1. No category

POROČILO O DELU
ZA LETO 2013
DRŽAVNO PRAVOBRANILSTVO REPUBLIKE SLOVENIJE
POROČILO O DELU ZA LETO 2013
Ljubljana, maj 2014
Kazalo
Predgovor
11
1
16
1.1
1.2
2
2.1
2.2
Pravna ureditev in pristojnosti Državnega pravobranilstva
Republike Slovenije
Ustanovitev Državnega pravobranilstva Republike Slovenije Pristojnosti in naloge
Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
Organiziranost in kadrovsko stanje Državnega pravobranilstva
Organiziranost Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
Kadrovska sestava Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
18
21
22
26
3
Obseg dela Državnega pravobranilstva v letu 2013
27
4
Delo Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
v okviru t. i. predhodnih postopkov
30
4.1Uvod
4.2
Predhodni postopki po 14. členu Zakona o državnem pravobranilstvu
4.2.1Uvod
4.2.2Statistika
4.2.3
Analiza podatkov 4.3
Predhodni postopki po III. poglavju Zakona o varstvu pravice do sojenja
brez nepotrebnega odlašanja
4.3.1Uvod
4.3.2Statistika
4.3.3
Analiza podatkov
4.4
Predhodni postopki po XXXII. poglavju Zakona o kazenskem postopku
4.4.1Uvod
4.4.2Statistika
4.4.3
Analiza podatkov
4.4.4
Pomembnejše odločitve glede odškodnin 4.5
Predhodni postopki po XVII. poglavju Zakona o prekrških 4.5.1Uvod
4.5.2Statistika
5
Civilnopravne in gospodarske zadeve
5.1Uvod
5.2Statistika
5.3
Analiza podatkov
6
17
31
31
31
31
32
32
32
33
33
34
34
35
35
36
37
37
37
38
39
39
40
5.4
Pomembnejše zadeve
5.4.1
Prejete zadeve
5.4.2
Zaključene zadeve
5.5Zaključek
6
Delovnopravne in socialnopravne zadeve
6.1Uvod
6.2Statistika
6.2.1
Število delovnopravnih in socialnopravnih zadev
6.2.2
Statistični podatki delovnopravnih zadev
6.2.3
Statistični podatki socialnopravnih zadev
6.3
Analiza podatkov
6.4
Pomembnejše zadeve
6.4.1
Nove zadeve in ostale zadeve v delu
6.4.2
Zaključene zadeve
6.5
Zaključek in priporočila
7
Postopki izvršbe in zavarovanja
41
41
41
45
47
48
50
50
50
51
51
53
53
63
69
72
7.1Uvod
73
7.2Statistika
73
7.3
Analiza podatkov
74
7.4
Posamezni vsebinski sklopi
75
7.4.1
Republika Slovenija kot upnica 75
7.4.1.1
Izvršilni postopki zaradi izterjave denarnih terjatev
75
7.4.1.2
Avtomatiziran izvršilni postopek – izterjava denarne terjatve na podlagi
verodostojne listine 76
7.4.1.3
Izvršilni postopki zaradi izterjave nedenarnih terjatev
76
7.4.1.4
Postopek zavarovanja denarnih terjatev z vknjižbo zastavne pravice na nepremičnini
76
7.4.1.5
Izvršilni postopek zaradi izterjave denarne terjatve s cenitvijo, rubežem in prodajo dolžnikovih nepremičnin/deleža dolžnika v družbi
77
7.4.2
Izvršilni postopki zoper Republiko Slovenijo kot dolžnico
77
7.4.2.1
Izvršilni postopki zoper Republiko Slovenijo kot pravno naslednico zapustnika brez dedičev – kaducitetni postopki
78
7.4.3
Izvršilni postopki izterjave terjatev v tujini
78
8
Postopki zaradi insolventnosti in postopki prisilnega prenehanja
80
8.1Uvod 81
8.2Statistika
81
8.3
Analiza podatkov
82
8.4
Problematika zastopanja Republike Slovenije v posameznih postopkih zaradi insolventnosti oz. postopkih prisilnega prenehanja
84
7
8.4.1
Postopek stečaja zapuščine
8.4.2
Postopek poenostavljene prisilne poravnave in Pravilnik o postopku uveljavljanja
in spremljanja terjatev Republike Slovenije v insolventnih postopkih
8.5Zaključek 9
Nepravdni postopki
9.1Uvod 9.2Statistika
9.3
Analiza podatkov
9.4
Zapuščinski postopki
9.5
Mejni postopki in določitev nujne poti
9.6
Postopki za razdružitev solastnine
9.7
Zemljiškoknjižni postopki
9.8
Odškodninski postopki
9.9
Postopki za vzpostavitev etažne lastnine in določitev pripadajočega zemljišča
k stavbi po ZVEtL
9.10
Postopki za odprtje sodnega depozita
10
Postopki razlastitev
10.1Uvod
10.2Statistika
10.3
Analiza podatkov
11
Upravni postopki in upravni spori
84
87
88
89
89
89
90
94
94
95
95
96
96
97
98
98
98
100
11.1Uvod
11.2Statistika
11.3
Analiza podatkov
11.4
Upravni spori
11.5
Pristojnosti Državnega pravobranilstva po posebnih zakonih
11.5.1
Pristojnosti po Zakonu o ugotavljanju vzajemnosti
11.5.2
Pristojnosti po Zakonu o brezplačni pravni pomoči
103
12
108
Postopki po Zakonu o denacionalizaciji
101
102
102
106
106
106
12.1Uvod
12.2Statistika
12.3
Analiza podatkov
109
13
110
Postopki po Zakonu o izvrševanju kazenskih sankcij
13.1Uvod
13.2Statistika
8
84
109
109
111
111
14
Postopki pred Evropskim sodiščem za človekove pravice 112
14.1Uvod
113
14.2Statistika
114
14.3
Pomembnejše odločitve 115
14.3.1
Pravica do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP
115
14.3.2
Pravica do sojenja v razumnem roku (prvi odstavek 6. člena EKČP) in pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP
120
15
Postopki pred Sodiščem Evropske unije
15.1Uvod
15.2Statistika 15.3
Analiza podatkov
15.4
Nove zadeve v letu 2013
15.4.1
Tožba Evropske komisije zoper državo članico na podlagi 258. člena PDEU
15.4.2
Intervencija na strani institucije EU kot tožene stranke v postopku
na podlagi 263. člena PDEU
15.5
Zaključene zadeve 15.5.1
Predlog za sprejem predhodne odločbe na podlagi 267. člena PDEU
15.5.2
Tožba Evropske komisije zoper državo članico na podlagi 263. člena PDEU
15.6
Druge zadeve – postopek predhodnega odločanja po členu 367 PDEU ter možnost intervencije v pritožbenem postopku zoper sodbo SSEU v postopkih med drugimi
državami članicami in/ali institucijami
16
Postopki pred EFTA Sodiščem Zaključek
123
124
125
125
126
126
128
129
129
130
133
134
136
9
10
Predgovor
11
Svet, v katerem živimo danes, je svet številnih sporov,
kar je med drugim posledica dejstva, da so dobrine
omejene in da naše želje mnogokrat nasprotujejo željam ali zahtevam drugih. To so verjetno tudi razlogi
za spore z »državo«.
Letno poročilo Državnega pravobranilstva je priložnost, da ovrednotimo opravljeno delo Državnega
pravobranilstva kot celote. Najhitreje je to mogoče
storiti s pregledom števila in vrste zadev, ki jih je
pravobranilstvo prejelo v preteklem letu. Pripad je
sicer podoben kot leto poprej, zaskrbljujoče pa je
naraščanje zadev na področjih, kot so npr. delovnopravni spori, kjer ima država s kreiranjem zakonodaje, delovnih pogojev in načinom reševanja sporov v začetni fazi njihovega nastanka v rokah škarje
in platno, ki pa ju, sodeč po številu novih zadev,
(pre)slabo izkorišča.
Državno pravobranilstvo, z namenom zmanjševanja
števila sporov pri samem viru nastanka, krepi svojo
proaktivno vlogo – da torej poleg zastopanja države
pred sodišči s svojimi izkušnjami iz prakse in s specifičnim ter poglobljenim poznavanjem določenega
področja pripravlja in podaja predloge sprememb, s
katerimi bi se odpravili vzroki za nastanek (pre)številih sporov, v katere je vpeta država, s tem pa bi se
zmanjšalo tudi število postopkov pred sodišči.
Žal je tudi letos znova za nami leto, ko ugotavljamo,
da so bili številni predlogi in priporočila Državnega
pravobranilstva, da bi se sporna razmerja, v katere
vstopa država, zajezila, da bi se poenostavili ali pospešili postopki, debirokratizirala in poenostavila
praksa odločanja, spremenila zakonodaja v smeri
učinkovitosti in jasnosti – vse v izogib nastajanju novih sporov –, in ne nazadnje, da bi se prihranila proračunska sredstva, bob ob steno. Država je udeležena
v številnih nepotrebnih sodnih postopkih, karavana
gre dalje.
Reševanje sporov predstavlja pomembno točko
človekovega sobivanja. Do sporov namreč prihaja
na najrazličnejših področjih življenja. Čeprav spori
12
udeležence ločujejo in delijo, saj so njihove želje in
cilji različni, jih hkrati zbližujejo in združujejo, saj
so ti na neki način prisiljeni ostati skupaj in pristati
na pogovor, soočenje in se zavzemati za skupen cilj
– za rešitev spora. Spori sicer »motijo« naše skupno
življenje, obenem pa ravno nujnost sodelovanja pri
njihovem reševanju prispeva k napredku.
Pri tem ni zanemarljivo, na kakšen način se sporna
razmerja v družbi rešujejo. Reševanje je mogoče bodisi v formalnem sodnem postopku bodisi na enega
izmed alternativnih načinov. Pri sporu se udeleženci
zoperstavljajo, se medsebojno »bojujejo«. Njihov cilj
je, da bi svoj položaj uveljavili na vsak način in iz tega
boja izšli kot zmagovalci. Nasprotno pa si pri alternativnih načinih reševanja sporov udeleženci prizadevajo za sožitje. Njihov cilj je rešitev spora na način,
ki bi vsem vpletenim stranem prinesel kar največje
koristi in čim manj slabosti. Pri tem nista v ospredju zmaga ali poraz, temveč iskanje kreativne rešitve
skupnega problema.
Za pravnike je dolgo časa veljalo, da je edini način oz.
mesto reševanja sporov sodišče. Kljub temu pa se že
dlje časa vse bolj uveljavljajo druge oblike reševanja
sporov, zlasti mediacija, katere izid je poravnavanje.
In to že nekaj časa ni novo niti »državi«, v tem okviru
Državnemu pravobranilstvu.
Na mnogih družbenih področjih se namreč v zadnjem času pojavljajo nove paradigme družbenih
rešitev in tako je tudi v primeru reševanja sporov.
Glede na to, da se razvoj v svetu še vedno nadaljuje
v to smer, bi lahko tudi država kot stranka številnih
postopkov sledila temu trendu in si prizadevala za
čim bolj konstruktiven način reševanja kolizij nasprotnih interesov. Pri alternativnih načinih reševanja sporov gre namreč za t. i. premik od pravičnosti
do harmonije (»shift of legal tradition from justice
to harmony«1). Laura Nader kot primer razvoja tovrstne retorike npr. izpostavlja govor predsednika
ameriškega vrhovnega sodišča Warrena Burgerja, ki
pledira za drugačne, alternativne načine reševanja
sporov.2
Letno poročilo pa ni namenjeno zgolj pregledu preteklega dela, temveč tudi zastavljanju smernic in idealov za delo v prihodnje. Ideali in z njimi povezani
cilji namreč osmišljajo človekovo bivanje in enako
velja za institucije. Možnosti za zmanjšanje sporov,
ki hromijo razvoj države in družbe, ter njihovo hitrejše razreševanje v duhu premika od pravičnosti do
harmonije je vsekakor veliko, zato nam priložnosti za
napredek (še) ne bo zmanjkalo.
Foto: Ljubo Vukelič
Pri prihodnjem skupnem delu bi torej lahko več
pozornosti posvečali odpravi dejavnikov, ki vplivajo na število sporov in jih generirajo, ob čemer
je naš izziv nadaljnji razvoj alternativnih načinov
reševanja sporov. V zvezi s tem pa, kot že nekaj
let doslej, ponovno ugotavljamo, da Priporočilo
Računskega sodišča št. 273, naj Vlada Republike
Slovenije v obliki navodil ali na drug ustrezen način
določi naloge in odgovornosti posameznih organov
v postopku sklepanja poravnav, še vedno ni uresničeno. Državno pravobranilstvo je prepričano, da
bi se na ta način rešilo več sporov in da bi bilo reševanje hitrejše, državni organi bi lahko energijo, ki
jo porabijo za razreševanje spornih razmerij, vlagali
v projekte, ki bi prinesli razvojni preboj in družbeni
napredek, za kar bi lahko namenili tudi proračunska
sredstva, ki bi jih z (bolj) optimalnim načinom reševanja konfliktov prihranili.
Doc. dr. Boštjan Tratar,
generalni državni pravobranilec
Republike Slovenije
1
Tako Laura Nader, navedeno po S. Breidenbach: Mediation – Struktur, Chancen und Risiken von Vermittlung im Konflikt, Otto
Schmidt, Koeln, 1995, str. 33.
2
»We Americans are competitive people and that spirit has brought us to near greatness. But that competitive spirit gives rise to conflicts
and tensions. Our distant forebears moved slowly from trial by battle and other barbaric means of resolving conflicts and disputes and
we must move away from total reliance on the adversary contest for resolving all disputes … To rely on the adversary process as the
principal means of resolving conflicting claims is a mistake that must be corrected … we ought to be healers – healers of the conflict …
Healers, not warriors. Healers, not procurers. Healers, not hired guns.« Navedeno po S. Breidenbach: Mediation – Struktur, Chancen
und Risiken von Vermittlung im Konflikt, Otto Schmidt, Koeln, 1995, str. 33.
3
Gre za Revizijsko poročilo Računskega sodišča glede smotrnosti sodnih in izvensodnih poravnav v letih 2005 do 2007, str. 81–83.
13
Foreword
The world we live in today is a world of countless
disagreements, which among other things are the
result of the fact that material goods are limited
and that our needs and wants are more often than
not in opposition to the needs and wants of others. These same reasons can probably be said to be
behind disputes with the »state«.
The Annual Report of the Attorney General’s office is an opportunity to evaluate the work carried
out by the Attorney General’s office as a whole.
The quickest way to do this is to review the number and nature of cases handled by the Attorney
General’s office in the previous year. The case-load
was similar to the year before, but what gives cause
for concern is the growing number of disputes in,
for example, the area of employment rights. Here,
even though the government, by drafting legislation and creating work conditions and the means
for resolving disputes in the early phase of their
development, has the power to make changes,
judging by the number of new cases it does not
make good use of it.
With the objective of reducing the number of disputes at their very source in mind, the Attorney
General’s office is augmenting its proactive role
– in addition to representing the government in
court – with its experience in the field and specific and detailed knowledge in certain areas, it
prepares and makes proposals for changes which
could eliminate the root cause of the innumerable
disputes in which the government finds itself, and
thus also reduce the number of court proceedings.
Sadly once again, looking back on this past year,
we come to the conclusion that many of the recommendations made by the Attorney General’s
office that might have seen a curbing of the number of disputes involving the government, or that
would simplify and speed up proceedings, reduce
bureaucracy, streamline the decision making process, change legislation so as to be more effective and clear, and that would, last but not least,
14
save budget resources – all with the objective of
avoiding new disputes – have gone unheeded. The
government is involved in numerous unnecessary
court proceedings, and it is business as usual.
Dispute settlement is an important facet of human coexistence. Disputes can arise in the most
varied aspects of life. While it is true that disputes
divide and alienate the parties involved, as their
wishes and goals are obviously not the same, they
also bring said parties together and unite them because, in a way, disputes force those involved to
stay together and make them agree to engage in
a dialogue, to confront the problem and pursue a
common goal – that of settling their dispute. Disputes »disrupt« our lives, but at the same time the
cooperation necessary for solving them contributes to our progress.
In the process, the importance of the particular
methods used for settling disputes in society is
hardly negligible. The settlement of disputes is possible through formal court proceedings as well as by
several alternative methods. In a dispute the parties
involved are in conflict, they are in »combat« with
each other. For each of them the objective is to affirm their position at all costs and come out of the
battle a winner. When alternative methods of dispute settlement are used however, the parties to the
dispute endeavor to find concurrence. Their aim is
to settle their disagreement in a manner which will
secure, for each of the parties, the maximum benefit with the least detriment. In such instances the
focus is not on winning or losing, but on finding
creative solutions to the collective problem.
For a long time the legal profession was of the opinion that the only way or only place to settle disputes
was in court. For some time now, however, alternative methods of dispute settlement are becoming increasingly popular, in particular mediation,
where compensation is the result required. This has
not been news to the »state« for some time now,
that is to say the Attorney General’s office.
New paradigms for social solutions have recently
emerged for a number of areas of society and the
same is true in the instance of dispute settlement.
Considering that throughout the world developments in this area continue in this direction, the
government, as one of the parties in numerous proceedings, could follow this trend and endeavour to
find more constructive methods of settling conflicts
due to differing interests. Alternative methods of
dispute settlement center on a so-called shift from
justice to harmony or consensus (‘’shift of legal tradition from justice to harmony’’1). As an example of
the development of this type of rhetoric, Laura Nader draws attention to a speech of Warren Burger,
former Chief Justice of the Supreme Court of the
United States, who appealed for different, alternative methods of dispute settlement.2
In the future, in our common endeavours, we
ought to pay more attention to eliminating the factors which generate and influence the number of
conflicts, wherein the challenge will be to continue
with the development of alternative means of dispute settlement. In relation to this, as in a number
of prior years, we can again conclude that the recommendations in report no. 27 of the Court of Auditors3, which calls on the Slovenian government to
determine by means of instructions or some other
appropriate way the duties and responsibilities of
individual bodies in the procedures for concluding
settlements, have not been realized. The Attorney
General’s office is convinced that implementing
such recommendations would facilitate the resolution of more disputes as well as their speedier
resolution. Government bodies could then devote
the energy which they expend in the resolution of
disputes to projects which would bring about new
developments and social progress, for which they
could also plan budget funds; funds that would be
saved with a (more) optimal means of resolving
conflicts.
The purpose of our Annual Report is not only to
review our past work, but also to establish guidelines and ideals for our work in the future. Ideals
and the objectives allied to them give meaning
to human existence and the same can be said for
institutions. There are many means available for
reducing the number of disputes, which debilitate
the country’s and society’s development; with an
emphasis on the more timely resolution of disputes, in the spirit of a shift from traditional legal
justice to harmony, there are still many opportunities for progress available to us.
Ass. Prof. Boštjan Tratar, Ph. D.
Attorney General of the Republic of Slovenia
Laura Nader, quoted from S. Breidenbach: Mediation – Struktur, Chancen und Risiken von Vermittlung im Konflikt, Otto
Schmidt, Koeln, 1995, page 33.
1
’We Americans are competitive people and that spirit has brought us to near greatness. But that competitive spirit gives rise to conflicts
and tensions. Our distant forebears moved slowly from trial by battle and other barbaric means of resolving conflicts and disputes and
we must move away from total reliance on the adversary contest for resolving all disputes … To rely on the adversary process as the
principal means of resolving conflicting claims is a mistake that must be corrected … we ought to be healers – healers of the conflict …
Healers, not warriors. Healers, not procurers. Healers, not hired guns.’ Quoted from S. Breidenbach: Mediation – Struktur, Chancen
und Risiken von Vermittlung im Konflikt, Otto Schmidt, Koeln, 1995, page 33.
2
3
These findings are from the Court of Auditors’ Audit Report with respect to the rationality of court and out-of-court settlements
in the years from 2005 to 2007, pages 81–83.
15
1
Pravna ureditev in pristojnosti
Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
16
1.1 Ustanovitev Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
Državno pravobranilstvo je kot zakoniti zastopnik države v postopkih pred sodišči pomemben organ
pravosodja, izvorno pa je bila njegova vloga zaščita »javne blagajne«.
Državno pravobranilstvo v današnji obliki je bilo vzpostavljeno z Zakonom o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 20/1997), objavljenim 10. 4. 1997, ki je začel veljati 25. 4. 1997.
Državno pravobranilstvo naj bi sicer v takšni ali drugačni obliki na Slovenskem obstajalo že vse od 15.
stoletja. Pravna zgodovina Slovencev ugotavlja, da naj bi v tistem času na teritoriju Republike Slovenije
obstajala t. i. prokuratura (danes: državno pravobranilstvo). Potreba po zastopanju finančnih interesov
države in vladarja je narekovala ustanovitev posebnega organa, ki se je imenoval »fiskal«. Ta je bil aktivno in pasivno legitimiran zastopati deželnega vladarja v vseh njegovih finančnih zadevah.4
Korenine državnega pravobranilstva, kot ga poznamo danes, naj bi segale daleč nazaj v 19. stoletje. Državno pravobranilstvo je delovalo v Kraljevini Jugoslaviji na podlagi Zakona o državnem pravobranilstvu iz leta 1934 (Službene novine Kraljevine Jugoslavije, št. 164/1934 oz. Službeni list Kraljevske banske
uprave Dravske banovine, št. 68/1934). Takratno pravobranilstvo je bilo organ ministra za finance, njegova naloga pa je bila varovati lastninske koristi države (1. člen).
V prvi Jugoslaviji ustanovljeno državno pravobranilstvo je prenehalo delovati med drugo svetovno vojno, ukinjeno pa je bilo leta 1945 z Zakonom o odpravi vrhovnega državnega pravobranilstva, državnih
pravobranilstev, vrhovnega državnega tožilstva, višjih državnih tožilstev in državnih tožilstev (Uradni
list Demokratične federativne Jugoslavije, št. 27/1945). Njegova opravila so delno nadaljevali člani vlade
oz. predstavniki ljudskih odborov ter vodilne osebe ali zastopniki ustanov. Njihovo dejavnost je urejal
zvezni zakon o zastopanju države in javnih organizacij pred sodišči in upravnimi organi iz leta 1946.
Leta 1952 je bil z zveznim zakonom ustanovljen nov organ, javno pravobranilstvo. Zakon o javnem
pravobranilstvu (Uradni list FLRJ, št. 24/1952) je v 1. členu določal, da je to organ, ki v premoženjskopravnih zadevah zastopa Federativno ljudsko republiko Jugoslavijo, posamezne republike in avtonomne
enote, okraje, mesta in občine ter njihove zavode, ki jim je priznana lastnost pravne osebe. Drugi zakon,
tj. Zakon o javnem pravobranilstvu (Uradni list FLRJ, št. 51/1955), je bil sprejet čez tri leta.
Prvi slovenski pravobranilski zakon je bil sprejet šele leta 1976. Zakon o javnem pravobranilstvu (Uradni
list SRS, št. 19/1976) je določal funkcijo in položaj javnega pravobranilca ter organizacijo Javnega pravobranilstva Socialistične republike Slovenije (1. člen). Ta zakon je z določenimi spremembami veljal vse
do uveljavitve sedaj veljavnega zakona iz leta 1997.5
4
Finančna prokuratura, ki je bila ustanovljena za zastopanje imovinskih interesov države pred sodišči, je v svojih osnovah naslednik nekdanjih fiskalov in podobnih organov iz let okrog 1500, torej iz časa intenzivnejše recepcije. Kmalu so nepriljubljene fiskale
zamenjali komorni prokuratorji. Dejavnost državnih zastopnikov pred sodišči je urejala instrukcija za fiskalne urade (finančne
prokurature, 10. 3. 1783). Dajala jim je tudi določene kompetence splošnega nadzora nad izvajanjem zakonitosti v upravi in v sodstvu in zato pravico do udeležbe pri raznih uradnih dejanjih. Ustanovitev državnih pravdništev leta 1850 je močno zožila pristojnost finančnih prokuratur, vendar se je ta leta 1855 zopet razširila. Po instrukciji 9. 3. 1898 so finančne prokurature pred sodišči in
v upravnem postopku zastopale javne interese ter dajale državnim organom pravna mnenja. Delovale so samo v deželnih glavnih
mestih, a neodvisno od deželnih oblasti V stari Jugoslaviji je delovanje teh organov urejal zakon o državnem pravobranilstvu
(15. 7. 1934). Glej Vilfan, S.: Pravna zgodovina Slovencev, Slovenska matica, 1961.
5
Pregled povzet po Melik, J.: Državni pravobranilec Republike Slovenije in njegovi predhodniki, v: Arhivi 31 (2008), št. 2, str.
273-278.
17
1.2 Pristojnosti in naloge
Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
Državno pravobranilstvo je zastopnik Republike Slovenije in drugih subjektov, določenih z Zakonom o državnem pravobranilstvu (ZDPra-UPB2, Uradni list RS št. 94/2007, 77/2009 – ZDPra-C
in 46/2013), pred domačimi, tujimi in mednarodnimi sodišči. Subjektom, katere zastopa, tudi
pravno svetuje.
Državno pravobranilstvo deluje bodisi:
• po samem zakonu (ex lege): na podlagi usmeritvenih navodil zastopanega pred sodišči zastopa
državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe; ali
• na podlagi pooblastila (ex mandato): v primeru pooblastila prevzame zastopanje subjekta tudi
pred upravnimi organi.
Državi, njenim organom in upravnim organizacijam v sestavi na njihovo zahtevo:
• poroča o zadevah, v katerih jih zastopa, in
• pravno svetuje pri sklepanju pogodb, s katerimi za te subjekte nastanejo premoženjske pravice
in obveznosti, ter pri sklepanju pogodb, s katerimi se ustanavljajo ali ukinjajo stvarne pravice
na nepremičninah, ter pri reševanju drugih premoženjskih vprašanj.
Državno pravobranilstvo opravlja tudi druge naloge, ki jih določajo posebni zakoni, in sicer:
• Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju
(ZFPPIPP), Uradni list RS, št. 126/2007; spremembe: Uradni list RS, št. 40/2009, 59/2009,
52/2010, 106/2010-ORZFPPIPP21, 26/2011, 47/2011, 87/2011-ZPUOOD, 23/2012 Odl. US:
U-I-185/10-18, Up-1409/10-20, 48/2012 Odl. US: U-I-285/10-13, 47/2013, 63/2013, 100/2013,
13/2014-UPB8;
• Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ), Uradni list RS, št. 51/1998; spremembe: Uradni list
RS, št. 72/1998 Skl. US: U-I-339/98, 11/1999 Odl. US: U-I-339/98, 89/1999, 11/2001-ZRacS-1, 75/2002, 87/2002-SPZ, 70/2003 Odl. US: U-I-331/02-12 (83/2003 popr., 91/2003 popr.),
16/2004, 40/2004-UPB1, 132/2004 Odl. US: U-I-93/03-26, 46/2005 Odl. US: U-I-110/03-16,
Up-631/03-13, 96/2005 Odl. US: Up-357/03-23, U-I-351/04, 17/2006, 30/2006 Odl. US: Up724/04-18, U-I-322/05, 44/2006-UPB2, 69/2006, 110/2006-UPB3, 115/2006, 3/2007-UPB4,
93/2007, 6/2008 Skl. US: U-I-354/07-6, 37/2008-ZST-1, 45/2008-ZArbit, 113/2008 Odl. US:
U-I-344/06-11, 28/2009, 47/2009 Odl. US: U-I-54/06-32 (48/2009 popr.), 57/2009 Skl. US: Up1801/08-10, U-I-237/08-10, 51/2010, 26/2011, 14/2012, 17/2013 Odl. US: U-I-79/12-15;
• Zakon o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (ZPŠOIRSP),
Uradni list RS, št. 99/2013;
• Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (ZOPNI), Uradni list RS, št. 91/2011;
spremembe: Uradni list RS, št. 30/2012 Odl. US: U-I-23/12-14, 25/2014;
• Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO), Uradni list
RS, št. 49/2006; spremembe: Uradni list RS, št. 117/2006-ZDoh-2, 58/2009, 28/2010 Skl. US:
U-I-13/09-11, 30/2010 Odl. US: U-I-207/08-10, Up-2168/08-12, 10/2011 Skl. US: U-I-1/10-6,
Up-1315/09-10, 38/2012, 67/2012-UPB2;
• Zakon o kazenskem postopku (ZKP), Uradni list RS, št. 63/1994 (70/1994 popr.); spremembe: Uradni list, št. 25/1996 Odl. US: U-I-18/93, 39/1996 Odl. US: U-I-33/95-12, 5/1998 Odl.
US: U-I-25/95, 49/1998-ZPol (66/1998 popr.), 72/1998, 6/1999, 42/2000 Odl. US: U I 282/99,
66/2000, 111/2001, 32/2002 Odl. US: U-I-92/96-27, 3/2003 Odl. US: U-I-204/99-22, 21/2003
Odl. US: U-I-190/00-11, 44/2003 Odl. US: U-I-149/99-15, 56/2003, 92/2003 Odl. US: U-I-
18
•
•
•
•
•
•
•
•
319/00-21, 114/2003 Odl. US: U-I-426/02, Up-546/01-21, 116/2003-UPB1, 43/2004, 68/2004
Odl. US: U-I-296/02, 83/2004 Odl. US: Up-729/03, U-I-187/04, 96/2004-UPB2, 101/2005,
8/2006-UPB3, 14/2007, 32/2007-UPB4, 102/2007-ZSKZDČEU, 21/2008 Odl. US: U-I-96/0613, 23/2008-ZBPP-B, 65/2008 Odl. US: U-I-328/04-22, 68/2008, 89/2008 Odl. US: U-I-25/0743, 77/2009, 88/2009 Odl. US: Up-3871/07-26, U-I-80/09-26, 109/2009 Odl. US: U-I-46/08-20,
29/2010 Odl. US: U-I-50/09-18, Up-260/09-17, 58/2011-ZDT-1, 91/2011, 105/2011 Odl. US:
U-I-90/09-33, Up-489/09-34, Up-510/09-27, 32/2012-UPB8, 36/2012 Odl. US: U-I-275/10-10,
Up-1507/10-20, 55/2012 Odl. US: Up-402/12-16, U-I-86/12-1, 47/2013;
Zakon o prekrških (ZP-1), Uradni list RS, št. 7/2003; spremembe: Uradni list RS, št. 45/2004-ZdZPKG, 86/2004, 7/2005 Skl. US: U-I-19/05-5, 23/2005-UPB1, 34/2005 Odl. US: U-I-19/05-11,
44/2005, 55/2005-UPB2, 40/2006 (51/2006 popr.), 70/2006-UPB3, 115/2006, 139/2006 Odl.
US: U-I-69/06-16, 3/2007-UPB4, 29/2007 Odl. US: U-I-56/06-31, 58/2007 Odl. US: U-I-34/059, 16/2008 Odl. US: U-I-414/06-7, 17/2008 (21/2008 popr.), 76/2008-ZIKS-1C, 108/2009,
109/2009 Odl. US: U-I-56/08-15, 45/2010-ZIntPK, 9/2011, 10/2011 Odl. US: Up-319/10-14,
U-I-63/10-7, 26/2011 Odl. US: Up-456/10-22, U-I-89/10-16, 29/2011-UPB8, 43/2011 Odl. US:
U-I-166/10-8, 21/2013, 111/2013;
Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (ZVEtL), Uradni list RS, št. 45/2008; spremembe: Uradni
list RS, št. 59/2011;
Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2), Uradni list RS, št. 117/2006; spremembe: Uradni
list RS, št. 24/2008-ZDDKIS, 125/2008, 20/2009-ZDoh-2D, 47/2009 Odl. US: U-I-54/06-32
(48/2009 popr.), 110/2009 (1/2010 popr.), 43/2010, 97/2010, 13/2011-UPB4, 32/2012, 94/2012,
111/2013, 25/2014-ZFU;
Zakon o denacionalizaciji (ZDen), Uradni list RS, št. 27I/1991; spremembe: Uradni list RS, št.
56/1992 Odl. US: U-I-10/92-19, 13/1993 Odl. US: U-I-25/92-27, 31/1993, 24/1995 Odl. US: UI
72/93, 29/1995-ZPDF, 74/1995-ZZDZVP, 20/1997 Odl. US: U-I-81/94, 23/1997 Odl. US: U-I23/93, 41/1997 Skl. US: U-I-107/96, 49/1997, 87/1997, 65/1998, 83/1998 Skl. US: U-I-387/98,
11/1999 Odl. US: U-I-144/97 (16/1999 popr.), 31/1999 Odl. US: U-I-309/98, 60/1999 Odl. US:
U-I-387/98, 1/2000 Odl. US: U-I-22/99, 66/2000, 66/2000, 54/2002 Odl. US: U-I-130/01-18,
54/2004-ZDoh-1 (56/2004 popr., 62/2004 popr., 63/2004 popr.), 18/2005 Odl. US: U-I-58/04-7,
6/2008 Skl. US: U-I-251/07-6, 113/2008 Odl. US: Up-1734/07-26, U-I-149/07;
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, št. 80/1999; spremembe: Uradni list RS, št. 70/2000, 52/2002, 73/2004, 22/2005-UPB1, 119/2005, 24/2006-UPB2, 105/2006ZUS-1, 126/2007, 65/2008, 47/2009 Odl. US: U-I-54/06-32 (48/2009 popr.), 8/2010, 82/2013;
Zakon o upravnem sporu (ZUS-1), Uradni list RS, št. 105/2006; spremembe: Uradni list RS,
št. 26/2007 Skl. US: U-I-69/07-9, 122/2007 Skl. US: U-I-264/05-23, U-I-181/07, Up-2126/0710, 65/2008 Odl. US: U-I-98/07-27, 119/2008 Odl. US: U-I-69/07-36, 54/2009 Odl. US: Up1782/08-16, U-I-166/08-8, 107/2009 Odl. US: U-I-147/08-16, Up-1547/08-17, 14/2010 Odl.
US: U-I-303/08-9, 62/2010, 14/2011 Skl. US: U-I-55/09-8, Up-257/09-10, 93/2011 Odl.US:
U-I-16/10-10, Up-103/10-12, 98/2011 Odl.US: U-I-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14,
109/2012;
Zakon o ugotavljanju vzajemnosti (ZUVza), Uradni list RS, št. 9/1999;
Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), Uradni list RS, št. 72/1993; spremembe: Uradni list RS, št.
6/1994 Odl. US: U-I-13/94-65, 45/1994 Odl. US: U-I-144/94-18, 57/1994, 14/1995, 20/1995 Odl.
US: U-I-285/94-105, 63/1995, 73/1995 Odl. US: U-I-304/94-9, 9/1996 Odl. US: U-I-264/95-7,
39/1996 Odl. US: U-I-274-95, 44/1996 Odl. US: U-I-98/95, 26/1997, 70/1997, 10/1998, 68/1998 Odl.
US: U-I-39/95, 74/1998, 12/1999 Skl. US: U-I-4/99 (16/1999 popr.), 36/1999 Odl. US: U-I-313/96,
59/1999 Odl. US: U-I-4/99, 70/2000, 94/2000 Skl. US: U-I-305-98-14, 100/2000 Skl. US: U-I-186/0010, 28/2001 Odl. US: U-I-416/98-38, 87/2001-ZSam-1, 16/2002 Skl. US: U-I-33/02-7, 51/2002-ZLS-
19
•
•
•
•
•
20
-L, 108/2003 Odl. US: U-I-186/00-21, 77/2004 Odl. US: U-I-111/04-21, 72/2005, 100/2005-UPB1,
21/2006 Odl. US: U-I-2/06-22, 14/2007-ZSPDPO, 60/2007, 94/2007-UPB2, 27/2008 Odl. US: Up2925/07-15, U-I-21/07-18, 76/2008, 100/2008 Odl. US: U-I-427/06-9, 79/2009, 14/2010 Odl. US:
U-I-267/09-19, 51/2010, 84/2010 Odl. US: U-I-176/08-10, 40/2012-ZUJF;
Zakon o brezplačni pravni pomoči (ZBPP), Uradni list RS, št. 48/2001; spremembe: Uradni
list RS, št. 50/2004, 96/2004-UPB1, 23/2008, 15/2014 Odl. US: U-I-253/13-8, 18/2014 Odl. US:
U-I-161/12-16;
Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (ZPVPJN), Uradni list RS, št.
43/2011; spremembe: Uradni list RS, št. 60/2011-ZTP-D, 63/2013;
Zakon o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (ZVVJTO), Uradni list RS, št.
58/2002; spremembe: Uradni list RS, št. 55/2003, 83/2003-UPB1, 83/2004 Odl. US: U-I-353/028, 86/2004, 26/2005-UPB2, 60/2006, 110/2006-UPB3, 33/2007, 54/2007-UPB4, 41/2011;
Zakon o ukinitvi Agencije Republike Slovenije za revidiranje lastninskega preoblikovanja
podjetij (ZUARLPP), Uradni list RS, št. 80/2004;
Zakon o prenehanju veljavnosti Zakona o družbenem pravobranilcu Republike Slovenije
(ZPVZDruP), Uradni list RS, št. 53/2005.
2
Organiziranost in kadrovsko stanje
Državnega pravobranilstva
21
2.1 Organiziranost Državnega pravobranilstva
Republike Slovenije
Državno pravobranilstvo je enoten organ, ki opravlja naloge:
• na sedežu v Ljubljani in
• na zunanjih oddelkih (v Celju, Kopru, Kranju, Mariboru, Murski Soboti, Novi Gorici, Novem mestu in na Ptuju), ki so notranje organizacijske enote Državnega pravobranilstva.
Delo Državnega pravobranilstva se v skladu z letnim razporedom deli znotraj:
• civilnopravnega in gospodarskega oddelka,
• delovnopravnega in socialnopravnega oddelka,
• nepravdnega oddelka ter
• evropskega oddelka.
Slika 1: Organigram Državnega pravobranilstva
GENERALNI DRŽAVNI PRAVOBRANILEC
NOTRANJI REVIZOR
URAD GENERALNEGA
DRŽAVNEGA PRAVOBRANILCA
SEKRETARIAT
SLUŽBA ZA ORGANIZACIJO IN KADRE
FINANČNO RAČUNOVODSKA SLUŽBA
SLUŽBA ZA INFORMATIKO
SLUŽBA ZA PRAVOBRANILSKO UPRAVO
PRAVDNA PISARNA
NEPRAVDNA PISARNA
PISARNA ZA EVROPSKE ZADEVE
STROJEPISNICA
VLOŽIŠČE
CIVILNOPRAVNI IN GOSPODARSKI ODDELEK
DELOVNOPRAVNI IN SOCIALNOPRAVNI OODELEK
EVROPSKI ODDELEK
NEPRAVDNI ODDELEK
ZUNANJI ODDELEK V CELJU
ZUNANJI ODDELEK V KOPRU
ZUNANJI ODDELEK V KRANJU
ZUNANJI ODDELEK V MARIBORU
ZUNANJI ODDELEK V MURSKI SOBOTI
ZUNANJI ODDELEK V NOVI GORICI
ZUNANJI ODDELEK V NOVEM MESTU
ZUNANJI ODDELEK NA PTUJU
22
Državno pravobranilstvo na sedežu v Ljubljani je izključno pristojno za:
• opravljanje svetovalne funkcije, opredeljene v 8. členu Zakona o Državnem pravobranilstvu, za vse
subjekte iz 7. člena ZDPra;
• zastopanje subjektov iz 7. člena ZDPra pred tujimi in mednarodnimi sodišči,
• zastopanje javnega interesa v upravnih sporih,
• izvajanje postopkov po XXXII. poglavju Zakona o kazenskem postopku,
• izvajanje postopkov po XIV. poglavju Zakona o prekrških,
• vlaganje zahtevkov v postopkih za revizijo postopkov javnega naročanja.
Državno pravobranilstvo na sedežu v Ljubljani zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani, Okrajnim sodiščem v Cerknici, Okrajnim sodiščem v Domžalah,
Okrajnim sodiščem v Grosupljem, Okrajnim sodiščem v Kamniku, Okrajnim sodiščem v Kočevju,
Okrajnim sodiščem v Litiji, Okrajnim sodiščem v Trbovljah in Okrajnim sodiščem na Vrhniki,
• pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani,
• pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije in pred
• Višjim sodiščem v Ljubljani,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Ljubljana.
Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Celju zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Celju, Okrajnim sodiščem v Slovenskih Konjicah, Okrajnim sodiščem v
Šentjurju pri Celju, Okrajnim sodiščem v Šmarju pri Jelšah, Okrajnim sodiščem v Velenju, Okrajnim
sodiščem v Žalcu,
• pred Okrožnim sodiščem v Celju,
• pred Delovnim sodiščem v Celju,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Celju -, in pred
• Višjim sodiščem v Celju,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Celje.
Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Kopru zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Kopru, Okrajnim sodiščem v Ilirski Bistrici, Okrajnim sodiščem v Piranu,
Okrajnim sodiščem v Postojni, Okrajnim sodiščem v Sežani,
• pred Okrožnim sodiščem v Kopru,
• pred Delovnim sodiščem v Kopru,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Novi Gorici -, in pred
• Višjim sodiščem v Kopru,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Koper. Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Kranju zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Kranju, Okrajnim sodiščem na Jesenicah, Okrajnim sodiščem v Radovljici, Okrajnim sodiščem v Škofji Loki,
23
•
•
•
•
•
•
•
pred Okrožnim sodiščem v Kranju,
pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani - zunanjim oddelkom v Kranju,
pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije in pred
Višjim sodiščem v Ljubljani,
Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Kranj. Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Mariboru zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Mariboru, Okrajnim sodiščem v Lenartu, Okrajnim sodiščem v Slovenj
Gradcu, Okrajnim sodiščem v Slovenski Bistrici,
• pred Okrožnim sodiščem v Mariboru, Okrožnim sodiščem v Slovenj Gradcu,
• pred Delovnim sodiščem v Mariboru, Delovnim sodiščem v Mariboru - zunanjim oddelkom v Slovenj Gradcu,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Mariboru -, in pred
• Višjim sodiščem v Mariboru,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Maribor ali sodnega okrožja
Slovenj Gradec. Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Murski Soboti zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Murski Soboti, Okrajnim sodiščem v Gornji Radgoni, Okrajnim sodiščem v Lendavi, Okrajnim sodiščem v Ljutomeru,
• pred Okrožnim sodiščem v Murski Soboti,
• pred Delovnim sodiščem v Mariboru - zunanjim oddelkom v Murski Soboti,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Mariboru -, in pred
• Višjim sodiščem v Mariboru,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Murska Sobota. Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Novi Gorici zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Novi Gorici, Okrajnim sodiščem v Ajdovščini, Okrajnim sodiščem v
Idriji, Okrajnim sodiščem v Tolminu,
• pred Okrožnim sodiščem v Novi Gorici,
• pred Delovnim sodiščem v Kopru - zunanjim oddelkom v Novi Gorici,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Novi Gorici -, in pred
• Višjim sodiščem v Kopru,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Nova Gorica.
Zunanji oddelek državnega pravobranilstva v Novem mestu zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem v Novem mestu, Okrajnim sodiščem v Brežicah, Okrajnim sodiščem v Črno-
24
•
•
•
•
•
•
•
mlju, Okrajnim sodiščem v Krškem, Okrajnim sodiščem v Sevnici, Okrajnim sodiščem v Trebnjem,
pred Okrožnim sodiščem v Novem mestu, Okrožnim sodiščem v Krškem,
pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani - zunanjim oddelkom v Brežicah in zunanjim
oddelkom v Novem mestu,
pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije in pred
Višjim sodiščem v Ljubljani,
Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Novo mesto in Krško.
Zunanji oddelek državnega pravobranilstva na Ptuju zastopa subjekte iz 7. člena ZDPra:
• pred Okrajnim sodiščem na Ptuju, Okrajnim sodiščem v Ormožu,
• pred Okrožnim sodiščem na Ptuju,
• pred Delovnim sodiščem v Mariboru - zunanjim oddelkom na Ptuju,
• pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije - zunanjim oddelkom v Mariboru -, in pred
• Višjim sodiščem v Mariboru,
• Višjim delovnim in socialnim sodiščem,
• Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije ter
• Ustavnim sodiščem Republike Slovenije,
kadar je na prvi stopnji odločalo sodišče z območja sodnega okrožja Ptuj.
Slika 2: Krajevna pristojnost oddelkov Državnega pravobranilstva
MURSKA SOBOTA
MARIBOR
PTUJ
KRANJ
CELJE
NOVA GORICA
LJUBLJANA
NOVO MESTO
KOPER
25
2.2 Kadrovska sestava
Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
Kadrovski načrt Državnega pravobranilstva za leto 2013 je bil usklajen z Rebalansom proračuna Republike Slovenije za leto 2013 z dne 19. 7. 2013 (Uradni list RS, št. 61/2013) in s sklepi Vlade Republike
Slovenije za pripravo rebalansa proračuna za leto 2013. Število funkcionarjev Državnega pravobranilstva
(državnih pravobranilcev in pomočnikov državnih pravobranilcev), določeno v kadrovskem načrtu, je
v okvirih, določenih s Pravilnikom o določitvi števila mest državnih pravobranilcev in pomočnikov državnega pravobranilca (Uradni list RS, št. 97/2006, 51/2008 in 89/2008).
Na dan 31. 12. 2013 je imelo Državno pravobranilstvo 151 zaposlenih, od tega 57 funkcionarjev in 94
javnih uslužbencev (75 za nedoločen čas in 19 za določen čas; od tega 63 na uradniških delovnih mestih
in 31 na strokovno-tehničnih delovnih mestih).
Od skupno 151 zaposlenih je bilo 135 žensk in 14 moških. Povprečna starost žensk je bila 41,4 let, povprečna starost moških pa 45 let. Povprečna starost vseh zaposlenih je bila 43,2 leti.
Na začetku leta 2013 je funkcijo državnega pravobranilca oz. pomočnika državnega pravobranilca opravljajo 56 funkcionarjev, in sicer 51 državnih pravobranilcev in pet pomočnikov državnih pravobranilcev, kar je več kot 21 % manj funkcionarjev, kot naj bi jih imelo Državno pravobranilstvo v skladu s
Pravilnikom o določitvi števila mest državnih pravobranilcev in pomočnikov državnega pravobranilca
(Uradni list RS, št. 89/2008). Ta namreč v 1. členu določa, da ima Državno pravobranilstvo generalnega
državnega pravobranilca, 60 državnih pravobranilcev in deset pomočnikov državnega pravobranilca.
Na dan 31. 12. 2013 je funkcijo opravljalo 57 funkcionarjev (51 državnih pravobranilcev in šest pomočnikov državnih pravobranilcev). Število funkcionarjev se v letu 2013 ni bistveno spreminjalo, saj je bil
v tem obdobju na novo imenovan le en pomočnik državnega pravobranilca, nobenemu pa funkcija ni
prenehala zaradi upokojitve.
Ker se je število zadev v delu v zadnjih letih izjemno povečalo, število funkcionarjev pa zmanjševalo,
je Državno pravobranilstvo pristojno ministrstvo na kadrovsko problematiko že večkrat opozorilo, še
posebej pa je izpostavilo s tem povezano finančno problematiko, saj za morebitne nove zaposlitve v proračunu nima predvidenih dovolj sredstev za plače.
Za leti 2014 in 2015 ima Državno pravobranilstvo v proračunu za plače predviden še manjši obseg sredstev kot v letu 2013, zato se z vso skrbnostjo in odgovornostjo trudi za poslovanje v predvidenih finančnih okvirih. Državno pravobranilstvo nadaljuje tudi z notranjo reorganizacijo in specializacijo, s čimer
skuša v čim večji meri ublažiti posledice kadrovske vrzeli. Vendar pa je tudi reorganizacija do določene
mere povezana z razpoložljivim obsegom finančnih sredstev.
26
3
Obseg dela Državnega pravobranilstva v letu 2013
27
Državno pravobranilstvo je leta 2013 prejelo 39.059 zadev. Iz leta 2012 je ostalo odprtih 25.858 zadev.
Leta 2013 je bil torej skupen obseg dela Državnega pravobranilstva 64.917 zadev. Podrobnejši pregled
prejetih in zadev v delu po posameznih področjih je razviden iz Tabele 1.
Tabela 1: Število prejetih in število zadev v delu v letu 2013
PODROČJE
ŠT. PREJETIH ZADEV
ŠT. ZADEV V DELU
civilnopravne in gospodarske zadeve
1.287
3.678
delovno- in socialnopravne zadeve
2.023
4.689
predhodni odškodninski postopki po ZKP (PK vpisnik) 50
84
predhodni odškodninski postopki po ZP-1 (PP vpisnik) 13
24
postopki po ZVPSBNO (PRR vpisnik)
172
257
postopki izvršbe in zavarovanja
4.617
12.334
postopki zaradi insolventnosti in postopki prisilnega 3.450
8.247
prenehanja
nepravdni postopki
10.638
15.727
postopki razlastitev
409
1.330
upravne zadeve (upravni postopki in upravni spori)
15.446
16.639
postopki po ZDen
8
205
postopki po ZIKS
17
56
postopki po ZVVJTO
2
5
pravna mnenja
50
77
postopki pred ESČP
47
209
postopki pred SEU, SSEU, EFTA Sodiščem in ostale za- 830
1.356
deve evropskega oddelka
SKUPAJ
39.059
64.917
V letu 2013 je bilo zaključenih 34.406, kar je 13,5 % manj kot leta 2012, ko je bilo zaključenih 39.787
zadev. Na dan 31. 12. 2013 je bilo odprtih 30.511 zadev, kar je 18 % več kot na dan 31. 12. 2012, ko je bilo
odprtih 25.862 zadev.
