Rygge beredskapssenter – Les hefte (pdf)
VEIEN MOT BEDRE SAMVIRKE RAPPORT FRA EKSPERTGRUPPE FEBRUAR 2015 2 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Bakgrunn for rapporten Dette er en rapport som beskriver behovet for samvirke og behovet for beredskapssenter i Norge, og som kommer med løsningsforslag. I arbeidet med Rygge beredskapssenter har det vært nødvendig å fylle begrepene samvirke med innhold samt å beskrive hva et beredskapssenter kan være. Det var derfor behov for å nedsette en ekspertgruppe med operativ erfaring og innsikt fra de ulike beredskapsaktørene. Ekspertgruppens medlemmer uttaler seg på fritt faglig grunnlag uten bindinger til beredskapsaktørene. For prosjektet har denne uavhengigheten vært et hovedpoeng for å sikre at sluttrapporten ikke er avgrenset til allerede vedtatt ambisjonsnivå og planer, men til det som oppleves som reelle behov. Oslo 2. februar 2015 Svein Holtan, Leder Stephen J M Sollid 1.Amanuensis og overlege Pål Mork Fivel Politiinspektør (p) Tom Henry Knutsen Generalmajor (p) Jørn Davidsen Leder Bergen Brannkorpsforening. Fagforbundet Bjørn Bjelland Beredskapsleder i Prehospitalt senter ved Oslo Universitets-sykehus Sebastian Eidem Sekretariatsleder VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 3 4 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP SAMMENDRAG «Kriser må møtes ved bruk av de samlede nasjonale ressurser basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.»1 Det er et veldokumentert behov for at beredskapsaktørene må trene mer sammen. I dag skjer det for sporadisk og det skjer uten en overordnet tilnærming. Det er innført et fjerde prinsipp i krisehåndteringen i Norge: samvirkeprinsippet. Dette begrepet er foreløpig ikke fylt med substans, og det er hver enkelt aktør sitt selvstendige ansvar å sørge for samvirke med andre aktører. Etter ekspertgruppens syn er denne tilnærmingen defensiv. Det er Justis- og beredskapsdepartementet (JD) som har samordningsansvaret for beredskap og må av denne grunn ta eierskap til begrepet. Skal vi lykkes med samvirke må det være en topdown-tilnærming for å sikre lik praksis på tvers av sektorer og likhet gjennom nivåer. For å utvikle samvirke i Norge mener ekspertgruppen at det må etableres et nasjonalt kompetansesenter for samvirke, Kompetansesenteret må eies av JD og gis ansvaret for utvikling av felles tankegods og felles konsepter. Kompetansesenteret må ha god forankring i sektorenes akademiske kretser, slik at grunnkompetansen fra etatene er godt representert og for å sikre at kompetansesenterets arbeid får en god tilbakeføring til sektorenes utdanning og opplæring. Senteret må ha reelle fullmakter til å utvikle felles regelverk, konsept og prosedyrer til bruk for beredskapsetatene i Norge og legitimitet i virksomhetene. I tillegg mener ekspertgruppen at det må opprettes regionale trenings- og beredskapssentra hvor beredskapsaktørene møtes for å trene de konseptene som er utviklet i fellesskap på kompetansesenteret. Ekspertgruppen tar ikke stilling til antall eller geografisk plassering av de regionale sentrene, men ser at det er viktig at det er kort reisevei for de som skal trene. Det vil også være behov for lokale treningsområder i mindre omfang. 1 regjeringen.no VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 5 Innholdsfortegnelse Bakgrunn for rapporten ...................................................................................................... 3 SAMMENDRAG ................................................................................................................... 5 Innholdsfortegnelse ............................................................................................................ 6 1 Innledning..................................................................................................................... 8 2 Ekspertgruppens sammensetning, mandat og arbeid .............................................. 9 3 2.1 Bakgrunn for rapporten ........................................................................................... 9 2.2 Mandat.................................................................................................................... 9 2.3 Ekspertgruppens medlemmer ................................................................................. 9 2.4 Forutsetninger, avgrensinger og begrepsavklaringer ............................................ 11 2.5 Arbeidsmetode...................................................................................................... 13 Beredskapsaktørenes behov for trening og øving .................................................. 14 3.1 4 5 Hovedfunn fra aktørene ........................................................................................ 14 Behovet for beredskapssenter for samvirke ............................................................ 16 4.1 Top-down eller bottom-up? ................................................................................... 16 4.2 Bedre utnytting av eksisterende ressurser ............................................................ 18 4.3 Kulturelle skiller hindrer samvirke.......................................................................... 18 4.4 Nasjonalt kompetansesenter for samvirke ............................................................ 20 4.5 Regionale øvingssenter ........................................................................................ 20 4.6 Lokale treningsmuligheter ..................................................................................... 21 4.7 Beredskap og oppsetting ...................................................................................... 21 4.8 Tre søyler ............................................................................................................. 22 4.9 Fysiske krav til et beredskapssenter ..................................................................... 24 4.9.1 Nasjonalt kompetansesenteret ....................................................................... 24 4.9.2 Regionale trenings- og beredskapssentre ...................................................... 24 4.9.3 Beredskap og oppsetting ............................................................................... 25 Eierskap og organisering .......................................................................................... 26 5.1 Eierskap................................................................................................................ 26 5.1.1 5.2 6 Styring av beredskapssenteret ....................................................................... 26 Organisering ......................................................................................................... 27 5.2.1 En skalerbar organisasjon.............................................................................. 27 5.2.2 Forskning og utviklingsavdelingen ................................................................. 27 5.2.3 Trenings- og utdanningsavdelingen ............................................................... 28 5.2.4 Beredskap og oppsetting ............................................................................... 29 5.2.5 Rygge står i en særstilling .............................................................................. 29 Konklusjon ................................................................................................................. 31 6 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 7 Referanser .................................................................................................................. 32 8 VEDLEGG ................................................................................................................... 34 8.1 Vedlegg A1: Politiets behov og krav til beredskapstrening .................................... 34 8.2 Vedlegg A2: Brannvesenets behov og krav til beredskapstrening ......................... 38 8.3 Vedlegg A3: Helsesektorens behov og krav til beredskapstrening ........................ 42 8.4 Vedlegg A4: Forsvarets behov og krav til beredskapstrening ................................ 45 8.5 Vedlegg A5: Sivilforsvarets behov og krav til beredskapstrening........................... 48 8.6 Vedlegg A6: Frivillige organisasjoner og andre aktører ......................................... 52 8.7 VEDLEGG B – Mulighetene på Rygge .................................................................. 53 8.7.1 Oversiktsbilder ............................................................................................... 55 8.7.2 Skolebygg ...................................................................................................... 57 8.7.3 Hangar C ....................................................................................................... 61 8.7.4 Hangar D, E og F ........................................................................................... 63 8.7.5 Hangar F........................................................................................................ 64 8.7.6 Brannøvingsfelt .............................................................................................. 69 8.7.7 Skytebaner .................................................................................................... 70 8.7.8 Administrativt område .................................................................................... 72 8.8 VEDLEGG C – Politiets krav til treningssenter ...................................................... 73 8.9 VEDLEGG D: Forkortelser ................................................................................................76 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 7 1 Innledning «Kriser må møtes ved bruk av de samlede nasjonale ressurser, basert på klare strukturer, ansvarsforhold og kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.»2 Gjennom en rekke øvelser og faktiske hendelser er det et svært godt dokumentert behov for å rette søkelyset mot bedre samvirke mellom beredskapsaktørene. NOU 2012:14 «Rapport fra 22. juli-kommisjonen» (Gjørv-kommisjonen) konkluderte blant annet med at «ressursene ikke fant hverandre», et påstand som har blitt stående. I kjølvannet av terrorhendelsen 22. juli 2011, har det kommet en rekke med rapporter der nødetatene har blitt evaluert, og Stortinget ga i 2013 sin tilslutning til innføringen av et nytt fjerde prinsipp i krisehåndteringen: samvirke. Behovet for samvirke er gjeldende for alle typer katastrofale hendelser, både naturskapte og tilsiktede eller utilsiktede menneskeskapte hendelser. Håndteringen av hendelser i denne størrelsen går på tvers av sektorer og ansvarsområder og det involverer flere nivåer i den enkelte sektor. For å lykkes i effektiv krisehåndtering når minuttene teller er det helt nødvendig med avklarte ansvarsforhold og god innsikt på tvers av sektorene. I tillegg kreves en betydelig trening og øving på samvirke. «Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull … Det er et mål for regjeringen å videreutvikle samvirket mellom nødetatene». St.mld 21 (2012/13) «Terrorberedskap», side 94. Økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengighet på mellom sektorer, innebærer et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skriver at den største utfordringen ved alvorlige uønskede hendelser i dag er at konsekvensene og håndteringen av dem går på tvers av ansvarsområder og forvaltningsnivåer i samfunnet.3 Samtidig er det slik at nødetatene redder liv hver dag. Selv om det ikke er kriser i nasjonal målestokk er de like alvorlige for de som er rammet. Effektivt samvirke er derfor en nøkkel til suksess også i daglige, lokale hendelser. Selv om vi i Norge er gode på mange områder, har høy kompetanse og økonomi til å oppdatere utstyr og personell har vi fortsatt en vei å gå. Nødetatene og Forsvaret trener svært sjelden sammen, og nesten aldri på nasjonalt nivå, selv om det er et uttalt mål at kriser skal løses av nasjonens samlede ressurser. I et lite land som Norge må vi være særlig varsomme med å etablere parallelle strukturer. Vi må finne gode løsninger der samarbeid og samvirke sørger for effektiv bruk av nasjonens ressurser, både i beredskapssituasjoner og i kriser. Dette gjelder både med tanke på materiellinvesteringer, men vel så viktig i personelldisponeringen. Vi må bygge en struktur 2 3 regjeringen.no DSB, Nasjonalt risikobilde 2013, side 15. 8 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP og kultur som fremmer samarbeid og samvirke. Økt samvirke gir bedre beredskap og bedrer innsatsen i krisesituasjoner. 2 Ekspertgruppens sammensetning, mandat og arbeid 2.1 Bakgrunn for rapporten Ideen om Rygge beredskapssenter har vokst frem av en erkjennelse av at beredskapsaktørene må trene og øve på samvirke og det må bygges en gjensidig forståelse på tvers av sektorer. Parallelt har Forsvarets betydelig reduserte tilstedeværelse på Rygge flystasjon gitt mulighet for at tilpasset infrastruktur kan tas i bruk av andre. Prosjektet «Rygge beredskapssenter» ble etablert våren 2013. Prosjektet eies av kommunene Moss, Råde, Rygge og Våler gjennom Mosseregionens Næringsutvikling AS (MNU). MNU er de nevnte kommunenes næringsutviklingskontor. MNU har støtte fra Østfold Fylkeskommune, Innovasjon Norge og regionrådet for Østfold. Siden oppstarten har prosjektet hatt dialog med alle nødetatene og flere av beredskapsaktørene for på den ene siden å forstå deres behov og på den andre siden synliggjøre mulighetene på Rygge. Prosjektet har hatt løpende kontakt med politisk nivå lokalt, regionalt og nasjonalt. Vi har i vårt arbeid blitt ytterligere styrket i troen på prosjektet, men har samtidig sett behovet for å konkretisere prosjektet ytterligere og fylle begrepene «samvirke» og «beredskapssenter» med innhold. Det var derfor behov for å nedsette en ekspertgruppe med medlemmer med god innsikt i nødetatene. Følgende rapport er ekspertgruppens sluttresultat. 2.2 Mandat Ekspertgruppens mandat har vært å utarbeide en mulighetsstudie hvor det kartlegges status og fremtidig behov for felles trening, beredskap og kompetansesenter for samvirke mellom beredskapsaktørene. Mulighetsstudien skal vurdere både nasjonale og regionale behov, og hvordan Rygge kan dekke dette behovet. Brukere og brukernytten skal kartlegges. Videre skal eierskap, og hvordan anlegget kan finansieres og driftes bli vurdert. 2.3 Ekspertgruppens medlemmer Ekspertgruppens medlemmer er valgt med bakgrunn i deres erfaring og innsikt om den enkelte beredskapsaktør. Det er viktig å understreke at medlemmene ikke sitter i gruppen på vegne av aktørene, men at de uttaler seg på fritt grunnlag. For prosjektet har dette vært et hovedpoeng, for å sikre at ekspertgruppen og sluttrapporten ikke er avgrenset til de allerede vedtatte ambisjonsnivå og planer, men til det som er reelle behov. I tillegg til gruppens medlemmer, har sekretariatet vært i løpende kontakt med ressurspersoner med kjennskap og erfaring fra andre deler av Beredskaps-Norge, for slik å beskrive et bredt bilde av behov og muligheter. