1. No category

Rådet for
Den Europæiske Union
Bruxelles, den 8. marts 2017
(OR. en)
7084/17
JAI 210
COPEN 71
DROIPEN 25
FIN 179
FØLGESKRIVELSE
fra:
modtaget:
til:
Jordi AYET PUIGARNAU, direktør, på vegne af generalsekretæren for
Europa-Kommissionen
7. marts 2017
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekretær for Rådet for Den
Europæiske Union
Komm. dok. nr.:
COM(2017) 115 final
Vedr.:
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPAPARLAMENTET Efterfølgende evaluering af særprogrammet Strafferet
(2007-2013)
Hermed følger til delegationerne dokument - COM(2017) 115 final.
Bilag: COM(2017) 115 final
7084/17
hsm
DG D 2B
DA
EUROPAKOMMISSIONEN
Bruxelles, den 7.3.2017
COM(2017) 115 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
Efterfølgende evaluering af særprogrammet Strafferet (2007-2013)
DA
DA
INDHOLDSFORTEGNELSE
......................................................................................................................................................
1
INDLEDNING ............................................................................................................ 2
1.1
FORMÅLET MED RAPPORTEN ............................................................................. 2
1.2
METODER OG INFORMATIONSKILDER ............................................................. 2
1.3
OVERBLIK OVER PROGRAMMET ........................................................................ 2
2
3
RESULTATERNE AF EVALUERINGEN ................................................................ 7
2.1
PROGRAMMETS RELEVANS ................................................................................. 7
2.2
SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET ...................................................... 9
2.3
EFFEKTIVITET ........................................................................................................ 11
2.4
BÆREDYGTIGHED OG OVERFØRSELSMULIGHEDER .................................. 15
2.5
OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET OG MULIGHED FOR FORENKLING .......... 17
2.6
EUROPÆISK MERVÆRDI ..................................................................................... 22
KONKLUSION ......................................................................................................... 26
2
3
1
INDLEDNING
1.1
FORMÅLET MED RAPPORTEN
I henhold til afgørelsen om oprettelse af særprogrammet Strafferet (JPEN) skal Kommissionen
forelægge en efterfølgende evalueringsrapport for perioden 2007-2013 1. Denne efterfølgende
evaluering 2 blev gennemført af en uafhængig ekstern evalueringsekspert bistået af Kommissionens
personale.
Denne rapport er baseret på denne midtvejsevaluering. Rapporten er struktureret efter de fem vigtigste
evalueringskriterier og de tilsvarende spørgsmål. Disse omfatter relevans, sammenhæng og
komplementaritet, effektivitet, bæredygtighed og konsekvenser, omkostningseffektivitet og mulighed
for forenkling samt europæisk merværdi.
1.2
METODER OG INFORMATIONSKILDER
Denne endelige evaluering af særprogrammet Strafferet er baseret på følgende:
•
•
•
•
•
•
•
1.3
en omfattende gennemgang af den tilgængelige dokumentation vedrørende 284 tilskud til
foranstaltninger og 50 driftstilskud finansieret under særprogrammet Strafferet 2007-2013
en gennemgang af programdokumentationen, f.eks. afgørelsen om oprettelse af
særprogrammet, årlige arbejdsprogrammer og indkaldelser vedrørende både tilskud og
offentlige indkøbsaftaler
en gennemgang af EU's politikdokumenter, afgørelser om oprettelse af tilknyttede EUprogrammer osv.
en kvantitativ analyse af 334 projekter under særprogrammet Strafferet (tilskud til
foranstaltninger og driftstilskud)
en analyse af 97 svar på onlineundersøgelsen fra støttemodtagere
udskrifter af 33 opfølgende interview med koordinatorer af projekter/organisationer, som
modtog tilskud under særprogrammet Strafferet 2007-2013, og som også deltog i
onlineundersøgelsen
interview med tjenestemænd fra Kommissionens tjenestegrene, som har været involveret i
programmet.
OVERBLIK OVER PROGRAMMET
Særprogrammet Strafferet blev oprettet ved Rådets afgørelse 2007/126/RIA af 12. februar 2007 som
en del af det generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed. Programmet blev
gennemført i syv år fra 2007-2013. Det er en videreførelse af rammeprogrammet om politisamarbejde
og retligt samarbejde i kriminalsager (Agis) (2003-2007).
Særprogrammet Strafferet omhandlede et af de fire mål i programmet om grundlæggende rettigheder
og retfærdighed, dvs. fremme af det retlige samarbejde for at bidrage til oprettelsen af et egentligt
europæisk strafferetligt område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid. Det blev desuden
oprettet for at indføre et edb-system til udveksling af oplysninger om strafferegistre.
1
Artikel 16, stk. 3, litra d), i Rådets afgørelse af 12. februar 2007 om oprettelse for perioden 2007-2013 af særprogrammet Strafferet som en
del af det generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=DA.
2
Den eksterne evalueringseksperts efterfølgende evalueringsrapport er offentliggjort på adressen: Hovedrapport:
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf, bilag:
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_1_quantitative_analysis.pdf,
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_annex_2.pdf.
Den eksterne evalueringseksperts midtvejsevalueringsrapport er offentliggjort på adressen:
http://ec.europa.eu/justice/funding/jpen/interim_evaluation_report_2011_en.pdf.
4
Særprogrammet Strafferet har i henhold til afgørelsens artikel 2 følgende fem generelle mål:
•
fremme af det retlige samarbejde for at bidrage til oprettelsen af et egentligt europæisk
strafferetligt område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid
•
fremme af foreneligheden mellem de regler, der anvendes i medlemsstaterne, i det omfang det
er nødvendigt for at forbedre det retlige samarbejde
•
fremme en mindskelse af de eksisterende retlige hindringer for, at det retlige samarbejde kan
fungere tilfredsstillende for at styrke samordningen af efterforskninger og øge foreneligheden
mellem de eksisterende retssystemer i EU's medlemsstater med henblik på en passende
opfølgning af efterforskninger foretaget af medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder
•
forbedring af kontakten og udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem
retssystemerne, de retslige og administrative myndigheder og de juridiske erhverv: advokater
og andre specialister involveret i domstolsarbejde, og fremme uddannelsen af retsvæsenets
aktører for at øge den gensidige tillid
•
yderligere forbedring af den gensidige tillid yderligere for at sikre beskyttelse af ofres og
tiltaltes rettigheder.
Særprogrammet Strafferet har i henhold til afgørelsens artikel 3 følgende specifikke mål:
•
styrke det retlige samarbejde
•
forbedre det gensidige kendskab til medlemsstaternes retssystemer og judicielle systemer på
det strafferetlige område og fremme og styrke netværkssamarbejde, gensidigt samarbejde,
udveksling og formidling af oplysninger, erfaringer og bedste praksis
•
sikre forsvarlig gennemførelse, korrekt og konkret anvendelse samt evaluering af EU's
instrumenter inden for retligt samarbejde i kriminalsager
•
forbedre oplysningerne om retssystemerne i medlemsstaterne og adgangen til domstolene
•
fremme uddannelse i EU-ret og fællesskabsret af aktører inden for retsvæsenet, advokater og
andre specialister involveret i domstolsarbejde
•
evaluere de generelle betingelser, der er nødvendige for at udvikle gensidig tillid
•
udvikle og implementere et edb-system til udveksling af oplysninger om strafferegistre og
støtte undersøgelser med henblik på at udvikle andre former for udveksling af oplysninger.
For at nå disse mål blev der via programmet ydet støtte til følgende tre typer foranstaltninger: tilskud
til foranstaltninger driftstilskud og offentlige indkøb 3.
Tilskud til foranstaltninger blev ydet til specifikke tværnationale projekter af interesse for hele EU,
nationale projekter, som forberedte eller supplerede tværnationale projekter eller EU-foranstaltninger,
og nationale projekter, som bidrog til udviklingen af innovative metoder og/eller teknologier, som
kunne overføres.
3
Artikel 7 i Rådets afgørelse af 12. februar 2007 om oprettelse for perioden 2007-2013 af særprogrammet Strafferet som en del af det
generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=DA.
5
Driftstilskud blev ydet til NGO'er eller andre organisationer, der forfulgte mål af almen europæisk
interesse på det strafferetlige område, eller til medfinansiering af omkostninger i forbindelse med det
løbende arbejdsprogram for Det Europæiske Netværk for Uddannelse af Dommere og Anklagere 4.
Kommissionen anvendte også midler under særprogrammet Strafferet til at indkøbe specifikke
foranstaltninger af betydning for Kommissionen. Disse vedrørte undersøgelser, forskning og
udarbejdelse og gennemførelse af specifikke projekter på IT-området for at lette udveksling og
formidling af oplysninger.
Det årlige arbejdsprogram for 2010 omfattede specifikke tilskud til foranstaltninger med det formål at
medfinansiere europæiske e-justice-projekter. I 2013 blev en specifik indkaldelse iværksat vedrørende
finansiering af projekter inden for retlig uddannelse.
Programmet tog sigte på følgende målgrupper: aktører inden for retsvæsenet, repræsentanter for
organisationer, der yder bistand til ofre, og andre specialister involveret i domstolsarbejde, nationale
myndigheder og EU-borgere generelt.
Det samlede planlagte budget for særprogrammet Strafferet for januar 2007 til december 2013 var 196
mio. EUR (se Tabel 1-1 Planlagt budgetfordeling for særprogrammet Strafferet 2007-2013) 5.
Tabel 1-1 Planlagt budgetfordeling for særprogrammet Strafferet 2007-2013
Tilskud
foranstaltninger
til
Driftstilskud
6
Offentlige indkøb
I alt
Værdi (EUR)
Værdi (EUR)
Værdi (EUR)
Værdi (EUR)
2007
22 000 000
5 900 000
1 300 000
29 200 000
2008
18 800 000
6 000 000
5 000 000
29 800 000
2009
14 900 000
8 500 000
7 000 000
30 400 000
2010
17 000 000
5 000 000
4 000 000
26 000 000
2011
14 500 000
6 500 000
6 000 000
26 500 000
2012
13 450 000
7 500 000
6 000 000
26 950 000
2013
15 210 000
7 660 000
4 640 000
27 510 000
I alt
114 860 000
49 560 000
31 940 000
196 360 000
Kilde: Særprogrammet Strafferet – årlige arbejdsprogrammer (2007-2013)
Størstedelen af den finansielle støtte under budgettet for særprogrammet Strafferet blev ydet i form af
tilskud til foranstaltninger (64 %). Driftstilskud til medfinansiering af det årlige arbejdsprogram for
NGO'er og omkostninger i forbindelse med det løbende arbejdsprogram for EJTN udgjorde 20 % af
det samlede programbudget. Resten af budgettet blev fordelt til offentlige indkøbsaftaler 7.