Državno pravobranilstvo ob tem izpostavlja, da razen v t. i. predhodnih postopkih na hitrost odločanja
sodišč in zaključevanje zadev nima neposrednega vpliva. Državno pravobranilstvo kot zastopnik Republike Slovenije kot vsaka stranka sodnih postopkov čaka na pravnomočno odločitev pristojnega sodišča,
zadevo pa zaključi, ko se zaključijo vsa procesna dejanja. Na čas trajanja postopka seveda vpliva tudi
možnost strank, da uporabijo različna redna in izredna prava sredstva.
Trend pripada zadev
Leta 2013 je Državno pravobranilstvo prejelo podobno število zadev kot leta 2012 (prejetih je bilo 1,3 %
manj zadev), podobno je tudi število zadev v delu (leta 2013 je bilo skupno število zadev v delu za 1,1 %
manjše kot leta 2012).
Pregled trenda pripada za obdobje petih let kaže, da se je rast pripada umirila, še vedno pa je prejetih
zadev, če npr. primerjamo leti 2009 in 2013, v slednjem za kar 15,4 % več, v primerjavi z letom 2008, ko je
pravobranilstvo prejelo 29.437 zadev, pa je leta 2013 prejelo celo 32,7 % več zadev.
28
Državno pravobranilstvo zadnja leta v svojih poročilih izpostavlja, da je področje, kjer zadeve iz leta v
leto skokovito naraščajo, področje postopkov zaradi insolventnosti in postopkov prisilnega prenehanja.
Ta trend se je nadaljeval tudi v letu 2013, saj je bilo teh zadev v primerjavi z letom 2012 za skoraj 40 %
več, kar bo podrobneje predstavljeno v 8. poglavju.
Leta 2013 je imelo Državno pravobranilstvo izjemen porast zadev tudi na področju delovnopravnih
in socialnopravnih zadev: prejelo je 2.023 novih zadev, kar je skoraj 216 % več kot leta 2012, če pa primerjamo le delovnopravne zadeve, je bilo teh v letu 2013 prejetih za skoraj 325 % več kot leta 2012 (podrobnejša predstavitev tega področja dela je v 6. poglavju). Na večini ostalih področjih dela je bil pripad
podoben kot v prejšnjih letih.
Graf 1: Število prejetih in število zadev v delu v obdobju 2008–2013
prejeto
v delu
29
4
Delo Državnega pravobranilstva Republike Slovenije
v okviru t. i. predhodnih postopkov
30
4.1Uvod
Kot t. i. predhodne postopke imenujemo vso tisto dejavnost Državnega pravobranilstva, s katero se še
pred uvedbo sodnega, praviloma pravdnega postopka, razrešujejo sporna pravna razmerja med posamezniki (fizične in pravne osebe) in državo, praviloma s sklenitvijo izvensodne poravnave ali z zavrnitvijo
zahtevka z utemeljitvijo.
Predhodne postopke oz. pravno podlago za odločanje o njih lahko razvrstimo na:
• predhodne postopke po 14. členu Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra),
• predhodne postopke po III. poglavju Zakona o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO),
• predhodne postopke po XXXII. poglavju Zakona o kazenskem postopku (ZKP) in
• predhodne postopke po XVII. poglavju Zakona o prekrških (ZP-1).
4.2 Predhodni postopki po 14. členu
Zakona o državnem pravobranilstvu
4.2.1Uvod
Po 14. členu ZDPra mora, kdor namerava začeti pravdni ali drug postopek proti subjektu, ki ga zastopa
Državno pravobranilstvo, predhodno predlagati Državnemu pravobranilstvu, da se sporno razmerje reši
pred uvedbo pravdnega ali drugega postopka. V tem primeru mora Državno pravobranilstvo čim prej,
najkasneje pa v 30 dneh, ustrezno ukrepati in predlagatelja obvestiti o stališču do njegovega predloga.
V primeru doseženega sporazuma državni pravobranilec oz. pomočnik državnega pravobranilca sklene
izvensodno poravnavo, ki jo odobri vlada. Tako sklenjena izvensodna poravnava je izvršilni naslov, če je
terjatev iz poravnave zapadla.
4.2.2Statistika
Državno pravobranilstvo je leta 2013 v predhodnem postopku po 14. členu ZDPra prejelo 318 zadev.
Število prejetih zadev v predhodnem postopku po 14. členu ZDPra je bilo podobno kot leta 2012, ko je
pravobranilstvo prejelo 303 tovrstne zahtevke.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 po 14. členu ZDPra odprtih 125
zadev, je imelo v letu 2013 skupaj v delu 443 zadev.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 v predhodnem postopku po 14. členu ZDPra rešilo 268 zahtevkov.
V 28 zadevah je Republika Slovenija s predlagateljem sklenila poravnavo. Skupna vrednost poravnav
je bila 441.327,68 EUR (zahtevana vrednost v teh zadevah je sicer znašala 490.243,04 EUR). V večini
ostalih zadev je Državno pravobranilstvo zahtevek zavrnilo kot neutemeljen, ali pa predlagatelj ni sprejel
ponujene poravnalne ponudbe.
Ob koncu leta 2013 je bilo v predhodnem postopku po 14. členu ZDPra odprtih 175 zadev.
31
4.2.3 Analiza podatkov
Analiza podatkov za obdobje 2009–2013 kaže, da se je število zadev, prejetih v predhodnem postopku po
14. členu ZDPra, v zadnjih treh letih ustalilo na okoli 300 prejetih zadev letno.
Graf 2: Število prejetih in obravnavanih zadev po 14. členu ZDPra v obdobju 2009–2013
prejeto
v delu
4.3 Predhodni postopki po III. poglavju Zakona o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja
4.3.1Uvod
Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO; Uradni list RS,
št. 49/2006, 117/2006, 58/2009, 28/2010, 30/2010, 10/2011, 38/2012, 67/2012) določa pristojnost
Državnega pravobranilstva za sklenitev poravnave o vrsti in višini pravičnega zadoščenja zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Pravično zadoščenje je lahko bodisi v obliki
denarne odškodnine ali pisne izjave Državnega pravobranilstva. Po 19. členu ZVPSBNO začne stranka postopek z vložitvijo predloga za poravnavo pri Državnem pravobranilstvu zaradi sklenitve sporazuma o vrsti in višini pravičnega zadoščenja. Ta predlog lahko stranka vloži v devetih mesecih
po pravnomočni rešitvi njene zadeve. Državno pravobranilstvo se do predloga stranke, če oceni, da
je zahtevek za pravično zadoščenje utemeljen, opredeli najkasneje v roku treh mesecev. Do izteka
navedenega roka stranka ne sme uveljavljati denarne odškodnine zaradi pravičnega zadoščenja s tožbo pred pristojnim sodiščem. Če je ta sporazum dosežen, sklene Državno pravobranilstvo s stranko
izvensodno poravnavo. V okviru sklenjene poravnave lahko Državno pravobranilstvo poda tudi izjavo, v kateri je posebej navedeno, da je prišlo do kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja
in čas trajanja nepotrebnega odlašanja (17. člen).
PRR vpisnik in zahtevki v predhodnem postopku po ZVPSBNO se obravnavajo na sedežu Državnega
pravobranilstva v Ljubljani in na vseh zunanjih oddelkih. V PRR vpisniku se obravnavajo tudi pravdni
postopki oz. tožbe, ki so bile vložene na podlagi ZVPSBNO. Domnevni oškodovanec namreč lahko, če
32
v predhodnem postopku ne pride do sklenitve sporazuma, vloži tožbo pri pristojnem okrajnem sodišču. Pri tem sodišču lahko vloži tožbo tudi na podlagi 25. člena istega zakona, če v postopku, potem ko
Državno pravobranilstvo prejme od Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v obravnavo pritožbo, ne pride do sklenitve sporazuma6.
4.3.2Statistika
Leta 2013 je Državno pravobranilstvo v predhodnem postopku po ZVPSBNO prejelo 163 zadev za pravično zadoščenje zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, katerih zahtevana vrednost je znašala 2.225.763,70 EUR. Število prejetih zadev v predhodnem postopku po ZVPSBNO se je
tudi leta 2013 zmanjševalo: v primerjavi z letom 2012, ko je pravobranilstvo v predhodnem postopku
prejelo 189 zadev, se je v 2013 pripad zmanjšal za skoraj 14 %.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 po ZVPSBNO v predhodnem postopku odprtih 66 zadev, je imelo v letu 2013 skupaj v delu 229 zadev, katerih skupna zahtevana vrednost
je znašala 2.902.247,82 EUR.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 v predhodnem postopku po ZVPSBNO rešilo 173 zadev. V 89
zadevah je Republika Slovenija z oškodovancem sklenila poravnavo. Skupna vrednost poravnav je bila
215.317,17 EUR (zahtevana vrednost v teh zadevah je sicer znašala 909.480,00 EUR). V večini ostalih
zadev je Državno pravobranilstvo zahtevek zavrnilo kot neutemeljen, ali pa predlagatelj ni sprejel ponujene poravnalne ponudbe.
Ob koncu leta 2013 je bilo v predhodnem postopku po ZVPSBNO odprtih 56 zadev.
4.3.3 Analiza podatkov
Državno pravobranilstvo je že v poročilih o delu za pretekla leta izpostavilo trend zmanjševanja števila
zadev v predhodnem postopku po ZVSPBNO. Ta trend se je nadaljeval tudi v letu 2013.
Ne glede na zmanjševanje števila zadev, ki jih Državno pravobranilstvo prejme v predhodnem postopku,
pa je treba ob tem izpostaviti tudi pritožbe, ki so bile v zvezi s kršitvijo do sojenja v razumnem roku
(6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah) vložene na ESČP – to namreč Republiki Sloveniji še
vedno vroča zadeve po 25. členu ZVPSBNO, prav tako pa ji vroča tudi zadeve, v katerih poteka postopek
pred ESČP (glej tudi poglavje 14 tega poročila).
6
ZVPSBNO daje v 25. členu pravno podlago, da ESČP pritožbe, ki so bile pravočasno vložene in se nanašajo na kršitev pravice
do sojenja v razumnem roku, ki je pred 31. 3. 2007 že prenehala, odstopi v reševanje Republiki Sloveniji. Državno pravobranilstvo
v teh zadevah, če ugotovi kršitev pravice do sojenja v razumnem roku, v štirih mesecih po prejemu zadeve v postopek poravnave
predlaga stranki poravnavo glede vrste in/ali višine pravičnega zadoščenja. Stranka je dolžna Državnemu pravobranilstvu posredovati odgovor na predlog za poravnavo oz. svoj predlog v dveh mesecih po prejemu njegovega predloga. Če stranka poda nasprotni predlog za poravnavo, je Državno pravobranilstvo dolžno odločiti o predlogu čim prej, najpozneje pa v štirih mesecih. Če
predlogu za poravnavo ni ugodeno ali če Državno pravobranilstvo in stranka ne dosežeta sporazuma v štirih mesecih od vložitve
predloga stranke, lahko stranka po ZVPSBNO vloži tožbo na pristojno sodišče Republike Slovenije.
33
Graf 3: Število prejetih in obravnavanih zadev po ZVPSBNO v predhodnem postopku
v obdobju 2009-2013
prejeto
v delu
4.4 Predhodni postopki po XXXII. poglavju
Zakona o kazenskem postopku
4.4.1Uvod
Po 538. členu Zakona o kazenskem postopku (ZKP) ima pravico do povrnitve škode zaradi neupravičene obsodbe tisti, ki mu je bila pravnomočno izrečena kazenska sankcija ali je bil spoznan za krivega,
pa mu je bila odpuščena kazen, pozneje pa je bil v zvezi z izrednim pravnim sredstvom novi postopek
pravnomočno ustavljen ali je bil s pravnomočno sodbo oproščen obtožbe ali je bila obtožba zoper njega
zavrnjena ali je bila s pravnomočnim sklepom obtožnica zavržena, razen v primerih:
• če je bil postopek ustavljen ali sodba, s katero je bila obtožba zavrnjena, izrečena zaradi tega, ker je v
novem postopku oškodovanec kot tožilec oz. zasebni tožilec odstopil od pregona ali ker je oškodovanec umaknil predlog, do odstopa oz. umika pa je prišlo po sporazumu z obdolžencem;
• če je bila s sklepom v novem postopku obtožnica zavržena zaradi tega, ker sodišče ni bilo pristojno,
upravičeni tožilec pa je začel pregon pred pristojnim sodiščem.
Preden vloži oškodovanec pri sodišču tožbo za povrnitev škode, mora svojo zahtevo nasloviti na Državno pravobranilstvo, da se z njim sporazume o obstoju škode ter o vrsti in višini odškodnine. Če
zahtevi za povrnitev škode ni ugodeno ali če Državno pravobranilstvo in oškodovanec ne dosežeta
sporazuma v treh mesecih od njene vložitve, sme oškodovanec vložiti pri pristojnem sodišču tožbo za
povrnitev škode. Če je bil dosežen sporazum le glede dela zahtevka, sme vložiti tožbo glede ostanka
(540. člen ZKP).
Državno pravobranilstvo obravnava zadeve po XXXII. poglavju ZKP le na sedežu Državnega pravobranilstva v Ljubljani (četrta alineja 18. člena ZDPra).
34
4.4.2Statistika
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo prejelo 50 zahtevkov za plačilo odškodnine za škodo, nastalo zaradi neupravičenega pripora oz. neutemeljenega zapora. Njihova zahtevana vrednost je znašala
2.039.853,75 EUR. Število prejetih zadev se je leta 2013 v primerjavi z letom 2012, ko je pravobranilstvo
prejelo 67 tovrstnih zahtevkov, zmanjšalo za dobrih 25 %.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 na tem področju odprtih 34 zadev,
je imelo v letu 2013 skupaj v delu 84 zadev.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 rešilo 49 zahtevkov. Republika Slovenija je sklenila poravnavo v
20 zadevah. Zahtevana vrednost v teh zadevah je bila 258.022,83 EUR, vrednost sklenjenih poravnav pa
55.650,71 EUR. V ostalih zadevah je Državno pravobranilstvo zahtevek zavrnilo kot neutemeljen, ali pa
predlagatelj ni sprejel ponujene poravnalne ponudbe.
Ob koncu leta 2013 je bilo odprtih 35 zadev.
4.4.3 Analiza podatkov
Državno pravobranilstvo je že v poročilih o delu za pretekla leta izpostavilo trend zmanjševanja zahtevkov v predhodnem postopku po ZKP. Ta se je nadaljeval tudi v letu 2013. Število odškodninskih zahtevkov zaradi škode, nastale zaradi neupravičenega pripora oz. neutemeljenega zapora, se torej zmanjšuje.
Graf 4: Število prejetih in obravnavanih zadev po XXXII. poglavju ZKP v obdobju 2009–2013
prejeto
v delu
35
4.4.4 Pomembnejše odločitve glede odškodnin
V zadevi tožeče stranke T. C. K. zoper toženo stranko Republiko Slovenijo zaradi plačila odškodnine zaradi neutemeljenega odvzema prostosti je prvostopenjsko sodišče z vmesno sodbo odločilo, da je tožbeni zahtevek po temelju v celoti utemeljen. Drugostopenjsko sodišče je pritožbi tožene
stranke Republike Slovenije ugodilo in prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo in odločilo o stroških postopka. Vrhovno sodišče pa je s sodbo opr. št. II Ips 410/2011
z dne 7. 11. 2013 reviziji tožeče stranke ugodilo, sodbo pritožbenega sodišča ustrezno spremenilo
in vzpostavilo prvostopenjsko sodbo, saj je menilo, da je tožbeni zahtevek po temelju v celoti utemeljen. Zadeva sicer še ni pravnomočno zaključena, saj bo sodišče odločilo še o višini tožbenega
zahtevka.
Po določbi 1. točke prvega odstavka 542. člena ZKP ima med drugim pravico do povrnitve škode
tudi: kdor je bil v priporu, ni pa bil uveden zoper njega kazenski postopek ali je bila s pravnomočnim
sklepom obtožnica zavržena ali pa je bil postopek ustavljen ali je bil s pravnomočno sodbo oproščen
obtožbe ali je bila obtožba zavrnjena. Zakon izključuje pravico do odškodnine, če je do odvzema prostosti prišlo zaradi nedovoljenega ravnanja obdolženca, pa tudi v primeru iz 1. točke prvega odstavka
542. člena ZKP (tj., ko bi sicer imel pravico do povrnitve škode, če so bile podane okoliščine iz 1. točke
prvega odstavka 538. člena ZKP). Okoliščine iz 1. točke prvega odstavka 538. člena ZKP so podane,
če je bil postopek ustavljen, ali sodba, s katero je bila obtožba zavrnjena, izrečena zato, ker je v novem
postopku oškodovanec kot tožilec oz. zasebni tožilec odstopil od pregona ali ker je oškodovanec umaknil predlog, do odstopa oz. umika pa je prišlo po sporazumu z obdolžencem.
Upoštevajoč navedeno materialnopravno podlago, se je Vrhovno sodišče strinjalo z revizijsko tezo, da
se okoliščine iz 1. točke prvega odstavka 538. člena ZKP ne nanašajo na primer, kot je konkretna zadeva, v kateri se je kazenski postopek zoper tožnika končal s pravnomočno oprostilno sodbo. Namen
negativnega pogoja iz 1. točke prvega odstavka 538. člena ZKP je namreč preprečiti, da bi do umika
predloga za pregon prišlo zaradi sporazuma med oškodovancem in nekdanjem obdolžencem v škodo
države, od katere ima obdolženec pravico zahtevati povrnitev škode v primeru neupravičenega odvzema prostosti. Takšne okoliščine v obravnavani zadevi niso izkazane.
V zadevi tožeče stranke R. P. zoper toženo stranko Republiko Slovenijo zaradi plačila premoženjske
in nepremoženjske škode zaradi neutemeljenega odvzema svobode je bila tožnica neupravičeno v
zaporu 171 dni. Navajala je duševne bolečine, zaradi katerih je morala uživati pomirjevala in antidepresive. Tožnici je prvostopenjsko sodišče priznalo odškodnino v višini 1.700,00 EUR, pri čemer
je v presežku tožbeni zahtevek za zahtevanih 522.348,03 EUR zavrnilo, drugostopenjsko sodišče pa
je prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je Republika Slovenija tožnici dolžna plačati 13.635,00
EUR, v presežku pa tožbeni zahtevek zavrnilo. Revizijsko sodišče se je v sodbi opr. št. II Ips 142/2010
z dne 7. 11. 2013 s stališčem drugostopenjskega sodišča strinjalo – odškodnina v višini 13.635,00 EUR
je glede na ostale prisojane odškodnine za navedene oblike premoženjske škode pravilno umeščena
(sklicevalo se je na zadeve Vrhovnega sodišča II Ips 500/2005, II Ips 395/2001, II Ips 91/2000 ipd.).
Zanimivo je, da je Vrhovno sodišče pritrdilo razlogovanju drugostopenjskega sodišča, ki je znesek
13.635,00 EUR vezalo na 15 takratnih povprečnih neto plač, in torej ne na dnevno odškodnino.
36
4.5 Predhodni postopki po XVII. poglavju Zakona o prekrških
4.5.1Uvod
Po prvem odstavku 193. člena Zakona o prekrških (ZP-1) ima, komur je bila v postopku o prekršku izrečena sankcija, pravico do povrnitve škode, ki jo je utrpel zaradi neopravičenega izreka sankcije, če je bila
pravnomočna odločba oz. sodba ali sklep o prekršku spremenjena ali razveljavljena in postopek zoper
njega pravnomočno ustavljen zato, ker je bilo ugotovljeno, da dejanje ni prekršek, ali pa zato, ker so bili
podani razlogi, ki izključujejo storilčevo odgovornost za prekršek. Pravico do povrnitve škode, ki obsega
tudi neupravičeno plačano globo in stroške postopka, ima tudi tisti, ki jih je plačal ali zoper katerega je
bila odločba izvršena pred pravnomočnostjo.
Po šestem odstavku 193. člena ZP-1 mora oškodovanec pred vložitvijo tožbe za povrnitev škode vložiti
zahtevo na Državno pravobranilstvo, da se z njim sporazume o obstoju škode ter o vrsti in višini odškodnine. Če Državno pravobranilstvo in oškodovanec ne dosežeta sporazuma v treh mesecih od vložitve
zahteve, lahko oškodovanec pri pristojnem sodišču vloži tožbo za povrnitev škode. Če je bil dosežen
sporazum le glede dela zahtevka, sme vložiti tožbo glede ostanka. Dokler pred Državnim pravobranilstvom traja predhodni postopek, zastaranje pravice do povrnitve škode ne teče.
Državno pravobranilstvo obravnava zadeve po XVII. poglavju ZP-1 le na sedežu Državnega pravobranilstva v Ljubljani (peta alineja 18. člena ZDPra).
4.5.2Statistika
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo po XVII. poglavju ZP-1 prejelo 13 odškodninskih zahtevkov.
Število zahtevkov je podobno kot leta 2012, ko je pravobranilstvo v predhodnem postopku po ZP-1
prejelo 14 odškodninskih zahtevkov.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 po ZP-1 odprtih 11 zadev, je imelo
v letu 2013 na tem področju skupaj v delu 24 zadev, kar je enako kot leta 2012.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 v predhodnem postopku po ZP-1 rešilo 13 zahtevkov. V dveh zadevah je Republika Slovenija z oškodovancem sklenila poravnavo. Skupna vrednost poravnav je znašala
992,48 EUR (zahtevana vrednost v teh dveh zadevah je sicer znašala 12.532,85 EUR). V večini ostalih
zadev je bil zahtevek zavrnjen kot neutemeljen.
Ob koncu leta 2013 je bilo v predhodnem postopku po ZP-1 odprtih 11 zadev.
37
5
Civilnopravne in gospodarske zadeve
38
5.1Uvod
Državni pravobranilci v okviru civilnopravnega in gospodarskega oddelka zastopajo Republiko Slovenijo v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb. V teh sporih
so pravni subjekti enakopravni in avtonomni. Država v civilnopravna razmerja ne vstopa z oblastnega
položaja, temveč je v enakopravnem položaju kot vsak drug posameznik – je stranka postopka.
V sporih odločajo sodišča splošne pristojnosti v civilnem pravdnem postopku. Sodišča splošne pristojnosti so okrajna sodišča, okrožna sodišča, višja sodišča in Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Velja
domneva, da so za vse zadeve iz sodne pristojnosti, razen zadev, za katere zakon izrecno določa pristojnost specializiranih sodišč, stvarno pristojna sodišča splošne pristojnosti.
Okrajna sodišča so pristojna za sojenje v sporih o premoženjskopravnih zahtevkih, če vrednost spornega
predmeta ne presega 20.000,00 EUR, ne glede na vrednost spornega predmeta pa so okrajna sodišča pristojna, da sodijo o sporih zaradi motenja posesti, v sporih o služnostih in realnih bremenih, o sporih iz
najemnih in zakupnih razmerij. V pristojnost okrajnih sodišč spadajo tudi spori, za katere niso po Zakonu
o pravdnem postopku (ZPP) ali po kakšnem drugem zakonu pristojna okrožna sodišča (30. člen ZPP).
Okrožna sodišča so pristojna za sojenje v sporih o premoženjskopravnih zahtevkih, če vrednost spornega predmeta presega 20.000,00 EUR. Ne glede na vrednost spornega predmeta so okrožna sodišča
pristojna, da sodijo med drugim v sporih zaradi avtorskih pravic in sporih, ki se nanašajo na varstvo
ali uporabo izumov in znakov razlikovanja ali pravico do uporabe firme, ter sporov v zvezi z varstvom
konkurence, v gospodarskih sporih, v sporih, ki nastanejo v zvezi s stečajnim postopkom (32. člen ZPP).
Višja sodišča so pristojna za odločanje o pritožbah zoper odločbo okrajnih in okrožnih sodišč ter za
opravljanje drugih zadev, ki jih določa zakon (35. člen ZPP). Vrhovno sodišče je pristojno za odločanje o
pritožbah zoper odločbe višjih sodišč, za odločanje o predlogu za dopustitev revizije in zahtevi za varstvo
zakonitosti (37. člen ZPP).
5.2Statistika
Prejete zadeve
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo 1.287 civilnopravnih in gospodarskih zadev, kar je podobno kot leta 2012, ko je prejelo 1.261 zadev.
Zadeve v delu
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 na področju civilnopravnih in
gospodarskih zadev odprtih 2.391 zadev, je imelo v letu 2013 skupaj v delu 3.678 zadev, kar je slabih 6 %
manj kot leta 2012, ko je imelo v delu 3.903 zadeve.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 zaključilo 1.306 civilnopravnih in gospodarskih zadev, kar je
slabih 14 % manj kot leta 2012, ko je zaključilo 1.515 zadev.
39
Odprte zadeve na dan 31. 12. 2013
Na dan 31. 12. 2013 je bilo na civilnopravnem in gospodarskem področju odprtih 2.372 zadev, kar je
podobno kot ob koncu leta 2012, ko je bilo odprtih 2.388 zadev.
5.3 Analiza podatkov
Iz analize podatkov izhaja, da se je pripad civilnopravnih in gospodarskih zadev v zadnji treh letih ustalil
na nekaj več kot 1.200 zadev letno. Kot je Državno pravobranilstvo izpostavilo že v poročilu o delu za
leto 2012 (glej str. 45–46) so v zadnjih treh letih razlogi za manjši pripad kot npr. v letih 2009 in 2010
predvsem v tem, da je bilo takrat prejetih več istovrstnih sporov ali celo množičnih tožb, v zadnjih treh
letih pa prejete zadeve temeljijo na različnih pravnih podlagah oz. sporov, v katerih bi Državno pravobranilstvo prejelo večje število istovrstnih zahtevkov, ni bilo.
Graf 5: Število prejetih in zadev v delu na civilnopravnem in gospodarskem področju
v obdobju 2009–2013
prejeto
v delu
Graf 6: Število zaključenih civilnopravnih in gospodarskih zadev v obdobju 2009–2013
zaključeno
40
Število zaključenih zadev v letu 2013 je bilo najmanjše v zadnjih petih letih. Državno pravobranilstvo ob
tem poudarja, da na število zaključenih zadev v sodnih postopkih nima neposrednega vpliva. Hitrost reševanja teh zadev je v pristojnosti sodišč, poleg tega pa na trajanje postopkov vpliva tudi uporaba rednih
in izrednih pravnih sredstev, do katerih imajo pravico vse stranke v postopku.
5.4 Pomembnejše zadeve
5.4.1 Prejete zadeve
V letu 2013 so državni organi Državnemu pravobranilstvu podali večje število predlogov za vložitev tožbe,
pri čemer so bili najštevilčnejši predlogi za vložitev tožbe zaradi vračila subvencij za prezaposlitev, ker
je delavcem prenehalo delovno razmerje pred iztekom enoletnega roka.
Državno pravobranilstvo je v letu 2012 od Davčne uprave Republike Slovenije prejelo večje število predlogov za vložitev izbrisnih tožb, tožb za ugotovitev ničnosti oz. izpodbojnih tožb, ker je davčni zavezanec,
njegovi družinski člani oz. družbe v njegovi lasti med postopkom davčnega inšpekcijskega nadzora s
pravnim poslom (neodplačno) odsvojil svoje premoženje (nepremičnine, vozila, plovila, poslovne deleže)
z namenom, da bi se izognil plačilu davčnih obveznosti, pri čemer so odsvojitelji in pridobitelji sorodstveno in kapitalsko povezani. Večje število podobnih predlogov je Državno pravobranilstvo prejelo tudi v
letu 2013, zato je na podlagi teh predlogov vložilo več tožb zaradi izpodbijanja dolžnikovih pravnih dejanj (in
ugotovitve ničnosti pogodb), s katerimi uveljavlja, da naj bi razpolaganje (odsvojitev) toženih strank ne imelo
pravnega učinka proti tožeči stranki ter da naj bi se tožeča stranka za izterjavo njene terjatve poplačala iz tega
premoženja. Tožbe so bile vložene tudi proti pravnim osebam s sedežem v tujini. Državno pravobranilstvo
je prav tako predlagalo izdajo začasnih odredb, s katerimi bi se toženim strankam prepovedala odtujitev in
obremenitev premoženja, ker bi tožena stranka lahko med pravdnim postopkom odsvojila premoženje brez
vsakih pravnih posledic, tožeča stranka pa, kljub temu, da bi uspela s tožbenim zahtevkom, v postopku izvršbe ne bi uspela. Sodišče je predlogom za izdajo začasne odredbe ugodilo in toženim strankam prepovedalo
odtujitev in obremenitev premoženja do pravnomočno končanih pravdnih postopkov.
Sodišča so Državnemu pravobranilstvu vročila tudi večje število novih tožb zaradi neutemeljenega pripora,
škode, ki naj bi jo povzročila divjad, plačila (npr. zaradi plačila nadomestila za uporabo nepremičnine oz.
uporabnine, neposrednega plačila terjatev podizvajalcem, plačila obratovalnih stroškov za stanovanja v
lasti Republike Slovenije idr.), izpolnitve pogodbe (npr. zaradi neizpolnitve pogodb o sofinanciranju projektov, ki se pretežno krijejo iz sredstev evropske kohezijske politike, deloma pa iz proračuna, idr.), nepravilnega dela sodišča (očitki se nanašajo zlasti na postopke izvršbe in zemljiško knjigo), nepravilnega dela
državnega organa (zlasti davčnega organa), javnih naročil, cestnih škod, nedopustnosti izvršbe, zaseženih
predmetov in drugih odškodnin.
5.4.2 Zaključene zadeve
Zadeve po Zakonu o jamstveni shemi Republike Slovenije
Državno pravobranilstvo po Zakonu o jamstveni shemi Republike Slovenije (Uradni list RS,
št. 33/2009; ZJShemRS) Republiko Slovenijo zastopa v treh vrstah gospodarskih sporov:
41
•
•
•
v tožbah za ugotovitev ničnosti pogodbe, ki jih je Republika Slovenija vložila zaradi domnevnih kršitev določb ZJShemRS in Uredbe o izvajanju Zakona o jamstveni shemi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 35/2009);
v tožbah za plačilo pogodbene kazni (v teh zadevah je Republika Slovenija tožbe vložila, ker naj bi
banke določale daljši moratorij, kot ga je določala Uredba o izvajanju ZJShemRS);
v tožbah za plačilo poroštva (banka kreditodajalka, ki od kreditojemalca ni dobila povrnjenega posojila, zahteva plačilo poroštva od Republike Slovenije).
Med tovrstnimi zaključenimi zadevami Državno pravobranilstvo izpostavlja gospodarski spor tožeče
stranke Državno pravobranilstvo zoper toženi stranki NLB d.d. in Splošno gradbeno podjetje Slovenija ceste Tehnika Obnova d.d. - v stečaju zaradi ugotovitve ničnosti kreditne pogodbe, v katerem je
Vrhovno sodišče s sodbo opr. št. III Ips 59/2013 z dne 17. 9. 2013 revizijo prvotožene stranke zavrnilo
(Državno pravobranilstvo je s tožbo za ugotovitev ničnosti v tej zadevi v celoti uspelo).
Prvo- in drugostopenjsko sodišče sta ugotovili naslednja odločilna dejstva:
• da je bila prvotoženi stranki po ZJShemRS dodeljena jamstvena kvota za bonitetni razred v višini
16.600.000,00 EUR in z jamstvom države,
• Republika Slovenija oz. zanjo SID banka je po navedenem zakonu s prvotoženo stranko sklenila
pogodbo o jamstvu, prvo- in drugotožena stranka pa sta sklenili kreditno pogodbo, s katero je drugotožena stranka od prvotožene stranke prejela kredit v višini 5.000.000,00 EUR (sporni kredit),
• pred sklenitvijo kreditne pogodbe sta bili v okviru jamstvene sheme drugotoženi stranki odobrena
še dva kredita (enega ji je odobrila prvotožena stranka, drugega pa Abanka Vipa).
Prvostopenjsko sodišče je tožbo Državnega pravobranilstva zavrnilo, drugostopenjsko pa je njegovi pritožbi ugodilo in prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je ugotovilo ničnost kreditne pogodbe, ki sta jo
sklenili toženi stranki. Takšno odločitev je potrdilo tudi Vrhovno sodišče. To je v obrazložitvi navedlo, da
znesek spornega kredita ni presegal skupne letne mase plač drugotožene stranke za leto 2008, presegala pa
jo je skupna vsota kreditov, odobrenih drugotoženi stranki v okviru jamstvene sheme. Do presežka je prišlo
šele z odobritvijo oz. izplačilom spornega kredita. Ali je bila s tem kršena določba 2. alinee prvega odstavka
7. člena ZJShemRS, je odvisno od tega, ali se ta navedena omejitev nanaša na znesek posameznega kredita
ali pa zakon določa zgornjo mejo skupne zadolženosti, za katero država jamči s pogoji jamstvene sheme.
Vrhovno sodišče je navedlo, da namen omejitve jasno govori za drugo razlago: država sprejema jamstvo
le do določenega zneska skupne zadolženosti. Pojem »kredit« je mogoče razlagati tudi kot skupno zadolženost. Revidentka je banka – institucija torej, ki se med drugim profesionalno ukvarja s kreditiranjem.
Namen omejitve iz 2. alinee prvega odstavka 7. člena ZJShemRS je tako jasen, da se revidentka ne more
sklicevati na to, da je bila z nejasno ubeseditvijo predpisa zavedena. Ni si mogoče zamisliti, da bi ob dolžni
skrbnosti gospodarstvenika s finančnega področja revidentka odobravala kredite (najprej 18.000.000,00
nato še 5.000.000,00 EUR), ne da bi natančno poznala finančno stanje kreditojemalca.
Odškodninska odgovornost Republike Slovenije zaradi protipravnega ravnanja
državnih organov
Gospodarski spor v zadevi Vernar Consulting d.o.o. Bled
V gospodarskem sporu tožeče stranke Vernar Consulting d.o.o. Bled zoper toženo stranko Republiko
Slovenijo zaradi plačila 1.757.463,19 EUR je bil zahtevek tožeče stranke pravnomočno zavrnjen, kar je s
sodbo opr. št. III Ips 48/2010 z dne 17. 12. 2012 potrdilo tudi Vrhovno sodišče, ki je revizijo tožeče stranke zavrnilo. Tožeča stranka je v odškodninski tožbi na podlagi 26. člena Ustave zatrjevala protipravno
ravnanje izvršilnih sodišč prve in druge stopnje. Revizijsko sodišče je v obrazložitvi sodbe navedlo, da
42
sklicevanje na napake v postopku (tudi na napake pri presoji dokazov in uporabi prava), če niso povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti, izdaje odločbe izven kakršnega
koli z zakonom predvidenega postopka, neuporabe povsem jasne zakonske določbe ali neobrazloženega
odstopa od ustaljene sodne prakse), za utemeljitev protipravnosti državnega organa v odškodninskem
sporu na podlagi 26. člena Ustave ne zadošča. To velja tudi za zatrjevane postopkovne napake izvršilnih
sodišč v obravnavanem primeru.
Gospodarski spor v zadevi Sanolabor d.d.
V gospodarskem sporu tožeče stranke Sanolabor d.d. zoper toženo stranko Republiko Slovenijo zaradi
plačila 505.389,13 EUR je Republika Slovenija v celoti uspela. Vrhovno sodišče je namreč s sodbo zavrnilo revizijo tožeče stranke, ki je v gospodarskem sporu uveljavljala odškodninsko odgovornost države
zaradi domnevno protipravnega ravnanja Državne revizijske komisije, ki naj bi v postopku nadzora nad
zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za dobavo in montažo operacijskih miz nepravilno razveljavila odločitev naročnika (Ministrstva za zdravje) o oddaji njenega javnega naročila tožeči stranki.
Prvostopenjsko sodišče je tožbeni zahtevek zavrnilo. Tožeča stranka se je na takšno odločitev pritožila, vendar je drugostopenjsko sodišče njeno pritožbo zavrnilo. Presodilo je, da protipravnost in vzročna zveza kot
predpostavki odškodninske odgovornosti nista podani. O zadevi je nato odločalo še Vrhovno sodišče, ki je
v obrazložitvi sodbe opr. št. III Ips 28/2011 z dne 21. 5. 2013 navedlo, da zgolj drugačna presoja ali interpretacija uporabe materialnega predpisa, ki bi se izkazala za nepravilno, še ne more biti podlaga za zaključek,
da je bilo ravnanje državnega organa protipravno. Zgolj drugačna presoja, zaradi katere lahko ponudnik
(zoper naročnika) po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo pred sodiščem splošne pristojnosti s sodnim varstvom uspe v postopku povračila škode (peti odstavek 23. člena Zakona o reviziji
postopkov javnega naročanja), namreč še ni podlaga za stališče, da je bilo storjeno protipravno dejanje, ki
je podlaga za pravico do povračila škode po 26. členu Ustave. Ravnanje Državne revizijske komisije kot nosilca oblasti bi bilo protipravno takrat, kadar bi pri razlagi pravnih predpisov presegla okvir pooblastil, ki jih
ima v postopku nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil oz. kadar bi ravnala samovoljno.
Gospodarski spor v zadevi Mirage
Družba MIRAGE HOLOGRAFHY STUDIO d. o. o., Novo mesto (v nadaljevanju Mirage) je 19. 1. 2006
zoper Republiko Slovenijo vložila tožbo za povrnitev škode in izgubljenega dobička v višini 4.627.310,55
EUR, ki naj bi ji nastala zaradi odpovedi pogodbe o oblikovanju, izdelavi in dobavi nalepke za tehnični
pregled motornih in priklopnih vozil in dobavi čistilnega pribora.
Okrožno sodišče v Ljubljani je 14. 4. 2010 izdalo sodbo opr. št. VIII Pg 12/2006, s katero je tožeči
stranki v pretežnem delu ugodilo. Višje sodišče v Ljubljani je po pritožbi Republike Slovenije s sodbo
opr. št. I Cpg 1213/2010 z dne 23. 2. 2012 odločilo, da mora Republika Slovenija tožeči stranki povrniti
navadno škodo v višini 110.921,00 EUR z obrestmi od 20. 4. 2005 naprej.
Tožeča stranka je zoper to sodbo vložila revizijo in Vrhovno sodišče je s sklepom opr. št. III Ips 36/2012
z dne 25. 9. 2012 reviziji ugodilo in v delu, ki se je nanašal na plačilo izgubljenega dobička, izpodbijano
sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo drugostopenjskemu sodišču v novo sojenje. Vrhovno sodišče je opozorilo na pravne posledice odpovedi pogodbenega razmerja, ki so odvisne od vrste pogodbe. Po napotilu
Vrhovnega sodišča je Višje sodišče v Ljubljani 25. 4. 2013 izdalo novo sodbo opr. št. I Cpg 1243/2012, s
katero je tožeči stranki glede zahtevka skoraj v celoti ugodilo.
Državno pravobranilstvo je 13. 6. 2013 zoper sodbo Višjega sodišča v Ljubljani z dne 25. 4. 2013 v zvezi s
sodbo Okrožnega sodišča v Ljubljani z dne 14. 4. 2010 vložilo revizijo na Vrhovno sodišče. To je s sodbo
opr. št. III Ips 66/2013 z dne 19. 11. 2013 reviziji Republike Slovenije delno ugodilo in sodbo drugosto-
43
penjskega sodišča spremenilo tako, da je Republika Slovenija družbi Mirage namesto 4,656.884,00 EUR
oz. z zamudnimi obrestmi 8,4 milijona EUR izgubljenega dobička dolžna plačati 405.050,28 EUR oz. z
obrestmi približno 730.000 EUR. Uspeh Državnega pravobranilstva v pravdi je tako skoraj 90-odstoten.
Vrhovno sodišče je glede izgubljenega dobička odločilo, da Republika Slovenija tožeči stranki zaradi
odpovedi pogodbe, ki je podjemna pogodba, dolguje predvideni dobiček, tj. dobiček, ki je bil pred sklenitvijo pogodbe Republiki Sloveniji prikazan v strukturi cene na nalepko, saj se je Republika Slovenija
na višino tako predvidenega dobička upravičeno zanesla in ga je v tej višini ob razdrtju pogodbe tudi
upravičeno lahko pričakovala oz. nanj računala. Ker drugostopenjsko sodišče pri svoji odločitvi zmotno
ni upoštevalo dobička, kot je bil prikazan v strukturi cene na nalepko, in ker glede trditev Republike
Slovenije o pričakovanem dobičku na nalepko ob sklenitvi pogodbe med strankama ni bilo spora, je
Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo drugostopenjskega sodišča spremenilo. Višina plačila, ki ga Republika Slovenija dolguje tožeči stranki, je torej enaka višini dobička, ki ga tožeča stranka ni prejela, ker je
Republika Slovenija pogodbo odpovedala.
Tožbeni zahtevki zaradi nedopustnosti izvršbe
Republika Slovenija je zaradi nedopustnosti izvršbe leta 2006 vložila dve tožbi zoper toženi stranki
M. D. in Volksbank – Ljudska banka d.d., ki sta na tri stanovanja v lasti Republike Slovenije v Kamniku
posegli z izvršbo, s katerima je v celoti uspela.
Republika Slovenija v času vložitve predlogov za izvršbo ni bila zemljiškoknjižna lastnica spornih nepremičnin, imela pa je pravni naslov za pridobitev lastninske pravice (prodajna pogodba). Stanovanja so
bila namreč od leta 2002 v njeni posesti. V času sklepanja prodajnih pogodb etažna lastnina na objektu,
katerega del so sporna stanovanja, še niso bila vknjižena (ta je bila na objektu vzpostavljena 16. 2. 2005).
Po vzpostavitvi etažne lastnine so se vsi lastniki stanovanj, razen Republike Slovenije, vpisali v zemljiško
knjigo. Toženi stranki sta tako vložili predlog za izvršbo na stanovanja, ki so bila v zemljiški knjigi vpisana na njunega dolžnika, čeprav so bila glede na prodajno pogodbo v lasti Republike Slovenije.
V zadevi Volksbank – Ljudska banka d.d. je prvostopenjsko sodišče zahtevek tožeče stranke Republike
Slovenije, da se ugotovi, da je izvršba na sporna stanovanja nedopustna, zavrnilo. Takšno sodbo je potrdilo tudi drugostopenjsko sodišče. Republika Slovenija je nato vložila revizijo, ki ji je Vrhovno sodišče
ugodilo in zadevo vrnilo drugostopenjskemu sodišču v novo sojenje. V sklepu opr. št. II Ips 78/2010 z
dne 13. 9. 2012 se je sklicevalo na odločbo Ustavnega sodišča Up-591/10 z dne 2. 12. 2010, iz katere izhaja, da začne v razmerju med prenositeljem in pridobiteljem prenos lastninske pravice na nepremičnini
učinkovati že s tem, ko prenositelj pridobitelju izstavi (in izroči) zemljiškoknjižno dovolilo z vsebino,
določeno v 23. členu Stvarnopravnega zakonika, na katerem je prenositeljev podpis notarsko overjen.
Že pred vknjižbo (in sicer takrat, ko izvedo za razpolaganje), začne, ob upoštevanju namena in vsebine
načela zaupanja v zemljiško knjigo, učinkovati prenos lastninske pravice tudi do tretjih oseb, ki vedo, da
je bil razpolagalni posel med zemljiškoknjižnim lastnikom in pridobiteljem že opravljen (nedobroverne
osebe). Vrhovno sodišče je ugotovilo, da je tožeča stranka Republika Slovenija svojo lastninsko pravico
v pričakovanju na spornih nepremičninah dokazala s predložitvijo kupoprodajnih pogodb, iz katerih
izhaja, da se lahko vpiše v zemljiško knjigo, z nastopom posesti na nepremičnini ter dejstvom, da vpis
lastninske pravice pred 16. 2. 2005 na nepremičninah zaradi nevzpostavljene etažne lastnine na objektu
ni bil mogoč. Navedene okoliščine potrjujejo, da so lastninska upravičenja zemljiškoknjižnega lastnika
(dolžnika) prešla na kupca, tj. na tožečo stranko Republiko Slovenijo. Slednja sicer res ni vpisana v
zemljiško knjigo kot lastnica, vendar ima na podlagi pridobljenih upravičenj t. i. lastninsko pravico v
pričakovanju, ki preprečuje izvršbo. Glede na odločitev Vrhovnega sodišča je drugostopenjsko sodišče
44
ob ponovnem odločanju o zahtevku pritožbi ugodilo ter prvostopenjsko sodbo spremenilo tako, da je
izvršbo na sporna stanovanja izreklo za nedopustno.
Podobno je Vrhovno sodišče odločilo tudi v drugi zadevi M. D. Sodbo drugostopenjskega sodišča je
spremenilo ter ugotovilo, da je izvršba na sporna stanovanja nedopustna. Vrhovno sodišče je v obrazložitvi sodbe opr. št. II Ips 441/2010 z dne 26. 9. 2013 navedlo, da je Republika Slovenija izkazala, da je
že pred toženčevo pridobitvijo hipoteke v izvršilnem postopku z zaznambo sklepa o izvršbi v zemljiški
knjigi za predmetne nepremičnine razpolagala z veljavnimi, zavezovalnimi in razpolagalnimi pravnimi
posli, zato bi nižji sodišči morali upoštevati, da so nanjo, kljub odsotnosti zemljiškoknjižnih vpisov, že
prešla stvarnopravna upravičenja v takšnem obsegu, da zagotavljajo pravno varstvo v izločitveni pravdi. Tožeča stranka je izkazala obstoj lastninske pravice v pričakovanju in s tem pravice, ki preprečuje
izvršbo. Vprašanje (ustrezne) skrbnosti tožeče stranke, da zemljiškoknjižno stanje uskladi z dejanskim,
ni materialnopravno pomembno. Poseg v stvarno pravico neskrbnega pridobitelja lahko upravičuje le
varstvo pravnega prometa, tožena stranka pa hipoteke ni pridobila na pravno poslovni podlagi.
5.5Zaključek
Državno pravobranilstvo izpostavlja, da se je zaradi slabo in površno napisane zakonodaje znova pojavilo vprašanje, kdo je na strani Republike Slovenije aktivno legitimirana stranka v sodnem postopku za vložitev tožbe za ugotovitev ničnosti pogodbe po Zakonu o pravnem varstvu v postopkih
javnega naročanja (ZPVPJN). Že v poročilu o delu za leto 2011 je bil izpostavljen problem Zakona o
jamstveni shemi Republike Slovenije, ki v 17. členu podeljuje aktivno legitimacijo za vložitev tožbe
na ničnost pogodbe Državnemu pravobranilstvu (za druge zahtevke po istem zakonu ni sporno, da je
aktivno legitimirana Republika Slovenija)7. V letu 2013 pa se je podoben problem pojavil glede ZPVPJN.
Državno pravobranilstvo je na pobudo Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) zoper Iskra sistemi
d.d. in Mestno občino (MO) Maribor aprila 2013 vložilo tožbo za ugotovitev ničnosti pogodbe o izvajanju
javno-zasebnega partnerstva za izvedbo projekta Nadgradnja in avtomatizacija cestnega prometa v MO
Maribor, sklenjenih aneksov ter za ugotovitev ničnosti odpovedi pogodbe (t. i. »mariborski radarji«).
Tožeča stranka Republika Slovenija je v tožbi navajala, da naj bi bila pogodba o izvajanju javno-zasebnega partnerstva za izvedbo projekta Nadgradnja in avtomatizacija cestnega prometa v MO Maribor
sklenjena v nasprotju z Zakonom o javnem naročanju (ZJN-2) in določbami Zakona o javno-zasebnem
partnerstvu. Ni namreč dopustno podpisati pogodbe z vsebino in cilji, ki niso bili predmet javnega razpisa (uvedba dveh prekrškovnih sistemov in izgradnja optičnega omrežja), in za vrednost, ki prav tako
v celoti odstopa od vrednosti, določene v razpisni dokumentaciji (vrednost 29.953.776,10 EUR kar za
več kot petkrat presega prvotno ocenjeno vrednost projekta). Pogodba naj bi bila nična tudi zato, ker
javno-zasebno partnerstvo na področju kaznovalnega prava ni dopustno. V njej je namreč določeno,
da se investicija ter pričakovani dobiček zasebnemu partnerju povrne neposredno iz plačanih glob za
pričakovane prihodnje kršitve cestnoprometnih predpisov in da se višina mesečnega plačila zasebnemu
partnerju izračuna na podlagi odstotka od izterjanih glob za vse zaznane prekrške. Pogodba je nična tudi
zaradi razlogov, določenih v zakonu, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije. KPK je ugotovila,
7
Glej Poročilo o delu Državnega pravobranilstva za leto 2011 (str. 47).
45
da so odgovorne osebe ravnale v nasprotju z integriteto, ki se od funkcionarjev in javnih uslužbencev
pričakuje pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.
Prvotožena stranka je zahtevku v celoti nasprotovala, drugotožena stranka pa se je z razlogi, ki jih je
navajala tožeča stranka kot utemeljitev zahtevka za ugotovitev ničnosti, strinjala. Obe toženi stranki sta
podali ugovor aktivne legitimacije z enakimi razlogi.