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 9 Navn og tittel Svein Holtan, Prosjektleder Sebastian Eidem, Sekretariatsleder Stephen J M Sollid, 1. Amanuensis og overlege Pål Mork Fivel, Politiinspektør (p) Tom Henry Knutsen, Generalmajor (p) Bjørn Bjelland, Beredskapsleder i Prehospitalt senter ved 10 Bakgrunn Svein Holtan har bakgrunn fra forsvar, sikkerhet og beredskap. Han har lang erfaring fra ledelse og styring av offentlige virksomheter gjennom å ha sittet i toppledergrupper i både Politidirektoratet og Forsvaret. Han har jobbet i Forsvarsdepartementet med forsvarspolitikk og langtidsplanlegging. Av utdanning har han 4-årig Luftkrigsskole med sikkerhetspolitikk, strategi, ledelse og økonomi. I tillegg har han Forsvarets stabsskole samt studier i medievitenskap fra NTNU. Som konsulent har han jobbet med et bredt spekter av beredskapsaktører i offentlig og privat sektor, som blant annet NSM, politiet, DSB, Helsedirektoratet, Securitas og DNK. Sebastian Eidem har bakgrunn fra etterretning og analyse i Forsvaret. Han jobber til daglig som konsulent innen samfunnskommunikasjon hvor han fokuserer på politiske prosesser, strategiutvikling og operativ kommunikasjon. Sebastian har bachelor i statsvitenskap og en master i politisk økonomi. Stephen J.M.Sollid er utdannet lege og spesialist i anestesiologi. Siden 2002 har han jobbet som luftambulanselege og er i dag overlege i Luftambulanseavdelingen på Oslo Universitetssykehus. Han har en doktorgrad i pasientsikkerhet og risikostyring og driver i dag forskning og forskerveiledning innen akuttmedisin og pasientsikkerhet. Ved Universitetet i Stavanger er han ansatt som 1. amanuensis i prehospital akuttmedisin og har fagansvar for master utdanningen i prehospital akuttmedisin og undervisning av ambulansearbeidere. Han er også ansatt som fagsjef for utdanning Stiftelsen Norsk Luftambulanse Pål Mork Fivel har bakgrunn fra 38 år politiet. De siste 8 årene var han politiinspektør og seksjonssjef ved Operativ samordningsseksjon (i dag; Fellesoperativ Seksjon) i Oslo politidistrikt. Fivel har 13 års tjeneste i Beredskapstroppen, og var en av pionèrene i oppbyggingen av troppens operative elementer. Gjennom hele sin tjeneste har han vært instruktør og kursleder på en rekke forskjellige politioperative kurs, både i lokal regi (politidistrikt) og nasjonalt (Politihøgskolen). Han har også arbeidet i Justisdepartementet. Han har vært foredragsholder og representert politiet utad, både for det offentlige og for næringslivet. Fivel avsluttet sin politikarriere i Politimesterens Strategiske Stab i Oslo politidistrikt. Tom Henry Knutsen har over 30 års erfaring fra Forsvaret, Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet som leder og stabsmedarbeider på alle nivå, samt som instruktør ved skoler og kurs. Han har særlig erfaring fra strategisk kriseledelse og utvikling av doktriner og konsepter for beredskapsplanlegging og krisehåndtering, blant annet som sjef for Forsvarsdepartementets krisehåndteringsseksjon og som sjef for Forsvarets høgskole. Knutsen har sin utdanning fra Luftkrigsskolen og Forsvarets høgskole samt høyere militær utdanning fra USA og Canada. Han har jobbet med beredskapsplanlegging og strategisk kriseledelse både i Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet. Bjørn Bjelland er både utdannet samfunnsviter (samfunnssikkerhet) og paramedic. Han har også utdannelse innen nasjonal krisehåndtering og beredskap fra Forsvarets Høgskole/Politihøgskolen samt internasjonale kurs. Han arbeider i dag som beredskapsleder i Prehospitals senter ved VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Oslo Universitetssykehus Jørn Davidsen, Leder Bergen Brannkorpsforening. Fagforbundet 2.4 Oslo universitetssykehus. Bjelland er også engasjert i en stilling som høgskolelektor II ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Han har mangeårig erfaring som leder på forskjellige nivåer i ambulansetjenesten og har også vært sentral i utviklings- og innovasjonsarbeid knyttet til utdannelse for ambulansepersonell. Jørn Davidsen er utdannet tungtvogns mekaniker, brannkonstabel og ambulansearbeider. Han startet sin karriere ved Bergen Brannvesen i 1994 som brannkonstabel i operativ avdeling. Davidsen er i dag fagansvarlig for tung redning og utdannet utryknings instruktør. Han er kurset i RITSkonseptet og Rekonstruksjon og Integrasjon ved Traumatisk Stress. Davidsen er leder av Bergen Brannkorpsforening. I tillegg sitter han i ekspertgruppe brann i Fagforbundet og Norsk Brannmannsforum som representerer ca. 5.000 medlemmer i branntjenesten. Forutsetninger, avgrensinger og begrepsavklaringer En av de viktigste hypotesene ekspertgruppen har jobbet ut i fra er at det finnes et behov for samtrening mellom beredskapsaktørene. En annen hypotese har vært at Rygge kan tilby beredskapsaktørene de nødvendige fasilitetene for å gjennomføre denne samtreningen. Avgrensninger Ekspertgruppen har basert seg på allerede eksisterende og dokumenterbar informasjon. Det innebærer at detaljgraden varierer mellom sektorene, avhengig av hvilken kartlegging som foreligger og hvilket materiale som er tilgjengelig. Helsesektoren har et meget bredt ansvarsområde for beredskap. Ekspertgruppen har kun sett på beredskap og trening/øving av prehospitale tjenester. I det en sikkerhetspolitisk krise kommer høyt på konfliktskalaen, vil Forsvaret overta kommando og kontroll. Ekspertgruppen har ikke sett på samvirke i krig eller krigslignende situasjoner der Forsvaret har overtatt kommando og kontroll. Begrepsavklaringer Nødetatene består av politi, brann og helse, og er således et for snevert begrep når beredskapen i Norge diskuteres. Ekspertgruppen har derfor valgt å benytte begrepet beredskapsaktørene, som inkluderer alle offentlige beredskapsaktører. I denne rapporten vil vi særlig omtale nødetatene, sivilforsvaret, Forsvaret, de frivillige aktørene og de to stiftelsene Norsk Luftambulanse og Redningsselskapet. Begrepet samvirke har ingen etablert definisjon i Norge og ekspertgruppen støtter seg derfor til en svensk definisjon av samvirke: Den interaksjon som skjer mellom to eller flere aktører i den hensikt å samordne sine virksomheter og at samordning av virksomheter innebærer at disse koordineres for å oppnå felles mål. (…) Samvirke er den metode som velges når de aktørene hvis virksomhet som VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 11 skal samordnes er selvstendige i forhold til hverandre og ingen part derfor har beslutningsrett 4 overfor den andre. Ekspertgruppen mener samvirke må foregå på alle nivåer mellom de ulike aktører/sektorer og ikke avgrenses til skadestedsledelse. Trening og øving er begreper som ofte kan flyte sammen. Ekspertgruppen legger til grunn at trening består av opplæring av enkeltpersoners ferdigheter, mens øving er noe en gruppe gjør sammen for å bygge ferdigheter som team i løsning av oppgaver. Forholdet til politiets beredskapssenter i Oslo (Alna eller Grønmo) Når ekspertgruppen i denne rapporten diskuterer et beredskapssenter er det ikke i konkurranse med politiet sitt planlagte beredskapssenter på Alna/Grønmo. Ekspertgruppens arbeid har vært å vurdere et øvings og beredskapssenter for alle nødetatene der samvirke står sentralt. Politiets prosjekt er avgrenset til å dekke behovet til beredskapstroppen, politiets helikoptertjeneste og enkelte andre nasjonale innsatsstyrker i politiet. Politiets prosjekt er ikke en øvingsarena for beredskapsaktører i andre sektorer, eller for politidistriktene. Nasjonale vs. regionale behov Ekspertgruppen har diskutert nasjonale vs. regionale behov og redegjør for det i rapporten. 4 Civil-militär samverkan på central nivå, Rapport fra Totalförsvarets Forskningsinstitut. Wahlberg, Asplund, Beasuang, Hartoft. Oktober 2003. 12 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 2.5 Arbeidsmetode Ekspertgruppen har møttes ved fire heldagsmøter med oppstart i juni 2014. På de innledende møtene har gruppen brukt tid på å skape en felles situasjonsforståelse på tvers av nødetat. Til hver samling har ekspertgruppens medlemmer gjort research på egenhånd, kontaktet kollegaer og andre interessenter, og forfattet bidrag til denne rapporten. Det har vært åpne diskusjoner rundt felles problemstillinger. Sekretariatet har i tillegg innhentet informasjon fra ressurspersoner beredskapsaktører, som ikke har vært representert i ekspertgruppen. fra andre Alle medlemmene i ekspertgruppen har benyttet muligheten til å diskutere arbeidsmetoden, mandatet og ikke minst rapportens innhold. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 13 3 Beredskapsaktørenes behov for trening og øving Ekspertgruppens medlemmer har delt sin kunnskap og erfaring om grunnlag, status og utfordringer knyttet til trening, øving og beredskap i de ulike sektorene. En oversikt over brukernytten til hver enkelt av de mest sentrale beredskapsaktørenefinnes i vedlegg: Vedlegg A: Politiet Vedlegg B: Brannvesenet Vedlegg C: Helsesektoren Vedlegg D: Forsvaret Vedlegg E: Sivilforsvaret Vedlegg F: Frivillige organisasjoner og andre aktører Vedleggene inneholder behov og krav til trening og øving og hvordan disse behovene er dekket i dag. I dette kapittelet redegjør vi for de mest sentrale funnene. 3.1 Hovedfunn fra aktørene Beredskapsarbeid har tradisjonelt ikke vunnet oppmerksomheten når aktørene har lagt sine årlige virksomhetsplaner. Ekspertgruppen har forståelse for det, siden aktørene oftest blir målt på andre områder, både fra politisk hold og fra publikum. Et skifte oppstod etter terrorhandlingene 22. juli 2011. Myndighetene satt tydelige krav til en grundig gjennomgang av status og det er lagt ned mye arbeid hos beredskapsaktørene for å identifisere utfordringer og bedre beredskapen i landet. I hvilken grad trening og øving er systematisert med kursplaner som svarer til tydelig satte krav til operativt personell er svært varierende mellom beredskapsaktørene. Politiet har en meget tydelig struktur hvor innsatspersonellet er kategorisert og hver kategori har spesifikke krav med tilhørende kurs, og sertifiseringer for å få og opprettholde status. Å beskrive statusen for trening og øving er utfordrende for andre beredskapsaktører som ikke har like tydelige pålegg om et antall timer trening innen ulike disipliner eller krav til regelmessige øvelser. I disse tilfellene blir vurderingen av operativ status således i stor grad en subjektiv vurdering. Vår gjennomgang viser at beredskapsaktørene har behov for flere ulike typer treninger og øvinger, både lokalt, regionalt og nasjonalt, slik at de blirbedre til å løse sine kjerneoppgaver. I sum er det kun Forsvaret som har øvingsfelt som dekker egne behov. I tillegg har Forsvaret overkapasitet flere steder. Ettersom politiet har fastsatt tydelige krav, er det også mulig å objektivt vurdere hvorvidt den faktiske standarden er som forutsatt. Det er også mulig å vurdere hvorvidt politiets treningsfasiliteter muliggjør og tilfredsstiller treningskravene. Politidirektoratet har gjennomført en slik gjennomgang og sluttførte prosjektutredningen «Treningsfasiliteter» i desember 20135. Deres konklusjon var at det for politiet er betydelige mangler på treningsfasiliteter både på lokalt og regionalt nivå. 5 Prosjektrapport fra Politidirektoratet/Endringsprogrammet «Treningsfasiliteter», desember 2013. 14 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP De øvrige aktørene har svært varierende øvings- og treningsarenaer. Det er få aktører som har forutsigbarhet til å trene fast på flere typer teknikker og aksjoner på et og samme sted, noe som medfører en betydelig reisevirksomhet for enkelte, dersom trening i det hele tatt kan prioriteres. Etter det ekspertgruppen har avdekket finnes det i dag ingen trenings- og øvingsarena hvor det er mulig å trene flere aktører samtidig i flere ulike scenarier, i større skala. Noe ekspertgruppen finner påfallende er den manglende aktiviteten for å forbedre samvirke mellom aktørene. Samvirke er innført som eget prinsipp i krisehåndteringen og aktørene får kritikk for ikke å samarbeide godt nok, men gruppen har ikke klart å avdekke konkrete planer for å bedre situasjonen. Ekspertgruppen er kjent med kurset som er opprettet i samarbeid mellom Politihøgskolen og Forsvarets høgskole6, og mener det er et godt initiativ. Likevel er vi av den oppfatning at kurset er rent teoretisk, mens det er et stort behov for praktisk rettede kurs, i kombinasjon med praktisk forskning på nye konsepter og samarbeidsrutiner. Vi er også kjent med at det finnes andre kurs av kortere varighet, blant annet på Sivilforsvarets kurssenter på Starum. Beredskapsaktørene har i varierende grad en systematisk tilnærming til trening og øving. Der vi finner gode planer for trening og øving er samvirke likevel utelatt. Ekspertgruppen finner dette oppsiktsvekkende, gitt den oppmerksomheten som samvirke er gitt fra høyere myndigheter. Det er også oppsiktsvekkende fordi den enkelte aktørs egne evalueringer både før og etter 22. juli 2011 slår fast at det er samvirke som ofte svikter under øvelser og i skarpe hendelser. I det etterfølgende argumenterer derfor ekspertgruppen for at det må tas reelle grep fra overordnet myndighet for at samvirke skal bli et begrep fylt med reelt innhold. 6 Studie i nasjonal beredskap og krisehåndtering som gir 15 studiepoeng. De primære målgruppene er ledere i forsvarssektoren (fra majors nivå/tilsvarende sivile og masterstudenter på Forsvarets høgskole) og politiet (politimester, stabssjef og deres faste stedfortredere, medlemmer av politimesterens strategiske gruppe/rådgivere og redningsledelsen). VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 15 4 4.1 Behovet for beredskapssenter for samvirke Top-down eller bottom-up? De nasjonale prinsippene for samfunnssikkerhet- og beredskapsarbeid har frem til 2013 vært basert på ansvar, nærhet og likhet. Prinsippene ble innført i 2001-02.7 Regjeringen beskriver i Stortingsmelding 29 (2011/12) om samfunnssikkerhet at de tre prinsippene i for liten grad kommuniserer nødvendigheten av godt samvirke mellom de ulike ansvarlige aktørene og behovet for å se samfunnets totale ressurser i sammenheng. En rekke hendelser og øvelser, både før og etter terrorhandlingen 22. juli 2011, har vist betydningen av at beredskapsaktørene må samvirke enda bedre for at kriser skal håndteres best mulig. Dette er et bredt omfang, som inkluderer naturhendelser, store ulykker og tilsiktede hendelser. Det inkluderer også både store og komplekse og mindre hendelser, men alle med det til felles at det er aktører fra ulike sektorer involvert. For de som er utsatt eller berørt er situasjonen alvorlig og dramatisk uavhengig av hendelsens omfang. Beredskapsaktørene har særlig etter terroranslaget i 2011 satt fokus på å bedre sin egen beredskap og evne til krisehåndtering for å kunne komme raskest mulig til hjelp. Den foregående gjennomgangen av behov og ambisjoner fra de ulike aktørene viser dette tydelig. At aktørene har grunnleggende kompetanse for å løse sine oppdrag bør være en selvfølge, selv om det er krevende nok. Men økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengighet på tvers av sektorer innebærer et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder. Det gjelder både det forebyggende beredskapsarbeidet og krisehåndteringen. Ekspertgruppen kan ikke se at aktørene i stor nok grad har latt dette perspektivet prege beskrivelsen av behovene. Gjennom kartleggingen av beredskapsaktørenes trenings- og øvingsbehov, blir det tydelig at samvirke ikke gis mye oppmerksomhet i øvings- og utdanningsplanene i de ulike sektorene. Et godt unntak fra hovedfunnet, er de nylig utarbeidede retningslinjene for samvirke i forbindelse med PLIVO.8 I den grad det utvikles felles konsepter i dag er det på laveste nivå, det vil si skadestedsledelse og -taktikk, noe som gjerne utvikles lokalt eller av initiativrike ekspertgrupper. Vi ser også at private eller frivillige påtar seg oppgaven, der Stiftelsen Norsk Luftambulanse og FORF9 har vært ledende.10 Vi berømmer deres initiativ og innsats på det operative nivået. For å berge menneskeliv, materielle verdier og miljøet må håndteringen av enhver hendelse være effektiv. Minuttene teller når menneskeliv skal reddes. Det krever gode samhandlingsmønstre. God samhandling mellom ulike beredskapsaktører krever et systematisk arbeid, og utvikling av kultur og holdninger over tid. Effektivt samvirke gir også bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser. 7 St.mld 29 (2011/12) Samfunnssikkerhet. PLIVO = pågående livstruende vold. 9 Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum 10 Se for eksempel kursserien «Tverretatlig akuttmedisinsk samarbeid (TAS)» som Stiftelsen Norsk Luftambulanse leverer til brann-, politi, og ambulansemannskaper. www.norskluftambulanse.no eller prosessen med utvikling av «Nasjonale retningslinjer for søk etter savnet person på land» utviklet av FORF i 2014. 8 16 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Vår oppfatning er at den manglende prioriteringen skyldes at samvirkebegrepet ikke er gitt noen overordnede føringer, retningslinjer eller rammer, og dermed heller ikke fylt med substans. Det er ingen sektoroverbyggende doktrine på samvirke som sektorene kan utvikle sine planer etter. Det synes derfor som at tilnærmingen til samvirke er en bottomup-prosess, der sektorene utvikler sine konsepter og ideer, førdet samvirkes på toppen av dette der, det er mulig. Dermed gis det ingen pålegg eller krav til at samvirke inngår i kompetanseplanene til beredskapsaktørene. En bottom-up-prosess har, så langt vi kan se, vært en ønsket utvikling ettersom regjeringen med Stortingets tilslutning sier at Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndigheter, virksomheter og etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet 11 med forebygging, beredskap og krisehåndtering. Dette står i kontrast til regjeringens ambisjon der det er et åpenbart ønske om å forbedre beredskapsaktørenes interaksjon med hverandre. Innføringen av det fjerde prinsippet om samvirke, grunngis nettopp med at man ønsker å sikre en bedre organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet: Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull … Det er et mål for regjeringen å 12 videreutvikle samvirket mellom nødetatene I regjeringsplattformen fremheves det at regjeringen vil løfte frem ansvar og samvirke som overordnet og styrende,13 særlig ved større sektorovergripende kriser. Ekspertgruppen mener at overordnet myndighet har ansvar for at samvirke gjøres mulig ved hjelp av felles retningslinjer, strategier og handlinger. Regjeringens beskrivelse av samvirkeprinsippet har enfor defensiv holdning til prinsippet, siden initiativet til samvirke legges til hver enkelt aktør. Vi har en klar oppfatning av at staten har et ansvar for å legge til rette for beredskapsaktørenes samvirke. Ekspertgruppens hovedkonklusjon er at utviklingen av samvirkebegrepet er et kjernebehov og at ansvaret hviler på overordnet myndighet. Utviklingen innen samvirke må derfor springe ut av en top-down-prosess. Samtidig er det svært viktig å opprettholde de gode initiativene på lavere nivå. 11 St.mld 29m(2011/12) Samfunnssikkerhet, side 39. St.mld 21 (2012/13) «Terrorberedskap», side 94. 