4
Artikel 6 i Rådets afgørelse af 12. februar 2007 om oprettelse for perioden 2007-2013 af særprogrammet Strafferet som en del af det
generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007D0126&from=DA.
5
I artikel 13 i Rådets afgørelse af 12. februar 2007 om oprettelse for perioden 2007-2013 af særprogrammet Strafferet som en del af det
generelle program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed bestemmes følgende: "Budgetmidlerne til de foranstaltninger, der er
omhandlet i programmet, opføres som årlige bevillinger i Den Europæiske Unions almindelige budget. Budgetmyndigheden fastlægger de
disponible bevillinger for hvert regnskabsår inden for den finansielle ramme".
6
Driftstilskuddene omfatter også tilskud til organisationer i en monopolsituation og partnerskabsrammeaftaler.
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 2
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
7
6
Som beskrevet ovenfor blev tilskud under særprogrammet Strafferet ydet i form af tilskud til
foranstaltninger og driftstilskud, partnerskabsrammeaftaler og offentlige indkøbsaftaler. Tabel 1-2
opsummerer
antallet
af
forskellige
foranstaltninger
finansieret
i
hvert
år
i
programgennemførelsesperioden. Indkaldelser vedrørende tilskud til foranstaltninger og driftstilskud
blev fordelt på tværs af årene 2011 og 2012.
Tabel 1-2 Antal foranstaltninger finansieret pr. år
2007
2008
2009
2010
Tilskud til
foranstaltninger
56
41
32
49
Tilskud til
specifikke
foranstaltninger
-
-
2
Driftstilskud
5
7
I ALT
61
48
2011
2012
2012
2013
I ALT
53
-
49
280
-
2
-
-
4
13
8
-
10
7
50
47
57
55
10
56
334
Bemærk: Tabellen adskiller sig fra denne evaluering med hensyn til antal analyserede projekter, da dokumentation ikke var
tilgængelig for alle projekter.
Projekter under særprogrammet Strafferet blev hovedsagelig ledet af nationale myndigheder, f.eks.
indenrigs- eller justitsministerier (22 % af alle ledende organisationer), efterfulgt af
NGO'er/platforme/netværk (18 %), europæiske netværk/platforme/forummer (17 %) og andre
uddannelsesinstitutioner (10 %).
Dette er i overensstemmelse med afgørelsen om oprettelse af særprogrammet, hvorefter organisationer
har adgang til programmet.
Tilskud til foranstaltninger blev ydet til organisationer, som samarbejder gennem partnerskaber.
Partnerskabernes sammensætning viser, at partnerne oftest var nationale NGO'er, herunder nationale
platforme og netværk, universiteter og nationale myndigheder. Sådanne partnere udgjorde henholdsvis
19 %, 16 % og 15 % af det samlede tal. Partnerskabernes sammensætning er ikke specifikt fastsat i
afgørelsen om oprettelse af særprogrammet 8.
Figur 1-1 nedenfor illustrerer de væsentligste typer foranstaltninger, som er tildelt tilskud til
foranstaltninger (venstre) og driftstilskud (højre) under særprogrammet Strafferet. De fleste projekter,
der modtog tilskud til foranstaltninger, fokuserede på oplysnings- og formidlingsaktiviteter (22 %),
efterfulgt af analyseaktiviteter (22 %), gensidig læring, udveksling af god praksis og samarbejde
(21 %) og uddannelsesaktiviteter (19 %).
De primære aktiviteter, som blev gennemført med driftstilskud, omfattede oplysnings- og
formidlingsaktiviteter (18 %), efterfulgt af støtte til centrale aktører (17 %), gensidig læring,
udveksling af god praksis og samarbejde (15 %) og uddannelsesaktiviteter (15 %).
8
Ibid., s. 4.
7
Figur 1-1 Tilskud til foranstaltninger (venstre) og driftstilskud (højre) under særprogrammet Strafferet efter
hovedaktivitet
Offentlige indkøbsaftaler havde fokus på tre hovedaktiviteter: undersøgelser, organisering af
arrangementer og møder og IT-indkøb.
Offentlige indkøbsaftaler blev også anvendt til vedligeholdelse af e-justice-webstedet. Indkøb af
tjenesteydelser blev endelig anvendt ved erhvervelse af ekspertbistand i forbindelse med samarbejdsog verifikationsmekanismen for Rumænien og Bulgarien 9.
9
Ibid., s. 4.
8
2
RESULTATERNE AF EVALUERINGEN
2.1
PROGRAMMETS RELEVANS
Et programs relevans vurderes efter det omfang, hvori dets foranstaltninger logisk opfylder dets mål,
EU's bredere politiske behov og målgruppernes behov.
Ifølge en analyse af programmålene og -prioriteterne var disse generelt specifikke, opnåelige og
realistiske, men de var ikke målbare eller (i de fleste tilfælde) tidsbestemte. Der blev efterhånden givet
flere oplysninger i indkaldelserne om indkaldelsernes forventninger til støttede projekter (i forhold til
forskellige prioriteter). Målene for de fleste prioriterede områder var tilpasset EU's mål og politikker,
navnlig i den sidste halvdel af programmet 10.
Relevans i forhold til disse mål og i forhold til EU's bredere politiske mål var et centralt
udvælgelseskriterium i alle indkaldelser vedrørende tilskud til foranstaltninger og driftstilskud. Ifølge
en vurdering af tilskudsmodtagernes operationelle mål er projekternes operationelle mål i
overensstemmelse med programmets mål. En analyse af tilskuddene til foranstaltninger og
driftstilskuddene viser desuden, at alle tilskudsstøttede foranstaltninger og de fleste støttede
driftstilskudsstøttede foranstaltninger var i klar overensstemmelse med programmets prioriteter 11.
De aktivitetstyper, der er omfattet af programmet, var også meget relevante i forhold programmålene
og i overensstemmelse med artikel 4 ("Tilskudsberettigede foranstaltninger") i Rådets afgørelse
2007/126/RIA om særprogrammet Strafferet. Et stort antal foranstaltninger, som blev udvalgt til
tilskud eller omfattet af indkøbsaftaler i perioden 2007-2013, tilhørte en af følgende kategorier:
•
•
•
•
•
uddannelsesaktiviteter, primært for jurister og aktører inden for retsvæsenet
gensidig læring/udveksling mellem myndigheder/organisationer i medlemsstater (f.eks.
gennem symposier, seminarer og formidling af god praksis)
udvikling og/eller installation af hardware/software for at lette retssager og adgang til
oplysninger om retsforhold på EU-plan og/eller nationalt plan (e-justice)
støtte- og rådgivningstjenester (herunder websteder med oplysninger og rådgivning)
forskning og analyseaktiviteter vedrørende anvendelsen af EU-retten i medlemsstater eller
kortlægning af nationale lovgivningsrammer med henblik på vurdering af foreneligheden med
EU-lovgivningen. Sådanne aktiviteter omfattede også undersøgelse af metoder til
implementering af forskellige former for retfærdighed (f.eks. genoprettende retfærdighed eller
alternativer til tilbageholdelse) og/eller analyse af hindringer for retfærdighed i EU. Nogle
aktiviteter omfattede vurdering af hindringerne for gennemførelse af EU-retten og gensidig
tillid 12.
Tilskud blev desuden tildelt mange nøgleorganisationer, som arbejder for at fremme et fælles
europæisk retsområde. Tilskud blev f.eks. tildelt større europæiske netværk og NGO'er, som
beskæftiger sig med uddannelse (f.eks. EJTN), prøveløsladelse (Confederation of European Probation
– CEP), juridiske rettigheder (Advice on Individual Rights in Europe – AIRE), støtte til ofre (Victim
Support Europe – VSE), beskyttelse af mistænkte og tiltalte (Fair Trials) og genoprettende
retfærdighed (European Forum for Restorative Justice – EFRJ) 13.
Eftersom fokus for særprogrammet Strafferet var rettet mod forbedring af det retlige samarbejde og
den gensidige tillid (og havde til formål at støtte oprettelsen af et fælles retligt område i EU), var det
10
Ibid., s. 5.
11
Ibid., s. 7.
12
Projektet "Legal Experts Advisory Panel" omhandlede f.eks. hindringer for retligt samarbejde/gensidig tillid i EU og anbefalede, hvordan
dette kunne forbedres.
13
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 9
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
9
også afgørende, at programmet involverede partnere og slutmodtagere fra forskellige EUmedlemsstater. Særprogrammet Strafferet omfattede også nationale foranstaltninger (40 ud af 284
tilskud til foranstaltninger, se nedenfor, 2.6.2 Merværdi for EU og støttemodtagerne). Disse var
relevante foranstaltninger i forhold til programmet.
2.1.1
Prioriteter fastsat i indkaldelserne af forslag og udvalgte foranstaltninger og deres relevans
i forhold til politik
De primære lovgivningsinstrumenter, som var indført eller blev indført i den omhandlede periode,
omfattede instrumenter vedrørende gensidig anerkendelse af medlemsstaternes retsafgørelser,
instrumenter vedrørende alternativer til tilbageholdelse, instrumenter, som støtter det retlige
samarbejde om fremlæggelse af bevismateriale for andre medlemsstater, instrumenter vedrørende
proceduremæssige rettigheder og instrumenter vedrørende støtte til ofre og sikring af deres
rettigheder.
De årlige prioriteter for særprogrammet Strafferet afspejler ændringer i EU's politik på det
strafferetlige område 14.
Kommissionen gennemførte og formidlede forskellige praktiske instrumenter til støtte for de primære
lovgivningsinstrumenter. Formålet var at forbedre det retlige samarbejde og den gensidige
anerkendelse af afgørelser og også at fremme offentlighedens adgang til domstolene. Disse praktiske
instrumenter omfattede 15:
•
•
•
•
den europæiske e-justice-portal – et websted med oplysninger, som er rettet mod
borgerne, erhvervslivet, jurister og retsvæsenet, og som giver oplysninger om rettigheder
og de tjenester og redskaber, som de kan benytte med henblik på at opfylde deres
forskellige behov
ECRIS (det europæiske informationssystem vedrørende strafferegistre) – et IT-system, der
er oprettet med henblik på effektiv informationsudveksling mellem medlemsstaterne om
domfældelser i straffesager
Det Europæiske Retlige Netværk (EJN) – et netværk, som har til formål at fremme det
retlige samarbejde i straffesager mellem EU's medlemsstater
retlig uddannelse.