Okrožno sodišče v Ljubljani je za januar 2014 že razpisalo narok, nato pa ga nekaj dni pred izvedbo preklicalo
in izdalo sklep o zavrženju tožbe, ker naj aktivna legitimacija Republike Slovenije za vložitev tožbe ne
bila podana. Sodišče se v obrazložitvi sklepa sklicuje na 42. člen ZPVPJN, ki daje upravičenje za vložitev
tožbe na ugotovitev ničnosti osebi, ki ima pravni interes, in zagovornikom javnega interesa, posebej pa ta člen
ureja aktivno legitimacijo Republike Slovenije. Glede pravnega interesa Republike Slovenije je sodišče menilo,
da država nima pravnega interesa za vložitev tožbe na ugotovitev ničnosti pogodbe. Sodišče je zaključilo,
da tožeča stranka ni izkazala, da bi ji uspeh v tej pravdi odprl možnosti, da bi v kakšnem drugem postopku
lahko uveljavila kakšno svojo pravico ali korist. Glede zagovornikov javnega interesa (ministrstvo, pristojno
za finance, Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence, in organ, pristojen
za preprečevanje korupcije) je sodišče zaključilo, da je bil namen zakonodajalca, da zagovornikom javnega
interesa podeli samostojno aktivno legitimacijo za uveljavljanje pravnega varstva javnega interesa, kadar je
javni interes prizadet. Sodišče je zaključilo, da ZPVPJN daje samostojno aktivno legitimacijo zagovornikom
javnega interesa, kar pomeni, da lahko ti kot pravdne stranke v sodnih postopkih samostojno nastopajo, čeprav niso samostojne pravne osebe. Ničnost pogodbe lahko uveljavljajo zagovorniki javnega interesa, kadar
pogodbena stranka ni Republika Slovenija. Sodišče je na podlagi namenske razlage 42. člena v zvezi s 6. členom ZPVPJN zaključilo, da Republika Slovenija nima aktivne legitimacije za vlaganje tožb za ugotovitev
ničnosti, kadar ni pogodbena stranka pogodbe, katere ničnost se uveljavlja. V takšnem primeru imajo
samostojno aktivno legitimacijo za vlaganje tožbe za ugotovitev ničnosti le zagovorniki javnega interesa.
Republika Slovenija se je zoper takšen sklep prvostopenjskega sodišča pritožila. Višje sodišče v Ljubljani
je marca 2014 odločilo, da se pritožba zavrne in da se potrdi sklep prvostopenjskega sodišča.
Zoper takšno odločitev je Republika Slovenija na Vrhovno sodišče vložila revizijo. Zastavlja se namreč
vprašanje, ali je bil res namen zakonodajalca, da zagovornikom javnega interesa, kadar je ta prizadet,
podeli samostojno aktivno legitimacijo za uveljavljanje pravnega varstva javnega interesa, da lahko ti
samostojno nastopajo kot pravdne stranke v sodnih postopkih, čeprav niso samostojne pravne osebe
(npr. Ministrstvo za finance, Računsko sodišče Republike Slovenije, Komisija za preprečevanje korupcije). Tudi zaradi drugih podobnih postopkov, v katerih bodo sodelovali zagovorniki javnega interesa, je
pomembno in ustrezno, da se o tem vprašanju vzpostavi instančno potrjena sodna praksa.
46
6
Delovnopravne in socialnopravne zadeve
47
6.1Uvod
Državni pravobranilci, razporejeni v delovnopravni in socialnopravni oddelek, zastopajo Republiko
Slovenijo pred delovnimi in socialnimi sodišči. Delovna in socialna sodišča so specializirana sodišča, ki so ustanovljena za odločanje v individualnih in kolektivnih delovnih sporih ter v socialnih
sporih.
Vsaka pogodbena stranka mora izvrševati dogovorjene in predpisane pravice ter obveznosti v delovnem
razmerju, če pa stranki teh obveznosti ne izpolnjujeta, pride do spora. Sodno varstvo je pogodbenima
strankama zagotovljeno pred pristojnim delovnim sodiščem. Če gre za denarne terjatve iz delovnega
razmerja, lahko delavec zahteva sodno varstvo neposredno na sodišču, v drugih primerih pa pod pogojem, da je pred tem zoper delodajalca vložil zahtevo za varstvo pravic oz. odpravo kršitve pravice oz.
izpolnitve obveznosti.
Individualni delovni spori so spori med delavcem in delodajalcem, katerega predmet so individualna
pravica, obveznost ali pravno razmerje.
Delovna sodišča so pristojna za odločanje v individualnih delovnih sporih, kadar gre za spore:
• o sklenitvi (zaradi ugotovitve, da je bila pogodba o zaposlitvi sklenjena, zaradi ugotavljanja bistvene
vsebine pogodbe o zaposlitvi, zaradi ugotovitve datuma nastopa dela ali sklenitve pogodbe o zaposlitvi, zaradi dolžnosti delodajalca, da delavca prijavi v zavarovanje, zaradi ugotovitev elementov
delovnega razmerja, zaradi izročitve pisne pogodbe o zaposlitvi delavcu), obstoju (zaradi ugotovitve, ali so podani elementi delovnega razmerja in ali je bila torej sklenjena pogodba o zaposlitvi,
predvsem pa prihaja v okviru teh sporov do spornega razmerja v zvezi z ugotovitvijo, da je delovno
razmerje za določen čas prešlo v delovno razmerje za nedoločen čas), trajanju in prenehanju delovnega razmerja;
• o pravicah in obveznostih, ki so dogovorjene v pogodbi o zaposlitvi oz. so nekatere temeljne predpisane že v Zakonu o delovnih razmerjih (opravljanje pripravništva, poskusno delo, plača in sestavine plače, povračilo stroškov v zvezi z delom, regres, odpravnina ob upokojitvi, nadomestilo plače,
delovni čas ter v zvezi s tem predvsem nadurno delo, odmori in počitki, letni dopust, druge odsotnosti z dela, opravljanje drugega dela zaradi izjemnih okoliščin in izobraževanje), ter odgovornostih (disciplinske odgovornosti ali pa odškodninske odgovornosti v okviru delovnega razmerja, ki
pomeni odgovornost delavca za škodo, ki jo ta povzroči delodajalcu v zvezi z delom, in odgovornost
delodajalca za škodo, ki jo njegov delavec pretrpi pri delu oz. v zvezi z delom, tj. zaradi poškodbe pri
delu ali v zvezi z delom in poklicne bolezni, vključno za škodo, ki jo je delodajalec povzročil delavcu
s kršenjem pravic iz delovnega razmerja);
• v zvezi s postopkom zaposlovanja delavca med delodajalcem in kandidatom (spori, ko neizbrani
kandidat zahteva sodno varstvo pred delovnim sodiščem, če meni, da so bile pri izbiri kršene določbe Zakona o delovnih razmerjih o prepovedi diskriminacije, pa tudi glede napotitve na zdravniški
pregled na stroške delodajalca, izročitve pisnega obvestila kandidatu, da ni bil izbran ali vrnitve dokumentov, ki jih je kandidat predložil kot dokaz za izpolnjevanje zahtevanih pogojev za opravljanje
dela);
• o pravicah in obveznostih iz industrijske lastnine, ki nastanejo med delavcem in delodajalcem na
podlagi delovnega razmerja;
• v drugih zadevah, za katere tako določa zakon.
Državno pravobranilstvo v individualnih delovnih sporih opravlja zakonito zastopstvo Republike Slovenije v funkciji delodajalca.
48
Kolektivni delovni spori so spori med strankami kolektivnih delovnih razmerij, katerih predmet so
kolektivne pravice, obveznosti, pravna razmerja ali interes. Kolektivni delovni spori se delijo na interesne (ekonomske) in pravne (legalne) spore. Za interesni kolektivni delovni spor je tako značilno, da je
njegov predmet interes, kako naj bi bili določena pravica, obveznost ali pravno razmerje urejeni v prihodnosti, kar pomeni, da so predmet spora sprememba ali dopolnitev kolektivne pogodbe, sklenitev nove
kolektivne pogodbe ali odpoved kolektivne pogodbe. Za pravni kolektivni delovni spor pa je značilno,
da je njegov predmet pravica, obveznost ali pravno razmerje, ki ima podlago v veljavni pravni normi. Ti
spori se nanašajo na uporabo oz. razlago določene sprejete norme, bodisi zakonske bodisi pogodbene.
V kolektivnih delovnih sporih delovna sodišča odločajo o veljavnosti kolektivne pogodbe in njenem
izvrševanju med strankami kolektivne pogodbe ali med strankami kolektivne pogodbe in drugimi osebami, o pristojnosti za kolektivna pogajanja, o skladnosti kolektivnih pogodb z zakonom, medsebojni
skladnosti kolektivnih pogodb in skladnosti splošnih aktov delodajalca z zakonom in s kolektivnimi
pogodbami, zakonitosti stavke, pristojnostih sindikata v zvezi z delovnimi razmerji, v zvezi z določitvijo
reprezentativnosti sindikata in drugih zadevah, za katere tako določa zakon.
V kolektivnih delovnih sporih Državno pravobranilstvo zastopa Vlado Republike Slovenije kot stranko
kolektivnega dogovarjanja v javnem sektorju in podpisnico kolektivnih pogodb v javnem sektorju.
Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo v socialnih sporih, v katerih se zagotavlja sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil v zadevah s
področja socialne varnosti na področju zavarovanja za primer brezposelnosti in zaposlovanja, področju štipendij, pri podeljevanju katerih je odločilen premoženjski cenzus, in štipendij za nadarjene, na
področju starševskega varstva in družinskih prejemkov ter na področju socialnih prejemkov. Socialno
sodišče je na omenjenih področjih pristojno odločati tudi v socialnih sporih o povrnitvi neupravičeno
pridobljenih sredstev ter o povrnitvi škode, ki jo je upravičencu povzročil državni organ, oz. škode, ki jo
je upravičenec v zvezi z uveljavljanjem pravic iz socialnega varstva povzročil državnemu organu.
Glede določitve vrednosti spornega predmeta Državno pravobranilstvo pojasnjuje, da v zadevah, ki se
obravnavajo kot delovni spori, dajatveni denarni tožbeni zahtevki po višini pogosto niso zneskovno
določeni, temveč so postavljeni opisno. Takšni tožbeni zahtevki so kljub temu določljivi, saj vsebujejo
zadostne elemente, na osnovi katerih se v primeru realizacije obveznosti na podlagi sodne odločbe lahko
obračuna in izplača vtoževana vrednost. V predstavljenih vrednostih zadev je tako upoštevana v tožbi
označena vrednost spornega predmeta, katero pa tožeče stranke pogosto označijo zgolj v višini enomesečnega prikrajšanja in tako ne izkazuje realne denarne vrednosti dajatvenega tožbenega zahtevka. Če
je tožbenemu zahtevku zoper Republiko Slovenijo v celoti ali deloma ugodeno, realizacija pravnomočno ugotovljene obveznosti za državni proračun predstavlja višji finančni učinek oz. odhodek, kot je to
mogoče pričakovati glede na prikazane vrednosti zadev po posameznih temeljih. Podobna situacija se
pojavlja pri zadevah, ki se obravnavajo kot socialni spori in v katerih Republika Slovenija nastopa kot
tožena stranka, saj je tožbeni zahtevek postavljen na razveljavitev oz. odpravo odločbe, na podlagi katere
je bila zahteva vlagatelja (tožeče stranke) za priznanje določene pravice bodisi zavrnjena bodisi mu je
bila pravica ukinjena ali pa je bila dajatev po mnenju tožeče stranke priznana v prenizkem znesku, uspeh
tožeče stranke v sodnem postopku pa za toženo stranko Republiko Slovenijo prav tako pomeni odliv iz
državnega proračuna.
49
6.2Statistika
6.2.1 Število delovnopravnih in socialnopravnih zadev
Državno pravobranilstvo je na področju delovnopravnih in socialnopravnih zadev v letu 2013 prejelo
2.023 zadev, in sicer 1.673 delovnopravnih zadev in 350 socialnopravnih zadev, kar je skoraj 216 %
več kot leta 2012, ko je prejelo 641 delovnopravnih in socialnopravnih zadev. Do povečanja pripada
delovnopravnih in socialnopravnih zadev je leta 2013 prišlo predvsem zato, ker leta 2012 pravobranilstvo ni prejelo množičnih zadev, leta 2013 pa je med drugim prejelo kar 1.066 tožb tožnikov
– policistov zaradi izplačila nadur.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo na dan 31. 12. 2012 na tem področju odprtih
2.666 zadev (2.284 delovnopravnih in 382 socialnopravnih), je imelo v letu 2013 skupaj v delu
4.689 zadev (od tega 3.957 delovnopravnih in 732 socialnopravnih zadev), kar je 36 % več kot leta
2012, ko je imelo v delu 3.440 zadev.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 zaključilo 1.142 delovnopravnih in socialnopravnih zadev,
in sicer 901 delovnopravno zadevo in 241 socialnopravnih zadev, kar je 48 % več kot leta 2012, ko
je zaključilo 771 zadev.
Na dan 31. 12. 2013 je bilo na delovnopravnem in socialnopravnem področju odprtih 3.547 zadev,
in sicer 3.056 delovnopravnih zadev in 491 socialnopravnih zadev.
6.2.2 Statistični podatki delovnopravnih zadev
Prejete zadeve
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo 1.673 delovnopravnih zadev, od tega 1.066 zadev
policistov zaradi izplačila nadur in 607 drugih zadev. Tudi če bi se upoštevale le slednje, je Državno
pravobranilstvo leta 2013 prejelo bistveno več delovnopravnih zadev kot leta 2012, ko je bilo prejetih 394 delovnopravnih zadev. Skupno število prejetih delovnopravnih zadev v 2013 je za skoraj
325 % večje kot v letu 2012.
Zadeve v delu
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 na tem področju odprtih 2.284
zadev, je imelo v letu 2013 skupaj v delu 3.957 zadev, kar je skoraj 44 % več kot leta 2012, ko je imelo
v delu 2.756 zadev.
Zaključene zadeve
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 zaključilo 901 delovnopravno zadevo, kar je 92 % več kot
leta 2012, ko je zaključilo 469 delovnopravnih zadev.
50
Odprte zadeve na dan 31. 12. 2013
Na dan 31. 12. 2013 je bilo na delovnopravnem področju odprtih 3.056 zadev, kar je skoraj 34 % več kot ob
koncu leta 2012, ko je bilo odprtih 2.287 zadev. Velik delež odprtih zadev, poleg že omenjenih množičnih
zadev, ki jih je pravobranilstvo prejelo v 2013, predstavljajo tožbe zaradi plačnih nesorazmerij, ki so jih na
delovna sodišča zaradi izplačila zneskov tretje četrtine odprave nesorazmerij v plačah leta 2011 množično
vlagali javni uslužbenci.
6.2.3 Statistični podatki socialnopravnih zadev
Prejete zadeve
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo 350 socialnopravnih zadev, kar je skoraj 42 % več kot leta
2012, ko je prejelo 247 zadev.
Zadeve v delu
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 na tem področju odprtih 382 zadev,
je imelo leta 2013 skupaj v delu 732 socialnopravnih zadev, kar je 7 % več kot leta 2012, ko je imelo v
delu 684 zadev.
Zaključene zadeve
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 zaključilo 241 socialnopravnih zadev, kar je 21 % manj kot leta
2012, ko je zaključilo 302 zadevi.
Odprte zadeve na dan 31. 12. 2013
Na dan 31. 12. 2013 je bilo na socialnopravnem področju odprtih 491 zadev, kar je skoraj 29 % več kot
ob koncu leta 2012, ko je bilo odprtih 382 zadev.
6.3 Analiza podatkov
Analiza podatkov za obdobje od 2009 do 2013 kaže, da je Državno pravobranilstvo največ delovno- in
socialnopravnih zadev prejelo v letu 2013, posledično se je povečalo tudi število zadev v delu, še posebej glede na leto 2012, ko je bilo število delovno- in socialnopravnih zadev v delu občutno manjše
kot v preteklih letih. Število zadev v delu na tem področju se je tako v 2013 približalo številu v letih
2009 in 2011 – v teh dveh letih je bilo namreč v obdobju zadnjih petih let število delovnopravnih in
socialnopravnih zadev največje.
51
Državno pravobranilstvo ponovno ugotavlja, da je trend pripada in zaključevanja delovnopravnih in
socialnopravnih zadev odvisen od t. i. množičnih sporov:
• leta 2009 so velik delež pripada novih zadev predstavljale tožbe pravosodnih funkcionarjev za izplačilo razlike v plači zaradi domnevno nezakonito zmanjšane osnove za obračun plač leta 1993, število
obravnavanih zadev pa je bilo tako veliko tudi zaradi v letu 2008 prejetih tožb tožečih strank učiteljev zaradi izplačila razlike v plači, obračunani glede na 14. in 5. a člen ZPDJVZ (kar 3.278 zadev);
• leta 2010 pripada t. i. množičnih zadev ni bilo, zato je tudi celoten pripad bistveno manjši,
• leta 2011 je pripad zopet narasel, večino (kar 72 % vseh novih zadev) so predstavljale zadeve v zvezi
s plačnimi nesorazmerji javnih uslužbencev,
• leta 2012, podobno kot 2010, ni bilo pripada množičnih zadev in tudi število prejetih zadev je v tem
letu glede na petletno obdobje najmanjše,
• leta 2013 pa je Državno pravobranilstvo med drugim prejelo kar 1.066 tožb tožnikov – policistov
zaradi izplačila nadur in takšen množičen pripad je vplival, da se je število prejetih zadev v tem letu
glede na pretekla leta bistveno povečal.
Graf 7: Število prejetih in zadev v delu na delovnopravnem in socialnopravnem področju
v obdobju 2009–2013
prejeto
v delu
Graf 8: Število zaključenih delovnopravnih in socialnopravnih zadev v obdobju 2009–2013
zaključeno
52
Število v letu 2013 zaključenih delovnopravnih in socialnopravnih sporov kaže obrat v trendu reševanja
teh sporov: po bistvenem upadu števila zaključenih zadev v letu 2012 (zaključenih je bilo 771 zadev),
je 1.142 zaključenih zadev v letu 2013 pozitiven preobrat reševanja teh sporov. Ob tem je sicer treba
pojasniti, da so v letu 2011, ko je število zaključenih zadev največje v zadnjih petih letih, najvišji delež
zaključenih sodnih zadev, tj. kar 78,25 %, predstavljale tožbe učiteljev zaradi izplačila razlike v plači po
5. a člen ZPDJVZ, v katerih je, upoštevajoč stališče sodne prakse, prišlo do množičnih umikov tožb,
zato statistični podatki za leto 2012, ko se t. i. množične zadeve niso zaključevale, prikazujejo bistveno
manjše število zaključenih zadev.
6.4 Pomembnejše zadeve
6.4.1 Nove zadeve in ostale zadeve v delu
Zadeve policistov zaradi plačila dodatka za nadure
Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je Državnemu pravobranilstvu vročilo 1.066 po vsebini (in vrednosti spornega predmeta) povsem identičnih tožb (s povsem identičnimi tožbenimi zahtevki) tožnikov
iz naslova izplačila nadur (vse tožbe so bile vročene istega dne, tj. 30. 8. 2013).
Tožeče stranke, vse zaposlene pri Ministrstvu za notranje zadeve, Policiji, imajo kot vsi javni uslužbenci
pogodbo o zaposlitvi sklenjeno za polni delovni čas 40 ur tedensko, razporejen na sedem dni v tednu,
delajo pa v neenakomernem delovnem času, po vnaprejšnjem pisnem razporedu dela. Tožeče stranke
trdijo, da jim tožena stranka že vrsto let grobo krši pravice iz predpisov, ki se nanašajo na delovni čas in
plačilo za opravljeno delo. Posledica kršitev naj bi bila v tem, da tožena stranka tožeči stranki nepravilno
obračunava in izplačuje ure, opravljene preko polnega delovnega časa, pri čemer se tožbeni zahtevki
nanašajo na plačilo nadur, ki naj bi bile opravljene v obdobju od leta 2008 in jih tožena stranka tožeči
stranki naj ne bi pravilno obračunavala in niti izplačala.
Tožeče stranke zatrjujejo, da jim tožena stranka navkljub predpisom z razporedi dela odreja delo tudi
preko 50 ur tedensko (gre za delo preko polnega delovnega časa v primeru neenakomerne razporeditve
oz. nadurno delo), hkrati pa ne upošteva izravnave ur dela (povprečne delovne obveznosti oz. polnega
delovnega časa 40 ur tedensko) znotraj šestmesečnega referenčnega obdobja (ki je predpisano v primeru
neenakomerno razporejenega delovnega časa z Zakonom o delovnih razmerjih (ZDR) in Uredbo o delovnem času v organih državne uprave). Vse ure dela, ki ob koncu šestmesečnega referenčnega obdobja
presegajo redno delovno obveznost tožeče stranke (upoštevaje 40 urni delovni teden), torej višek ur ob
koncu referenčnega obdobja, po mnenju tožečih strank predstavljajo ure, ki presegajo polni delovni
čas in gre torej za nadure. Vendar pa tožena stranka teh viškov ur tožeči stranki ne izplača kot nadurno delo, niti kot navadne ure, temveč jih prenese v naslednje referenčno obdobje ter jih z razporedom
dela enostransko in brez soglasja kompenzira tako, da v prihodnjem obdobju piše proste ure oz. proste
dneve. Po mnenju tožečih strank je primarno določena obveznost plačila opravljenega nadurnega dela,
Uredba pa zgolj dopušča oz. daje možnost javnemu uslužbencu (ne delodajalcu, katerega obveznost je
plačilo za delo), da nadure izkoristi oz. kompenzira v obliki prostih ur. Tožeče stranke trdijo, da nikoli
niso soglašale, da nadure koristijo v obliki prostih ur oz. celodnevne odsotnosti ali s prenosom presežka ur v naslednje obdobje, do tega pa je prišlo izključno zaradi enostranskega razporejanja delovnega
53
časa delodajalca. Tožeče stranke nadalje zatrjujejo, da tožena stranka krši tudi omejitev iz Uredbe, ki za
neenakomerno razporejeni delovni čas dopušča časovni okvir dela največ 50 ur tedensko, opravljenih
ur preko 50 ur tedensko pa ne priznava in ne izplačuje kot nadure, četudi gre za delo, ki ga je tožeča
stranka po odredbi in navodilu delodajalca, pisno odrejenim z razporedom dela, opravila preko svojega
polnega delovnega časa. Neenakomerna razporeditev delovnega časa je dovoljena ob pogoju, da delodajalec upošteva izravnavo v referenčnem obdobju. Tožeče stranke trdijo, da so podvržene šestmesečnemu
referenčnemu obdobju, ki pa ga tožena stranka v zadnjih petih letih ni nikoli upoštevala ter se je izvajal
prenos ur (viškov in primanjkljajev) preko referenčnega obdobja.
Tožeče stranke od tožene stranke zahtevajo, da jim obračuna vse ure, opravljene preko polnega delovnega časa (presežek ur nad 50 ur v posameznem tednu ter presežek ur nad povprečno delovno
obveznostjo 40 ur tedensko v šestmesečnem referenčnem obdobju), skupaj z dodatkom za delo preko
polnega delovnega časa v višini 30 % bruto urne postavke, da od obračunanega zneska odvede vse
predpisane davke in prispevke in tožečim strankam izplača neto zneske, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
Zadeve zaradi plačila odškodnine za neizkoriščen dan tedenskega počitka
Tožeče stranke so kot pripadniki stalne sestave Slovenske vojske (SV) zaposlene pri Ministrstvu za
obrambo in so bile v času opravljanja svoje vojaške dolžnosti napotene tudi na opravljanje dolžnosti v
tujino.
V tožbah zatrjujejo, da bi jim morala tožena stranka v času opravljanja nalog v tujini zagotoviti en dan
počitka na teden v trajanju najmanj neprekinjenih 24 ur, kot to določajo 156. člen ZDR, 97. f člen Zakona o obrambi in 8. člen Pravilnika o ureditvi določenih vprašanj delovnopravnega statusa pripadnikov
slovenske vojske pri opravljanju nalog v tujini. Tožena stranka jim prostega dne ni zagotovila, saj naj
bi tožeče stranke opravljale razne dolžnosti vsak dan svoje prisotnosti v mirovni misiji oz. operaciji
(v nadaljevanju besedila: MOM). Tožeče stranke menijo, da temelj tožbenega zahtevka ne more biti sporen, saj se je sodna praksa glede odškodnine za neizkoriščeni dan tedenskega počitka že izoblikovala na
vseh sodnih ravneh in tožečim strankam zato, ker jim tožena stranka ni zagotovila pripadajočih prostih
dni, priznala odškodnino.
V navedenih zadevah gre za drugo veliko uveljavljanje nadomestil oz. odškodnin pripadnikov SV
za neizrabljene dneve tedenskega počitka na MOM. Pripadniki z novimi tožbami, v nasprotju s prejšnjimi množično vloženimi tožbami, uveljavljajo nadomestilo oz. odškodnino za neizkoriščen tedenski
počitek za tiste MOM, na katere so bili napoteni po avgustu 2007, ko je začel veljati Zakon o službi v
Slovenski vojski (ZSSloV).
ZSSloV v 53. členu namreč opredeljuje delovni čas pri opravljanju vojaške službe izven države. Glede
na določbe ZSSloV imajo poveljniki zakonsko pristojnost, da pripadnikom glede na potrebe in naravo
dela na misijah drugače razporejajo delovni čas, kot to velja za njihovo mirnodobno delo v Sloveniji.
Nadrejeni poveljnik mora med opravljanjem vojaške službe izven države omogočiti pripadnikom potreben počitek, upoštevajoč pri tem vrsto nalog in druge razmere. Delo pripadnikov SV na misijah je
vezano na konkretni mandat, s čimer so povezane določene obveznosti, ki jih Republika Slovenija v zvezi
z udeležbo v misijah prevzame. Pri omejevanju pravice do tedenskega počitka je treba upoštevati naravo
samih mednarodnih operacij oz. misij ter naravo dela na misijah. Ta se nedvomno razlikuje od narave
dela v Republiki Sloveniji, in sicer predvsem z varnostnega vidika. Vsaka misija za pripadnike namreč
pomeni tudi povečano varnostno tveganje, kajti razmere na tovrstnih območjih so nepredvidljive, zato
54
so praviloma tudi dodatno delovno obremenjeni. Če razmere na mednarodni operaciji ne omogočajo
izvajanja počitka (varnostne razmere), se lahko pravica do tedenskega počitka omeji, saj drugače SV kot
del mednarodnih sil ne bi mogla izvajati svojih nalog. Kljub temu, da določba 53. člena ZSSloV omejuje
pravico do tedenskega počitka, pa tožena stranka pripadnikom brez izjeme zagotavlja ustrezno varstvo,
in sicer s pravico do višje plače (pripadniki imajo zaradi posebnosti delovnega časa, razpoložljivosti in
omejitev, ki izhajajo iz narave misije, te omejitve kompenzirane tudi s toliko višjo plačo) in tudi s pravico
do posebnega dopusta, ki je predviden ravno zaradi specifike dela na misiji, ki ne omogoča vedno rednega delovnega časa oz. neke ustaljene razporeditve delovnega časa, kot je sicer možna doma. Ta posebni
dopust, ki se praviloma koristi mesečno, je po svojih značilnostih povsem približan tedenskemu počitku
in nima atributov letnega dopusta, razen če je dana možnost njegovega strnjenega koriščenja, kar pa je
izključno v delavčevo korist.
Zadeve zaradi plačila prispevka za zavarovalno dobo, ki se šteje s povečanjem
Tožečim strankam, s katerimi je tožena stranka Republika Slovenija po tem, ko so že izpolnile pogoje za
pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno z Zakonom o uravnoteženju javnih financ (ZUJF)
sklenila dogovor o nadaljevanju delovnega razmerja za določen čas, so bili izdani sklepi, da se jim preneha plačevati prispevke za zavarovalno dobo, ki se šteje s povečanjem, ker izpolnjujejo pogoje za pridobitev pokojnine. Tožeče stranke s tožbami zahtevajo, da sodišče izpodbijane sklepe odpravi in toženi
stranki naloži, da jim od vsakomesečnega zneska bruto plače obračuna in plača prispevek za zavarovalno
dobo s povečanjem od 12 mesecev na 16 mesecev.
V obrazložitvi sklepov se je tožena stranka sklicevala na četrti odstavek 430. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) in 250. a člen Statuta Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja v SR Sloveniji iz leta 1983, v katerem je bilo določeno, da se za zavarovanca, ki kljub
izpolnitvi pogojev za polno osebno pokojnino še dela na delih in nalogah, na katerih se zavarovalna doba
šteje s povečanjem, ne plačuje prispevka za zavarovalno dobo, ki se šteje s povečanjem. Med strankami
omenjenih delovnopravnih sporov je zato spor glede vprašanja, ali je bila tudi po izpolnitvi pogojev za
pridobitev pravice do pokojnine tožena stranka dolžna za tožeče stranke plačevati prispevek za zavarovalno dobo s povečanjem.
Tožeče stranke trdijo, da tožena stranka za izdajo izpodbijanega sklepa ni imela pravne podlage in da
imajo tudi po uveljavitvi ZPIZ-1, ki je sicer predvidel dodatno obvezno pokojninsko zavarovanje delavcev na delovnih mestih, ki so posebno težka in zdravju škodljiva, pravico do štetja zavarovalne dobe s
povečanjem in do znižanja starostne meje po predpisih, ki so veljali do uveljavitve tega zakona. Zakon o
pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je veljal pred ZPIZ-1, je določal, da se do sprejema zakona
o štetju zavarovalne dobe s povečanjem uporabljajo predpisi in splošni akti Skupnosti pokojninskega
in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji o določitvi delovnih mest, na katerih se zavarovalna
doba šteje s povečanjem, in o stopnji povečanja, in sicer po predpisih, ki so veljali do uveljavitve ZPIZ.
Glede na to, da zakon o štetju zavarovalne dobe s povečanjem nikoli ni bil sprejet, so se v času veljavnosti
ZPIZ uporabljali prejšnji predpisi in to le v tistem delu, ki se nanašajo na določitev delovnih mest in na
stopnjo povečanja. Določba 250. a člena Statuta Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja
v SR Sloveniji pa se ne nanaša niti na določitev delovnih mest niti na stopnjo povečanja, temveč le določa trenutek, ko prispevka delodajalca ni več treba plačevati, kar posledično pomeni, da se od dneva
uveljavitve ZPIZ, tj. od 1. 4. 1992 naprej, ni več uporabljala. Z začetkom veljavnosti Statuta Zavoda za
pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, tj. z dnem 16. 10. 1993, pa so prenehale veljati določbe
Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije, kar pomeni, da je tudi določba 250. a
člena Statuta prenehala veljati in se za razmerja, ki se urejajo kasneje, ne more več uporabiti.
55
Zadeve zaradi ugotovitve obstoja pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas
Tožeče stranke imajo s toženo stranko kot delodajalcem že daljše časovno obdobje zaporedoma sklenjene pogodbe o zaposlitvi za določen čas, vseskozi z namenom opravljanja dela na projektu »Tehnična pomoč – Program razvoja podeželja« (v nadaljevanju TP-PRP) v Ministrstvu za kmetijstvo in
okolje. Tožeče stranke menijo, da je tožena stranka kršila njihove pravice iz delovnega razmerja, ker
naj bi nepravilno sklepala pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Razlog za sklenitev delovnega razmerja
za določen čas mora biti v pogodbi o zaposlitvi jasno določen, vsebina pogodbe pa mora potrjevati, da
gre res za začasno delo. Tožeče stranke poudarjajo, da se delovno razmerje lahko sklene za čas trajanja
projekta oz. za čas povečanega obsega dela, pri čemer je treba upoštevati omejitve sklepanja zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, kot jih določa ZDR. V primeru projektno organiziranega
dela se pogodba o zaposlitvi lahko sklene tudi za določen čas, daljši kot dve leti, če projekt traja več kot
dve leti in če se pogodba sklene za ves čas trajanja projekta. Navedena pogoja morata biti izpolnjena
kumulativno, saj je v nasprotnem primeru pogodba o zaposlitvi za določen čas sklenjena nezakonito.
Če v pogodbi o zaposlitvi za določen čas navedena načela niso upoštevana, je treba ugotoviti, da je bilo
delovno razmerja sklenjeno za nedoločen čas (da je prišlo do t. i. transformacije delovnega razmerja
v nedoločen čas).
Tožeče stranke tudi navajajo, da tožena stranka kot delodajalec v nobeni od sklenjenih pogodb o zaposlitvi, niti v aneksih, sklenjenih k pogodbam o zaposlitvi, ni opredelila, koliko časa projekt traja, katera
strokovna dela so projektno organizirana in zakaj teh del ni mogoče organizirati v okviru rednega delovnega procesa, kaj je cilj in namen projekta, niti pogodbe niso bile sklenjene za ves čas trajanja projekta,
kot to izrecno zahteva ZDR. Gre za zlorabo instituta projektnega dela z namenom, da se bo lahko država
kot delodajalec v prihodnosti javnih uslužbencev kar najhitreje znebila brez odvečnih obveznosti, kar pa
ni zgolj nezakonito temveč tudi nemoralno.
Tožeče stranke prav tako navajajo, da so vse sklenjene pogodbe o zaposlitvi, vključno z aneksi, nezakonite, ker razlog za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas sploh ne obstoji. Po sklenjenih pogodbah
o zaposlitvi so bile tožeče stranke zaposlene za opravljanje dela na projektu TP-PRP, kar pomeni, da
naj bi opravljale dela, ki spadajo v sklop aktivnosti PRP. Tožeče stranke zatrjujejo, da dejansko ne po
vsebini ne po formi niso opravljale nalog, ki bi jih bilo moč šteti kot naloge, povezane s PRP, temveč so
dela, ki jih tožeče stranke dejansko opravljajo, trajnega značaja in predstavljajo stalne naloge in potrebe
tožene stranke. Tožeče stranke naj bi torej opravljale naloge iz rednega delovnega področja Ministrstva
za kmetijstvo in okolje, enako kot drugi, redno zaposleni delavci ministrstva. Ker je torej razlog za sklenitev pogodbe o zaposlitvi za določen čas v vseh sklenjenih pogodbah zgolj fiktiven in torej dejansko ne
obstoji, so po mnenju tožečih strank takšne pogodbe o zaposlitvi za določen čas sklenjene nezakonito,
zaradi česar se tudi iz tega razloga šteje, da je prišlo do transformacije pogodbe o zaposlitvi za določen
čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas.
Tožeče stranke s tožbami zahtevajo, da jih tožena stranka zaposli na ustreznem uradniškem delovnem
mestu ter imenuje v naziv, skladno z določbami Zakona o javnih uslužbencih (ZJU).
V zvezi z navedeno problematiko Državno pravobranilstvo izpostavlja sodbo Vrhovnega sodišča, izdano v istovrstni zadevi zaradi transformacije delovnega razmerja iz določenega v nedoločen čas, v kateri je revizijsko sodišče zavzelo stališče, da toženi stranki s tožnikom ni bilo treba skleniti delovnega
razmerja za ves čas trajanja PRP, saj je štelo, da znotraj samega projekta PRP obstaja več programov oz.
projektov, ki trajajo krajše časovno obdobje in so odvisni od financiranja in tehnične pomoči PRP. Tožnikova pogodba o zaposlitvi je zato prenehala veljati s potekom časa, za katerega je bil sklenjena, in tožena
stranka s tožnikom ni bila dolžna skleniti delovnega razmerja za nedoločen čas oz. do dokončanja PRP.
56
Zadeve zaradi povračila stroškov prevoza na delo in z dela
Te zadeve so pomembne zaradi pridobitve stališča sodišča glede razlage določbe prvega odstavka
168. člena ZUJF, na kaj se nanaša razdalja dveh kilometrov oz. na katero relacijo. Po tej določbi povračilo
stroškov prevoza na delo in z dela pripada zaposlenemu glede na razdaljo od kraja bivališča do delovnega
mesta, če ta razdalja znaša več kot dva kilometra. V konkretnih zadevah je sporno vprašanje, ali tožeči
stranki pripadajo tudi potni stroški za ljubljanski mestni potniški promet, torej stroški v višini cene
mesečne vozovnice, pri čemer je spor med strankama glede razlage navedene določbe, na kaj se nanaša
razdalja dveh kilometrov oz. na katero relacijo.
Tožeče stranke namreč zahtevajo povračilo stroškov prevoza na delo in z dela za potne stroške za ljubljanski potniški promet, ki jim niso bili izplačani, ker je njihovo delovno mesto od ljubljanske železniške postaje oddaljeno manj kot dva kilometra, za razdalje od zadnjega javnega prevoza do kraja opravljanja dela, ki so krajše od dveh kilometrov, pa zaposleni po stališču delodajalca ni upravičen do povrnitve
stroškov prevoza. Tožeče stranke se s takšno utemeljitvijo zavrnitve izplačevanja omenjenih stroškov ne
strinjajo in menijo, da je razdalja dveh kilometrov pomembna samo za ugotovitev, ali zaposlenemu sploh
pripada povračilo stroškov prihoda na delo.
Z namenom enotne uporabe določb ZUJF o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela v praksi je
resorno ministrstvo, tedanje Ministrstvo za pravosodje in javno upravo, izdalo mnenje, da zaposlenemu
pripada povračilo stroškov prevoza na delo in z dela, če znaša razdalja od kraja bivališča oz. od kraja, iz
katerega se dejansko vozi na delo in z dela, do delovnega mesta več kot dva kilometra, pogoj dveh kilometrov razdalje za pridobitev upravičenosti do povrnitve stroškov prevoza na delo in z dela pa je treba
upoštevati tudi v primerih, ko znaša razdalja od bivališča oz. od kraja, iz katerega se zaposleni dejansko
vozi na delo, do prvega javnega prevoza oz. razdalja od zadnjega javnega prevoza do kraja opravljanja
dela manj kot dva kilometra. Zaposleni za navedene razdalje, ki so krajše od dveh kilometrov, ni upravičen do povrnitve stroškov prevoza na delo in z dela.
Glede vprašanja najkrajše razdalje oz. najkrajše poti je stališče že zavzela tudi sodna praksa, in sicer je
razdalja po najkrajši cesti razdalja, izračunana po javnem cestnem omrežju, pri čemer pa ni bistveno, ali
gre za asfaltna vozišča ali makadamska, niti ni bistveno, ali gre za avtocesto ali magistralno cesto, ampak
za najkrajšo pot.
Prvostopenjsko sodišče je v tovrstnih zadevah že sprejelo nekaj odločitev in v celoti ugodilo tožbenemu zahtevku tožeče stranke in toženi stranki naložilo plačilo stroškov prevoza na delo in z dela v višini
mesečne vozovnice. V obrazložitvi svoje meritorne odločitve je prvostopenjsko sodišče navedlo, da ZUJF
v prvem odstavku 168. člena z razdaljo med krajem bivališča in delovnim mestom zaposlenega, večjo kot
dva kilometra, pogojuje pravico zaposlenega do povračila stroškov prevoza na delo in z dela, pri čemer te
pravice ne omejuje le na del poti med bivališčem zaposlenega oz. krajem, iz katerega se ta vozi na delo, in
njegovim delovnim mestom, temveč priznava njihovo povrnitev za celotno razdaljo od bivališča zaposlenega do njegovega delovnega mesta, in sicer, glede na drugi odstavek 168. člena ZUJF, v višini stroškov
prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi (kot v konkretnem primeru) oz. v višini predpisane kilometrine.
Zoper prvostopenjske sodbe so vložene pritožbe, saj je bilo materialno pravo po mnenju Republike
Slovenije napačno uporabljeno. V luči razlogov in ciljev ZUJF (zagotovitev vzdržnih javnih financ, zagotovitev zakonskega okvira za učinkovito upravljanje z javnimi financami, zagotovitev makroekonomske
stabilnosti, trajen in stabilen gospodarski razvoj ter oblikovanje pravil za večjo fiskalno disciplino) je
povsem nedvoumno, da je zakonodajalec (tudi) z novo uredijo povračil stroškov prevoza na delo in z
dela zasledoval namen najnižjih stroškov oz. tiste oblike povračil stroškov prevoza na delo in z dela, ki za
57
proračun pomeni najcenejšo možnost in tako vzpostavlja pogoje za znižanje mase sredstev za povračila
stroškov za prevoz na delo in z dela. Nova ureditev povračila stroškov prevoza na delo in z dela ne določa
povračila stroškov za razdalje od bivališča do prvega javnega prevoza in od zadnjega javnega prevoza
do delovnega mesta v smislu seštevka teh razdalj, torej, da bi se upoštevalo celotno razdaljo, ki jo mora
delavec premagati brez javnega prevoza od kraja bivališča do kraja delovnega mesta. Tožena stranka
meni, da je vsako posamezno razdaljo med zgoraj navedenimi kraji na poti na delo in z dela, ki znaša do
vključno dva kilometra, treba obravnavati kot razdaljo, ki jo je mogoče premostiti brez uporabe javnega
prevoznega sredstva. Pogoj dveh kilometrov razdalje za pridobitev upravičenosti do povrnitve stroškov
prevoza na delo in z dela je zato treba upoštevati tudi v primerih, ko znaša razdalja od zadnjega javnega
prevoza do kraja opravljanja dela manj kot dva kilometra. Zaposleni za razdalje, ki jih je treba obravnavati vsako posebej (torej ločeno razdaljo od kraja bivališča do kraja prvega javnega prevoza in razdaljo
od kraja zadnjega javnega prevoza do kraja delovnega mesta ter za vsako od njiju posebej uporabiti tudi
mejo dveh kilometrov) in ki so krajše od dveh kilometrov, ni upravičen do povrnitve stroškov prevoza na
delo in z dela. Zgolj za posamezne razdalje, ki znašajo več kot dva kilometra, se povrnejo stroški prevoza
z javnimi prevoznimi sredstvi (oz., če ta ni možen, kilometrina).
Republika Slovenija še izpostavlja, da veljavna ureditev povračila stroškov prevoza na delo in z dela določa, na kakšen način se javnemu uslužbencu določi povračilo stroškov, kar pomeni, da se stroški prevoza
ne povrnejo v odvisnosti od dejanskega načina prihoda na delo in z dela. Zaradi tega je dejstvo, kaj se
dogaja na zgoraj navedenih različnih razdaljah, nepomembno. Veljavni koncept povračila stroškov prevoza na delo in z dela namreč temelji na tem, da za povračilo stroškov prevoza na delo in z dela javnemu
uslužbencu ni treba predložiti nobenega dokazila o dejansko nastalem strošku, mora pa predložiti izjavo,
iz katere lahko delodajalec ugotovi, kakšna je razdalja od bivališča do delovnega mesta in ali obstaja
možnost javnega prevoza (javno prevozno sredstvo tako predstavlja zgolj potencialno možnost uporabe
in ne njegove dejanske uporabe), saj je sicer dolžan povrniti kilometrino. Delodajalec lahko javnemu
uslužbencu izplača nek konkreten znesek povračila, ki pa nikakor ne pomeni, da gre nujno za povračilo
dejanskih stroškov, ki glede prihoda na delo in z dela nastanejo javnemu uslužbencu. Veljavna ureditev
torej ureja pravila, kako priti do višine nekega zneska, ki je sicer povezan s ceno javnega prevoza in s
kilometrino, vendar ne odraža nujno dejanskega stroška, nastalega javnemu uslužbencu. Glede povračila stroškov prevoza na delo in z dela zato ni pomembno, kako se konkreten zaposleni na delo in z dela
dejansko vozi, saj delodajalec zaposlenemu nima pravice vsiljevati načina prevoza s točno določenim
prevoznim sredstvom.
Zadeve zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi na podlagi določb 246. člena ZUJF –
odločitev Ustavnega sodišča
Leta 2012 so večje število prejetih enakovrstnih zadev predstavljali spori s povsem novo pravno problematiko, in sicer zadeve zaradi prenehanja pogodbe o zaposlitvi na podlagi določb ZUJF.
V tovrstnih zadevah tožeče stranke trdijo, da jim je na podlagi sklepov tožene stranke Republike Slovenije, ki so bili izdani na podlagi 246. člena ZUJF, pogodba o zaposlitvi nezakonito prenehala, zato so s
tožbo zahtevale odpravo sklepov o prenehanju pogodbe o zaposlitvi in ugotovitev, da pogodba o zaposlitvi še vedno traja, sodišče pa naj delodajalcu tudi naloži, da je tožečo stranko dolžan pozvati nazaj na
delo in ji priznati vse pravice iz delovnega razmerja od dne prenehanja naprej. Tožeče stranke navajajo,
da je prenehanje pogodbe o zaposlitvi na podlagi 246. člena ZUJF v nasprotju s temeljnimi človekovimi
pravicami, definiranimi v Ustavi in Evropski konvenciji o človekovih pravicah, ter da so prizadete v svoji
pravici do svobodnega odločanja o upokojitvi. Izpolnitev določene starosti oz. določenega števila let
pokojninske dobe po prepričanju tožečih strank ne more pomeniti utemeljenega razloga za prenehanje
58
delovnega razmerja. V danem primeru je namreč tožečim strankam pogodba o zaposlitvi prenehala izključno zaradi njihove starosti in zaradi izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine,
torej zaradi druge osebne okoliščine. Z ureditvijo prenehanja pogodbe o zaposlitvi javnim uslužbencem
iz 246. člena ZUJF je zakonodajalec po mnenju tožečih strank prestopil mejo polja svoje proste presoje,
saj ureditev ne spoštuje ustavne zahteve iz prvega odstavka 14. člena Ustave o prepovedi diskriminacije
na podlagi starosti.
V odgovorih na tožbe je Državno pravobranilstvo poudarjalo, da pravno podlago za izdajo izpodbijanih
sklepov o prenehanju pogodbe o zaposlitvi predstavlja ZUJF. Na podlagi potrdil Zavoda za pokojninsko
in invalidsko zavarovanje (ZPIZ) je delodajalec v vsakem posameznem primeru ugotovil, da so tožeče
stranke na dan 31. 5. 2012 izpolnile pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, in ob upoštevanju prvega odstavka 246. člena ZUJF, ki v primeru izpolnjevanja pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine določa prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi, zakonito izdal sklepe o prenehanju
pogodbe o zaposlitvi.
Prvostopenjsko delovno sodišče je že sprejelo nekaj odločitev, v katerih je tožbenemu zahtevku tožečih strank ugodilo. Zavzelo je stališče, da 246. člen ZUJF, sklicujoč se na pogoje za pridobitev pravice
do starostne pokojnine, ustvarja neposredno diskriminacijo med spoloma, saj je za ženske določena
nižja starost in krajša pokojninska oz. zavarovalna doba, zato se upokojijo prej kot moški. Takšna ureditev prenehanja pogodbe o zaposlitvi po ZUJF pomeni, da delovno razmerje posameznikom preneha
različno glede na spol in posredno tudi glede na njihovo starost. Osebni okoliščini spol in starost nimata
iste teže na področju pokojninskega zavarovanja in na področju delovnih razmerij. Razlogov, ki upravičujejo različno ureditev glede na te okoliščine pri določanju pogojev za pridobitev starostne pokojnine, ni mogoče enako upoštevati pri določanju razlogov za prenehanje delovnega razmerja. Če je lahko
možnost upokojitve z nižjo starostjo in z manj delovne dobe v pokojninskem zavarovanju ugodnost, je
lahko pri prenehanju delovnega razmerja neugodnost in diskriminacija. Sodišče je zato ugotovilo, da je
določba 246. člena ZUJF diskriminatorna in da diskriminacija temelji na spolu delavca, saj bo delodajalec delavkam delovno razmerje lahko odpovedal prej kot delavcem. Na drugi strani pa ob ugotovljeni
diskriminaciji, ki temelji na spolu delavca, tudi ne gre spregledati, da ZUJF ne zasleduje legitimnega cilja
v okviru izjem glede različnega obravnavanja delavcev. Izjema, ki temelji na starosti (seveda le ob pogoju
iste starosti ne glede na spol), bi bila dopustna le tedaj, kadar se zasledujejo legitimni cilji zaposlovalne
politike. Prvostopenjsko sodišče je ugotovilo, da cilji ZUJF niso povezani z ukrepi na področju zaposlovanja mladih oz. spodbujanju zaposlovalne politike. Administrativno upokojevanje, ki ga določa ZUJF,
po mnenju sodišča ne pomeni zmanjševanje števila iskalcev zaposlitve oz. zaposlovanje mladih, temveč
neposreden dodaten pritisk na sredstva pokojninske blagajne, posredno pa tudi na sredstva državnega
proračuna zaradi kritja razlike med prihodki iz prispevkov ter odhodki iz pokojninske blagajne. Upoštevanje načela primarnosti ima vpliv, da zakonodajalcu prepoveduje sprejem zakonov, ki bi bili v nasprotju
s pravom Evropske unije, in narekuje sodniku, da ne uporabi norme domačega prava, če je ta v nasprotju
s pravili Evropske unije. Ker je sodišče ugotovilo, da 246. člen ZUJF ne zasleduje ciljev, ki sta jih določili Direktiva 2006/54/ES ter Direktiva Sveta 2000/78/ES, je dolžno, da določbe ZUJF, ki je v nasprotju
s prepovedjo diskriminacije, temelječe na spolu in starosti, oz. določbe, ki ne zasleduje legitimnega cilja
v duhu direktiv, ne uporabi.
