Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist ISBN 978-82-7570-224-9 Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Tel: 73 59 63 00 Fax: 73 59 66 24 Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV En systematisk gjennomgang av erfaringer, forskning og evalueringer rettet mot kunnskap om innsatser for brukere med redusert arbeidsevne og behov for tett individuell oppfølging Rapport 2010 Dragvoll Allé 38 B 7491 Trondheim Norge Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist Rapport 2010 Høgskole- og universitetssosialkontor Midt-Norge Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Et spørsmål om virksomme elementer? Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist. RAPPORT med vedlegg ISBN 978-82-7570-224-9 2. utgave HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 2 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Forord HUSK Midt-Norge har på oppdrag fra Arbeid og Velferdsdirektoratet gjennomgått forskning, evalueringer og erfaringer fra praksisfeltet som omhandler tett individuell og helhetlig oppfølging, særlig innenfor arbeidsretta tiltaksarbeid. Vi har satt denne gjennomgangen i en faglig sammenheng og drøfter utfordringer forbundet med å bruke mer eller mindre strukturerte arbeidsmetoder i arbeidet med oppfølgingen av enkeltmennesker som er i trengte posisjoner som det å være avhengig av inntektssikring, og i denne situasjonen møter en velferdsforvaltning (NAV og sosialtjenester) som er forpliktet også å stille krav. Målsettingen har vært at denne gjennomgangen kan bidra til fag og metodeutvikling i arbeidet med brukere i NAV, som har eller kan ha rett til kvalifiseringsprogram (KVP) eller annen tett individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester. Vi håper derfor at denne rapporten kan være et lite bidrag inn i den omfattende fag og metodeutviklingen som pågår i den nye NAV organisasjonen. Rapporten er skrevet med tanke på medarbeidere i NAV og sosialtjenestene med ulik bakgrunn og erfaring. Rapporten domineres likevel av et samfunnsvitenskapelig perspektiv og trekker mye veksler på sosialfaglig kunnskap. For at ikke tiltaks-og oppfølgingsarbeidet skal framstå som kontekstløst har vi skrevet kapittel 3 for å ha med noe av den bakgrunn som oppfølging kan ses i lys av og kapittel 6 som ser nærmere på selve kunnskapsanvendelsen. Rapporten er ført i pennen av Kristin Aasen under veiledning fra prosjektleder i HUSK Edgar Marthinsen og kollega Gunnhild Vist. Marthinsen har også bidratt skriftlig til kapittel 3 og 6. Vist, Aasen og Marthinsen har samtidig arbeidet med en rapport om Kvalitetssikring og vitenskapeliggjøring av praksis – Fagtekst. For de som er opptatt av den praktiske hverdag med planer, oppfølgingsverktøy og evaluering i arbeidet med oppfølging vil vi vise til Fagtekst arbeidsrapport for 2010. Vi takker Nina Skjefstad og Heidi Pedersen for korrekturlesning og innspill. Det har vært et spennende, utfordrende og givende arbeid. September 2010 Kristin Aasen Edgar Marthinsen HUSK Midt-Norge NTNU Samfunnsforskning AS, Trondheim 2010 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 3 4 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Innhold Forord ......................................................................................................................................... 3 Sammendrag ........................................................................................................................... 9 1. Introduksjon til rapportens tema........................................................................................... 13 Innledning:............................................................................................................................ 13 1.1 Begrepsavklaringer. ........................................................................................................ 15 2. Design og metodisk fremgangsmåte. ................................................................................... 19 Innledning ............................................................................................................................. 19 2.1 Design ............................................................................................................................. 19 2.2 Søke og utvalgsstrategi ................................................................................................... 20 2.3 Oversikt over sentrale forsøksevalueringer i vårt materiale: .......................................... 22 2.4 Annet relevant materiale som er gjennomgått:............................................................... 23 3. Individrettet sosialt tiltaksarbeid i NAV - sosialt arbeid i NAV? ........................................ 25 Innledning:............................................................................................................................ 25 3.1. Noen historiske betraktninger om sammenhengen mellom sosialtjenesten og NAVs oppfølgingsarbeid ................................................................................................................. 26 Hva er det med nyliberalismen som utfordrer velferdsordningene? ................................ 28 3.2. Statlig kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV. .................................................... 29 3.3. Tre sentrale statlige satsinger for kunnskapsutvikling i sosialkontortjenesten på 90tallet. ..................................................................................................................................... 30 3.4. Økt fokus og satsing på arbeidsretta tiltaksarbeid i sosialtjenesten .............................. 32 3.5. Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten. ............................. 34 3.6. Sosialt arbeid, et fag å bygge videre på. ........................................................................ 35 Oppfølgingsarbeid som endrings- og relasjonsarbeid. ..................................................... 38 Sentrale verdier i oppfølgingsarbeidet - humanisme og helhetssyn ................................. 43 3.7. Brukermedvirkning – et begrep med flere dimensjoner. ............................................... 46 3.8. Hva arbeider man egentlig med når mennesker er i trengte posisjoner?....................... 50 3.9. Om språk og selvdannelse ............................................................................................. 54 3.10. Forestillinger om mennesket og kategoriseringer av det ............................................. 58 4. Kunnskapsstatus for prosjektsatsing, tiltaksutforming og målgruppe(r) for tiltaks – og oppfølgingsarbeid. .................................................................................................................... 61 Innledning ............................................................................................................................. 61 4.1. Forskning, evaluering og erfaringer om arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere i Norge. ................................................................................................................................... 61 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 4.2 Kunnskap om langtidsmottakere av sosialhjelp - Funksjonsevnestudien. ..................... 65 4.3 Evaluering av Tiltaksforsøket og Arbeidsmarkedssatsingen. ........................................ 67 Arbeidsmarkedssatsingen 2003-2005................................................................................... 69 4.4. Evaluering av Ny sjanse og forsøk med Tettere Individuell oppfølging. ..................... 72 Ny sjanse 2005 – 2007 ..................................................................................................... 72 TIO-programmet. Et forsøk med utvikling av tettere individuell oppfølging .................. 74 4.5. Studier som søker å avdekke mekanismer som er i spill i tiltaksarbeid. ....................... 76 1. ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV-tett på” ........................................................... 77 2. ”Praksis og teori - En analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”. ................................. 79 3. ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe”. Tiltaksarbeid i sosialtjenesten. 80 4. Prosjekt 16-30. En arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring...................... 81 4.6 Avslutning ...................................................................................................................... 83 5. Sammenfatning av mulige virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid. ............ 85 Innledning ............................................................................................................................. 85 Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode. .......................................... 85 Tett individuell og helhetlig oppfølging er skreddersydd og relasjonell oppfølging. ...... 88 5.1 Koordinering, forvaltning og administrasjon ................................................................. 89 Rammebetingelser og ledelsesforankring ........................................................................ 89 Helårs-og heldagsprogram ............................................................................................... 91 Erfaringer med vilkårsetting, fraværsreglement og kvalifiseringsstønad ........................ 92 Èn fast kontaktperson gir god oppfølging og koordinering ............................................. 93 Egen og lokal metodeutvikling for oppfølging gir resultater ........................................... 93 Metodeutvikling i TIO – prosjektene ............................................................................... 94 Kartlegging og avklaring av deltakere som virkningsfulle elementer for tiltakstilpasning .......................................................................................................................................... 95 KIS har gitt suksess. ......................................................................................................... 95 6 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Hvilke brukere anvendes KIS overfor? ............................................................................ 96 Skriftlig individuell plan .................................................................................................. 98 Brukerinnflytelse gir suksess. .......................................................................................... 98 Kunnskaps – og kompetanseutvikling.............................................................................. 99 5.2 Systemorientert innsats................................................................................................. 101 Samordning og koordinering – et klart utviklingspotensial ........................................... 101 Tiltaks -og oppfølgingssatsingen har ført til et styrket samarbeid mellom Sosialtjeneste og Aetat .......................................................................................................................... 102 Systemorientert kartlegging gir retning for samarbeid og ansvar .................................. 103 Erfaringer med ansvarsgruppe og tverretatlig samarbeid............................................... 103 Systemorientert innsats gir utfordrende oppfølgerroller ................................................ 104 5.3 Møte med bruker .......................................................................................................... 104 Å arbeide med tett individuell oppfølging gir resultater for brukerne. .......................... 105 Å jobbe med å øke deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i arbeidslivet gir resultater ......................................................................................................................... 107 Hva vektlegges i godt oppfølgingsarbeid i møte med bruker? ....................................... 108 Brukernes perspektiver på virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid ....... 108 Relasjonsbygging som vikemiddel i møte med bruker .................................................. 