Fra 2010 blev prioriteter som anført i indkaldelserne af forslag og arbejdsprogrammerne
"SMART'ere", for så vidt som de blev mere specifikke med hensyn til det forventede indhold af de
projekter, som omhandlede den enkelte prioritet. De blev også i højere grad tilpasset politik og
lovgivning. Disse forbedringer var resultatet af institutionelle ændringer i Kommissionen efter
Lissabontraktatens ikrafttræden, hvor Kommissionen blev tildelt flere beføjelser på området for retlige
og indre anliggender. I blev 2010 Generaldirektoratet for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed
desuden opdelt i GD for Indre Anliggender og GD for Retlige Anliggender (hvor særprogrammet
Strafferet henhører under det nye GD for Retlige Anliggender), og begge generaldirektorater fik tildelt
øget ansvar 16.
De foranstaltninger, som modtog støtte gennem tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, havde
primært til formål at støtte gennemførelsen af eksisterende lovgivning 17. Udvalgte foranstaltninger
støttede også indirekte udviklingen af nye politikker, for så vidt som de medvirkede til udveksling af
idéer og drøftelse af hindringer for retfærdighed/samarbejde i EU mellem justitsministerierne og
retsvæsenets aktører i medlemsstaterne. Af de 334 tilskud blev politikanbefalinger kortlagt og
udarbejdet i 16 18.
14
Ibid., s. 11.
15
Ibid., s. 10-11.
16
Ibid., s. 11.
17
Ibid.
18
Ibid.
10
Eftersom de prioriterede områder i indkaldelserne af forslag var ledsaget af en beskrivelse af
projekternes forventede indhold, blev de mere specifikke, og ansøgerne fik bedre mulighed for at
sikre, at deres projekter var relevante i forhold til EU-målene. Eftersom de prioriterede områder var i
så tæt overensstemmelse med programmålene og EU's politiske mål, kunne de udvalgte
foranstaltninger også nemt sigte mod disse mål.
Næsten alle organisationer, som har medvirket til disse resultater, var centrale europæiske platforme
eller NGO'er, som spiller en vigtig rolle i overvågningen af specifikke aspekter af strafferetten i EU,
nemlig Confederation of European Probation (CEP), Council of Bars and Law Societies of Europe
(CCBE), European Organisation of Prison and Correctional Services (EuroPris), Fair Trials
International (FTI), International Juvenile Justice Observatory, VSE og Irish Council for Civil
Liberties.
Eftersom ovennævnte organer er netværk med overblik over EU og veletableret ekspertise inden for
disse områder, har de et godt udgangspunkt for at fremsætte politiske anbefalinger.
Tjenesteydelser, som er indkøbt ved brug af finansiering under særprogrammet Strafferet, var også
relevante i forhold til programmet og EU's bredere mål, da de primært fokuserede på udvikling af ejustice-portalen og dens moduler eller på konsekvensanalyser og andre undersøgelser med det formål
at støtte videreudviklingen af lovgivning og politik vedrørende oprettelse af et fælles strafferetligt
område i EU 19.
2.1.2
Programmets relevans for målgruppernes behov
I alt 70 ud af 97 respondenter i onlineundersøgelsen anførte, at de gennemførte behovsvurderinger som
grundlag for udformningen og udviklingen af deres projekter. Yderligere analyse af
projektdokumentationen tilknyttet 16 ansøgningsformularer viste imidlertid, at kun seks var blevet
udarbejdet på grundlag af en behovsvurdering. Gennemførelse og dokumentation af en
behovsvurdering var ganske vist ikke et specifikt krav. Hvis tilskudsansøgere havde gjort det, ville det
have givet en meget tydeligere indikation af relevansen af deres projekt, forbedret kvaliteten af deres
undersøgelse og sikret en baseline for vurdering af projektets resultater på et senere tidspunkt.
Projekter, som ikke er baseret på en behovsvurdering, kan stadig være relevante for målgruppens
behov, men der er – når en behovsvurdering ikke er udarbejdet – risiko for, at man kunne have
udviklet relevante metoder eller midler, som bedre kunne understøtte målgrupperne 20.
Af de 97 respondenter i onlineundersøgelsen anførte 69 (81,2 %), at de havde modtaget positiv
feedback fra deres målgrupper med hensyn til projektets relevans. En af årsagerne til de angiveligt
høje niveauer (81 %) af positiv feedback fra målgrupper kan være, at den type aktør, som gennemførte
projektet, var den samme som de støttede aktører. Det kan mere specifikt antages, at retsvæsenets
aktører, jurister osv. ansøgte for at tilbyde uddannelse til deres egne kolleger parallelt med sådanne
aktører fra andre medlemsstater eller afholde møder med kolleger/eksperter fra andre medlemsstater.
Nationale myndigheder ansøgte ligeledes om tilskud med henblik på at oprette strafferegistersystemer,
som er forenelige med ECRIS og/eller andre e-justice-systemer, for at harmonisere deres retlige
systemer med andre medlemsstaters systemer 21.
2.2
SAMMENHÆNG OG KOMPLEMENTARITET
2.2.1
Komplementaritet med andre EU-programmer
Artikel 12 i Rådets afgørelse 2007/126/RIA om oprettelse af særprogrammet Strafferet omhandler
muligheden for at skabe komplementaritet og synergi med andre finansielle EU-instrumenter, bl.a.
19
Ibid., s. 5.
20
Ibid., s. 13-14.
21
Ibid., s. 14.
11
særprogrammet om civilret (JCIV), særprogrammet "Forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet"
(ISEC), særprogrammet "Forebyggelse, beredskab og konsekvensstyring i forbindelse med terrorisme
og andre sikkerhedsrelaterede risici" (CIPS), det generelle program om solidaritet og forvaltning af
migrationsstrømme (også kaldet "SOLID-midler") og Fællesskabets Statistiske Program.
Andre EU-instrumenter, som kan komplementere eller overlappe særprogrammet Strafferet, omfattede
Daphne III-programmet, særprogrammet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab,
programmet for livslang læring (LLP), det syvende rammeprogram for forskning og udvikling (RP7)
og Horisont 2020, EU's nye forsknings- og innovationsprogram.
Disse programmer lignede særprogrammet Strafferet med hensyn til mål og temaer. Det forhold, at
målene for særprogrammet Strafferet var specifikke, gjorde det imidlertid lettere at undgå
overlapninger med GD for Retlige Anliggenders øvrige programmer, som adskilte sig fra
særprogrammet Strafferet med hensyn til:
•
det omhandlede retsområde – særprogrammet Strafferet omhandler strafferet, JCIV
omhandler civilret, og programmet om grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab
omhandler grundlæggende rettigheder
•
fokus – alle havde fokus på ofre, men programmet om forebyggelse af narkotikamisbrug og
information af offentligheden (DPIP) og Daphne III var rettet mod specifikke grupper af ofre
og omhandlede forebyggelse af skader og bistand efter skade. DPIP og Daphne III havde også
i højere grad fokus på behandling og beskyttelse end særprogrammet Strafferet, som navnlig
havde fokus på ofrenes vej gennem strafferetssystemet
•
målgrupper eller resultater – som for ISEC, Daphne III og DPIP.
Målene for GD CONNECT's programmer og RP7 hænger endvidere sammen med, men overlapper
ikke nødvendigvis særprogrammet Strafferet 22.
Progress-programmet og Den Europæisk Socialfond (ESF) støttede også uddannelsen af aktører inden
for retsvæsenet, men komplementerede hver især særprogrammet Strafferet: Progress-programmet
finansierede uddannelse i ligestilling og antidiskrimination til aktører inden for retsvæsenet (hvilket
ingen andre programmer på retsområdet gør), og ESF finansierede primært national uddannelse.
Merværdien ved uddannelse finansieret under særprogrammet Strafferet var derimod, at den altid var
tværnational (idet deltagerne fik kendskab til andre medlemsstater og fik gavn af øget tværnationalt
samarbejde).
Tabel 2-1 nedenfor illustrerer mulighederne for sammenhæng og komplementaritet mellem målene for
og de tematiske områder i særprogrammet Strafferet og EU's udvalgte finansieringsprogrammer.
Tabel 2-1 Muligheder for sammenhæng og komplementaritet med hensyn til mål: særprogrammet Strafferet (JPEN)
og EU-programmer
Retligt
samarbejde
Fremme af
forenelighed af
lovgivning
Udveksling af
oplysninger og bedste
praksis (inden for
strafferet)
JPEN
JPEN
JPEN
JCIV
FRC
JCIV
Beskyttelse af
ofres og tiltaltes
rettigheder
Strafferet
JPEN
JPEN
JPEN
JPEN
JCIV
JCIV
ISEC
ISEC
ISEC
RP7/Horisont 2020
22
E-justice
Uddannelse
af
retsvæsenets
aktører
GD
Connect
Ibid., s. 16.
12
FRC
Daphne III
Daphne III
Ved udarbejdelsen af årlige arbejdsprogrammer blev der opnået øget komplementaritet og
sammenhæng mellem GD for Retlige Anliggenders programmer gennem interne høringer på tværs af
Kommissionens tjenestegrene og arbejdsgrupper, hvor komplementaritet og mulige overlapninger
mellem programmer blev drøftet med andre generaldirektorater. Kommissionen fremlagde det årlige
arbejdsprogram og prioriteterne for programudvalget, således at medlemsstaterne kunne udpege
eventuelle problemer vedrørende komplementaritet og sammenhæng med andre EU-initiativer eller
nationale initiativer 23.
2.2.2
Komplementaritet på projektniveau
I programfaserne for projektudvælgelse, -overvågning og -rapportering tilstræbte Kommissionen ikke
at forbedre komplementariteten på anden måde end gennem deling af ressourcer (dvs. e-justiceportalen) med særprogrammet om civilret (JCIV).
På projektniveau søgte støttemodtagere at skabe synergier med kolleger eller andre organisationer,
som gennemfører projekter med støtte fra særprogrammet Strafferet eller andre EU-programmer,
og/eller med projekter finansieret gennem nationale og internationale instrumenter.
Næsten to tredjedele af respondenterne i onlineundersøgelsen anførte, at der blev opnået en vis synergi
med andre projekter under særprogrammet Strafferet (29 %), andre EU-programmer (20 %), nationale
programmer (20 %) eller internationale programmer (5,5 %) 24. Ikke alle respondenterne i
onlineundersøgelsen gav eksempler på de synergier, de havde opnået, så det var ikke altid muligt at
underbygge de indberettede oplysninger.
Støttemodtagere sigtede mod at øge virkningen af deres projekter under særprogrammet Strafferet ved
at benytte resultater fra andre projekter, opbygge projekter omkring god praksis fastlagt inden for
rammerne af andre programmer og formidle projektresultaterne til netværk oprettet under andre
projekter.