Ob upoštevanju vsega navedenega je torej prvostopenjsko sodišče tožbenemu zahtevku ugodilo,
saj je ugotovilo, da naj bi določba 246. člena ZUJF predstavlja neposredno diskriminacijo, temelječo na starosti in spolu, zato je na podlagi pravnega reda EU ni uporabilo. Ker tožena stranka
v sklepu o prenehanju delovnega razmerja drugih utemeljenih razlogov, ki bi utemeljevali odpoved, ni navedla, je sodišče ugotovilo, da naj bi bila odpoved nezakonita, saj naj bi bila izdana
v nasprotju z določbo 89. člena ZDR.
59
Državno pravobranilstvo je zoper takšno odločitev vložilo pritožbe. Tožena stranka meni, da je sodišče nepravilno uporabilo pravo EU. O vprašanjih razlage prava EU in veljavnosti sekundarne zakonodaje
ima namreč izključno pristojnost Sodišče EU. V ta namen je predviden poseben institut predhodnega
odločanja. Če torej o poenoteni uporabi prava odloči nacionalno sodišče, in ne Sodišče EU, to pomeni, da o tem ni odločalo pristojno sodišče, kar je kršitev pravice do zakonitega sodnika, zato je tožena
stranka naslovnemu sodišču predlagala, da začne postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem EU
z vprašanjem, ali je 246. člen ZUJF v skladu z Direktivo 206/54ES in Direktivo Sveta 2000/78 ES, saj je
samo Sodišče EU izključno pristojno podajati poenoteno razlago prava EU, medtem ko nacionalno sodišče za odločitev o tem vprašanju ni pristojno.
Republika Slovenija nadalje poudarja, da je v nekaterih okoliščinah različno obravnavanje v zvezi s starostjo lahko upravičeno, zlasti tisto na podlagi legitimnih ciljev zaposlovalne politike, trga delovne sile
in poklicnega usposabljanja. Različno obravnavanje zaradi starosti, ki je sicer lahko diskriminacija, če je
razumno in objektivno ugotovljeno z legitimnim ciljem in če so ukrepi tega cilja primerni in nujni, je dopustno. Temeljni namen ZUJF, s katerim so bili sprejeti ukrepi, namenjeni premagovanju kriznih razmer
zaradi posledic gospodarske in finančne krize, ki je zajela tudi Republiko Slovenijo, in za uresničevanje
zahtev v okviru postopka presežnega primanjkljaja, ki ga je zoper Republiko Slovenijo začela Evropska
komisija, kot celote je zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje izdatkov proračuna, med cilje,
ki so bili zasledovani pri izpodbijanem ukrepu, pa je vsekakor treba uvrstiti uresničevanje ciljev socialne
politike oz. politike zaposlovanja. Ukrep prenehanja pogodbe o zaposlitvi ob izpolnjevanju pogojev za
pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja sledi cilju kadrovskega prestrukturiranja oz.
vzpostavitve ugodne starostne strukture javnih uslužbencev in spodbuja dostop do zaposlitve z boljšo
medgeneracijsko porazdelitvijo.
V skladu s proračunskimi zahtevami v javnem sektorju trenutno ni možnosti ustvarjati novih delovnih mest. Z rešitvijo v ZUJF pa se vzpostavlja stanje, ki bo postopno omogočilo olajšano zaposlovanje mladih. Na predlagan način se bodo postopno ustvarjale možnosti za nove zaposlitve. Tožena
stranka je med cilji določbe želela vzpostaviti tudi medgeneracijsko ravnovesje in prenos izkušenj
starejših na mlajše, kakor tudi izmenjave znanja med generacijami, s čimer se dolgoročno zagotavljajo bolj kakovostne storitve javnega sektorja. Notorno dejstvo je, da se starostna doba zaposlenih
v javnem sektorju dviguje. Zaradi tega je nujno vzpostaviti sistem, v okviru katerega bo upravljanje
kadrovskih virov in načrtovanje ustreznih zaposlitev možno tako, da se bo ob upoštevanju znanja
in izkušenj spreminjala starostna struktura zaposlenih. V zvezi s tem tožena stranka izpostavlja,
da bremena uravnoteženja javnih financ ne nosi zgolj starostna skupina starejših delavcev. Če bi
namreč prišlo do reorganizacije in uporabe kriterijev iz Kolektivne pogodbe za negospodarske dejavnosti, bi ukrepi prizadeli predvsem mlajše javne uslužbence, starejši javni uslužbenci pa bi bili
pozitivno diskriminirani, saj bi imeli zagotovljeno socialno varnost z možnostjo upokojitve, mlajši
javni uslužbenci pa socialne varnosti ne bi imeli zagotovljene oz. bi jo imeli zagotovljeno le omejeno
časovno obdobje. Ne gre spregledati, da je posledica kadrovskega prestrukturiranja tudi dosežen
finančni učinek, saj so javni uslužbenci, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne
pokojnine, v času kariere napredovali v višje plačne razrede, pri čemer je treba upoštevati, da se z
delovno dobo pri izplačilu plače izplačajo tudi dodatki, ki so nesorazmerno višji kot pri mlajših
javnih uslužbencih (npr. dodatek za delovno dobo). Če se oseba upokoji, se iz pokojninske blagajne
izplačuje nižja dajatev v obliki pokojnine. To pomeni, da je cilj, ki ga zasleduje tožena stranka, primeren in za zagotovitev vzdržnosti javnih financ nujen.
Z vezanjem prenehanja pogodbe o zaposlitvi na izpolnjevanje pogojev za pridobitev starostne pokojnine je tožena stranka želela zagotoviti socialno varnost javnim uslužbencem, ki jim pogodba o zaposlitvi preneha. Tožeča stranka ima zagotovljeno možnost pridobitve pravice do starostne pokojnine.
60
Na tožeči stranki je, ali bo ostala na trgu dela ali se bo upokojila. Če torej tožeča stranka želi ostati dejavna, lahko sklene novo pogodbo o zaposlitvi v gospodarstvu ali dela v kakšni drugi obliki zaposlitve
(samozaposlitev), ravno tako pa se lahko prijavi pri Zavodu za zaposlovanju kot iskalec zaposlitve ali
kot brezposelna oseba. Vse navedeno zagotavlja tudi načelo socialne države. Delodajalec lahko tudi v
vsakem posamičnem primeru presodi, do kakšnih posledic za delovni proces bi prišlo zaradi prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. Iz tega sledi, da 246. člena ZUJF ne določa administrativnega
upokojevanja.
Državno pravobranilstvo je še poudarilo, da je bila tožena stranka kot delodajalec tožečih strank pri
svojem odločanju dolžna upoštevati veljavno zakonodajo, v konkretnem primeru ZUJF, ki je začel
veljati 31. 5. 2012, in sicer vse do odločitve Ustavnega sodišča o neskladnosti njegovih posameznih
določb z ustavo, saj je le Ustavno sodišče v skladu z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču pristojno
presojati skladnost zakonov z ustavo, zato ugotavljanje skladnosti omenjenega zakona z Ustavo ne
more biti predmet postopka v individualnem delovnem sporu.
Na Ustavno sodišče je bila namreč vložena zahteva za oceno ustavnosti 246. člena ZUJF, o kateri je
to odločilo z odločbo št. U-I-146/12-35 z dne 14. 11. 2013.
V svoji odločitvi je zapisalo, da izpodbijana ureditev ureja prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi
ob izpolnitvi zakonsko določenih upokojitvenih pogojev, ki so glede na starost in spol določeni različno. Različno obravnavanje zaradi starosti pa ne pomeni diskriminacije, če je v kontekstu nacionalnega
prava objektivno in razumno utemeljeno z legitimnim ciljem, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne
politike, trga dela in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni.
Ustavno sodišče je poleg zakonsko opredeljenega cilja (zagotovitev vzdržnih javnih financ in zmanjšanje
izdatkov proračuna) upoštevalo tudi cilj, ki izhaja iz zakonodajnega gradiva in ki ga je v svojem mnenju
navedla vlada, in sicer vzpostavitev ugodne starostne strukture javnih uslužbencev. Po oceni Ustavnega
sodišča je očiten cilj izpodbijane ureditve tudi preprečitev morebitnih sporov o sposobnosti zaposlenega
za opravljanje dela po določeni starosti.
Ustavno sodišče je ocenilo, da je temeljni cilj izpodbijanega ukrepa zagotovitev vzdržnih javnih financ,
kar na področju zaposlovanja pomeni zmanjšanje obsega mase za plače v javnem sektorju. Ker pa varčevanje samo po sebi ne more biti ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do nediskriminacijskega
obravnavanja, je moralo presoditi, ali sta vzpostavitev uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev in preprečitev morebitnih sporov o tem, ali je javni uslužbenec sposoben opravljati delo po določeni
starosti, ustavno dopustna cilja.
Ocenilo je, da je cilj vzpostavitve uravnotežene starostne strukture javnih uslužbencev ustavno dopusten
cilj. Z različno starostjo zaposlenih v javnih službah se namreč omogoča, da se izkušnje starejših prenašajo na mlajše in da mlajši starejšim posredujejo v postopku izobraževanja pridobljeno znanje. Različna
starost tako prispeva k opravljanju kakovostne javne službe tako v državni upravi kot v celotnem javnem sektorju. Po oceni Ustavnega sodišča je ustavno dopusten cilj tudi preprečitev sporov o tem, ali je
zaposleni sposoben opravljati delo po določeni starosti. S tem se javne uslužbence varuje pred postopki
ugotavljanja njihove zmožnosti za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov v primerih,
ko javni uslužbenci zaradi starosti niso več zmožni za delo. V takih primerih jim delodajalec pogodbo
o zaposlitvi iz razloga nesposobnosti sicer lahko odpove, vendar lahko to pomeni hud poseg v osebno
integriteto zaposlenih, ki so lahko bili v svoji aktivni dobi zelo uspešni, pešanje moči v starosti pa jim
onemogoča doseganje minimalnih delovnih rezultatov, s čimer se težko sprijaznijo. Glede na navedeno
je Ustavno sodišče ocenilo, da poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja sledi ustavno dopustnim ciljem in s tega vidika ni nedopusten.
61
Glede na obstoj ustavno dopustnih ciljev je moralo Ustavno sodišče oceniti še, ali je izpodbijana ureditev
v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, tj., ali je izpodbijani ukrep primeren in nujen za doseganje
navedenih ciljev ter sorazmeren v ožjem pomenu.
Izpodbijana ureditev po oceni Ustavnega sodišča pomeni primeren ukrep za dosego cilja vzdržnosti
javnih financ oz. omejitve obsega sredstev za maso plač v javnem sektorju. Izpodbijane določbe ZUJF
določajo nov način prenehanja pogodbe o zaposlitvi tistim javnim uslužbencem, ki izpolnjujejo pogoje
za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Tudi s tovrstnim prenehanjem se zmanjšujejo sredstva za
maso plač v javnem sektorju. Izpodbijani ukrep (skupaj z drugimi ukrepi, ki so bili uveljavljeni z ZUJF)
torej soprispeva k zmanjševanju sredstev za maso plač v javnem sektorju in s tem k zagotavljanju vzdržnosti javnih financ. Izpodbijana ureditev je primeren ukrep tudi za dosego cilja vzpostavitve ugodne
starostne strukture javnih uslužbencev, saj omogoča sprostitev delovnih mest, ki jih zasedajo delavci z
že izpolnjenimi pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Ta delovna mesta bodo s sistemom
napredovanj in notranjih razporeditev v kratkem na voljo mlajšim že zaposlenim javnim uslužbencem.
S prenehanjem veljavnosti pogodb o zaposlitvi starejših javnih uslužbencev se bo delež mlajših javnih
uslužbencev predvidoma povečal, medgeneracijsko ravnovesje se bo popravilo, kadrovska struktura zaposlenih v javnem sektorju pa se bo pomladila.
Ustavno sodišče je ocenilo, da je zaradi posledic gospodarske in finančne krize ogrožena vzdržnost javnih financ, zato je sprejelo trditev vlade, da je nujno ukrepanje v smeri zmanjšanja obsega mase za plače
v javnem sektorju. Nujnost sprejetja tega zakona narekujejo stanje na finančnih trgih, zahteve Evropske
komisije po še hitrejši konsolidaciji javnih financ in namen, da se določene pravice zaposlenih glede
prejemkov ohranijo, čeprav na podlagi drugačne ureditve. Uveljavitev predlaganih ukrepov pomeni tudi
zagotovilo, da Republika Slovenija ostane javnofinančno stabilna in socialna država. Kot ključno pa je
treba pri presoji nujnosti izpodbijanega ukrepa upoštevati, da je cilj izpodbijane ureditve zaposlovalna
politika, katere namen je trajno zmanjšati sredstva za plače v javnem sektorju in obenem dolgoročno
vzpostaviti ustrezno starostno strukturo zaposlenih.
Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijani ukrep ni nesorazmeren. Taka ocena temelji na ugotovitvi, da
so osebe, na katere se izpodbijani ukrep nanaša, na koncu poklicne kariere upravičene do finančnega
nadomestila v obliki starostne pokojnine brez zmanjšanja. Prizadeti javni uslužbenci imajo tako že zagotovljeno socialno varnost v obliki pravice do nezmanjšane starostne pokojnine, prilagoditev na izpodbijano ureditev pa je zaradi tega bistveno olajšana, saj se javni uslužbenci, ki ne bi našli druge ustrezne
zaposlitve ali drugačne oblike pridobivanja sredstev s svojim delom, lahko upokojijo, kar jim zagotavlja
socialno varnost. Poleg tega izpodbijana ureditev ni uvedla obveznega upokojevanja, saj prizadetim osebam ne onemogoča, da bi se ponovno zaposlile oz. da bi drugje nadaljevale poklicno dejavnost.
Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti
kot druge osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave.
Izpodbijane določbe ZUJF se glede prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi sklicujejo na izpolnitev
že navedenih upokojitvenih pogojev iz ZPIZ-1 in ZPIZ-2, ki so določeni različno za ženske in moške.
V upoštevanih določbah ZPIZ-1 je bila upokojitvena starost sicer za oba spola določena enako (58 let),
vendar pa je bil pogoj delovne dobe glede na spol različen, in sicer 40 let pri moških in 38 let pri ženskah.
Ob povsem enakih drugih dejanskih okoliščinah je torej izpodbijani ukrep prenehanja veljavnosti
pogodbe o zaposlitvi pred uveljavitvijo ZPIZ-2 javne uslužbenke prizadel dve (delovni) leti prej kot
javne uslužbence. Izpodbijana ureditev javne uslužbence različno obravnava glede na spol, pri čemer
so moški in ženske z vidika opravljanja dela v primerljivem položaju. Izpodbijana ureditev, na podlagi
katere pogodba o zaposlitvi preneha veljati ob izpolnitvi zakonskih upokojitvenih pogojev iz ZPIZ-1
62
oz. ZPIZ-2, pri čemer so ti določeni različno za moške in ženske, pa pomeni poseg v pravico javnih
uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave).
Cilj, ki bi upravičeval poseg v pravico javnih uslužbenk (kot žensk) do nediskriminacijskega obravnavanja, torej ne obstaja in tudi pred uveljavitvijo ZPIZ-2 ni obstajal. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da
so prvi odstavek 188. člena ZUJF v zvezi z enajstim odstavkom 429. člena ZPIZ-2, drugi, tretji in četrti
odstavek 188. člena ter 246. člen ZUJF, kolikor se nanašajo na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke,
ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo za moške
zavarovance, v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja iz prvega odstavka 14. člena
Ustave (1. točka izreka). Iz istih razlogov je bil pred uveljavitvijo ZPIZ-2 v neskladju s prvim odstavkom
14. člena Ustave tudi prvi odstavek 188. člena ZUJF, če se je nanašal na javne uslužbenke kot ženske zavarovanke, ki še niso izpolnile enakih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, kot veljajo
za moške zavarovance (2. točka izreka).
6.4.2 Zaključene zadeve
Zadeve zaradi izplačila tretje četrtine odprave plačnih nesorazmerij
Zoper Republiko Slovenijo kot nasprotno udeleženko oz. toženo stranko so bili vloženi predlogi sindikatov v kolektivnih sporih in individualne tožbe javnih uslužbencev, za katere velja Zakon o sistemu
plač v javnem sektorju (ZSPJS) in Kolektivna pogodba za javni sektor (KPJS), v katerih se je zahtevala
ugotovitev kršitve 50. člena KPJS oz. priznanje odprave tretje četrtine plačnih nesorazmerij in izplačilo
pripadajočih razlik v plači na račun odprave tretje četrtine nesorazmerja v osnovnih plačah.
V odgovorih na predlog oz. tožbo je Državno pravobranilstvo navajalo, da je pravico do odprave nesorazmerij dal že ZSPJS, ki pa je ne le roke, temveč tudi način odprave nesorazmerij v celoti prepustil kolektivnemu dogovarjanju. Državno pravobranilstvo je v svojih izvajanjih poudarjalo, da rok za izplačilo
tretje četrtine, ki ga določa 50. člen KPJS, še niti ni nastopil, zato Republika Slovenija določbe 50. člena
KPJS ni kršila.
V kolektivnem delovnem sporu predlagatelja Sindikat državnih organov je bil postopek s sklepom sodišča prekinjen do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevi za oceno ustavnosti prvega do desetega odstavka
42. člena ZSPJS in 2. člena Zakona o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanaša
na navedene odločbe. Ustavno sodišče je o tem odločilo v odločbi št. U-I-249/10-27 z dne 15. 3. 2012 in
ugotovilo protiustavnost omenjenih določb.
Ustavno sodišče je obrazložilo, da je za obravnavani primer ključen vidik sindikalne svobode in eden od
teh vidikov svobode je pravica do kolektivnega dogovarjanja, ki temelji na svobodnem in prostovoljnem
sklepanju kolektivnih pogodb ter avtonomiji pogodbenih strank. Prvi in drugi odstavek 42. člena ZSPJS
dopuščata, da se plače javnih uslužbencev uredijo s kolektivno pogodbo v nasprotju z voljo katerega od
reprezentativnih sindikatov, ki te javne uslužbence zastopa, zato ti dve določbi posegata v svobodo delovanja sindikatov. V skladu z zakonsko pristojnostjo je določilo tudi način izvršitve svoje odločbe, in sicer
je državnemu zboru naložilo, da mora ugotovljeno neskladje odpraviti v dveh letih. Odločilo je še, da
se do odprave ugotovljenega neskladja izpodbijane zakonske določbe in KPJS uporabljajo še naprej. Za
ugotovitev brez določitve načina izvršitve, katere posledica bi lahko bila neveljavnost že sklenjenih aktov
h KPJS, se Ustavno sodišče ni odločilo tudi zato, ker ni moglo predvideti, kakšne finančne posledice bi
to imelo za proračun. Način izvršitve torej pomeni, da že sklenjena KPJS ter aneksi k njej niti morebitni
63
v prihodnje sklenjeni aneksi ali nova kolektivna pogodba za javni sektor samo zaradi protiustavnosti,
ugotovljenih s to odločbo, ne morejo biti neveljavni.
Po izdani odločbi Ustavnega sodišča je o predlogu predlagatelja Sindikat državnih organov odločalo prvostopenjsko sodišče, ki je predlog tako v ugotovitvenem kot tudi dajatvenem delu zavrnilo.
Predlagatelj se je na takšno odločitev pritožil. Višje delovno in socialno sodišče v Ljubljani je s sodbo
z dne 25. 1. 2013 njegovi pritožbi delno ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko sodbo delno spremenilo
tako, da je nasprotna udeleženka, ker delavcem, ki so za obdobje od 1. 10. 2010 do 31. 5. 2012 upravičeni
do odprave nesorazmerij v osnovnih plačah, ni priznala in izplačala tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah, kršila 50. člen KPJS. Nasprotna udeleženka Republika Slovenija je bila po drugostopenjski
sodbi v roku 15 dni dolžna, skladno s 50. členom KPJS, svojim delavcem, ki so za obdobje od 1. 10. 2010
do 31. 5. 2012 upravičeni do odprave nesorazmerij v osnovnih plačah, priznati in izplačati tretjo četrtino
odprave nesorazmerij v osnovnih plačah skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zapadlosti posamezne plače dalje, tj. od 5. dne v mesecu za pretekli mesec.
V obrazložitvi svoje odločitve je pritožbeno sodišče navedlo, da se odločitev Ustavnega sodišča nanaša
na ugotavljanje neskladnosti določb prvega do desetega odstavka 42. člena ZSPJS ter 2. člena Zakona
o spremembi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki se nanašajo na kvorum pri sklepanju oz. spreminjanju vsebine KPJS z Ustavo, za rešitev konkretnega spora pa je bistvena ugotovitev, ali je nasprotna
udeleženka z naknadno sprejetim Aneksom št. 4 lahko posegala v pridobljene pravice delavcev za nazaj.
Aneks št. 4 h KPJS, ki je v 1. členu odložil plačilo tretje četrtine odprave nesorazmerij v osnovnih plačah, je začel veljati 9. 11. 2010 (naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS z dne 8. 11. 2010), torej po
datumu, do katerega bi morala nasprotna udeleženka po veljavni KPJS izplačati tretjo četrtino odprave
nesorazmerij v osnovnih plačah (tj. 5. 11. 2010, ko je zapadla v plačilo plača za oktober 2010). Pritožbeno sodišče je menilo, da je nasprotna udeleženka z naknadno sprejetim predpisom (Aneksom št. 4)
nedopustno posegla v pridobljene pravice delavcev glede izplačila tretje četrtine odprave nesorazmerij v
osnovnih plačah. Pravna podlaga za izplačilo tretje četrtine odprave nesorazmerij v osnovnih plačah je
zato lahko le z Aneksom št 2 h KPJS spremenjeni 50. člen KPJS, ki je v 2. členu določal, da bodo upravičenci znesek tretje četrtine odprave nesorazmerij v osnovnih plačah prejeli pri izplačilu plače za oktober
2010. Od tedaj so javni uslužbenci upravičeni do plače, ki vključuje tretjo četrtino odprave nesorazmerij,
vendar le do 31. 5. 2012. Z Aneksom št. 5 h KPJS, ki je začel veljati naslednji dan po uveljavitvi ZUJF, je
bil namreč peti odstavek 50. člena KPJS ponovno spremenjen tako, da se višja osnovna plača, ki pripada
javnemu uslužbencu zaradi odprave nesorazmerij, začne izplačevati s prvim dnem naslednjega meseca
po uveljavitvi ZUJF. 155. člen tega zakona določa, da se ne glede na določbe KPJS višja osnovna plača,
ki pripada javnemu uslužbencu zaradi odprave tretje in četrte četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah,
začne izplačevati s prvim dnem, ki sledi mesecu, v katerem je uveljavljen ta zakon. ZUJF je začel veljati
naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS (31. 5. 2012).
Državno pravobranilstvo je zoper drugostopenjsko sodbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava vložilo revizijo, v kateri je poudarilo, da se je Ustavno sodišče v svoji odločitvi št. U-I-249/10
z dne 15. 3. 2012 izrecno opredelilo tudi do veljavnosti kolektivne pogodbe za javni sektor ter njenih
sprememb in dopolnitev, sklenjenih na podlagi 42. člena ZSPJS, kot tudi tistih, ki bi morda še bili sklenjeni na podlagi citiranega člena. Bistvo odločitve v tem delu je, da so veljavni. Pritožbeno sodišče je po
mnenju Državnega pravobranilstva prezrlo specifično naravo kolektivnega dogovarjanja. Pritožbeno sodišče Aneks št. 4 h KPJS materialnopravno zmotno razume kot predpis nasprotne udeleženke. Aneks št. 4
h KPJS namreč ni enostranski, oblastveni akt, temveč kolektivna pogodba, sprejeta v skladu z Zakonom
o kolektivnih pogodbah (ZKolP) in ZSPJS, in je, kot je potrdilo Ustavno sodišče v že citirani odločitvi,
veljavna. ZSPJS je ne le roke, temveč tudi način odprave nesorazmerij v celoti prepustil kolektivnemu
64
dogovarjanju in če sta določeno vsebino iz Aneksa št. 2 stranki kolektivnega dogovarjanja v Aneksu
št. 4 dogovorno oz. pogodbeno spremenili, je neustrezno govoriti o tem, da naj bi nasprotna udeleženka
s sprejetim Aneksom št. 4 posegla v pridobljene pravice za nazaj. Vprašanje določanja načina in rokov
za odpravo nesorazmerij v osnovnih plačah je torej vsebina avtonomnega kolektivnega dogovarjanja, v
okviru katerega so možne tudi spremembe že doseženih dogovorov, kar navsezadnje aneksi h kolektivnim pogodbam po svoji naravi so.
Vrhovno sodišče je s sodbo z dne 3. 9. 2013 revizijo zavrnilo kot neutemeljeno, saj materialno
pravo ni bilo zmotno uporabljeno. Pojasnilo je, da je bila presoja Ustavnega sodišča omejena le na
vprašanje ustavnosti zakona glede kvoruma za sklenitev KPJS ter da se je Ustavno sodišče do uporabe
oz. v obrazložitvi celo do veljavnosti KPJS z aneksi in morebitnimi naslednjimi aneksi, ki »samo zaradi
protiustavnosti, ugotovljenih s to odločbo, ne morejo biti neveljavni«, opredelilo le v zvezi z načinom
izvršitve svoje odločbe, kar pomeni, da se je Ustavno sodišče ukvarjalo le z enim vidikom veljavnosti KPJS – v povezavi z navedeno zakonsko podlago za sklenitev KPJS, pa še to le v zvezi z načinom
izvršitve svoje odločbe, ne da bi opravilo tudi vsebinsko presojo te veljavnosti. Pri sodni presoji je
po mnenju Vrhovnega sodišča pomembna tudi pravna narava kolektivnih pogodb v našem pravu.
Obligacijski del kolektivne pogodbe se presoja po določbah ZKolP (in ZSPJS) ter splošnih načelih
civilnega prava, ker ureja razmerja v zvezi s sklepanjem, spreminjanjem in veljavnostjo kolektivnih
pogodb med strankama, norme normativnega dela pa vsebujejo abstraktne pravne norme z eksternim
učinkom. Normativni del kolektivne pogodbe ima torej položaj zakona, čeprav formalno ne gre za
zakon, seveda pa s tem tudi položaj splošnega akta. Ker je pogoj za veljavnost kolektivne pogodbe tudi
njena objava, to pomeni, da je vsaj v normativnem delu pri urejanju pravic in obveznosti v kolektivni
pogodbi treba upoštevati določbo 155. člena Ustave, ki prepoveduje povratni učinek zakonov, drugih
predpisov ali splošnih aktov in določa, da lahko le zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe
učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Te omejitve
oz. prepovedi vsaj v normativnem delu kolektivne pogodbe vežejo tudi stranke, ko sklepajo kolektivne
pogodbe, njihove spremembe in dopolnitve. S kasnejšim aneksom h kolektivni pogodbi stranke ne
morejo določiti učinkovanja posameznih določb za nazaj, če tega ne zahteva javna korist in če se s tem
posega v že pridobljene pravice delavcev (javnih uslužbencev), za katere velja normativni del že pred
tem sklenjene kolektivne pogodbe in v tem delu že pridobljene pravice.
Iz odločitve revizijskega sodišča izhaja, da so bili javni uslužbenci 5. 11. 2010 ob izplačilu plač za mesec
oktober 2010 že upravičeni do zneska iz naslova odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah,
nasprotni udeleženec kot izplačevalec pa je bil dolžan to izplačilo izvesti oz. je z neizvedbo tega izplačila kršil določbo Aneksa št. 2 h KPJS. Znesek iz naslova odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah je že zapadel v plačilo, odprava tretje četrtine nesorazmerij pa bi glede na tekst Aneksa št. 2
h KPJS morala biti v celoti uresničena ob izplačilu plače za oktober 2010, tj. 5. 11. 2010, in ne le »načelno« izvedena s 1. 10. 2010. Kljub veljavnosti Aneksa št. 4 h KPJS je to pomenilo, da s tem aneksom
stranke, ki so ga sklenile v imenu javnih uslužbencev kot upravičencev za realizacijo odprave tretje
četrtine nesorazmerij, niso mogle in smele več določiti drugačnih pogojev za odpravo tretje četrtine
nesorazmerij v osnovnih plačah oz. je kasnejša drugačna določitev in s tem odložitev izplačila te
uskladitve prišla prepozno, s čimer je nepravilno posegla v že pridobljeno pravico do višje, s tretjo
četrtino usklajene plače. Določba Aneksa št. 2 je glede odprave tretje četrtine nesorazmerij že v celoti
pravno učinkovala in javni uslužbenci so že pridobili pravico do izplačila višje plače iz naslova odprave tretje četrtine nesorazmerij, Aneks št. 4 h KPJS pa jim te pravice po tem, ko je začela v celoti pravno
učinkovati, ni mogel več vzeti, kar pomeni, da je posegel v že pridobljene pravice javnih uslužbencev
do odprave in realizacijo odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah. Ta aneks je namreč
začel veljati že po prej določenem roku za odpravo in izplačilo tretje četrtine nesorazmerij; kasnejša
in naknadna določitev plač javnih uslužbencev, ki so že pridobili pravico do odprave nesorazmerij za
65
tretjo četrtino, pa ni bila v skladu z določbo drugega odstavka 155. člena Ustave. To predstavlja poseg
v pridobljene pravice javnih uslužbencev.
Glede na odločitev Vrhovnega sodišča kot najvišje instance v delovnih sporih in ker določbe KPJS veljajo
za vse javne uslužbence (osebna veljavnost KPJS), zaposlene v državnih organih, samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih
osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalnih skupnosti
(stvarna veljavnost KPJS), in da bi se zagotovila enaka obravnava vseh subjektov, ki so upravičeni do
izplačila tretje četrtine odprave nesorazmerij v osnovnih plačah in jim ta še ni bila izplačana, ter z vidika
enotnega in preglednega načina izplačila, je bila sprejeta odločitev, da se bo izplačilo tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah uredilo z zakonom. Sprejet je bil Zakon o načinu izplačila razlike v plači
zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah javnih uslužbencev (v nadaljevanju:
ZNIRPJU), ki je začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS (št. 100/2013), tj. 7. 12. 2013.
ZNIRPJU jasno opredeljuje vsebino izplačila iz naslova odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih
plačah v skladu z Aneksom 2, določa upravičence in zavezance, način in skrajne roke za izplačilo ter
obveznost delodajalca javnega uslužbenca seznaniti z vsebino izplačila. Na podlagi ZNIRPJU se posameznikom, ki so bili v skladu z Aneksom št. 2 upravičeni do odprave nesorazmerij v osnovnih plačah in
jim razlika v izplačilih zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah (plača, nadomestila
plače v breme delodajalca, drugi prejemki iz delovnega razmerja v breme delodajalca in zamudne obresti) še ni bila izplačana, ali pa ni bila izplačana v celoti, izplača razlika v plači za obdobje od 1. 10. 2010
do 31. 5. 2012, ki se izračuna po vseh elementih, ki vplivajo na izračun plače (osnovna plača, del plače iz
naslova delovne uspešnosti, dodatki) v mesecu, za katerega se izplačuje razlika, razlika v nadomestilih
plače v breme delodajalca in drugih prejemkov iz delovnega razmerja v breme delodajalca, pri katerih je
bila v osnovi za določitev višine nadomestila plače in drugih prejemkov iz delovnega razmerja upoštevana plača upravičenca za obdobje od 1. 10. 2010 do 31. 5. 2012 (nadomestila za praznik, dopust, boleznina
do 30 delovnih dni, odpravnina ...) ter pripadajoče zamudne obresti do dneva izplačila. Zakon določa
pravico do izplačila ne glede na to, ali je bila upravičencu pravica priznana s sodno odločbo, in ne glede
na to, ali je v času izplačila še v delovnem razmerju v javnem sektorju, ali pa mu je to iz katerega koli
razloga prenehalo (upokojitev, zaposlitev v zasebnem sektorju, smrt ...).
Glede na uveljavitev ZNIRPJU, ki določa način izplačila razlike v plači zaradi odprave tretje četrtine
nesorazmerij v osnovnih plačah vsakomur, ki je bil v skladu z Aneksom št. 2 h KPJS upravičen do izplačila odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah za obdobje od 1. 10. 2010 do 31. 5. 2012
in mu razlika še ni bila izplačana, je Republika Slovenija kot tožena stranka v odprtih sodnih sporih
predlagala, da tožeče stranke tožbo umaknejo, saj ZNIRPJU v 3. členu določa izplačilo razlike v plači
zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah za obdobje od 1. 10. 2010 do 31. 7. 2011 in
pripadajočih zakonskih zamudnih obresti, ki tečejo od prvega naslednjega dne po dnevu, ki je določen
za izplačilo posamezne plače, za obdobja od 1. 10. 2010 do 31. 7. 2011 do dneva plačila prvega obroka, in
sicer se bodo te razlike v plači izplačale najkasneje do konca meseca februarja 2014. Poleg tega ZNIRPJU
v 3. členu določa tudi izplačilo (drugega obroka) razlike v plači zaradi odprave tretje četrtine nesorazmerij v osnovnih plačah za obdobje od 1. 8. 2011 do 31. 5. 2012 in pripadajočih zakonskih zamudnih obresti, ki tečejo od prvega naslednjega dne po dnevu, ki je določen za izplačilo posamezne plače, za obdobje
od 1. 8. 2011 do 31. 5. 2012 do dneva plačila; to izplačilo se bo izvršilo najkasneje do konca januarja 2015.
Zadeve zaradi izplačila razlike v regresu
Državno pravobranilstvo je prejelo večje število istovrstnih kolektivnih in tudi individualnih delovnih
sporov zaradi izplačila razlike v regresu. V teh zadevah so sindikati kot predlagatelji kolektivnih delov-
66
nih sporov od delovnega sodišča zahtevali ugotovitev, da je nasprotna udeleženka oz. tožena stranka
Republika Slovenija s tem, ko članom sindikata oz. javnim uslužbencem 4. 5. 2012 pri plači za mesec
april 2012 ni izplačala regresa za letni dopust v letu 2012, skladno z 9. točko Dogovora o ukrepih na področju plač in drugih prejemkov v javnem sektorju za leti 2011 in 2012 z dne 5. 11. 2010, objavljenem v
Uradnem listu RS, št. 89/2010 (v nadaljevanju Dogovor), kršila Dogovor. Predlagatelji oz. tožeče stranke
so zatrjevali, da ima Dogovor status in pravno naravo kolektivne pogodbe. S tem, ko je vlada 26. 4. 2012
sprejela sklep, da se regres pri plači za april 2012 ne izplača (in ta nato pri plači za april tudi ni bil izplačan), je prišlo do kršitve Dogovora in s tem tudi veljavne KPJS. Na dan uveljavitve ZUJF, ki je določil, da
se regres za leto 2012 izplača glede na uvrstitev v plačni razred v mesecu pred izplačilom regresa, kar je
določeno v razponu od 100,00 EUR do 692,00 EUR, je po mnenju predlagateljev kolektivnih delovnih
sporov oz. tožečih strank v individualnih tožbah regres za leto 2012 na podlagi 9. točke Dogovora že
predstavljal zapadlo terjatev, saj je bila plača za april izplačana 4. 5. 2012. Stranki od Dogovora 2010
namreč nista odstopili, niti ni prenehal veljati na kakšni drugi pravni podlagi, ZUJF pa ne more veljati
za nazaj.
V omenjenih kolektivnih delovnih sporih je prvostopenjsko delovno sodišče nasprotni udeleženki
naložilo, da svojo obveznost izpolni tako, da obračuna bruto razliko med zneskom 692,00 EUR in
med dne 15. 6. 2012 izplačanim bruto zneskom, odvede davek in izplača dolgovano neto razliko z
zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izplačanega neto zneska od 5. 5. 2012 do 14. 6. 2012
ter od dolgovanega neto zneska od 5. 5. 2012 naprej do plačila, oz. tistim, ki so 4. 5. 2012 imeli
pravico do sorazmernega dela regresa za letni dopust 2012, obračuna bruto razliko med sorazmernim
delom do zneska 692,00 EUR in med 15. 6. 2012 izplačanim bruto zneskom, odvede davek in jim
izplača dolgovano neto razliko z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izplačanega neto zneska
od 5. 5. 2012 do 14. 6. 2012 ter od dolgovanega neto zneska od dne 5. 5. 2012 naprej do plačila, vse
skladno z 9. točko Dogovora.
Glede vprašanja veljavnosti Dogovora 2010 ima po mnenju delovnega sodišča okoliščina objave Dogovora 2010 v Uradnem listu RS večjo težo kot to, da Dogovor 2010 ni bil vpisan v evidenco kolektivnih
pogodb. Sklep, s katerim ministrstvo, pristojno za sistem plač v javnem sektorju, ugotovi izpolnitev pogojev in s tem veljavnost kolektivne pogodbe oz. aneksa, je bil po prepričanju sodišča v Uradnem listu
RS objavljen skupaj z Aneksom št. 4 h KPJS. Ta Aneks so namreč podpisali isti sindikati kot Dogovor
2010, zato je mogoče utemeljeno sklepati, da je tudi glede Dogovora 2010 izpolnjen kvorum iz 42. člena ZSPJS. Sporna točka Dogovora 2010 je tudi po svoji vsebini tipična določba kolektivne pogodbe, ki
ureja eno od pravic iz delovnega razmerja po 3. členu ZKolP. Za presojo pravne narave določbe 9. člena
Dogovora 2010 so odločilne naslednje okoliščine: stranke, vsebina, oblika, javna objava in potreben
kvorum, s katerim je bil sklenjen Dogovor 2010, in tudi določnost in neposredna izvršljivost pravice do
regresa za letni dopust, kot je ta določena v 9. točki Dogovora 2010. Zato 9. točka Dogovora 2010 po
svoji pravni naravi po mnenju sodišča učinkuje kot norma KPJS. Ko je regres za leto 2012 na podlagi
9. točke Dogovora 2010 4. 5. 2012 zapadel v plačilo, stranki od Dogovora 2010 nista odstopili, niti ni ta
prenehal veljati na kakšni drugi pravni podlagi, kar pomeni da so javni uslužbenci ob uveljavitvi ZUJF
že pridobili pravico do plačila regresa za letni dopust v celotni višini 692 EUR. Ker Republika Slovenija
članom predlagatelja oz. tožečim strankam 4. 5. 2012 (pri plači za mesec april 2012), ko je regres za letni
dopust za leto 2012 zapadel, tega ni izplačala, je kršila 9. točko Dogovora 2010. Republika Slovenija je
s tem, ko je regres za leto 2012 obračunala in izplačala po Zakonu o dodatnih interventnih ukrepih za
leto 2012 (ZDIU12-A) in po ZUJF, ki sta plačilo regresa zamaknila in znižala, kršila Dogovor 2010, ki je
predhodno določil višji znesek regresa in zgodnejši rok njegovega izplačila.
Republika Slovenija se je na takšno odločitev pritožila. Državno pravobranilstvo je v pritožbi poudarilo,
da dejstvo, da je so Dogovor 2010 podpisale iste stranke kot Aneks št. 4 in da je bil objavljen v Uradnem
67
listu RS, še ne pomeni, da gre za veljavno kolektivno pogodbo. Takšnega namena podpisniki nikoli niso
imeli. Ne ZDR in ne ZJU kot možne podlage za določanje pravic iz delovnega razmerja ne določata pogodbe civilnega prava. ZJU še določa, da delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v
večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom ali kolektivno pogodbo. Za zaposlene v javnem sektorju je
bila višina regresa za letni dopust za leto 2012 urejena v specialnem zakonu ZDIU12, ki jo je spremenila
določba 176. člena ZUJF in ZDIU12-A.
Višje delovno in socialno sodišče je v začetku leta 2013 odločitev prvostopenjskega sodišča potrdilo.
Ugotovilo je, da so Dogovor 2010 podpisali isti sindikati, kot so istega dne (5. 11. 2010) podpisali tudi
Aneks št. 4 h KPJS (Uradni list RS, št. 89/2010), za katerega je Ministrstvo za javno upravo izdalo ugotovitveni sklep, da so izpolnjeni pogoji iz 42. člena ZSPJS, kar pomeni, da gre za veljavno spremembo
KPJS. Tako Dogovor 2010 kot Aneks št. 4 sta bila 8. 11. 2010 objavljena v Uradnem listu RS. V zvezi
z Dogovorom 2010 res ni bilo izvedeno ugotavljanje pogojev s strani pristojnega ministrstva, vendar po
oceni pritožbenega sodišča to ne more vplivati na samo veljavnost Dogovora 2010, saj gre pri takem sklepu ministrstva le za ugotovitev deklaratorne narave. Dogovor je bil objavljen v Uradnem listu RS, kjer se
sicer objavljajo kolektivne pogodbe, ki veljajo za območje celotne države. Tudi po vsebini ima določba
9. točke Dogovora 2010 naravo kolektivne pogodbe, saj ureja pravice delavcev iz delovnega razmerja oz.
prejemke delavcev v zvezi z delovnim razmerjem.
Po mnenju pritožbenega sodišča je sklicevanje na dejstvo, da je ZDIU12-A določil rok za izplačilo regresa pri plači za maj 2012, neutemeljeno, saj je ta zakon začel veljati šele 9. 6. 2012, kar pomeni, da se
določba 9. točke Dogovora 2010, po kateri se regres za letni dopust v letih 2011 in 2012 izplača v višini
692,00 EUR in pri plači za mesec april 2011, ni pravočasno spremenila, ker ZDIU12-A pred datumom
zapadlosti plače (in regresa) za april, tj. pred 4. 5. 2012, ni stopil v veljavo. Tudi ZUJF je začel veljati po
datumu zapadlosti regresa za leto 2012 (objava v Uradnem listu. RS, št. 40/2012 in začetek veljavnosti
31. 5. 2012). Po določbi 176. člena ZUJF se zaposlenim ne glede na določbe zakona, ki ureja delovna
razmerja, drugega odstavka 5. člena ZDIU12-A, KPJS in kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev za
leto 2012 izplača regres za letni dopust, upoštevaje uvrstitev v plačni razred v mesecu pred izplačilom
regresa. Zneski regresa so določeni med 100,00 EUR in 692,00 EUR. ZUJF v povezavi z ZDIU12-A v
citiranem 176. členu sicer izhaja iz predpostavke, da regres za leto 2012 zapade v plačilo pri plači za
mesec maj 2012, vendar je ZDIU12-A, kot že navedeno, začel veljati šele 9. 6. 2012. Nedvomno je imel
zakonodajalec namen z ZDIU12-A premakniti zapadlost regresa za leto 2012 iz aprila na maj, nato
pa ga z ZUJF še znižati, vendar ZDIU12-A po sprejetju 17. 4. 2012 zaradi začetka zbiranja podpisov
za referendum ni začel veljati, zato zakonodajalec zapadlosti regresa za leto 2012 ni uspel pravočasno
zamakniti – da bi to dosegel, bi namreč ZDIU12-A moral veljati pred 4. 5. 2012, torej pred zapadlostjo
regresa za leto 2012. Nasprotna udeleženka bi torej morala spoštovati 9. točko Dogovora 2010, ki je
na dan zapadlosti regresa edini urejal višino in zapadlost regresa za leto 2012 za javne uslužbence,
in članom predlagatelja najkasneje 4. 5. 2012 izplačati regres v višini 692,00 EUR, kakor je pravilno
ugotovilo prvostopenjsko sodišče.
Po sprejetju omenjenih odločitev drugostopenjskega delovnega sodišča je bilo izplačilo regresa
oz. razlike v regresu za leto 2012 javnim uslužbencem in funkcionarjem, ki jim je bil regres za
letni dopust za leto 2012 izplačan v skladu s prvim in drugim odstavkom 176. člena ZUJF, urejeno
z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije
za leti 2013 in 2014 (ZIPRS1314-A) in se je izplačilo izvedlo pri plači za mesec maj 2013. Zaradi
izpolnitve tožbenega zahtevka so javni uslužbenci tožbe, vložene pri delovnih sodiščih, umaknili,
postopki so se končali z ustavitvijo.
68
6.5 Zaključek in priporočila
Zastopanje Republike Slovenije pred delovnimi in socialnimi sodišči je bilo tudi leta 2013 uspešno, saj
so se individualni delovni spori proti državi v večini primerov končali v korist Republike Slovenije. Relativno veliko zadev se konča tudi z umikom tožbe, kar je za Republiko Slovenijo prav tako ugodno, saj
ustavitev postopka pomeni, da finančnih posledic za državni proračun, razen morda v zvezi s poplačilom priznanih stroškov postopka nasprotne stranke, ne bo.
Državno pravobranilstvo po pregledu dela na področju delovnopravnih in socialnopravnih zadev ter na
podlagi predstavljenih statističnih podatkov ugotavlja trend naraščanja števila prejetih delovnopravnih
in socialnopravnih zadev. Kot bistveno se torej zastavlja vprašanje, kako zmanjšati število sporov med
javnimi uslužbenci in državo kot delodajalcem, ki svoj epilog dobijo na sodišču.
Veliko število obravnavanih zadev iz delovnega in socialnega področja je nedvomno mogoče pripisati
splošnemu slabšanju ekonomskega in socialnega položaja v Republiki Sloveniji. Številni varčevalni ukrepi, s katerimi se skuša zagotoviti vzdržne javne finance in zmanjšati izdatke proračuna, so prizadeli tudi
javne uslužbence. Ti se ob zaostrenih razmerah vse bolj zavedajo svojega delovnopravnega položaja in
pravic, ki izhajajo iz dela, ter posledično v zvezi z delom iščejo možnosti za oblikovanje tožbenih zahtevkov na različnih pravnih podlagah, pri čemer bistveno vlogo igrajo tudi dobro organizirani sindikati.
Trend povečevanja števila delovnopravnih in socialnopravnih sporov se bo tako zagotovo nadaljeval,
umiritev pripada pa je pričakovati šele z izboljšanjem splošnega gospodarskega stanja v državi.
Poleg omenjenih splošnih razmer v državi pa je po mnenju Državnega pravobranilstva glavni razlog za
velik pripad zadev na obravnavanem področju normativna ureditev, ki ureja pravice in obveznosti
javnih uslužbencev iz delovnega razmerja. Nenehne spremembe tako zakonskih kot tudi podzakonskih predpisov v pravno ureditev uslužbenske zakonodaje vnašajo nepreglednost. Nenatančna in dvoumna dikcija predpisov, vse prevečkrat spisanih pod pritiskom nujnosti sprejetja določenih ukrepov in
brez zadostnega premisleka o njihovem vplivu na druge predpise, na široko odpira vrata vedno novim
sporom. Neustrezen, nerazumljiv način podajanja zakonskega besedila tako samo povečuje aktivnost
zaposlenih pri zasledovanju domnevno pripadajočih upravičenj. Zaradi številnih sprememb in nejasnosti se namreč že takoj po uveljavitvi novih zakonskih ali podzakonskih predpisov vzpostavijo okoliščine,
v katerih se oblikujejo sporna razmerja, ki v končni fazi privedejo do sodnih postopkov. Po sprejemu
številnih podzakonskih predpisov se zaradi različnega razumevanja določb, ki urejajo določeno področje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij javnih uslužbencev, pojavi potreba po izdajanju navodil,
usmeritev, pojasnil in podobnih pravno sicer nezavezujočih aktov, v skladu s katerimi se sicer državni
organi tudi ravnajo, vendar nato sodišča v sodnih sporih večkrat zavzamejo stališča, ki so v nasprotju s
tolmačenjem pristojnih ministrstev.
Državno pravobranilstvo zato ponovno izpostavlja, da bi se moralo več pozornosti nameniti samemu postopku sprejemanja predpisov. Predpisi bi morali biti napisani na način, ki ne bi dopuščal
velikokrat celo povsem nasprotujočih si tolmačenj. Odgovornost zakonodajalca je, da sprejema ustrezno
zakonodajo, kar pa omogoče le terminsko znosna, premišljena in strokovna priprava zakonodajnih gradiv, ki bodo temeljila tudi na analizah dejanskih učinkov sprejetega besedila na razmerja v praksi ter v
večji meri upoštevala stališča stroke.
Ker je delovnopravno razmerje praviloma trajno razmerje, zaupanje med delavcem in delodajalcem pa
je tudi v javni upravi postalo eden od temeljev zaposlitvenega razmerja, je odgovornost za učinkovito
delovno okolje tako na delodajalcu kot na delavcih. Državno pravobranilstvo meni, da je število spo-
69
rov med delavcem in delodajalcem, o katerih odločajo delovna sodišča, še vedno preveliko. Mogoče
je ugotoviti, da delodajalci, verjetno zaradi pomanjkanja kadrov oz. njihove preobremenjenosti, morda pa tudi zgolj v izogib sprejemu določene odločitve, v kar precejšnjem številu primerov ne odločijo
o vloženih zahtevah za varstvo pravic. Državno pravobranilstvo v primerih utemeljenosti zahtevka zaposlenega za varstvo pravic oz. odpravo kršitev opaža problem prevzemanja odgovornosti za odločitve.
