ilmoittaa epäilyttävistä liiketoimista ja huomattavista varkauksista ja katoamisista. Keinona on esimerkiksi rajat ylittävää merkitystä sisältävän tiedon jakamisen varmistaminen. Lisäksi komissio harkitsee järjestelmää vahvistavia toimenpiteitä siltä osin kuin kyse on räjähteiden lähtöaineiden tuonnista kolmansista maista ja tulliviranomaisten operatiivisesta asemasta unionin ulkorajoilla; − parantaa toimitusketjuun kuuluvien talouden toimijoiden valmiuksia. Komissio harkitsee toimenpiteitä, joilla parannetaan kemian alan ja vähittäiskaupan toimitusketjun tiedonvälitystä, esimerkiksi arvioimalla uudelleen asetuksessa olevan merkintää koskevan säännöksen. Komissio pyrkii vähentämään talouden toimijoihin kohdistuvaa oikeudellista epävarmuutta aina, kun se on mahdollista. Lisäksi komissio tarkastelee uudelleen ammoniumnitraattia koskevien säännösten siirtämistä REACH-asetuksesta (EY) N:o 1907/2006) 10 kyseessä olevaan asetukseen 11. Kuten ensimmäisessä raportissa etenemisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia 12 on mainittu, komissio tarkastelee myös sellaisten EU:n rahoittamien tutkimushankkeiden tuloksia, joiden avulla omatekoisten räjähteiden aiheuttamaa uhkaa voidaan vähentää esimerkiksi neutraloimalla tiettyjen aineiden ja tuotteiden räjähdysominaisuuksia. Komissio harkitsee myös muita kuin lainsäädännöllisiä toimia, joiden avulla järjestelmää voidaan vahvistaa entisestään. Niihin kuuluvat Europolin roolin vahvistaminen, tilapäisen työryhmän perustaminen SCP:hen käsittelemään erityisiä haasteita (esimerkiksi verkkomyynnin saatavuutta ja valvontaa sekä tullin roolia), avustaminen kansallisten yhteyspisteiden kokousten järjestämisessä ja aluetason yhteistyön parantamiseksi tehtävän työn tukeminen. 3.3. Asetuksen soveltamisalan ammattikäyttäjiin laajentamisen suotavuus ja toteutettavuus Asetuksessa säädettyjä rajoituksia sovelletaan vain ”yleisön edustajiin”. Henkilö, joka toimii tarkoituksessa, joka liittyy hänen elinkeino-, liike- tai ammattitoimintaansa (yleensä käytetään nimitystä ”ammattikäyttäjä”), voi edelleen vapaasti hankkia rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita. Poikkeuksen myöntäminen ammattikäyttäjille johtuu siitä, että 1) tämän tyyppisen käyttäjän ei oleteta käyttävän räjähteiden lähtöaineita laittomasti omatekoisten räjähteiden valmistukseen, ja/tai siitä, että 2) talouden toimijoille katsotaan aiheutuvan kohtuuttomia rasitteita, jos rajoitukset ulotetaan koskemaan myös tätä käyttäjätyyppiä. Komission mielestä ammattikäyttäjien vapauttaminen asetuksessa säädetyistä rajoituksista voi kuitenkin olla aukko turvallisuudessa. Tämän vuoksi komissio tutkii, mitä vaikutusta olisi uusilla toimenpiteillä, jotka koskisivat asetuksen soveltamisalan laajentamista ammattikäyttäjiin, ja tarkastelee perusteellisesti siitä talouden toimijoille aiheutuvia rasitteita. Talouden toimijat voivat esimerkiksi joutua rekisteröimään kaikki liiketoimet, 10 EUVL L 396, 30.12.2006, s. 1. Komission näkemyksiä siirrosta edellytetään asetuksen 18 artiklan 2 kohdassa, ja ne esitettiin asiakirjassa COM(2015) 122 final. 12 COM(2016) 670 final. 