En støttemodtager rapporterede, at vedkommende havde formidlet resultaterne af projektet på
slutbrugermøder, som blev afholdt i forbindelse med et andet projekt, som modtog støtte under GD
Forsknings RP7-program. En anden respondent forklarede, at vedkommende havde anvendt værktøjer
udviklet under et projekt finansieret af programmet for livslang læring. Resultater af projekter under
særprogrammet Strafferet blev også formidlet på konferencer afholdt med støtte fra andre EUprogrammer 25.
2.3
EFFEKTIVITET
Et program er effektivt, for så vidt som det har opfyldt dets mål. Effektiviteten af særprogrammet
Strafferet kan også måles efter det omfang, hvori de enkelte projekter under særprogrammet Strafferet
opnåede deres egne mål.
23
Ibid., s. 20.
24
26 respondenter i onlineundersøgelsen (eller 27 % af alle respondenter) anførte, at der ikke var opnået synergi, og 11 svarede "Ved ikke".
Der er et mindre metodemæssigt problem i forbindelse med disse data: Ikke alle respondenter havde mulighed for at svare "Nej" eller "Ved
ikke", da disse to kategorier først blev tilføjet, efter at undersøgelsen var påbegyndt. I alt 17 af de respondenter, der er nævnt i rapporten,
havde ikke denne mulighed, og af de 33, som ikke besvarede spørgsmålet, ville 17 måske have svaret "Nej" eller "Ved ikke", hvis de havde
haft muligheden.
25
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 21
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
13
2.3.1
Programresultater
Generelt har de gennemførte foranstaltninger omhandlet programmålene, herunder især de specifikke
mål vedrørende uddannelse af retsvæsenets aktører og retligt samarbejde. Det er vanskeligt at vurdere,
i hvilket omfang bestemte projektoutput blev opnået (sammenlignet med planlagte output). Dette
skyldes, at kravet om, at tilskudsansøgere skulle angive et målbart mål for deres output, først blev
indført ved slutningen af programmet. Ifølge støttemodtagernes rapporter opnåede de fleste projekter
(omkring 70 %) de planlagte output, mens kun to tredjedele opnåede alle deres output og resultater 26.
Tilskud til foranstaltninger og driftstilskud ydet under særprogrammet Strafferet førte generelt til
output og positive resultater, navnlig med hensyn til 27:
•
•
•
•
•
uddannelse af retsvæsenets aktører, som bidrog til styrkelse af den gensidige tillid, selv om
omfanget ikke kunne måles, og som nåede ud til næsten 26 000 dommere, anklagere og andet
retspersonale i næsten alle medlemsstater
forbedret samarbejde mellem medlemsstaternes retsvæsen og justitsministerier, idet der blev
etableret næsten tusind partnerskaber, hvoraf de fleste var bilaterale
større forenelighed af regler (eller bedre forståelse af forskelle) gennem undersøgelser,
gensidig læring og fremme af god praksis med henblik på harmonisering af regler. Disse
tilskud forbedrede også gennemførelsen af EU-lovgivningen, idet de gav de aktører, som
anvender denne på nationalt plan, mere viden og flere kompetencer
fjernelse af forskellige hindringer for det nuværende retlige samarbejde ved at udvikle
hensigtsmæssige tjenester, forskning, gensidig læring og netværkssamarbejde. Disse
hindringer omfattede: manglende forståelse og viden, kommunikationskanaler og
samarbejdsplatforme, sproglige forskelle osv.
udvidelse af kapaciteten for organisationer, som støtter ofre og tiltalte.
Ved hjælp af særprogrammet Strafferet blev der opnået en markant forbedring af retlige samarbejde
mellem medlemsstaternes retsvæsener og justitsministerier, ikke mindst takket være det antal
bilaterale partnerskaber, som blev etableret. Der blev etableret mindst 947 partnerskaber, hvoraf 826
var mellem medlemsstater. Output og resultater af tværnationale projekter omfattede bl.a. 28:
•
•
•
forbedret bilateralt samarbejde mellem medlemsstaternes anklagere i fælles
efterforskningshold i grænseoverskridende sager
øget ekspertise i behandlingen af EU-borgere, som er tiltalt for lovovertrædelser i en anden
medlemsstat
fælles dialog om fælles problemer, også gennem oprettelsen af arbejdsgrupper på tværs af EU,
f.eks. "Legal Experts Advisory Panel".
Særprogrammet Strafferet forbedrede også klart det retlige samarbejde og foreneligheden mellem
medlemsstaternes regler og hjalp med at fjerne visse retlige hindringer.
Programmet styrkede foreneligheden mellem medlemsstaternes regler ved at 29:
•
•
•
•
tilvejebringe mere viden om forskelle mellem medlemsstaternes lovgivning/praksis og angive,
hvordan disse forskelle kan mindskes
fremme god praksis og øget harmonisering
udvide dialogen mellem de ansvarlige for opretholdelse og ændring af strafferetlige regler,
herunder etablering af arbejdsgrupper på tværs af medlemsstaterne, som skal drøfte og finde
løsninger på hindringer for gennemførelse af EU-lovgivning
forbedre gennemførelsen af EU-lovgivning ved at give medlemsstaterne mere viden om den
og kapacitet til at gennemføre den.
26
Ibid., s. 22.
27
Ibid., s. 45.
28
Ibid., s. 26.
29
Ibid., s. 27.
14
For at mindske de sproglige hindringer var adgang til tolketjenester udpeget som et prioriteret
tilskudsområde for tilskud under særprogrammet Strafferet, og der blev ydet tilskud til
sproguddannelse af dommere og anklagere og til evaluering af medlemsstaternes sproglige tjenester.
Som følge af det beskedne omfang af denne sproguddannelse har den næppe haft større indvirkning på
bekæmpelsen af de sproglige hindringer. Den bidrog imidlertid til uddannelsen af retsvæsenets
aktører og styrkede den sproglige uddannelse af retspersonale 30, som Kommissionen har prioriteret 31.
En af de centrale foranstaltningstyper (47 tilskud til foranstaltninger plus 10 indkøbsaftaler til en værdi
af 4,2 mio. EUR) var støtte til medlemsstaternes indsats for at ændre deres strafferegistersystemer, så
de bliver forenelige på EU-plan, og så data kan udveksles gennem ECRIS. Selv om projektpartnerne
udpegede visse gennemførelsesproblemer i forbindelse med indførelsen af ECRIS i medlemsstaterne,
blev ECRIS indført i 2012, og foranstaltninger under særprogrammet Strafferet var følgelig delvist
vellykkede på dette område 32.
For så vidt som foranstaltninger under særprogrammet Strafferet støttede styrkelsen af dialog og
udveksling mellem medlemsstaterne og fremme af det retlige samarbejde, har programmet forbedret
kontakten og udvekslingen af oplysninger og bedste praksis mellem retslige og administrative
myndigheder. I mindst 187 støttede foranstaltninger (ud af 334) indgik gensidig læring, udveksling af
god praksis og samarbejde i projekterne. Disse foranstaltninger bidrog til udvekslingen af oplysninger
og en forøgelse af kontakterne mellem aktørerne inden for landenes retsvæsen. Nationale myndigheder
fra 21 medlemsstater 33 var ansvarlige for et eller flere tilskud under særprogrammet Strafferet,
herunder 15 justitsministerier. Mange af disse tilskud blev anvendt til at ændre de nationale
strafferegistersystemer, så de blev forenelige med det europæiske system (ECRIS) 34.
Ud over tilskudsfinansierede foranstaltninger blev tilskud under særprogrammet Strafferet anvendt til
at indgå aftaler med rådgivere, som udviklede og vedligeholdte e-justice-portalen 35.
I alt 93 tilskud under særprogrammet Strafferet, som beløb sig til mere end 44 mio. EUR (26 % af det
samlede planlagte budget for programmet 2007-2013), vedrørte specifikt uddannelse af retsvæsenets
aktører. Denne uddannelse nåede ud til 25 863 dommere, anklagere og andet retspersonale i den
omhandlede periode, dvs. i gennemsnit 3 695 støttemodtagere pr. år. Figur 2-1 viser antallet af aktører
inden for retsvæsenet, som hvert år deltager i denne type uddannelse. Dette omfatter uddannelse, som
finansieres gennem tilskud til foranstaltninger, partnerskabsrammeaftaler og driftstilskud til EJTN.
Figur 2-1 Antal deltagere i retlig uddannelse finansieret under særprogrammet Strafferet 2007-2013
8000
6000
4000
2000
5381
2067 2518
4095
5731
2509
3562
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
30
Ibid., s. 27-28.
31
Se Kommissionens meddelelse fra 2011: Opbygning af tillid til retsvæsenet overalt i EU: et nyt aspekt af uddannelsen af retsvæsenets
aktører i EU http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:DA:PDF.
32
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 28
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
33
Alle med undtagelse af Belgien, Cypern, Danmark, Ungarn, Malta, Sverige og Slovakiet.
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 27
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
34
35
Ibid., s. 28.
15
Det er Kommissionens mål, at halvdelen af alle retsvæsenets aktører i EU (ca. 700 000) skal have
deltaget i et uddannelsesforløb inden 2020. For at opnå dette skal 5 % af alle retsvæsnets aktører i hver
medlemsstat deltage i et uddannelsesforløb hvert år indtil 2020. Uddannelsesforløbet kan være
tilrettelagt på lokalt, nationalt eller europæisk plan, af lokale eller nationale aktører eller af aktører på
EU-plan 36. Kommissionens rapport fra 2014 om uddannelse af retsvæsenets aktører i EU viste, at
målet for dommere i 2013 blev nået (se det øverste diagram i Figur 2-2), mens målet for årlig
uddannelse af anklagere blev nået i 19 medlemsstater.
Figur 2-2 Antal dommere og anklagere, som i 2013 deltog i uddannelsesforløb i deres egen medlemsstat og (for
anklagere) i udlandet
Kilde: European Judicial Training 2014. Tallene omfatter uddannelsesforløb finansieret gennem andre EU-programmer eller
af EU-agenturer som f.eks. Progress-programmet, særprogrammet Civilret og særprogrammet om grundlæggende rettigheder
og unionsborgerskab.
En stor andel af tilskuddene under særprogrammet Strafferet blev ydet til projekter med direkte eller
indirekte fokus på ofres og tiltaltes rettigheder. Særprogrammet Strafferet bidrog især til opbygningen
af gensidig tillid med hensyn til ofres og tiltaltes rettigheder i EU ved at finansiere EU-platforme inden
for disse områder, herunder:
•
Fair Trials International, som bl.a. har til formål at "motivere og støtte en international
bevægelse [et netværk] af fortalere for retfærdige retssager [af eksperter i
menneskerettigheder]" og
•
Victim Support Europe (VSE), som er et netværk af nationale organisationer, som tilbyder
støtte til ofre ved at fremme etableringen og udviklingen af rettigheder for ofre og tjenester i
hele Europa 37.