Glede na koncept ZJU, ki postopek pri delodajalcu predvideva kot procesno predpostavko za sprožitev
individualnega delovnega spora, bi moralo po mnenju Državnega pravobranilstva, ne le v primerih,
ko je morda glede določenega vprašanja v sodni praksi že zavzeto jasno stališče in je mogoče že v fazi
postopka pri delodajalcu predvideti razplet na sodišču, temveč tudi v zahtevnih in kompleksnih zadevah na obeh straneh, predvsem pa na strani delodajalca, obstajati več pripravljenosti, da bi se sporno
razmerje uredilo na miren način, z aktivnim dialogom, katerega cilj bi moralo biti zbliževanje, ne pa
zaostrovanje stališč. Strokovno usposobljene in kadrovsko ustrezno zasedene pristojne službe bi morale
biti zaposlenim na razpolago z razumljivimi pojasnili tako v postopkih vloženih zahtev za varstvo pravic
kot tudi že v fazi odločanja zaposlenega o tem, ali naj za varstvo svojih pravic oz. odpravo kršitev sproži
tudi formalni postopek. Delavci spremembo svojega delovnopravnega položaja doživljajo kot krivično,
v sodnih postopkih pa kot pravi razlog sprejema določenih delovnopravnih odločitev svojega delodajalca vse pogosteje navajajo mobing ali diskriminatorno ravnanje. Predvsem v sporih zaradi razporeditve
na drugo delovno mesto, ki je kot eden od ukrepov za izvajanje učinkovitega in smotrnega delovnega
procesa v pristojnosti delodajalca, delavci dejstvu premestitve pripisujejo šikanozni pomen. Zaposleni
v primeru prerazporeditve ter posledično morebitnega znižanja plače oz. spremembe plače, ko se spremenijo okoliščine za določitev raznih dodatkov k plači, spremembe niso pripravljeni sprejeti in jo doživljajo kot krivično ter posledično kot nezakonito. V sodnih sporih takšni delavci zatrjujejo, da je pravi
razlog za njihovo premestitev šikaniranje s strani delodajalca, ki naj bi jim enostransko krčil oz. odvzemal pridobljene pravice, jim vsiljeval nove delovne pogoje ter s tem poslabševal njihov položaj. Ob
tem je sicer očitno, da se delavci pogosto ne zavedajo, da je njihovo razporejanje na določena delovna
mesta v izključni pristojnosti delodajalca, ki lahko glede na razpoložljive vire in potrebe delovnega procesa edini oceni, kakšna organiziranost je zanj najbolj smotrna. Premeščanje javnih uslužbencev je torej
eden od instrumentov za zagotavljanje boljše organizacije dela. Ocena, katere ukrepe mora za učinkovitost in smotrnost delovnega procesa v konkretnem primeru sprejeti delodajalec, je v njegovi domeni,
in ne v domeni javnega uslužbenca, ki prav gotovo ne more iz lastne perspektive ocenjevati, kako bo
njegova premestitev vplivala na učinkovitost dela organa.
V zvezi z navedenim je Državno pravobranilstvo v svojih letnih poročilih že večkrat izpostavilo nujnost ustrezne obrazloženosti odločb, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti iz delovnega razmerja
oz. se odloča o vloženih zahtevah za varstvo pravic ali odpravo kršitev. Do sedaj je lahko delodajalec,
ki je sicer moral že ob izdaji sklepa vedeti, kakšne cilje zasleduje, če to v sklepu ni bilo navedeno, še pred
sodiščem dokazoval razloge, ki so privedli predstojnika organa do ocene, da je s premestitvijo delavca
mogoče doseči učinkovitejše in bolj smotrno delo organa. Vendar po novejši sodni praksi le obrazložitev
dejanskih, konkretnih razlogov za posamezne odločitve delodajalca (in ne le sklicevanje in povzemanje relevantnih zakonskih določb) zadosti standardu varstva pravice do učinkovitega pravnega varstva.
V nasprotnem primeru se delavec v postopku pri delodajalcu glede razlogov, ki bi se nato obravnavali
šele v sodnem postopku, ne more učinkovito braniti, s tem pa je pravica do pritožbe oz. pravica do učinkovitega pravnega sredstva na podlagi 24. člena ZJU popolnoma izvotljena. Treba je torej poudariti, da
morajo delodajalci svoje odločitve nedvomno ustrezno vsebinsko obrazložiti.
Delodajalci oz. predstojniki organov, ki za Republiko Slovenijo izvršujejo pristojnosti delodajalca oz.
od njih pooblaščene osebe, bi po mnenju Državnega pravobranilstva v določenih spornih primerih,
ob ustreznem upoštevanju morebitnih že izoblikovanih stališč sodne prakse, lahko pokazali več pripravljenosti, da bi sporno razmerje uredili na miren način, brez sodnega postopka. Priporočljivo je,
70
da delodajalci pri odločanju o zahtevah za varstvo pravic v večji meri upoštevajo morebitna jasno
sprejeta stališča sodne prakse oz. v primeru sodnega postopka v še večji meri izkazali pripravljenost
za pripoznavo tožbenih zahtevkov ali za sklepanje poravnav.
Državno pravobranilstvo nadalje ugotavlja povečanje števila sodnih sporov zaradi transformacije
delovnega razmerja iz določenega v nedoločen čas (primer tovrstnih zadev je bil predstavljen med pomembnejšimi prejetimi zadevami). Ob teh postopkih se Državnemu pravobranilstvu zastavlja vprašanje,
ali državni organi s sklepanjem pogodb o zaposlitvi za določen čas morda ne izigravajo ureditve glede
omejevanja zaposlovanja v javnem sektorju in se že ob sklenitvi pogodb za določen čas zavedajo možnosti, da se bo na podlagi sodbe sodišča za določeno osebo zaradi ugotovljene nezakonitosti pogodbe
o zaposlitvi za določen čas in posledični transformaciji vzpostavilo delovno razmerje za nedoločen čas.
Med dokaznimi postopki se namreč v večini primerov izkaže, da je oseba, ki je imela sklenjeno delovno
razmerje na podlagi zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, v katerih so bili kot razlog za takšno
zaposlitev navedeni različni zakonsko dopustni razlogi za sklenitev takšne pogodbe o zaposlitvi, ves čas
delala istovrstno delo, za katerega je torej pri delodajalcu obstajala stalna potreba, ali pa je bila sprejeta
v delovno razmerje za določen čas zaradi projektno organiziranega dela, delala pa je drugo, sicer redno
delo. Ob tem je treba opozoriti, da se s takšnim ravnanjem delodajalca, ki ob veriženju pogodb o zaposlitvi za določen čas dejansko pristaja na ugotovitev zaposlitve za nedoločen čas, izigrava tudi ureditev
postopka javnega natečaja, ki je glede zunanjega kadrovanja obvezen pri iskanju kandidata za prosto
uradniško delovno mesto, ko naj bi se preko izbirnega postopka izkazalo, kdo je strokovno najbolj usposobljen kandidat.
71
7
Postopki izvršbe in zavarovanja
72
7.1Uvod
Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo v izvršilnih postopkih, ki potekajo zoper njo kot
dolžnico pred okrajnimi sodišči, ter predlaga izvršbo in zavarovanja denarnih in nedenarnih terjatev
Republike Slovenije kot upnice v skladu z Zakonom o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju: ZIZ).
Državno pravobranilstvo ni pristojno za izterjavo davčnih terjatev, ki jih v skladu z Zakonom o davčnem
postopku opravlja Davčna uprava Republike Slovenije. Šele ko je postopek davčne izvršbe brezuspešen,
Državno pravobranilstvo neplačane davke in prispevke izterjuje v izvršilnem postopku z izvršilnim sredstvom prodaje nepremičnin dolžnika. Državno pravobranilstvo tudi ni pristojno za izterjavo denarnih
terjatev, ki jih ima Republika Slovenija do dolžnikov na podlagi pravnomočnih in izvršljivih upravnih
odločb, saj v tem primeru ne gre za sodno, temveč upravno izvršbo.
Državno pravobranilstvo izterjuje denarne terjatve tudi od oseb, ki imajo stalno prebivališče prijavljeno
v tujini (gre za izterjavo neplačane sodne takse v civilnih in kazenskih zadevah ter izterjavo pravdnih
stroškov).
Za izterjavo povprečnin, denarnih kazni, stroškov kazenskega postopka in glob, ki so fizičnim in pravnim osebam s prebivališčem oz. sedežem v Evropski uniji izrečene v prekrškovnem postopku, Državno
pravobranilstvo ni pristojno, saj morajo slovenska sodišča v skladu z Zakonom o sodelovanju v kazenskih zadevah z državami članicami Evropske unije in mednarodnimi konvencijami predloge za priznanje in izvršitev odločb poslati pristojnemu organu v državi, kjer ima dolžnik prebivališče oz. sedež.
7.2Statistika
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo prejelo 4.617 novih izvršilnih zadev, kar je 10,6 % manj kot leto
prej, ko je pravobranilstvo prejelo 5.167 novih izvršilnih zadev.
Med prejetimi zadevami je bilo 4.102 zadev zaradi izterjave terjatev Republike Slovenije kot upnice
(4.052 denarnih in 50 nedenarnih terjatev), 468 sklepov o izvršbi pa je pravobranilstvo prejelo zoper
Republiko Slovenijo kot dolžnico (462 denarnih in šest nedenarnih terjatev).8
Vrednost novih denarnih terjatev Republike Slovenije kot upnice je v letu 2013 znašala
132.747.437,57 EUR, vrednost denarnih obveznosti v izvršilnih postopkih zoper Republiko Slovenijo
pa 21.388.881,04 EUR.
Državno pravobranilstvo je imelo ob koncu leta 2012 na področju izvršilnih zadev odprtih 7.717 zadev. V letu
2013 je tako imelo na tem področju skupaj v delu 12.287 zadev.9 Republika Slovenija je bila upnica v 11.408
zadevah, dolžnica pa v 879 zadevah. Skupna vrednost vseh denarnih terjatev Republike Slovenije kot upnice
8
Podatki lahko odstopajo zaradi drugačne statistične evalvacije v različnih informacijskih sistemih, ki jih je v letu 2013 uporabljalo
Državno pravobranilstvo.
9
Enako kot opomba št. 8.
73
(11.265 zadev) je znašala 345.443.560,33 EUR, skupna vrednost vseh denarnih obveznosti Republike Slovenije kot dolžnice (847 zadev) pa 42.084.212,04 EUR. Državno pravobranilstvo je imelo v primerjavi s preteklim
letom, ko je imelo v delu 12.985 zadev, leta 2013 v delu 5 % manj izvršilnih zadev.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 zaključilo 4.250 zadev10, kar je 19 % manj kot leto prej. Zaključilo je
3.833 zadev Republike Slovenije kot upnice (od tega je bilo 39 zadev z nedenarnimi terjatvami) in 417 zadev,
v katerih je bila Republika Slovenija dolžnica (od tega so imeli v sedmih zadevah upniki nedenarno terjatev).
Na dan 31. 12. 2013 je bilo odprtih 8.037 zadev11, kar je 4,1 % več kot prejšnje leto, ko je bilo ob koncu
leta odprtih 7.717 zadev. Odprtih je bilo 7.575 izvršilnih zadev v skupnem znesku 229.772.285,70 EUR
Republike Slovenije kot upnice (od tega 104 nedenarne terjatve) in 462 izvršilnih zadev v skupni vrednosti 28.805.545,39 EUR zoper Republiko Slovenijo kot dolžnico (od tega 25 nedenarnih terjatev).
7.3 Analiza podatkov
Po dolgoletnem naraščanju števila izvršilnih zadev je število novih izvršilnih zadev v letu 2013 prvič
manjše kot leto pred tem. Njihovo število je sicer v primerjavi z letoma 2009 in 2010, ko je bilo število teh
zadev v analiziranem obdobju najmanjše, še vedno občutno večje (v 2013 je bilo število prejetih zadev za
kar 78 % večje kot leta 2009), pozitivna pa je nakazana sprememba pripada.
Graf 9: Prejete izvršilne zadeve in zadeve v delu v obdobju 2009-2013
prejeto
v delu
Se je pa nadaljeval trend naraščanja števila odprtih zadev. Ob tem Državno pravobranilstvo izpostavlja,
da si v zadevah, v katerih je Republika Slovenija upnica, prizadeva za čim učinkovitejšo izterjavo, pri
čemer mu vso potrebno podporo nudijo številni zavodi in državni organi, ki pravobranilstvu v skladu
74
10
Enako kot opomba št. 8.
11
Enako kot opomba št. 8.
z 12. členom ZDPra posredujejo vse zahtevane podatke o dolžniku, njegovi zaposlitvi, dohodkih, premoženju, naslovu stalnega in začasnega prebivališča, lastništvu osebnih vozil, davčni številki, enotni matični
številki. Kljub temu so tovrstni postopki praviloma dolgotrajni, kar je posledica številnih pravnih sredstev,
ki jih vlagajo dolžniki, s čimer se povečuje tudi obremenjenost sodišč oz. izvršilnih oddelkov. Zagotovo pa
k dolgotrajnosti in (ne)uspešnosti izvršilnih postopkov pripomore splošno gospodarsko stanje v državi, ki
se odraža tudi v naraščanju števila insolventnih dolžnikov, njihovem slabem premoženjskem stanju ipd.
Graf 10: Število zaključenih izvršilnih zadev in število odprtih zadev
na dan 31. 12. v obdobju 2009-2013
zaključeno
odprto na dan 31. 12.
7.4 Posamezni vsebinski sklopi
7.4.1 Republika Slovenija kot upnica
7.4.1.1 Izvršilni postopki zaradi izterjave denarnih terjatev
Izvršbe denarnih terjatev Republike Slovenije kot upnice vsebinsko predstavljajo terjatve iz naslova neplačanih najemnin za stanovanja v lasti države, izterjave uporabnin za stanovanja, v katerih so uporabniki brez
pravnega naslova, terjatve iz naslova neizpolnjenih pogodbenih obveznosti, izterjave preživnin, priznanih
s tujo sodno odločbo, kot to Republiki Sloveniji nalaga mednarodna konvencija, terjatve po pravnomočnih
sodnih odločbah in drugih izvršilnih naslovih, kot so npr. vračilo neupravičeno izplačane denarne socialne
pomoči in otroškega dodatka, vračilo stroškov izobraževanja zaradi kršitve pogodbe, vračilo neupravičeno
izplačane plače (po prenehanju delovnega razmerja), vračilo neupravičeno preveč izplačanih prevoznih
stroškov, vračilo izplačane akon­tacije po tem, ko delavec ni odšel na opravljanje nalog v tujino, povračilo
škode, ki je nastala delodajalcu, neplačanih pravdnih stroškov, terjatev iz naslova neplačanih davkov in prispevkov, ki so prihodek proračuna (in je izterjava po Zakonu o davčnem postopku neuspešna), in drugo.
Državno pravobranilstvo kot izvršilno sredstvo v izvršilnih postopkih največkrat predlaga rubež denarnih sredstev z osebnega računa dolžnika in njihov prenos na račun upnika, rubež plače, pokojnine,
75
nadomestila ali drugih stalnih de­narnih prejemkov dolžnika, saj so tovrstni izvršilni postopki najhitreje
zaključeni. Pri tem je treba poudariti, da je uporaba takšnega sredstva mogoča le, če ima dolžnik na
svojem računu denarna sredstva oz. če njegovi dohodki niso že zarubljeni do dovoljene višine. Izvršbe
z rubežem, s cenitvijo in prodajo dolžnikovih premičnin, nematerializiranih vrednostnih papirjev ali
kapitalskih deležev v družbah Državno pravobranilstvo predlaga le izjemoma, saj je dosedanja praksa
pokazala, da so ti postopki večinoma neuspešni, poleg tega pa so povezani z visokimi stroški izvršiteljev
in cenilcev, ki jih je v skladu z zakonom dolžan plačati upnik oz. Republika Slovenija in zato za Republiko
Slovenijo predstavljajo velike finančne posledice.
Statistični podatki kažejo, da se število nezaključenih zadev iz leta v leto povečuje, posledično se zoper iste
dolžnike vsako leto vlagajo novi izvršilni predlogi, čeprav so bili tudi vsi prejšnji izvršilni postopki neuspešni. Ni redko, da je zoper enega dolžnika odprtih več spisov, torej vloženih več izvršilnih predlogov.
V zvezi z zadevami, ko Državno pravobranilstvo na predlog davčnih uradov v izvršilnem postopku izterjuje davke in prispevke, ki so prihodek proračuna, in sicer s prodajo dolžnikovih nepremičnin ali deleža
dolžnika v družbi, Državno pravobranilstvo izpostavlja podobno problematiko kot v preteklih letnih
poročilih (glej npr. poročilo o delu za leto 2011, str. 70).
7.4.1.2 Avtomatiziran izvršilni postopek – izterjava denarne terjatve
na podlagi verodostojne listine
V letu 2013 je Republika Slovenija kot upnica vložila 214 izvršilnih predlogov v avtomatiziranem
izvršilnem po­stopku in tako izterjevala denarne terjatve v skupni vrednosti 2.434.566,97 EUR, kar je
podobno številu teh predlogov v letu 2012, ko je Republika Slovenija kot upnica v avtomatiziranem
izvršilnem po­stopku vložila 228 predlogov.
Glede problematike, ki se pojavlja v zvezi z izterjavo denarne terjatve na podlagi verodostojne listine
v avtomatiziranem izvršilnem postopku, Državno pravobranilstvo ugotavlja podobno kot v preteklih
letnih poročilih (glej npr. poročilo o delu za leto 2012, str. 76–77).
7.4.1.3 Izvršilni postopki zaradi izterjave nedenarnih terjatev
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 vložilo 50 predlogov za izterjavo nedenarnih terjatev in predlogov za zavarovanje.
Vsebinsko so te zadeve povezane z izpraznitvijo stanovanja ali s pre­dlogi za izdajo začasne odredbe zaradi zavarovanja denarne ali nedenarne terjatve.
7.4.1.4 Postopek zavarovanja denarnih terjatev z vknjižbo zastavne pravice
na nepremičnini
Državno pravobranilstvo vlaga na sodišče tudi predloge za zavarovanje denarne terjatve z vknjižbo
hipoteke v zemljiško knjigo na nepremičninah dolžnika. Predlogi se vlagajo na predlog davčnih
uradov. Ti predlagajo zava­rovanje denarnih terjatev, ki vsebinsko predstavljajo davčne terjatve in
neplačane prispevke za socialno varnost. Državno pravobranilstvo je v teh postopkih uspešno, saj
sodišča predlogom praviloma ugodijo.
76
7.4.1.5 Izvršilni postopek zaradi izterjave denarne terjatve s cenitvijo,
rubežem in prodajo dolžnikovih nepremičnin/deleža dolžnika v družbi
Državno pravobranilstvo vlaga na sodišče tudi predloge zaradi izterjave terjatev iz naslova neplačanih
davkov in prispevkov, ki so prihodek proračuna, in sicer s prodajo dolžnikovih nepremičnin ali deleža
dolžnika v družbi, pri čemer slednje vloži Državno pravobranilstvo le v primeru, če je bila predhodna
izvršba po Zakonu o davčnem postopku brezuspešna. Državno pravobranilstvo ocenjuje, da so prodaje
dolžnikovih nepremičnin, ki so tržno nezanimive (glede na velikost, vrsto, stanje in lokacijo), ali če je
predmet prodaje sorazmerno majhen solastniški delež ali če je večje število solastnikov vselej brezuspešne, zato bi bilo treba pred vložitvijo predloga za izvršbo s prodajo dolžnikovih nepremičnin oz. deleža
družbenika v družbi proučiti smiselnost in racionalnost predmetne izvršbe. Državno pravobranilstvo
ocenjuje, da bi se z natančno proučitvijo o smiselnosti in racionalnosti takšne izvršbe zmanjšala tudi
preobremenjenost Državnega pravobranilstva in sodišč. Prav tako bi se Republika Slovenija izognila
stroškom, ki so povezani z založitvijo predujmov za stroške izvršilnih dejanj, pri čemer je treba izpostaviti, da omenjeni stroški niso nezanemarljivo majhni.
Državno pravobranilstvo v skladu s 197. členom ZIZ v postopkih izvršbe z rubežem in prodajo nepremičnin, ki potekajo na predlog drugih upnikov, priglaša prednostne terjatve iz naslova davka na promet
nepremičnin, davka na dodano vrednost (za novogradnje), nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča
in prispevke za socialno varnost dolžnika, ki so zapadle v zadnjem letu pred prodajo nepremičnine. V
teh postopkih Državno pravobranilstvo dokazuje obstoj terjatve z dokončnimi davčnimi odločbami oz.
drugim izvršilnim naslovom (če pride do prodaje nepremičnine, Republika Slovenija vselej doseže prednostno poplačilo navedenih terjatev). V letu 2013 je Državno pravobranilstvo v skladu s 197. členom ZIZ
prejelo 1.025 zadev, katerih skupna vrednost je bila 512.549,44 EUR.
7.4.2 Izvršilni postopki zoper Republiko Slovenijo kot dolžnico
Državno pravobranilstvo ugotavlja, da se je v letu 2013 v primerjavi s preteklim letom povečalo število predlogov, s katerimi upniki uvelja­vljajo denarne terjatve zoper Republiko Slovenijo v avtomatiziranem izvršilnem postopku: leta 2013 je bilo tovrstnih novih zadev 133 (njihova vrednost je znašala
5.276.344,63 EUR), leta 2012 pa je bilo v avtomatiziranem izvršilnem postopku zoper Republiko Slovenijo vloženih 97 predlogov v skupni vrednosti 2.710.849,94 EUR. To je sicer še vedno manj kot leta
2011, ko je bilo zoper Republiko Slovenijo vloženih 141 predlogov v skupni vrednosti 7.982.383,06 EUR.
Večji pripad novih zadev je bil tudi v izvršilnih zadevah, v katere vstopa Republika Slovenija kot pravna
naslednica pokojnih dolžnikov. V letu 2013 je Državno pravobranilstvo prejelo 172 zadev (njihova vrednost je znašala 779.937,66 EUR), kar je skoraj 110 % več kot leta 2012, ko je Državno pravobranilstvo
prejelo 82 novih zadev v skupni vrednosti 603.806,03 EUR, in 34 % več kot leta 2011, ko je Državno
pravobranilstvo prejelo 128 zadev v skupni vrednosti 1.007.015,76 EUR.12
V letu 2013 je bilo zoper Republiko Slovenijo kot dolžnico vloženih šest predlogov za izvršbo zaradi
izpolnitve nedenarne terjatve (v letu 2012 sta bila vložena dva tovrstna predloga).
Državno pravobranilstvo izpostavlja, da Republika Slovenija svoje obveznosti po izvršilnih naslovih izpolnjuje pravočasno in pravilno. Če so izvršilni predlogi vloženi upravičeno, tj. iz razloga, ker določen
12
Na problematiko, povezano s kaducitetnimi postopki, Državno pravobranilstvo ločeno opozarja v nadaljevanju tega poglavja.
77
državni organ svoje obveznosti ni mogel pravočasno izpolniti, ga Državno pravobranilstvo opozori na
čim prejšnjo izpolnitev obveznosti; kadar pa meni, da je bila obveznost Republike Slovenije v celoti izpolnjena, zoper izdane sklepe o izvršbi vloži ugovore.
7.4.2.1 Izvršilni postopki zoper Republiko Slovenijo kot pravno naslednico
zapustnika brez dedičev – kaducitetni postopki
Republika Slovenija vstopa v številne izvršilne postopke kot univerzalni pravni naslednik pokojnega
prezadolžene­ga dolžnika oz. zapustnika, po katerem so se vsi zakoniti dediči odpovedali dedovanju,
lahko pa tudi v tiste postop­ke, kadar zapustnik nima dedičev ali se zanje ne ve.
V teh primerih sodišča v skladu z določbo 219. člena Zakona o dedovanju (ZD) s sklepom izročijo
zapuščino Republiki Sloveniji, upra­vljanje s posamezno vrsto premoženja pa prevzamejo pristojne službe. Državno pravobranilstvo v zapuščinski postopek praviloma ne vstopa, razen v primerih, ko ima
tudi Republika Slovenija terjatev do zapustnika. Posledično pravobranilstvo na ugotovitve zapuščinskega sodišča nima nobenega vpliva in je o izročitvi zapuščine Re­publiki Sloveniji prvič obveščeno šele z
vročitvijo sklepa. Državno pravobranilstvo tako naknadno ugotovi, da je v zapuščinskem postopku več
upnikov zapustnika priglasilo svoje terjatve (da je bil torej zapustnik ob smrti prezadolžen), včasih pa
tudi, da premoženja, ki je navedeno v sodnem sklepu, dejansko ni mogoče prevzeti, ker ga zapustnik ob
smrti ni (več) imel. Republika Slovenija odgovarja za dolgove zapustnika do višine vrednosti izročenega
premoženja, zato je ugotovitev obsega in vrednosti zapuščine za Državno pravobranilstvo bistvenega pomena. Zaradi neskladja med zapuščino, kot jo ugotovi sodišče v sklepu o izročitvi, in dejanskim prevzetim premoženjem se Državno pravobranilstvo pogostokrat sooča s številnimi težavami pri dokazovanju
obsega odgovornosti Republike Slovenije za zapustnikove dolgove. Ta problematika lahko privede do
oškodovanja državnega premoženja, pravobranilstvo pa v teh izvršilnih postopkih težko učinkovito ščiti
interese Republike Slovenije. Sklepu o izvršbi je mogoče ugovarjati le, če vrednost izročene zapuščine ne
dosega višine terjatve, ki se izterjuje v postopku, da torej obveznost od zapustnika ni prešla (v celoti) na
Republiko Slovenijo. Ugovor, s katerim pravobranilstvo izpodbija obstoj same obveznosti, ki je predmet
izvršbe, je uspešen le, če sklep o izvršbi ni postal pravnomočen, torej če sodišče izdanega sklepa o izvršbi
ni uspelo vročiti dolžniku, ali pa je bil izdan po smrti dolžnika (kar je izjemna redkost), vendar so takšni
ugovori izjema in ne pravilo, ker pravobranilstvo ne razpolaga s podatki o obstoju ali višini obveznosti
in nima dostopa do listin, ki bi dokazovale, da je dolžnik obveznost poravnal ali pobotal ali da dolžniku
sploh ni nastala.
V letu 2013 je bil sprejet in uveljavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list Republike Slovenije, št.
47/2013), ki v členih 417 a, 417 b, 417 c, 417 d in spremenjenem členu 418 ureja položaj prezadolžene
zapuščine brez dedičev. S to spremembo zakona je Republika Slovenija pridobila pravno možnost odkloniti prevzem zapuščine brez dedičev.
7.4.3 Izvršilni postopki izterjave terjatev v tujini
V zadevah, v katerih je Republika Slovenija upnica, dolžnik pa ima bivališče zunaj Republike Slovenije,
je bilo na dan 31. 12. 2012 odprtih 781 zadev, katerih vrednost je znašala 724.346,82 EUR. V letu 2013
je Državno pravobranilstvo prejelo 337 novih zadev v skupni vrednosti 452.237,89 EUR. Število novih
zadev je za 18,4 % manjše kot v letu 2012, ko je pravobranilstvo prejelo 413 novih zadev, v katerih je
skupna vrednost terjatev znašala 896.623,28 EUR.
78
V letu 2013 je bilo zaključenih 322 zadev. Ob zaključku leta 2013 so bile odprte 803 zadeve, v katerih
je vrednost terjatev znašala 982.399,98 EUR. Število nezaključenih zadev je podobno kot v letu poprej.
Med odprtimi zadevami je večje število zastaranih terjatev, ki jih ob koncu obdobja poročanja ni bilo
mogoče izterjati. Nadaljevanje postopka je povezano z nesorazmerno visokimi stroški mednarodne izvršbe (prevodi, poizvedbe v tujini, stroški pooblaščenega odvetnika v tujini itd.), zato Državno pravobranilstvo strankam predlaga odpis terjatev. Prav tako pravobranilstvo predlaga, da se postopek izterjave v
tujini ustavi, kadar so zneski posamezne terjatve nizki in bi bili iz poznanih stroškov izterjave ti stroški
večji, kot je dolg dolžnika. Pri tem Državno pravobranilstvo upošteva stroške prevoda listin, zneska sodnih taks, ki bi jih morali plačati za postopek pred tujimi sodišči, in stroške zastopanja.
79
8
Postopki zaradi insolventnosti
in postopki prisilnega prenehanja
80
8.1Uvod
Državno pravobranilstvo se kot zastopnik Republike Slovenije kot upnice vključuje v postopke zaradi insolventnosti in prisilnega prenehanja v skladu z določbami Zakona o finančnem poslovanju, postopkih
zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 126/2007, 40/2009, 59/2009, 52/2010,
106/2010, 26/2011, 47/2011, 87/2011, 23/2012 – Odl. US, 48/2012 – Odl. US, 47/2013, 100/2013; v nadaljevanju ZFPPIPP).
Postopki zaradi insolventnosti so:
• postopek prisilne poravnave,
• postopek poenostavljene prisilne poravnave in
• stečajni postopki.
Stečajni postopki so:
• stečajni postopek nad pravno osebo,
• postopek osebnega stečaja in
• postopek stečaja zapuščine.
Postopka prisilnega prenehanja sta:
• izbris iz sodnega registra brez likvidacije in
• prisilna likvidacija.
V skladu s 7. členom ZDPra zastopa državo in njene organe v teh postopkih Državno pravobranilstvo.
Naloga Državnega pravobranilstva v insolvenčnih postopkih je prijavljanje terjatev, prijavlja pa tudi
ločitvene pravice (če so terjatve zavarovane) in izločitvene pravice Republike Slovenije. Državno
pravobranilstvo prijavlja terjatve, ločitvene in izločitvene pravice na podlagi obvestil nosilcev terjatev. Po opravljeni prijavi spremlja preizkus terjatev in nadaljnji potek postopka ter obvešča nosilce
terjatev o opravljenih procesnih dejanjih in vlaga ustrezna pravna sredstva (ugovore, pritožbe), se
udeležuje narokov in upniških odborov ter na sploh spremlja potek celotnega postopka.
Za opravljanje teh nalog Državno pravobranilstvo spremlja vse objave v insolvenčnih postopkih na spletnih straneh AJPES, e-objave.
Državno pravobranilstvo na predlog posameznih davčnih uradov vlaga tudi predloge za začetek stečajnega postopka.
8.2Statistika
Leta 2013 je Državno pravobranilstvo na področju postopkov zaradi insolventnosti in postopkov prisilnega prenehanja prejelo 3.450 novih zadev, kar je skoraj 40 % več kot leta 2012. Trend povečevanja
pripada, ki se je začel leta 2009, se je torej nadaljeval tudi v letu 2013.
V prejetih zadevah se je največje število zadev nanašalo na prijavo terjatev v stečajni postopek nad pravno osebo (1.324 zadev), na prijavo terjatev v postopek osebnega stečaja (1.681 zadev), v 208 zadevah pa
je Republika Slovenija na sodišče podala predlog za začetek stečajnega postopka (nad pravno osebo).
81
Državno pravobranilstvo je imelo ob koncu leta 2012 na področju postopkov zaradi insolventnosti in
v postopkih prisilnega prenehanja odprtih 4.797 zadev, tako da je imelo leta 2013 na tem področju v delu
8.247 zadev, kar je 46,5 % več kot leta 2012, ko je imelo v delu 5.629 zadev.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 zaključilo 1.095 zadev, kar je 31,6 % več kot leta 2012, ko je zaključilo 832 zadev.
Ob izteku leta 2013 je bilo odprtih 7.152 zadev. Število odprtih zadev se je glede na leto 2012, ko je bilo
na dan 31. 12. odprtih 4.797 zadev, povečalo za 49 %.
Državno pravobranilstvo ob večanju števila odprtih zadev na tem področju izpostavlja, da Republika
Slovenija, ki v teh postopkih nastopa kot upnica, nima neposrednega vpliva na njihovo trajanje. Na trajanje insolvenčnih postopkov lahko npr. vpliva ugotavljanje terjatev (kadar terjatve niso v celoti priznane,
imajo upniki možnost, da se njihovo ugotavljanje nadaljuje v pravdnih postopkih, v katerih imajo na
voljo tako redna kot izredna pravna sredstva), veliko postopkov je zelo dolgotrajnih tudi zaradi dejanske
problematike poplačil ipd.
8.3 Analiza podatkov
Analiza podatkov za šestletno obdobje (2008–2013) kaže, da se število zadev na področju postopkov
zaradi insolventnosti in postopkov prisilnega prenehanja vseskozi povečuje, še posebej od leta 2010.
Graf 11: Število prejetih zadev v postopkih zaradi insolventnosti in prisilnega prenehanja
v obdobju 2008–2013
prejeto
Če je bil še leta 2009 porast »zgolj« 15,5-odstoten, pa je bil leta 2010 glede na 2009 skoraj 56-odstoten,
leta 2011 pa kar 80-odstoten. Leta 2012 je število teh zadev glede na prejšnje leto naraslo za 28 %, v letu
2013 pa je porast znova precej večji, saj se je število zadev na področju postopkov zaradi insolventnosti
in postopkov prisilnega prenehanja glede na preteklo leto povečalo za skoraj 40 %. Tako velik porast
števila zadev za Državno pravobranilstvo pomeni izjemno povečanje obsega dela.
82
Kot je razvidno iz grafa 12, se je leta 2013 glede na leto 2012 izrazito povečalo število zadev, v katerih je
Republika Slovenija prijavila terjatev v stečajni postopek nad pravno osebo (število teh zadev je naraslo
za več kot 63 %).
Graf 12: Število prijav terjatev v stečajne postopke nad pravnimi osebami in
število prijav terjatev v postopke osebnega stečaja v obdobju 2009–2013
prijava terjatev v stečajne postopke nad pravnimi osebami
prijava terjatev v postopke osebnega stečaja
Tudi število prijav terjatev v postopke osebnega stečaja je še vedno v porastu, je pa naraščanje manjše kot
v preteklih letih: v letu 2013 se je število teh zadev povečalo za slabih 18 %, največja rast števila teh zadev
pa je bila leta 2011, ko se je število teh zadev glede na preteklo leto povečalo za skoraj 148 %, in leta 2010,
ko se je število teh zadev povečalo za 117 %.
Leta 2013 je izrazito naraslo tudi število zadev, v katerih je Republika Slovenija na sodišče podala predlog za začetek stečajnega postopka nad pravno osebo. Število teh zadev se je v primerjavi z letom 2012
povečalo za 300 % (primerjava po letih je razvidna iz grafa 13).
Graf 13: Število prejetih predlogov za začetek stečajnega postopka nad pravno osebo
v obdobju 2008–2013
prejeti predlogi za začetek stečajnega
postopka nad pravno osebo
83
8.4 Problematika zastopanja Republike Slovenije
v posameznih postopkih zaradi insolventnosti oz.
postopkih prisilnega prenehanja
ZFPPIPP je bil leta 2013 dvakrat noveliran, in sicer 31. 5. 2014 z novelo ZFPPIPP-E in 6. 12. 2014 z novelo ZFPPIPP-F. Vidnejši spremembi, ki sta se doslej odrazili tudi v praksi, sta sprememba ureditve stečaja
zapuščine in nov institut postopka poenostavljane prisilne poravnave.
8.4.1 Postopek stečaja zapuščine
Postopek stečaja zapuščine je dovoljeno voditi nad zapuščino po vsaki umrli fizični osebi (v nadaljnjem
besedilu: zapustnik). Po izrecni določbi ZFPPIPP lahko predlog za začetek stečaja zapuščine brez dedičev vloži samo Republika Slovenija. Postopek stečaja zapuščine je predviden, kadar bi država s kaduciteto postala lastnica zapuščine (v nadaljevanju: prejeto premoženje), s tem pa bi tudi prevzela ne le aktivo,
temveč tudi pasivo zapuščine. Slednje pomeni, da bi Republika Slovenija odgovarjala za dolgove zapustnika do višine prejetega premoženja. Če Republika Slovenija stečaja zapuščine ne predlaga, odgovarja
za zapustnikove dolgove do višine prejetega premoženja. Praktično to pomeni, da Republika Slovenija
odgovarja za zapustnikove dolgove s katero koli svojo premoženjsko pravico oz. s katerim koli delom
svojega premoženja, vendar do višine prejetega premoženja. Z uveljavitvijo stečaja zapuščine, kot je urejen z novelo ZFPPIPP-E, pa lahko država že med zapuščinskim postopkom predlaga stečaj zapuščine.
Ko Državno pravobranilstvo prejme obvestilo sodišča o zapuščini brez dedičev, o tem obvesti pristojne
državne organe, in sicer, če zapuščino sestavljajo denarne terjatve ministrstvo za finance (direktorat za
javno premoženje in finančni sistem), če zapuščino sestavljajo premičnine in nepremičnine ministrstvo
za pravosodje (direktorat za nepremičnine in investicije) ter Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, če gre za gozdove oz. kmetijska zemljišča. Navedeni državni organi nato Državnemu pravobranilstvu sporočijo, ali naj stečaj zapuščine predlaga in kdo izmed njih bo založil predujem za stroške
stečaja zapuščine. V tem primeru, ko država predlaga stečaj zapuščine med zapuščinskim postopkom,
zapuščina ne preide na državo, temveč se že med zapuščinskim postopkom začne stečaj zapuščine in se
zapuščina prenese v stečajno maso. Tako država ne odgovarja za zapustnikove obveznosti.
8.4.2 Postopek poenostavljene prisilne poravnave in Pravilnik
o postopku uveljavljanja in spremljanja terjatev Republike Slovenije v insolventnih postopkih
Z novelo ZFPPIPP-E je začel veljati nov institut – postopek poenostavljene prisilne poravnave, ki pa je
bil s kasnejšo novelo ZFPPIPP-F ponovno noveliran.
Postopek poenostavljene prisilne poravnave se razlikuje od klasičnega postopka prisilne poravnave. O poenostavljeni prisilni poravnavi ima namreč pravico glasovati vsak upnik, katerega navadna terjatev do dolžnika
je navedena v posodobljenem seznamu terjatev, ki ga predloži dolžnik. Poenostavljena prisilna poravnava
učinkuje samo za terjatve, navedene v posodobljenem seznamu.
V postopku poenostavljene prisilne poravnave ni klasičnega glasovanja kot pri postopku prisilne poravnave, temveč upnik za sprejetje poenostavljene prisilne poravnave glasuje tako, da bodisi izreče soglasje
s pisno izjavo o soglasju za sprejetje poenostavljene prisilne poravnave bodisi tako, da z dolžnikom
sklene pogodbo o soglasju za sprejetje poenostavljene prisilne poravnave. Če je upnik Republika Slove-
84
nija, za sprejetje poenostavljene prisilne poravnave v njenem imenu glasuje Državno pravobranilstvo.
To v skladu s 7. členom ZDPra glasuje po dokončnem stališču organa, ki ga zastopa, in na podlagi Pravilnika o postopku uveljavljanja in spremljanja terjatev Republike Slovenije v insolventnih postopkih
(postopku prisilne poravnave, stečaja oziroma likvidacije), o načinu posredovanja dokumentacije in o
spremljanju postopkov (Uradni list RS, št. 55/2004; v nadaljevanju: Pravilnik). Državno pravobranilstvo
ravna v skladu z dogovorom z organom, ki ga zastopa, v vseh postopkih prisilne poravnave in tudi v postopku poenostavljene prisilne poravnave, Pravilnik pa komunikacije med Državnim pravobranilstvom
in nosilci terjatev na strani države glede postopka poenostavljene prisilne poravnave ne ureja.
Državno pravobranilstvo je že večkrat izpostavilo nujnost spremembe Pravilnika13, noveli ZFPPIPP, sprejeti v letu 2013, pa sta njegovo zastarelost in neusklajenost z aktualno insolvenčno zakonodajo le še povečali.
V skladu s 3. členom Pravilnika je nosilec terjatve primarni skrbnik terjatve. Nosilec terjatve je dolžan
spremljati objave sklepov sodišč o začetih insolvenčnih postopkih ter v primeru obstoja terjatve Republike Slovenije do dolžnika, nad katerim je začet insolvenčni postopek, o tem obvestiti Državno pravobranilstvo ter mu posredovati vse podatke, potrebne za uspešno prijavo terjatev v insolvenčnem postopku.
Državno pravobranilstvo na podlagi takega obvestila sestavi prijavo terjatev v insolvenčni postopek in
jo pošlje pristojnemu sodišču, nato pa v času trajanja insolvenčnega postopka nosilca terjatve obvešča v
zadevah, ki se nanašajo na obstoj in višino terjatev (4. do 6. člen Pravilnika).
Državno pravobranilstvo zastopa državo in njene organe pred sodišči na podlagi usmeritvenih navodil
zastopanega (7. člen ZDPra). To pomeni, da mora zastopani usmeritvena navodila oblikovati čim bolj
pregledno in popolno, torej tako, da bo prijavljena pravilna terjatev in da bo ta nato tudi priznana. Samo
nepriznanje terjatve s strani stečajnega upravitelja sicer ne pomeni njenega prenehanja, je pa njeno nadaljnje uveljavljanje (npr. s tožbo v pravdnem postopku) povezano z dodatnimi stroški.
Da bi bile prijave terjatev čim bolj kakovostne, Državno pravobranilstvo predlaga, da bi mu nosilci
terjatev poslali popolne podatke za prijavo terjatev z dokazili prej kot pet delovnih dni pred iztekom
roka za prijavo terjatev, kot to sicer določa Pravilnik14. Kadar gre za insolvenčne postopke, v katerih
so upniki različni nosilci različnih terjatev, je namreč teh prijav veliko in velikokrat je treba prijaviti
raznovrstne terjatve (navadne, zavarovane-ločitvene, izločitvene), kar pomeni, da potrebuje Državno
pravobranilstvo za pripravo popolne prijave ustrezen čas.
Še vedno je odprto tudi vprašanje odločanja v primerih, ko upravitelji upnike v stečajnih postopkih pozovejo k prevzemu premoženja, ki ga ni mogoče unovčiti skladno z določbo 374. člena ZFPPIPP, in sicer,
ali je smiselno, da v primerih, ko je Republika Slovenija upnica, o prevzemu neunovčljivega premoženja
odločajo posamezni nosilci terjatev, torej posamezni državni organi.
Kot je Državno pravobranilstvo že izpostavilo v prejšnjih poročilih, je gotovo primerneje, da bi o tem
odločala pristojna resorna komisija ministrstva glede na vrsto premoženja, enako kot odloča o tem,
kadar upniki ne privolijo v prevzem premoženja (tretji odstavek 374. člena ZFPPIPP). Državno pravobranilstvo predlaga, da bi se odločanje o vprašanju prevzema premoženja centraliziralo, saj je včasih
odločitev o tem, ali je določeno premoženje (npr. terjatev) smotrno prevzeti ali ne, lahko zelo kompleksna oz. zahteva usklajevanje več resorjev.
13
Glej npr. poročilo o delu za leto 2012 (str. 86–89).
14
Pravilnik v 4. členu določa, da mora nosilec terjatve obvestilo za prijavo terjatve v insolventni postopek poslati Državnemu
pravobranilstvu tako, da ga to prejme vsaj pet delovnih dni pred koncem roka za prijavo terjatev v postopek.
85
Včasih prevzetega premoženja namreč ne obsegajo le denarne terjatve, temveč tudi premično in nepremično premoženje. Za odločanja o tem, ali bo država takšno premoženje prevzela, je pristojnih več
resorjev, in sicer za denarne terjatve in vrednostne papirje ministrstvo za finance, za nepremičnine in
premičnine pa ministrstvo za pravosodje (direktorat za investicije in nepremičnine), poleg tega je treba
pri nepremičninah, ki jih upravlja Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov, upoštevati tudi njegovo mnenje.
Po 374. členu ZFPPIPP je lahko država prevzemnica premoženja v dveh korakih, in sicer prvič kot upnica v stečajnem postopku, kjer zanjo v njenem imenu poda stališče, v skladu z dogovorom z organom,
ki ga zastopa, Državno pravobranilstvo, drugič pa v primeru, kadar upniki ali družbeniki ne privolijo
v prevzem premoženja in se premoženje glede na vrsto prenese, razen nepremičnin ali dobroimetja, na
Republiko Slovenijo, če ta privoli, da ga prevzame. ZFPPIPP določa, da mora upravitelj poziv k privolitvi
za prevzem premoženja iz 3. točke drugega odstavka 374. člena ZFPPIPP poslati pristojnemu resornemu
ministrstvu, in sicer, če so predmet tega premoženja premične stvari, ministrstvu, pristojnim za javno
upravo, če je predmet tega premoženja finančno premoženje, ministrstvu, pristojnim za finance, če so
predmet tega premoženja druge premoženjske pravice, pa ministrstvu, pristojnim za gospodarstvo.
Po zgledu te določbe bi lahko tudi v primeru, ko prejme država poziv za prevzem premoženja kot upnik,
Državno pravobranilstvo ravnalo v skladu z enotnim stališčem, kar pomeni, da bi se vsa resorna ministrstva najprej dogovorila, kako bo država ravnala, nato pa takšno izoblikovano skupno stališče posredovala Državnemu pravobranilstvu.
Po mnenju Državnega pravobranilstva bi bilo z vidika učinkovitosti zastopanja interesov Republike
Slovenije v posameznih postopkih učinkoviteje, da bi o navedenih pomembnejših vprašanjih odločal centralni organ, ki bi glede zastopanja in ravnanja države v insolvenčnih postopkih oblikoval celovito politiko, v skladu z njegovimi odločitvami pa bi pri zastopanju države v konkretnih postopkih
ravnalo tudi Državno pravobranilstvo.
V skladu s 7. členom Pravilnika je pri ministrstvu za finance oblikovana »strokovna komisija v postopkih
prisilne poravnave in stečajev družb po Zakonu o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju«, katere pristojnost je odločanje o tem, ali bo država glasovala za ali proti
potrditvi prisilne poravnave.
Državno pravobranilstvo meni, da bi bilo z vidika celovite politike države, zavzete v insolvenčnih postopkih, smiselno, da se država že pred glasovanjem o sprejetju oz. nesprejetju prisilne poravnave dejavno vključi v postopek prisilne poravnave, in sicer tako, da se pristojnost strokovne komisije razširi
tudi na dejanja, ki se v postopku prisilne poravnave opravljajo pred glasovanjem o sprejetju predlagane
prisilne poravnave.
Smiselno enako bi bilo po mnenju Državnega pravobranilstva smotrno ravnati tudi, kadar je v stečajnem postopku oblikovan upniški odbor, katerega članica je Republika Slovenija. Tudi v tem postopku
je namreč treba podati mnenje upniškega odbora, kadar ZFPPIPP tako določa (npr. 331. člen ZFPPIPP
določa: Sodišče izda sklep o prodaji na predlog upravitelja in na podlagi mnenja upniškega odbora.).
Državno pravobranilstvo meni, da bi bilo tudi v teh primerih smiselno, da bi mnenje podala strokovna
komisija, in ne posamezni nosilec terjatve, torej posamezen državni organ.
86
8.5Zaključek
Državno pravobranilstvo tudi na tem področju dela ponovno izpostavlja, da bi se moralo več pozornosti nameniti samemu postopku sprejemanja predpisov. ZFPPIPP je bil samo v letu 2013 dvakrat
noveliran, kljub temu pa so nove zakonodajne spremembe ponovno v pripravi. Tako pogoste zakonodajne spremembe, ki so zaradi hitrosti sprejemanja mnogokrat nenatančne in dvoumne, poleg tega
pa ne dovolj premišljene oz. zakonodajalec pri njihovem sprejemanju ni upošteval njihovega širšega
vpliva, otežujejo delo in zastopanje interesov Republike Slovenije v insolvenčnih postopkih, še posebej, ker se hkrati z noveliranjem ZFPPIPP temu ne prilagodijo tudi drugi predpisi s tega področja.
Državno pravobranilstvo namreč že nekaj let in tudi v tem poročilu izpostavlja nujnost spremembe
Pravilnika o postopku uveljavljanja in spremljanja terjatev Republike Slovenije v insolventnih postopkih (postopku prisilne poravnave, stečaja oziroma likvidacije), o načinu posredovanja dokumentacije
in o spremljanju postopkov, ki je za zastopanje Republike Slovenije v postopkih zaradi insolventnosti
in postopkih prisilnega prenehanja eden ključnih predpisov. Ta pravilnik je bil sprejet leta 2004, kljub
številnim novelam ZFPPIPP (od uveljavitve do maja 2014 je bil noveliran šestkrat) pa ostaja nespremenjen.