11 8 joissa on mukana ammattikäyttäjiä, ja pitämään rekisterin saatavilla toimivaltaisten viranomaisten tarkastusta varten. Edellä mainitut toimenpiteet antaisivat toimivaltaisille viranomaisille ja lainvalvontaviranomaisille paremman kuvan siitä, kuka hankkii ja mitä lähtöaineita ja mihin tarkoitukseen niitä hankitaan. Niiden avulla olisi myös helpompi tutkia väitettyjä väärinkäyttötapauksia jo varhaisessa vaiheessa ja nostaa syytteitä. Komissio aikoo myös ottaa käyttöön yhdenmukaisen ”ammattikäyttäjää” koskevan määritelmän ja yhteiset kriteerit sen määrittämiseksi, millä perusteilla ammattimaisuus on arvioitava tai ammattia koskevat asiakirjat tarkistettava. 3.4. Suotavuus ja toteutettavuus sisällyttää muita kuin luokiteltuja räjähteiden lähtöaineita säännöksiin, jotka koskevat epäilyttävistä liiketoimista, katoamisista ja varkauksista ilmoittamista Komissio ei suunnittele epäilyttävistä liiketoimista, katoamisista ja varkauksista ilmoittamista koskevien säännösten soveltamista yleiseen luokkaan ”muut kuin luokitellut räjähteiden lähtöaineet”. Se aiheuttaisi kohtuutonta rasitetta ja perusteetonta epävarmuutta talouden toimijoille, jotka eivät välttämättä tiedä, mitä kemiallisia aineita milloinkin saa käyttää räjähteiden lähtöaineina. Komissio pitää kuitenkin erittäin tärkeänä, että liitettä II päivitetään aina tarvittaessa lisäämällä siihen tiettyjä aineita, jotka voivat räjähteiden lähtöaineina uhata turvallisuutta, ja on tässä asiassa jo käyttänyt sille siirrettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä (ks. 4 jakso). Lisäksi komissio aikoo arvioida, olisiko liitteeseen II lisättävä aineluokkia. Se aikoo esimerkiksi arvioida, mikä vaikutus (myös talouden näkökulmasta) on sillä, jos asetukseen lisätään kaikki lueteltujen nitraattisuolojen hydraatit samalla tavoin kuin asetuksessa (EY) N:o 273/2004 on tehty huumausaineiden lähtöaineiden suolojen osalta 13 sekä kaikki paljon typpeä sisältävät lannoitteet. Edellä mainitut lisäykset korjaisivat asetuksen nykyisiä puutteita. Ne saattavat myös helpottaa talouden toimijoiden työtä, koska huolta aiheuttavien aineiden tunnistamista koskevat oppaat selkeytyvät. Komissio aikoo kuitenkin ennen ehdotuksen hyväksymistä arvioida tarkkaan, miten lisäykset vaikuttavat toimitusketjuun. 4. DELEGOITUJEN SÄÄDÖSTEN ANTAMISVALLAN KÄYTTÄMINEN Asetuksen 12 artiklan mukaisesti komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä liitteessä I olevien raja-arvojen muuttamiseksi siinä määrin kuin se on tarpeen räjähteiden lähtöaineina käytettävien aineiden väärinkäytössä tapahtuneen kehityksen ottamiseksi huomioon tai tutkimuksen ja testauksen perusteella. Se voi myös antaa delegoituja säädöksiä liitteen II muuttamiseksi lisäämällä siihen uusia aineita, jos se on tarpeen räjähteiden lähtöaineina käytettävien aineiden väärinkäytössä tapahtuneen kehityksen ottamiseksi huomioon. Komissio käytti delegoitujen säädösten liitteeseen II kolme ainetta seuraavasti: antamisvaltaansa 13 vuonna 2016 lisäämällä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 273/2004, annettu 11 päivänä helmikuuta 2004, huumausaineiden lähtöaineista, EUVL L 47, 18.2.2004, s. 1. 9 • komission delegoitu asetus (EU) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) • komission delegoitu asetus (EU) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) • komission delegoitu asetus (EU) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 98/2013 muuttamisesta alumiinijauheen lisäämiseksi liitteessä II olevaan räjähteiden lähtöaineiden luetteloon 14 N:o 98/2013 muuttamisesta magnesiumnitraatti heksahydraatin lisäämiseksi liitteessä II olevaan räjähteiden lähtöaineiden luetteloon 15 N:o 98/2013 muuttamisesta