109 5.4 Et eksempel på en konkret arbeidsmetode for lavterskel tiltaks – og oppfølgingsarbeid ............................................................................................................................................ 110 6. Et kritisk forhold til kunnskaping og tiltaksarbeid. ............................................................ 117 6.1. Vitenskapsteoretiske betraktninger ............................................................................. 121 6.2. Spørsmålene om kunnskapsanvendelse, prosedyrer og dømmekraft. ......................... 126 Litteratur: ............................................................................................................................ 129 Vedlegg 1 Metodisk framgangsmåte – analyseprosess i flere trinn Vedlegg 2 Matrise: fra dekontekstualisering til rekontekstualisering HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 7 8 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Sammendrag HUSK Midt-Norge har gjennomgått norske evalueringer, forskning og andre arbeider som omhandler forsøk og erfaringer med oppfølging av mennesker som har vært avhengig sosialhjelp eller andre former for kortvarig inntektssikring på grunn av mangel på arbeid eller vansker med å få og/eller beholde arbeid. Arbeidet med denne gjennomgangen er gjennomført på bestilling fra Arbeids og velferdsdirektoratet, avdeling for Levekår og sosiale tjenester. Prosessen vedrørende den systematiske gjennomgangen av erfaringer, forskning og evalueringer, samt rapportens helhet og form har HUSK Midt-Norge stått for. Oppfølging av langtidsbrukere av sosialhjelp har vært et voksende satsningsområde i kommunal regi med en rekke forsøk støttet av sosial og helsedirektoratet de siste tiårene. De ulike praksisene som har utviklet seg ser ut til å ha oppstått som innovasjon i sosialt arbeid, men har etter hvert også glidd inn i og blitt en sentral del av realiseringen av arbeidslinja i norsk sosialpolitikk. Sosial-og helsedirektoratet har i så måte initiert og bidratt med en utstrakt støtte til utvikling av tiltaks – og oppfølgingsarbeid i sosialtjenesten i en årrekke. Det har også vært drevet en utstrakt prosjektvirksomhet i sosialtjenesten de siste tiårene, uten at alt er omtalt eller evaluert. I kapittel gir en vi en kort innledning for rapportens tilnærming til oppfølging som tema, rapportens målsetting og noen begrepsavklaringer. I kapittel 2 redegjøres det for hvordan det er arbeidet med rapporten og hvilke arbeider som er tatt med i denne gjennomgangen. Vi har vektlagt norske arbeider, men det vises også til en del utenlandske arbeider som omtaler tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Historikken omkring tiltaks – og oppfølgingsarbeid er redegjort for i et tidligere arbeid fra HUSK Midt-Norge (Marthinsen 2007). Kapittel 3 innledes med en kort iscenesetting av sammenhengen som vi mener tiltaksarbeidet bør ses i. Vi påpeker sammenhengen mellom sosialtjenestens virksomhet og NAVs oppfølgingsarbeid og går gjennom de sentrale satsningene som har vært gjort fra direktoratets side på dette feltet1. Det gjelder Utviklingsprogram for sosialtjenesten 1991-1994, Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997 og Kunnskap og brubygging 19982001. Vi presenterer videre en Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial – og helsetjenesten for tidsrommet 2005 – 2015. Disse satsingene og strategier bygger i stor grad på hverandre og har lagt føringer for utviklingen av tiltaks- og oppfølgingsarbeid i sosialtjenesten og i NAV. Videre i kapittel tre vil vi gå inn på sentrale aspekter ved sosialt arbeid som fagfelt og knytte teoretiske diskusjoner til brukermedvirkningsbegrepet, et svært sentralt begrep som har kommet frem i vårt gjennomgåtte materiale. 1 Når vi snakker om felt her så mener vi feltet: tiltaks og oppfølgingsarbeid for brukere som i NAV defineres til å ha rett til KVP eller tett individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 9 Hvem som kan og bør arbeide med mennesker i trengte posisjoner tar vi ikke stilling til, men påpeker det etter hvert sterke fokuset på brukermedvirkning og dets betydning sett i lys av hvilken situasjon mennesker gjerne befinner seg i når de blir hjelpetrengende. Da mye av dette handler om å se og forstå, omtaler vi kort språkets betydning sett i lys av arbeid med selvdannelse. Kapitlet avsluttes med en kort drøfting av mer ontologisk karakter – hvordan vi forstår mennesket og dets vesen. I kapittel 4 følger en presentasjon av generell kunnskap på feltet tiltaks- og oppfølgingsarbeid, ut fra de mest sentrale delene fra vårt samlede materiale. Her presenteres kunnskap om målgruppen(e) for tiltaks- og oppfølgingsarbeidet i NAV. Dette som bakteppe for en presentasjon av generelle trekk i vårt materiale om virkningsfulle elementer i tiltaks- og oppfølgingsarbeid. Denne delen vil danne rammen for en mer dyptpløyende utforsking av tett individuell og helhetlig oppfølging som presenteres i kapittel fem. En mer utførlig framstilling av de arbeidene som er gjennomgått ligger i vedleggene (Vedlegg 2). Vi gjennomgår den intervjubaserte undersøkelsen av langtidsbrukere av sosialhjelp: Funksjonsevnestudien. Den viser opphopningen av ulike belastninger blant brukerne og mangel på viktige ressurser for å klare seg i konkurransen i dagens arbeidsmarked. Evalueringer av Tiltaksforsøkene og Arbeidsmarkedssatsningen som var støttet av direktoratet gjennomgås, samt forsøkene Ny sjanse og forsøk med Tettere individuell oppfølging (TIO). Videre i kapittel 4 gjennomgås en rekke studier som har sett mer på hvilke sosiale og individuelle mekanismer som synes å være i virksomhet i tiltaksarbeidet, samt hvordan ulike settinger for arbeidet har betydning. I kapittel 5 oppsummerer og sammenfatter vi mulige virksomme elementer for tiltaks-og oppfølgingsarbeid. Her går vi mer konkret inn i praksiserfaringer og de kvalitative delene av vårt materiale. Som et bidrag inn i fag og metodeutviklingen vil vi på basis av vårt materiale presentere en mulig modell for en empirisk og faglig forankring av tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode i NAV. Videre vil vi presentere kunnskap og erfaringer knyttet til tre særlige innsatsområder for konkret arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV, og disse er som følger: Møte med bruker Systemorientert innsats Koordinering, forvaltning og administrasjon I kapitlet framkommer det at de virksomme elementene synes å handle om gode kartleggingsog avklaringsprosser før tiltak og tjenesteutforming starter. Det handler om individuell tilpasning av oppfølgingen og at det er tilgjengelig et bredt tiltaksrepertoir som kan ivareta individuelle behov. Det må også tilrettelegges for myndiggjøring slik at det kan etableres tillit, mestring og kontroll over eget liv. Det synes også å ha betydning hva slags miljø tiltakene foregår i. 10 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV I kapittel 6 drøftes nyere teori om kunnskaping i lys av vitenskapsteori. Samfunnsvitenskap kan i liten grad benyttes til å forutsi (prediksjon) og en må derfor utvise særlig varsomhet i kunnskapsanvendelsen på dette området. Det er kort vei mellom hjelp og kontroll og terapi til manipulering i arbeid med mennesker i utsatte posisjoner, og det bør utvises en særlig forsiktighet i både planlegging og gjennomføring av forsøk med ulike (behandlings)opplegg. Dette synes å være av stor betydning for nye forsøk at en kanskje utviser større oppmerksomhet med tanke på hva som vil være etisk forsvarlig i arbeidet med oppfølging av mennesker i ulike former for tiltak. Det gjelder både hvordan man artikulerer seg, hvordan man kommuniserer de ideologiske føringene og hvordan man utviser årvåkenhet overfor den enkeltes behov og ressurstilgang. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 11 12 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 1. Introduksjon til rapportens tema Innledning: Arbeids-og velferdsdirektoratet har som innsatsområde blant annet å fremme fag, metodeutvikling og kunnskapsforankring i NAV. Innsatsområdet er knyttet til NAVs ansvar for oppfølgingen av fag-og kvalitetsutvikling innenfor rammen av lov om sosiale tjenester generelt, og Kvalifiseringsprogrammet(KVP) spesielt. Dette innebærer at de i samarbeid med ulike interne og eksterne partnere skal arbeide med utvikling av strategier og initiere tiltak for effektivisering og kvalitetsforbedring av det faglige og metodiske arbeidet med brukere i NAV. Det overordnede mandatet for arbeidet er formulert i Arbeids- og velferdsetatens årsplan for 2009. Her står det blant annet: ”Kvalifiseringsprogrammet og oppfølging av brukere i NAV med sammensatte behov stiller store krav til veiledernes fagkunnskap og metodiske ferdigheter. For å bidra til økt profesjonalitet, effektivitet og kvalitet i møte med brukerne, skal det igangsettes et arbeid for bedre systematisering og formidling av kunnskap og erfaringer fra forsøksvirksomhet knyttet til ”Handlingsplan mot fattigdom”, Tettere individuell oppfølging (TIO-prosjektet) mv. Det skal legges vekt på metode og modellutvikling av relevans for praksisfeltet. Det skal videre tas initiativ til forskningssamarbeid med eksterne forskningsmiljøer, for å følge opp effekten av videre utprøving og metodeimplementering. Forsøket med Høgskole- og universitetssosialkontor (HUSKprosjektene 2 ) vil bli vurdert i denne sammenhengen. Effekten av arbeidet vil være tryggere og mer profesjonelle ansatte i NAV, bedre tjenester for brukerne, økt deltakelse, inkludering og redusert fattigdom” Videre har man i årsplanen for 2009 satt seg konkrete mål, strategier og prioriteringer, der hovedmålet er å bidra til økt kompetanse, kvalitet og effektivitet i arbeidet med brukerne i NAV, gjennom å: Tydeliggjøre de viktigste faglige og metodiske erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny sjanse, boligsosialt arbeid og annet relevant, faglig utviklingsarbeid og gjøre disse erfaringene tilgjengelige for ansatte i NAV. Bidra til at praksis tar i bruk kunnskap nevnt i punkt 1. Utvikle modeller for helhetlig faglig oppfølgingsarbeid og metodiske anbefalinger innenfor tre innsatsområder: 2 Et femårig forsøk ut 2011 med fokus på kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV. Tilknyttet HiO, NTNU/HiST, UiA og UiS. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 13 Møte med bruker, systemorientert innsats og prosessledelse og prosessadministrasjon3. Forankre arbeidet i systematiserte erfaringer og empirisk forskning. Utarbeide strategiske dokument knyttet til organisatoriske, strukturelle forutsetninger for kompetanseutvikling og metodeimplementering ved NAV-kontor. Etablere nettbasert ”Kunnskapsbase” bestående av relevant, pålitelig og oppdatert kunnskap og erfaring. Legge grunnlag for relevant forskning/evaluering med sikte på å samle empiri om effekt av iverksatte tiltak og selekterte metoder innen helhetlig oppfølging. Videreutvikle samarbeidet med HUSK-prosjektene med sikte på optimal utnytting av tilgjengelig kompetanse innen HUSK i forhold til dette utviklingsarbeidet. HUSK Midt-Norge4 tok på seg å arbeide med to av disse prioriteringene etter en henvendelse fra arbeids og velferdsdirektoratet: 1. Å tydeliggjøre de viktigste faglige og metodiske erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny sjanse, boligsosialt arbeid og annet relevant, faglig utviklingsarbeid og gjøre disse erfaringene tilgjengelige for ansatte i NAV. 2. Utvikle modeller for helhetlig faglig oppfølgingsarbeid og metodiske anbefalinger innenfor tre innsatsområder: Møte med bruker, systemorientert innsats og prosessledelse og prosessadministrasjon. Forankre arbeidet i systematiserte erfaringer og empirisk forskning. Rapporten er primært skrevet for å gjøre stoffet lettere tilgjengelig for NAVs medarbeidere, men vi har samtidig lagt vekt på at dette foregår i lys av ideologi og vitenskap som foregår i en historisk gitt situasjon. Vår jobb har vært å sammenfatte og forsøke å oppsummere mulige virkningsfulle metodiske elementer om innsatser for brukere med redusert arbeidsevne og behov for tett individuell oppfølging. HUSK Midt-Norge har derfor gjennomgått forskning, evalueringer og praksiserfaringer fra arbeidsretta tiltaksarbeid og tett individuell oppfølging rettet mot sosialhjelpsmottakere for å se på de virksomme elementene i dette arbeidet – forstått som; hva kan forklare at tiltaks – og oppfølgingsarbeidet virker – og hva er det eventuelt som virker? Dette var ambisjonen med denne gjennomgangen, men materialet synes ikke å gi denne type svar – særlig om en skulle legge til grunn at svarene skal være forskningsbasert eller evidensbasert. Vi kan antyde hvilke og hvorfor noen forhold kan ha mulig forklaringsverdi som virksomme elementer, men vi kan ikke presentere det for forskningsbasert som grunnlag for prediksjon. 