Državno pravobranilstvo je že v uvodnih delih tega poglavja izpostavilo, da se število prejetih stečajnih zadev še vedno povečuje – podatek, da se je število prejetih zadev v letu 2013 glede na leto 2008
povečalo za 480 %, je zagotovo skrb zbujajoč in govori sam zase. Podatki Državnega pravobranilstva
za prve štiri mesece leta 2014 kažejo, da bo število teh zadev še naprej v porastu. Tudi Vrhovno sodišče je aprila 2014 opozorilo na izjemen porast števila stečajnih zadev: zgolj v prvih treh mesecih leta
je bilo število osebnih stečajev skoraj enako kot v celotnem letu 2013 (2013: 880 zadev, v prvih treh
mesecih 2014: 807 zadev), kar bo ob podobnem trendu ob koncu leta pomenilo med 3.228 in 3.680
osebnih stečajev, glede na trend stečajev pravnih oseb v prvih treh mesecev leta 2014 pa Vrhovno
sodišče ocenjuje, da bo teh zadev ob koncu 2014 med 1.400 do 2.300 (leta 2013 je bilo 933 stečajev
pravnih oseb).15
15
Vir: spletna stran Vrhovnega sodišča Republike Slovenije: http://www.sodisce.si/sodni_postopki/objave/2014040816373791/
(29. 4. 2014)
87
9
Nepravdni postopki
88
9.1Uvod
Državno pravobranilstvo izvaja procesna dejanja tudi v nepravdnih postopkih, tj. v zadevah, ki se rešujejo po določbah Zakona o nepravdnem postopku (ZNP), zlasti v postopkih ureditve premoženjskih
razmerij, postopkih za določitev odškodnine, postopkih za ureditev razmerij med solastniki itd.
Pri tem gre bodisi za zadeve, za katere že ZNP določa, da se rešujejo v nepravdnem postopku, ali pa gre
za uporabo določb ZNP v drugih zadevah, ki jih obravnava redno sodišče, za katere z zakonom ni izrecno določeno, da se obravnavajo v nepravdnem postopku, pa jih glede na naravo ni mogoče obravnavati
v kakem drugem postopku. Po 1. členu ZNP veljajo njegove splošne določbe za vse nepravdne postopke,
če ta ali kak drug zakon ne določa drugače.
Nepravdni postopek se začne na predlog ali po uradni dolžnosti, če tako določa zakon (1. člen ZNP).
9.2Statistika
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo 10.638 nepravdnih zadev, kar je 13,7 % manj kot leta 2012.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 odprtih 5.089 nepravdnih zadev, je
imelo leta 2013 na nepravdnem področju v delu 15.727 zadev, kar je 15,7 % manj kot leta 2012.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 zaključilo 9.986 nepravdnih zadev. Na dan 31. 12. 2013 je ostalo
odprtih 5.741 zadev.
9.3 Analiza podatkov
Graf 14: Število prejetih in zadev v delu na nepravdnem področju v obdobju 2009–2013
prejeto
v delu
89
Število nepravdnih postopkov se je po tem, ko je število teh zadev v letih 2011 in 2012 strmo naraščalo,
v letu 2013 zmanjšalo.
V primerjavi s preteklim letom se je v letu 2013 število zaključenih zadev zmanjšalo, je pa kljub temu
bistveno večje kot v ostalih letih analiziranega obdobja.
Graf 15: Število zaključenih nepravdnih zadev v obdobju 2009–2013
zaključeno
9.4 Zapuščinski postopki
Državno pravobranilstvo se kot zakoniti zastopnik Republike Slovenije pojavlja v zapuščinskih postopkih pred okrajnimi sodišči v več vlogah:
• na podlagi drugega odstavka 130. člena Zakona o dedovanju (ZD) se zapuščina, če se po preteku enega
leta od objave oklica dedičem ne zglasi noben dedič, razglasi za lastnino Republike Slovenije in izroči
pristojnemu organu Republike Slovenije (kaduciteta). Zapuščina postane last Republike Slovenije tudi,
če se vsi dediči odpovedo dedovanju;
• na podlagi 128. člena ZD se dedovanje premoženja osebe, ki je uživala pomoč v skladu s predpisi o
socialnem varstvu, omeji do višine vrednosti prejete pomoči. Ta omejitev se izvede tako, da postane
del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, lastnina Republike Slovenije, če
se je pomoč financirala iz proračuna Republike Slovenije. Premoženje, ki postane lastnina Republike
Slovenije, se s sklepom izroči pristojnemu organu Republike Slovenije;
• če je zapustnik premoženje z oporoko zapustil Republiki Sloveniji, je ta dedič v zapuščinskem postopku;
• Republika Slovenija prijavlja različne terjatve, ki jih ima do pokojnika v zapuščinskih postopkih in
terja plačilo od dedičev; Državno pravobranilstvo najpogosteje prijavlja terjatve ministrstva za finance
(neplačani davki) ali ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, ko uveljavlja vračilo preveč izplačane dosmrtne mesečne rente ali invalidnine, ki ju ministrstvo izplačuje po Zakonu o žrtvah vojnega
nasilja, Zakonu o vojnih invalidih in Zakonu o vojnih veteranih.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 v zapuščino prijavilo 90 terjatev oz. 15 % manj kot leta 2012,
ko je prijavilo 106 terjatev, podalo 12 predlogov za ločitev zapuščine oz. 62,5 % manj kot leta 2012,
ko je podalo 32 predlogov, in 264 predlogov za omejitev dedovanja, kar je 300 % več kot leta 2012,
90
ko je podalo 66 predlogov, in zastopalo Republiko Slovenijo v 293 postopkih, ki se nanašajo na kaduciteto, kar je 13,8 % manj kot leta 2012, ko je prejelo 340 tovrstnih zadev.
Zapuščina brez dedičev
Predmet zapuščine so nepremičnine, premičnine in pravice, zapuščina pa je lahko obremenjena s terjatvami. Po pridobitvi zapuščine so zato nastajali različni dejanski in pravni problemi. Treba je bilo določiti, kdo dobi podedovano premoženje v upravljanje in kako ravnati v primeru prezadolžene zapuščine. Problematične so zlasti tiste zapuščine, v katerih se vsi dediči odpovedo dedovanju, ker vedo, da je
zapuščina prezadolžena. V takih primerih država kot pravna naslednica vstopa v pravdne in izvršilne
postopke, ki so potekali zoper zapustnika, z zahtevkom za plačilo se pojavljajo tudi drugi upniki, ki še
niso začeli sodnih postopkov zoper zapustnika.
Zaradi ureditve problemov, ki so se pojavljali v zvezi z zapuščino brez dedičev, je vlada 30. 7. 2009 sprejela sklep št. 47800-10/2009-3 o ravnanju z zapuščino, ki ni obremenjena s terjatvami, in o ravnanju z
zapuščino, ki je obremenjena s terjatvami. Če je zapuščina obremenjena s terjatvami, lahko ministrstvo
za javno upravo predlaga uvedbo postopka stečaja zapuščine, ki je predviden po Zakonu o finančnem
poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju.
Na tem mestu Državno pravobranilstvo izpostavlja, da poznamo prehod zapuščine brez dedičev že iz
rimskega prava, vendar je v zadnjem desetletju ta institut pridobil povsem drugačno vlogo. Od prvotne,
ki je predvsem v tem, da država skrbi za urejena lastninska in druga razmerja v družbi ter v tem kontekstu tudi za premoženje brez znanega lastnika, je kaduciteta postala predvsem instrument varovanja
dedičev pred zapleti ukvarjanja s prezadolženo zapuščino. Z odpovedjo dedovanju dediči reševanje te
problematike prenesejo na državo.
V Uradnem listu RS z dne 31. 5. 2013 je bil objavljen Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona
o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFIPPIPP-E).
Za delo Državnega pravobranilstva v tem okviru je pomembna predvsem spremenjena ureditev stečaja zapuščine, ki jo zakon ureja v 417. a, 471. b, 417. c in 417. d členu ter v spremenjenem 418. členu.
Določbe teh členov urejajo položaj prezadolžene zapuščine brez dedičev, in sicer položaje, ko dedičev ni
oz. so se ti odpovedali dedovanju in bi v skladu z določbami ZD zapuščina postala last Republike Slovenije. Glede na dejstvo, da po veljavni ureditvi Republika Slovenija v zapuščinskem postopku ni stranka
tega postopka, praviloma tudi ni obveščena o morebitni prezadolženosti zapuščine. Z dejstvom, da je
zapuščina prezadolžena, se Republika Slovenija tako seznani šele, ko prejme sklep o izročitvi zapuščine,
torej ko že postane lastnica (premoženja) zapuščine. Od tega trenutka pa Republika Slovenija tudi glede
morebitnih dolgov odgovarja z vsem svojim premoženjem (pro viribus hereditatis).
Ob morebitni naknadni uvedbi stečaja zapuščine spadajo v skladu s 418. členom ZFPPIPP v stečajno
maso tudi terjatve do dedičev na podlagi njihove odgovornosti za zapustnikove dolgove po 142. členu ZD.
To pomeni, da tudi v primeru naknadne uvedbe stečaja zapuščine Republika Slovenija odgovarja z vsem
svojim premoženjem do višine vrednosti zapuščine. Do sedaj veljavna ureditev je v praksi povzročala številna
vprašanja, med drugim pa se je postavilo vprašanje smiselnosti vodenja stečajnega postopka, saj z izterjavo
terjatve na podlagi 142. člena ZD, unovčenje preostalega premoženja sploh ni potrebno oz. za to ni interesa.
Z novimi 417. a do 417. d členi ZFPPIPP je Republika Slovenija pridobila pravno možnost odkloniti
prevzem zapuščine brez dedičev. Pri uporabi teh novih pravil je treba upoštevati, da so bila prenesena
iz predloga novega zakona o dedovanju, ki ga je ministrstvo za pravosodje predložilo v strokovno in
91
medresorsko obravnavo že septembra 2012 (EVA 2012-2030-0035), in so iztrgana iz konteksta nove,
deloma drugačne ureditve dedovanja. To pomeni, da pravila, urejena v 417. a, 417. b, in 417. d členu
ZFPPIPP v resnici spreminjajo in dopolnjujejo pravila, urejena v 9. členu, drugem odstavku 130. člena
in 219. členu sedaj veljavnega ZD.
Zapuščinsko sodišče mora pred izdajo sklepa o prenosu zapuščine brez dedičev na Republiko Slovenijo
po prvem odstavku 417. a člena ZFPPIPP o zapuščini brez dedičev obvestiti Republiko Slovenijo. Da bi
Republika Slovenija uveljavljala pravno možnost odkloniti prevzem zapuščine brez dedičev, mora po
prvem odstavku 417. b člena ZFPPIPP opraviti dve pravni dejanji:
• v zapuščinskem postopku mora zahtevati, da se zapuščina brez dedičev prenese v stečajno maso
zapuščine brez dedičev, in
• vložiti mora predlog za začetek stečaja zapuščine brez dedičev.
Obe dejanji mora Republika Slovenija opraviti v treh mesecih od prejema obvestila zapuščinskega sodišča,
zato mora zapuščinsko sodišče z odločitvijo v zapuščinskem postopku počakati do poteka tega roka. Trimesečni rok je prekluzivni rok. Če Republika Slovenija do poteka tega roka ne opravi obeh dejanj, velja neizpodbojna domneva, da je prevzela zapuščino brez dedičev. To ima za posledico, da lastninska pravica na stvareh
in druge premoženjske pravice, katerih imetnik je zapustnik, preidejo na Republiko Slovenijo po splošnem
pravilu, določenem v 219. členu ZD. Pri tem položaju se tudi po uveljavitvi novele ZFPPIPP uporabljajo splošna pravila o stečaju zapuščine, torej enaka pravila, kot veljajo za položaj, ko zapuščina preide na dediče.
Če Republika Slovenija pravočasno opravi obe dejanji, mora zapuščinsko sodišče z odločitvijo v zapuščinskem postopku počakati do odločitve stečajnega sodišča o začetku postopka stečaja zapuščine brez
dedičev. O tem mora stečajno sodišče obvestiti zapuščinsko sodišče tako, da mu pošlje sklep o začetku
postopka. Ko zapuščinsko sodišče prejme sklep stečajnega sodišča o začetku postopka stečaja zapuščine
brez dedičev, mora izdati sklep o prenosu zapuščine brez dedičev v stečajno maso zapuščine brez dedičev. Ta sklep mora vročiti tudi upravitelju, ki je imenovan v postopku stečaja zapuščine brez dedičev.
Stečaj zapuščine brez dedičev ni posebna vrsta stečaja zapuščine. Ta izraz se uporablja za tisti stečaj zapuščine, v stečajno maso katerega preidejo lastninska pravica na vseh stvareh in druge premoženjske pravice, ki so ob uvedbi dedovanja pripadale zapustniku, če Republika Slovenija v skladu s 417. a in 417. b
členom ZFPPIPP odkloni prevzem zapuščine brez dedičev. Pri tem velja pravna fikcija, da je ta prehod
nastal že ob uvedbi dedovanja. Ker Republika Slovenija ne odgovarja za zapustnikove obveznosti, v glavnem postopku stečaja zapuščine brez dedičev nima položaja stranke. Po posebnem pravilu, določenem v
3. točki 417. d člena ZFPPIPP, lahko novi zakoniti ali oporočni dedič svojo pravico do preostanka stečajne mase po poplačilu upnikov uveljavi v postopku stečaja zapuščine brez dedičev. To pravilo izključuje
uporabo splošnega pravila, določenega v 223. členu ZD.
Omejitev dedovanja po 128. členu ZD
V skladu z načelom zakonitosti in upoštevajoč pristojnosti Državno pravobranilstvo uveljavlja omejitve dedovanja premoženja oseb, ki so uživale pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu. Pravna podlaga za omejitev dedovanja premoženja osebe, ki je uživala pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu, je 128. člen ZD,
129. člen istega zakona pa omogoča, da se lahko Republika Slovenija do konca zapuščinske obravnave odpove
pravici do povračila, če so zapustnikovi dediči, njegov zakonec ali njegovi otroci sami potrebni pomoči.
Ta zakonska določba se v skladu z načelom zakonitosti ob izpolnjenosti pogojev za uporabo vseskozi izvaja, odvisno od različnih aktivnosti posameznih centrov za socialno delo oz. sodišč, ki o tem obveščajo
92
krajevno pristojno Državno pravobranilstvo. Od centrov za socialno delo se pričakuje, da odgovorno
odločajo, komu se dodeljujejo proračunska sredstva v smislu denarne pomoči in ali jih je morebiti prejemala neupravičena oseba, saj se s temi kriteriji v družbi dosega t. i. socialna pravičnost – da torej pomoči
ne prejema nekdo, ki ob smrti zapusti zapuščino enormne vrednosti.
Bistvo takšne odločitve je v tem, da se proračunska, tj. državna sredstva, dajejo tistim, ki takšno pomoč
v resnici potrebujejo, ki torej nimajo niti ustreznih dohodkov niti premoženja (npr. nepremičnin). Glede
na 128. člen ZD namreč ne bi bilo dopustno izplačevanje socialnih pomoči tistim, za katere se ob smrti
izkaže, da razpolagajo z nepremičninami ali drugim premoženjem, ki ne utemeljujejo izplačevanja socialne pomoči. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije je v sklepu št. U-I-223/08 z dne 4. 8. 2010,
s katerim je zavrnilo pobudo za oceno ustavnosti 128. člena ZD, navedlo, da je ratio legis omejitve
po 128. členu ZD v tem, da se onemogoči dedovanje tistega dela (ali celega) premoženja zapustnika, ki je
nastalo oz. je ostalo ohranjeno zaradi pomoči, ki jo je zapustniku dajala družba, ne da bi obstajali razlogi,
iz katerih bi bila dolžna dajati pomoč. Če je namreč oseba, ki je prejemala pomoč, zapustila premoženje,
iz katerega bi predhodno lahko krila svoje eksistenčne potrebe, je mogoče utemeljeno sklepati, da ni bila
v socialni stiski. Omejitev po 128. členu ZD temelji primarno na zahtevi, naj se premoženje, ki obstaja
zaradi družbene pomoči, vrne, ne pa, da ga dobijo dediči.
ZD ne določa podrobnejših kriterijev, kdaj je posameznik tudi sam potreben pomoči. Zato si pri presoji, ali so v posameznem primeru podani pogoji, da se Republika Slovenija odpove vračilu pomoči in
da dediči dedujejo celotno zapustnikovo premoženje, ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve
pomaga s pravno analogijo. Pri odpovedi vračilu sredstev gre za odpoved sredstvom oz. premoženju, ki
je ostalo ohranjeno zaradi prejemanja sredstev iz naslova denarne socialne pomoči. V primeru vložitve
vloge za odpis, torej za odpoved pravici do vračila neupravičeno prejetih sredstev denarne socialne pomoči v skladu z 41. členom Zakona o socialnem varstvu, se dolg odpiše po kriterijih za odpis davčnega
dolga davčnim zavezancem – fizičnim osebam. V obeh primerih gre za odpoved pravici do vračila javnih
sredstev osebam, ki so same potrebne pomoči, zato se zaradi varstva javnega interesa in enakosti pred
zakonom posameznikov, ki potrebujejo pomoč, upoštevajo enaki kriteriji.
Pravilnik o izvajanju Zakona o davčnem postopku določa podrobnejše kriterije za odpis, delni odpis,
obročno plačilo in odlog plačila fizičnim osebam. Ministrstvo jih pri izvajanju določbe 129. člena ZD
smiselno uporablja. Na podlagi dohodkov, prihrankov in premoženjskega stanja, vrednosti in vrste premoženja, ki ga ima dedič in njegovi družinski člani v lasti v času zapuščinskega postopka, in na podlagi
vrednosti in vrste premoženja, ki sodi v dediščino, socialnih razmer in zdravstvenega stanja dediča in
njegovih družinskih članov, presoja, ali se bo v imenu Republike Slovenije odpovedalo pravici do vračila
sredstev ali ne. Kot premoženje v skladu z navedenim pravilnikom upošteva vse premično in nepremično premoženje dedičev in njegovih družinskih članov.
Kot premoženje se upošteva zlasti:
• stanovanja, stanovanjske hiše in garaže,
• poslovne prostore in poslovne stavbe,
• prostore za počitek in rekreacijo,
• plovne objekte, ki so v skladu s predpisi, ki urejajo plovne objekte, vpisani v ustrezen register,
• stavbna zemljišča,
• kmetijska in gozdna zemljišča,
• drugo nepremično premoženje,
• vozila in prikolice,
• vrednostne papirje in druge deleže po predpisih, ki urejajo gospodarske družbe,
• dragocenosti, zbirateljske predmete, starine in nakit v višini najmanj petih minimalnih plač.
93
Med premoženje, ki se ne upošteva, pa sodijo predvsem:
• stanovanje oz. stanovanjska hiša, ki jo dedič in njegovi družinski člani uporabljajo za stalno bivanje oz.
jo dedič, ki nima stalnega bivališča na območju Republike Slovenije, uporablja za začasno prebivanje,
• predmeti, ki so v skladu s 177. členom ZDavP-2 izvzeti iz davčne izvršbe,
• eno osebno vozilo, katerega vrednosti ne presega 12 minimalnih plač.
Eden izmed kriterijev za odpoved pravici do vračil sredstev, prejetih iz naslova pomoči po predpisih o
socialnem varstvu, je tudi načelo gospodarnosti. Postopke ravnanja s stvarnim premoženjem države,
kar smiselno velja tudi za 128. člen ZD, ko gre za pridobivanje premoženja, je treba voditi učinkovito,
s čim manjšimi stroški in na podlagi metod, ki omogočajo najugodnejše rezultate za državo. Pri tem se
presoja, ali bi nepremičnine, ki bi na podlagi omejitve dedovanje v skladu s 128. členom ZD postale last
Republike Slovenije, glede na njihovo vrednost, delež lastništva glede na celoto, bremena, vpisana pri
njih, Republiki Sloveniji povzročilo le stroške in v prihodnosti tudi nesorazmerne obveznosti.
Glede na smiselno uporabo zgoraj navedenega, se lahko Republika Slovenija odpove vračilu terjatve v
skladu s 129. členom ZD le tedaj, če navedene terjatve ne bi bilo mogoče delno ali v celoti plačati iz premoženja, ki se deduje. Prav tako pa pridobitev lastninske pravice Republike Slovenije na nepremičninah,
ki so predmet dedovanja, ni v nasprotju z načelom gospodarnosti. Če so dediči sredstva v določeni višini
pripravljeni vrniti, se do vrnitve teh sredstev pri nepremičnini, ki je predmet dedovanja, vpiše zastavna
pravica v korist Republike Slovenije. V primeru obročnega plačila sredstev pa dediči z Državnim pravobranilstvom sklenejo dogovor o načinu in pogojih vračila navedenih sredstev.
9.5 Mejni postopki in določitev nujne poti
Aktivnost Državnega pravobranilstva se v tem primeru nanaša na postopke za ureditev mej (členi 131 do
139 ZNP) ter v postopkih za dovolitev nujne poti (členi 140 do 145 ZNP).
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo sodelovalo v 50 novih postopkih ugotavljanja mej in določitve
nujne poti. V primerjavi z letom 2012, ko je pravobranilstvo prejelo 143 novih zadev, je bilo teh zadev v
letu 2013 65 % manj.
Predlagatelji postopkov so običajno fizične osebe, na strani Republike Slovenije pa so udeleženi ministrstvo za promet (ceste), Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov (kmetijska zemljišča) ali ministrstvo,
pristojno za okolje in prostor (vodotoki, vodna zemljišča). Sodišča tovrstne postopke praviloma rešujejo dlje časa, saj je treba za rešitev zadeve vsaj en narok opraviti na terenu ob sodelovanju ustreznega
izvedenca.
9.6 Postopki za razdružitev solastnine
Solastninske skupnosti, bodisi, da je do njih prišlo po volji strank, bodisi da so nastale na podlagi zakona, skrivajo v sebi nasprotujoče si interese udeležencev in je med njimi pogosto vir sporov in nesoglasij.
94
Gre za različne poglede v zvezi z rednim vzdrževanjem stvari, njihovo uporabo, razpolaganjem ipd.
Običajno so predmet postopkov za razdružitev solastnine kmetijska zemljišča.
Po 118. členu ZNP mora predlog za delitev nepremičnine vsebovati zemljiškoknjižne podatke, ali pa
je treba predložiti listine, s katerimi se dokazuje lastninska pravica na nepremičnini, če ta ni vpisana v
zemljiško knjigo.
Upravljavci državnega premoženja so Republika Slovenija, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov, ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Direkcija Republike Slovenije za ceste, ministrstvo za pravosodje (direktorat za letalstvo) in ministrstvo, pristojno za javno upravo.
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo vložilo 20 predlogov za razdružitev solastnine, kar je skoraj 46 %
manj kot leta 2012, ko jih je vložilo 37.
9.7 Zemljiškoknjižni postopki
Državno pravobranilstvo največkrat vlaga zemljiškoknjižne predloge za vknjižbo lastninske pravice na
zemljiščih, uporabljenih za gradnjo javnih cest, mejnih prehodov, veliko predlogov se nanaša tudi na
vknjižbo lastninske pravice na stanovanjih in poslovnih objektih.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 vložilo 5.910 zemljiškoknjižnih predlogov in na vpogled prejelo
3.611 zemljiškoknjižnih sklepov, ki jih sodišča izdajo po uradni dolžnosti.
9.8 Odškodninski postopki
Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo v postopkih določitve odškodnine za razlaščena
zemljišča.
Po ZNP sodišče odloča o odškodnini, če je z zakonom določeno, da se odškodnina določi v nepravdnem
postopku (97. člen ZNP). Postopek se začne na predlog upravičenca do odškodnine ali po uradni dolžnosti na podlagi obvestila upravnega organa, da med udeleženci postopka ni bil dosežen sporazum o
višini odškodnine.
V letu 2013 je bilo vloženih 89 predlogov, kar je skoraj 31 % več kot leta 2012, ko je bilo vloženih 68 predlogov.
Državno pravobranilstvo vloži predloge za določitev odškodnine v nepravdnem postopku v tistih primerih, ko so razlastitveni postopki pravnomočno končani in je na podlagi odločbe upravnega organa
pravnomočno odločeno o razlastitvi nepremičnin, v upravnem postopku pa ni prišlo do sklenitve sporazuma glede odškodnine. Če v razlastitvenem postopku razlastitveni upravičenec in zavezanec ne skleneta sporazuma o odškodnini oz. nadomestilu, upravni organ, skladno z drugim odstavkom 104. člena
Zakona o urejanju prostora, napoti stranke za odmero odškodnine na sodišče.
95
V nekaterih primerih je tudi v nepravdnem postopku za določitev odškodnine sklenjena sodna poravnava, če je v nepravdnem postopku dosežen sporazum med predlagajočo stranko in nasprotnim udeležencem glede višine vrednosti nepremičnine, ki je predmet nepravdnega postopka, upoštevajoč predložene
cenitve oz. po potrebi dopolnitve cenitev oz. izvedeniška mnenja, ki jih na predlog Državnega pravobranilstva izdelajo cenilci. Takšna rešitev je za Republiko Slovenijo najbolj racionalna, saj ni treba zalagati
predujma za nove cenitve (skladno z določbami ZNP namreč vse stroške v nepravdnih postopkih za
določitev odškodnine nosi zavezanec za plačilo odškodnine).
9.9 Postopki za vzpostavitev etažne lastnine
in določitev pripadajočega zemljišča k stavbi po ZVEtL
Državno pravobranilstvo zastopa Republiko Slovenijo tudi v postopkih za določitev pripadajočega zemljišča po Zakonu o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o
določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (ZVEtL, Uradni list RS, št. 45/2008). Ti postopki so praviloma dolgotrajni in zahtevni, še posebej pri zgradbah, ki so bile zgrajene pred uveljavitvijo Stvarnopravnega zakonika (SPZ), na katerih etažna lastnina še ni vzpostavljena.
Večina predlogov, ki jih Državno pravobranilstvo vloži na pristojna okrajna sodišča, se nanaša na stavbe,
zgrajene pred letom 2003, na katerih etažna lastnina ni vzpostavljena, ali pa je vzpostavljena le delno.
Izjemno malo zadev je takih, v katerih je bila glede stavbe že izdana pravnomočna odločba o določitvi
funkcionalnega zemljišča ali gradbene parcele, kar pomeni, da se mora sodišče seznaniti z vsemi prostorskimi akti in upravnimi dovoljenji, na podlagi katerih so bile stavbe zgrajene. Kadar pripadajočega
zemljišča niti na tej podlagi ni mogoče določiti, sodišče upošteva merila, določena v zakonu, pri čemer
si pomaga tudi z izvedencem urbanistične stroke.
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo prejelo 48 predlogov za vzpostavitev etažne lastnine in 13 predlogov za določitev funkcionalnega zemljišča. Državno pravobranilstvo je v teh postopkih bodisi predlagatelj bodisi udeleženec.
9.10 Postopki za odprtje sodnega depozita
Pravilna izpolnitev obveznosti je dolžnikova dolžnost in hkrati tudi pravica. Institut sodnega depozita
pravno ščiti dolžnikove interese, kadar obveznosti ne more izpolniti neposredno upniku ali njegovemu
pooblaščencu. Sodni depozit pod izpolnjenimi pogoji, tako kakor pravilna izpolnitev, vodi k prenehanju
obveznosti. S trenutkom položitve depozita morebitna dolžnikova zamuda preneha, nevarnost naključnega uničenja ali poškodovanja stvari preide na upnika, obresti prenehajo teči. Nastop opisanih učinkov
je povezan z dvema pogojema: da deponirana stvar ustreza pravilni izpolnitvi in da je dolžnik kasneje
ne vzame nazaj.
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo vložilo 17 predlogov za odprtje sodnega depozita.
96
10
Postopki razlastitev
97
10.1 Uvod
Državno pravobranilstvo predlaga razlastitev po pooblastilu Vlade Republike Slovenije, na podlagi katerega jo zastopa v vseh upravnih postopkih zaradi razlastitve ali omejitve lastninske pravice, ki jih vodijo
upravni organi, pristojni za odločanje o razlastitvah nepremičnin v javno korist, zaradi gradenj državnih cest, ki jih v imenu in za račun Republike Slovenije vodita Direkcija Republike Slovenije za ceste
(DRSC) in Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji, d. d. (DARS).16
Prav tako je Državno pravobranilstvo pooblaščeno, da Republiko Slovenijo zastopa v vseh upravnih postopkih zaradi razlastitve, ki jih vodijo upravni organi, pristojni za odločanje o razlastitvah nepremičnin,
ki jih Republika Slovenija potrebuje za gradnjo mejnih prehodov in jih v imenu in za račun Republike
Slovenije vodi ministrstvo za javno upravo. Poleg tega je Državno pravobranilstvo pooblaščeno oz. ga
lahko vlada pooblasti tudi za zastopanje Republike Slovenije v drugih razlastitvenih zadevah, kot so
npr. razlastitve za potrebe gradnje železniške infrastrukture.
Glavnino razlastitvenih zadev obravnavajo upravne enote na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 110/2002 z dne 18. 12. 2002 in je začel veljati
1. 1. 2003. Ta v 96. členu določa, da o zahtevah za razlastitev nepremičnin v upravnem postopku na prvi
stopnji odločajo upravne enote (upravni organi), na drugi stopnji pa ministrstvo za prostor, razen če je z
drugim zakonom določena drugačna ureditev.
10.2 Statistika
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 vložilo 409 predlogov za razlastitev, kar je skoraj 34 % manj kot
leta 2012, ko je vložilo 664 predlogov za razlastitev.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 odprtih 921 razlastitvenih zadev, je
imelo v letu 2013 na tem področju skupno v delu 1.330 zadev, kar je skoraj 21 % manj kot leta 2012, ko
je imelo v delu 1.681 zadev.
Državno pravobranilstvo je leta 2013 zaključilo 586 zadev. Na dan 31. 12. 2013 je bilo odprtih 744 zadev,
kar je 19 % manj kot ob koncu leta 2012.
10.3 Analiza podatkov
Pregled prejetih razlastitvenih zadev v zadnjih petih letih kaže, da se je po velikem porastu teh zadev v
letu 2010 (v primerjavi z letom 2009 je Državno pravobranilstvo prejelo 385 % več zadev), trend rasti
16
98
Sklep Vlade Republike Slovenije, št. 465-89/2003 z dne 3. 4. 2003.
nadaljeval tudi v letu 2011, ko je pravobranilstvo v primerjavi s preteklim letom prejelo skoraj 46 % več
zadev, v letu 2012 pa je bilo prejetih zadev za 14 % manj kot preteklo leto. V letu 2013 se je trend upadanja nadaljeval, še vedno pa je število teh zadev v letu 2013 veliko večje kot leta 2009, ko je bilo število
prejetih razlastitvenih zadev najmanjše v zadnjih petih letih.
Graf 16: Prejete razlastitvene zadeve v obdobju 2009–2013
prejeto
99
11
Upravni postopki in upravni spori
100
11.1 Uvod
Poleg zakonitega zastopanja države pred sodišči Državno pravobranilstvo opravlja tudi druge naloge, določene z zakonom. Med te naloge nedvomno sodijo naloge, določene z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP), prav tako lahko Državno pravobranilstvo v upravnem postopku sodeluje kot pooblaščenec
ali zakoniti zastopnik stranke glede na splošno določbo ZDPra, da pred upravnimi organi Državno pravobranilstvo zastopa subjekte le na podlagi pooblastila. Državno pravobranilstvo zastopanje mora prevzeti
oz. ga ne sme odkloniti. ZDPra državnega pravobranilca v 1. členu ne opredeljuje kot zastopnika javnih
koristi v upravnem postopku, temveč njegova pooblastila opredeljuje s sklicevanjem na naloge, določene
z zakonom.
Treba je razlikovati položaj državnega pravobranilca v upravnem postopku kot stranke – ali kot zastopnika – pooblaščenca države, njenih organov v sestavi, ki so pravne osebe, kadar te nastopajo kot stranke
v upravnem postopku. V tem položaju zastopnika stranke Državno pravobranilstvo zastopa le na podlagi pooblastila države.
Z zakonom je nedvomno vsebinsko najzahtevnejša naloga državnega pravobranilca kot zastopnika javne
koristi v upravnem postopku. Položaj državnega pravobranilca v upravnem postopku izhodiščno določa
45. člen ZUP, in sicer državni tožilec, državni pravobranilec in drugi državni organi, ki so po zakonu
upravičeni v upravnem postopku zastopati javne koristi, imajo v mejah takega pooblastila pravice in
dolžnosti stranke. Tako lahko državni pravobranilec sodeluje v postopku, vloži pritožbo zoper upravni
akt in predlaga obnovo postopka, če odločba posega v javne koristi. Nadalje lahko državni pravobranilec,
če je kot stranka sodeloval v postopku, vloži pritožbo zoper odločbo, s katero je prekršen zakon v korist
stranke in škodo javnih koristi (tretji in četrti odstavek 229. člena ZUP).
Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) opredeljuje stranke v upravnem sporu, in sicer so to tožnik, toženec in
prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon. Državni pravobranilec se lahko pojavlja v vseh
vlogah kot zastopnik stranke ali tožnik v varovanju javnega interesa. V upravni stvari stranka postavlja zahtevek do države oz. do lokalne skupnosti. Zato prihaja do kolizije interesov med posameznikom ali pravno
osebo in državo. Sodišče poseže v sporno razmerje le, če je javna korist prizadeta do te mere, da je prizadeta
tudi zakonitost. Zastopnik javnega interesa v upravnem sporu je Državno pravobranilstvo. Na zahtevo vlade v posamezni zadevi mora Državno pravobranilstvo vložiti tožbo zaradi kršitve zakona v škodo javnega
interesa (18. člen ZUS-1). Ker je Republika Slovenija kot pravna oseba lahko stranka v upravnem sporu kot
nosilec pravic, obveznosti in pravnih koristi, je lahko tudi tožnik v upravnem sporu, če je bilo z dokončnim
upravnim aktom poseženo v njen pravni položaj. Postopek v upravnem sporu poteka pred upravnim sodiščem, kar pomeni, da Republiko Slovenijo kot tožnika v upravnem sporu zastopa Državno pravobranilstvo
kot zakoniti zastopnik glede na generalno določbo ZDPra.
V upravnem sporu je poleg tožnika in toženca stranka tudi prizadeta oseba, če tako določa zakon, in sicer, če bi ji lahko bila odprava oz. sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo. Upravno sodišče mora med upravnim sporom po uradni dolžnosti prizadeto stranko obvestiti, če bi ureditev
spornega razmerja lahko posegla v njene pravice, ali na zakon oprte neposredne koristi (19. člen ZUS-1).
V materialni zakonodaji je državnemu pravobranilcu dan tudi neposredni položaj tožnika v upravnem
sporu. Tako daje Zakon o brezplačni pravni pomoči državnemu pravobranilcu kot nosilcu funkcije neposredno položaj tožnika. Državni pravobranilec lahko vloži tožbo v upravnem sporu zoper odločbo ali
sklep organa za brezplačno pravno pomoč. Zoper odločbo ali sklep organa za brezplačno pravno pomoč
(sodišče) pritožba namreč ni možna, dopusten je upravni spor. Za vložitev tožbe državni pravobranilec
101
ne potrebuje morebitnega dokazovanja posega v javno korist z odločbo o dodelitvi brezplačne pomoči,
temveč tožnik uveljavlja le presojo njene zakonitosti.
Pomemben je tudi položaj zastopanja toženca, ki je po zakonu lahko le država, lokalna skupnost oz. druga
pravna oseba, ki je izdala dokončen upravni akt, kar pomeni, da zakon toženca izrecno opredeljuje kot
pravno osebo. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek odločanja
končan, razen v primeru tožbe zoper državo, če vlada za zastopnika ne določi drugega organa države. V
primeru tožbe zoper državo jo praviloma zastopa ministrstvo, ki je izdalo dokončen upravni akt, razen, če
vlada ne določi drugega organa, ki je lahko tudi Državno pravobranilstvo (peti odstavek 17. člena ZUS-1).
Državno pravobranilstvo ima kot samostojni državni organ prvenstveno položaj zakonitega zastopnika
Republike Slovenije kot stranke v postopkih pred sodišči. Ostale naloge in položaj Državnega pravobranilstva so določene z zakoni, med katere sodita ZUP in ZUS-1.
11.2 Statistika
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo 15.446 zadev v zvezi z upravnimi postopki in upravnimi
spori, kar je 2,6 % manj kot leta 2012.
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 na tem področju odprtih 1.193 zadev,
je imelo v letu 2013 skupaj v delu 16.639 zadev oz. 1,2 % manj kot leta 2012.
Državno pravobranilstvo je leta 2012 zaključilo 14.780 upravnih postopkov in upravnih sporov, kar je 5,5 %
manj kot leta 2012. Na dan 31. 12. 2013 je bilo odprtih 1.859 zadev.
11.3 Analiza podatkov
Graf 17: Število prejetih in število zadev v delu na področju upravnih postopkov
in upravnih sporov v obdobju 2009–2013
prejeto
102
v delu
Trend pripada na področju upravnih postopkov in upravnih sporov je, kot je razvidno tudi iz grafa, v
zadnjih letih približno konstanten.
11.4 Upravni spori
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa ali kot zastopnik stranke ali na
podlagi Zakona o brezplačni pravni pomoči vložilo skupaj 29 tožb ter na podlagi pooblastila prevzelo
zastopanje tožene stranke v osmih upravnih sporih.
Državno pravobranilstvo je po določbi prvega odstavka 2. člena Zakona o državnem pravobranilstvu
(ZDPra) samostojen državni organ, po določbi prvega odstavka 1. člena pa nastopa kot zastopnik Republike Slovenije in drugih subjektov, določenih s tem zakonom, pred sodišči in upravnimi organi. Tudi
po določbi prvega odstavka 7. člena ZDPra Državno pravobranilstvo pred sodišči zastopa državo, njene
organe in upravne organizacije, ki so pravne osebe. Po ZDPra mora torej državni pravobranilec v sodnih
sporih zastopati določen (državni) subjekt.
Drugačna pa je ureditev v ZUS-1, ki je novejši, in za udeležbo Državnega pravobranilstva v upravnem
sporu specialnejši predpis. Po določbi 17. člena ZUS-1 je stranka v upravnem sporu lahko poleg tožnika
in toženca ter drugih oseb, če tako določa zakon, tudi zastopnik javnega interesa. Državno pravobranilstvo
je zastopnik javnega interesa (18. člen ZUS-1), ko oceni obstoj kršitve zakona v škodo javnega interesa v
konkretnem primeru, in kot stranka lahko vloži tožbo zoper upravni akt, na katerega se obstoj zatrjevane
kršitve nanaša. V skladu z zakonsko določbo pa lahko Vlada Republike Slovenije, ne glede na oceno Državnega pravobranilstva, Državnemu pravobranilstvu tudi odredi, da v posamezni zadevi vloži tožbo, če
oceni, da je to potrebno zaradi zaščite javnega interesa. Državno pravobranilstvo je v tem primeru vezano
na odredbo Vlade in tožbo zoper domnevno kršitev zakona v škodo javnega interesa mora vložiti.
Veljavni zakon določa, da je treba tožbo vložiti v tridesetih dneh od vročitve upravnega akta, s katerim
je bil postopek končan, oz. v roku, ki velja za stranko, v korist katere je bil upravni akt izdan. Pri izvajanju veljavnega zakona so se zaradi kratkega roka za vložitev tožbe v praksi pokazale resne težave, saj je
za zelo zahtevno strokovno pripravo predloga za izdajo pooblastila potreben primeren čas, ki bi lahko
presegel tridesetdnevni rok za vložitev tožbe.
Državno pravobranilstvo je zastopnik javnega interesa na podlagi zakona, zato izdaja posebnega pooblastila vlade, ki bi mu dodelila aktivno legitimacijo za vložitev tožbe, ni več potrebna. Kot zastopnik
javnega interesa lahko Državno pravobranilstvo tožbo vloži vselej, kadar bi ocenilo, da je treba zaradi
zatrjevane kršitve javnega interesa v konkretnem primeru izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo v
upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oz. koristi posameznika ali druge osebe v škodo javnega interesa. Cilj, ki se želi s tožbo doseči, je odprava upravnega akta oz. sprememba upravnega akta,
ki lahko glede na izkazan javni interes sorazmerno poseže v pravico oz. pravno korist posameznika, o
kateri je dokončno odločil upravni oz. drug državni organ ali organ lokalne skupnost.
V konkretni upravni zadevi oz. posameznem upravnem aktu, ki ga izpodbija tožnik kot zastopnik javnega interesa, je vselej dokončno odločeno o konkretni pravici ali pravni koristi posameznika. Domnevna
kršitev zakona v škodo javne koristi je lahko le konkretna oz. mora biti utemeljena s konkretno javno
koristjo, ki je opredeljena v splošnem aktu pristojnega državnega organa. Le sodišče pa lahko odloči o
103
zatrjevani nezakonitosti in razreši spor o koliziji pravice posameznika na eni strani in o (na zakon oprti)
javni koristi, ki posega v pravni interes oz. pravico posameznika, o kateri je v upravnem postopku že
dokončno odločeno, na drugi strani. Tudi sodišče presoja kršitev zakona v škodo javnega interesa glede
na konkretni primer.
Javni interes je vsebinsko nedoločen pravni pojem. Praviloma mora javni interes opredeliti materialni zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis. Javni interes je opredeljen kot splošna družbena
korist, ki jo področni predpis opredeli kot tako. Pri tem velja omeniti, da teorija ter ZUP izraza
javni interes in javna korist uporabljata kot sinonima. Kaj točno pomenita pojma javni interes oz.
javna korist, ZUP ne določa. Govorimo o t. i. nedoločnem pravnem pojmu, ki ga mora uradna
oseba v konkretnem primeru vsebinsko napolniti. Vseeno pa lahko rečemo, da je v 18. členu ZUP
ter v drugem odstavku 144. člena ZUP javni interes le nekoliko opredeljen, in sicer 144. člen ZUP
govori o t. i. skrajšanem postopku, ko gre za izdajo nujnih ukrepov v javnem interesu, če gre za varovanje življenja, zdravja ljudi, javnega reda in miru, javne varnosti in premoženja večje vrednosti.
Tretji odstavek 18. člena ZUP pa navaja naslednje zavarovane kategorije: življenje in zdravje ljudi,
naravno oz. življenjsko okolje ali premoženje. Glede posebnih upravnih postopkov velja, da naj bi
področni predpisi določili, kaj v konkretnih posebnih upravnih postopkih šteje za javno korist, kar
nekateri področni predpisi tudi urejajo.
Javni interes je torej državni ali družbeni interes, pojmi, ki se običajno uporabljajo v političnih razpravah, v ekonomski politiki, kadar se želi označiti korist in prednosti skupnosti kot celote za razliko od
zasebnega interesa. Pojem javni interes ima politično, etično in čustveno konotacijo. Vprašanje je, ali so
zasebni interesi v nasprotju (v sporu) z družbenimi interesi. Zakon ne opredeljuje, kaj je javni interes.
Zato njegovo vsebino ugotavlja in presoja sodišče ob upoštevanju okoliščin vsakokratnega primera in
tehtanju obeh konkurenčnih si pravic. Zasebni interes je lahko tudi del javnega interesa, ni pa to nujno.
Krog zasebnosti ni nujno sestavni del kroga javnosti.
Ustava Republike Slovenije v 157. členu ureja subjektivni upravni spor. V skladu z navedeno ustavno
določbo ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznika in organizacij proti meritornim odločitvam, s katerimi se posega v njihov pravni položaj, ter aktom in dejanjem organov, če se
z njimi posega v človekove pravice in svoboščine ter če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Zato je institut zastopnika javnega interesa, ki ga ureja zakon, treba razumeti kot izjemo oz. korektiv, ki v primeru
ugotovljene kršitve zakona v škodo javnega interesa zagotovi varstvo objektivne zakonitosti.
Ob analizi veljavne ureditve upravnega spora je ugotovljeno, da pri ureditvi zastopnika javnega interesa
ne gre za škodljiv konflikt interesov državnega organa, temveč za konflikt interesov med pravico posameznika, o kateri je v upravnem postopku dokončno odločil pristojni organ, in javnim interesom v
konkretni zadevi. Zastopnik javnega interesa v vlogi tožeče stranke s tožbo izpodbija dokončen upravni
akt, s katerim je bilo stranki ugodeno, in s tem zaradi zaščite na zakon oprtega in močnejšega javnega
interesa posega v pričakovano pravico oz. pravni interes posameznika ali pravne osebe oz. organizacije,
o kateri je pristojni organ vodil upravni postopek, ugotavljal pravno odločilna dejstva in v zadevi meritorno odločil, tako da je ugodil konkretnemu zahtevku stranke.
Pomembnejše zadeve
Zadeve v zvezi z dodelitvami koncesij za izvajanje javne službe v visokem šolstvu
V zvezi z dodelitvami koncesij za izvajanje javne službe v visokem šolstvu, izdanimi na podlagi Razpisa
za dodelitev koncesij v visokem šolstvu za izvajanje študijskih programov prve in druge stopnje (Ura-
104
dni list RS, št. 18/2013), je Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa na podlagi drugega
odstavka 18. člena ZUS-1 na zahtevo Vlade na Upravno sodišče vložilo tožbe za odpravo naslednjih
upravnih aktov vlade:
• odločbe o dodelitvi koncesije za izvajanje dodiplomskega visokošolskega strokovnega študijskega
programa prve stopnje in podiplomskega študijskega programa druge stopnje »Mediji in novinarstvo« št. 60301-5/2013/3 z dne 13. 3. 2013,
• odločbe o dodelitvi koncesije za izvajanje dodiplomskega visokošolskega strokovnega študijskega
programa prve stopnje »Sodobno proizvodno inženirstvo« št. 60301-6/2013/3 z dne 13. 3. 2013 in
• odločbe o dodelitvi koncesije za izvajanje podiplomskega študijskega programa druge stopnje »Okolje« 60301-7/2013/3 z dne 13. 3. 2013.
V zadevi I U 606/2013 (dodelitev koncesije za izvajanje dodiplomskega podiplomskega študijskega programa prve stopnje) je Upravno sodišče s sodbo z dne 26. 9. 2013 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo
Vlade Republike Slovenije št. 60301-5/2013/3 z dne 13. 3. 2013. Stranka z interesom (Fakulteta za medije) je v zadevi vložila revizijo.
V zadevi I U 591/2013 (podelitev koncesije dodiplomskega visokošolskega strokovnega študijskega programa prve stopnje) je Upravno sodišče s sodbo z dne 8. 10. 2013 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo
Vlade Republike Slovenije št. 60301-6/2013/3 z dne 13. 3. 2013. Stranka z interesom (Visoka gospodarska šola Celje) je v zadevi vložila revizijo.
V zadevi I U 605/2013 (dodelitev koncesije za izvajanje podiplomskega študijskega programa druge stopnje »Okolje« na Univerzi v Novi Gorici) je Upravno sodišče s sodbo z dne 26. 9. 2013 tožbi ugodilo in
odpravilo odločbo Vlade Republike Slovenije št. 60301-7/2013/3 z dne 13. 3. 2013.
Sodišče je tožbam ugodilo, ker razpis pri določitvi kriterijev za izbiro koncesionarja ni imel podlage v
zakonu, različno obravnavanje enakih položajev brez razumnega razloga pa hkrati pomeni tudi kršitev
načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, in ker odločitev o razpisu in njegova
objava nista sodila v okvir opravljanja tekočih poslov, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 116. člena
Ustave.
Zadeve v zvezi z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ)
Okrožno sodišče v Ljubljani je kot prvostopenjski organ zahtevo novinarke časnika Delo I. R. za
pridobitev kopije sodbe Višjega sodišča v Ljubljani v kazenski zadeve zavrnilo, saj je bila javnost
v skladu z določbami ZKP zaradi udeležbe mladoletne osebe v postopku izključena. Novinarka
se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila. Informacijski pooblaščenec je njeni pritožbi deloma
ugodil ter odločil, da mora prvostopenjski organ novinarki posredovati fotokopijo sodbe Višjega
sodišča v Ljubljani, pri čemer je dolžan prekriti ime in priimek obtoženega, oškodovanke in prič.
Državno pravobranilstvo je zoper odločbo informacijskega pooblaščenca vložilo tožbo hkrati kot
zastopnik prvostopenjskega organa ter tudi kot zastopnik javnega interesa. Pri tem je izpostavilo,
da sama možnost pridobivanja dokumentov iz sodnih spisov brez upoštevanja relevantnih specialnih predpisov in le ob uporabi ZDIJZ privede do situacije, ko lahko vsakdo, ne upoštevaje omejitve
relevantne procesne zakonodaje, pridobi dostop do podatkov sodnih spisov, s čimer nujno prihaja
do izigravanja predmetne zakonodaje. Tako ZKP ko ZDIJZ nudita različna odgovora na vprašanje,
ali je sodba lahko informacija javnega značaja, če je javnost v postopku izključena, zato se je treba
odločiti, kateremu predpisu dati prednost. V konkretnem primeru je upravno sodišče ocenilo, da
gre v primeru uporabe 128. člena ZKP napram ZDIJZ za odnos specialnejšega predpisa do splošnejšega. Tožbi Državnega pravobranilstva je ugodilo in odločbo informacijskega pooblaščenca odpravilo.
105
Zadeve v zvezi s kmetijskimi subvencijami
Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je ugodilo pritožbi D. M. in odpravilo odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, po kateri bi moral pritožnik agenciji vrniti sredstva v višini 47.333,83 EUR.
Državno pravobranilstvo je kot zastopnik javnega interesa vložilo tožbo, saj je, kot je izhajalo iz zapisnika davčne uprave, vlagatelj sredstva pridobil na podlagi neverodostojne listine (računa), torej
nezakonito.