13 Sundvoldenerklæringen fra regjeringen Solberg, datert 07.10.2013. 12 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 17 4.2 Bedre utnytting av eksisterende ressurser Med godt samvirke mener vi det er mulig å øke effektiviteten i håndteringen og samtidig bedre utnyttelsen av ressursene, både de menneskelige og materielle. Et eksempel som kan benyttes for å synliggjøre mulighetene er knyttet til helikopterressurser. Flere rapporter beskriver at denne kostbare ressursen ikke blir utnyttet optimalt, fordi ledelsen av operasjonen ikke har kompetanse eller strukturer til å holde oversikt over hvordan ressursene benyttes. Under skogbrannen i Froland i juni 2008 var på det meste 15 helikoptre i aksjon. Erfaringsrapporten dokumenterer at det var utfordringer å kommunisere med helikoptrene som var både sivile og militære, og at koordinering dermed var vanskelig.14 15 Helsedirektoratet har i sin 22. juli-evaluering beskrevet at AMK-sentralens manglende ressursoversikt over helikoptre var en utfordring for å sikre en god flåtestyring.16 Tilsvarende eksempler kan også dokumenteres etter skogbrannene på Vestlandet vinteren 2014. Ekspertgruppen mener eksemplene illustrerer at det er en betydelig effektiviseringsgevinst ved tettere samarbeid på tvers av sektorer. Gevinsten fordrer at det utvikles felles konsepter som trenes og øves inn. Vi mener at reelt samvirke på for eksempel helikoptersiden bør diskuteres før man øker ressurstilfanget gjennom nyanskaffelser eller nyansettelser. 4.3 Kulturelle skiller hindrer samvirke Beredskapsaktørene har ulik historie og kultur, som både hemmer og fremmer samvirke. Ekspertgruppen erkjenner at et vesentlig hinder for gjennomgående godt samvirke er kulturelle og organisatoriske faktorer. Norge har sterk sektortenkning som i en utstrekning er til hinder for godt samarbeid. Skal vi etablere reell god samhandling mellom beredskapsaktørene krever det systematisert arbeid og målrettet utvikling av kultur og holdninger over tid. Selv internt i departementer kan det være hindringer for godt samvirke, noe som ble avdekket i en intern rapport i JD i 2011-12. Internrapporten konkluderer med at det burde samarbeides bedre på samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet.17 Her siktes det til det manglende samarbeidet mellom Rednings- og beredskapsavdelingen (RBA) og politiavdelingen (PIA). Disse to avdelingene har oppfølgingsansvaret for noen av de mest sentrale beredskapsaktørene i Norge. RBA har under sin portefølje Hovedredningssentralene, DSB med Sivilforsvaret og Brann- og redningsetatene, mens PIA har hele politi-Norge inkludert PST. Når samarbeidet på beredskapsfeltet ikke fungerer på departementsnivå er det en forklaring på at det er utfordrende å utvikle godt samarbeid og gode samvirkekonsepter, mellom for eksempel DSB og POD. I tillegg til JD, er Forsvarsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet de mest sentrale departementene. Regjeringen Solberg har også etablert en posisjon som nasjonal sikkerhetskoordinator på Statsministerens kontor, men det er foreløpig lite som har 15 Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge. Rapport JD ekspertgruppe Skogbrannberedskap, 31. oktober 2008, side 67. 16 Helsedirektoratets evaluering av krisehåndteringen etter 22/7 «Læring for bedre beredskap», punkt 2.5.6 17 Intern rapport: Justis- og beredskapsdepartementets ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap. Oslo, 31. januar 2012, side 17. 18 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP utkrystallisert seg fra denne stillingen foreløpig. Godt samvirke starter på departementsnivå.For å lykkes med å forbedre samvirke må det målrettet arbeides med å etablere et mer kollektivt syn på beredskap på tvers av sektorer. Det er nødvendig med mer felles struktur og mål, og sektoroverskridende funksjoner. Vi mener identiteten til beredskapsaktørene i større grad må være knyttet til samfunnets krisehåndtering. For å bevege seg dit må det etableres en felles referanseramme som vi mener må komme fra toppen. Nødvendige ulikheter mellom sektorer og roller må identifiseres og aksepteres, men på veien dit må det bli bedre kjennskap til eget og andres ansvar, oppgaver og muligheter innenfor samvirke. Forsvaret har beskrevet at godt samvirke blant annet fordrer god kunnskap i andre sektorer om hva de kan bidra med i ulike krisesituasjoner, og regelmessig øving for å bygge gjensidig erfaring og kompetanse.18 Vel så viktig er det at aktørene er åpne for andres muligheter og begrensninger. Målet må være at den best egnede ressursen settes inn i krisehåndteringen, uavhengig av organisatorisk tilhørighet. Kjernen ligger etter vår mening i økt tillit mellom beredskapsaktørene. Fra departementsnivå og ned til de operative resursene. Det må aktivt arbeides for å motvirke negativ konkurranse, prestisje og revirtenkning. Det er sterke egeninteresser hos aktørene med latente konflikter og fordommer. Slike faktorer er til sterkt hinder for positiv utvikling. Den svenske forskeren Ann Ödlund har forsket på internorganisatorisk samvirke og har funn fra svenske beredskapsaktører som vi mener er sammenliknbare med norske forhold.19 Ödlund beskriver de faktorer som må til for å lykkes med effektivt samvirke, hvor mye handler om felles referanserammer, strukturer og mål. Hun mener også at identiteten må dreies til et større «vi-fokus» mellom krisehåndtererne både i og utenfor nødetatene. For å nå dette målet er tillit helt avgjørende, noe som oppnås gjennom faste og langsiktige samarbeid, mener Ödlund. 18 St.prp 73S Ann Ødlund, Interorganisatorisk samverkan som nationell resurs i krishandteringen. Totalförsvarets forskningsinstitut, Stockholm. 19 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 19 4.4 Nasjonalt kompetansesenter for samvirke Det gjenstår å fylle samvirkebegrepet med innhold. Ekspertgruppen er av den oppfatningen at det må etableres et nasjonalt kompetansesenter for samvirke for å svare på denne utfordringen. Vi mener begrepet frem til nå har vært for tilfeldig brukt, og at det dermed ikke er gitt en helhetlig tenkning og tilnærming. Det skyldes at det ikke er tatt tilstrekkelig ansvar på departementsnivå med å fylle begrepet med mening. Dagens bottom-up tilnærming er prisverdig fra de aktørene som jobber med problemstillingene, men den er ikke helhetlig. Det finnes per i dag ikke et faglig, nasjonalt standardverk som beskriver på tverrsektorielt samvirke mellom sektorer og på flere nivå. Ved store nasjonale kriser kan det være behov for å trekke inn ressurser fra andre områder av landet, som da må kunne settes raskt inn i operativ tjeneste. Da er det strengt nødvendig at Norges beredskapsressurser opererer etter de samme samhandlingsmønstrene. Det er derfor et reelt behov for permanent å samle beredskapsetatene for å kunne utvikle samvirkefaget på alle nivå. Senteret må ha reelle fullmakter til å utvikle felles regelverk, konsept og prosedyrer til bruk for beredskapsetatene i Norge, med legitimitet i virksomhetene. Et slikt samlende senter er utfordrende å skape, men nødvendig. Et kompetansesenter må hente kompetanse fra allerede eksisterende fagmiljø og akademia. Kompetansesenteret vil være Norges fremste arena for syntese av sektorspesifikk kunnskap og erfaring. Det fordrer den solide sektorspesifikke bakgrunn/kompetanse og det fordrer kontinuitet for å sikre grundighet og helhetlig tenkning. I den offentlige debatt har flere beredskapsentre i Norge blitt diskutert opprettet. Vi støtter slike planer, men begrepet «beredskapssenter» må da defineres til å være et senter for stående beredskap og/eller et trenings- og øvingssenter for beredskapsaktørene. Det er dog viktig å understreke at disse sentrene må trene og øve ut fra felles nasjonale konseptene, som er/blir utviklet og godkjent fra det nasjonale kompetansesenteret. 4.5 Regionale øvingssenter Kurs, treninger og øvinger De behovene som beredskapsaktørene selv har definert (jf. tidligere kapittel og vedleggene A) har dreid seg om kurs, trening og øving for egen virksomhet. Det er åpenbare behov for at aktørene får bedre egnede fasiliteter til sin egen spesifikke kompetanseheving. Alle hendelser foregår i en kommune og det må være kompetanse lokalt til å håndtere situasjoner opp til et visst nivå, samt til å kunne inngå i en større nasjonal innsats. For å kunne dekke beredskapsaktørenes særskilte behov og samtidig legge til rette for samvirke, mener ekspertgruppen at det må etableres regionale øvingssentra. Dette er forøvrig i tråd med politiets konklusjon med tanke på å etablere treningssenter for politiet. Vi tar ikke stilling til hvor disse skal og bør ligge, men vil anføre at det av åpenbare grunner bør tilbys gode trenings- og øvingsforhold i hovedstadsområdet. Sentrenes ansvar vil være å legge til rette for ulike former for kurs, trening og øving som baseres på felleskonseptene, som igjen er utviklet på det nasjonale kompetansesenteret. 20 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Øvingssentrenes primæroppgave er å trene og øve samvirke på alle nivå i sin region. Ut fra ekspertgruppens vurderinger er det behov for å trene både mellom sektorer og mellom nivå. Således blir ledelse, kommando og kontroll viktige øvingsmål. Inkludert i dette legger vi kommunikasjon og samband. Øvelsene som tilbys må være fra enkle feltøvelser med få aktører involvert og til fullskala komplekse øvelser hvor alle aktører med elementer fra sjø, luft og land. Dette vil sette store krav til øvingsområdene. Det er også nødvendig å kunne gjennomføre stabsøvelser og andre enklere skrivebordsøvelser. De regionale øvingssentrene må ha en liten kjerne av ansatte og tilknyttede, som er eksperter på å planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser, samtidig som en sikrerrelevans og høyt faglig nivå. 4.6 Lokale treningsmuligheter Mye av trening og øving foregår i dag lokalt. Brann- og redningsetaten trener samtidig som de er på beredskap og har krav om tilstedeværelse lokalt. Andre aktører trener og øver også lokalt. Denne type treninger er oftest for å trene teknikker på taktisk nivå og dreier seg om å håndtere situasjonen på et skadested. Ekspertgruppen har ikke gått inn i problemstillinger knyttet til lokale treningsmuligheter, men ser at det er behov også her for å ivareta daglig trening. 4.7 Beredskap og oppsetting Ekspertgruppen mener ikke det skal settes krav til at det må være stående beredskap på de regionale trenings- og øvingsfelt. Men ved enkelte av de potensielle regionale øvingssentrene er det allerede i dag en stående beredskap, eller det er kapasitet til at beredskapen kan flyttes for å skape synergier. Eksempelvis reduseres tiden til transport mellom øving og beredskapssted dersom dette er samlokalisert. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 21 Det kan være flere gode eksempler å vise til. Et er Rygge flystasjon hvor Forsvaret reduserer sitt nærvær og slik skaper muligheter for andre aktører, siden området er regulert for øvingsvirksomhet og ledig infrastruktur står klart. Rygge flystasjon har i dag Norges høyeste helikopterberedskap ved at to redningshelikoptre (Sea King) har sin hjemmebase der. Et redningshelikopter står til enhver tid på 15 minutters beredskap. Sea King-ene skal erstattes med nye helikoptre (EH101) med vesentlig bedre utrustning og kapasitet, og det er bevilget ressurser for å bygge en ny hangar på 4.800 m2 for å ivareta behovene. I tillegg er 10 Bell 412SP helikoptre fast stasjonert på Rygge. To av disse står på beredskap for politiet og Forsvarets spesialkommando. Det er besluttet at disse to helikoptrene skal ned på en times beredskap med tilstedevakt på basen fra 1. januar 2015. Disse helikoptrene står primært på beredskap for politiet. HV01 har også sin hovedbase på Rygge. Rygge er således allerede et nav for beredskapen på Østlandet. Tilsvarende kan være situasjonen for andre mulige treningssentra rundt om i landet. I en oppbyggingsfase før en innsatsstyrke skal settes inn, er det behov for å ha kapasitet til å ta i mot store grupper innsatspersonell slik at de kan orienteres, utrustes, trenes og fraktes ut til innsatsområdene, både ute og hjemme. Å ha gode øvingsområder og kapasitet til å sette opp avdelinger er nødvendig. Et illustrerende eksempel er terrorberedskapen sommeren 2014, da politiets og Forsvarets spesialavdelinger samt helikopter hadde samtrening og stående beredskap på Rygge. En annen side av beredskap og oppsetting er lagring av innsatsmateriell for alle beredskapsaktører. Det er svært mye ledig lagerkapasitet som kan benyttes. Med kort vei til flystripe og parkeringsplasser til tunge transportfly kan akutt innsatsmateriell bli permanent lagret på «Hercules-paller» og lastes rett inn på fly. Dette vil kunne være et kvantesprang med tanke på å redusere tiden for å flytte materiell mellom landsdeler eller ut av landet. 4.8 Tre søyler Ekspertgruppen mener det må tenkes helhetlig rundt opprettelsen av beredskapssentre og vi ser at det er flere behov som både kan og bør dekkes. Begrepet «beredskapssenter» er ikke godt definert. Ekspertgruppen mener god begrepsbruk øker presisjonsnivået i ordskiftet. Så langt i debatten har det ikke vært noe skille mellom samvirke vs. etatsspesifisitet, eller nasjonalt vs. regionalt. Det har ført til at det har vært vanskelig å skille mellom politiets beredskapssenter på Alna vs. Rygge beredskapssenter for samvirke, eller andre potensielle steder for trening for den del. Ekspertgruppen mener at strukturen som bygges/organiseres bør bestå av et nasjonalt beredskapssenter og flere regionale. Dette ut fra argumentene om at det er behov for et overordnet nasjonalt kompetansesenter for samvirke som gir føringer og retningslinjer for flere regionale trenings- og beredskapsentre. De regionale sentrene kan enten være rene trenings- eller øvingssentra, eller en kombinasjon mellom trening/øving og beredskap. Skissemessig kan dette organiseres som vist i figuren under. Det er en stiplet linje til beredskap og oppsetting, siden linjeansvaret vil være tydelig for den gjeldende aktør, men at 22 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP beredskapen står på senteret vil gi synergier til trening og øving som må synliggjøres. Ekspertgruppen mener at et nasjonalt kompetansesenter for samvirke må ha tett kontakt med det operative miljøet, slik at konsepter kan utvikles og testes i tett samarbeid med et regionalt treningssenter. At et senter er i stand til å ivareta de tre perspektivene samtidig, mener ekspertgruppen gir en synergieffekt, ved at senteret kan drive ustrakt utvikling og testing av teoretiske og praktiske konsepter. Det vil gi betydelige løft for beredskapsutviklingen i Norge. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 23 Fysiske krav til et beredskapssenter 4.9 For å kunne sette krav til et beredskapssenter må begrepet fylles med innhold og beskrives. Vår tilnærming med tre søyler krever både administrative områder og operative muligheter. Kjernevirksomheten for senteret er samvirke mellom beredskapsaktørene. Da må det være store øvingsområder med mulighet til å trene mange ulike momenter. Det setter også krav til forlegning og forpleining. Om vi forholder oss til de tre søylene vil behovet hver for seg være ulikt, men for å skape de resultatene som er ønskelig må behovene ses i sammenheng. Nasjonalt kompetansesenteret Et nasjonalt kompetansesenter har i utgangspunktet ikke spesielle behov utover kontor og klasserom. Som tidligere beskrevet mener ekspertgruppen at det er vesentlige synergieffekter å hente på å samlokalisere det nasjonale kompetansesenteret, med et regionalt trenings- og beredskapssenter. 4.9.1 Vi er opptatt av at det nasjonale kompetansesenteret ligger på Østlandet. Det skyldes nærheten til de akademiske institusjonene som skal være primære bidragsytere. 4.9.2 Regionale trenings- og beredskapssentre De regionale trenings- og øvingssentrene har de største fysiske behovene. Hvor mange sentra det er behov for, ligger ikke innenfor ekspertgruppens mandat å vurdere. For å kunne vurdere ulike regionale alternativer vil det måtte gjennomføres en grundig kravanalyse der ufravikelige krav og ønskelige krav listes opp. Listen vil basere seg på aktørenes selvstendige behov og behovene som følger av samvirketrening. Politiet har gjennomført en slik analyse for sine egne treningsbehov og konkludert med et behov på tre regionale treningssentre for å dekke politiets spesifikke behov. 