3 Senere har prosessledelse og prosessadministrasjon blitt endret til: forvaltning, koordinering og administrasjon, og til sist til forvaltning, koordinering og pådriverfunksjon. Den siste endringen kom i juni 2010, men vi valgte i denne rapporten å beholde: forvaltning, koordinering og administrasjon. 4 Se: www.husk-midtnorge.no. 14 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Bakgrunnen for at HUSK Midt-Norge har påtatt seg dette arbeidet henger sammen med at miljøet rundt HUSK Midt-Norge i løpet av de siste fire årene har produsert flere masteroppgaver og en lærebok som omhandler tiltaksarbeid og tett individuell oppfølging, og har således god og langvarig kjennskap til konkret praksis, forskning og litteratur på dette området. I tillegg driver HUSK Midt-Norge et langsiktig fag- og utviklingsprosjekt Kvalitetssikring og vitenskapeliggjøring av praksis (Fagtekstprosjektet) - som også grenser opp til en del av de problemstillingene en slik gjennomgang av forskning og erfaringer reiser5. Et sentralt fokus i Fagtekstprosjektet handler om behovet for systematiske evalueringer av og i praksis, og i gjennomgangen av materiale som denne rapporten bygger på, synes det nettopp å være behov for å se på den type infrastruktur som Fagtekstprosjektet representerer, som en mulighet for mer systematisk læring og kunnskapsutvikling også i NAV. NAVs leder Tor Saglie uttrykte på NAVs mulighetskonferanse i Trondheim 2010 at reforminitiativene fra sentralt hold nå skal trappes ned til fordel for endringsarbeid nedenfra, og han henviste da til behovet for fagutvikling og kunnskapsutvikling i organisasjonen. Den påståtte forskjellen mellom sosialkontortjenestens utviklingsarbeid med lokalt utspring og NAVs sentralstyrte organisasjonsutvikling må nå i større grad samordnes og dreie NAV mot å framstå som en mer lærende organisasjon. Denne rapporten går ikke inn i de mer ideologiske og politiske målsettingene om bedre tjenester, økt deltakelse og inkludering, men presenterer en del av de resultater som forskning og praksiserfaringer så langt kan vise til, samt noen få sentrale teoretiske perspektiver og historiske sammenhenger. 1.1 Begrepsavklaringer. Bruker, deltaker eller klient? Begrepene vi anvender for å beskrive mennesker bør av mange grunner utvikles og brukes med omhu. Særlig gjelder dette overfor grupper av mennesker som allerede er, eller som står i fare for å bli marginalisert eller som på annet vis kan sies å være i sårbare posisjoner (NESH) 6. I sosialt arbeid har begrepet klient tidligere vært det rådende begrep når man skulle omtale mennesker som har kontakt med sosiale tjenester. Dette begrepet har med årene fått en negativ klang og mange mener det hefter en idé rundt klientbegrepet som hentyder mot et passivt menneske som skal formes av eksperten – sosialarbeideren. Andre igjen mener klientbegrepet er et mer korrekt begrep enn for eksempel bruker, som kan oppfattes som en tilsløring av den makten velferdsforvaltningen og dens utøvere har. Og da særlig overfor grupper som langtidsmottakere av sosialhjelp. Dette kommer vi tilbake til under overskriften brukermedvirkning. 5 6 Fagtekstprosjektet: se: http://www.husk-midtnorge.no/prosjekter/praksisperspektivet NESH: den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 15 I denne rapporten bruker vi begrepene klient, deltaker og bruker stort sett slik forfatterne i de ulike delene av materialet har gjort. Vi bruker derfor både klientbegrepet og brukerbegrepet knyttet til enkelte teoretiske perspektiver i rapporten, ut fra hvordan forfatterne selv gjør dette. Deltaker er et begrep som henspeiler mot en klient-bruker-rolle som deltaker ut fra et menneskesyn som ønsker å ivareta den enkeltes integritet, med et syn på mennesket som aktive og deltakende individer (Ringsrød 2007, Lysø 2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007). Ringsrød og Lysø bruker begrepet medvandrer som betegnelse på den rolle medarbeideren som har ansvar for oppfølgingen inntar. Deltaker og medvandrer illustrerer begge det prosessuelle og langtidsvarende med oppfølgingsarbeid og reiser spørsmål ved kortsiktige klient-medarbeidermøter av typen skjemautfylling og kategorisering på basis av mer rutineorienterte avklaringer. Deltakerbegrepet er mye brukt i prosjektevalueringene og den kvalitative forskningen vi har gjennomgått. Begrepet brukes oftest for å benevne personer som er i aktive arbeidsmarkedstiltak, og vi følger denne praksisen. Begrepet bruker inneholder elementer av personer som benytter seg av tjenester og tilbud fra det offentlige – og det er grunnstammen i begrepet brukermedvirkning. Brukerbegrepet brukes ofte i vårt materiale om personer som er i kontakt med hjelpeapparatet generelt, men som ikke nødvendigvis er i aktive arbeidsmarkedstiltak, og vi følger denne praksis i rapporten. Arbeidsmarkedstiltak og arbeidsretta tiltak. Arbeidsmarkedstiltak og arbeidsretta tiltak er begge samlebegrep for alle typer tiltak som retter fokus på brukernes tilknytning og muligheter for å komme i og beholde ordinært arbeid. Vi bruker begge disse to begrepene slik de brukes i materialet ut fra samme logikk som over. TIO, tett individuell oppfølging eller tiltaksarbeid? Tett individuell oppfølging benyttes både om tiltaksarbeid, om en arbeidsform og om et konkret statlig forsøk, og begrepsbruken kan dermed oppleves forvirrende. Gjennom prosjektutvikling og kunnskapsproduksjon rettet mot arbeidsretta tiltaksarbeid overfor sosialhjelpsmottakere, har begrepet tiltaksarbeid blitt koblet sammen med begrepet tett individuell oppfølging, som for eksempel hos Marthinsen og Skjefstad (2007), Rambøll (2008) og Kirsten Rytter (2008). Her er tett individuell oppfølging av sosialhjelpsmottakere en beskrivelse av en form for tett oppfølging som et premiss for godt tiltaksarbeid. I denne rapporten vil begrepet tett individuell oppfølging benyttes om en arbeidsmetode, og da med særlig fokus på hva som synes å være virksomme elementer. Tiltaks-og oppfølgingsarbeid som begrep, brukes også gjennom hele rapporten. Det gjøres for å peke på oppfølgingsarbeidets mål og kontekst - arbeidsretta tiltaksarbeid. Selv om mye av materialet vi har gjennomgått handler om tett individuell oppfølging innenfor arbeidsretta tiltak, gjør vi oppmerksom på at begrepet også rommer andre former for oppfølgingsarbeid; som for eksempel tett individuell oppfølging innenfor boligsosialt arbeid overfor rusmisbrukere og bostedsløse, og i forhold til psykisk helsearbeid og økonomisk sosialhjelp m.m. 16 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Oppfølging i NAV kan også betegne den rutiniserte oppfølging av sykemeldte og arbeidsledige og andre som mottar ulike stønader hvor det er prosedyrer for kontakt og tidsintervall for brukeroppfølgingen. Denne formen for oppfølging er ikke nødvendigvis så fokusert på endringsarbeid som sosialt arbeid tradisjonelt har vært, uten at det betyr at det ikke skulle være behov for endringsarbeid også overfor disse gruppene. Sammenfall og ulikheter mellom ulike oppfølgingspraksiser i NAV og sosialtjenesten er derfor kanskje et tema som skulle vært nærmere utforsket for å kunne drive kunnskapsutviklingen videre og utnytte metodiske overlapp mellom de ulike virksomhetene. Tettere individuell oppfølging (TIO) er også tittelen på et program for arbeidsretta tiltak i sosialtjenesten, iverksatt av sentrale myndigheter. Når dette programmet beskrives i rapporten, vil vi benytte forkortelsen TIO i teksten. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 17 18 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 2. Design og metodisk fremgangsmåte. Innledning I Norsk sammenheng finnes en god del prosjektevalueringer og noen kvantitative undersøkelser når det gjelder kunnskapsproduksjon i forhold til langtidsmottakere av sosialhjelp, herunder hva som er effektive innsatser for å bistå denne gruppen til å bli selvhjulpen gjennom økt deltakelse i arbeidslivet. Det finnes også en del kvalitativ forskning, særlig innenfor fagområdet sosialt arbeid med fokus på den samme målgruppen, og som søker svar på hva som er virksomme elementer i arbeidsretta tiltak spesielt og økt samfunnsinkludering generelt. En sentral utfordring, slik vi ser det, er å få systematisert og sammenfattet kunnskap og erfaringer som består av ulike tilnærminger til kunnskapsproduksjon, og arbeide systematisk med kunnskapsproduksjonen slik at både forskningsbasert kunnskap og praksiserfaringer blir langt mer tilgjengelig for politikere, ledere, ansatte og brukere på ulike arbeidsområder innenfor velferdsfeltet. Gjennom utviklingen av EBR og EBP 7 ser vi at det der er utviklet konkrete metoder for systematiske rewiews på metanivå (Grimen og Terum 2009). Sosialt arbeid, som vi tar faglig utgangspunkt i, har i svært liten grad drevet med slike eksperimentelle studier med bruk av kontrollgrupper, og feltet er mer preget av innovasjon enn vitenskapelig praksisutvikling. Det som er skrevet og som er anvendt i denne rapporten er derfor i liten grad effektforskning, men heller oppdragsevaluering med mål om å se på utfall og ikke prosessene som sådan. Innhold og prosess er mer belyst i rene vitenskapelige arbeider som har foregått på universitet og høgskoler og delvis beskrevet av praksis selv. De ulike tilnærminger som har vært anvendt i praksis kan derfor i liten grad betraktes som metoder, og vi har derfor i større grad drøftet i hvilken grad spørsmålet om virksomme elementer mer enn metoder har kommet til syne i disse tekstene. Rapporten forsøker likevel å sammenfatte og oppsummere disse ulike rapportene og praksiserfaringer som et bidrag til systematisk fag- og metodeutvikling i en flerfaglig og tverretatlig organisasjon som de nye NAV-kontorene nå utgjør. Vi har valgt å ta inn mer om den metodiske framgangsmåten i vedlegg 1 og har en mer detaljert presentasjon/sammenfatning av alle prosjektene som er omtalt i vedlegg 2. 2.1 Design Vi tar opp tråden fra Husabø og Nerviks (2006) kunnskapsoversikt over forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakere, og presenterer kunnskap om utviklingen av og resultater fra nasjonale prosjektinnsatser rettet mot arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere i perioden 2002 til 2009. Her presenteres også kunnskap om brukergruppen langtidsmottakere av 7 EBR: evidence based research. EBP: evidence based practice. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 19 sosialhjelp, samt hovedtrekkene i det materialet vi har gjennomgått. Deretter har vi trukket ut kunnskap og erfaringer knyttet til tre innsatsområder for arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Disse kjerneområdene er utarbeidet av Arbeid og velferdsdirektoratet, og er valgt videreført her, fordi inndelingen sammenfaller på en naturlig måte med ulike faglige oppgaver, metodiske mål og perspektiver som vi anser er viktige i tett individuelt og helhetlig oppfølging i NAV, og disse er som følger: Møte med bruker Systemorientert innsats Koordinering, forvaltning og administrasjon Vi har slik arbeidet med å sammenfatte og strukturere forskningsmateriale og relevante prosjektevalueringer og praksiserfaringer innenfor de tre hovedområdene, og således forsøkt forankre arbeide i både systematiserte erfaringer og empirisk forskning. Vi har også utviklet noen visuelle modeller som kan bidra til å systematisere og forenkle materialet, og som kan fungere som et utgangspunkt for videre utvikling av en metodisk og teoretisk forankring av tiltak -og oppfølgingsarbeid i NAV. 2.2 Søke og utvalgsstrategi Innledningsvis i rapporten gjorde vi rede for at målet med dette arbeidet er å tydeliggjøre de viktigste faglige og metodiske erfaringer fra TIO, Tiltaksforsøket, Ny sjanse og annet relevant, faglig utviklingsarbeid – som for eksempel erfaringer fra prosjekter i HUSK. Dette betyr at mye av materialet som skulle gjennomgås allerede var bestemt. I tillegg har vi søkt etter forskning og annen litteratur om oppfølgingsarbeid og arbeidsmarkedstiltak for sosialhjelpsmottakere. For å sortere litteratur har vi her hatt som utvalgskriterium at litteraturen skulle gi kunnskap om det faglige og metodiske arbeidet med langtidsbrukere av sosialhjelp. Vi søkte først i elektroniske databaser som: BIBSYS/UBIT8 og Cambell Collaboration Library9. Vi har også søkt gjennom relevante journaler som: Nordisk Sosialt Arbeid10, Journal of Social Work and Social Sciences Rewiew11, SAGE publications12 og relevante nettsider som AFI13, Rambøll management 14 , SFI Cambell (NC2) 15 , SCIE 16 , Social work abstracts 17 og be-evidence- 8 BIBSYS (bibliotekbasen): www.bibsys.no (lastet ned 13.09.09). Cambell Collaboration Library: www.campbellcollaboration.org/ (lastet ned 13.09.09). 