Po presoji sodišča je pravilno izvajanje skupne kmetijske politike nedvomno v javnem interesu, k čemur
se je z vstopom v Evropsko unijo Republika Slovenija tudi zavezala. Kršitev njenega izvajanja pomeni
oškodovanje javnega interesa. Ugotovljeno neupravičeno izplačilo sredstev lahko privede ne le do njihovega vračila, temveč tudi do nadaljnje nemožnosti črpanja teh sredstev s strani Republike Slovenije in
posledično do morebitnega sankcioniranja, kar bi ne zgolj vplivalo na položaj Republike Slovenije v EU,
temveč tudi na njen proračun. Sodišče je tožbi Državnega pravobranilstva ugodilo, odločbo odpravilo in
zadevo vrnilo v ponovno odločanje.
11.5 Pristojnosti Državnega pravobranilstva
po posebnih zakonih
11.5.1 Pristojnosti po Zakonu o ugotavljanju vzajemnosti
Pristojnosti določa Zakon o ugotavljanju vzajemnosti (ZUVza, Uradni list RS, št. 9/1999) v 11. členu.
Ministrstvo za pravosodje na podlagi navedenega zakona in Zakona o pogojih za pridobitev lastninske
pravice fizičnih in pravnih oseb držav kandidatk za članstvo v Evropski uniji na nepremičninah (Uradni
list RS, št. 61/2006) ugotavlja obstoj materialne vzajemnosti za pridobitev lastninske pravice na določenih nepremičninah tujih – hrvaških državljanov v Republiki Sloveniji. Državnemu pravobranilstvu se
odločbe vročajo kot zastopniku javnega interesa na podlagi sklepa Vlade Republike Slovenije št. 70002/2007/5 z dne 5. 4. 2007.
V letu 2013 je bilo Državnemu pravobranilstvu vročenih 56 odločb, izdanih v postopkih ugotavljanja
vzajemnosti.
11.5.2 Pristojnosti po Zakonu o brezplačni pravni pomoči
Po Zakonu o brezplačni pravni pomoči (ZBPP, Uradni list RS, št. 48/2001, zadnje spremembe upoštevane v čistopisu ZBPP-B, Uradni list RS, št. 23/2008), Državno pravobranilstvo vlaga izterjave brezplačne pravne pomoči (BPP) na podlagi drugega odstavka 46. člena ZBPP, po katerem preide terjatev
upravičenca do BPP proti nasprotni stranki iz naslovov stroškov postopka, ki jih je sodišče prisodilo v
korist upravičenca z odločbo, s katero se je postopek pred njim končal, do višine stroškov, izplačanih
iz naslova BPP po ZBPP, na Republiko Slovenijo z dnem pravnomočnosti odločbe oz. sklepa o stroških postopka.
106
Po drugem odstavku istega člena predlog za izterjavo terjatev izvrši na predlog Državnega pravobranilstva pristojni davčni organ po določbah zakona, ki ureja prisilno izterjavo davkov. Pri tem se odločba, s
katero sodišče razsodi o stroških, šteje za izvršilni naslov.
Carinska uprava Republike Slovenije je v skladu z Zakonom o carinski službi pristojna za izvajanje postopkov davčne izvršbe dajatev ter denarnih terjatev države in samoupravnih lokalnih skupnosti, ki se
izterjujejo v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, zakonom, ki ureja prekrške (razen
terjatev, ki jih izreka Davčna uprava Republike Slovenije), zakonom, ki ureja kazenski postopek, zakonom, ki ureja pravdni postopek, zakonom, ki ureja sodne takse, in zakonom, ki ureja upravne takse, ter
drugih denarnih terjatev, za izterjavo katerih je pristojna služba v skladu z drugimi predpisi. S 1. 1. 2012
je začel veljati četrti odstavek 146. člena ZDavP-2, ki predlagatelju izvršbe nalaga, da predlog za izvršbo
pošlje v elektronski obliki.
Državnemu pravobranilstvu je bilo v letu 2013 vročenih 14.714 odločb, s katerimi je bilo odločeno o
zahtevkih za dodelitev BPP.
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 vložilo 595 predlogov za izvršbo. Z uspešnostjo izterjave Državno
pravobranilstvo ni seznanjeno, ker davčna uprava (od 1. 1. 2012 carinska uprava) izterjane zneske nakazuje neposredno na račune sodišč, ki so brezplačno pravno pomoč odobrila.
107
12
Postopki po Zakonu o denacionalizaciji
108
12.1 Uvod
V postopkih denacionalizacije Državno pravobranilstvo zastopa interese zavezane stranke, kadar se zahtevek glasi na premoženje, ki je v lasti Republike Slovenije (peti odstavek 60. člena Zakona o denacionalizaciji – ZDen). Zavezana stranka v postopku je bodisi Republika Slovenija ali Sklad kmetijskih zemljišč
in gozdov Republike Slovenije.
12.2 Statistika
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 prejelo osem zadev. Ob koncu leta 2012 je imelo po ZDen odprtih 197 zadev, tako da je imelo v letu 2013 skupaj v delu 205 zadev, kar je 36 zadev oz. skoraj 15 %
manj kot leta 2012. V letu 2013 je Državno pravobranilstvo zaključilo 48 zadev, kar je podobno številu
zaključenih zadev v 2012 (takrat je zaključilo 44 zadev). Na dan 31. 12. 2013 je bilo odprtih 157 zadev.
12.3 Analiza podatkov
Državno pravobranilstvo v zvezi s številom odprtih denacionalizacijskih postopkov ugotavlja, da se je
število denacionalizacijskih zadev, v katerih Državno pravobranilstvo zastopa interese zavezane stranke,
kadar se zahtevek glasi na premoženje, ki je v lasti Republike Slovenije, v letu 2013 nadalje zmanjševalo.
Državno pravobranilstvo izpostavlja, da se denacionalizacijske zadeve v zadnjih letih zaključujejo počasneje, saj ostajajo nezaključeni ravno nekateri zahtevni in zapleteni denacionalizacijski primeri, katerih
reševanje je posledično bolj kompleksno in dolgotrajnejše.
Graf 18: Trend pripada in zaključevanja denacionalizacijskih zadev v leti 2009–2013
prejeto
v delu
zaključeno
109
13
Postopki po Zakonu o izvrševanju kazenskih sankcij
110
13.1 Uvod
Po 145. členu Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS) se upravičencem oz. njihovim dedičem
vrne zaplenjeno premoženje, če je bila kazen zaplembe razveljavljena. Zavezanec za vrnitev premoženja
v naravi je Republika Slovenija oz. lokalna skupnost, v katere lasti je premoženje, ki je bilo zaplenjeno.
Premoženje se vrne v naravi ali v obliki odškodnine, če premoženja ali njegovih posameznih delov ni
mogoče vrniti v naravi. Odškodnina za premoženje, ki ga v naravi ni mogoče vrniti, pa se določi po njegovem stanju v času zaplembe in po dejanski vrednosti na dan izdaje sklepa.
13.2 Statistika
Državno pravobranilstvo je v letu 2013 po ZIKS prejelo 17 zadev.
Ob koncu leta 2012 je imelo po ZIKS odprtih 39 zadev, tako da je imelo v letu 2013 skupaj v delu
56 zadev, kar je podobno kot leta 2012, ko je imelo v delu 53 zadev.
Zaključilo je deset zadev (podobno kot v 2012, ko je zaključilo 14 zadev). Na dan 31. 12. 2013 je bilo
odprtih 46 zadev, kar je sedem zadev več kot ob koncu leta 2012.
111
14
Postopki pred Evropskim sodiščem za človekove pravice
112
14.1 Uvod
Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je bilo ustanovljeno leta 1959 na podlagi Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP oz. Konvencija). Njegova naloga je v prvi vrsti zagotavljati, da
države spoštujejo in zagotavljajo človekove pravice in temeljne svoboščine iz EKČP svojim državljanom
in tudi vsakomur znotraj njihove jurisdikcije, ne glede na spol, raso, državljanstvo, etnični izvor ali drugo
okoliščino. ESČP obravnava pritožbe posameznikov ter meddržavne pritožbe. Kadar ESČP ugotovi, da
je država pogodbenica kršila eno ali več pravic iz EKČP, o kršitvi odloči s sodbo. Ta je zavezujoča, nadzor
nad izvrševanjem pa izvaja Odbor ministrov Sveta Evrope.
EKČP poleg kataloga pravic in svoboščin vzpostavlja nadzorni mehanizem nad izpolnjevanjem prevzetih obveznosti s strani držav pogodbenic. Konvencija predvideva dva tipa pritožb, in sicer pritožbe
posameznikov ter meddržavne pritožbe. Vsaka država pogodbenica, posameznik, nevladna organizacija
ali skupina posameznikov, ki zatrjuje, da je s strani druge države pogodbenice žrtev kršitve pravic iz
EKČP, lahko vloži pritožbo neposredno na ESČP. Sodišče deluje po načelu subsidiarnosti in sme v skladu
s 35. členom EKČP obravnavati zadeve šele po tem, ko so bila izčrpana vsa notranja pravna sredstva.17
Pritožba se lahko vloži v šestih mesecih od sprejema dokončne odločitve nacionalnega sodnega ali
upravnega organa.
V skladu s prvim odstavkom 11. člena ZDPra Republiko Slovenijo pred ESČP zastopa Državno pravobranilstvo.
V letu 2013 je bilo Republiki Sloveniji vročenih 47 novih zadev, med katerimi Državno pravobranilstvo
izpostavlja pritožbe, ki so jih glede dejanskih okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora vložili
priporniki in zaporniki v Zavodu za prestajanje kazni zapora Ljubljana (ZPKZ Ljubljana). V vseh 27
pritožbah, ki jih je ESČP Republiki Sloveniji vročilo v letu 2013, se pritožniki sklicujejo na ugotovitve,
ki jih je glede okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana ESČP leta 2011 navedlo v
sodbah Mandič in Jović v. Slovenija (št. 5774/10 in 5985/1018) ter Štrucl in ostali v. Slovenija (št. 5903/10,
6003/10 in 6544/1019) in leta 2012 v sodbi Praznik v. Slovenija (št. 6234/10). Državno pravobranilstvo
je v Poročilu o delu za leto 2012 (glej str. 46–47) izpostavilo tudi povečano število postopkov zaradi
dejanskih okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana pred pristojnimi domačimi
pravosodnimi organi. Glede na vse večje število zadev iz tega naslova in glede na sodno prakso Državno
pravobranilstvo ocenjuje, da je za zmanjšanje števila teh postopkov in posledično tudi sredstev za odškodnine nujno, da se okoliščine prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana čim hitreje v celoti
prilagodijo standardom, ki jih je v svoji sodni praksi postavilo ESČP, in da se v zvezi s pravnimi sredstvi,
ki jih imajo na razpolago zaporniki in priporniki v slovenskih zaporih, sprejme ustrezna sprememba
zakonodaje, ki bo pripornikom oz. zapornikom dala na voljo učinkovito pravno sredstvo, s katerim bi
lahko zaradi neprimernih razmer bivanja dosegli takojšnjo premestitev20.
17
Vir: http://www.mzz.gov.si/si/coe/o_svetu_evrope/organi_in_institucije_sveta_evrope/evropsko_sodisce_za_clovekove_pravice/
18
Sodba v zvezi z okoliščinami prestajanja pripora v ZPKZ Ljubljana, predstavljena v poročilu za leto 2011.
19
Sodba v zvezi z okoliščinami prestajanja kazni zapora v zaprtem oddelku ZPKZ Ljubljana, predstavljena v poročilu za leto 2011.
V vseh doslej izdanih sodbah ESČP, ki so se nanašale na okoliščine prestajanja pripora oz. kazni zapora v ZPKZ Ljubljana, je bila
namreč Republika Slovenija poleg kršitve 3. člena EKČP (prepoved mučenja) obsojena tudi zaradi kršitve pravice do učinkovitega
pravnega sredstva iz 13. člena EKČP.
20
113
Med pomembnejšimi odločitvami ESČP je treba izpostaviti dve sodbi glede kršitve pravice do sojenja v
razumem roku, in sicer Sedminek v. Slovenija in Beltram in Beltram Cerovšek v. Slovenija. V obeh je bil
Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO) ocenjen kot neučinkovito
pravno sredstvo. V sodbi Beltram in Beltram Cerovšek sicer le za konkretni primer, v sodbi Sedminek pa
mu je ESČP odreklo naravo učinkovitega pravnega sredstva za upnike v stečajnem postopku, ki niso hkrati
tudi člani upniškega odbora. V zvezi s sodbo Beltram in Beltram Cerovšek je treba izpostaviti, da je kot
kriterij razumnosti trajanja pravdnega postopka ESČP prvič uporabilo določbo 50. člena Sodnega reda,
po kateri se pravdna zadeva, ki na prvi stopnji ni rešena v osemnajstih mesecih, šteje za sodni zaostanek.
14.2 Statistika
Prejete zadeve
ESČP je leta 2013 Republiki Sloveniji vročilo 47 zadev, ki so se nanašale na:
• kršitev prepovedi mučenja iz 3. člena EKČP, kršitev pravice do spoštovanja zasebnega življenja iz 8. člena EKČP ter kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP:
27 zadev (Boltežar v. Slovenija, št. 9570/12; Međeral v. Slovenija, št. 9571/12; Štampalija v. Slovenija, št. 9572/12; Zakrajšek v. Slovenija, št. 17919/12; Bizjak v. Slovenija, št. 25516/12; Gvozden v. Slovenija, št. 36344/12; Brlek v. Slovenija, št. 6000/10; Begič v. Slovenija, št. 12339/12;
Velegič v. Slovenija, št. 24998/12; Mukeljič v. Slovenija, št. 25530/12; Radojevič v. Slovenija,
št. 26666/12; Petek v. Slovenija, št. 39501/12; Puzin v. Slovenija, št. 29998/10; Maček v. Slovenija,
št. 7009/10; Memič v. Slovenija, št. 6996/10; Maselj v. Slovenija, št. 5773/10; Pečenko v. Slovenija,
št. 6387/10; Nemeček v. Slovenija, št. 6099/10; Petrovič v. Slovenija, št. 5998/10; Faganel v. Slovenija,
št. 6687/10; Gregorič v. Slovenija, št. 41591/13; Tkalčec v. Slovenija, št. 18461/13;
Hudorovac v. Slovenija, št. 7404/13; Kolev v. Slovenija, št. 13454/13; Begič v. Slovenija,
št. 61563/13; Čatić v. Slovenija, št. 41587/13; Vulić v. Slovenija, št. 44506/13);
• kršitev pravice do sojenja v razumnem roku iz prvega odstavka 6. člena EKČP: 11 zadev (L. G. v.
Slovenija, št. 52799/07; Mohorko v. Slovenija, št. 8835/09; Bokal v. Slovenija, št. 34386/10; Bušac v.
Slovenija, št. 72066/12; Bubnik v. Slovenija, št. 72072/12; Vidovič v. Slovenija, št. 22259/06; Jatairways AD Beograd v. Slovenija, št. 10761/09; Majcen v. Slovenija, št. 27860/09; Dedič v. Slovenija,
št. 11773/09; Bernot v. Slovenija, št. 24162/09; Grossman v. Slovenija, št. 928/09);
• kršitev pravice do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP: pet zadev (Lamovec v.
Slovenija, št. 31765/08; Mavrič v. Slovenija, št. 63655/11; Papež v. Slovenija, št. 27091/11; Petek v.
Slovenija, št. 1543/12; Kastelic v. Slovenija, št. 25326/11);
• kršitev pravice do svobode in varnosti iz prvega odstavka 5. člena EKČP: ena zadeva (O. P. v.
Slovenija, št. 19617/09);
• kršitev pravice do varstva premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP: tri zadeve (Jakobs center
d.o.o. v. Slovenija, št. 17544/07; Brodogradilište Kraljevica d.d. v. Slovenija, št. 6038/11; B.K.M.
Lojistik Tasimacilik Ticaret Limited Sirketi v. Slovenija, št. 42079/12).
Zadeve v delu
Glede na to, da je imelo Državno pravobranilstvo ob koncu leta 2012 odprtih 162 zadev, ki jih je Republiki Sloveniji vročilo ESČP, je imelo leta 2013 na tem področju skupno v delu 209 zadev.
114
Zaključene zadeve
V letu 2013 je bilo zaključenih 90 zadev (pomembnejše bodo predstavljene v nadaljevanju poglavja).
Odprte zadeve na dan 31. 12. 2013
Ob koncu leta 2013 je imelo Državno pravobranilstvo odprtih 119 zadev, o katerih bo odločalo ESČP.
14.3 Pomembnejše odločitve
Državno pravobranilstvo v tem poglavju predstavlja pomembnejše odločitve ESČP v že zaključenih zadevah in tudi zadeve, v katerih sicer sodbe v letu 2013 še niso postale dokončne oz. jih Državno pravobranilstvo še ni zaključilo21. Nekatere izmed pomembnejših zadev, ki so bile zaključene v 2013, pa je
pravobranilstvo izpostavilo že v poročilu o delu za leto 2012, torej v letu, ko je ESČP sodbe izdalo. To
so zadeve Barišič v . Slovenija, št. 32600/05, Stojc v. Slovenija, št. 20159/06, Jama (III) v. Slovenija,
št. 48163/08, Pečnik Alenka v. Slovenija, št. 44901/05, Peruš v. Slovenija, št. 35016/05, Volk v. Slovenija,
št. 62120/09.22
14.3.1 Pravica do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP
Marguč v. Slovenija, št. 14889/09, sklep z dne 15. 1. 2013
Državno pravobranilstvo je v tej zadevi uspelo s stališčem, da je pritožba očitno neutemeljena in kot
takšna nesprejemljiva za obravnavo.
Pritožnik je v pritožbi pred ESČP zatrjeval, da so mu bile v postopku o prometnem prekršku, v katerem
mu je policija izdala plačilni nalog, zoper katerega je vložil zahtevo za sodno varstvo, kršene pravice, ki
jih zagotavlja EKČP. Sodišče, ki je obravnavalo zahtevo za sodno varstvo, ni opravilo ustne obravnave in
je o njej odločilo na podlagi stanja v spisu. Po pritožnikovih navedbah naj bi mu bila s tem kršena pravica
do poštenega sojenja, saj mu dostop do sodišča ni bil omogočen.
ESČP je v obrazložitvi sklepa, s katerim je odločilo o pritožbi, izpostavilo, da je pritožnik v vloženi zahtevi za sodno varstvo, ki je bila vsebinsko zelo podobna tisti, ki jo je vložil pritožnik Berdajs (pritožba
št. 10390/09)23, izpodbijal verodostojnost neopredeljene naprave za meritve in meritveno metodo ter na
splošno pravno ureditev hitrega (prekrškovnega) postopka pred policijo. ESČP je menilo, da vsebina
pritožnikove zahteve za sodno varstvo ni izkazovala resničnega namena postaviti pod vprašaj ugotovitev policije v hitrem prekrškovnem postopku in ni vsebovala nobenih navedb, zaradi katerih bi bila
potrebna ustna predstavitev argumentov oz. navzkrižno zaslišanje prič. Skladno s temi ugotovitvami je
21
Državno pravobranilstvo ESČP zadevo zaključi, ko postane odločitev Sodišča dokončna oz. ko je izplačana odškodnina (če jo je
ESČP pritožniku dosodilo).
22
Glej Poročilo o delu Državnega pravobranilstva za leto 2012, str. 127-133.
23
Glej poročilo o delu za leto 2012, str. 128.
115
ESČP odločilo, da zatrjevana kršitev pravice do poštenega sojenja zaradi izostanka ustne obravnave pri
odločanju o zahtevi za sodno varstvo ni bila podana.
ESČP je posebej izpostavilo, da se ta primer razlikuje od primera Suhadolc (pritožba št. 57655108)24 v
tem, da je pritožnik, če ne bi plačal denarne kazni, tvegal izrek ukrepa uklonilnega zapora. V okviru
6. člena EKČP potencialno tveganje takšnega ukrepa predpostavlja in zahteva močnejše procesne garancije v postopku odločanja o prekrškovni odgovornosti pritožnika.
ESČP je nadalje presojalo, ali je sprememba Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), uveljavljena
15. 7. 200725, torej po tem, ko je pritožnik glede navedenega postopka o prekršku že vložil ustavno pritožbo, vplivala na odločanje o pritožnikovi ustavni pritožbi. Z navedeno spremembo je bil v ZUstS dodan
nov 55. a člen, ki določa kategorije primerov, za katere se šteje, da niso imeli posebnega vpliva na pravice
ustavnega pritožnika in ustavna pritožba ni dovoljena, kar, med drugim, velja tudi za posamične akte,
izdane v postopku o prekršku. Določene so tudi izjeme od tega pravila, po katerih je ustavna pritožba
dovoljena, če izpostavlja pomembno ustavno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Sodišče je
ugotovilo, da ni indikacij, ki bi kazale na to, da je bilo po uveljavitvi sprememb ZUstS pritožniku onemogočeno, da bi že vloženo ustavno pritožbo dopolnil z navedbami glede dokazovanja okoliščin, zaradi
katerih bi bila ustavna pritožba dopustna, če bi menil, da bi bilo to potrebno. Posledično je ESČP odločilo, da ne sprememba ZUstS in ne način njene uporabe nista posegla v pritožnikovo pravico dostopa do
sodišča v smislu prvega odstavka 6. člena EKČP.
Bradeško in Rutar Marketing d.o.o v. Slovenija, št. 6781/09, sklep z dne 7. 5. 2013
Državno pravobranilstvo je v tej zadevi uspelo s stališčem, da je pritožba nesprejemljiva za obravnavo.
Pritožba se je nanašala na postopek o prekršku, ki je pred pristojnimi domačimi organi potekal zoper
oba pritožnika (zoper prvega kot odgovorno osebo in zoper drugega kot pravno osebo). Zaradi določene
poslovne prakse drugega pritožnika sta bila oba spoznana za odgovorna za očitani prekršek, zato jima je
bilo naloženo plačilo denarne kazni. Odločbo prekrškovnega organa sta neuspešno izpodbijala v postopku pred sodiščem (vložila sta zahtevo za sodno varstvo), vrhovnemu državnemu tožilstvu pa predlagala
vložitev zahteve za varstvo zakonitosti, čemur pa to ni sledilo.
V pritožbi pred ESČP sta navajala, da se v postopku pred sodiščem nista mogla učinkovito zagovarjati,
saj ni bilo javne in ustne obravnave, izrečena globa pa naj bi bila glede na težo prekrška previsoka, zato
naj bi jima bila kršena pravica do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP. Navajala sta tudi, da se je med
postopkom spremenil zakon, česar pa sodišče ni upoštevalo (s spremembo zakona naj bi bila namreč
prekrškovna sankcija za očitani prekršek bistveno znižana). Pritožnika sta še zatrjevala, da sporne odločitve sodišča nista mogla izpodbijati z ustavno pritožbo, zato je podana kršitev pravice do učinkovitega
pravnega sredstva iz 13. člena EKČP (Ustavno sodišče namreč tovrstne pritožbe obravnava zgolj izjemoma, tj., če gre za pomembno pravno vprašanje).
V stališčih Vlade je Državno pravobranilstvo podalo stališča glede sprejemljivosti in utemeljenosti pritožbe ter odgovorilo na vprašanja, ki jih je zastavilo ESČP. Podalo je ugovor neizčrpanosti domačih
pravnih sredstev (pritožbe po 66. členu Zakona o prekrških, odškodninske tožbe po 147. in 148. členu
Obligacijskega zakonika ter ustavne pritožbe po ZUstS) in utemeljilo, da sta bila pritožnika deležna
116
24
Glej poročilo o delu za leto 2011, str. 124.
25
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/2007)
pravične obravnave, zato prvi odstavek 6. člena EKČP ni bil kršen. Vlada je v celoti zavrnila tudi njun
zahtevek za pravično zadoščenje.
ESČP je s sklepom z dne 7. 5. 2013 pritožbo razglasilo za nesprejemljivo. Ugotovilo je, da se je Vlada
sklicevala na osem odločb Ustavnega sodišča, izdanih v zvezi s postopki o prekrških, od katerih se jih
pet nanaša na vprašanja, ki sta jih v obravnavani zadevi sprožila tudi pritožnika. ESČP je menilo, da te
odločbe Ustavnega sodišča kažejo, da so bili različni vidiki pravice do poštenega sojenja v postopkih o
prekrških šteti za pomembna ustavna vprašanja, o katerih je treba odločati vsebinsko. Sodišče zato ne
more sprejeti trditve pritožnikov, da so stroga merila o dopustnosti vložitve ustavne pritožbe povsem
preprečila, da bi se njuni očitki na podlagi 6. in 7. člena EKČP vsebinsko preučili, zato je odločilo, da se
ustavna pritožba v postopkih o prekrških lahko šteje za učinkovito pravno sredstvo.
Šild v. Slovenija, št. 59284/08, sklep z dne 17. 9. 2013
Državno pravobranilstvo je v tej zadevi uspelo s stališčem, da je pritožba očitno neutemeljena in kot
takšna nedopustna.
Zatrjevane kršitve pravice do poštenega sojenja iz 6. člena EKČP in pravice do učinkovitega pravnega
sredstva iz 13. člena EKČP so se nanašale na postopek o prekršku, v katerem je policija izdala pritožniku
plačilni nalog. Pritožnik je trdil, da mu plačilni nalog ni bil nikoli vročen, zato tudi ni mogel postati
pravnomočen in izvršljiv. Ker mu plačilni nalog ni bil vročen, glede očitanega prekrška ni mogel podati
nobene izjave, niti ga v postopku pred sodiščem ni mogel izpodbijati. Pritožnik je tudi navedel, da Zakon
o prekrških (ZP-1) ne omogoča obnove postopka, zahteve za varstvo zakonitosti pa državni tožilec ni
vložil. Tudi Ustavno sodišče je zavrglo njegovo ustavno pritožbo kot nedovoljeno. Pritožnik je v pritožbi
uveljavljal nepremoženjsko škodo, povračilo domnevno neupravičeno plačane globe ter stroške odvetniškega zastopanja.
V stališčih Vlade glede sprejemljivosti in utemeljenosti pritožbe je Državno pravobranilstvo glede sprejemljivosti pritožbe za obravnavo podalo več ugovorov, med drugim ugovor neizčrpanja notranjih pravnih sredstev, saj pritožnik zoper plačilni nalog ni vložil zahteve za sodno varstvo in tudi ni izpodbijal
potrdila o njegovi pravnomočnosti in izvršljivosti. Plačilni nalog je bil pritožniku vročen s fikcijo vročitve, pritožnik pa zahteve za sodno varstvo iz 59. člena ZP-1 ni vložil. Če bi ESČP kljub vsemu štelo, da
pritožniku plačilni nalog ni bil vročen, je Vlada zatrjevala, da bi pritožnik potrdilo o pravnomočnosti in
izvršljivosti plačilnega naloga lahko izpodbijal na podlagi četrtega odstavka 180. a člena Zakona o upravnem postopku (ZUP). Državno pravobranilstvo je ESČP predložilo tudi obsežno domačo sodno prakso,
s katero je dokazovalo učinkovitost pravnega sredstva iz četrtega odstavka 180. člena ZUP.
ESČP je ugovoru, da bi moral pritožnik pravnomočnost in izvršljivost plačilnega naloga izpodbijati,
sledilo in navedlo, da je utemeljitev Vlade glede učinkovitosti pravnega sredstva izpodbijanja potrdila
o pravnomočnosti in izvršljivosti prepričljiva ter podprta z uveljavljeno sodno prakso.
Milenovič proti Sloveniji, št. 11411/11, sodba z dne 28. 2. 2013
ESČP je odločilo, da je zatrjevana kršitev podana. Ugotovljena kršitev se nanaša na dva postopka o prekršku, ki sta na podlagi zahtev za sodno varstvo, ki ju je vložil pritožnik, potekala tudi pred sodiščem.
Pritožnik je v pritožbi zatrjeval, da sodišče v dveh postopkih o prekršku, ki ju je vodilo zoper njega in v
katerih mu je bila izrečena globa zaradi prekoračitve rednega obratovalnega časa v gostinskem lokalu,
ni opravilo glavne obravnave in zato tudi ni zaslišalo prič, katerih zaslišanje je predlagal, zato naj bi mu
117
bile kršene pravice iz 6. člena EKČP. Te pravice naj bi mu bile kršene tudi zato, ker je sodišče v tretjem
postopku o prekršku, ki je bil po mnenju pritožnika enak prvima dvema, sprejelo drugačno odločitev.
Nadalje je pritožnik zatrjeval, da ni imel na razpolago učinkovitega pravnega sredstva, zato naj bi mu bila
kršena tudi pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP.
Sodišče se je glede načel v zvezi s pravico do ustne in javne obravnave sklicevalo na sodbe v zadevah
Jussila v. Finska in Flisar v. Slovenija26. Poudarilo je, da je pritožnik v obeh postopkih pred tržnim inšpektoratom izpodbijal ugotovitev, da naj bi njegov lokal v spornem času obratoval, in je zahteval zaslišanje
prič. V postopkih pred sodiščem je izpodbijal tako ugotovljeno dejansko stanje kot tudi uporabo prava.
Vprašanje, ali je pritožnik imel dovoljenje za podaljšano obratovanje, je sicer mogoče preveriti na podlagi pisnih dokazov. Vendar pa se vprašanje, ali je pritožnikov lokal v spornem času dejansko obratoval,
navezuje na dejstva, ki so jih ugotovili policisti in jih je pritožnik izpodbijal. Organi, ki so postopke vodili, so se oprli le na očitke policistov. Kadar so ugotovitve policistov edina podlaga za obsodbo, je lahko
ustna obravnava osrednjega pomena za varstvo interesov obdolženca, saj je na njej mogoče preveriti
verodostojnost ugotovitev policistov (Berdajs v. Slovenija27), okrajno sodišče pa v svojih odločbah ni
pojasnilo, zakaj bi bila obravnava nepotrebna.
Ker v postopkih pred okrajnim sodiščem ni bila opravljena ustna obravnava, je ESČP odločilo, da je
Republika Slovenija pritožniku kršila pravice iz prvega odstavka 6. člena EKČP.
Glede tega, da je okrajno sodišče v zvezi s tretjim dogodkom sprejelo drugačno odločitev, je ESČP odločilo, da so bile dejanske okoliščine obravnavanih dogodkov različne. Menilo je, da odločbe ne dajejo
vtisa arbitrarnosti in je ta del pritožbe zavrnilo kot očitno neutemeljen. Sodišče je tudi zavrnilo pritožnikov ugovor, da ni imel učinkovitega pravnega sredstva po 13. členu EKČP, ker ni uspel ne z zahtevo
za sodno varstvo ne z ustavno pritožbo. Nadalje je ESČP zavrnilo pritožnikov zahtevek za povračilo
materialne škode v višini globe, ki mu je bila v postopkih o prekršku naložena v plačilo. Navedlo je, da
ne more sklepati, kakšen bi bil izid teh postopkov, če očitane kršitve EKČP ne bi bilo. Zavrnilo je tudi
zahtevek za stroške, saj jih pritožnik ni specificiral ali podkrepil z dokumentacijo o tem, da so bili stroški
nujni in da jih je dejansko utrpel.
Mesesnel v. Slovenija, št. 22163/08, sodba z dne 28. 2. 2013
ESČP je odločilo, da je Republika Slovenija pritožnici kršila pravico do poštenega sojenja iz prvega odstavka ter iz točke d) tretjega odstavka 6. člena EKČP.
Kršitev je bila ugotovljena v zvezi s postopkom prometnega prekrška, ki ga je med kontrolo prometa
ugotovila policija. Pritožnico je za storjeni prometni prekršek kaznovala z izdajo plačilnega naloga. Po
pritožničinem ugovoru zoper plačilni nalog je postopek vodilo Okrajno sodišče v Ljubljani, ki je kot
pričo zaslišalo policistko in pritožnico. Sodišče je imelo težave z vročanjem vabila na zaslišanje pritožnici, ko pa ji je bilo to vročeno, se pritožnica na zaslišanje kar dvakrat ni zglasila. Priča, ki je bila med
postopkom na prvi stopnji zaslišana dvakrat, je bila zaslišana v odsotnosti pritožnice in njenega pooblaščenca. Kljub izrecni zahtevi, ki jo je pritožnica dala po prvem zaslišanju priče, sodišče pritožnice in
njenega pooblaščenca o zaslišanju priče ni obvestilo in ju na zaslišanje tudi ni povabilo. Postopek pred
prvostopenjskim sodiščem se je končal z ugotovitvijo, da je pritožnica odgovorna za očitani ji prekršek,
izrečena ji je bila globa in odvzem vozniškega dovoljenja. Sodišče je v obrazložitvi sodbe med drugim
118
26
Glej poročilo o delu za leto 2011, str. 124–125.
27
Glej poročilo o delu za leto 2012, str. 128.
navedlo razloge, zakaj ni ugodilo pritožničini zahtevi, da bi bila prisotna pri zaslišanju priče, in sicer, da
je priča, ki je bila zaslišana dvakrat, prepričljivo izpovedala o dogodku, ter zaključilo, da se pritožnica,
četudi bi bila povabljena, zaslišanja priče najverjetneje ne bi udeležila. K takšnemu zaključku je sodišče
napeljalo večkratno neuspešno vabljenje pritožnice na njeno zaslišanje ter dejstvo, da se na vabilo kar
dvakrat ni odzvala. Pritožnica je sodbo izpodbijala, med drugim zato, ker je prvostopenjsko sodišče
njeno zahtevo, da bi bila prisotna na zaslišanju priče, zavrnilo (priča je bila zaslišana v odsotnosti nje in
njenega pooblaščenca). Pritožbeno sodišče je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in hkrati spremenilo
izrek izpodbijane sodbe, izrek prekrškovne sankcije pa je ostal nespremenjen. V zvezi s pritožničino
zahtevo, da bi bila navzoča pri zaslišanju priče, je navedlo, da je zahtevo za prisotnost pri zaslišanju
priče podala po tem, ko je priča že bila zaslišana, ter da priča, ko je bila zaslišana drugič, ni izpovedala
ničesar bistvenega. Pritožnica je vložila tudi ustavno pritožbo, v kateri je prav tako navajala, da jima s
pooblaščencem ni bila omogočena prisotnost pri zaslišanju zanjo obremenilne priče. Ustavno sodišče je
ustavno pritožbo zavrnilo. Pritožnica je vrhovnemu državnemu tožilstvu predlagala vložitev zahteve za
varstvo zakonitosti, čemur pa to ni sledilo.
Upoštevajoč okoliščine postopka o prekršku je ESČP odločilo, da je bila pritožnici s tem, ko ni bila
obveščena o zaslišanju priče, s čimer ji je bilo onemogočeno, da bi edini in zanjo obremenilni priči,
s katere izpovedbo se ni strinjala, postavljala vprašanja, kršena pravica do poštenega sojenja. Pri tem je
poudarilo, da točka d) tretjega odstavka 6. člena EKČP vsebuje načelo, da ima vsakdo, zoper katerega je
vložena kazenska obtožba, pravico, da so dokazi zoper njega izvedeni v njegovi prisotnosti in na javni
obravnavi, tako da lahko o njih kontradiktorno razpravlja. Izjeme pri tem načelu so mogoče, ne smejo
pa kršiti pravic obrambe, ki praviloma zahtevajo, da obdolženec dobi primerno možnost izpodbijati in
izprašati obremenilno pričo, ko je ta zaslišana, ali pozneje v postopku. Kot je ugotovilo ESČP, je bila
izjava priče edini in tako odločilni dokaz o ravnanjih, ki so bila pritožnici očitana. Ugotovitev, da je pritožnica odgovorna za prekršek, je sprva temeljila na trditvi policistke, da je pritožnica zavrnila izvedbo
preiskave z alkotestom, kasneje, po vloženi pritožbi, pa na navedbi policistke, da je pritožnici odredila
zdravniški pregled, ki ga je pritožnica zavrnila. Sodišče je zaključilo, da ugotovitev kršitve z EKČP varovanih pravic predstavlja zadostno reparacijo za pritožnico in ji ni dosodilo zahtevanega pravičnega zadoščenja v denarnem znesku. Prav tako je zavrnilo pritožničin zahtevek za povrnitev stroškov postopka
pred ESČP, saj jih ni specificirala in utemeljila.
Brus v. Slovenija, št. 55925/08, sklep z dne 19. 11. 2013
Državno pravobranilstvo je v tej zadevi uspelo s stališčem, da je pritožba nesprejemljiva za obravnavo.
Pritožba se je nanašala na postopek o prekršku, ki je pred pristojnimi domačimi organi potekal zoper
pritožnika kot odgovorno osebo avtoprevozniškega podjetja v njegovi lasti, in sicer zaradi prekrška, ki
naj bi ga storil v njegovem podjetju zaposleni voznik tovornjaka. Postopek je najprej vodila policija, ki
je pritožniku izdala plačilni nalog, po tem, ko je pritožnik zoper plačilni nalog vložil zahtevo za sodno
varstvo, pa pristojno okrajno sodišče. To je pritožnikovi zahtevi za sodno varstvo delno ugodilo in spremenilo pravno kvalifikacijo prekrška ter znižalo izrečeno globo. Pritožnik je vrhovnemu državnemu
tožilstvu predlagal vložitev zahteve za sodno varstvo, čemur pa to ni sledilo.
Pritožnik je v pritožbi zatrjeval, da mu je bila, ker sodišče ni opravilo javne in ustne obravnave, kršena
pravica do poštenega sojenja iz prvega odstavka 6. člena EKČP, kršena naj bi mu bila pravica do enakosti
orožij, vključno s pravico, da bi se branili sam, ter pravica do zasliševanja prič.
ESČP je ugotovilo, da pritožnik odločitve iz postopka o prekršku ni izpodbijal pred Ustavnim sodiščem.
V skladu s sodno prakso (glej Bradeško in Rutar Marketing d.o.o. v. Slovenija, št. 6781/09, §§ 16-18, z dne
119
7. 5. 2013 in Suhadolc v. Slovenija, št. 57655/08, sklep z dne 17. 5. 2011) je ESČP odločilo, da je pritožba
zaradi neizčrpanja notranjih pravnih sredstev nesprejemljiva za obravnavo.
14.3.2 Pravica do sojenja v razumnem roku (prvi odstavek 6. člena EKČP) in pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP
Sedminek v. Slovenija, št. 9842/07, sodba z dne 24. 10. 2013
ESČP je odločilo, da sta zatrjevani kršitvi podani. Pritožniku je dosodilo pravično zadoščenje za nepremoženjsko škodo v višini 16.000 EUR.
Državno pravobranilstvo še posebej izpostavlja ugotovljeno kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP, saj se ta nanaša na pravna sredstva po ZVPSBNO.
Zadeva se nanaša na pravdni postopek pred Okrožnim sodiščem v Celju (opr. št. P 1178/98) in na stečajni postopek opr. št. St 19/04 oz. St 1349/08, ki je potekal pred istim sodiščem. Pritožnik je v stečajnem
postopku uveljavljal terjatev 5.800 EUR, ki mu jo je sodišče prisodilo v predhodnem pravdnem postopku. Pravdni postopek je trajal šest let, stečajni postopek pa v času izdaje sodbe po devetih letih še ni bil
zaključen. Pritožnik je v stečajnem postopku vložil nadzorstveno pritožbo po ZVPSBNO, ki jo je sodišče
zavrglo z obrazložitvijo, da je premalo utemeljena.
ESČP je ugotovilo, da se ZVPSBNO ni izkazal kot učinkovito pravno sredstvo za tiste upnike v stečajnem
postopku, ki niso hkrati člani upniškega odbora. To je utemeljilo s tem, da imajo posamezni upniki v
stečajnem postopku zelo malo možnosti sodelovanja v postopku, ker na splošno velja, da ne delujejo kot
neodvisne stranke postopka, temveč prek upniškega odbora. Posamezni upniki posledično niso vabljeni
na naroke in se jim sodnih odločb ne vroča. Po ugotovitvah ESČP posamezen upnik, ki ni hkrati član
upniškega odbora, nima zadostnega vpogleda v stečajni postopek, kar bi mu sicer omogočilo ustrezno
obrazložiti pospešitvena sredstva po ZVPSBNO, z njihovim izčrpanjem pa pridobiti možnost dostopa
do pravičnega zadoščenja.
Beltram in Beltram Cerovšek v. Slovenija, št. 10017/10, sodba z dne 10. 10. 2013
ESČP je odločilo, da sta bili pritožnikoma zatrjevani pravici kršeni. Vsakemu od njiju je dosodilo pravično zadoščenje za nepremoženjsko škodo v višini 4.000 EUR ter obema skupaj še 1.500 EUR za povrnitev
stroškov postopka pred ESČP.
Tudi v tej zadevi Državno pravobranilstvo izpostavlja predvsem ugotovljeno kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP, saj se tudi ta nanaša na pravna sredstva po ZVPSBNO.
Kršitvi se nanašata na pravdni postopek, ki se je pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani začel 2. 10. 2007 in
v času izdaje sodbe še ni bil končan (zadeva je bila v pritožbenem reševanju pred Višjim sodiščem v Ljubljani). Pritožnika sta v postopku uporabila pospešitveni pravni sredstvi po ZVPSBNO, tj. nadzorstveno
pritožbo in rokovni predlog, ki pa sta se v okoliščinah konkretnega primera izkazali kot neučinkoviti.
Sodišče je opravilo prvi narok za glavno obravnavo dve leti po vložitvi tožbe, za izdajo sodbe pa nato
potrebovalo še nadaljnja tri leta in pol. Nadzorstveno pritožbo sta pritožnika vložila štirinajst mesecev
po vložitvi tožbe, in sicer 6. 2. 2009. Sodišče je nadzorstveno pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno, z obrazložitvijo, da zadeva ni prednostna in da je glede na vrstni red obravnave zadev razpis glavne obravnave
120
predviden za drugo polovico leta 2009. Pritožnika sta vložila še rokovni predlog, ki je bil prav tako zavrnjen kot neutemeljen, z obrazložitvijo, da zadeva ni prednostna in da bo obravnavana glede na vrstni red
pripada zadev. Zoper sklepa, s katerima sta bila zavrnjena nadzorstvena pritožba in rokovni predlog, sta
pritožnika vložila ustavno pritožbo, ki jo je Ustavno sodišče zavrglo z obrazložitvijo, da pravna sredstva
niso bila izčrpana.
Sodišče je v obrazložitvi svojih ugotovitev o ugotovljenih kršitvah izpostavilo določbo 50. člena Sodnega reda, po kateri se pravdna zadeva, ki na prvi stopnji ni rešena v osemnajstih mesecih, šteje za sodni
zaostanek. Prav tako je izpostavilo, da je v času vložitve pospešitvenih pravnih sredstev zadeva potekala
že štirinajst mesecev, pri čemer je bilo sodišče ves ta čas neaktivno. Upoštevajoč to dejstvo ter citirano
določbo Sodnega reda je ESČP zaključilo, da sta lahko pritožnika utemeljeno pričakovala, da se bo v
postopku po štirinajstih mesecih vsaj nekaj premaknilo.
V skladu z ureditvijo po ZVPSBNO, ki možnost vložitve zahtevka za pravično zadoščenje veže na zaključek postopka, je ESČP še zaključilo, da pritožnika po tem, ko sta izčrpala pospešitvena pravna sredstva,
nista imela dovolj hitrega dostopa do zahtevka za pravično zadoščenje. V takšnih okoliščinah so se po
ugotovitvi ESČP pravna sredstva po ZVPSBNO izkazala kot neučinkovita.
ESČP je v tej sodbi, kot že v zadevah Žunič v. Slovenija ter Jama v. Slovenija, poudarilo, da morajo biti
postopki, ki že dolgo trajajo, po uporabi pospešitvenih pravnih sredstev še posebej hitro zaključeni ter
da mora biti strankam zagotovljen hiter dostop do zahtevka za pravično zadoščenje (v okoliščinah zadeve Žunič se je ESČP zdel primeren rok enega leta po uporabi pospešitvenih pravnih sredstev). Kot že
v zadevi Jama je ESČP ponovno poudarilo, da mora imeti uporaba pospešitvenih pravnih sredstev tudi
dejanski učinek v smislu hitrejše obravnave zadeve, pri čemer je kot kriterij dolgega trajanja postopka
prvič uporabilo že omenjeno določbo Sodnega reda.
Kovinar d.o.o. v. Slovenija, št. 24162/06, sodba z dne 3. 1. 2013
ESČP je odločilo, da sta zatrjevani kršitvi podani. Pritožniku je dosodilo pravično zadoščenje za nepremoženjsko škodo v višini 6.400 EUR ter povrnitev stroškov postopka pred ESČP v višini 500 EUR. V
skladu s svojo sodno prakso (glej Lesjak v. Slovenija, št. 33946/03, sodba z dne 21. 7. 2009 in Tomažič v.
Slovenija, št. 38350/02, sodba z dne 13. 12. 2007) je zaključilo, da ZVPSBNO za sodni postopek, v zvezi
s katerim sta bili ugotovljeni kršitvi, ni bil uporabljiv.
Ugotovljeni kršitvi se nanašata na pravdni postopek pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani. Postopek se je
začel, ko je pritožnik 16. 9. 1997 vložil tožbo, in se zaključil s sodbo Vrhovnega sodišča z dne 9. 10. 2007.
Postopek je tako trajal deset let in en mesec na treh sodnih stopnjah, kar je ESČP štelo za nerazumno
dolgo.
Grobin v. Slovenija, št. 33347/07, sodba z dne 3. 1. 2013
ESČP je odločilo, da sta zatrjevani kršitvi podani. Pritožnici je dosodilo pravično zadoščenje za nepremoženjsko škodo v višini 4.000 EUR ter povrnitev stroškov postopka pred ESČP v višini 300 EUR. V
skladu s svojo sodno prakso (glej Maksimovič v. Slovenija, št. 28662/05, sodba z dne 22. 6. 2010) je zaključilo, da ZVPSBNO za sodni postopek, v zvezi s katerim sta bili ugotovljeni kršitvi, ni bil uporabljiv.
Kršitvi se nanašata na izvršilni postopek pred Okrajnim sodiščem v Šmarju pri Jelšah. Postopek se je
začel, ko je pritožnica kot zakonita zastopnica svojih otrok v njihovem imenu 12. 4. 2001 vložila predlog
za izvršbo za izterjavo preživnine, in se zaključil s sklepom sodišča z dne 12. 2. 2007. Postopek je trajal
121
pet let in deset mesecev na dveh sodnih stopnjah. Glede na dejstvo, da je šlo za izterjavo preživnine, je
ESČP ocenilo, da je postopek trajal nerazumno dolgo.
Ker pritožnica ni bila stranka izvršilnega postopka (v njem je nastopala zgolj kot zakonita zastopnica upnikov, tj. svojih otrok), je Državno pravobranilstvo v stališčih Vlade podalo ugovor, da pritožnica nima statusa žrtve zatrjevanih kršitev z EKČP varovanih pravic. ESČP je ugovor zavrnilo z utemeljitvijo, da ni mogoče
spregledati dejstva, da je bila predmet izterjave preživnina, kar je nedvomno vplivalo na življenje družine.
V skladu s tem ni mogoče zaključiti, da postopek in njegov izid nista imela učinka na pritožnico. Slednja, ki
je bila v postopek vključena kot zakonita zastopnica svojih mladoletnih otrok, je bila neposredno vključena
v vse vidike postopka, ob odsotnosti finančne podpore nekdanjega moža je bila tudi edina, ki je skrbela za
otroka, kar vodi k zaključku, da je imel izid postopka neposreden učinek na njene življenjske pogoje.
Pašić v. Slovenija, št. 41060/07, sodba z dne 18. 4. 2013
ESČP je odločilo, da sta zatrjevani kršitvi podani. Sodišče pritožniku ni prisodilo pravičnega zadoščenja,
ker ga ni zahteval. Enako velja glede povrnitve stroškov postopka pred ESČP. V skladu s svojo sodno prakso (glej Maksimovič v. Slovenija, št. 28662/05, sodba z dne 22. 6. 2010) je ESČP odločilo, da ZVPSBNO
za sodni postopek, v zvezi s katerim sta bili ugotovljeni kršitvi, ni bil uporabljiv.
Ugotovljeni kršitvi se nanašata na pravdni postopek pred Okrožnim sodiščem v Celju. Postopek
se je začel, ko je pritožnik 10. 8. 2001 vložil tožbo, in se zaključil s sodbo Višjega sodišča v Celju
z dne 25. 1. 2007, ki je bila pravdnim strankam vročena 5. 3. 2007. Postopek je trajal pet let in sedem
mesecev na dveh sodnih stopnjah, pri čemer sta tako prvostopenjsko kot pritožbeno sodišče odločali
dvakrat. ESČP je odločilo, da je postopek trajal nerazumno dolgo.
Podbelšek Bračič v. Slovenija, št. 42224/04, sodba dne 18. 4. 2013
ESČP je odločilo, da sta zatrjevani kršitvi podani. Pritožnici je dosodilo pravično zadoščenje v višini
3.200 EUR ter povračilo stroškov postopka pred ESČP v višini 300 EUR. V skladu s svojo sodno prakso
je ESČP zaključilo, da ZVPSBNO za sodni postopek, v zvezi s katerim sta bili ugotovljeni kršitvi, ni bil
uporabljiv.