20 Ekspertgruppen mener likevel at det er noen generelle krav til et beredskapssenter: 20 - Det må være egnede trenings- og øvingsområder, slik at aktørene kan trene på så mange ulike scenarier som mulig. I dag går mye tid bort til reiseaktivitet mellom ulike treningssteder. - Inn i dette ligger det at øvinger må kunne gjøres både på bakken, i luften og til vanns, samt i kombinasjon mellom disse. Det må være tilgang til skytebaner og brannøvingsfelt for at politi og brann- og redningsetaten skal få riktig utbytte. Området må være, eller må kunne bli, regulert til øvingsformål. - En vesentlig faktor er at det må være gode sambandsforhold, inklusive nødnett. - De som skal trene og øve må bruke minst mulig tid på transport til og fra senteret. Det betyr at nærheten til jernbane, vei, buss er viktig. Avstanden til de som skal trene bør i utgangspunktet ikke være for lang, men det samtidig bør være mulighet for forlegning og forpleining på stedet. - Utover øvingsområdet er det behov for klasserom og kontorfasiliteter i et visst omfang. Politidirektoratet, Rapport om Treningsfasiliteter, desember 2013. 24 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Beredskap og oppsetting Krav for de operative beredskapsressursene må settes av den aktøren som har beredskapsansvaret. Ekspertgruppen har ikke mandat til å gå inn i det. 4.9.3 Norge har mye materiell stående i beredskap, klare for innsats nasjonalt eller internasjonalt. Vi mener det vil bedre beredskapen å øke tilgjengeligheten på materiellet dersom det er lagret nær et utskipningssted, både på landevei, knyttet til en flyplass eller til havn og jernbane. For å være i stand til å sette opp avdelinger eller en innsatsstyrke er det behov for at store arealer er tilgjengelige. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 25 5 Eierskap og organisering 5.1 Eierskap Å ivareta beredskap og sikkerhet for befolkningen er en av statens primæroppgaver. Å eie og drifte et beredskapssenter med det ansvaret som ekspertgruppen anbefaler ligger således innenfor statens ansvar. Norge har sterke sektortradisjoner, hvilket kan være et vanskelig utgangspunkt for opprettelsen av et tverrsektorielt kompetansesenter for samvirke. Samtidig er denne utfordringen et argument i seg selv for etableringen av senteret. JD har, i tillegg til sitt sektoransvar, en generell sektorovergripende samordningsrolle i sivil sektor for samfunnssikkerhet- og beredskap, noe som gjør det naturlig at eierskapet til et beredskapssenter ligger nettopp her.21 Ut i fra JDs rolle og mandat ligger ansvaret for å fylle begrepet samvirke med innhold på strategisk og nasjonalt nivå, noe som underbygger plasseringen av ansvaret for et kompetansesenter for samvirke her. Styring av beredskapssenteret Med JD som eier av senteret vil det være nødvendig med en styringsdialog, slik prosedyren er for andre statlige virksomheter. 5.1.1 For å lykkes med et tverrsektorielt prosjekt som et beredskapssenter, er det nødvendig at berørte sektorer har en reell innflytelse i styringen og utviklingen av senteret. Det bør derfor etableres et styre for beredskapssenteret hvor de viktigste interessentene har fast deltakelse. Dette bør etter ekspertgruppens syn være brann- og redningsetaten, politiet, Sivilforsvaret, helsesektoren og Forsvaret. Vi vil ikke utelukke at andre aktører også kan få plass i styret, for eksempel frivillige ressurser gjennom FORF (Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum). Via et felles styre med representanter fra hver nødetat sikrer man senterets legitimitet, et bredt eierskap, kanaler inn til hver nødetat og en kontekst hvor man regelmessig fokuserer på nasjonalt samvirke. Viktigst er det at kunnskap og erfaring som genereres på senteret flyter tilbake til den enkelte beredskapsaktør og påvirker atferd positivt. Vi finner det naturlig at det er utdanningsinstitusjonene i hver etat som stiller med styremedlemmer. Kjernen i Rygge beredskapssenter et kompetansesenter innen samvirke, og det er utdanningen av beredskapspersonell som står i fokus. Med tette linker til utdanningsinstitusjonene sikrer man også at senteret svarer på de behovene som dukker opp. 21 Meld. St. 29 (2011–2012) 26 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 5.2 Organisering En opprettelse av nasjonalt trenings og beredskapssenter vil behøve en mer detaljert redegjørelse knyttet til ansvarsforhold og oppgaver enn det som ligger i ekspertgruppens mandat. Ekspertgruppen skisserer likevel hva slags organisasjon beredskapssenteret kan være, samt hvilket potensiale som kan realiseres. En skalerbar organisasjon Ekspertgruppen anbefaler at det opprettes en fast ledelse av beredskapssenteret i form av en daglig leder med en liten stab. Et nasjonalt kompetansesenter og regionalt trenings og beredskapssenter må ha fast representasjon og kontinuitet. Ledelsen vil ha en svært viktig rolle med å tilrettelegge for samvirkeaktivitet, både for det nasjonale kompetansesenteret og for det regionale øvingssenteret. Ledelsen må bygge gode relasjoner til aktørene som utgjør Beredskaps-Norge. Den daglige ledelsen vil stå for etableringen og utviklingen av senteret og den daglige driften og koordinering av aktivitetene på Rygge. Det må gis fullmakter for at daglig leder skal kunne optimalisere driften økonomisk innenfor statens rammer. 5.2.1 Utover ledelsen vil det kunne være et varierende behov for bemanning. Ut ifra kursporteføljen, utdanningsbehov og treningsmengde kan det være aktuelt å skalere bemanningen i løpet av ett driftsår. En kursportefølje hvor nødetatene melder sine behov i forkant av et driftsår vil kunne sørge for god forutsigbarhet. Dermed kan senteret ha en stab av instruktører som ikke nødvendigvis har 100 % stillinger ved beredskapssenteret. Ved å hente inn instruktører ved behov skaper man en skalerbar organisasjon som er driftsmessig svært effektiv. Samtidig oppnår man også instruktørene beholder kontakten med sine respektive miljøer, både akademiske og operative. Det vil være behov for å skille forskning og utvikling fra trening og utdanning. Her går det et skille mellom nasjonale og regionale behov. Ekspertgruppen ser for seg at det kan etableres flere regionale eller lokalt tilpassede trenings- og øvingssentra. Alle disse sentraene må basere seg på en felles læreplan som springer ut av en samvirkedoktrine. Å utvikle nasjonale retningslinjer for samvirke må plasseres på ett nasjonalt kompetansesenter, som har tildelt fagmyndighet gjennom JD. De regionale og lokale treningssentrene bygger sine øvingsprogram på denne bakgrunnen slik at det innføres nasjonale standarder for samvirke. Vi mener det er en styrke at et kompetansesenter er lokalisert sammen med operativ trening for slik å sikre forankring, men også for å skape gode prosesser for testing og kontinuerlige forbedringer. Disse avdelingene bør ha en avdelingsleder som jobber fast ved RBS for å sikre overblikk og kontinuitet. De to avdelingene vil stå for utviklingen av konseptet samvirke samt den praktiske treningen på det samme. Forskning- og utviklingsavdelingen Avdelingen for forskning og utvikling utgjør kompetansesenteret for samvirke. Avdelingen vil ha ansvar for utviklingen av samvirkefaget og forske på nye beredskapsmetoder. Et kriterie for suksess er at alle de sentrale beredskapsaktørene har representanter inn i kompetansesenteret slik at fagkompetansen fra aktørene er godt representert i fellesskapet. En annen suksessfaktor er at kompetansesenteret har god akademisk forankring, da senteret på ingen måter skal bygges opp en konkurrerende virksomhet til eksisterende forskning og utdanning. Kompetansesenteret for samvirke er et påbygg til slike tilbud. 5.2.2 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 27 For å sikre god fagkompetanse i kompetansesenteret, samt legitimitet og troverdighet som fører til felles endringer, må det være god forankring i akademia innenfor hver sektor. Det betyr at rekruttering til kompetansesenteret må hentes fra Politihøgskolen, Forsvarets høgskole, Brannskolen22 og helsesektoren. For å kunne gi kompetansehevende kurs bør senteret knytte seg til et av Norges universiteter, som har godt nivå på områder som samfunnsberedskap. I en startfase er det viktig at utvikling vektlegges foran langsiktig forskning. Dette for å få god startfart i arbeidet med å tilby konkrete kurs. Innenfor utvikling ligger prosedyrer og metodeutvikling. Et eksempel på type arbeid vil være de nye retningslinjene for PLIVO.23 Avdelingen for utvikling bør bestå av instruktører, som jobber med utvikling og forbedring av prosedyrer. Det er tiltenkt at denne avdelingen skaper mye av Beredskaps-Norges fremtidige prosedyrer innen oppdragsløsning med flere nødetater involvert. I denne konteksten kan det være hensiktsmessig å ha stillinger hvor de ansatte roterer mellom å jobbe på kompetansesenteret og sin respektive utdanningsinstitusjon. En slik ordning vil kunne bidra til at man skaper gode relasjoner på tvers av nødetatene innen samvirkekompetanse. Innen forskning bør man i første omgang ha et knippe seniorforskere tilknyttet avdelingen. Her kan det også være snakk om deltidsstillinger. For eksempel kan det tenkes at man oppretter fagsjefstillinger med en 20 % stilling knyttet til kompetansesenteret, slik at man beholder koblingen til det fagmiljøet man kommer fra. Ekspertgruppen ser for seg at Avdelingen for forskning og utvikling vil fungere som en tenketank innen nasjonal beredskap og samvirke. Det finnes ikke noe lignende i Norge fra før som har den etterspurte tverretatlige sammensetningen. Dette vil være starten på en nasjonal fagmyndighet på samvirke. Trenings- og utdanningsavdelingen På regionalt nivå er kjerneoppgaven til beredskapssenterne å trene og utdanne beredskapsaktørene. Det kan være enkeltbehov i den enkelte etat som skal løses, men viktigst er å ivareta samvirkeperspektivet. Det vil være avdelingen for trening og utdanning som har ansvar for planleggingen og gjennomføringen av oppsatte kurs. Avdelingen vil ha ansvar for utarbeiding av kurskataloger, og gjennomføre utdanning, trening og øving i tråd med prosedyrer utviklet av Forsknings og utviklingsavdelingen. 5.2.3 Avdelingen for trening og øving må ha kompetanse til å planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser i ulike formater. Denne avdelingen vil også kunne tilby «train the trainer»-kurs, hvor ledere for ulike nødetater i hele landet kan bli sertifisert som instruktører i samvirkekompetanse. Avdelingen for utdanning og trening kan og bør være skalerbar, siden det vil være varierende behov for instruktører gjennom året. Avdelingen må ha en fast kjerne bestående av instruktører fra de sentrale aktørene, men hente inn annen kompetanse fra fagmiljøene når det er behov. 22 23 Ses opp mot ny modell for brannutdanning. Pågående livstruende vold. 28 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Beredskap og oppsetting Dersom det skal bygges en struktur med flere regionale eller lokale beredskapssentra som skal tilby trening og øvingsfasiliteter i Norge, er det rimelig å anta at disse vil ha ulike kapasiteter. Flere av de aktuelle geografiske plasseringene er nedlagte militærleirer med store arealer og infrastruktur tilgjengelig. Det kan også være anlegg hvor Forsvaret fremdeles er tilstede, men med redusert aktivitet. Eventuelt kan det være andre beredskapsaktører som har uutnyttet kapasitet på sine anlegg og hvor det derfor kan åpnes opp for ny samvirkeaktivitet. 5.2.4 Enkelte av de stedene som kan være aktuelle har i dag omfattende beredskap. Et av de mest nærliggende eksemplene er Rygge flystasjon. Her har Norge den høyeste helikopterberedskapen i landet med redningshelikopter og beredskapshelikopter på tilstedevakt. I tillegg har Heimevernet hjemmebase på Rygge. Beredskapssentra med mye infrastruktur vil også kunne fungere som beredskapslager for innsatsmateriell og oppsettingsområde for innsatspersonell fra både frivillige organisasjoner og for andre faste beredskapsaktører. Eksempelvis vil det være mulig å lagre materiell tett på flystripen på Rygge og andre av Forsvarets nedlagte flybaser, eller baser med redusert aktivitet. Nærhet til flytransport vil redusere tiden for å sende materiell og personell ut til de områdene som har behov enten nasjonalt eller internasjonalt. Det er konkrete eksempler på at Rygge har blitt brukt som oppsettingsarena for skarp innsats. Etter det vi er gjort kjent med ble innsatsstyrker fra Forsvaret og politiet samlet på Rygge for trene, samtrening og for å holde høy beredskap ved den spissede terrorberedskapen sommeren 2014.24 Denne gangen var det samtrening mellom politihelikopteret og Forsvarets helikopterressurser, samt politiets beredskapstropp og Forsvarets Spesialkommando. Det er behov for et oppsettingsområde i nærheten av hovedstadsområdet der skarpe enheter kan samtrene styrkeinnsatsen og stå på beredskap slik som vi har sett at blant annet Rygge flystasjon har blitt brukt. Rygge står i en særstilling I St.prp 1 (2015-16) anerkjenner regjeringen at Rygge bedrer mulighetene for trening av innsatspersonell.25 For Østlandsområdet mener vi at Rygge flystasjon står i en særstilling både på grunn av beliggenhet, eksisterende infrastruktur og store øvingsområder, men vel så viktig at området er regulert til formålet og at infrastrukturen kan tas i bruk umiddelbart. Investeringene på Rygge vil være begrensede, riktignok avhengig av ambisjonsnivå. 5.2.5 Rygge militære flyplass eies i dag av Forsvarsdepartementet gjennom Forsvarsbygg (FB). Med fortsatt statlig eie av arealene og infrastrukturen på Rygge kan man se for seg ulike løsninger på fremtidige eierforhold. Enten ved at eierskapet overføres fra forsvarssektoren og til justissektoren, som deretter påtar seg fullt ansvar for utvikling, drift og vedlikehold. En 24 Dette er bekeftet i en artikkel i ViMenn 29.12.2014 «Flygende terrorjegere» av Håkon Bonafede, side 7. 25 St.prp 1 (2015-16), side 84. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 29 annen mulighet er at justissektoren inngår en langtids leiekontrakt med FB etter modell fra Stavern og opprettelsen av Justissektorens kurs- og øvingssenter.26 Ekspertgruppen ser det som hensiktsmessig at eierforholdet ikke endres. Det er flere grunner til det. Med forsvarssektoren som eier av areal og infrastruktur beholder man dagens regulering av området som åpner for en rekke øvelsesaktiviteter. Dersom man selger eller overdrar området til andre kan det bli nødvendig med ny regulering for deler av området. Det er en prosess som vil ta tid og utfallet av reguleringen er høyst usikker. Vi mener også at det er tjenlig å beholde FB som en erfaren og kompetent driftsansvarlig. FB er en organisasjon som har særlig kompetanse på utvikling og drift av utdannings- og øvingsanlegg. Som en del av Forsvarsbyggs organisasjon ligger også Nasjonalt kompetansesenter for sikring av bygg og anlegg.27 Med landets fremste kompetanse innen sikkerhet hjelper FB eiere og brukere av kritiske bygg og infrastruktur med å sikre sine verdier mot spionasje, sabotasje, kriminalitet og terror. Deler av et beredskapssenter kan ha behov for skjermede områder og det vil være behov for kompetansen fra FB. Deler av området på Rygge vil være et flerbruksområde mellom Forsvaret og beredskapssenteret. Dette gjelder både operative områder som skytebaner og øvingsfelt, men også administrative områder som forlegning, forpleining, idrettshall og møterom. Det vil være en kompliserende faktor med flere eiere, selv om det på ingen måter er en umulighet. Beredskapsmessig står allerede redningshelikoptrene og beredskapshelikoptrene til beredskapstroppen og Forsvarets spesialkommando på Rygge. I tillegg har HV01 sin hovedbase på Rygge. 26 27 St.prp 1 (2003-2004) side 115. Forsvarsbygg.no/kompetansesenter 30 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 6 Konklusjon Det er et veldokumentert behov for at beredskapsaktørene må trene mer sammen. I dag skjer samtrening altfor sporadisk og uten en overordnet tilnærming. Det er innført et fjerde prinsipp i krisehåndteringen i Norge: samvirkeprinsippet. Begrepet er foreløpig ikke fylt med substans og mening, og frem til nå har det vært hver enkelt aktør sitt selvstendige ansvar å sørge for samvirke med andre aktører. Dette er etter ekspertgruppens syn en defensiv tilnærming av Justis- og beredskapsdepartementet. Vår anbefaling er at Departementet tar eierskap til begrepet. For å utvikle samvirke i Norge, mener ekspertgruppen at det må etableres et nasjonalt kompetansesenter for samvirke. Dette kompetansesenteret eies av JD og har ansvaret for utvikling av felles tankegods og konsepter. Kompetansesenteret må ha god forankring i sektorenes akademiske kretser, slik at grunnkompetansen fra etatene er godt representert. I tillegg mener ekspertgruppen at det må opprettes regionale trenings- og beredskapssentra hvor beredskapsaktørene møtes for å trene de konseptene som er utviklet i fellesskap på kompetansesenteret. Ekspertgruppen tar ikke stilling til antall eller geografisk plassering av de regionale sentrene, men vil påpeke at det er viktig med kort reisevei for de som skal trene. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 31 7 Referanser 32 St.prp 1 (2003-2004) St.prp 1 S (2014-2015) St.prp 73S, Forsvarsdepartementet, «Et forsvar for vår tid» (2012): http://www.regjeringen.no/nb/dep/fd/dok/regpubl/prop/2011-2012/prop-73-s20112012.html?id=676029 St.mld. 29 ”Samfunnssikkerhet”, Justis og beredskapsdepartementet (2012): http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/stmeld/2011-2012/meld-st-2920112012/4.html?id=685617 St meld 17 ”Samfunnssikkerhet”: Veien til et mindre sårbart samfunn, Justis og beredskapsdepartementet (2002): http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/stmeld/20012002/stmeld-nr-172001-2002-.html?id=402587 St.mld 21 «Terrorberedskap», Justis og beredskapsdepartementet (2013): http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/stmeld/2012-2013/meld-st-2120122013.html?id=718216 Regjeringsplattformen, 7.okt 2013 Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering (2012): http://lovdata.no/dokument/INS/forskrift/2012-0615-535 Brann- og eksplosjonsvernloven (2013): http://www.google.no/url?url=http://lovdata.no/dokument/NL/lov/2002-06-1420&rct=j&frm=1&q=&esrc=s&sa=U&ei=N-LkU2dJoPuyQOO3YLoDA&ved=0CBMQFjAA&usg=AFQjCNHzKX1tX9HG09lavA0Ps k4scegzfg Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (2011): http://lovdata.no/dokument/NL/lov/2010-06-25-45 Stortinget, Innstilling fra forsvarskomiteen og justiskomiteen om samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn (Innst. S. Nr 9 – 20022003): https://www.stortinget.no/no/Saker-ogpublikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2002-2003/inns-200203-009/ NOU 2013:5, Når det virkelig gjelder - Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser: http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/nouer/2013/nou2013-5.html?id=721192 NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen: http://www.regjeringen.no/nb/dep/smk/dok/nou-er/2012/nou-201214.html?id=697260 NOU 2013: 9, Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer, 17.des 2012. DSB, Veiledning til forskrift omorganisering og dimensjonering av brannvesen (2003): http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2003/Veiledning/veilorgdimensavbrannv2 003.pdf DSB, Brann- og redningsvesenet er for dårlig organisert (2014): http://www.dsb.no/no/Ansvarsomrader/Brannvern/Aktuelt/Brann--ogredningsvesenet-er-for-darlig-organisert/ VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP DSB, Nasjonalt risikobilde 2013: http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2013/Tema/NRB_2013.pdf DSB, Nasjonalt risikobilde 2014: http://www.dsb.no/no/toppmeny/Publikasjoner/2004/Tema/Nasjonalt-risikobilde2014/ DSB, Evaluering av krisehåndteringen etter hendelsene i Regjeringskvartalet og Utøya 22. juli 2011 (2012): http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2012/Rapport/DSB_22%20juli_rapport.pd f Helsedirektoratet, Evaluering av krisehåndteringen etter 22/7 «Læring for bedre beredskap» (2011): http://evalueringsportalen.no/topicmap/2118453661340205945/30964465416847 42670/file Helsedirektoratet, Kompetanse- og øvelsesplan for helse- og omsorgssektoren 2012 – 2015 Politidirektoratet, Prosjektutredning kompetanseheving innsatspersonell (2013) https://www.politi.no/vedlegg/rapport/Vedlegg_2324.pdf Politidirektoratet, Prosjektutredning Treningsfasiliteter. Desember 2013. Politidirektoratet, Politiets beredskapssystem del 1. retningslinjer for politiets beredskap. 2011 Politidirektoratet, Ressursanalyse 2013. POD-publikasjon nr. 2014/07 Politidirektoratet, Politiet mot 2020, Bemannings- og kompetansebehov i politiet. Mai 2008 Politidirektoratet, Lønnede årsverk, oversikt fra POD pr 30.06.2014. PWC-rapport 01.12.2014.Evaluering av brannene: Lærdal, Flatanger og Frøya. Forsvarsstaben, Forsvarets fellesoperative doktrine 2014 Ann Ødlund, Interorganisatorisk samverkan som nationell resurs i krishandteringen, Totalförsvarets Forskningsinstitut FOI 2007 Wahlberg, Asplund, Beasuang, Hartoft. Civil-militär samverkan på central nivå, Rapport fra Totalförsvarets Forskningsinstitut. Oktober 2003 Intern rapport, Justis- og beredskapsdepartementets ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap. Oslo, 31. januar 2012 Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge. Rapport JD ekspertgruppe Skogbrannberedskap, 31. oktober 2008 https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/politidirektoratet/Vedlegg_2669.pdf Brann- og redningsvesenet er for dårlig organisert, artikkel DSB.no http://dsb.no/no/Ansvarsomrader/Brannvern/Aktuelt/Brann--og-redningsveseneter-for-darlig-organisert/ DSB rapport, Brannene i Lærdal, Flatanger og på Frøya vinteren 2014, side 50. DSB, Operativt konsept for Sivilforsvaret, 2012 http://www.sivilforsvaret.no/Global/SFD-distrikter/NordTrondelag/dokumenter/Operativt%20konsept%20for%20SFEndelig%20godkjent%20versjon.pdf Brannstudien. Rapport fra ekspertgruppe nedsatt av DSB etter oppdrag fra JD. Des 2013 DSB, rapport Valdresekspressen. Evaluering av myndighetetens håndtering av hendelsen november 2013 (2014) Politiforum august 2014. Slik skal politiet handle i ekstremsituasjoner. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 33 8 VEDLEGG 8.1 Vedlegg A1: Politiets behov og krav til beredskapstrening Politi- og lensmannsetaten har fått betydelig kritikk etter terroraksjonen 22. juli 2011. I 22.julikommisjonens hovedkonklusjon og anbefalinger heter det at: ”Kompetansen til å løse skarpe oppdrag i politistyrken må økes”28. Det har ført til et betydelig politisk fokus på politiet og en selvransakelse i politiet med et stort engasjement for å forbedre kritikkområdene. Det innebærer at det foreligger fersk dokumentasjon med gode situasjonsbeskrivelser og mulige tiltak. Ekspertgruppen har hatt tilgang til en rekke av disse dokumentene. Faktaboks: Innsatskategorier Men politiets utfordringer kan spores lenger tilbake IP1: tjenestepersoner i enn 2011. Politiets behov for trening har økt i takt Beredskapstroppen. 900 med økt befolkningstetthet, naturkatastrofer, treningstimer årlig. terroranslag og beredskap samt stadig mer aggressiv og organisert kriminalitet. I sin helhet er IP2: tjenestepersoner som har politiets øvings- og treningsbehov helt annet i dag livvakttjeneste som hovedoppgave. enn det var for 20 år siden. I tillegg er det flere 200 treningstimer årlig. polititjenestemenn og kvinner som skal trene på IP3: politidistriktenes stadig skarpere situasjoner.29 Dagens fasiliteter har utrykningsenheter (UEH). Alle ikke kapasitet til å svare på dette økte politidistriktene har i dag minimum treningsbehovet. I sum er det både et økt treningsbehov for den enkelte operative polititjenesteperson som en konsekvens av profesjonalisering, nye krav og mer krevende situasjoner. Samtidig er det behov for større kapasitet som en følge av et større antall tjenestepersoner. Politihøgskolen utdanner 720 studenter i året, en betydelig økning fra tidligere kull på +/- 250 studenter. Dette er i tråd med PODs anbefalinger i rapporten «Politiet mot 2020». 30 Organisering Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet, de 27 politidistriktene og de syv særorganene til politiet. Politiets sikkerhetstjeneste er direkte underlagt Justis- og ett lag med åtte personer. Håndterer skarpe oppdrag. På landsbasis er det utdannet 800 UEH-personell, med årlig 103 timers opplæring. IP4: alle andre tjenestepersoner som utfører operativ tjeneste som skal gjennomføre årlig utdanning og godkjenningsprøve for tjenestevåpen. 48 treningstimer årlig. IP5: personell med ”tilpasset opplæring” – f.eks. kun pistolgodkjenning. 28 NOU 2012:14, side 459. http://www.regjeringen.no/templates/Underside.aspx?id=718322&epslanguage=NO-NY 30 Politiet mot 2020. POD rapport juni 2008. 29 34 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP beredskapsdepartementet. Til sammen er det 15.400 årsverk i etaten med PST inkludert.31 Av dette er det 9.200 polititjenestepersoner. Det er utarbeidet et forslag til ny overordnet organisering av politiet gjennom politianalysen som ble lagt frem i juni 2013.32 Justisdepartementet vil konkludere ny distriktsstruktur i inneværende periode. For trening- og øving mener ekspertgruppen at behovene vil være uendret ettersom oppgavene vil forbli de samme for de operative mannskapene. Innsatspersonellet (IP) i politiet er delt inn i kategorier, IP1, IP2, IP3, IP4 og IP5, etter kompetanse og oppgaver, se tekstboks. Innsatspersonellet gjennomfører årlige treninger innenfor hver kategori iht. Politihøgskolens fagplaner (avhengig av hvilken gruppe innsatspersonell den enkelte tilhører). Alt innsatspersonell må årlig ha avlagt gyldig skytegodkjenningsprøve for å kunne delta i bevæpnede oppdrag. Trening og øvingsbehov Endringsprogrammet i POD satte ned et prosjekt sommeren 2013 som har sett på politiets behov for treningsfasiliteter og hvordan dages situasjon svarer til dette.33 Rapporten gir en detaljert beskrivelse som vi gjengir i vedlegg B. Ute i distriktene er det tjenestepersonell i kategoriene IP3 og IP4 som representerer hovedinnsatsstyrken. Det er nettopp denne styrken som må løftes i form av trening på skarpe situasjoner og i samråd med andre nødetater.34 Det er besluttet at disse to kategoriene skal øke i antall. IP4 gjennom den generelle styrkingen av politiet og IP3 (UEH) ved at antallet skal øke fra 800 til 1.200 tjenestepersoner innen 2015. Samtidig økes Fra mandatet til Endringsprogrammets treningstiden til IP4 fra dagens 40 timer til 48 rapport: timer årlig trening. Det er foreslått å øke dette 1. I hvilken grad har politiet i dag ytterligere til 60 timer.35 tilgang til tilfredsstillende treningsfasiliteter? Politimesteren i Oslo påla for noen år siden sine 2. Hvilke behov kan identifiseres IP4-mannskaper å legge opp til 80 timers trening og hvilke krav bør stilles til årlig, en økning på 40 timer i året. Pålegget kom treningsfasiliteter i fremtiden? som en erkjennelse av at dagens treningsnivå er 3. Hvilke tiltak bør politiet utilstrekkelig og at fremtiden stiller andre krav til eventuelt iverksette for å sikre politiet enn det 40 timer i året kan forberede dem seg gode treningsfasiliteter i på. Utvidet treningsmengde og nye fremtiden? treningsscenarioer stiller også andre krav til treningsfasilitetene. På stabsnivået blir det stilt krav til profesjonell oppgaveløsning. Politihøgskolen har utarbeidet stabskurs for politidistriktene. Det er også utviklet kurs i funksjonsrettet ledelse for innsatsledere og operasjonsledere. I sum bidrar dette til å profesjonalisere funksjonene og prosessene i politiet. Det vurderes om det skal innføres sertifisering for operasjonsledelse. 31 Lønnede årsverk, oversikt fra POD pr 30.06.2014. https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/politidirektoratet/Vedlegg_2669.pdf 32 NOU 2013: 9, Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer 33 Prosjektutredning «Treningsfasiliteter», Endringsprogrammet POD, 16. desember 2013 34 https://www.politi.no/vedlegg/rapport/Vedlegg_2324.pdf 35 Prosjektutredning «Treningsfasiliteter», Endringsprogrammet POD, 16. desember 2013 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 35 Politiets sentrale og nasjonale operasjonssentral består hovedsakelig av operasjonssentralen til Oslo politidistrikt. Den er foreløpig ikke er dimensjonert for store nasjonale katastrofer. Det er heller ikke mulig å bruke operasjonssentralen til fullskalatrening ettersom sentralen er i bruk hele døgnet, året rundt. Politiet får dermed aldri trent fullt ut på bruken av en operasjonssentral samt koordineringen av flere nødetater. De nasjonale innsatsstyrkene og deler av særorganene har særskilte øvingsbehov: IP 1: Beredskapstroppen (BT) trener 900 timer i året (50 % av arbeidstiden). Øvrige 50 % er ordinært politiarbeid i hovedstaden. BT har særskilte behov og det planlegges et eget beredskapssenter for BT i Oslo (Alna eller Grønmo). IP 2: Livvaktene er organisert i PST og i Oslo politidistrikt og trener 2-300 timer i året. Helikoptertjenesten har så langt vi har bragt på det rene ikke noe fastlagt øvingsprogram utover de generelle kravene til pilotene for å være godkjente førere av luftfartøyet. Vi vil hevde at det er et behov for samøving med andre helikopterressurser, slik vi har sett i praksis. Politihøgskolen har behov for kapasitet til å drive opplæring, trening og øvelser for bachelorstudentene. Det er 720 studenter pr kull hvorav 2 kull (1440 studenter) går på skolen, mens 2. årsstudentene er utplassert i distriktene. Alle 2.200 studenter skal ha målrettet opplæring i operative ferdigheter. Politihøgskolen har også ansvar for etter- og videreutdanning i blant annet operative disipliner. Det er et meget stort omfang og behov for kurs. Politiet er en svært sentral beredskapsaktør og er gitt et meget stort ansvar i kriser ved å ta lederansvaret. Det innebærer at politiet har et stort behov for å trene og øve med en rekke samfunnsaktører. Samvirkeprinsippet er avhengig av at politiet har god ledelse i krisesituasjoner. Dagens øvings- og treningsforhold Politidistriktenes treningsfasiliteter lånes eller leies i all hovedsak av Forsvaret eller private aktører. Politidistriktene er stort sett prisgitt egen kreativitet og initiativ, kombinert med lokale samarbeidspartnere og næringslivets velvilje for å kunne gjennomføre de årlige pålagte trenings- og øvingskravene. Hvert enkelt politidistrikt og region låner eller leier øvingsområder og -fasiliteter av svært varierende kvalitet, slik som kondemnerte bygg. Leieavtalene er ofte kortsiktige slik at det er vanskelig å planlegge øvelser langt frem i tid. I tillegg kommer det kostnader knyttet til leie og transport som belaster anstrengte budsjetter. Det er stor grad av usikkerhet og lite forutsigbarhet knyttet til tilgang til fasilitetene. Det innebærer også at mye tid går tapt til klargjøring og opprydding. Politihøgskolen driver skolevirksomhet på fire ulike steder: Majorstua/Oslo, Seter Gård/Kongsvinger, Bodø og JKØ (Justissektorens kurs- og øvingssenter)/Stavern. Dette dekker ikke PHS sitt behov når etter- og videreutdanningen inkluderes. Politiet gjennomfører en årlig nasjonal øvelse, Øvelse Tyr. Øvelsen gjennomføres i et politidistrikt og det øves ulike typer scenarier (naturkatastrofer, terror, miljø). Øvelsen er en god samvirkeøvelse med andre relevante aktører knyttet til scenariet. 36 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP I tillegg deltar Beredskapstroppen på øvelse Gemini sammen med Forsvarets spesialstyrker. Utover dette er det ingen øvelser på nasjonalt nivå. Dagens øvingsbehov krever områder som tilbyr integrerte administrative fasiliteter (kontorer, kursrom, forpleining, forlegning, verksted, lager og garasjer mv.). Politiet må dekkes av en kombinasjon mellom lokalt og regionale treningssentra, i følge Endringsprogrammet. Ekspertgruppen støtter denne tilnærmingen. Politiet har foreløpig konkludert med at de ønsker seg tre regionale treningssentre, henholdsvis i Trondheim, Bergen og Østlandet. Hva er gapet mellom behov og dagens situasjon? Politiet mangler per dags dato forutsigbare treningsfasiliteter som tillater at de også kan trene med andre nødetater samtidig, i stor skala. Politiets treningsbehov er meldt å øke de neste årene samtidig som behovet for mer politi også øker. Totalt sett krever situasjonen mer øving og bedre treningsfasiliteter enn det man har dag. 22. juli markerte også et skifte i hva slags kompetanse og beredskap det er forventet at politiet til en hver tid har. Mye av den kompetansen handler om å samarbeide effektivt med de andre nødetatene. Med dagens øvingsanlegg har de ikke mulighet til dette. Forskning og utdanning Uavhengig av hvor treningen i politiet gjennomføres så må den baseres på kunnskap og erfaring. Politihøgskolen har således en sentral rolle sammen med Politidirektoratet, enten som premissgiver for hvilken trening som skal gjennomføres i distriktene eller som aktive kursholdere. Politiet har allerede en sterk akademisk base i Politihøyskolen (PHS). De driver kompetanseutvikling for hele etaten samtidig som de utdanner nye kull med tjenestemenn. Men PHS har ingen liaisonoffiser fra andre nødetater tilknyttet seg og de forskningsansvarlige i PHS møter heller ikke regelmessig sine kollegaer i de andre nødetatene som driver med prosedyreutvikling av kriseberedskap. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 37 8.2 Vedlegg A2: Brannvesenets behov og krav til beredskapstrening Brannvesenet er i dag den nødetaten som driver mest trening. Mye av brannmennenes hverdag går ut på nettopp å drive med øvelser. Selv om brannvesenet har store treningsmengder så foregår det som regel i egen avdeling. I dagens samfunn opplever vi et varierende antall branner fra år til år. Samtidig registreres økt aktivitet knyttet til trafikkulykker, klimaendringer/ekstremvær med påfølgende ras og flom, større skogbranner pga. ekstremtørke og økt aktivitet vedrørende first respondertjeneste til helseoppdrag m.m. Organisering Brannvesenet er en kommunal virksomhet, faglig underlagt DSB. Brannvesenet drives således av landets 428 kommuner. Kommunene har ansvaret for at det er etablert brannvesen i samsvar med krav i brann- og eksplosjonsvernloven med forskrifter. Enkelte steder i landet er det etablert interkommunalt samarbeid for brannvesenet. Fortsatt er det mest vanlig at hver kommune har sitt eget brannvesen, men tendensen er at det blir flere interkommunale løsninger. Det er rundt 12.500 branntjenestemenn fordelt på 295 brannvesen i Norge. Av disse er 3.500 heltidsansatte i kommunene og har brannvernarbeid som sitt primæryrke. 9.000 er deltidsansatte i kommunene. Disse har et annet primæryrke og er brannmannskaper på deltid. Antallet branntjenestemenn reguleres av kravene i dimensjoneringsforskriften, herunder kravet vedrørende responstid. At branntjenesten er kommunal og med et krav til responstid fører til at branntjenesten ofte er nærmeste og første ressurs til hendelser. Det hender derfor at branntjenestemenn må utføre politi og førstehjelpsarbeid inntil de andre nødetatene ankommer skadestedet. Når store deler av brannvesenet består av deltidsansatte er det naturlig nok begrensninger på utdanning, kompetanse og erfaring. Fortrinnet ved den kommunale organiseringen er utvilsomt god lokalkunnskap til innsatsmannskaper i kombinasjon med korte responstider. Brannvesenet har i dag ingen kommandostruktur over det kommunale nivå. DSB har evaluert hendelsene etter brannene i Lærdal, Flatanger, Frøya og Gudvangtunellen 2013-14 og konkludert med at strategisk innsatsledelse krever erfaring og kompetanse som det er vanskelig å tilegne seg med dagens brann- og redningsvesensstruktur.36 I følge DSB bør det derfor etableres et tydelig krav til regionalisert overordnet ledelse av store og/eller komplekse hendelser i brann- og redningsvesenene.37 Samtidig er det viktig at dimensjoneringsforskriftens krav til organisering og innsatstid ivaretas av lokale brannvesen. Dette var en av grunnene til rask mobilisering og iverksetting 36 Brann- og redningsvesenet er for dårlig organisert, artikkel DSB.no http://dsb.no/no/Ansvarsomrader/Brannvern/Aktuelt/Brann--og-redningsvesenet-er-for-darligorganisert/ 37 DSB rapport, Brannene i Lærdal, Flatanger og på Frøya vinteren 2014, side 50. 38 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP av slukke- og redningsarbeid under brannene i Lærdal, Frøya og Flatanger i følge en rapport fra PWC.38 Rapporten påpeker at det er et behov for større og bedre organiserte brannvesen som bedre kan takle større og komplekse hendelser. Her mener utvalget at behovet for overordnet ledelse ikke må være til hinder for lokale operasjoner jf. med at større ulykker ofte skjer samtidig eller som en konsekvens av ekstrem vær som igjen hindrer forflytting og assistanse. Problemer med kommunikasjonsnett som er nede, helikoptre på bakken, ubrøytete veier, ras og rotvelt som sperrer vei m.m. hører også med. Videre inneholder brannstudien forslag til fremtidig organisering av branntjenesten. Denne legger blant annet føringer for en reduksjon i antall brannvesen for å danne større og mer robuste brannvesen gjennom regionalisering. Fra DSB sin forskrift om organisering av brannvesenet fra 2003 står det at: Løpende kontakt med politiet, helsemyndighetene, sivilforsvaret og andre for samordning av beredskap er også en samarbeidsform. Dette må resultere i samordnede innsatsplaner og gjensidig informasjon om hverandres ressurser, tilrettelegging for felles øvelser, organisering på skadested, samband m.m. Det bør legges til rette for at ledere som er faste representanter tilknyttet LRS (lokal redningssentral) kan få opplæring og særskilt kompetanse i overordnet ledelse av større innsatser (DSB:2003). Forslaget er til vurdering i Justis- og beredskapsdepartementet. Trening og øvingsbehov Norges brannskole er den nasjonale utdanningsinstitusjonen for kommunalt brann- og feierpersonell. Skolen ligger på Fjelldal i Tjeldsund kommune cirka 15 kilometer fra HarstadNarvik lufthavn, Evenes og 45 kilometer fra nærmeste by, som er Harstad. Branntjenesten har behov for å løfte utdanningsnivået på ledernivå. I denne sammenhengen har et offentlig utvalg utarbeidet et forslag til Ny utdanning for nye utfordringer.39 Denne bygger på at den fremtidige utdanningen skal legges på fagskolenivå med høgskole for ledernivåene. Forslaget er å bygge opp en ny fagutdanning for brann og knytte denne til fagmiljøet rundt Sintef og NTNU. Skolen i Tjeldsund skal videreføres. Forslaget er til vurdering i Justis- og beredskapsdepartementet. For å øke beredskapen er det ønskelig fra brannvesenet sin side at de oppretter en tilknytning til en helikoptertjeneste. Erfaringer fra Lærdal viser at med helikopterressurser vil brannmannskaper og nødvendig utstyr kunne flyttes raskere dit det er behov. Som nevnt innledningsvis trener brannmannskapene mye, men det er avgrenset til trening innenfor eget distrikt slik at treningen kan gjennomføres samtidig som man er på vakt. 38 PWC: evaluering av brannene: Lærdal, Flatanger og Frøya, 01.12.2014, side 6. 39 NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer, 17.des 2012. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 39 Dimensjoneringsforskriften setter krav til tilstedeværelse i egen kommune. Det legger begrensninger for samvirkeøvelser og øvelser i større forband ettersom større øvelser krever at det settes inn flere på vakt i denne perioden. Dagens forhold Dagens situasjon er at brannvesen over det ganske land ikke er i stand til å gjennomføre instruksen fra DSB fra 2003, simpelthen fordi det ikke finnes områder eller fasiliteter som lar dem øve på samtrening. Som et eksempel har brannvesenet i Norges nest største by kun hatt fellesøvelse med politiet to ganger de siste 20 årene, i følge kilder. Det interkommunale samarbeidet har et stort potensiale i form av å kunne trekke på ressurser på tvers av distrikter. Men her er det en stor utfordring at forskjellige branndistrikter nesten ikke trener sammen. Igjen har man et eksempel fra Bergen hvor branndistriktene i Hordaland ikke kommer til Bergen for å trene og utveksle erfaringer. Brannvesenet mangler en felles arena for å samtrene seg i mellom, og ikke minst for samtrening med andre nødetater. For deltidsbrannmenn er dette behovet viktig å løse siden de ikke løser oppgaver med andre nødetater på daglig basis. Brannvesenet øver per dags dato lite sammen med Sivilforsvaret, selv om erfaringene fra Lærdal tilsier at Sivilforsvaret og brannvesenet må spille hverandre gode for å hente ut nødvendige synergier. Igjen er det hovedutfordring at brannvesenet og Sivilforsvaret ikke har et område hvor man kan trene på store komplekse hendelser. Det er krav til at brannvesenet øver regelmessig på førstehjelp. Dette kravet er de siste årene blitt intensivert og dekker flere sanitetsoppgaver. Stadig flere brannvesen har nå mannskaper men godkjenning for bruk av hjertestarter. Samarbeidet med Norsk Luftambulanse for undervisning er økende. Enkelte brannvesen redder nå flere mennesker fra hjertestans enn ved røykdykking. Brannvesenet utfyller dermed en helserolle hver dag og ved store hendelser. Likevel gjennomføres det sjelden øvelser sammen med helse. Brannvesenet har skadestedsledelse før politiet er på stedet, men trener ikke sammen med politiet, og får heller ingen kurs eller opplæring fra politiet på skadestedsledelse. De to nødetatene øver ikke på overleveringen av skadestedsledelse og har ingen rutiner for utveksling av erfaringer. Hva er gapet mellom behov og dagens situasjon? Selv om brannvesenet har store treningsmengder så foregår det som regel i eget forband. Og selv om brannvesenet har det offisielle skadestedlederansvaret inntil politiet dukker opp så trenes man ikke opp i denne rollen. Man trener heller ikke sammen med politiet eller på overleveringen av skadestedslederansvaret. Brannvesenet har etter hvert havnet i en situasjon der arbeidsoppgavene er i endring og redningsoppgaver utover brannbekjempelse er økende. Trafikkulykker, terror, ras, overvann, flom og first responder tjeneste med bruk av hjertestarter m.m. er økende. Flere jordras med tragiske utfall er eksempler på kriser som kom overraskende på brannvesenet. Det er også en type krise som krever samtrening med de andre nødetatene. Samtidig opplever man en samfunnsutvikling som kontinuerlig krever videreutdanning av brannvesenet. 40 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Oppsummert trener dagens brannvesen i stor grad lokalt på lokale problemstillinger. Og de trener som regel uten noen av de andre nødetatene. Det er ikke øvingsfasiliteter som tillater fullskala øvelser med flere brannvesen. Forskning og utdanning Ved Norges brannskole driver man videreutdanning av brannmenn, samt kompetanseutvikling innen forebyggende brannvern, innsats og beredskap, redning og akutt forurensning. Brannskolen er en viktig institusjon for brannvesenet, og det er viktig å presisere at Rygge beredskapssenter ikke er et alternativ til brannskolen. Men ekspertgruppen mener det kunne vært svært positivt om brannskolen også hadde et aktivt nærvær på et felles beredskapssenter. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 41 8.3 Vedlegg A3: Helsesektorens behov og krav til beredskapstrening Helsevesenet er i dag fragmentert i form av forskjellige helseregioner, helseforetak og med ulike øvelseskrav i hver helseregion. Det eksisterer ikke en nasjonal plan for beredskapstrening, men heller regionale etterutdanningsplaner hvor beredskap er ett av mange momenter. Fagpersoner i helsevesenet har etterspurt nasjonale kompetansekrav når det gjelder større hendelser, uten at det har kommet på plass. Helse og omsorgsdepartementet henviser til 30 ulike samarbeidspartnere som er relevante i en krisesituasjon.40 Det gir en indikasjon på at det er mange aktører, foretak, regioner og institusjoner som skal inkluderes når en krise inntreffer. Likevel gjennomfører ikke helsesektoren fullskala kriseøvelser, og heller ikke kriseøvelser i større skala sammen med andre nødetater. Gjennomgangen av terrorhendelsene i Oslo og på Utøya avdekket behov for en sterkere nasjonal organisering av fagfeltet akuttmedisin. Helsedirektoratets evaluering etter terrorhendelsen 2011 konkluderer med at sentrale helsemyndigheter i samarbeid med helsetjenesten bør utarbeide en helhetlig samling prosedyrer for helsetjenestens beredskapssystem på operativt nivå, som beskriver en enhetlig håndtering av ekstraordinære hendelser og kriser. Prosedyrer for samarbeid med øvrige nødetater bør inngå i dette. Forskning og undervisning innen akuttmedisin bør også styrkes.41 En slik prosedyreutvikling bør derfor materialiseres gjennom øvelser og trening. Ekspertgruppen har avgrenset helsesektorens behov til prehospitale tjenester da det har vært mest formålstjenlig. Helsesektoren har beredskapsansvar for også en rekke andre områder, men det blir ikke omtalt i denne rapporten.42 Organisering Det norske helsevesenet er inndelt i fire helseregioner (Sør-Øst, Vest, Midt-Norge og Nord) som hver består av mellom 5-10 lokale helseforetak (totalt 25). Hvert lokale helseforetak omfatter videre flere sykehus på flere nivåer. Den regionale og fylkeskommunale planleggingen legger til rette for en oppgavefordeling mellom sykehusene som tar hensyn til tjenestenes kvalitetskrav. Trening og øvingsbehov Det eksisterer i dag ingen formelle nasjonale krav for helsepersonell til opplæring, trening eller øvelse i håndtering av kriser i Norge. Det er derimot opp til de regionale helseforetakene å sørge for at helsepersonell som er ansatt i foretaket har den nødvendige kompetanse for å utøve yrket. Alle ambulansetjenestene og aktører i det prehospitale systemet har behov for å øve og trene på prosedyrer og operasjonsmønster, så vel nye prosedyrer som vedlikeholdstrening 40 http://www.regjeringen.no/nb/dep/hod/tema/helseberedskap/nasjonale-aktorer.html?id=438823 41 Læring for bedre beredskap, evaluering av helseinnsatsen etter terrorhendelsene 22.juli 2011. Helsedirektoratet. 42 Eksempelvis er pandemier et område hvor helsesektoren kan bli stilt overfor store utfordringer. 42 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP av eksisterende prosedyrer. Mye av dette er det hensiktsmessig å gjøre lokalt, men en del (spesielt prosedyrer som er personell- og utstyrskrevende) kan med fordel trenes og øves i større sammenheng på et dedikert treningssenter. I Norge finnes det ingen formalisert opplæring av innsatsledere fra helsevesenet. Andre land det er naturlig å sammenligne seg med har nasjonale program for slik opplæring, for eksempel Danmark med 3 ukers tverretatlig innsatslederutdanning. Politihøgskolen (PHS) starter høsten 2014 i samarbeid med Stiftelsen Norsk Luftambulanse (SNLA) et pilot-kurs i innsatsledelse. Dette kan danne utgangspunkt for et fremtidig nasjonalt kurs i innsatsledelse, ikke bare for helsepersonell. Mye tyder imidlertid på at en slik kursportefølje bør integreres i utdanningsinstitusjonene som tilbyr studier til aktuelle yrkesgrupper innen redningsapparatet for på den måten å skape forutsigbarhet og reproduserbarhet over tid. Forslag til nasjonal prosedyre for Nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold (PLIVO) er ute til høring. Denne legger blant annet til grunn at helsepersonell selv skal kunne vurdere egen sikkerhet og gripe inn mot gjerningsmenn i visse tilfeller når politi ikke er på stedet. Det følger imidlertid ikke noen anbefaling om behov for trening og opplæring med, noe som vil være helt nødvendig hvis en slik prosedyre skal implementeres på tvers av nødetatene. Dagens forhold Et godt eksempel på utfordringene til helsevesenet er den nylig lanserte Nasjonal veileder for masseskadetriage. Denne veilederen ble utviklet som direkte følge av erfaringen fra 22. juli 2011, men det følger ingen føringer for opplæring eller trening i bruk av prinsippene for masseskadetriage. Resultatet av mangelen på nasjonale føringer er en betydelig nasjonal skjevhet i kunnskap, ferdigheter og evne til å håndtere kriser. Samtidig finnes det eksempler på gode lokale initiativer som også omfatter krav til relevant personell. Da Oslo Politidistrikt skulle øve på håndtering av skoleskyting ble dette gjort i samarbeide med Prehospitalt Senter på Oslo Universitetssykehus. Det ble stilt krav til alt operativt personell i Ambulanse- og Luftambulanseavdelingen om deltagelse på øvelsen. Stadig flere av helsevesenets prehospitale tjenester deltar i redningsoperasjoner. Spesielt luftbårne enheter som Forsvarets 330 skvadron og luftambulansetjenesten har redning som en del av sitt oppdrag, men også flere av landets ambulansetjenester driver noen form for redning. Urban redning er også et område som er i utvikling og sannsynligvis vil bli en del av ambulansetjenestens oppgaver i fremtiden. Som et eksempel har ambulanseavdelingen ved OUS implementert to spesialenheter (CBRNE og beredskapsenhet) med dedikert personell som kan settes i innsats ved større hendelser. Luftambulansetjenesten driver i dag mye av sin trening på redning på luftambulansens treningssenter på Torpomoen. Senteret har imidlertid begrenset kapasitet og er ikke like lett tilgjengelig for alle brukerne. I dag er det for eksempel ikke et samarbeid mellom Luftambulansen og Forsvarets medevac som blant annet fløy ambulansehelikopter i Afghanistan i ti år. Dermed er det flere erfaringer som går tapt mellom etatene siden man ikke trener sammen. Det tetteste samarbeidet mellom helse og Forsvaret er med spesialstyrkene som hospiterer på ambulanser i Oslo en uke i året. Utover dette benytter Forsvaret seg svært lite av kompetansen i helsevesenet på skadebehandling. Helsevesenet lærer til gjengjeld heller ikke nok om taktikk i skarpe situasjoner, en kunnskap Forsvaret sitter på. Helsedirektoratets VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 43 evaluering etter 22.juli 2011 «Læring for bedre beredskap» trekker dette opp som et av læringspunktene.43 Hva er gapet mellom behov og dagens situasjon? Vi ser i dag en gryende tendens til at utdanning