10 NSA: http://www.universitetsforlaget.no/servlets/dispatcher?siteNodeId=705169 11 JSWSCR: http://www.ingentaconnect.com/content/wab/swssr 12 SAGE:http://www.sagepub.com/journals.nav?display=cat&catLevel1=&prodTypes=journals&level1=M00&c urrTree=Subjects&_requestid=690517 (lastet ned 10.08.09). 13 Arbeidsforskningsinstituttet: www.afi.no (lastet ned 13.09.09). 14 Rambøll management: www.ramboll.no (lastet ned 13.09.09). 9 20 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV based.com. Søkeordene som ble benyttet var ulike sammensetninger av: welfare to work programmes, long term welfare recipients, social work, tiltaksarbeid, tett individuell og helhetlig oppfølging, langtidsmottakere av sosialhjelp, sosialhjelpsmottakere. Resultatene av disse søkene gav i utgangspunktet store mengder litteratur, men en gjennomgang viste raskt at temaene i litteraturen grovt sett handlet om tiltakseffekter i forhold til økonomiske perspektiver og utfall av tiltaksinnsatsen overfor brukerne i form av lønnsarbeid, økonomi eller økt tilknytning til arbeidsmarkedet. En del litteratur omhandlet samfunnspolitiske og etiske implikasjoner av arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere. Vi fant derimot lite litteratur som kunne hjelpe oss med å finne konkrete faglige og metodiske anbefalninger i forhold til vår problemstilling. Det vi fant kjente vi i stor grad til fra før, men noen få rapporter kom til som for eksempel Rambøll managements (2007a) evaluering av fag og metodeutvikling i Kristiansund kommune i forbindelse med deres TIO prosjekt, og noen masteroppgaver og doktorgradsavhandlinger i sosialt arbeid som omhandler tiltaksarbeid og/eller brukermedvirkning fra henholdsvis brukeres og ansattes perspektiver. Ut fra dette har vi valgt ut litteratur som kan utdype områder for faglig og teoretisk forankring, samt konkrete arbeidsmetoder i det direkte arbeidet med brukere eller andre samarbeidspartnere. 15 SFI Cambell: http://www.sfi.dk/Default.aspx?ID=432 SFI Campbell (tidligere Nordisk Campbell Center) (lastet ned14.09.09). 16 Social Care Institute of Excellence http://www.scie.org.uk/ (lastet ned14.09.09) 17 Social work abstracts: http://www.ovid.com/site/catalog/DataBase/150.jsp(lastet ned 14.09.09) HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 21 2.3 Oversikt over sentrale forsøksevalueringer i vårt materiale: Rambøll management ”Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging” (TIO), Delrapport I juni 2007, Delrapport II des 2007. Sluttrapport juni 2008. Rambøll management ”Evaluering av arbeidet med implementering av et nasjonalt kartleggingsverktøy KIS”. Sluttrapport mars 2007. Rambøll management: ”Evaluering av etablering av lokal kommunal enhet med fokus på aktivt, arbeidsrettet rehabilitering i Kristiansund kommune”. Sluttrapport, september 2007. IMDI- rapport 4 - 2008 ”Fra sosialhjelp til arbeid. Resultater fra 25 Ny sjanseprosjekter”. IMDI - rapport 7 - 2007 ”Deltakelse og måloppnåelse. Resultatrapportering fra Introduksjonsordningen 2007”. Lødemel, Ivar og Johannessen, Asbjørn (red): ”Tiltaksforsøket: mot en inkluderende arbeidslinje? Sluttrapport fra evaluering av Forsøk med kommunalt ansvar for aktive, arbeidsetta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp 2002-2004”. HiO – rapport nr 1, 2005. Schafft, Angelica, Frøyland, Kjetil og Spjelkavik, Øystein: ”Evaluering av arbeidsmarkedssatsningen for sosialhjelpsmottakere. Delrapport 2 ”. Arbeidsforskningsinstituttets notatserie nr1, 2005. Schafft, Angelica og Spjelkavik, Øystein: ”På vei til jobb? Evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere” AFI – rapport nr 7, 2006. Hansen, Inger Lise Skog mfl: ”Ikke bare bare å bo. Sluttrapport fra evaluering av statlig tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig for bostedsløse og rusmisbrukere”. Faforapport 2007:38. Dette materialet legger grunnlaget for de generelle funnene i rapportens resultatpresentasjon. Og det er i dette materialet vi har funnet frem til sentrale og praksisnære begreper som kartlegging, skreddersøm og brukermedvirkning. Begreper som jevnlig benyttes for å forklare innhold som settes i sammenheng med god praksis og gode prosjektresultater. Gjennom å først gjennomgå prosjektevalueringer har vi funnet den empiriske forankringen av ”de store linjene” i forhold til hva som synes å virke i tiltaksarbeidet med å følge opp sosialhjelpsmottakere mot økt selvhjulpenhet og økt tilknytting til arbeidsmarkedet. Materialet sier dog lite om hvordan man konkret skal gå til verks. Hvordan skal man for eksempel utføre en god kartlegging, slik at den fører til et bra resultat for brukerne? Slike spørsmål gav grunnlaget for utvidelser og flere gjennomganger av materialet. 22 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Nedenfor følger derfor en oversikt over annet relevant materiale vi har gjennomgått, som kan utdype og belyse noen mulige virksomme og konkrete elementer som kan bidra til å lykkes med godt tiltaks- og oppfølgingsarbeid i NAV. 2.4 Annet relevant materiale som er gjennomgått: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve: ”Kampen mota fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakere”. NTNU Samfunnsforskning 2006. Van der Wel, Kjetil (red): ”Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp”. HiO - rapport nr.29, 2006. Skjefstad, Nina: ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe” Tiltaksarbeid i sosialtjenesten. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU, 2007. Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina (red): ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på”. Universitetsforlaget, 2007. Gjeitnes, Kirsti: ”Praksis og teori - en analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU, 2007. Aasen, Kristin: ”Prosjekt 16-30, en arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring”. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU, 2009 Rytter, Kirsten (red): ”Oppfølgings-og tiltaksarbeid i NAV - med case fra sosialtjenesten i NAV Sagene”. Kommuneforlaget AS, 2008. Halvorsen, Anne: ”Fag, ferdigheter og følelser. Om kunnskapsutvikling i sosialt arbeid”. Doktoravhandling Universitetet i Bergen, 2010 Jenssen, Anne Grete: ”Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av sosialarbeiderens perspektiv”. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU, 2009. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 23 Det er også en god del internasjonal litteratur om emner som arbeidslinja og aktiveringspolitikk. Det har ligget utenfor vårt mandat å bearbeide disse, men vi kan vise til Johansson og Hornemann Møller (2009) som har redigert en antologi med tittelen ”Aktivering”. Jordan og Jordan (2000) har inngående drøftet arbeidslinja som praksis og politikk i boka ”Social Work and the Third Way: Tough Love as Social Policy”. Järvinen, Elm Larsen og Mortensen (2005) drøfter blant annet klassifiseringen av arbeidsløse og aktivering og tiltaksarbeid i sin bok om ”Det magtfulde møde mellem system og klient”. Eskelinen, Olesen og Caswell (2008) ser mer på de muligheter som sosialt arbeid har i dagens ideologiske og politiske kontekst i sin bok ”Potentialer i socialt arbejde – et konstruktivt blik på faglig praksis”. Vi nevner også to bøker som tar opp til drøfting hvordan nyliberlismens inntog utfordrer virksomheter som sosialt arbeid som tradisjonelt sett var viktige bestanddeler i velferdsstatens verdigrunnlag og praksis. Den ene er Iain Ferguson (2007)”Reclaiming social work: Challenging Neo-liberalism and Promoting Social Justice. Den andre er McDonald (2006)”Challenging Social Work: The Institutional Context of Practice”. McDonald ser også på hvordan administrative rutiner under nyliberalismen med New Public Management (NPM) utfordrer det tradisjonelle profesjonelle fokuset på arbeidet med mennesker. Pågående forskning på oppfølgingsarbeidet tyder på at mange av de utfordringer hun peker på også gjelder her når økonomenes tellekanter ikke anses som relevante for måling av faglig virksomhet. Før vi i kapittel 4 går inn i selve gjennomgangen av de utvalgte arbeidene setter vi i kapittel 3 scenen for noe av den sammenheng vi mener oppfølging bør ses i lys av. 24 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 3. Individrettet sosialt tiltaksarbeid i NAV - sosialt arbeid i NAV? Innledning: I dette kapittelet ser vi nærmere på noen fagteoretiske sammenhenger og perspektiv som kommer til uttrykk i det materialet vi har gjennomgått. I tillegg vil vi se på den nasjonale, statlige satsingen på kunnskapsutvikling i sosialtjenesten. Vi følger disse satsingene tilbake til 90 -tallet og frem til vår tid for å danne et bilde av konteksten for utviklingen av tiltaks- og oppfølgingsarbeid for sosialhjelpsmottakere i dag18. Videre vil vi se nærmere på sosialt arbeid som faglig ramme for tiltaks – og oppfølgingsarbeid, gjennom å belyse tema som: teoretiske modeller, metoder, relasjonsarbeid, brukermedvirkning, humanisme og helhetssyn. Optimalt sett burde erfaringene fra nesten to tiår med utvikling av arbeidsretta tiltaksarbeid, nå overføres og implementeres i NAV og kvalifiseringsprogrammet. At det ikke er så enkelt er det flere grunner til. For det første ble det tydelig gjennom vårt arbeid med denne gjennomgangen at innholdet i og utøvelsen av de arbeidsmetodene – som har vært benyttet i Arbeidsmarkedssatsingen, Tiltaksforsøkene, Ny Sjanse og TIO – i liten grad har vært systematisk og vitenskapelig dokumentert. Denne praksis og kunnskapen om den, forblir derfor ofte lokal og taus. Taus i den forstand at kunnskapen ikke blir artikulert, ikke blir dokumentert og kommunisert i stor nok grad, og dermed vanskelig å bygge konkret fag og metodeutvikling fra. Det produseres mye, og det vises til at for eksempel avklarings- og kartleggingsarbeid, eller arbeid med brukermedvirkning er viktig og medfører suksess i tiltaks – og oppfølgingsarbeid. I tekstene drøftes det derimot i liten grad hvordan man skal gå frem for å lykkes med slikt arbeid. Mye av innsatsen som rettes mot utvikling av tiltaks - og oppfølgingsarbeid i NAV synes dermed å være noe svakt underbygd av faglig gjennomtenkte teoretiske rammeverk. Dette er nødvendig dersom intensjonen er å utvikle en vitenskapelig forankret metode for oppfølging i NAV. Den andre hovedproblemstillingen handler om at tiltaks- og oppfølgingsarbeid, både for statlige og kommunale ansatte, har nye rammebetingelser. Mange kommuner har lang erfaring med både tiltaks- og oppfølgingsarbeid, omorganiseringer og endringer, men NAV – reformen har et større omfang enn tidligere omorganiseringer. I og med at arbeid, trygd og sosialtjenesten slås sammen, berøres og endres rammene for arbeidet med brukerne på mange nivå, og det opprettes en helt ny struktur for faglig arbeid. I arbeidet med denne gjennomgangen kommer dette best til uttrykk gjennom NAVs intensjoner om å utvikle en flerfaglig og enhetlig førstelinjekultur. Dette skal komme til uttrykk overfor brukerne gjennom at NAV kontorene møter brukerne ut fra en felles faglig plattform. 