36
COM(2011) 551 final "Opbygning af tillid til retsvæsenet overalt i EU: et nyt aspekt af uddannelsen af retsvæsenets aktører i EU:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0551:FIN:DA:PDF.
37
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 28
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
16
2.3.2
Projektresultater
De fleste projekter (omkring 70 %) opnåede deres forventede output og opfyldte deres projektmål.
Næsten en tredjedel var dog ikke tilsvarende effektive, fordi de ikke opfyldte alle deres mål (se Tabel
2-2). Kun i en håndfuld tilfælde (omkring 5 % af alle gennemførte projekter) havde dette væsentlig
indflydelse på opfyldelsen af projekternes operationelle mål. Selv om nogle af de opståede hindringer
skyldtes uforudsete eksterne faktorer, kunne man have udpeget nogle af dem ved hjælp af en
risikovurderingsstrategi.
Tabel 2-2 Årsager til problemer med gennemførelsen af projekter
Årsag til problem
Antal
projekter
Personaleopsigelse/manglende personale
5
Manglende tid
21
Uforudset (ekstern) hindring
17
Finansielle problemer/manglende finansiering
12
berørte
Tekniske forhold (f.eks. problemer med digitale systemer, e- 5
justice-software osv.)
Forhold, som kunne have været udpeget som en del af 15
systemmodellen (f.eks. mangel på data, utilstrækkeligt optag blandt
modtagere, tidsplaner, sammenhæng med politisk udvikling osv.)
Forsinkelser hos Kommissionen
2
Ændringer af systemmodellen
7
Kilde: Dokumentation for alle projekter kortlagt af ICF (n = 334)
Mere end to tredjedele af de gennemførte projekter blev gennemført præcist som planlagt, mens i det
mindste den måde, hvorpå projekterne/arbejdsprogrammerne blev gennemført, blev ændret i forhold
til den oprindelige plan i en tredjedel af projekterne 38.
2.4
BÆREDYGTIGHED OG OVERFØRSELSMULIGHEDER
Evalueringseksperterne undersøgte, om de resultater, output og virkninger, der blev opnået gennem
projekterne, var bæredygtige efter tilskudsperioden. Der blev konstateret tre niveauer af
bæredygtighed under evalueringen:
1. kortsigtet bæredygtighed, som primært blev opnået gennem formidling af projekternes
resultater
2. mellemlangsigtet bæredygtighed, som betyder, at projektresultater og/eller partnerskaber
videreføres
3. langsigtet bæredygtighed, som især opnås gennem overførsel af projektresultater til andre
sammenhænge, organisationer og medlemsstater med begrænset eller ingen yderligere
finansiering.
38
Ibid., s. 31.
17
2.4.1
Videreførelse af projektaktiviteter og -output og formidling
Af de 121 gennemførte projekter, som dokumenterede en vis bæredygtighed i deres endelige rapporter,
anførte 39 (32 %) i deres endelige rapporter, at de ville videreføre hele projektet, fordi de havde sikret
sig yderligere finansiering. Disse 39 projekter beskæftigede sig med udvikling af værktøjer som f.eks.
ECRIS, støtte til ofre og programmer for genoprettende retfærdighed, dvs. de beskæftigede sig med
systemer eller tjenester, som var blevet udviklet, og som krævede yderligere finansiering for at kunne
blive videreført. Dette var imidlertid ikke tilfældet for alle projekter under særprogrammet Strafferet. I
de tilfælde, hvor tilskuddet til foranstaltninger eller driftstilskuddet havde fokus på forskning, var
finansiering ikke nødvendigvis afgørende for projektets videreførelse. Projekter med fokus på
uddannelse eller gensidig læring krævede ligeledes kun yderligere finansiering, hvis uddannelsen
skulle udvides til nye deltagere 39.
Endnu 28 projekter anførte i deres endelige rapporter, at projektet ville blive delvist videreført, f.eks.
hvis bestemte aspekter af uddannelsen blev videreført, eller hvis projektresultaterne anvendes til at
udvikle eller som bidrag i nye projekter. I disse tilfælde kan det antages, at finansiering er blevet
identificeret til denne delvise videreførelse. Ifølge onlineundersøgelsen havde de fleste
tilskudsmodtagere (71 % eller 61 ud af 86 respondenter) behov for yderligere finansiering for at
videreføre projektet/aktiviteterne. I de opfølgende interview anførte 25 ud af 33 interviewede, at de
havde behov for yderligere finansiering til opfølgning af projekterne, f.eks. uddannelse og
oversættelse, test af udviklede produkter og gennemførelse af metoder.
20 ud af 33 interviewede anførte dog også, at visse aktiviteter, f.eks. formidling og
oplysningskampagner, kunne videreføres uden yderligere finansiering 40.
Generelt var Kommissionens formidling af projektresultaterne begrænset, da den primært overlod det
til støttemodtagerne at formidle deres resultater direkte til deres målgrupper, og da Kommissionens
personale primært varetog den finansielle forvaltning. Undervisningsmaterialer blev offentliggjort, og
overvågning af projektudgifter og budgetter blev prioriteret højere end overvågning af resultater. Kun
visse
output
fra
uddannelsesprojekter
blev
offentliggjort
på
e-justice-portalen.
Undervisningsmaterialer blev kun overført til e-justice-portalen, når produkterne var omfattende,
relevante og udfyldte et hul (primært EIPA-seminarer og link til webstederne for EJTN og projektet
"Building Mutual Trust" 41) 42.
Formidling var et krav i indkaldelsen af forslag og blev fremhævet af Kommissionen. I indkaldelserne
vedrørende tilskud til foranstaltninger blev ansøgerne opfordret til at fremlægge en plan for
formidlingen. Ansøgere om driftstilskud skulle ikke fremlægge en formidlingsstrategi. Af de 95
respondenter i onlineundersøgelsen anførte 92 % (87 respondenter), at de havde en klar plan for
formidlingen af resultaterne af deres projekt/aktiviteter. Ifølge en analyse af 12 ansøgninger
vedrørende tilskud til foranstaltninger, som dækkede alle prioriterede områder og alle programår,
varierede kvaliteten af formidlingsstrategierne 43.
Den kvantitative analyse af dokumentationen for 334 tilskud under særprogrammet Strafferet viser, at
mindst 197 (59 %) af alle støttemodtagere gennemførte oplysnings- eller formidlingsaktiviteter som et
led i deres projekter/arbejdsprogrammer. Ifølge analysen af projektoutput (se Figur 2-3) rapporteret i
støttemodtagernes endelige rapporter, skete formidling hovedsagelig gennem arrangementer,
nyhedsbreve eller brochurer og andet output. Nogle støttemodtagere oprettede også websteder til
39
Ibid., s. 36.
40
Ibid.
41
Projektet støtter sprogundervisning til retsvæsenets aktører.
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 33-34
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
42
43
Ibid., s. 34.
18
formidling af projektoplysninger, men på tidspunktet for evalueringen blev det konstateret, at ikke alle
projektwebsteder blev vedligeholdt efter ophøret af projektfinansieringen.
Figur 2-3 Output af formidlings- og oplysningsaktiviteter (n=221)
Kilde: Analyse af 221 tilskud omhandlet i endelige rapporter
Det forhold, at sådanne aktiviteter kunne tiltrække sig politiske beslutningstageres opmærksomhed og
øge kontakten mellem myndigheder i forskellige medlemsstater, viser imidlertid, at formidlingen i en
vis udstrækning var effektiv. I alt 44 respondenter i onlineundersøgelsen tilkendegav, at de allerede
havde gennemført output i andre medlemsstater end deres egen. 29 oplyste også, at resultaterne af
projektet/aktiviteterne var blevet anvendt i politiske aktiviteter i et eller flere andre lande 44.
2.4.2
Videreførelse af partnerskaber efter projektgennemførelsen
Ifølge de endelige rapporter ville 17 partnerskaber, som havde til formål at implementere tilskud under
særprogrammet Strafferet, blive videreført helt eller delvist efter projektets afslutning. Antallet af
videreførte partnerskaber var imidlertid sandsynligvis højere, idet 71 ud af 91 respondenter i
onlineundersøgelsen (78 %) anførte, at deres partnerskab allerede blev videreført eller sandsynligvis
ville blive videreført efter projektets afslutning. En anden faktor var, at de støttemodtagere, som blev
interviewet, og som deltog i onlineundersøgelsen, kun udtalte sig positivt om fordelene ved de
partnerskaber, der var etableret under særprogrammet Strafferet. Dokumentation fra de opfølgende
interview med støttemodtagere viser, at nogle af disse partnerskaber var blevet etableret allerede inden
projektets start. Disse forudgående erfaringer med partnerskabet hjalp med at fremme teambuilding,
intern kommunikation i teamet, problemløsning og etablering af kontakter inden for det nye projekt 45.
Der blev ikke indsamlet data om årsagerne til, at partnerskaber ikke blev videreført.
2.4.3
Potentiel bæredygtighed og muligheder for overførsel af output
Hvis output og resultater formidles til en bred målgruppe, kan det øge deres bæredygtighed. Mange
output var på forhånd udviklet til at blive anvendt på EU-niveau (EJTN's uddannelsesforløb var f.eks.
målrettet mod deltagere fra flere medlemsstater, og e-justice-portalen var udviklet til anvendelse af
målgrupper i alle medlemsstater). Nogle af de output, som ikke var udviklet til at blive anvendt på
tværs af EU, var i øvrigt udviklet, så de kunne overføres til andre medlemsstater.
44
Ibid., s. 35.
45
Ibid., s. 36.
19
Det var vanskeligt for støttemodtagere at dokumentere deres projekts bæredygtighed i de endelige
rapporter, idet der kun var to eller tre måneder mellem projektafslutningen og rapporteringsfristen,
hvilket i realiteten er for kort tid til at påvise bæredygtighed.
Mange af de projektpartnere, som blev interviewet i forbindelse med evalueringen, tilkendegav, at de
havde udformet deres projekter med henblik på klare produkter, eller output, hvoraf mange ville blive
overført eller kunne overføres til andre medlemsstater. I alt 70 ud af 89 respondenter i
onlineundersøgelsen var også af den opfattelse, at alle eller nogle output kunne anvendes uden
yderligere ændringer i mere end ét land, mens yderligere 22 anførte, at output kunne overføres til mere
end ét land med få mindre ændringer. Mere end to tredjedele (61 respondenter) oplyste også, at
resultaterne af projektet/aktiviteterne kunne anvendes i politiske aktiviteter i et eller flere andre
lande 46.