av helsepersonell som skal jobbe prehospitalt legges til høgskoler og universiteter på bachelor og masternivå. Denne utdanningen er og vil være skreddersydd for arbeide utenfor sykehus og vil kreve mye praktisk undervisning og trening. De institusjonene som har begynt denne type utdanning i dag har ikke tilfredsstillende fasiliteter for å drive denne type undervisning eller trening. Flere av dem vil derfor ha nytte av et dedikert treningssenter for trening og opplæring. Det utdannes også rundt 100 ambulansestudenter i året som også har et behov for å trene på beredskap. I helsesektoren er det sjelden tid til å trene på beredskap innenfor ordinær arbeidstid. Effektiviseringen av helsesektoren har gitt økt fokus på produksjon og effektiv utnyttelse av de resursene som er i innsats. De facto er dermed arbeidstiden i sin helhet viet til pasientarbeid og nødvendig vedlikehold- eller systemarbeid. Å avsette tid til øvelse og trening i arbeidstiden vil medføre betydelig merkostnad i helsevesenet og vil kreve et paradigmeskifte i den økonomiske styringen av helsevesenet. Dette vanskeliggjør samtrening med andre nødetater, fokuset må derfor være på samtrening i grunn- og videreutdanning av helsepersonell. Utveksling av erfaringer med Forsvarets sanitet er heller ikke god nok til at det vokser positive synergier ut av det samarbeidet. Ambulansepersonell får heller ikke kurs i hvordan de bør opptre på et åsted noe som kan vanskeliggjøre politiets etterforskningsarbeid i ettertid. Forskning og utdanning Utdanningen i helsesektoren favner totalt sett svært bredt, i motsetning til for eksempel politiet. Leger og sykepleiere har grunnutdanning fra både Norske og utenlandske universiteter og høgskoler med varierende læreplaner og faglig fokus. Ambulansefagutdanningen er i dag en fagbrevutdanning med mulighet for videreutdanning på høgskolenivå inntil 90 studiepoeng (Paramedic). Det finnes imidlertid ingen nasjonal læreplan i ambulansefaget eller for paramedicutdanningen. Fra høsten 2014 tilbys det fullverdig bachelorutdanning i prehospitalt arbeid/ ambulansefag (Paramedic) ved Høyskolen i Oslo og Akershus (HiOA). Denne utdanningen er ikke basert på en nasjonal plan, men et lokalt initiativ basert på et behov for økt kompetanse. Flere høgskoler ønsker imidlertid å følge eksempelet til HiOA og etablere lignende bachelor program basert på tilnærmet samme læreplan. Imidlertid har Helsedirektoratet sendt en anbefaling til HOD om å etablere bachelorutdanning for fremtidens ambulansepersonell. Ved Universitetet i Stavanger tilbys fra høsten 2014 en masterutdanning innen prehospital akuttmedisin med et betydelig fokus på beredskap. Denne utdanningen er tverrfaglig og har som målsetning å øke kompetansen og samhandlingen innen fagfeltet prehospital akuttmedisin. 43 Læring for bedre beredskap, evaluering etter terrorhendelsene 22.juli 2011, side 16. 44 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.4 Vedlegg A4: Forsvarets behov og krav til beredskapstrening Forsvaret er i sin helhet en beredskapsorganisasjon som hele tiden trener på å håndtere store hendelser, episoder og kriser. Forsvarets rolle er nærmere beskrevet i St.prp, 73S (2011-12) ”Et forsvar for vår tid”: ”Med moderne kapasiteter og høy reaksjonsevne skal Forsvaret utgjøre en krigsforebyggende terskel som innebærer høy risiko og kostnad for den som måtte utfordre norsk sikkerhet og selvstendighet.” Det betyr at Forsvarets hovedrasjonale fremdeles er å sikre vår nasjonale selvstendighet og handlefrihet. Samtidig er NATO-alliansen hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk, og alliansen hviler på to pilarer: kollektivt forsvar og evne til krisehåndtering i og utenfor NATOs kjerneområde. Norge bidrar i dag til begge disse oppgavene. Forsvaret er derfor en beredskapsorganisasjon som først og fremst er innrettet mot å håndtere ekstern aggresjon og press mot Norge. Imidlertid har Forsvaret også en rekke kapasiteter som kan anvendes til støtte for det sivile samfunn ved uønskede hendelser og kriser i fredstid. I St.prp. 73S er dette beskrevet på følgende måte: ”Alle samfunnets ressurser må kunne settes inn i samlet innsats hvis vårt samfunn stilles på alvorlig prøve.” I Norge har totalforsvarskonseptet vært styrende for samvirket mellom det miltære forsvar og det sivile samfunn. Under den kalde krigen var det mest fokus på invasjonstrusselen fra Warszawa-pakten og støtten det sivile samfunn skulle yte til Forsvaret i tilfelle krig. De siste 20 årene har dette fokuset endret seg til i større grad også å se på mulighetene for støtte til det sivile samfunn i forbindelse med ivaretagelse av samfunnssikkerheten. Politiet kan også rekvirere støtte iht. den såkalte ”Bistandsinstruksen” ved større naturkatastrofer, alvorlige kriminelle handlinger og terrorhandlinger. Organisering Forsvaret har siden den kalde krigen avviklet det personellintensive mobiliseringsforsvaret til fordel for en «leaner and meaner» organisasjon basert på innsatsstyrker. Disse har mindre utholdenhet enn det gamle mobiliseringsforsvaret, men har kortere reaksjonstid, mer høyteknologisk materiell og en høyere trenings- og øvingsstandard. Forsvaret besitter strategiske ressurser som kan komme til nytte for nødetatene. Det være seg kommando og kontroll, helikopterressurser, mannskaper, logistikk, osv. Mye av Forsvarets ressurser kan mobiliseres for å støtte nødetatene under en nasjonal krise og det har vært jobbet mye etter 22/7 for å effektivisere den støtten Forsvaret kan stille med, f.eks. økt beredskap på Bell 412-helikoperne. Forsvaret løser allerede i fredstid en rekke selvstendige oppgaver knyttet til overvåking og suverenitetshevdelse på norsk territorium (land, sjø, luft). Dessuten løser avdelinger som 330-skv, Hans Majestet Kongens Garde (HMKG), Grensevakten (GSV) og Kystvakten (KV) permanente oppgaver på vegne av politiet og Justis- og beredskapsdepartementet (JD). I tillegg er Forsvarets spesialkommando(FSK) og Marinejegerkommandoen (MJK) gitt spesielle oppdrag mtp. terrorberedskapen. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 45 Den største ressursen for innsats til støtte for det sivile samfunn finner vi i Heimevernet (HV). Iht. Heimevernslovens § 13 skal HV kunne yte støtte til det sivile samfunn ved alvorlige ulykker, naturkatastrofer etc. HV har i dag det territorielle landmilitære ansvar og er dermed det viktigste lokale bindeleddet til det sivile samfunn. HV består i dag av 45000 soldater fordelt på 11 HV-distrikter i fire regioner. HV har også 15 innsatsstyrker som kan mobiliseres svært raskt til støtte for det sivile samfunn. Trening og øvingsbehov Forsvaret trenger egne trenings- og øvingsfasiliteter for å kunne trene og øve fra enkeltmannsnivå og opp til fellesoperativt nivå (hær, sjø, luft). Målsettingen er da å gjøre Forsvaret i stand til å løse sitt primæroppdrag: sikre vår nasjonale selvstendighet og handlefrihet. I tillegg må Forsvaret som nevnt være i stand til å stille militære ressurser til rådighet for å bidra til å løse oppgaver som i utgangspunktet er sivile, men som sivile institusjoner ikke har ressurser til å løse alene. Dette betyr at også Forsvaret må kunne samvirke med sivile myndigheter og organisasjoner for å håndtere uønskede hendelser og kriser i fredstid. I St.prp. 73S er dette beskrevet på følgende måte: Et smidig og rasjonelt tverrsektorielt samarbeid forutsetter avklart ansvarsfordeling og veletablerte ordninger og prosedyrer for samvirket. Samtidig er det viktig at alt legges til rette for at ressursene kan utnyttes hurtig og med best mulig effekt i møte med aktuelle behov. Det fordrer blant annet god kunnskap i andre sektorer om hva Forsvaret kan bidra med i ulike krisesituasjoner, og regelmessig øving for å bygge gjensidig erfaring og kompetanse. Et forhold som gjør dette særlig viktig i forholdet mellom Forsvaret og sivile aktører som politiet, er den såkalte «gråsone»-problematikken. Det eksisterer en fase mellom fred og krig der det ikke alltid er like klart om trusselbildet skyldes terrorgrupper, organisert kriminalitet eller fremmede makter. Denne problemstillingen er omtalt i to stortingsdokumenter: Innst. S. Nr 9 – 2002-2003: I en sikkerhetspolitisk krisesituasjon kan imidlertid (trusler om) anslag hvor ulike typer aktører direkte eller indirekte kan stå bak, skape usikkerhet om man står overfor en kriminell handling eller anslag av militær karakter. I slike tilfeller bør det på forhånd være avklart prosedyrer for når eventuelt Forsvarets ansvar begynner og politiets slutter. St meld 17 ”Samfunnssikkerhet”: En overføring av ansvaret fra politiet til Forsvaret kan etter gjeldende rett besluttes av Kongen når vilkårene i beredskapslovens §3 er oppfylt; det forutsetter bl a at ”riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Ut fra de prinsippene som er etablert for å kunne bruke Forsvaret til sivile kriser er det et behov for å trene på overgangen fra sivil håndtering av en krisesituasjon til en militær håndtering. Slik trening/øving bør omfatte: 46 Etablering av felles informasjonsgrunnlag Etablering av felles situasjonsforståelse Avklaring av K2 og juridiske forhold Felles konsepter og interoperabilitet – grunnlag for «samvirke» VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Dagens forhold I dag finnes det ikke et felles øvingsområde hvor nødetatene og Forsvaret kan trene på håndteringen av store hendelser. Forsvarets spesialstyrker trener med beredskapstroppen til politiet på Rena leir og på Vealøs, men dette er øvelsesområder som ikke har kapasitet til store samvirkeøvelser. Større øvelser henvises i dag til å benytte sivil infrastruktur i stor grad med de utfordringer det skaper for samfunnets daglige virke. Hva er gapet mellom behov og dagens situasjon? Forsvaret har i utgangspunktet de nødvendige øvings- og treningsfasilitetene for å kunne trene sin egen organisasjon. Men de mangler også et felles sted hvor de møter andre nødetater. For at Forsvaret skal kunne samvirke effektivt med sivile etater er det et behov for følgende tiltak: Kurs innen samvirke på alle nivå Konferanser med temaer innen samvirke Trening og øving innen samvirke på alle nivå Kompetansesenter og «think tank» for samvirke/ekspertsenter for evaluering og forbedring av øvelser Behov for utvikling av felles konsepter, doktriner, prosedyrer, protokoller Forsvaret har derfor behov for en type felles trenings- og kompetansesenter. Forskning og utdanning Krigsskolene og Forsvarets høgskole utdanner den øverste ledelsen i Forsvaret. Disse institusjonene er i dag akkreditert som høgskoler med hhv bachelor- og masterutdanning. Kjernekompetansen ligger innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikk, militære operasjoner og ledelse i krise og krig. Innenfor disse fagområdene drives både forskning og utdanning. Mye av dette er relevant mtp. et samarbeid med et felles trenings- og kompetansesenter. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 47 8.5 Vedlegg A5: Sivilforsvarets behov og krav til beredskapstrening Sivilforsvaret er samfunnets viktigste statlige forsterkningsressurs og gir operativ støtte til nød- og beredskapsetatene og andre instanser med primæransvar for håndtering av ulykker og spesielle hendelser. I fredstid skal Sivilforsvaret forsterke nød- og beredskapsetatene ved uønskede hendelser som i omfang er større enn det etatene normalt er dimensjonert for å håndtere. Forsterkningen kan gis gjennom å tilføre ressurser på personell- og materiellsiden, herunder ved å tilføre fagkompetanse som etatene selv ikke disponerer. Sivilforsvaret kan også bistå andre offentlige beredskapsetater ved behov. Sivilforsvaret er også en viktig aktør i samfunnssikkerhetsarbeidet i det forebyggende beredskapsarbeidet, både regionalt og nasjonalt. Sivilforsvaret har samtidig viktige oppgaver i å ivareta befolkningens behov i tilfelle krig. Sivilforsvaret utgjør gjennom dette samfunnets forsikringsordning og er beskyttet etter Genèvekonvensjonene. Hovedbegrunnelsen for opprettelsen av Sivilforsvaret ligger i folkerettens fundamentale fordringer om at sivilbefolkningen har krav på beskyttelse i krig. Denne hovedbegrunnelsen tilsier at Sivilforsvaret skal ha oppgaver i tilknytning til vern av sivilbefolkningen i krig og ved sikkerhetspolitiske kriser, herunder varsling, evakuering, og tilfluktsromtjeneste. De siste årene har Sivilforsvaret blitt mer etterspurt, og etaten har hatt en kraftig økning i antall aksjoner. Per1. november 2014 har Sivilforsvaret hatt 281 hendelser med til sammen cirka 5.700 personer i innsats i cirka 66.400 timer. Det er 20 år siden sist Sivilforsvaret var like mange timer i innsats, som var under flommen på Østlandet i 1995. Det spesielle i 2014 er at det har vært flere store hendelser som har krevd innsats over lengre tid, og der mange beredskapsaktører har vært involvert. Flere av disse har vært veldig krevende. Både kompetanse, materiell og utholdenheten har blitt satt på store prøver. Ikke minst har flere av skogbrannene medført lange og tunge innsatser. Organisering Sivilforsvaret er underlagt DSB, med hovedkontor i Tønsberg. Direktoratet er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Sivilforsvaret er inndelt i 20 distrikt, et beredskaps- og kompetansesenter (skole) og et sentrallager. Hvert sivilforsvarsdistrikt er ledet av en distriktssjef. Distriktskontorene har den operative og administrative ledelsen av sivilforsvarsressursene innenfor sine områder. De har ansvaret for å rekruttere og øve tjenestepliktige mannskaper, håndtere materiell og organisere stab for ledelse av avdelingene når Sivilforsvaret er i innsats. Sivilforsvaret har fredsoppsetning på 8.000 tjenestepliktige menn og kvinner, og en krigsreserve på 8.000, fordelte på lokale avdelinger som skal øves regelmessig De siste årene har etaten gjennomgått en betydelig modernisering. Operativt konsept for Sivilforsvaret beskriver Sivilforsvarets oppgaver og innretning generelt og et viktig underlag i den fortsatt pågående moderniseringen. 48 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Trening og øvingsbehov I dag utdannes Sivilforsvarets mannskaper ved Sivilforsvarets beredskaps- og kompetansesenter på Starum i Oppland. Mannskaper gis en treukers grunnopplæring, befalsutdanning (lagfører- og troppssjefskurs) og spesialkurs. Befal og mannskaper skal iht. Sivilforsvarets øvingsdirektiv øves to dager og to kvelder pr år. Dette er anslått som et minimum, og mange mener at antallet dager/kvelder er altfor lite. Fast ansatte i stab har behov for utdanning og øving/trening for å fylle viktige funksjoner i egen stab og i felles staber og råd (kollektiv redningsledelse, Fylkesberedskapsråd m.fl.). Både i Sivilforsvarsstudien og i NOU 2013:5, «Når det virkelig gjelder», er det foreslått en betydelig styrking av utdanning, øvelser og trening for ansatte og tjenestepliktige. I NOU 2013:5, kapittel 6.5 står det følgende: Kompetansebehovet for fast ansatte og tjenestepliktige må defineres og opplæringen styrkes. Ettersom Sivilforsvaret er en forsterkningsetat, er etaten helt avhengig av å øve og trene sammen med de primæransvarlige etatene. Samvirkeøvelser for Sivilforsvaret er dermed en forutsetning for at etaten skal kunne kjenne, forstå og forsterke nødetater og andre beredskapsaktører i en krise. Det er et stort behov for å øke samtreningen med andre nødetater. Dagens situasjon Sivilforsvaret hadde tidligere en bygg- og anleggsmasse på cirka 80 eiendommer, bestående av skoler, leire og fjellanlegg. Fjellanleggene ble brukt som kommandoplasser/ alarmplasser, mens leirene ble brukt som oppsetningssteder, øvings- og treningsfasiliteter. Det var også en utstrakt bruk av leirene til samvirkeaktiviteter. Men i Stortingsmelding 22 anbefalte Justisdepartementet at eiendommene, deriblant fem leirer, ble avhendet. Begrunnelsen var at de var Sivilforsvarets strategiske reserve beregnet på krig, og at det verken av økonomiske eller beredskapsmessige hensyn var hensiktsmessig å beholde dem. Den siste sivilforsvarsleiren som ble avviklet var Espeland leir, som ble besluttet avhendet av Stortinget 11. des. 2014, til tross for at Sivilforsvaret i Hordaland hadde jobbet i flere år for å beholde leiren til øvings- og treningsformål. Sivilforsvarets beredskaps- og kompetansesentre i Sandnes og Trondheim ble avviklet, fordi det ble påstått at de tre skolene hadde overkapasitet, og at Sivilforsvaret fortrinnsvis skulle drive med opplæring innen egen kjernevirksomhet. Som et resultat av dette ble kompetansesentrene i Trondheim og Sandnes nedlagt, mens Starum ble beholdt. I Sandnes i Rogaland har beredskapsaktørene likevel klart, på grunn av et stort tverretatlig engasjement, å videreføre sivilforsvarsleiren som et beredskapssenter. I dag eies leiren av Sandnes kommune, og det er landets nest-største brannvesen som drifter leiren, Brannvesenet