magnesiumjauheen lisäämiseksi liitteessä II olevaan räjähteiden lähtöaineiden luetteloon 16. Ehdotukset SCP:lle edellä mainittujen aineiden lisäämisestä liitteeseen II tulivat jäsenvaltioilta. Delegoituja säädöksiä valmistellessaan komissio kuuli kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä, erityisesti kemianteollisuutta ja vähittäiskaupan alaa, asetuksen vaatimusten mukaisesti ja esitti analyysin, jossa osoitettiin, etteivät lisäykset aiheuta kohtuuttomia rasitteita talouden toimijoille tai kuluttajille. SCP:n jäsenet ja tarkkailijat keskustelivat lisäyksistä, ja niitä kannatettiin laajasti. Komissio järjesti delegoitujen säädösten luonnoksista myös julkisen kuulemisen ennen säädösten antamista 17. Komissio varmisti kaikissa menettely- ja päätöksentekovaiheissa, että asiaankuuluvat asiakirjat toimitettiin oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Tämän kertomuksen kattaman kauden aikana komissio ei ole käyttänyt delegoitua valtaansa muuttaakseen liitteessä I olevia raja-arvoja. Vaikka komissio ei ole tänä aikana havainnutkaan lisää aineita, joista olisi ilmoitettava, eikä rajoitettuja räjähteiden lähtöaineita, joiden raja-arvoa olisi muutettava, se voi olla tarpeen tulevaisuudessa, ja tällöin asiaan on puututtava nopeasti delegoiduilla säädöksillä yleisen turvallisuuden takaamiseksi. Tämän vuoksi komissio on sitä mieltä, että sille asetuksessa siirrettyä valtaa antaa delegoituja säädöksiä olisi jatkettava ilman eri toimenpiteitä viideksi vuodeksi asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti. 5. PÄÄTELMÄT Asetuksen (EU) N:o 98/2013 voimaantulo on vaikeuttanut sellaisten räjähteiden lähtöaineiden saantia, joita voidaan käyttää väärin omatekoisten räjähteiden valmistukseen, koska asetukseen sisältyy rajoituksia ja valvontatoimia, jotka koskevat tärkeimpiä huolta aiheuttavia aineita. Omatekoiset räjähteet ovat kuitenkin edelleen suuri ja yhä paheneva turvallisuusuhka. Euroopan kansalaiset ja asukkaat odottavat unionilta, jossa ihmiset, tavarat ja palvelut liikkuvat vapaasti, EU:n tason toimia terrorismin torjumiseksi. Tämän vuoksi komission, jäsenvaltioiden ja räjähteiden lähtöaineiden toimitusketjun on yhdessä tehostettava toimiaan nykyisten säännösten täysmääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja määritettävä toimenpiteet ja toimet, joilla omatekoisiin räjähteisiin liittyvää järjestelmää voidaan tulevaisuudessa lujittaa. Komissio on tiiviissä yhteistyössä SCP:n kanssa jo aloittanut asetuksen tarkistamisen lisäämällä liitteeseen II kolme räjähteiden lähtöainetta. Tämä on tärkeä askel vaarallisten 14 C(2016) 7647 final. C(2016) 7650 final. 16 C(2016) 7657 final. 17 Osana paremman sääntelyn agendaansa komissio toivoo yleisöltä palautetta lainsäädäntöluonnoksiin, jotka on julkaistu osoitteessa https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/index_fi 15 10 aineiden valvonnan parantamiseksi. Kokemukset, joita toimenpiteiden käytännön toteutuksesta on saatu 2. syyskuuta 2014 lähtien, sekä tilanteen kehitys pakottavat kuitenkin harkitsemaan, olisiko asetukseen tehtävä lisää muutoksia, jotka parantavat rajoitusten ja tarkastusten toteuttamiseen ja niiden noudattamisen valvomiseen osallistuvien toimijoiden valmiuksia. Komissio ottaa huomioon tämän tavoitteen ja arvioi huolellisesti useiden lähitulevaisuudessa mahdollisesti ehdotettavien toimenpiteiden vaikutukset. 11
© Copyright 2024