De interviewede udpegede også faktorer, som kunne være en hindring for muligheden for at overføre
resultaterne fuldt ud. Disse omfattede tilpasning til specifik lovgivning i de enkelte lande, krav om
oversættelse, retsvæsenets modenhed i andre medlemsstater, prioriteringen af et specifikt emne på en
bestemt medlemsstats dagsorden og behovet for et specifikt projektoutput (dvs. undervisningsværktøj
eller -metode).
2.5
OMKOSTNINGSEFFEKTIVITET OG MULIGHED FOR FORENKLING
I dette afsnit vurderes programmets effektivitet med hensyn til:
•
tilstrækkeligheden og omkostningseffektiviteten af de tilgængelige finansielle ressourcer
•
hensigtsmæssigheden af de anvendte midler i forhold til de opnåede positive virkninger
•
det omfang, hvori fordelingen af midler mellem de forskellige finansieringsredskaber var
hensigtsmæssig og tilstrækkelig til at gennemføre projektets mål.
Dette afsnit omhandler også Kommissionens forvaltningseffektivitet og mulighederne for at forenkle
programforvaltningen.
2.5.1
Tilstrækkeligheden og omkostningseffektiviteten af de tilgængelige finansielle ressourcer
I henhold til analysen var budgettet til opfyldelse af programmålene tilstrækkeligt, eftersom
projektmålene var angivet tydeligt og ikke var unødigt ambitiøse. Støttemodtagere anførte også, at
tilskuddene generelt var tilstrækkelige til, at de kunne opfylde deres mål og gøre en forskel inden for
deres område.
En sammenligning af de tildelte midler med de (endeligt) forpligtede midler viser, at projektmidlerne i
mange tilfælde ikke blev udnyttet fuldt ud i begyndelsen af programmet: forpligtelser pr. indkaldelse
var systematisk lavere end de indledende tildelinger, om end der skete visse forbedringer i senere
indkaldelser (se Figur 2-4). Denne indledningsvise uoverensstemmelse skyldes, at særprogrammet
Strafferet var et nyt program, der henvendte sig til en interessentgruppe, som var relativt uerfaren med
hensyn til ansøgninger om tilskud. De anvendte finansieringsredskaber fulgte en klar logik og blev
generelt anvendt effektivt.
Figur 2-4 Tildelte, forpligtede og udbetalte beløb og over-/underforpligtede/underudnyttede beløb efter indkaldelse af
forslag under særprogrammet Strafferet (tilskud til foranstaltninger øverst, driftstilskud nederst)
46
Ibid., s. 37.
20
Bemærk: Tallene for driftstilskud omfatter også partnerskabsrammeaftaler og driftstilskud til organisationer i en
monopolsituation. Tallene for tildelinger og projekter finansieret i 2011-2012 er samlet. Underudnyttelse er beregnet som
forskellen mellem forpligtede og udbetalte beløb for alle afsluttede projekter. * Ikke alle projekter er blevet afsluttet (tallene for
anvendelse og underudnyttelse vedrører kun afsluttede projekter). SR: strafferegistre, EJ: e-justice, EJT: European Judicial
Training.
2.5.2
Anvendte midler i forhold til opnåede virkninger
Under særprogrammet Strafferet blev der tildelt 131 mio. EUR til 334 primært tværnationale
projekter, som involverede mere end 1 200 ledende organisationer og partnere 47. Med yderligere 21
47
Dette tal tager ikke højde for, at organisationer, som modtog mere end ét tilskud, tælles med flere gange.
21
mio. EUR finansierede særprogrammet Strafferet i alt 174 indkøbte projekter. Dette bidrog også til
opfyldelsen af programmets generelle og specifikke mål, f.eks. ved at støtte udformningen af
lovgivning, samle eksperter for at drøfte visse hindringer og formidle centrale budskaber 48.
Det forventedes, at særprogrammet Strafferet ville bidrage til oprettelsen af et europæisk strafferetligt
område baseret på gensidig anerkendelse og gensidig tillid. De forventede resultater vedrørte styrkelse
af retligt samarbejde, støtte til europæiske netværk, som arbejder for at strafferet på EU-plan,
videreudvikling af grænseoverskridende uddannelse til retsvæsenets aktører og styrkelse af den
gensidige tillid med henblik på at beskytte ofres og tiltaltes rettigheder 49.
Selv om de forventede virkninger bestemt var ambitiøse og udfordrende, har ressourcerne under
særprogrammet Strafferet ydet et vist bidrag, som dog er vanskeligt at måle, til opfyldelsen af EU's
bredere mål om at opbygge et europæisk område med retfærdighed ved at tilføre en dedikeret
finansieringsstrøm, som supplerede en række andre midler (f.eks. lovgivning, politik og EUagenturer). Programmet hjalp også Kommissionen med at opfylde en række EU-mål, som indgår i det
europæiske område med retfærdighed 50. Ifølge analysen af de afsluttede projekter, for hvilke der forelå
oplysninger, kan der for hele 73 % af de afsluttede 51 tilskud til foranstaltninger og driftstilskud
dokumenteres specifikke resultater og virkninger, mens kun 16 % ikke kunne dokumentere sådanne 52.
Selv om den dokumentation, der blev indsamlet i forbindelse med evalueringen, stadig er
utilstrækkelig til endelig at konkludere, at de ressourcer, som blev anvendt under programmet, var
rimelige i forhold til de opnåede resultater og virkninger 53, viser de udpegede resultater og virkninger
uden tvivl, at udgifterne var rimelige i forhold til programmets resultater som allerede anført under
kriterier "effektivitet" 54.
2.5.3
Hensigtsmæssighed af fordeling af midler mellem forskellige finansieringsredskaber
Ifølge de årlige arbejdsprogrammer beløb de samlede budgettildelinger til gennemførelse af
særprogrammet Strafferet 2007-2013 sig til 196 mio. EUR, dvs. i gennemsnit 28 mio. EUR pr. år. Den
største del af finansieringen blev tildelt tilskud til foranstaltninger (115 mio. EUR eller 58 % af det
samlede programbudget) efterfulgt af driftstilskud (50 mio. EUR eller 25 %). Offentlige indkøb fik
indledningsvis tildelt 32 mio. EUR eller 16 % af det samlede budget. En gennemgang af de beløb, som
blev tildelt gennem indkaldelser, viser imidlertid, at tilskud til foranstaltninger fik tildelt i alt 123 mio.
EUR, hvilket er omkring 8 mio. EUR mere end oprindeligt planlagt i de årlige arbejdsprogrammer (se
Tabel 1-1 og Error! Reference source not found.) 55.
De relativt få ansøgninger pr. indkaldelse og deres høje godkendelsesrater, især for de første
indkaldelser (67 % for tilskud til foranstaltninger i 2007, 87 % for tilskud til foranstaltninger
vedrørende strafferegistre i 2007, 48 % for tilskud til foranstaltninger i 2008 og 77 % for tilskud til
foranstaltninger vedrørende strafferegistre i 2008), er endnu et tegn på programmets relativt ringe
synlighed i begyndelsen og de mulige vanskeligheder med at få interessenter til at indgive ansøgninger
(se Figur 2-5).
48
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 45
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
49
Ibid., s. 45.
50
Ibid.
51
I alt 210 tilskud til foranstaltninger og 50 driftstilskud anses for næsten eller helt afsluttede.
For de resterende projekter forelå der ikke klar dokumentation eller ingen oplysninger.
53
Også i betragtning af, at omkring en tredjedel af de finansierede foranstaltninger stadig ikke var afsluttet, og at det tager tid, inden visse
resultater og virkninger realiseres.
52
54
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 45
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
55
Ibid., s. 40.
22
Figur 2-5 Udvalgte tilskud i forhold til det samlede antal ansøgninger pr. indkaldelse
En gennemgang af absorberingsraterne for tilskud til foranstaltninger og driftstilskud (dvs. betalinger
som en andel af forpligtelser) viser, at de tildelte budgetter generelt var lidt højere end de beløb, som
støttemodtagerne kunne absorbere og levere. Den gennemsnitlige absorberingsrate var 76 % for
tilskud til foranstaltninger og 80 % for driftstilskud. Der skete nogle forbedringer med hensyn til
driftstilskud over tid, således at underudnyttelsen blev reduceret. Med hensyn til indkøb blev et beløb
på 21 mio. EUR af de oprindeligt tildelte 32 mio. EUR forpligtet ifølge de fremlagte data. Dette viser,
at den tilgængelige finansiering generelt var tilstrækkelig 56.
I betragtning af de involverede interessentgrupper er der desuden risiko for, at deres "fulde
absorberingskapacitet" i forbindelse med denne type finansiering opnås. Det hænger sammen med to
forhold:
•
det relativt "begrænsede" antal af sådanne interessenter (i modsætning til programmer som
f.eks. Daphne III, som er meget mere efterspurgt på grund af det meget bredere udvalg og
større antal involverede interessenter)
•
for mange implementeres tilskuddet i tillæg til deres øvrige daglige aktiviteter.
2.5.4
Kommissionens forvaltning og muligheder for forenkling
Ud fra resultaterne af onlineundersøgelsen må adgangskravene for ansøgere til finansiering under
særprogrammet Strafferet generelt anses for hensigtsmæssige som anført i Figur 2-6 nedenfor.
Figur 2-6 Svar på onlineundersøgelse vedrørende opfattelsen af Kommissionens støtte under ansøgningsproceduren
56
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 42
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
23
Kilde: Undersøgelse med henblik på efterfølgende evaluering af GD for Retlige Anliggenders fem programmer 2007-2013.
Spørgsmål 36: Med hensyn til Kommissionens forvaltning af de fem programmer, herunder Kommissionens overvågning og
evaluering af projektet/aktiviteter, gives en bedømmelse af følgende udsagn: [udsagn i figur]
Oplysningerne i indkaldelserne var klare i finansieringsperioden og forklarede de forskellige forhold
vedrørende ansøgningen. Dokumentet blev dog med tiden længere, hvilket delvist afspejlede den
detaljeringsgrad, der krævedes i ansøgningsformularen, antallet af fremlagte prioriteter og indførelsen
af IT-systemet PRIAMOS i 2008. Oplysningerne i indkaldelserne var klare og letforståelige i følge de
fleste respondenter i onlineundersøgelsen (dvs. 87 % af respondenterne svarede "fuldstændig enig"
and "enig" ud for begge udsagn). For indkaldelsen i 2013 forelå den fælles vejledning til ansøgere,
som omhandlede GD for Retlige Anliggenders fem programmer, ISEC og PROGRESS. Den fælles
vejledning medvirkede til at forenkle og lette ansøgernes arbejde med at indgive ansøgninger under
forskellige projekter 57.
Under hele programmet skulle ansøgerne i ansøgningsformularen beskrive projektet med hensyn til
generelle projektoplysninger, gennemførelse, finansiel forvaltning, resultater, evaluering og
formidling.