Sør-Rogaland IKS. Sivilforsvaret er fremdeles i leiren, men som leietaker. Det er store ambisjoner for leiren, og man ønsker at den skal bli et regionalt samfunnssikkerhetssenter for hele Vestlandet Hva er gapet mellom behov og dagens situasjon? Det har vist seg at Sivilforsvarets skole på Starum i Oppland har sprengt kapasitet og ikke klarer å fylle Sivilforsvarets behov. Dette er en av grunnene til at Sivilforsvarets styrke i VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 49 realiteten ikke er på 8 000 tjenestepliktige, men cirka 6.500. Krigsreserven på 8.000 er verken utdannet, øvd eller oppsatt. De siste årene har Sivilforsvarets øvingstall vært gjenstand for politisk oppmerksomhet, og det er et press på etaten for å oppfylle minimumskravene gitt i Øvingsdirektivet. Kravene har bare delvis vært oppfylt, først og fremst pga. mangel på økonomiske bevilgninger. NOU 2013:5 beskrev også utfordringer knyttet til organisering/ledelse og utstyr/materiell. Rapporten tilkjennegir et klart behov for et betydelig løft for at Sivilforsvaret skal bli en moderne og effektiv beredskapsorganisasjon. NOU-en beskriver blant annet følgende utfordringer: Etaten har ennå ikke fullført transformasjonen fra å være primært en krigsorganisasjon til en moderne og tidsriktig samfunnssikkerhetsforsterkning. Det ligger et forbedringspotensial i å etablere Sivilforsvaret som en forutsigbar og gjenkjennbar samarbeidspartner blant nødetater, kommuner, frivillige organisasjoner og andre. Nåværende ordning synes ikke å fungere optimalt for Sivilforsvaret; det mangler en tydelig operativ ledelse og et overordnet operativt miljø under situasjoner hvor flere distrikter involveres. Videre heter det: Utvalget anbefaler at det vurderes hvorvidt den sentrale ledelsen bør lokaliseres i DSBs lokaler eller få en adskilt lokalisering med administrative støttefunksjoner utført av DSB. Når det gjelder utstyr og materiell har det i mange år vært planlagt å etablere ulike forsterkningsavdelinger i Sivilforsvaret med tungt materiell. Det er nevnt følgende typer utstyr/materiell: Infrastruktur og stabsstøtte for ledelsesapparatet (kommandoplass for store hendelser) Infrastruktur på skadested, strøm og belysning Høykapasitets pumpe- og vannforsyning og lensing Understøtte søk og redning i urbane strøk (sammenraste bygninger) Egenbeskyttelse og saneringsbistand på forurenset skadested (CBRN) Vannrensning Materiellet har latt vente på seg pga. manglende økonomiske bevilgninger. Ny regjering har imidlertid signalisert ambisjoner om å gjøre noe med dette. I den politiske plattformen (Sundvollen-erklæringen), kap. 4, heter det: Regjeringen vil modernisere og forsterke den sivile kriseberedskapen i Sivilforsvaret. Dersom dette utstyret kommer på plass, vil det være et ytterligere behov for øvings- og treningsfasiliteter for denne type avdelinger. Oppsummert i forhold til Rygge beredskapssenter, vil Rygge kunne dekke følgende behov for Sivilforsvaret: Regionalt øvingssenter for sivilforsvarsdistriktene Oslo/Akershus, Vestfold, Østfold, evt. også Telemark og Buskerud 50 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Oppsetnings- og lagersted for Østfold sivilforsvarsdistrikt Oppsetningssted for eventuelle mobile, tunge avdelinger for store hendelser Lager og oppsetningssted for nasjonal og internasjonal innsats Eventuelt: Hovedkontor for Sivilforsvarets nasjonale ledelse Forskning og utdanning Sivilforsvaret har ingen egen etatsutdanning. Tidligere hadde etaten Sivilforsvarets sentralskole, det som i dag er NUSB (Nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerhet og beredskap). Denne skolen lå på Grorud og var en viktig utdanningsinstitusjon for Sivilforsvaret. I dag sender sivilforsvarsdistriktene fast ansatte på ulike eksterne kurs på sivile utdanningsinstitusjoner, som i varierende grad dekker etatens egne behov. Det foreligger ingen overordnet karriereplan/kompetansestrategi. Det er en svakhet for etaten at det mangler etatsspesifikke skoler/kurs for fast ansatte og ledelse/stab. I dag er NUSB en skole som tilbyr ulike kurs til kommuner og offentlige etater av generell karakter. Fremtiden til NUSB er også høyst usikker. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 51 8.6 Vedlegg A6: Frivillige organisasjoner og andre aktører Den norske frivillige sektoren har med tiden blitt et profesjonelt redningsapparat som ofte bidrar med nødvendig lokalkunnskap og spesialkompetanse. Norske redningshunder, Norsk Folkehjelp, Røde Kors og Redningsselskapet er eksempler på organisasjoner som hyppig blir bedt om å bidra når krisen inntreffer. Ekspertgruppen mener at det sivile redningsapparatet bør inkluderes når man tenker nasjonal, regional og lokal beredskap. Det er også naturlig at nødetatene og sivile redningsgrupper utveksler erfaringer. Det er en rekke regionale og lokale redningsgrupper som allerede opererer på Østlandsområdet som man kan knytte opp mot RBS. Et overordnet samarbeid med FORF (Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum) som er paraplyorganisasjonen til det sivile redningsapparatet er også særs aktuelt. Stiftelsen Luftambulansen og Redningsselskapet ivaretar viktige roller i norsk beredskap både gjennom ressursinnsats og gjennom omfattende opplæring og utvikling. 52 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.7 VEDLEGG B – Mulighetene på Rygge Forsvaret har lagt, og vil fortsette å legge, ned mye av sin aktivitet på Rygge. Moderne infrastruktur frigjøres og skaper muligheter for andre beredskapsaktører. Det er samfunnsøkonomisk fornuftig å benytte allerede eksisterende infrastruktur på Rygge og dele på driftsutgiftene. Det er i tillegg potensiale til å bygge ut dersom ambisjonsnivået tilsier at det er behov for det. Området på 6.000 mål er regulert for øvingsformål. Rygge kan dermed tas i bruk umiddelbart og uten store investeringskostnader. Rygge-området er et kommunikasjonsknutepunkt med 4-felts motorvei, togstasjon, bussforbindelser, sivil flyplass, fergeforbindelse over fjorden og havneanlegg. Som kartet under viser er det nærhet til de områdene hvor 35 % av Norges befolkning bor og nærhet til viktige samfunnsinstitusjoner. Den røde sirkelen viser rekkevidde innen 15 minutter med helikopter. Det er også nærhet til andre treningsarenaer som Rudskogen motorsportsenter, øvingsområdet på Rauer, treningsanlegget på Vealøs ved Horten og til Redningsselskapets øvingsanlegg på Langgrunn utenfor Horten. Det vil være nærhet til politiets beredskapssenter på Grønmo med under 10 minutters flytid fra Rygge. På 4-felts motorvei er det kort kjøretid for de 6 milene. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 53 Kapasitet Forlegning til over 250 personer Forpleining til over 1.000 personer Idrettshall Omfattende og moderne kontorfasiliteter Fjellhall med gradert samband Kaldlager Garasjer Kjøretøyverksteder Flere hangarer på 1.500 – 2.500 m2 Klasserom 10-30 plasser Auditorium 50-150 plasser Konferanserom 50 plasser Kortholdsbane 30m Geværbane 200m med opparbeidet standplass 10-100m Muligheter for skarpskyting fra helikopter Mulighet for å anlegge nye skytebaner Brannøvingsfelt Variert øvingsområde 54 4.000 m² 5.000m² 1.500m² 7 2 1 2 1 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.7.1 Oversiktsbilder VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 55 56 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP I det etterfølgende vises noen av de fasiliteter som er tilgjengelig på Rygge. Skolebygg Skolebyggkomplekset består av 3 bygg. 8.7.2 Det er godt med oppmerkede parkeringsplasser. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 57 Bygg A Bygget er i to etasjer og er på totalt 735m2. Bygget står ledig fra 1.8.2014. 8.7.2.1 Bygget består av 2 store klasserom med plass til 30-40 elever og det er et stort møterom/ lunsjrom i andre etasje. Det er godt med lagerplass og varm garasje til to kjøretøy. Det er også en carport med plass til 4 kjøretøy. Det er 8 store kontorer hvorav 5 har plass til 2 kontorplasser. I sum 13 kontorplasser. Det er garderobe og toaletter. Bygget er rigget med fiberkabel. 58 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Bygg B 1. etasje i bygg B har et areal på 1.329 m2. Bygget står ledig fra 1.8.2014. Består av en rekke kontor, et lunsjrom, to mindre klasserom samt et auditorium med plass til 144 personer. Bygget er rigget med fiberkabel. 8.7.2.2 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 59 Bygg C Består av en flere kontor samt et stort klasserom. Bygget står ledig fra 1.8.2015. 8.7.2.3 60 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Hangar C Hangar C har et areal på 2.647 m2. Skvadronsbygget til høyre på bildet er på 386m2. 8.7.3 Bygningsmassen leies i dag av Forsvaret og huser 330 skvadronen med redningshelikoptre. Skvadronen skal flytte inn i ny hangar på Rygge i 2017/18. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 61 Skvadronsbygg 62 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.7.4 Hangar D, E og F VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 63 Hangar F Hangaren har en grunnflate 2.233m2. I tillegg er det en mesanin på 125 m2 8.7.5 I tillegg til det åpne hangarrommet med betongdekke inneholder bygget 8 kontor, en kantine som også kan benyttes som klasserom og 2 lagerrom som kan benyttes som feltmessig klasserom. I tillegg er det 2 garderober, dusjer og toalett. Foran hangaren er det over 8.000m2 støpt flate. 64 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 65 Hangardørene kan skyves til side slik at åpningen er tilnærmet hele hangarens bredde. Ca 8.000m2 plate foran hangar som kan benyttes til øvingsformål. 66 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 67 Bilde mot mesanin på 125m2. Under mesanin er det to lagerrom. 68 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP Brannøvingsfelt Området inneholder også et brannøvingsfelt. Dette har tidligere vært i bruk for utdanning av Luftforsvarets brannmenn som har tjenestegjort på flystasjonene. I dag er branntjenesten på Rygge overtatt av Rygge sivile lufthavn som benytter øvingsfeltet. 8.7.6 For å få et inntrykk av områdets størrelse er hangarene oppe til venstre i bildet på 2.500m2 hver. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 69 8.7.7 Skytebaner 8.7.7.1 Geværskytebane: 150meter. Stor åpen grusplass. Overbygget standplass Kan benyttes for skarpskyting fra helikopter 8.7.7.2 Pistolbanen 30 meter. 20 standplasser. Overbygget standplass. Belyste skiver 70 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.7.7.3 Nedlagt skytebane Skal gjenåpnes. 30 meter. 20 standplasser. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 71 Administrativt område Det er forlegning til omkring 250 personer. 8.7.8 Kjøkkenet har kapasitet til å bespise 1.000 personer i døgnet. I spisemessen er det to klasserom/møterom. 72 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 8.8 VEDLEGG C – Politiets krav til treningssenter Kravene til politiets treningssenter Politiets prosjektrapport om treningsfasiliteter setter opp tydelige og konkrete krav til et treningssenter for politiet. I det etterfølgende gjengir vi kravene og beskriver mulighetene på Rygge slik situasjonen er i dag. Krav til treningssenter44 Må være tilgjengelig for politiet hele døgnet, hele året Status Rygge Ja Må være i rimelig nærhet til der hovedandelen av instruktører og mannskap har sitt arbeidssted Ja Må ivareta behovet for også å kunne trene helhetlig oppdragsløsning med skarpladde våpen Ja. Kan i dag kun skyte skarpt utendørs.. Må være en reell beredskapsressurs – gripbar ressurs ved alvorlige hendelser Ja. Må være samfunnsøkonomisk lønnsom Ja. Se rapport fra Samfunnsøkonomisk analyse. Ja Må ivareta krav til HMS og arbeidstidsbestemmelser Må ha forelegningskapasitet (kost og losji) på Ja. stedet 93 enkeltrom med bad 168 senger på 3-mannsrom. Kan evt bygges om til enkeltrom, jfr JKØ i Stavern. 300 spiseplasser i messe Kokekapasitet for 1000 pr måltid Må ha drifts- eller vaktmestertjenester Kantineutsalg Ja. Forsvarsbygg. 44 I følge prosjektutredning «Treningsfasiliteter», Endringsprogrammet POD, 16. desember 2013, side 55. VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 73 Følgende krav mener vi bør stilles til de fremtidige treningsfasilitetene (ikke alle kravene gjelder for den delen av treningen som forutsettes gjennomført lokalt, jf. Punkt 3.2.7 og 3.2.8).: Krav til treningssenter Status Rygge Må være tilgjengelig for politiet hele døgnet, Ja hele året Bør kunne benyttes av andre disipliner enn operative mannskaper (teknisk etterforskning, hundetrening (spor mv.), kjøreopplæring, lederopplæring, instruktørutdanning) Ja. Mulig noen spesifikke behov vil kreve noe investeringer. Bør kunne brukes til å drive med samtrening mellom nivåene og mellom beredskapsaktørene Ja. Bør kunne brukes til større øvelser og scenarier Ja Bør ha velferdstilbud Ja Bør ha fastinstallert video og lyd Ja 7 klasserom 10-30 plasser 2 auditorium 50-150 plasser 1 konferanserom 50 plasser VIP-rom 30 plasser God plass til at politiet kan lagre og montere spesialutstyr. God plass til at politiet kan lagre og montere spesialutstyr. Bør ha øvingsutstyr som er likt skarpt utstyr Bør ha egne øvings kjøretøy – markørbiler og innsatsbiler For å kunne møte behov og krav som er kartlagt må det også stilles krav til hvilke treningselementer de fremtidige fasilitetene må eller bør inneholde. Kravene gjelder ikke for den delen av treningen som forutsettes gjennomført lokalt, jf. Punkt 3.2.6 og 3.2.8. Følgende elementer mener prosjektgruppen fasilitetene må inneholde:32 Krav til treningssenter Status Rygge Innendørs skytebane Nei Øvingsleilighet/ bygningsstruktur for taktisk Ligger til rette for at dette kan bygges i trening, herunder ulike trappeløp, korridorer, tomme hangarer. mulighet til å trene i mørke Brytedør God plass til at politiet kan lagre og montere spesialutstyr. Flerbrukshall Ja, flere. Flere ledige hangarer + idrettshall. Urbant øvingsområde ute med realistiske For lite. Må investeres. Forsvaret har utredet gater og fasader med overgang til ulike dette i 2008. realistiske funksjoner (bank, pub, leiligheter med videre) 74 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP AT- rom med matter Idrettshall. UV-rom Simulator/ filmskytebane Utendørs skytebane i rimelig nærhet 7 klasserom 10-30 plasser 2 auditorium 50-150 plasser 1 konferanserom 50 plasser VIP-rom 30 plasser Nei Ja. Inne på området. God kapasitet Hundestall, luftegård Ja Styrketreningsrom Ja Helikopterlandingsplass/ øving Ja. Svært godt tilrettelagt- Store områder. Forsvaret arbeider med å tilrettelegge for skarpskyting fra helikopter på området. Følgende elementer mener vi de bør inneholde (gjelder ikke for den delen av treningen som forutsettes gjennomført lokalt, jf. Punkt 3.2.7 og 3.2.8).: Krav til treningssenter Minioperasjonssentral øving/ back-up sentral Kjørebane med eget drivstoff Maritim øving Status Rygge Et operasjonsrom blir ledig fra 1 aug 2014. Det er gradert samband. Stor fjellhall som er bygget for operasjonsledelse. Ja. I tillegg er Rudskogen i nærheten. Ja. Både Vansjø og Oslo-fjorden. For spesialenheter trenes maritime ops på Vealøs. Noen tilleggsmomenter Området på Rygge er regulert for øvingsaktivitet både med tanke på støy, miljø og utslipp. Det kan trenes både luftoperativt, maritimt og på bakken. Det gir store variasjonsmuligheter Det er få begrensninger i scenarier som kan trenes. God plass til å oppbevare materiell ute og inne. Ikke støybegrensinger og begrensninger med hensyn til å nytte løsammunisjon, fargeampuller, gass og røyk Store deler av området er skjermet for innsyn Området har sikkert nett. Det er et meget bra fjellanlegg på 2.000 kvm på området VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 75 8.9 VEDLEGG D: Forkortelser DSB POD JD FD RBS PHS FHS FB MNU FORF OUS IP 1 IP 2 IP 3 IP 4 IP 5 UEH 76 Direktoratet for Samfunnssikkerhet og beredskap Politidirektoratet Justis og beredskapsdepartementet Forsvarsdepartementet Rygge beredskapssenter Politihøgskolen Forsvarets høgskole Forsvarsbygg Mosseregionen Næringsutvikling AS Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum Oslo Universitetssykehus Politiets Innsatspersonell klasse 1 = Beredskapstroppen Politiets Innsatspersonell klasse 2 = tjenestepersoner som har livvakttjeneste som hovedoppgave. årlig Politiets Innsatspersonell klasse 3: politidistriktenes utrykningsenheter (UEH). Politiets Innsatspersonell klasse 4: alle andre tjenestepersoner som utfører operativ tjeneste Politiets Innsatspersonell klasse 5: personell med ”tilpasset opplæring Politiets Utrykning Enhet VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 77 78 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP 79 VEIEN MOT BEDRE SAMVIRKE RAPPORT FRA EKSPERTGRUPPE 2015 80 VEIEN MOT BEDRE BEREDSKAP
© Copyright 2024