Kršitvi se nanašata na pravdni postopek pred Okrajnim sodiščem v Kamniku (opr. št. P 293/98). Ta se
je začel 28. 11. 1998, ko je pritožnica vložila tožbo (tožba je bila vložena na Okrožno sodišče v Ljubljani,
ki se je izreklo za stvarno nepristojno in zadevo odstopilo v reševanje Okrajnemu sodišču v Kamniku;
del zahtevka je bil s sklepom Višjega sodišča v Ljubljani z dne 7. 1. 2004 odstopljen v reševanju Okrožnemu sodišču v Ljubljani) in se zaključil 24. 5. 2007 s sklepom o ustavitvi postopka. Postopek je trajal
osem let in šest mesecev na treh sodnih stopnjah. O pritožbi zoper sodbo prvostopenjskega sodišča
je Višje sodišče v Ljubljani odločilo 21. 3. 2006. Pritožnica je zoper to sodbo vložila revizijo, ki pa je
zaradi sklenjene sodne poravnave v drugem sodnem postopku, ki je v zvezi z delom tožbenega zahtevka
iz dne 28. 11. 1998 vložene tožbe potekal pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani (opr. št. P 714/2002), postala brezpredmetna. Posledično je pritožnica revizijo 22. 5. 2007 umaknila in postopek je bil s sklepom
z dne 24. 5. 2012 ustavljen. Medtem ko je zadevo obravnavalo prvostopenjsko sodišče, je prišlo do zastoja v trajanju treh let (obdobje 2003–2006), ko sodišče, kljub nadzorstvenim pritožbam, ki jih je vložila
pritožnica, ni razpisalo naroka za glavno obravnavo. Poleg omenjenega zastoja je ESČP izpostavilo tudi
dejstvo, da je prvostopenjsko sodišče za izdajo sodbe potrebovalo kar sedem let.
V zvezi s postopkom opr. št. P 714/2002, ki je potekal pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, je bila pritožba zaradi neizčrpanja pravnih sredstev po ZVPSBNO izrečena za nedopustno.
122
15
Postopki pred Sodiščem Evropske unije
123
15.1 Uvod
Sodišče Evropske unije je bilo ustanovljeno leta 1952. Vse od ustanovitve je njegova naloga, da zagotavlja
spoštovanje prava pri razlagi in uporabi pogodb. Sodišče Evropske unije v okviru te naloge nadzira zakonitost aktov institucij Evropske unije, skrbi za to, da države članice izpolnjujejo obveznosti iz pogodb
ter na predlog nacionalnih sodišč razlaga pravo Unije. Sodišče je pravna avtoriteta Evropske unije in s
sodišči držav članic skrbi za skladno uporabo in razlago prava Unije.
Sodišče Evropske unije ima sedež v Luksemburgu, sestavljajo pa ga Sodišče (SEU), Splošno sodišče
(SSEU), ustanovljeno leta 1988, in Sodišče za uslužbence, ustanovljeno leta 2004.
Sodišče je pristojno za:
• postopke predhodnega odločanja, katerih namen je zagotoviti učinkovito in enotno uporabo
zakonodaje Unije. S tem namenom lahko nacionalni sodniki naslovijo vprašanje (včasih ga morajo)
na Sodišče s predlogom za razjasnitev kakega vidika razlage prava Unije, da bi lahko npr. preverili
skladnost svoje nacionalne zakonodaje s tem pravom. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je
lahko namenjen tudi nadzoru veljavnosti pravnih aktov Unije. Sodišče ne odgovori le s preprostim
mnenjem, temveč s sodbo ali z obrazloženim sklepom. Nacionalno sodišče je kot naslovnik odločbe
pri obravnavanju spora vezano na dano razlago. Sodba Sodišča je zavezujoča tudi za druga nacionalna sodišča, ki bi odločala o enakem problemu;
• tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. Ta tožba omogoča Sodišču nadzor nad tem, ali države članice spoštujejo obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije. Tožbo lahko vloži Evropska komisija
(v nadaljevanju tudi Komisija) ali druga država članica;
• ničnostne tožbe. S to tožbo tožeča stranka zahteva razglasitev ničnosti akta institucije, organa,
urada ali agencije Unije (zlasti uredbe, direktive, odločbe). V pristojnosti Sodišča so tožbe države
članice proti Evropskemu parlamentu oz. Svetu (razen proti aktom slednjega s področja državnih
pomoči, dampinga in izvršilnih pooblastil) in tožbe ene institucije Unije proti drugi instituciji;
• tožbe zaradi nedelovanja. Ta tožba omogoča Sodišču nadzor zakonitosti nedelovanja institucij, organov, uradov in agencij Unije. Vložiti jo je mogoče le po tem, ko je bila zadevna institucija pozvana
k delovanju. Če se ugotovi nezakonitost opustitve, mora zadevna institucija sprejeti ustrezne ukrepe
za prenehanje nedelovanja. Pristojnost za odločanje o tožbi zaradi nedelovanja si delita Sodišče in
Splošno sodišče po merilih, kakršna veljajo za ničnostne tožbe;
• pritožbe zoper sodbe Splošnega sodišča. Pri Sodišču je mogoče vložiti pritožbe, omejene na pravna
vprašanja, zoper sodbe in sklepe Splošnega sodišča. Če je pritožba dopustna in utemeljena, Sodišče
odločitev Splošnega sodišča razveljavi. Če je zadeva zrela za odločanje, lahko Sodišče samo odloči
o sporu. Sicer zadevo vrne Splošnemu sodišču, ki je vezano na odločitev Sodišča v okviru pritožbe;
• revizijo zoper odločitve Sodišča o pritožbah zoper odločitve Sodišča za uslužbence Evropske unije.
Splošno sodišče je pristojno za obravnavo:
• neposrednih tožb fizičnih ali pravnih oseb zoper akte institucij, organov, uradov in agencij Evropske
unije (na katere so naslovljeni ali ki jih neposredno in posamično zadevajo) ter zoper predpise (ki
se nanje neposredno nanašajo, vendar ne potrebujejo izvedbenih ukrepov) in zoper neodločanje teh
institucij, organov, uradov in agencij. Gre npr. za tožbo, ki jo vloži podjetje zoper odločbo Evropske
komisije, ki mu nalaga denarno kazen;
• tožb držav članic zoper Komisijo;
• tožb držav članic zoper Svet v zvezi s sprejetimi akti glede državnih pomoči, ukrepi trgovinske zaščite (damping) in akti, s katerimi prenese pristojnost za izvajanje;
• tožb za povrnitev škode, ki so jo povzročile institucije Evropske unije ali njihovi uslužbenci;
124
•
tožb, ki temeljijo na pogodbah, ki jih je sklenila Evropska unija, ki izrecno določajo pristojnost
Splošnega sodišča;
• tožb glede znamke Skupnosti;
• pritožb, zgolj glede pravnih vprašanj, zoper odločbe Sodišča za uslužbence Evropske unije;
• tožb zoper odločbe Urada Skupnosti za rastlinske sorte in odločbe Evropske agencije za kemikalije.
Zoper odločbe, ki jih sprejme Splošno sodišče, se lahko v roku dveh mesecev vloži pritožba na Sodišče,
vendar zgolj glede pravnih vprašanj.
Sodišče za uslužbence je znotraj sodne institucije Unije specializirano za področje uslužbenskih sporov
Evropske unije. Pristojno je tudi za odločanje v sporih med organi, uradi ali agencijami in njihovim osebjem, za katere je pristojnost dodeljena Sodišču Evropske unije (npr. spori med Europolom, Uradom za
usklajevanje na notranjem trgu (UUNT) ali Evropsko investicijsko banko in njihovimi uslužbenci). Ne
odloča pa o sporih med nacionalnimi upravami in njihovimi zaposlenimi.
15.2 Statistika
SEU je Republiki Sloveniji v letu 2013 vročilo 394 zadev, kar je 9 % več kot leta 2012, ko je SEU Republiki
Sloveniji vročilo 361 zadev.
SSEU je Republiki Sloveniji v letu 2013 vročilo 409 zadev, kar je 13 zadev več kot leta 2012, ko je SSEU
Republiki Sloveniji vročilo 396 zadev.
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo zaključilo 784 zadev, ki sta jih Republiki Sloveniji vročila SEU in SSEU.
15.3 Analiza podatkov
Graf 19: Število s strani Sodišča vročenih zadev v obdobju 2009–2013
prejeto
125
Število zadev, ki jih Republiki Sloveniji vroča SEU, se vsako leto povečuje in takšen trend se je nadaljeval
tudi v letu 2013, saj je število prejetih zadev največje v zadnjih petih letih.
Podoben je trend pripada pri zadevah, ki jih Republiki Sloveniji vroča SSEU, kjer se je število prejetih zadev v primerjavi s preteklim letom prav tako povečalo. V zadnjih petih letih je SSEU Republiki Sloveniji
sicer največ zadev vročilo leta 2011 (418 zadev).
Graf 20: Število s strani Splošnega sodišča vročenih zadev v obdobju 2009–2013
prejeto
15.4 Nove zadeve v letu 2013
15.4.1 Tožba Evropske komisije zoper državo članico na podlagi
258. člena PDEU
Evropska komisija v. Slovenija, C-8/13
Evropska komisija Sodišču v tožbi predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela
vseh zakonov in drugih predpisov za prenos Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta
z dne 13. 7. 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive
2003/54/ES oz. ker o teh predpisih ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 49(1) navedene
direktive. Komisija Sodišču predlaga, naj Republiki Sloveniji na podlagi člena 260(3) PDEU naloži plačilo denarne kazni v višini 10.287,36 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi.
Republika Slovenija v odgovoru na tožbo navaja, da je svoje obveznosti iz 49(1) člena Direktive 2003/54/ES
izpolnila v bistveno večjem obsegu, kot to ugotavlja Komisija, in nasprotovala stališču Komisije, da je
treba v nacionalno zakonodajo prenesti 26. točko 2. člena, 28. člen, prvi in četrti odstavek 39. člena ter
43. člen Direktive 2003/54/ES. Glede zahtevka za plačilo dnevne denarne kazni na podlagi člena 260(3)
PDEU Republika Slovenija ugovarja zahtevku po temelju in višini.
Republika Slovenija Sodišču predlaga, naj zahtevka Komisije na določitev denarne kazni ne dopusti.
Direktiva 2003/54/ES je bila sprejeta 13. 7. 2009 na podlagi člena 95 PES ter v postopku soodločanja,
126
skladno s členom 251 PES. Sprejeta je bila torej pred uveljavitvijo določbe 260(3) PDEU, ki predstavlja
novost, uvedeno z Lizbonsko pogodbo. Člen 260(3) PDEU govori o direktivah, »sprejetih v skladu z
zakonodajnim postopkom«. Termin »zakonodajni postopek« je novost Lizbonske pogodbe. V okviru
določb PDEU, ki urejajo sprejemanje aktov EU, je z Lizbonsko pogodbo prišlo do obsežnih sprememb,
zaradi katerih ni mogoče enostavno enačiti postopka soodločanja iz člena 251 PES ter novega »zakonodajnega postopka«, ki ga ureja PDEU. Če bi imel člen 260(3) PDEU namen zajeti tudi kršitve pravočasnega prenosa direktiv, sprejetih na podlagi člena 251 PES, bi bilo to iz člena 260(3) PDEU jasno
razvidno. Republika Slovenija je nadalje navedla, da je treba upoštevati, da je člen 260(3) PDEU izjema
od člena 260(2) PDEU, ki ne predvideva določitve denarne kazni že v sodbi, s katero se ugotovi kršitev.
Skladno s splošnimi pravnimi načeli pa je treba izjeme razlagati restriktivno.
Podrejeno Republika Slovenija predlagani kazni nasprotuje po višini in predlaga, naj Sodišče ob upoštevanju splošnih načel prava EU (prepoved retroaktivne uporabe, načelo pravne varnosti ter transparentnosti) sorazmerno zniža predlagano denarno kazen. Republika Slovenija nasprotuje tudi predlagani
višini koeficienta resnosti kršitve in posledično končnemu izračunu denarne kazni. Predlaga znižanje
koeficienta resnosti kršitve, saj je kršitev nepravočasnega prenosa bistveno manjšega obsega, kot to v
tožbi prikazuje Evropska komisija.
V odgovoru na tožbo je Republika Slovenija seznanila Komisijo in Sodišče, da je Vlada Republike Slovenije
7. 3. 2013 sprejela predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-F), ki v slovensko nacionalno zakonodajo v celoti prenaša manjkajoče dele tretjega energetskega paketa, ki je v postopku
sprejemanja v državnem zboru. Ko bo novela zakona sprejeta, bo Republika Slovenija v celoti izpolnila
obveznost iz 49(1) člena direktive tudi s tem, da bo takoj izvedla popolno notifikacijo nacionalnih ukrepov.
Kraljevina Belgija in Kraljevina Nizozemska v postopku intervenirata v podporo Republiki Sloveniji.
Razlog za intervencijo je zlasti v podpori stališčem glede uporabe člena 260(3) PDEU glede (ne)prenosa
direktiv, ki so bile sprejete pred uveljavitvijo PDEU.
Evropska komisija v. Slovenija, C-9/13
Evropska komisija Sodišču v tožbi predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela
vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta
in Sveta z dne 13. 7. 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL L 211 z dne 14 .8. 2009, str. 94; v nadaljevanju: Direktiva 2009/73/ES) oz. ker o
teh predpisih ni obvestila Komisije, ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 54(1) te direktive. Komisija
Sodišču predlaga, naj Republiki Sloveniji na podlagi člena 260(3) PDEU naloži plačilo denarne kazni v
višini 10.287,36 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi.
Republika Slovenija v odgovoru na tožbo navaja, da je svoje obveznosti iz člena 54(1) Direktive 2009/73/ES
izpolnila v bistveno večjem obsegu, kot to ugotavlja Komisija. Ne strinja se z ugotovitvami Evropske komisije, da je treba v nacionalno zakonodajo prenesti člen 28 (zaprti distribucijski sistemi), člen 43, odstavek 1
in 4, ter člen 47. Republika Slovenija meni, da v navedenih primerih ne gre za obveznost prenosa za državo
članico.
Glede zahtevka na podlagi člena 260(3) PDEU je Republika Slovenija zahtevku ugovarjala po temelju in
višini, pri čemer je svoj ugovor utemeljila enako kot v postopku C-8/13.
Tudi v ta postopek sta se kot stranski intervenient v podporo Republiki Sloveniji vključili Kraljevina
Belgija in Kraljevina Nizozemska.
127
Evropska komisija v. Slovenija, C-188/13
Evropska komisija je Sodišču v tožbi predlagala ugotovitev, da Republika Slovenija ni izpolnila svojih
obveznosti iz člena 2 Direktive Komisije 2011/18/EU z dne 1. 3. 2011 o spremembi prilog II, V in VI
k Direktivi 2008/57/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o interoperabilnosti železniškega sistema v Skupnosti, ker navedene direktive ni prenesla v slovenski pravni red oz. Komisiji ni sporočila zakonov in
predpisov, ki jih je sprejela z namenom prenosa.
Republika Slovenija je v odgovoru na tožbo navedla, da je državni zbor 23. 5. 2013 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varnosti v železniškem prometu (ZVZelP-C), s katerim je v pravni
red Republike Slovenije Direktiva Komisije 2011/18/EU v celoti prenesena. Navedena novela zakona,
ki je bila v Uradnem listu Republike Slovenije objavljena 31. 5. 2013, je bila kot akt popolnega prenosa
Direktive Komisije 2011/18/EU 6. 6. 2013 s priglasitvijo nacionalnih izvedbenih ukrepov v notifikacijski
bazi Evropske komisije slednji ustrezno sporočena.
Tožnica je po opravljeni analizi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varnosti v železniškem
prometu tožbo umaknila. Sodišče je s sklepom z dne 22. 11. 2013 zadevo izbrisalo iz vpisnika Sodišča.
15.4.2 Intervencija na strani institucije EU kot tožene stranke v postopku
na podlagi 263. člena PDEU
AbbVie, Inc. in AbbVie Ltd, proti Evropski agenciji za zdravila, št. T 29/13 (E-281/13)
Tožnika na podlagi četrtega odstavka člena 263 PDEU s tožbo zahtevata, naj Sodišče za nično razglasi
Odločbo Evropske agencije za zdravila EMA/685471/2012 z dne 5. 11. 2012 (tožene stranke), s katero
je bil v skladu z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije odobren dostop do dokumentov iz vloge za pridobitev dovoljenja za promet z zdravilom. Tožeči stranki zatrjujeta kršitev drugega odstavka 4. člena
Uredbe o preglednosti in temeljnih pravic tožečih strank do varstva zaupnih poslovnih podatkov, kršitev
obveznosti obrazložitve Odločbe, kar zadeva uporabo drugega odstavka 4. člena Uredbe o preglednosti,
kršitev načela legitimnih pričakovanj in kršitev Direktive št. 2001/29/ES28 o usklajevanju določenih vidikov avtorske in sorodnih pravic v informacijski družbi, temeljnih pravic do varstva intelektualne lastnine, vključno z avtorsko pravico, ter načel sorazmernosti in dobrega upravljanja, ker je dostop odobren
z zagotovitvijo kopije dokumentov. Tožnika tudi predlagata, naj se toženi stranki naloži plačilo stroškov
postopka.
Republika Slovenija je Sodišču z vlogo z dne 24. 4. 2013 predlagala, naj ji dovoli intervencijo v podporo
toženi stranki, Evropski agenciji za zdravila, in 25. 10. 2013 pri Sodišču vložila intervencijsko vlogo
v podporo toženi stranki.
Republika Slovenija meni, da klinični in neklinični podatki o zdravilih, ki jim je bilo dano dovoljenje za
promet, kot tudi drugi podatki iz dosjeja za pridobitev dovoljenja za promet sami po sebi ne predstavljajo zaupnih podatkov, ki ne bi smeli biti razkriti javnosti. To namreč v veljavni zakonodaji ni nikjer
določeno. Z vidika odprtosti in transparentnosti, k čemur stremi celotna Evropska unija in njeno delovanje, ter v interesu javnega zdravja je, da so klinični in neklinični podatki o zdravilih, ki so dani v promet
28
Direktiva 2001/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. 5. 2001 o usklajevanju določenih vidikov avtorske in sorodnih
pravic v informacijski družbi (Uradni list EU L 167/10 z dne 22. 6. 2001; posebna izdaja v slovenščini, poglavje 17, zvezek 1, str. 230).
128
na območju EU, dostopni javnosti. Izpodbijana odločba agencije je pravilna in zakonita, saj v konkretnem primeru razlog za zavrnitev dostopa do podatkov po 4. členu Uredbe (ES) št. 1049/2001 ni podan.
Izpodbijana odločba agencije je po mnenju Republike Slovenije v skladu z zakonodajo EU, smernicami
Evropskega varuha človekovih pravic in politiko dostopa do podatkov agencije. Republika Slovenija
meni, da agencija z izdajo izpodbijane odločbe ni kršila določb Uredbe (ES) št. 1049/2001, niti Direktive
št. 2001/29/ES, prav tako ni podan noben drug zatrjevani tožbeni razlog.
Tožena stranka je Sodišču predlagala, naj postopka T 29/13 in T 44/13 združi, vendar ji Sodišče ni ugodilo.
AbbVie, Inc. in AbbVie Ltd, proti Evropski agenciji za zdravila, št. T 44/13 (E-281/13)
Tožnika na podlagi četrtega odstavka člena 263 PDEU s tožbo zahtevata, naj Sodišče za nično razglasi
Odločbo Evropske agencije za zdravila EMA/48792/2012 z dne 14. 1. 2013, s katero je bil v skladu
z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije odobren dostop do dokumentov iz vloge za pridobitev dovoljenja za
promet z zdravilom. Z izpodbijano odločbo je EMA dovolila dostop do dokumentov študentu, ki ja za
vpogled zaprosil z namenom oblikovanj tez magistrskega dela. Tožeči stranki zatrjujeta kršitev člena 4(2)
in 4(4) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. 5. 2001 o dostopu javnosti
do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ter kršitev temeljnih pravic tožečih strank do
varstva zaupnih podatkov in načela dobrega upravljanja, zatrjujeta tudi kršitev obveznosti obrazložitve
glede uporabe člena 4(2) Uredbe o dostopu javnosti do dostopa podatkov ter kršitev načela varstva zaupanja v pravo. Tožeči stranki navajata še kršitev Direktive 2001/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta
z dne 22. 5. 2001 o usklajevanju določenih vidikov avtorske in sorodnih pravic v informacijski družbi.
Republika Slovenija je Sodišču z vlogo z dne 24. 4. 2013 predlagala, naj ji dovoli intervencijo v podporo
toženi stranki, Evropski agenciji za zdravila, in 25. 10. 2013 pri Sodišču vložila intervencijsko vlogo v
podporo toženi stranki.
Tožena stranka je Sodišču predlagala, da postopka T 29/13 in T 44/13 združi, vendar ji Sodišče ni ugodilo.
15.5 Zaključene zadeve
15.5.1 Predlog za sprejem predhodne odločbe na podlagi 267. člena PDEU
Grilc, 541/11
Predmetni postopek predhodnega odločanja je pred SEU potekal na predlog Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Predložitveno sodišče je SEU zastavilo vprašanje glede razlage člena 6(1) Direktive
2000/26/ES z dne 16. 5. 2000 o približevanju zakonodaje držav članic o zavarovanju avtomobilske
odgovornosti, in sicer glede .pasivne legitimacije odškodninskega organa v sodnem postopku, ki poteka na podlagi tožbe oškodovanca zaradi škode, nastale v prometni nesreči s čezmejnim elementom.
SEU je odločilo, da je treba člen 6(1) Direktive 2000/26/ES razlagati tako, da je oškodovanec dolžan na
odškodninski organ nasloviti predhodni zahtevek, če pa ta njegovemu zahtevku ne ugodi ali nanj ne
odgovori, lahko povračilo škode v sodnem postopku zahteva neposredno od tega organa. Takšna razlaga
129
navedene določbe potrjuje stališče Republike Slovenije v pisnem postopku, da v konkretnih okoliščinah
zadeve v postopku o glavni stvari, ko tožnik svojega zahtevka ni predhodno naslovil na odškodninski
organ, pasivna legitimacija slednjega ni podana.
SFIR in drugi, C‑187/12 do C‑189/12
Predlog za sprejem predhodne odločbe je vložilo italijansko sodišče Consiglio di Stato, ki je spraševalo, ali
je treba člena 3 in 4 Uredbe Sveta (ES) št. 320/2006 in člen 4 Uredbe Komisije (ES) št. 968/2006 razlagati
tako, da pojem »proizvodne zmogljivosti« ne zajema naprav, ki jih podjetja za proizvodnjo sladkorja uporabljajo za pakiranje sladkorja za namene trženja, tako da je treba pri napravah, kot so silosi, za vsak primer
posebej analizirati, ali so te naprave povezane s proizvodno linijo ali so povezane z drugimi dejavnostmi
kot s proizvodnjo (npr. s pakiranjem) in nadalje, ali je zlasti člen 4 Uredbe Komisije (ES) št. 968/2006 treba
razlagati tako, da naprave, kot je silos, ki jih podjetja za proizvodnjo sladkorja uporabljajo za skladiščenje,
pakiranje ali embaliranje sladkorja izključno za namene trženja, ki ni odvisno od proizvodnega ciklusa,
spadajo med naprave iz točke (c) tega člena, in ne iz točke (a) in (b) istega člena, v skladu z besedilom in
namenom Uredbe št. 320/2006 in Uredbe št. 968/2006, zlasti uvodne izjave 4 zadnje uredbe.
SEU je odločilo, da je treba člena 3 in 4 Uredbe Sveta (ES) št. 320/2006 z dne 20. 2. 2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti in spremembi Uredbe (ES) št. 1290/2005
o financiranju skupne kmetijske politike ter člen 4 Uredbe Komisije (ES) št. 968/2006 z dne 27. 6. 2006
o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 320/2006 razlagati tako, da za namene uporabe teh
členov pojem »proizvodne zmogljivosti« zajema silose, namenjene skladiščenju sladkorja upravičenca do
pomoči, in to ne glede na to, da se uporabljajo tudi za druge namene. Ta pojem pa ne zajema silosov, ki se
uporabljajo izključno za skladiščenje kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev ali kvotnega sladkorja, ki je
bil od drugih proizvajalcev odkupljen, in silosov, namenjenih le pakiranju ali embaliranju sladkorja za namene trženja. Naloga nacionalnega sodišča je, da o tem presodi v vsakem primeru posebej, glede na tehnične lastnosti ali dejansko uporabo zadevnih silosov. SEU je nadalje ugotovilo, da preizkus tretjega in četrtega
vprašanja iz zadeve C‑188/12 ter drugega in tretjega vprašanja iz zadeve C‑189/12 ni razkril ničesar, kar bi
lahko vplivalo na veljavnost členov 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter 4 Uredbe št. 968/2006.
15.5.2 Tožba Evropske komisije zoper državo članico na podlagi
263. člena PDEU
Evropska komisija v. Slovenija, št. C-627/10
Konec decembra 2010 je Evropska komisija proti Republiki Sloveniji vložila tožbo zaradi neizpolnjevanja zahtev iz prvega železničarskega paketa (iz člena 6(3) in Priloge II k Direktivi 91/440/EGS, kakor je
bila spremenjena, ter člena 14(2) Direktive 2001/14/ES, iz členov 6(2) do 6(5), 7(3), 8(1) in 11 Direktive
2001/14/ES ter iz člena 30(1) Direktive 2001/14/ES).
Evropska komisija je v tožbi zatrjevala, da Republika Slovenija ne zagotavlja neodvisnosti bistvenih
funkcij upravljanja železniške infrastrukture ter organiziranja in izvajanja prevozov v železniškem prometu, da v svoji zakonodaji nima ustreznih določb glede spodbud za zniževanje stroškov zagotavljanja
infrastrukture in višine uporabnin za železniški dostop, kot tudi ne ustreznih določb, ki bi prevoznike
v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture spodbujale k zmanjševanju motenj in izboljšanju
kakovosti izvedbe železniškega omrežja. S tožbo je nadalje zahtevala ugotovitev, da Republika Slovenija
ni izpolnila svojih obveznosti iz navedene direktive, ker v svoji zakonodaji ne predvideva preverjanja, ali
posamezen del trga prenese pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca, in zato, ker ni ustanovila
130
regulatornega organa, ki bi bil neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ali od prosilcev. V delu, ki se je
nanašal ne neodvisnost regulatornega organa, je Evropska komisija tožbo kasneje umaknila.
SEU je 11. 7. 2013 izdalo sodbo, s katero je tožbenemu zahtevku Evropske komisije v pretežnem delu
ugodilo. Odločilo je, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev s
členom 6(3) Direktive Sveta o razvoju železnic Skupnosti (91/440/ES), kakor je bila spremenjena, in Prilogo II k Direktivi 91/440/EGS ter členom 14(2) Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta o
dodeljevanju železniških in infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške
infrastrukture, kakor je bila spremenjena, in s členi 6(2) do 6(5), 7(3), 8(1) in 11 Direktive 2001/14/ES,
ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb.
SEU je zavrnilo navedbe Republike Slovenije, da je del očitanih kršitev odpravila s sprejemom Zakona
o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu z dne 16. 12. 2010. Izpostavilo je, da je
treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, zaradi česar naknadnih
sprememb ne sme upoštevati. Na podlagi veljavne slovenske zakonodaje v relevantnem obdobju je SEU
presodilo, da imajo Slovenske železnice pristojnost za pripravo osnutka novega dnevnega reda omrežja in novih voznih redov. Pri pripravi navedenega osnutka je za vodenje posvetovanj z interesiranimi
strankami pristojen upravljavec infrastrukture, zato je SEU odločilo, da so Slovenske železnice še naprej
vključene v pripravo voznega reda omrežja in zato v funkcijo dodeljevanja vlakovnih poti ali infrastrukturnih zmogljivosti, zato obveznost Republike Slovenije, da zagotovi ločenost bistvenih funkcij, kot je
opredeljena v navedenih direktivah, ni bila izpolnjena. Prav tako je SEU ugodilo tožbenemu zahtevku
tožnice v delu, ki se nanaša na neobstoj ukrepov, ki bi upravljavca spodbudili k zniževanju stroškov
zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, ter na neobstoj načrta izvedbe in na izračun
uporabnine za minimalni dostop do železniške infrastrukture.
Državno pravobranilstvo ob tem poudarja, da je to ugotovitvena sodba, ki pa ji zaradi morebitne neizvršitve lahko sledi nov postopek pred SEU po členu 260(2) PDEU.
Evropska komisija v. Slovenija, C-407/12
Evropska komisija je zoper Republiko Slovenijo vložila tožbo, s katero je zahtevala ugotovitev, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive
2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. 11. 2009 o spremembi direktiv 2002/21/ES
o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, 2002/19/ES o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem
povezovanju in 2002/20/ES o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, o teh predpisih pa ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 5 navedene direktive. Komisija je Sodišču
predlagala, naj Republiki Sloveniji zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(3) PDEU naloži
plačilo denarne kazni v višini 6.531,84 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe.
Republika Slovenija je po vložitvi tožbe Komisiji predložila besedilo Zakona o elektronskih komunikacijah,
zato je Komisija tožbo umaknila. Sodišče je s sklepom z dne 27. 3. 2013 zadevo izbrisalo iz vpisnika Sodišča.
Evropska komisija v. Slovenija, C-406/12
Evropska komisija je zoper Republiko Slovenijo vložila tožbo, s katero je zahtevala ugotovitev, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive
131
2009/136/ES2 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. 11. 2009 o spremembah Direktive 2002/22/ES
o univerzalnih storitvah in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi omrežji in storitvami, Direktive
2002/58/ES o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij
in Uredbe (ES) št. 2006/2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov, o teh predpisih pa ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 4
navedene direktive. Komisija je Sodišču predlagala, naj Republiki Sloveniji zaradi neizpolnitve obveznosti
o obvestilu glede vseh ukrepov o prenosu navedene Direktive 2009/136/ES na podlagi člena 260(3) PDEU
naloži plačilo denarne kazni v višini 6.531,84 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi.
Republika Slovenija je po vložitvi tožbe Komisiji predložila besedilo Zakona o elektronskih komunikacijah,
zato je Komisija tožbo umaknila. Sodišče je s sklepom z dne 27. 3. 2013 zadevo izbrisalo iz vpisnika Sodišča.
Evropska komisija v. Slovenija, C-538/12
Evropska komisija je zoper Republiko Slovenijo vložila tožbo, s katero je zahtevala ugotovitev, da Republika Slovenija s tem, ko ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive
2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. 7. 2009 o usklajevanju postopkov za oddajo nekaterih naročil gradenj, blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki na področju obrambe in varnosti, ter
spremembi direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES, ali ker o takih določbah ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 72(1) navedene direktive. Komisija je Sodišču predlagala, naj Republiki Sloveniji
zaradi navedene neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(3) PDEU naloži plačilo denarne kazni v
višini 7.038,72 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe.
Republika Slovenija je po vložitvi tožbe Komisiji predložila besedilo Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti, Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju, Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem
področju in področju poštnih storitev ter Uredbe o seznamih storitev na področju obrambe in varnosti,
o dejavnosti na področjih gradenj, vojaške opreme, občutljive opreme, občutljivih gradenj in občutljivih
storitev, o obveznih informacijah v objavah in o zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje, ter o medresorski komisiji za izdajo soglasij k naročilom iz 11. člena Zakona o javnem
naročanju na področju obrambe in varnosti, zato je Komisija tožbo umaknila. Sodišče je s sklepom
z dne 7. 5. 2013 zadevo izbrisalo iz vpisnika Sodišča.
Evropska komisija v. Slovaška republika, C-305/12 intervencija Republike Slovenije v podporo Slovaški republiki
Evropska komisija je zoper Slovaško republiko vložila tožbo, s katero je zahtevala ugotovitev, da Slovaška
republika s tem, ko ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev nacionalnega prava
z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. 11. 2008 o odpadkih in razveljavitvi
nekaterih direktiv, oz. s tem, da o njih ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 40 navedene
direktive. Komisija je Sodišču v tožbi predlagala, naj zaradi navedene neizpolnitve obveznosti iz Direktive 2008/98/ES Slovaški republiki na podlagi člena 260(3) PDEU naloži plačilo denarne kazni v višini
17.136,00 EUR na dan, šteto od dneva razglasitve sodbe dalje in da se Slovaški republiki naloži plačilo
stroškov.
Republika Slovenija je v postopku intervenirala v podporo Slovaške republike, saj nasprotuje uporabi
260(3) člena PDEU v primeru neprenosa direktiv, ki so bile sprejete še pred uveljavitvijo 260(3) člena
PDEU. Po mnenju Republike Slovenije bi uporaba določbe 260(3) PDEU v obravnavani zadevi pomenila retroaktivno uporabo Pogodbe ter bi nasprotovala načelu pravne varnosti in transparentnosti. Člen
132
260(3) PDEU omogoča Komisiji, da v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, vloženi na podlagi člena
258 PDEU, Sodišču predlaga, naj v isti sodbi, s katero ugotovi neizpolnitev obveznosti o obvestilu glede
ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, državi članici naloži plačilo
pavšalnega zneska ali denarne kazni.
Slovaška Republika je po vložitvi tožbe sprejela ustrezne predpise, s katerimi je zagotovila skladnost s
predpisi Unije, zato je Komisija tožbo umaknila. Sodišče je s sklepom z dne 28. 1. 2013 zadevo izbrisalo
iz vpisnika Sodišča.
15.6 Druge zadeve –
postopek predhodnega odločanja po členu 367 PDEU ter možnost intervencije v pritožbenem postopku zoper sodbo SSEU v postopkih med drugimi državami članicami in/ali institucijami
V skladu s postopkovnimi pravili SEU v zvezi s predlogi za sprejem predhodne odločbe po členu 367
PDEU se vsak predlog za sprejem predhodne odločbe vroči vsem državam članicam, ki se nato lahko
aktivno vključijo v postopek. Aktivna vključitev v postopek je možna vse do ustne obravnave. Sodbe, ki
jih SEU izda v zadevah predhodnega odločanja (gre za odločitve o razlagi prava EU), so zaradi njihovega
erga omnes učinka pomembne za vse države članice. Razlaga, ki jo sprejme SEU, je namreč obvezna za
vse države članice in po sodni praksi SEU je kot kršitev prava EU opredeljeno tudi neupoštevanje razlage
prava EU, kot jo je sprejelo SEU. S tega vidika je nujno, da država te postopke spremlja in se seznani z
vsemi sodbami Sodišča. Izrecno zahtevo po spremljanju postopka vedno večkrat izrazijo tudi posamezna ministrstva, ki ob izjavi, da ni razloga za intervencijo Republike Slovenije v posameznem postopku,
zahtevajo, da jih Državno pravobranilstvo seznanja s potekom postopka. Slednje se že zaradi narave
stvari zagotavlja v vsaki posamezni zadevi.
Državam članicam se vročajo tudi vse sodbe SSEU, izdane v postopkih med drugimi državami članicami
in/ali institucijami. Skladno z določbami 56. člena Protokola o Statutu Sodišča Evropske unije so države
članice kot privilegirani udeleženci upravičene vložiti pritožbo zoper sodbo SSEU tudi v zadevah, ki se
nanje neposredno ne nanašajo. Države članice lahko na podlagi tretjega odstavka istega člena Statuta
vložijo pritožbo zoper sodbo SSEU tudi v zadevah, v katerih se postopka pred SSEU niso udeležile. Pritožbo morajo vložiti v roku dveh mesecev od prejema obvestila o sodbi, postopek po pritožbi pa poteka
pred SEU. Če se Republika Slovenija za vložitev pritožbe ne odloči, Državno pravobranilstvo spis po
izteku roka za pritožbo zaključi.
133
16
Postopki pred EFTA Sodiščem
134
EFTA Sodišče je pristojno za države EFTE (sedaj Islandija, Liechtenstein in Norveška), ki so podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), katerega cilj je zagotoviti prost pretok
oseb, blaga, storitev in kapitala, zagotoviti enake pogoje konkurence ter odpraviti diskriminacijo na
podlagi nacionalnosti v vseh 31 državah članicah EGP – 28 držav članic EU in tri države članice EFTE.
V postopkih pred EFTA Sodiščem (gre za postopke za izdajo svetovalnega mnenja ter postopke na
podlagi tožbe) je prav tako možna intervencija držav članic in institucij Evropske unije, zato jih EFTA
Sodišče s temi postopki seznanja. Republika Slovenija se je doslej odločila za eno intervencijo v postopku za izdajo svetovalnega mnenja (E-3/06 Landbrokes Ltd. – sodba z dne 30. 5. 2007).
Intervencija je možna v roku dveh mesecev od dneva notifikacije predloga za izdajo svetovalnega
mnenja oz. tožbe in odgovora na tožbo. Če se Republika Slovenija ne odloči za intervencijo, je način
poslovanja v teh zadevah enak načinu, ki velja za postopke za sprejem predhodne odločbe po členu
367 PDEU, v katerih se Republika Slovenija ne odloči za aktivno udeležbo, jih pa spremlja zaradi
seznanitve s sodno prakso.
V letu 2013 je Državno pravobranilstvo iz tega naslova prejelo 27 novih zadev, zaključilo pa jih je 21.
135
Zaključek
136
Državno pravobranilstvo je leta 2013 prejelo 39.059 zadev, kar je podobno številu prejetih zadev kot leto
poprej. Iz leta 2012 je ostalo odprtih 25.858 zadev, tako da je bil skupen obseg dela 64.917 zadev. V letu
2013 je bilo zaključenih 34.406 zadev, na dan 31. 12. 2013 pa je bilo odprtih 30.511 zadev.
Na področju t. i. predhodnih postopkov (gre za predhodne postopke po 14. členu Zakona o državnem pravobranilstvu, po III. poglavju Zakona o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja,
po XXXII. poglavju Zakona o kazenskem postopku in po XVII. poglavju Zakona o prekrških) Državno
pravobranilstvo ocenjuje, da je z uspešnim reševanjem tovrstnih odškodninskih zahtevkov pomembno
prispevalo k zmanjševanju pripada zadev na sodišča.
Na področju civilnopravnih in gospodarskih zadev je bil pripad podoben kot v prejšnjih dveh letih.
Bolj kot samo število zadev pa je na tem področju, kot tudi sicer pri delu Državnega pravobranilstva,
treba izpostaviti problematiko, ki jo povzroča nekatera ne povsem domišljena zakonodaja. V letu 2013
se je namreč pojavilo vprašanje, kdo je po Zakonu o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja
na strani Republike Slovenije aktivno legitimirana stranka v sodnem postopku. Že v poročilu o delu
za leto 2011 je bil podoben problem izpostavljen glede Zakona o jamstveni shemi Republike Slovenije,
ki v 17. členu podeljuje aktivno legitimacijo za vložitev tožbe na ničnost pogodbe Državnemu pravobranilstvu (za druge zahtevke po istem zakonu ni sporno, da je aktivno legitimirana Republika Slovenija),
v letu 2013 pa se je enako vprašanje pojavilo pri ZPVPJN.
Področje delovnopravnih in socialnopravnih zadev je imelo v letu 2013 največji porast pripada, saj se
je število novih zadev povečalo za skoraj 216 % oz. za skoraj 325 %, če s preteklim letom primerjamo
zgolj podatke o novih delovnopravnih zadevah. Državno pravobranilstvo je namreč v letu 2013 prejelo
1.673 delovnopravnih zadev, od tega 1.066 zadev policistov zaradi izplačila nadur in 607 drugih zadev.
Tudi če bi se upoštevale le slednje (torej brez t. i. množičnih zadev), je Državno pravobranilstvo leta
2013 prejelo bistveno več delovnopravnih zadev kot leta 2012. Ob tem ponovno izpostavlja, da lahko
za preprečevanje teh sporov največ naredi država sama, predvsem s sprejemanjem jasne zakonodaje
z nedvoumnimi, jasnimi in določnejšimi zakonskimi določbami v rednem zakonodajnem postopku in
z uresničevanjem ostalih priporočil, ki jih je pravobranilstvo izpostavilo v tem in preteklih poročilih.
Po dolgoletnem naraščanju števila izvršilnih zadev je število novih izvršilnih zadev v letu 2013 manjše
kot leto pred tem. Njihovo število je sicer v primerjavi s preteklimi leti še vedno občutno večje, pozitivna
pa je nakazana sprememba pripada. Ob tem Državno pravobranilstvo znova ugotavlja, da so številna priporočila, ki bi lahko pripomogla k bolj učinkovitemu varstvu interesov Republike Slovenije v izvršilnih
postopkih, tudi na tem področju neuresničena.
Velik porast zadev je Državno pravobranilstvo znova zaznalo na področju postopkov zaradi insolventnosti in postopkov prisilnega prenehanja, saj je prejelo skoraj 40 % več zadev kot leta 2012. Državno
pravobranilstvo ponovno izpostavlja, da bi se moralo tudi na tem področju več pozornosti nameniti
samemu postopku sprejemanja predpisov. ZFPPIPP je bil samo v letu 2013 dvakrat noveliran, kljub temu
pa so nove zakonodajne spremembe ponovno v pripravi. Tako pogoste zakonodajne spremembe, ki so
zaradi hitrosti sprejemanja mnogokrat nenatančne in dvoumne, poleg tega pa ne dovolj premišljene oz.
zakonodajalec pri njihovem sprejemanju ni upošteval njihovega širšega vpliva, otežujejo delo in zastopanje interesov Republike Slovenije v insolvenčnih postopkih, še posebej, ker se hkrati z noveliranjem
ZFPPIPP temu ne prilagodijo tudi drugi predpisi s tega področja.
Pri zadevah, ki jih Republiki Sloveniji vroča ESČP, Državno pravobranilstvo izpostavlja pritožbe, ki so
jih glede dejanskih okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora vložili priporniki in zaporniki v Zavodu
za prestajanje kazni zapora Ljubljana (ZPKZ Ljubljana), v katerih se pritožniki sklicujejo na ugotovitve,
137
ki jih je glede okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana ESČP leta 2011 navedlo v
sodbah Mandič in Jović v. Slovenija, Štrucl in ostali v. Slovenija ter v sodbi Praznik v. Slovenija. Državno
pravobranilstvo je že v Poročilu o delu za leto 2012 izpostavilo tudi povečano število postopkov zaradi
dejanskih okoliščin prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana pred pristojnimi domačimi
pravosodnimi organi. Glede na vse večje število zadev iz tega naslova in glede na sodno prakso Državno
pravobranilstvo ocenjuje, da je za zmanjšanje števila teh postopkov in posledično tudi sredstev za odškodnine nujno, da se okoliščine prestajanja pripora in kazni zapora v ZPKZ Ljubljana čim hitreje v celoti
prilagodijo standardom, ki jih je v svoji sodni praksi postavilo ESČP, in da se v zvezi s pravnimi sredstvi,
ki jih imajo na razpolago zaporniki in priporniki v slovenskih zaporih, sprejme ustrezna sprememba
zakonodaje, ki bo pripornikom oz. zapornikom dala na voljo učinkovito pravno sredstvo, s katerim bi
lahko zaradi neprimernih razmer bivanja dosegli takojšnjo premestitev.
Državno pravobranilstvo si bo tudi v prihodnje aktivno prizadevalo za profesionalno, strokovno in kakovostno zastopanje Republike Slovenije v predsodnih postopkih in v postopkih pred sodišči, sodelovalo pri pripravi zakonodaje ter opozarjalo na neustrezno prakso, iz katere izvirajo (pre)številni spori, in
na ta način uresničevalo svoje poslanstvo učinkovite zaščite premoženjskopravnih interesov Republike
Slovenije.
138
Conclusion
In 2013, the State Attorney’s Office received 39,059 cases, which is similar to the number of cases received one year earlier. Considering that 25,858 cases from 2012 remained open, the total amount of
work was 64,917 cases. 34,406 cases were concluded in 2013, while on 31 December 2013, 30,511 cases
were still open.
In the field of so-called pre-litigation procedures (pre-litigation procedures under Article 14 of the State
Attorney Act, Chapter III of the Protection of Right to Trial without Undue Delay Act, Chapter XXXII
of the Criminal Procedure Act and Chapter XVII of the Minor Offences Act), the State Attorney’s Office
estimates that a successful settlement of claims for damage significantly contributed to the decrease in
the court’s case-load.
In the field of civil law and business law, the case-load was similar to the previous two years. More important than the number of cases, it is necessary to point out the problems caused by some parts of the
legislation that are not very well conceived and that occur in these fields, as well as in the work of the
State Attorney’s Office in general. In 2013, a question was raised as to who is entitled to bring an action
on behalf of the Republic of Slovenia in public procurement procedures under the Legal Protection in
Public Procurement Procedures Act. In the Annual Report of the State Attorney's Office for 2011, the
same problems were highlighted concerning Article 17 of the Republic of Slovenia Guarantee Scheme
Act, which entitles the State Attorney’s Office to bring an action concerning the nullity of a contract
(in other claims under the same law it is not disputed that the Republic of Slovenia is entitled to bring
an action). In 2013, the same issue was raised concerning the Legal Protection in Public Procurement
Procedures Act.
In 2013, the increase in the case-load was highest in the field of labour law and social law, since the
number of new cases increased by almost 216%, i.e. by almost 325% if only the data on new labour law
matters are compared to the previous year. In 2013, the State Attorney’s Office received 1,673 labour law
cases, 1,066 of which were cases concerning police officers claiming the payment of the extra hours. Even
if only the latter cases are taken into account (i.e. without the collective matters), the State Attorney’s
Office received significantly more labour law cases in 2013 than in 2012. In this respect, it stresses again
that the government could do a lot to prevent such disputes, namely by adopting clear legislation with
unambiguous, clear and more precise legal provisions in the regular legislative procedure, and by carrying out other recommendations highlighted by the State Attorney’s Office in the present and past reports.
While the number of executions had been increasing for many years, in 2013 it decreased compared to
the previous year. Compared to previous years, the number of such cases is still much higher, but there is
a positive trend in the amount of case-load. The State Attorney’s Office once more notes that numerous
recommendations, which could contribute to the better protection of interests of the Republic of Slovenia in the field of executions were not put into effect in this field either.
The State Attorney’s Office again noted a significant increase in the field of insolvency proceedings and
compulsory dissolution proceedings, since there were almost 40% more cases than in 2012. The State
Attorney’s Office stresses once again that more attention should be paid to the procedure of adopting
the provisions in this field as well. In spite of the fact that the Financial Operations, Insolvency Proceedings and Compulsory Dissolution Act was amended twice in 2013, new legislative changes are being
139
prepared again. Such frequent legislative changes, which due to the speed with which they were adopted
are often inexact and ambiguous and not very well conceived, or their wider impact had not been taken
into account by the legislator, make the work and the protection of interests of the Republic of Slovenia
in insolvency proceedings much more difficult. This is particularly so because when the Financial Operations, Insolvency Proceedings and Compulsory Dissolution Act is amended, other provisions in this
area are not adjusted to it.
Concerning the cases transmitted to the Republic of Slovenia by the ECHR, the State Attorney’s Office
highlights the appeals related to the factual circumstances of detention and inprisonment submitted by
the detainees and prisoners in the Ljubljana prison and detention facility (ZPKZ Ljubljana). The appellants refer to the findings related to the factual circumstances of detention and inprisonment at ZPKZ
Ljubljana that the ECHR mentioned in the rulings Mandič and Jović vs. Slovenia, Štrucl et al vs. Slovenia
and in the ruling Praznik vs. Slovenia in 2011. Already in its annual report for 2012, the State Attorney’s
Office highlighted an increased number of proceedings taking place before the competent domestic
judicial authorities, which were related to the factual circumstances of detention and prison at ZPKZ
Ljubljana. Taking into account the increasing number of such cases and the case-law, the State Attorney’s
Office estimates that it is necessary for ZPKZ Ljubljana to promptly and fully adapt the detention and
prison circumstances to the standards set by the ECHR case-law, in order to decrease the number of such
proceedings and consequently decrease the amount of resources needed for damages. Concerning the
legal remedies available to prisoners and detainees in Slovenian prisons, it is necessary to adopt relevant
amendments to the legislation that would provide detainees and prisoners with an efficient legal remedy
that would enable them to be transferred immediately.
The State Attorney’s Office will continue to actively strive towards a professional, expert and high-quality
representation of the Republic of Slovenia in pre-litigation procedures and court proceedings, to cooperate in lawmaking, and to draw attention to inappropriate practices which cause (too) many disputes.
Thus, it will carry out its mission to efficiently protect the property law interests of the Republic of Slovenia.
140
141
Republika Slovenija
Državno pravobranilstvo
Šubičeva ulica 2
SI – 1000 Ljubljana
telefon: 01 244 10 00
faks: 01 244 10 40
e-pošta vložišča: [email protected]
e-pošta urada generalnega državnega pravobranilca: [email protected]
spletna stran: www.dp-rs.si
Državno pravobranilstvo Republike Slovenije
Poročilo o delu za leto 2013
izdajatelj: Državno pravobranilstvo Republike Slovenije
besedilo: Državno pravobranilstvo Republike Slovenije
fotografije: Ljubo Vukelič, Shutterstock
oblikovanje: Neja Trbižan, oblikovalka
142
ISSN 2232-3201