Ansøgerne skulle desuden udfylde formularer med budgetoverslag, personaleomkostningsanalyse og
en partnerskabserklæring. Fra 2010 skulle ansøgerne også fremlægge indikatorer for vurdering af
resultater, dokumentere tidligere programerfaring og give flere oplysninger om partnere og
arbejdsgange.
Dette øgede mulighederne for at opnå projekter af høj kvalitet, idet det motiverede ansøgerne til at
udvikle strammere planer og omkostningsoverslag for hver af deres aktiviteter.
Langt de fleste respondenter var tilsyneladende ganske fortrolige med ansøgningsproceduren (dvs.
med indgivelsen af ansøgningen og de oplysninger, der var anført i indkaldelserne). Da respondenterne
blev spurt, om de havde haft brug for hjælp fra personer med specifik ekspertise og viden vedrørende
procedurerne, anførte kun 45 %, at de var fuldstændigt eller delvist uenige. 35 % af respondenterne
havde kendskab til organisationer/projekter/aktører, som ikke besvarede indkaldelsen af forslag på
grund af de komplekse/vanskelige krav. Til sammenligning var der kun 21 %, som anførte, at de ikke
havde kendskab til sådanne organisationer/projekter/aktører. Generelt blev rapporteringskravene
(vedrørende både de finansielle og de ikkefinansielle aspekter af projekter) betegnet som
hensigtsmæssige af langt de fleste respondenter (81 ud af 95 eller 85 %) 58.
Kommissionens overvågningssystemer blev i det mindste delvist betegnet som gode og nyttige under
gennemførelsen af projekterne/aktiviteterne af ca. 79 % af respondenterne i onlineundersøgelsen (71
ud af 90 eller 79 %), mens 21 % ikke var helt tilfredse (af følgende grunde: Finansielle regler er
57
Ibid., s. 49.
58
Ibid.
24
ganske komplekse, og derfor bliver den finansielle rapportering også kompleks for støttemodtagere,
overvågningsproceduren er for bureaukratisk, og Kommissionens medarbejdere gav nogle gange
forskellige svar i løbet af projektet). Kravet om indgivelse af en statusrapport blev indføjet i
indkaldelsen i 2011-2012. Dette gjorde rapporteringen mere effektiv. Den endelige rapportering var en
ganske simpel opgave, som bestod af en beskrivelse af projektets resultater, herunder opståede
problemer og anvendte metoder 59.
Kommissionens forvaltning blev generelt mere effektiv med tiden takket være etableringen af en
fælles enhed, som varetog programforvaltningen, udgivelsen af en håndbog for Kommissionens
tjenestemænd og indirekte gennem udsendelsen af en vejledning i projektforvaltning sammen med
indkaldelsen i 2011.
Generelt var støttemodtagernes oplevelse af samarbejdet med Kommissionen positiv.
Ansøgningskravene fulgte samme procedure som andre programmer, der forvaltes centralt af
Kommissionen, og krævede mere detaljerede oplysninger fra og med indkaldelsen i 2010, hvilket
forbedrede ansøgningernes og projekternes kvalitet. Ændringerne af rapporteringen førte også til en
bedre balance mellem finansiel begrundelse på den ene side og evaluering/vurdering af faktiske
resultater og potentielle virkninger af projekterne på den anden 60.
2.6
EUROPÆISK MERVÆRDI
Europæisk merværdi er det omfang, hvori programmets karakter af en EU-foranstaltning tilfører
interessenterne værdi, og det omfang, hvori EU giver merværdi i forhold til nationale og internationale
aktører på området. Programmets karakter af en EU-foranstaltning og dets geografiske rækkevidde
beskrives som det første. Dette er udgangspunktet for identifikationen af en EU-merværdi. EUmerværdien analyseres derefter med hensyn til output, som har tilført EU og modtagerne værdi. Det
har imidlertid endnu ikke været muligt at identificere og måle EU-merværdi med hensyn til
virkninger.
Særprogrammet Strafferet havde en stærk tværnational dimension. Dette følger af programmets mål og
af de støtteberettigede typer foranstaltninger, som det understreges i Rådets afgørelse fra 2007. I
afgørelsens artikel 4 anføres det, at der via særprogrammet Strafferet ydes støtte til "specifikke
tværnationale projekter af interesse for EU, der fremlægges af mindst to medlemsstater eller af mindst
én medlemsstat og et andet land, som kan være enten et tiltrædende land eller et kandidatland".
Særprogrammet Strafferet omfattede også et stort antal EU-platforme. Støtteberettigede
foranstaltninger omfattede også nationale projekter.
2.6.1
Geografisk rækkevidde og involvering af medlemsstater
Alle medlemsstater deltog i særprogrammet Strafferet. Den geografiske spredning af aktiviteter i EU
var generelt god. Nogle medlemsstater modtog flere tilskud og deltog i flere finansierede
partnerskaber end andre.
Figur 2-7 nedenfor viser den geografiske placering af organisationer, som deltog i projekter under
særprogrammet Strafferet, fordelt efter medlemsstat. Ledende organisationer havde samlet sig i fire
medlemsstater: Italien, Belgien, Det Forenede Kongerige og Tyskland. Sammen ledede disse
medlemsstater 48 % (161) af alle projekter. Mange EU-netværk/platforme er registreret i Belgien.
Ingen projekter var ledet af organisationer med hjemsted i Kroatien. Med hensyn til
partnerorganisationer er medlemsstaternes deltagelse mere jævnt fordelt: Af alle medlemsstater deltog
15 med mere end 25 partnerorganisationer.
Figur 2-7 Samlet antal organisationer pr. medlemsstat, som deltog i særprogrammet Strafferet, herunder ledende
organisationer (venstre) og partnerorganisationer (højre)
59
Ibid., s. 39.
60
Ibid.
25
Mens ledende organisationer i gennemsnit udviklede et højere antal partnerskaber med organisationer
fra deres egen medlemsstat end med organisationer fra andre EU-medlemsstater 61, blev der udviklet op
til 826 tværnationale partnerskaber som resultat af programmet 62. Det gennemsnitlige antal
tværnationale partnerskaber pr. medlemsstat var lige under 32. Organisationer med hjemsted i Belgien,
Tyskland, Italien, Spanien og Det Forenede Kongerige var hver især partnere med mere end 100
organisationer fra andre EU-medlemsstater.
Med hensyn til partnerskabsstruktur var Tyskland, Spanien, Det Forenede Kongerige, Belgien og
Italien de medlemsstater, hvis organisationer indgik i partnerskab med organisationer fra det højeste
antal forskellige medlemsstater, idet de hver havde organisationer, som var partnere med
peerorganisationer i 21-26 forskellige EU-medlemsstater 63.
Figur 2-8 nedenfor viser partnerskabsstrukturen for projekter ledet af Tyskland, Italien og Det
Forenede Kongerige, eftersom disse tre medlemsstater havde flest ledende organisationer. Tyske
ledende organisationer havde partnere i 26 forskellige EU-medlemsstater (ud over Tyskland), mens
organisationer fra Det Forenede Kongerige havde partnere i 23 andre medlemsstater, og organisationer
fra Italien havde partnere i 21.
Figur 2-8 Partnerskabsstruktur for top 3-medlemsstaterne med hensyn til ledende organisationer
61
Dette gør sig navnlig gældende for Italien. Italiens ledende organisationer havde f.eks. 28 italienske partnere, 21 spanske partnere og 13
franske partnere. Det Forenede Kongeriges ledende organisationer havde f.eks. 14 nederlandske partnere, 13 britiske partnere og 12 spanske
partnere. Tysklands ledende organisationer havde 12 tyske partnere, 11 spanske partnere og 9 østrigske partnere.
62
Baseret på en beregning af det antal ikkenationale partnere, der var partner med hver ledende organisation. Dette antal er sandsynligvis
overdrevent højt, da der ikke tages højde for partnerskaber, der involverer de samme organisationer, som benyttes til mere end ét projekt.
63
Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Criminal
Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 54
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
26
2.6.2
Merværdi for EU og støttemodtagerne
Støttemodtagerne opnåede merværdi af EU-programmet, fordi de fik adgang til finansiering, som
kunne støtte dem i deres indsats for at opfylde deres EU-retlige forpligtelser, f.eks. via uddannelse,
værktøjer og forskning, med det formål at udpege, hvordan de kunne fjerne hindringerne for
gennemførelsen af EU-retten, men også fordi de fik mulighed for at erhverve sig den nødvendige
viden om god praksis, som kunne hjælpe deres støttemodtagere lokalt. Programmet støttede også det
retlige samarbejde til fordel for de nationale myndigheder og aktører i retsvæsenet, som arbejder med
tværnationale sager eller sager vedrørende EU-strafferet. Programmet støttede også gensidig læring
mellem medlemsstaterne 64.
Figur 2-9 viser resultaterne af onlineundersøgelsen vedrørende støttemodtagernes opfattelse af
fordelene ved tværnationale partnerskaber under særprogrammet Strafferet.
Figur 2-9 Aspekter, som det tværnationale partnerskab tilførte organisationer, der gennemførte projekter under
særprogrammet Strafferet
64
Ibid., s. 57.
27
Kilde: Undersøgelse med henblik på efterfølgende evaluering af GD for Retlige Anliggenders fem programmer 2007-2013.
N=59. Spørgsmål 29c: Hvad tilførte det tværnationale partnerskab din organisation? (Vælg alle relevante svar)
Den tværnationale dimension af særprogrammet Strafferet var også i en vis grad afhængig af de gode
samarbejdsforbindelser, som blev skabt inden for partnerskaberne. Høringen viste, at partnerne
generelt var tilfredse med de partnerskaber, der blev etableret inden for rammerne af projekter under
særprogrammet Strafferet. Respondenter var navnlig tilfredse med opgavefordelingen mellem
partnere, antallet af organisationer, som var involveret i gennemførelsen af projekter, udvekslingen af
erfaringer og kommunikationen generelt. Mere end halvdelen af respondenterne i undersøgelsen
(62 %) anførte faktisk, at det ville have været nyttigt, hvis flere organisationer fra andre medlemsstater
havde været involveret – dette kunne faktisk have multipliceret de positive virkninger.
Af 282 tilskud til foranstaltninger var 40 nationale. Af disse havde 33 fokus på oprettelse af
strafferegistersystemer, som var forenelige med ECRIS. Tre projekter havde til formål at tilvejebringe
nye metoder til håndtering af EU-spørgsmål (dvs. et permanent støttesystem til dommere, der arbejder
med europæiske arrestordrer, nye metoder til fortolkning af EU-domme og -overtrædelser og et system
til forebyggelse af selvmord til fængsler), og fire var undersøgelser, som kortlagde anvendelsen af EUlovgivning eller uddannelse. Output blev formidlet på tværs af EU og havde klar EU-værdi 65.
Endelig kan det antages, at en betydelig del af de aktiviteter, der blev udviklet under særprogrammet
Strafferet, ikke ville være blevet udviklet, hvis programmet ikke havde eksisteret, fordi programmet
skabte en efterspørgsel efter nye aktiviteter. De involverede organisationer arbejdede for at finde
nationale finansieringsmuligheder for at opretholde deres aktiviteter, især efter den nylige finansielle
og økonomiske krise, eller udvikle andre projekter på retsområdet. De fleste projekter/aktiviteter
modtog ikke yderligere støtte under andre instrumenter. 77 % af respondenterne i onlineundersøgelsen
anførte endvidere, at projekterne/aktiviteterne ikke ville være blevet gennemført uden EU-støtte. Kun
seks personer (6 %) anførte, at de ville være blevet gennemført uanset den modtagne EU-støtte 66.
65
Ibid.
66
Ibid., s. 57-58.
28
3
KONKLUSION
Programmets relevans 67
•
•
•
•
•
De enkelte programmål og -prioriteter var generelt specifikke, opnåelige og realistiske, men
de var ikke altid målbare eller tidsbestemte.
Eftersom de prioriterede områder i indkaldelserne af forslag var ledsaget af en beskrivelse af
projekternes forventede indhold, blev de mere specifikke, og ansøgerne fik bedre mulighed for
at sikre, at deres projekter var relevante i forhold til EU-målene. Eftersom de prioriterede
områder var i så tæt overensstemmelse med programmålene og EU's politiske mål, kunne de
udvalgte foranstaltninger også nemt sigte mod disse mål.
Tjenesteydelser, som er indkøbt ved brug af finansiering under særprogrammet Strafferet, var
også relevante i forhold til programmet og EU's bredere mål, da de primært fokuserede på
udvikling af e-justice-værktøjer (særligt e-justice-portalen og dens moduler) eller på forskning
med det formål at støtte videreudviklingen af lovgivning og politik.
Ifølge en analyse af ansøgningsformularer og oplysninger indsamlet under høringer af
støttemodtagere tog mange støttemodtagere ikke udgangspunkt i en behovsvurdering, da de
udformede deres projekter, eller de indgav ikke tilstrækkelig dokumentation for deres
behovsvurdering i ansøgningen. Der er følgelig risiko for, at man kunne have fundet mere
relevante eller nyttige tilgange til projektmålene.
På trods af dette viser støttemodtagernes rapporter, at slutmodtagerne reagerede positivt over
for projekterne, og at de anså foranstaltningerne for relevante. Det kan imidlertid ikke uddybes
uden at indhente slutmodtagernes uafhængige synspunkter.
Sammenhæng og komplementaritet
•
•
•
Komplementariteten mellem særprogrammet Strafferet og andre EU-programmer og interventioner blev næsten opnået fuldt ud, selv om enkelte projekter kunne overlappe
aktiviteter under andre EU-interventioner.
Komplementaritet blev opnået gennem systemer, som Kommissionen etablerede i fasen for
udformningen af programmet og i fasen for udformning af indkaldelser af forslag.
I programfaserne for projektudvælgelse, -overvågning og -rapportering tilstræbte
Kommissionen ikke at forbedre komplementariteten på anden måde end gennem deling af
ressourcer (dvs. e-justice-portalen) med særprogrammet om civilret (JCIV).
Effektivitet
•
•
•
•
67
Generelt omhandlede de gennemførte foranstaltninger programmålene, herunder især de
specifikke mål vedrørende uddannelse af retsvæsenets aktører og retligt samarbejde.
Projekter, der involverede politikere i projekter via høringer i udformningsfasen, gennem
orienteringer og møder eller ved at optage dem i projektets styringskomité, medvirkede til at
opnå programmets planlagte resultat, nemlig at få politiske beslutningstagere til at anvende
projektoutput som input i nye politikker og love eller til justering af eksisterende.
Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang bestemte projektoutput blev opnået
(sammenlignet med planlagte output). Dette skyldes, at kravet om, at tilskudsansøgere skulle
angive et målbart mål for deres output, først blev indført ved slutningen af programmet, og der
foreligger endnu ikke endelige rapporter vedrørende disse projekter.
Af støttemodtagernes egne rapporter (i endelige rapporter og gennem høringer gennemført
med henblik på denne evaluering) fremgår det imidlertid, at de fleste projekter (omkring
70 %) opnåede deres forventede output, men at næsten en tredjedel ikke var så effektive, fordi
de ikke opfyldte alle deres projektmål.
Ibid., s. 59-61.
29
Bæredygtighed
•
•
•
•
Kommissionens indsats for at formidle resultaterne af projekterne var generelt begrænset til
undervisningsmaterialer, som i nogle tilfælde blev offentliggjort på e-justice-webstedet.
Kommissionen overlod det hovedsagelig til støttemodtagerne at formidle deres resultater
direkte til deres målgrupper, og Kommissionens personale varetog primært den finansielle
forvaltning.
Det er vanskeligt fuldt ud at vurdere effektiviteten af støttemodtagernes formidlingsaktiviteter
uden at høre målgrupperne: Oplysningerne om det faktiske antal brugere og målgrupper er
ufuldstændige i de endelige rapporter, da rapportering af sådanne oplysninger ikke var
påkrævet under programmet. Det forhold, at sådanne aktiviteter kunne tiltrække sig politiske
beslutningstageres opmærksomhed og øge kontakten mellem myndigheder i forskellige
medlemsstater, viser imidlertid, at formidlingen i en vis udstrækning var effektiv.
Af de 219 beskrevne tilskud til foranstaltninger og driftstilskud, som var omhandlet i endelige
rapporter, dokumenterede 121 (55 %) en vis bæredygtighed, enten fordi yderligere
projektfinansiering var blevet sikret, fordi visse aktiviteter ville blive videreført, fordi
partnerskabet ville blive videreført (helt eller delvist), eller fordi projektets output og resultater
fortsat ville blive anvendt.
Den andel af projekter (32 %), der sikrede sig yderligere finansiering til videreførelse af
projektet (ifølge de endelige rapporter), anses for særligt positiv. Dette er muligvis ikke
overraskende, eftersom de output, der blev opnået gennem projekter under særprogrammet
Strafferet, ofte var målrettet mod nationale myndigheder og offentlige tjenester, som har gode
muligheder for at sikre sig opfølgende finansiering til nyttige output.
Omkostningseffektivitet
•
•
•
•
Den finansiering, der blev stillet til rådighed under særprogrammet Strafferet, var tilstrækkelig
og kunne muligvis have været mindre, for så vidt angår både tilskud til foranstaltninger og
driftstilskud, i betragtning af, at det var et "nyt" program, som fokuserede på en "ny" og
forholdsvis uerfaren interessentgruppe. Forpligtelser har systematisk været lavere end de
indledende tildelinger, om end der er sket visse forbedringer.
Ifølge oplysningerne om finansiering var der tilsyneladende tilstrækkelige midler til tilskud, til
at projektmålene kunne opfyldes.
Med hensyn til muligheder for forenkling blev Kommissionens forvaltning mere effektiv med
tiden, og støttemodtagernes oplevelse af samarbejdet med Kommissionen var positiv.
Den detaljeringsgrad, der krævedes i ansøgningsformularen, steg fra og med indkaldelsen i
2010, hvilket var en fordel for både Kommissionen (med hensyn til rapporternes kvalitet og
anvendelighed) og ansøgerne (fordi de bedre kunne planlægge deres aktiviteter og give mere
nøjagtige overslag). Denne øgede detaljeringsgrad omfattede indførelsen af arbejdsgange.
Rapporteringskravene (vedrørende både de finansielle og de ikkefinansielle aspekter af
projekter) blev generelt betegnet som hensigtsmæssige af langt de fleste respondenter (85 %).
Kommissionens overvågningssystemer blev i det mindste delvist betegnet som gode og
nyttige under gennemførelsen af projekterne/aktiviteterne af ca. 79 % af respondenterne i
onlineundersøgelsen.
EU-merværdi
•
EU-karakteren af særprogrammet Strafferet var til stede gennem en stærk tværnational
dimension, som involverede alle EU's medlemsstater.
•
De tværnationale partnerskaber bidrog også til opnåelsen af programmets mål, f.eks.
forbedring af det grænseoverskridende samarbejde og bidrag til udvikling og formidling af
god praksis, og i mindre udstrækning til mere viden om relevant EU-lovgivning og -politik.
•
Støttemodtagerne opnåede merværdi af EU-programmet, fordi de fik adgang til finansiering,
som kunne støtte dem i deres indsats for at opfylde deres EU-retlige forpligtelser. Det var
30
hensigtsmæssigt, at EU tilskyndede til og lettede gennemførelsen af disse forpligtelser – og
opnåelsen af EU-mål – gennem dette program.
Vigtigste anbefalinger
•
Prioriteter defineres bedre: Kommissionen bør investere med tid og flere menneskelige ressourcer
i indsatsen for at fastlægge prioriteter med henblik på at sikre, at prioriteterne i tilstrækkelig grad
kan opnås med et øremærket budget.
•
Realistiske vurderinger af projektrisici og bedre risikoreduktionsstrategier: Kommissionen bør
forbedre overvågningen af risici i løbet af et projekt, f.eks. ved at anmode om kortfattede
statusrapporter, som udpeger potentielle risici, der opstår under projektgennemførelsen.
•
Der bør rettes øget fokus på vurdering af virkninger på alle niveauer og ikke kun på output, for så
vidt angår overvågning og evaluering. Dette går hånd i hånd med behovet for at indsamle,
analysere og anvende objektiv og uafhængig dokumentation til brug for projekt- og
programevaluering. Der bør rettes øget fokus på vurdering af de behov, hvert projekt har til formål
at dække.
•
Mulighederne for at forbedre optaget af projektoutput, resultater og bedste praksis i andre
organisationer, herunder i andre medlemsstater, bør undersøges, herunder flere ressourcer til
oversættelse, kommunikation og formidling.
•
Programmets interventionssystem bør styrkes. Med hensyn til programmets anvendelsesområde og
dets generelle og specifikke mål og prioriteter, foranstaltningstyper, interventionstyper og
gennemførelsesforanstaltninger bør Kommissionen søge at styrke interventionssystemet 68 og gøre
forholdet mellem rationale, mål, input, output, støttemodtagere, forventede resultater og virkninger
tydeligt, præcist og konkret i en eventuel fremtidig videreførelse af programmet.
68
Se f.eks. Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation:
Criminal Justice Programme (JPEN), ICF, 28.7.2015, s. 1-2
http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jpen_programme_evaluation_final_report.pdf.
31