18 For en grundigere framstilling av framveksten av tiltaksarbeid i sosialtjenesten se Marthinsen 2007 og Johansson og Hornemann Møller 2009 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 25 En slik faglig plattform må forankres i konkrete teoretiske perspektiver, særlig fordi det ofte er slike faglige perspektiver som viser det faglige verdigrunnlaget, menneskesyn og holdninger overfor brukerne. I de fleste fag i velferdssektoren er dette en vesentlig dimensjon. Vesentlig fordi det handler om å jobbe med mennesker, gjerne mennesker i sårbare posisjoner, og da følger alltid særlige etiske og faglige prinsipper. NAV som profesjonell organisasjon synes derfor å stå overfor helt særskilte utfordringer, der målet er å utvikle en flerfaglig og enhetlig førstelinjekultur. Selv om vi i denne rapporten tar utgangspunkt i sosialt arbeid som teoretisk og empirisk rammeverk for fag og metodeutvikling i NAV, er det viktig å påpeke at det kun er ment som et utgangspunkt. Det videre arbeidet med fag og metodeutvikling bør finne sted i NAV organisasjonen selv, og innlemme andre fag og praksistradisjoner dersom man ønsker reell flerfaglig fag- og metodeutvikling i NAV. Det er også tenkelig at dette kan bidra til byggingen av en mer felles NAV- kultur, en forutsetning for å kunne utvikle en felles faglig plattform ut mot brukerne. 3.1. Noen historiske betraktninger om sammenhengen mellom sosialtjenesten og NAVs oppfølgingsarbeid Sosialt arbeid har blitt utviklet som praksis og vitenskap ganske sent i framveksten av det moderne samfunn. Vanligvis anser en historisk sett de siste 350 år som perioden for det modernes framvekst, med et høydepunkt omkring 1960. Opprøret mot det modernes forståelse av menneske og samfunn slo for fullt inn utover 1970-tallet og kulminerte med postmodernismen utover 1980-tallet. I dag betegnes gjerne vår samtid som det senmoderne hvor det moderne og det postmoderne har skapt en form for syntese. Vår samtid preges også av globalisering, nyliberalisme og nye former for ledelse betegnet som New Public Management? Kort sagt stilles verdier og ideologi som var grunnlag for framveksten av velferdsstaten på prøve når profesjonaliteten utfordres av brukerdeltakelse, demokratisering og økonomistyring. Solidariteten settes på prøve ved overføring av ansvaret til enkeltindividet for tilpasning til et konsumorientert marked hvor også kropp og sinn er underlagt bytteverdienes logikk. Vi snakker mer og mer om symbolsk kapital og underformer som sosial kapital som gangbar mynt (McDonald 2006, Ferguson 2007). Selve begrepet sosial og forestillinger om det sosiale vokste fram allerede under midten av 1600-tallet og ble tidlig brukt knyttet til forestillinger om det menneskeskapte gode liv og/eller samfunn. På slutten av 1800-tallet så vi de første etableringene av virksomheter som i Norden og i mange andre sosialdemokratilignende regimer har gått inn den statlige eller offentlige velferdssektoren. I mange andre land har sosialt arbeid blitt knyttet mer til religiøse institusjoner sammen med omsorgs- og behandlingsoppgaver. Den utvikingen vi nå ser, synes å reetablere sosialt arbeid som en sentral virksomhet for å forebygge og bistå i håndteringen av sosial og kulturell ulikhet, for å stabilisere og utvikle bærekraftige sivile samfunn (Matthies m.fl. 2001, Leonard 1997). 26 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Sosialt arbeid som profesjon i Norge fikk tildelt sentrale forvaltningsoppgaver i statlig og kommunal velferd som tidligere ikke hadde vært bemannet av lekfolk, ofte støttet av veldedighet og preget av idealisme, ideologi og moral. Både fattigvesen og barnevern har lenge vært institusjonalisert i Norge, og vi fikk tidlig lover som regulerte disse virksomhetene, men de ble ikke sosialfaglig bemannet og profesjonalisert med kvalifisert personell før utover siste halvdel av 1900-tallet. Legitimeringen av virksomheten krevde at det byråkrati som hadde vokst inn i velferdsstatens lovregulerte sosialpolitikk ble videreført av de profesjonelle. Det profesjonelle sosiale arbeidet kom oppå velferdsbyråkratiet i sosial- og barneverntjenestene og utviklet seg videre, etter hvert med enda sterkere forvaltningsfokus – særlig i retning jus og økonomi. På mange måter var datidens Trygdekontor og Arbeidskontor velferdsbyråkrati med samme krav til skriftlig etterrettelighet, legal kontroll og økonomisk revisjon. De samme kravene har blitt overført til NAV. Når vi med HUSK nå fører forskningen mer aktivt inn i dette profesjonaliserte velferdsbyråkratiet, stiller det krav om endring av praksiser mot mer langsiktig og strukturert ivaretakelse av informasjon om handlinger og formålstjenlige beslutninger enn systemet tidligere har måttet imøtekomme. Da sosialtjenesten ble etablert på 1960-tallet var det et uttalt mål at fattigvesenets fordømmende og ydmykende praksiser skulle erstattes av veiledning og rådgivning fra godt skolerte profesjonelle hjelpere. På samme måte som velferdslovgivningen knyttet til NAVreformen vektlegger respekt og bruker begrepet i sin formålsparagraf, lå denne forventningen under også på den tiden. Studier av diskusjonene fra 1960-tallet tyder på at en ønsket å appellere til fornuften hos menneskene – en gikk ut fra at en ville søke det gode ut fra en ide om samfunnsmessig solidaritet (Marthinsen 1991). Mange betvilte imidlertid denne forutsetningen og viste til at mennesket sjelden har latt fornuften råde. Dette poenget framkommer også i nyere studier av velferdsstaten og det sosiale arbeidets genealogi19. Vi ser at denne konflikten gjenspeiles i utformingen av velferdsstatens praksis når borgerne må betinge bistand ved at det inngås kontrakter om gjenytelser i form av vilkår. Vilkårene skal være rimelige og oppfattes rettferdig i den henseende at en skal finne dem rimelige om de også anvendes på alle, så vel som en selv, gitt at situasjonen ellers var lik. Arbeidslinjas praksis fører på mange måter til at vi må konfrontere mennesker med deres selvdannelse og deres prosjekt med å forsøke å styre sin livsbane mot visse mål, ofte avhengig av en ressurstilgang som kan være begrenset både med hensyn til helse, væremåte og tilgang på materielle, kulturelle og sosiale ressurser. Om verdirangeringen og smaken hos den Andre ikke er som flertallet har bestemt skal være retningsgivende, kommer individet i konflikt med samfunnet. Hvor uttalt uenigheten er, eller i hvilken grad en avdekker eller erkjenner sine verdiståsteder, kan variere. 19 Historiske forankring – se blant annet Villadsen 2004. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 27 Ofte later vi som om det råder enighet om premissene for å inngå i en avtale, for eksempel om vilkårene for å delta i kvalifiseringsprogrammet, eller for å motta arbeidsavklaringspenger. Å holde tilbake inntektssikring i den hensikt å kreve at et vilkår etterleves er en alvorlig begrensning i en persons tilværelse. Det vi ser i pågående forskning i HUSK Midt-Norge er at det oppstår uenighet om rimeligheten av vilkår og tolkningen av hvordan de skal ivaretas, både blant medarbeidere i NAV og sosialtjenesten, og blant brukere/borgere med ulike rettighetsposisjoner. Da tiltaksarbeid i form av kvalifiseringsprogram eller arbeidsavklaringsprosesser fort kan komme til å handle om at personer må ta tak i seg selv og revurdere sine verdivalg og smakspreferanser i forhold til hvordan de skal leve, hvordan de skal te seg eller hva de skal være og bli, kommer medarbeiderne i NAV og sosialtjenesten inn på private handlingsvalg hos den Andre. Når trygd, arbeid og sosial fungerer som regelstyrt byråkrati kan man si at medarbeidernes jobb består i å redegjøre for krav og forventninger som hviler på dem og så overlate til bruker/medborger å ta ansvar for sine handlinger. En har da ikke trengt å gå inn i forhandlinger om selvdannelse, motivasjon eller verdivalg og smakspreferanser. Sosialtjenesten har tidligere måttet håndtere alle de som ikke har innfridd krav som har gitt opptjente eller andre direkte rettighetsbaserte inntektssikringer. En har således forhandlet om de marginale sosiale posisjonenes rettigheter – de som har vært lavest på det sosiale verdihierarkiet. NAV blir også et sosial-kontor nå når de også skal gå inn i dette sosiale rommet og forhandle om endring for å oppnå sosial mobilitet i den forstand at vedkommende forventes å bidra til å komme i en mer selvhjulpen posisjon. En av de viktigste historiske forskjellene mellom sosialkontoret og NAV er således opphevet. Hva er det med nyliberalismen som utfordrer velferdsordningene? McDonald (2006) omtaler nyliberalismen som overbevisningspolitikk i den betydningen at det synes selvinnlysende at dette må være veien når alt annet har vist seg å ikke fungere. Der velferdsstaten tidligere baserte seg på en sterk og involverende stat, er nyliberalismen basert på at staten overlater mer og mer til markedet og internasjonal konkurranse. McDonald framhever fem verdier som nyliberalismen baserer seg på; individets forrang (foran samfunn), valgfrihet, å sikre markedsmekanismenes spillerom, en lite involverende politikk hvor alt kan prøves og en redusert stat. Verktøyet som har fått utbredelse for stat og kommune kan betegnes som New Public Management (NPM), som igjen preges av nettopp nyliberalismens såkalte public choice teori. Denne går ut på at rasjonelle aktører forsøker å utnytte og maksimere sin profitt, eller gevinst i forhold til hva de vil ha igjen for sine investeringer – og dette skal også gjelde for velferd. Egeninteresse og nytteorientering forstått som økonomisk lønnsomhet skal derfor være drivkraften. Valgene skal bidra til å skape marked for det som folk vil ha og ikke verdivalg om omforente verdibaserte, politiske institusjoner for velferd. Nærmiljø framstår under nyliberalismen som arena for utforming av det individuelle liv og ikke samfunn som sådan. 28 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Når de som skal følge opp personer i tiltak skal arbeide etter NPM under nyliberalismens framvekst, må de vektlegge personenes egen vilje og valg og legge til rette for personlig utvikling. I NPMs ånd lages planer, kontrakter og det leveres konkurranseutsatte tiltak som igjen skal evalueres og leve opp til kvalitetskontroll og måltall for de ulike virksomhetene. Den enkelte bruker overlates selv til å kontrollere seg og mister rettigheter om vilkårene ikke overholdes. Levekårene har fått en pris som krever egne investeringer. En ny form for rettferd og rett innføres der man under velferdsstaten ble ivaretatt uansett evne til egen prestasjon. McDonald viser til at det sosiale arbeidets virkeområde blir i selv-utviklingsteknologiens sfære. Frihet måles etter konsumevne og evne til å gjøre frie valg i et marked som så opptrer som ”samfunn”. Vi snakker i dag om det aktive klientskap og ikke om passive bistandsmottakere – noe som illustreres av nye ordninger som arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad hvor man aktivt bruker verktøy som arbeidsevnevurdering. Sosialt arbeid har tradisjonelt og framdeles i henhold til sine etiske retningslinjer, en plikt til å utøves slik at man fremmer likhet, likeverd og rettferdighet. Framveksten av nyliberalismen har etablert en diskusjon om rettferdighet basert på ulikhet som er betydelig mer komplisert enn våre egalitære velferdstradisjoner tilsier. Dette bakteppet for velferdsarbeid er under økende faglig og teoretisk debatt, og de som skal være med å aktivt utforme en på ingen måter ferdig politikk i praksis, vil tjene på å sette seg inn i de diskusjoner som pågår. Ikke minst fordi det viser seg at sosialt arbeid ikke lenger synes å være et fag som fastholdes til profesjonens egne arenaer og de med formell utdanning, men at også andre må ta i bruk sosialt arbeids verktøykasse når mennesker skal møtes i dagens velferdspraksis. 3.2. Statlig kunnskapsutvikling i sosialtjeneste og NAV. Fra statlig hold har det siden 1990-tallet vært initiert og iverksatt flere større nasjonale satsinger på kunnskapsutvikling i sosialtjenestene i Norden. I 2005 kom det en bok: Evidens, empiri og empati (Ljunggren 2005), et samarbeid mellom ulike nordiske aktører innenfor sosialt arbeid, som gir en nyttig oversikt over kunnskapsutvikling i Nordens sosialtjenester. Forfatterne i denne boka påpeker at det siden 1990-tallet har vært initiert og iverksatt flere større nasjonale (statlige) satsinger på kunnskapsutvikling i sosialtjenestene i Norden (op.cit.). Mye av bakgrunn til disse satsingene har vært en økende etterspørsel etter en mer vitenskapelig fundert praksisutøvelse i velferdsfeltet, der det synes som det stilles stadig økte krav til velferdsenhetene om å registrere og dokumentere arbeidsmetoder og resultater fra det arbeidet som utføres i praksisfeltet. Disse kravene synes å være forankret i flere forhold, der særlig to gjør seg gjeldende i både faglitteratur og i den offentlige debatt: Den demografiske utviklingen i Vest Europa – økende alder i befolkningen og store etterkrigskull gir økte velferdsbehov i nær framtid. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 29 Mange utenfor arbeidsliv og frykt for at denne gruppen øker, gir et minsket skattetrykk og færre muligheter for å finansiere offentlige velferdsgoder i nær framtid. Ofte kobles disse faktorene sammen for å vise hvordan demografiske faktorer påvirker forsørgelsesbyrden i samfunnet, og det konkluderes jevnlig med at det er behov for nye metoder og redskaper for en mer effektiv og bærekraftig velferdsforvaltning som kan møte framtidas behov (Ljunggren 2005). Et annet forhold som synes å påvirke debatten om utvikling og anvendelse av kunnskap, er at brukere og myndigheter det siste tiåret har begynt å stille større krav til velferdstjenestene og dens ansatte. Dette henger blant annet sammen med generell økt kunnskap i hele befolkningen, vi lever i et såkalt kunnskapssamfunn. Digitale media har blant annet gjort kunnskap og informasjon tilgjengelig for de fleste, og stadig flere stiller krav om personal med riktig kompetanse og at de arbeidsmetoder som anvendes er evaluert for effekt (op.cit.). I Norge kan den nasjonale kunnskapsutviklingen i sosialtjenesten oppsummeres gjennom tre nasjonale satsinger i perioden 1991-2001. De tre programmene er: Utviklingsprogram for sosialkontortjenesten 1991-1994, Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997 og Kunnskap og brubygging 1998-2001 (Stolanowski 2005:49: I Ljunggren 2005). Kunnskapsutviklingen har selvsagt også andre kanaler; som i utdanningsfeltet og i forskningen som gjøres ved universiteter og høgskoler. Praksisfeltet og brukerne har også i økende grad det siste tiåret blitt anerkjent som kunnskapsprodusent, og vi ser i dag at ulike organisasjoner som for eksempel Velferdsalliansen og KREM20 også søker en mer aktiv rolle inn i kunnskapsproduksjon og overfor beslutningstakerne. 3.3. Tre sentrale statlige satsinger for kunnskapsutvikling i sosialkontortjenesten på 90-tallet. Tre sentrale statlige satsinger eller program for kunnskapsutvikling ble iverksatt av sentrale myndigheter på 1990-tallet, blant annet i samarbeid med Fylkesmennene. Disse var rettet mot sosialkontortjenesten og dens brukere og ansatte. Programmene fulgte hverandre under overskriftene: Utviklingsprogram for sosialkontortjenesten 1991-1994 Styrkingsprogram for sosialkontortjenesten 1994-1997 Kunnskap og brubygging 1998-2001 20 Krem: http://krem-norge.no/ . Brukerorganisasjon som har vokst fram samtidig som NAV-reformen.(Lastet ned 24.06.10). 30 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Gjennom satsingen iverksatte staten en rekke prosjekter i løpet av en tiårsperiode, fra enkeltprosjekter til landsomfattende opplæringsprogrammer. Den siste satsingen; handlingsplanen: Kunnskap og brubygging 1998-2001, ble tuftet på erfaringer fra de to foregående programmene, og hvor utvikling og utveksling av kompetanse og erfaringer ble stående som en sentral idé (Stolanowski 2005:51: I Ljunggren 2005). Det ble iverksatt en rekke kompetansehevende tiltak i denne perioden i form av opplæringsprogrammer: som for eksempel faglige fora og veiledning på arbeidsplassen. I denne siste satsingen fikk fylkesmannen en mer sentral rolle enn i de to forrige programmene, og det ble fylkesvis utarbeidet handlingsplaner for innsatsområder. I tillegg omfattet handlingsplanen en rekke andre tiltak som; konferanser i departemental regi, utvikling av veiledningsmateriell, utvikling og vedlikehold av erfaringsbank, utgreiing av utviklingssenter for sosialtjenesten og tilskudd til kommunale utviklingsprosjekt og forskning. Noe av intensjonen med handlingsplanens virkemidler var å understøtte utviklingen av varige strukturer for refleksjon og kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje: ”Gjennom utviklingen av slike strukturer for kompetanseheving skulle forholdene legges til rette for at forskjellige praksisnære problemstillinger kunne være gjenstand for refleksjon og drøfting, noe som igjen skulle bidra til å utvikle trygge og kompetente yrkesutøvere i førstelinjen” (Stolanowski 2005:52: I Ljunggren 2005). I bunnen av handlingsplanen lå altså en forståelse av at gode tjenester, som var det primære målet for flere av innsatsområdene, best kunne nås gjennom trygge og kompetente yrkesutøvere. ”Handlingsplanen” ble ansett for vellykket på mange måter, selv om det er vanskelig å si noe om dens effekter og resultater, og om disse i så fall kan tilskrives handlingsplanen alene (Stolanowski 2005: I Ljunggren 2005). Noe av intensjonen med planens virkemidler var å understøtte utviklingen av varige strukturer for refleksjon og kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje. Rogalandsforskning fikk blant annet i oppdrag å evaluere omfanget og organiseringen av de virkemidler handlingsplanen tok i bruk, og planens mål om å etablere varige strukturer for kunnskapsutvikling etter planens slutt. I denne evalueringen kommer det frem at det er i høy grad økt kompetanse og kvalitativ dyktiggjøring av den enkelte ansatt, som synes å ha vært hovedfokuset i iverksettelsen av handlingsplanens virkemidler(op.cit.). Parallelt med direktoratets arbeid har den mer akademiske delen av sosialarbeiderprofesjonens felt arbeidet for å styrke forskningsinnsatsen i sosialt arbeid. Dette har skjedd på to måter, for det første gjennom høgskolene og universitetenes økte satsning på master og doktorgradsutdanning/stipendiater og for det andre gjennom FORSA-Nordens samordning av sitt forskningspolitiske arbeid og samarbeidet med fagforeningene i sektoren. I hele Norden har en det siste tiåret arbeidet med å opprette systematiske og varige strukturer for kunnskapsutvikling og kunnskapsproduksjon. Sverige har hatt to større program, KUBAS HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 31 1 og 2 21 . Den nordiske databasen som bl.a. skal ivareta behovet for informasjon om en kunnskapsbasert sosialtjeneste (Nordic Campbell Collaboration, NC2) er lagt til Danmark. Finland22 har etablert flere utviklingssenter for sosialtjenesten og Norge har forsøkt å ta de beste erfaringene fra Sveriges KUBAS-prosjekt og ideene fra Finland med seg i etableringen av HUSK-prosjektene. 3.4. Økt fokus og satsing på arbeidsretta tiltaksarbeid i sosialtjenesten Bakgrunnen for de nye satsingene omkring sekelskiftet finnes særlig i Ujamningsmeldinga (St.meld.nr.50 (1998-99)) og i Tiltaksplan mot fattigdom (St.meld.nr.6 (2002-2004)). Sentralt i meldingene var en tilrettelegging for og ønske om økt satsing på arbeidsmarkedstiltak for sosialhjelpsmottakere. Målsettingen var å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere, med særlig vekt på ungdom. I forbindelse med disse to meldingene ble det initiert og iverksatt fra statlig hold ulike prosjekter i norske sosialtjenester for utvikling og utbygging av det kommunale arbeidsretta tiltaksarbeid. Sentralt sto også ønsket om økt samarbeid mellom kommunenes tiltak og Aetat, og en rekke arbeidsretta tiltaksstasinger ble iverksatt i perioden 2000-2008: Tiltaksforsøket, som pågikk mellom 2000 - 2004 under tittelen ”Forsøk med kommunalt ansvar for aktive, arbeidsretta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp”. 16 kommuner var involvert i 13 prosjekter. Forsøket var forankret i Utjamningsmeldinga, og hovedmålet med forsøket var å få flere sosialhjelpsmottakere ut i arbeidslivet gjennom å utnytte de tjenestene som arbeidsmarkedsetaten kan tilby gjennom aktivt samarbeide med det lokale næringsliv og ved å igangsette egne tiltak (Lødemel og Johannessen 2005). Arbeidsmarkedssatsingen, som pågikk i 2003 og 2004, og var forankret i Tiltaksplan mot fattigdom. For 2003 ble 31 kommuner omfattet av tiltakssatsingen i fattigdomsplanen. For 2004 ble satsingen utvidet med ytterligere 14 kommuner. Hovedmålet med satsingen var å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere. Tiltaksplanen mot fattigdom satte klare målgrupper i fokus for denne satsingen: langtidsmottakere av sosialhjelp, unge sosialhjelpsmottakere 20 - 24 år, enslige forsørgere med sosialhjelp som hovedinntektskilde, innvandrere og flyktninger (Schafft og Spjelkavik 2006). 21 Kjerstin Wigzell: Utredare for kunnskapsutvikling innenfor sosialtjenesten, Socialstyrelsen. Konferanse Stockholm 14 og 15. november 2007. CKU = Sentrum for kunnskapsutvikling. Om statens målbevisste satsing på forskning på resultat og effekt. Støtte til evidensbasert forskning gjennom øremerkede midler. 22 Heikki Waris institute: http://www.hel2.fi/waris/ (lastet ned 26.09.09 og Mathilda Wrede institute: http://www.fskompetenscentret.fi/page13_sv.html (lastet ned 26.09.09) 32 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Ny sjanse var et forsøk med kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke hadde fast tilknytning til arbeidsmarkedet, som var sosialhjelpsmottakere, og som ikke hadde fått tilbud om introduksjonsprogram. Programmet pågikk mellom april 2005 til desember 2007. Deltakerne fikk et toårig program som kopierte introduksjonsordningen. Tiltakene i Ny sjanse–programmene var rettet mot språkopplæring, arbeidspraksis og samfunnsorienterende opplæring. Programmene ble prøvd ut i til sammen 25 prosjekter. Tolv bydeler i Oslo og 13 kommuner deltok i forsøkene (IMDI rapport 4-2008). TIO-programmet er kanskje et av mest betydningsfulle i denne rapportens sammenheng. I dette programmet er det et mer synlig fokus på konkret faglig metodeutvikling for arbeidsretta oppfølgingsarbeid enn i tidligere forsøk. Dette kommer godt til uttrykk gjennom en av fire hovedmålsetninger for programmet, nemlig å styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging. Programmet ble iverksatt i 2005 og ble avsluttet 2008, og var er et statlig initiativ for sikring av tettere individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere, slik at de i større grad enn tidligere skulle kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tiltak i regi av Aetat. Prosjektet ble plassert under arbeidsmarkedssatsingen i den nasjonale Tiltaksplan mot fattigdom og ble etablert som et direkte svar på funn i Arbeidsforskningsinstituttets evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere (Schafft og Spjelkavik 2006), samt Høgskolen i Oslos evaluering av Tiltaksforsøket (Lødemel og Johannessen 2005). I 2005 ble 47 kommuner invitert til å søke om midler i TIO-programmet. Dette var kommuner som også tidligere hadde vært involvert i arbeidsmarkedssatsingen innenfor Tiltaksplan mot fattigdom. 39 prosjekter i til sammen 21 kommuner ble inkludert i satsingen. Målgruppen for satsingen var langtids sosialhjelpsmottakere, herunder ungdom fra 20-24 år og enslige forsørgere. De overordnede målsettingene for hele TIO-programmet var å: Styrke forutsetningene hos personer i målgruppene for å nyttiggjøre seg arbeidsog velferdsetatens arbeidsmarkedstiltak Redusere antall personer i målgruppen som står i fare for å falle ut av tiltak i arbeidsmarkedssatsingen Styrke og utvikle modeller for samarbeid mellom involverte instanser Styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging (Rambøll management 2008). I praksisevalueringene har man i vårt samlede materiale hatt mest fokus på de to første målsettingene. Politisk har det vært størst aktivitet rundt målsetting tre, sett som iverksettelsen av NAV reformen. Den fjerde målsettingen har i vårt materiale fått minst oppmerksomhet. Noen unntak finnes, for eksempel Rambøll managements evaluering av metodeutvikling for tettere individuell oppfølging i Kristiansund kommune (Rambøll management 2007a) og flere av de kvalitative arbeidene, samt erfaringer fra feltet selv, som vi har tatt med i denne rapporten. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 33 3.5. Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten. I 2005 kom Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i sosial -og helsetjenesten 2005-2015 (også kalt: …å bedre skal det bli), den siste nasjonale satsingen på kunnskapsutvikling så langt i statlig regi. Stolanowski (2005:60: I Ljunggren 2005) påpeker at en slik romslig tidsramme vil kunne gi muligheter for å trekke noen lange linjer både i forhold til å finne ut hva slags kunnskap det er behov for til utvikling, og til det han benevner som konvertering av denne kunnskapen slik at den blir anvendelig i praksis. Dette fokuset har på mange måter blitt enda mer relevant, nå som sosialtjenesten - eller deler av den implementeres i NAV. Det innebærer at kunnskapsutvikling i sosialtjenesten møter nye utfordringer fordi sosialtjenesten og dermed sosialt arbeid som fag og kunnskapsutviklingsprosjekt, må forholde seg til en økt flerfaglig og tverretatlig virkelighet i møte med brukerne. Fagutviklingen i NAV innebærer slik sett at tre tradisjonelt meget ulike faglige forankringer, kulturer og praksiser skal smelte sammen til en ny felles førstelinje og utvikle nye og felles tilnærminger til brukerne. Den nasjonale kvalitetsforbedringsstrategien ser så langt ut til å være den faglige referanserammen for fagutviklingen i NAV. Den bygger da også i stor grad på erfaringer fra de foregående nasjonale programmene i sosialtjenesten23 og har som målsetning at tjenestene skal være virkningsfulle, trygg og sikre. Tjenestene skal involvere brukerne og gi dem innflytelse og de skal være preget av samordning og kontinuitet. Tilgjengelige og rettferdig fordelte tjenester og god ressursutnyttelse og også sentrale mål. Disse målene skal nås gjennom å styrke både brukeren og utøveren, gjennom å forbedre ledelse og organisasjon. Man ønsker også å styrke forbedringskunnskapens plass i utdanningene slik at man kan følge med og evaluere tjenestene. Denne nasjonale strategien inneholder en visjon om at … å bedre skal det bli, en visjon som bygger på fire avgjørende forutsetninger: 1. 2. 3. 4. Å tilstrebe å utnytte den beste tilgjengelige kunnskapen. Å undersøke om det vi gjør faktisk bidrar til å nå våre mål. Å endre kurs hvis så ikke er tilfelle. Å ta hensyn til brukernes behov og ønsker når tjenestene skal evalueres og forbedres Dersom man skal nå målsetningene om en kunnskapsutvikling i sosiale tjenester og NAV som evner å løfte seg ut over kunnskap om økonomi og klientstrømmer må disse avgjørende forutsetningene tas til følge. 23 Et konkret eksempel på dette kom frem på en samling om brukermedvirkning for NAV ansatte som skal jobbe med kvalifiseringsprogrammet i Oppland fylke16.04.09. Der viste Per-Arne Stolanowski at inspirasjon fra det nasjonale programmet Kunnskap og brubygging har ført til at man gjør forsøk med Faglig forum i Kvalifiseringsprogrammet enkelte steder. 34 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Systematiske evalueringer av praksis - og da helst i tett samarbeid med både praksis, brukerne og utdanningssystemene, er essensielt for å kunne oppnå systematisk læring og konkret metodeutvikling. Det er helt klart behov for forskningsmessige grep om systematisk evaluering i praksis, dersom en ønsker å synliggjøre innhold og resultater av fagutøvelsen i sosiale tjenester både i og utenfor NAV. Rapporten vår er et eksempel på at selv omfattende forskningsaktivitet og prosjektevalueringer ikke alltid er tilstrekkelig for å bygge solid fag – og metodeutvikling. Håpet vårt er at denne rapporten kan danne et grunnlag for diskusjoner, kritikk og inspirasjon til å utvikle en kunnskapsbasert praksis og om mulig konkrete metoder eller tilnærminger i oppfølgingsarbeid som vi vet hvor kommer fra, at de er virksomme, og som brukerne er fornøyde med. 3.6. Sosialt arbeid, et fag å bygge videre på. Tett, individuell og helhetlig oppfølging i NAV er en arbeidsmetode som i utgangspunktet kan forankres i sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller. Det påpekes blant annet i Marthinsen og Skjefstad (2007) og hos Rambøll (2008) at tett individuell og helhetlig oppfølging, både som arbeidsform og som arbeidsretta tiltaksprogram (TIO), er utviklet i sosialtjenesten, og at sosialarbeidere er særskilt utdannet til å arbeide slik. Dette gjelder også for andre former for oppfølging utviklet gjennom kommunenes arbeid med kartlegging i sosialtjenesten (KIS), legemiddelassistert rehabilitering (LAR), Ny Sjanse og boligsosialt arbeid overfor bostedsløse og rusmisbrukere. I arbeidet med å videreutvikle metoder for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV kan det derfor være mye å hente i sosialarbeideres utdanningsplattform og praksiserfaringer, særlig ettersom målgruppen ofte vil være sammenfallende. I denne delen av rapporten vil vi derfor på overskriftsnivå belyse noen få sentrale faglige rammer og tema: modeller, metoder og ferdigheter i sosialt arbeid, og det vi benevner som relasjons -og endringsarbeid – som er en meget vesentlig del av arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging - sett fra et faglig sosialt arbeid ståsted. Vi vil også se nærmere på sentrale verdier for oppfølgingsarbeid, og tar utgangspunkt i humanisme og helhetssyn. Vi vil også gjennomgå begrepet brukermedvirkning, som et av de mest sentrale begrepene i vårt materiale for å forklare tiltaks – og oppfølgingssuksess. Teoretiske modeller og faglig metodisk plattform For å kunne utvikle en faglig forankret metode for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV, er det nødvendig å avklare hvilke teoretiske modeller og faglige plattformer som danner utgangspunktet for metodeutviklingen. Kommer denne utviklingen fra praksiserfaringer, fra politiske målsetninger eller fra ett eller flere konkrete akademiske fag og/ eller vitenskskapelig kunnskap? Eller kanskje det er en blanding av flere av disse alternativene? Dette villniset av ulike faglige, politiske og praktiske ståsteder synliggjør nødvendigheten av en slik avklaring, særlig dersom man har en målsetning i NAV om å drive med fag – og metodeutvikling. I vårt materiale kommer dette villniset særlig til uttrykk gjennom hvordan man forholder seg til ”teori”, ”metode” og ”brukermedvirkning” som begreper. Disse begrepet blir sjelden HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 35 definert, og det er vanskelig å se hvilket fagteoretisk og metodisk ståsted tett individuell og helhetlig oppfølging utvikles fra. Vårt ståsted er at tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV kan forankres i sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller. Sosialt arbeid er både et forskningsområde, et undervisningsfag og et praksisfelt, der praksis representerer grunnlaget som forskning og undervisning relateres til. Målet med sosialt arbeid er å bedre klientenes livssituasjon, og det legges vekt på å stimulere til egeninnsats (Hutchinson og Oltedal 2003:11). Det er vanlig å dele faget inn i ulike teoretiske perspektiver eller modeller, noe som kan oppfattes som problematisk fordi dette gjøres forskjellig av ulike forfattere. Men felles for de teoretiske perspektivene og modellene er at de ofte hentes fra psykologi, filosofi og sosiologi (ibid). Det er dette som gjør at sosialt arbeid ofte blir kalt et lånefag eller et eklektisk fag. Hutchinson og Oltedal (2003) har forsøkt å dele inn de teorietiske perspektivene i sosialt arbeid inn i fem ulike teoretiske perspektiver eller modeller, som alle representerer fem sentrale teoritradisjoner: 1. 2. 3. 4. 5. Psykodynamiske modeller Interaksjonistiske modeller Læringsteoretiske modeller Konfliktteoretiske modeller Systemteorietiske modeller Slike teoretiske modeller kan forstås som en beskrivelse av ”en representasjon av virkeligheten”, og disse konstrueres gjerne når en ønsker å forenkle forklaringen eller beskriven av en kompleks prosess eller sak” (Shulman 2003: 25). I vårt materiale kommer det til syne - både eksplisitt og implisitt - en interaksjonistisk teoretisk overbygning for å forklare virksomme metodiske elementer i det direkte klientarbeidet innenfor tiltaks – og oppfølgingsarbeidet som har blitt utviklet i det kommunale tiltaksapparatet de siste 10 – 15 årene (Marthinsen og Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Rambøll 2008, IMDI-2008 og Aasen 2009). Interaksjonsmodellen faller inn under den interaksjonistiske tradisjonen i sosialt arbeid. I denne tradisjonen er det selve samhandlingen mellom mennesker som er det sentrale (Hutchinson og Oltedal 2003). Sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller, særlig på individnivå, legger gjennomgående vekt på avklaring, motivering og tett, helhetlig oppfølging av den enkelte bruker (Shulman 2003, Payne 2005, Egelund og Hillgaard 1998, Kokkin 1999). Videre vektlegges samarbeid der mange aktører og ulike hjelpeinstanser er involvert (op.cit.) En kan dermed hevde at mange av de behov som kommuniseres i forhold til kompetanse i oppfølgingsarbeid i NAV i stor grad kan ivaretas innenfor sosialt arbeids faglige plattform. I evalueringen av TIO - forsøket beskrives på en god måte hvilke kompetansekrav som stilles til ansatte som skal stå i oppfølgingsrelasjon til brukere: ”Prosjektmedarbeiderne skal kunne både kartlegge og avklare brukerne, finne frem til de mest egnede tiltakene, samhandle med en rekke aktører, så som fra helsevesenet til 36 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV næringslivet, og til slutt være i dialog, i kontakt og til tider veldig tett på brukerne” (Rambøll 2008:87). Dette sitatet underbygger de nokså klare tendensene i vårt materiale som tilsier at tett individuell og helhetlig oppfølgingsarbeid, er godt forankret i sosialt arbeids faglig plattform, og noe av det sosialarbeidere som profesjon kan bidra med som kompetanse og erfaring inn i utviklingen av en felles faglig plattform i NAV. Nivåer, metoder og ferdigheter Når det gjelder konkrete arbeidsmetoder for tett individuell og helhetlig oppfølging, finnes det i vårt materiale mange gode eksempler på god praksis, og konkrete virksomme elementer i arbeidet. Det som er utfordrende fra et vitenskapelig og akademisk ståsted, er at disse eksemplene eller elementene sjelden er satt i sammenheng med et (fag)teoretisk rammeverk. Likeledes er det vanskelig å finne en definisjon på begrepet metode, eller en definisjon det synes å råde enighet over. Det kan derfor være nyttig å forsøke å klargjøre hva som menes med begrepet. I faget sosialt arbeid kan en skille mellom to nivåer når det gjelder bruk av begrepet metode. Tradisjonelt er det vanlig å dele arbeidet inn i fire overordnede metoder (Stolanowski 1994, Payne 2005): Individuelt sosialt arbeid Sosialt gruppearbeid Samfunnsarbeid Sosial administrasjon og planlegging Når metodebegrepet brukes slik angir det delvis et perspektiv på problemforståelse og tilnærming, og delvis måter å arbeide på, slik vi forsøker å illustrere i vår modell i kapittel fem, gjennom å fremstille oppfølgingsarbeidet i NAV ut fra tre innsatsområder, møte med bruker, systemorientert innsats og koordinering, forvaltning og administrasjon. Men metoder kan også forstås som en fremgangsmåte eller en handlingsplan, og uttrykkes på individnivå ofte i tre forhold: faser i arbeidet, bruk av relasjon mellom bruker og sosialarbeider, og ferdigheter. Ofte presenteres dette ut fra en forståelse av at metodisk arbeid består av følgende faser i arbeidet: Kartlegging av situasjonen Analyse av situasjonen Avklaring av handlingsalternativ Valg av tiltak Gjennomføring Evaluering. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 37 Slik kan metode forstås både som arbeidsnivå og fremgangsmåte. Ferdigheter er derimot konkrete handlinger. Shulman (2003) påpeker at en ferdighet er en bestemt atferd som sosialarbeideren gjør bruk av i hjelpeprosessen. Det er for eksempel ulike konkrete ferdigheter knyttet til de tre innsatsområdene for tett individuell og helhetlig oppfølging, slik de er definert i denne rapporten. Medarbeidernes ferdighetsnivå vil være avgjørende for kvaliteten på hjelpen de yter i oppfølging, særlig i møte med bruker der brukerne må utfordres til selv å klare eller prøve ting, eller ta opp forhold som de over tid kanskje har forsøkt å unngå. Det vil alltid være en fin balanse mellom å møte og ta en utfordring og det å oppleve manglende forståelse eller ydmykelse. Helt overfladisk kan vi gjennom dette eksempelet se noen konturer av hvordan en faglig arbeidsmetode kan forankres. Vi har forankret tett individuell og helhetlig oppfølging for innsatsområdet i møte med bruker i faget sosialt arbeids teoretiske modeller under en interaksjonistisk teoretisk modell. Vi forholder oss til individuelt sosialt arbeid som arbeidsnivå, og har i den forbindelse sett nærmere på Shulmans interaksjonsmodell som arbeidsmetode og som retningssnor for konkrete ferdigheter som er viktige å utvikle i arbeidet. Men først vil vi redegjøre for innsatsområdet i møte med bruker, i en sosialfaglig kontekst, hvor tett individuell og helhetlig oppfølging i møte med bruker etter en Interaksjonistisk tradisjon vil ha fokus på endrings – og relasjonsarbeid. Oppfølgingsarbeid som endrings- og relasjonsarbeid. I tett individuell og helhetlig oppfølgingsarbeid i møte med bruker, slik det kommer til syne i teoretiske drøftinger i vårt materiale, vil det å arbeide aktivt med relasjonen mellom sosialarbeider og bruker, være et vesentlig område for fokus gjennom hele oppfølgingsperioden. Laila Aamodt (2001) har sett på ulike praksisformer innenfor sosialt arbeid og viser til at det er vanskelig å finne en definisjon på sosialarbeider – brukerrelasjon, som sosialarbeidere kan enes om. Hun tar utgangspunkt i at en sosialarbeider møter mennesker i vanskeligheter, og at dette har en vesentlig innflytelse på deres relasjon. Videre sier hun at sosialt arbeid alltid er: ”… en kontekstavhengig aktivitet som har som mål å skape endring hos enkeltindividet, grupper eller forhold i samfunnet, og at dette skjer gjennom systematiske og målrettede arbeidsmetoder” (Aamodt 2001:27). I individuelt sosialt arbeid er det altså en forutsetning at arbeidet skal skape endring hos brukeren. Dette skjer gjennom å arbeide metodisk og aktivt gjennom den relasjonen som oppstår mellom sosialarbeider og bruker (Kokkin 1999). Slik kan man se på relasjonen som et viktig instrument eller verktøy i endringsarbeidet (Gjeitnes 2007). 38 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Da brukes relasjonen strategisk for å oppnå bestemte mål som for eksempel å øke brukerens aktivitetsnivå, ett av de sentrale målsettingene i Kvalifiseringsprogrammet. Hvis sosialarbeideren i tillegg har en relasjonell tankegang vil hun/han være opptatt av de interaktive prosessene i relasjonen, og kvaliteten på relasjonen vil være avhengig av begge aktørenes deltakelse (Shulman 2003). Innenfor en slik relasjonell tankegang vil brukerne på en annen måte være delaktig i, og dermed mer ansvarlig for de endringene han/hun ønsker i livet sitt. Når relasjonens funksjon er å styrke brukernes mestring i hverdagen mener Gjeitnes (2007) at det blir viktig å konkretisere hvilken funksjon relasjonen mellom sosialarbeider og bruker har. Det avgjørende fokus blir da ikke hva som er den gode relasjonen, men snarere hva som kjennetegner en virkningsfull relasjon (op.cit.). Aasen (2009) mener begge disse perspektivene like betydningsfulle, både den gode og den virkningsfulle relasjonen. Dette vil kanskje særlig synliggjøres når det gjelder bruk av relasjon som strategisk virkemiddel overfor brukere i marginale posisjoner. Særlig når maktanvendelse som vilkårsetting benyttes overfor disse personene for å få tilgang til økonomisk hjelp, en hjelp de i mange tilfeller er avhengig av. Slik maktanvendelse kan nok være virksomt, men den kan også utvikle seg til en undertrykkende praksis. Å også ha fokus på gode relasjoner vil kunne virke som en motvekt og trekke innholdet i relasjonsarbeidet mot praksiser som fremmer reel medvirkning og autonomi for individet, eller grupper som ikke har så mange handlingsvalg for å utløse den hjelp de har behov for. Aamodt (2001) understreker at kvaliteten på relasjonen mellom sosialarbeider og bruker er avgjørende for kvaliteten på det faglige arbeidet. Det er sosialarbeideren (og også andre NAV medarbeidere) som må ta ansvar for å skape et klima i samværet med brukerne som gjør det mulig å etablere gode og virkningsfulle relasjoner. Men dersom man bare fokuserer på sosialarbeidernes ferdigheter og egenskaper, og ensidig tillegger sosialarbeideren eneansvaret for kvaliteten på relasjonen, taper man lett gjensidighetsperspektivet i relasjonen av syne, og dermed at det viktigste i en relasjon er innholdet i samhandlingen mellom partene (op.cit). Det er viktig at sosialarbeidere og andre som er i hjelperelasjoner har kunnskap om hvilke ferdigheter som er spesielt viktige å utvikle for å kunne arbeide faglig godt gjennom relasjoner i samarbeid med de menneskene de er satt til å hjelpe. Kirsti Gjeitnes (2007) har i sin masteroppgave fokus på å knytte sentral teori til konkrete arbeidsbeskrivelser innenfor tiltaksarbeid, og har gjennom dette arbeidet kommet med et vesentlig bidrag for å tydeliggjøre betydningsfulle fagteoretiske elementer i arbeidet med brukere i en kommunal enhet for arbeidsretta tiltak. Hennes studie utspiller seg innefor et tiltak der tiltaksarbeiderne har ulike utdanninger og forskjellig erfaringsbakgrunn, noe som innebærer at den teoretiske orienteringen for arbeid er bredspektret og preget av flerfaglighet. Brukergruppen som de ansatte i hennes studie interagerer med er meget sammenfallende med brukerne som kvalifiseringsprogrammet i NAV nå skal arbeid med. Slik vurderer vi at hennes studie er særlig relevant for utvikling av en teoretisk forankring av oppfølgingsarbeid i NAV. En sentral målsetting hos Gjeitnes (2007:9) er å konkretisere tiltaksarbeidet i enheten Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune gjennom å identifisere og finne frem til benevnelser som HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 39 beskriver tiltaksarbeidet og gjennom å analysere praksisfortellinger fra de ansatte ved bruk av Shulmans interaksjonsmodell. Gjennom dette søker hun å tydeliggjøre det faglige innholdet i tiltaksarbeidernes samhandling med brukerne, som et bidrag til en forståelse av tiltaksarbeidernes yrkesinnhold. Her i denne gjennomgangen benytter vi Shulmans interaksjonsmodell som ett av mange mulige hjelpemiddel for å utvikle et faglig utgangspunkt eller ståsted for eget arbeid (Shulman 2003). Shulmans modell er særlig relevant her, da vi mener den ivaretar et fokus både på den gode og på den virksomme relasjonen i en praksis som går tett på brukerne. Med inspirasjon fra Gjeitnes (2007) har vi konstruert en oversikt over de sentrale i Shulmans interaksjonsmodell. Den synes nyttig fordi den gir retning for hvilke konkrete ferdigheter som skal benyttes i ulike faser av arbeidet. Hovedprinsippene i Lawrence Shulmans interaksjonsmodell. Lawrence Shulman har utviklet en helhetlig, empirisk basert teori om sosialt arbeid i praksis, der interaksjonsmodellen står sentralt (Shulman 2003). Han legger vekt på resiliensteori (sårbarhet og motstandskraft hos mennesker) og på et ressursperspektiv for forståelse av menneskelig atferd, i motsetning til medisinsk patologiforståelse. Klienten24 sees på som en dynamisk enhet som er i interaksjon med andre. To-klientbegrepet er et av de mest sentrale begrepene, og beskriver samspillet mellom klienten, sosialarbeideren og klientens nettverk og omgivelser (op.cit.). Klientens nettverk kan her være for eksempel andre samarbeidspartnere, familie eller arbeidsgiver. Knyttet til praktiske problem som skal løses i klientarbeidet, er det ofte både følelser og relasjoner til andre mennesker. Det vil si at klienten sammen med sosialarbeideren finner en vei til å håndtere det praktiske problemet og til å håndtere følelsene og relasjonene knyttet til det. Slik sidestiller Shulman problemløsningsprosessen og relasjonsprosessen. For å mestre dette må en jobbe rasjonelt. En må se individet i sin kontekst og en må helhetshandle. I denne konteksten beskrives sosialarbeiderrollen som en meklerrolle mellom klient og samfunn. (Havnen og Sayer 2003). Shulman legger også vekt på undertrykkelse og avmaktsspekteret i relasjoner, og mener at avmakt er noe som de fleste klienter har til felles. Slik plasserer han seg også i den emansipatoriske tradisjonen innenfor sosialt arbeid. Sosiale problemer og avmakt kan skape blokkeringer i den symbiotiske relasjonen mellom klient, sosialarbeider og systemene de samhandler med, (op.cit.). For å løse blokkeringene må man satse på ressurser og se mulighetene for endring, og da blir empowerment-strategier viktige. 24 I tråd med Shulman velger vi her å være lojale til hans klient -og sosialarbeiderbegrep. 40 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Modellens praktiske arbeidsmetode. Arbeidsprosessen i Shulmans interaksjonsmodell består altså av to integrerte prosesser. Problemløsningsprosessen og den relasjonelle prosessen, som sammen utgjør en endringsprosess. Den hjelper sosialarbeideren til å arbeide systematisk sammen med klienten for å nå et felles mål, og kan være et viktig bidrag for sosialarbeideren til å strukturere dokumentasjon og evaluering av eget arbeid. Arbeidsprosessen er delt i fire faser, som ikke er skarpt avgrenset, men heller slik at fasene glir over i hverandre. Hele samarbeidet mellom sosialarbeider og klient, og hvert enkelt møte, følger disse fasene (Shulman 2003), her gjengitt i svært forenklet form: Forberedelsesfasen Shulmans interaksjonsmodell er en av få modeller som har en forberedelsesfase innlemmet i seg. Hensikten med fasen er at sosialarbeideren skal opparbeide en forberedende empati for klientens situasjon, for på den måten å bli bedre i stand til å fange opp og forstå det klienten formidler både direkte og indirekte. Kontaktsfasen/Åpningsfasen Hensikten med fasen er å opparbeide en god arbeidsrelasjon, og å forhandle frem en kontrakt. For å oppnå dette er det viktig å skape tillit og å oppnå en felles forståelse av virkeligheten. Arbeidsfasen. I arbeidsfasen tar en opp igjen de fire fasene, og nå brukes de som en fremgangsmåte til hvert enkelt møte mellom sosialarbeider og klient. Hensikten med arbeidsfasen er samarbeid om endring, og målet er at klienten må bestemme seg for å ta sin del av ansvaret for problemløsningen. Overførings/Avslutningsfasen. Hensikten med denne fasen er at samarbeidet skal avsluttes på en slik måte at klienten kan fortsette videre uten hjelp, med mindre hjelp eller med annen hjelp. Man skal avslutte samarbeidet i forhold til sak og relasjon, og samtidig søke å se fremover. Sosialfaglige ferdigheter i interaksjonsmodellen. En av årsakene til at Shulmans interaksjonsmodell presenteres her er at den tydeliggjør konkrete og viktige ferdigheter både i problemløsningsprosessen og i relasjonsprosessen. Vi har valgt å konsentrere oss om åtte ulike ferdigheter i modellen, fordi vi mener disse ferdighetene representerer det mest grunnleggende i modellen; kommunikasjonsferdigheter knyttet opp til samhandlingsprosessen i interaksjonsmodellen. Vi kan dele kommunikasjonsferdighetene i to deler. En del er ferdigheter for å hjelpe klienten å takle sine problemer. Og en del er ferdigheter for å hjelpe klienten å mestre sine følelser. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 41 1. Ferdigheter for å hjelpe klienten til å takle sine problemer. 1. Klargjøre hensikt og rolle Det innebærer å klargjøre hensikten med kontakten, ved å gi korte og presise åpningskommentarer om formålet med samtalen, og å gi ideer om hvordan sosialarbeideren kan være til hjelp. Hun skal også klargjøre sin rolle ved å informere hva slags hjelp hun kan gi klienten angående egne forventninger og forventninger til, eller frykt for sosialarbeiderens autoritet eller makt. Ved å klargjøre hensikt og rolle slik, forsøker hun å oppnå at klienten føler trygghet og kontroll i forhold til hva som skal skje videre. 2. Be om tilbakemelding. Å aktivt oppfordre klienten til å komme med sine tanker omkring formålet med kontakten eller omkring den tjenesten som tilbys. Det er her starten på en medvirkende relasjon legger sitt grunnlag i åpningsfasen. Det kan også være spørsmål som stilles for å være sikker på at sosialarbeider og klient har samme forståelse av hva som er blitt diskutert, eller hva en har kommet til enighet om. 3. Dele opp problemet. Dele opp problemer eller hindringer, og ta dem for seg en etter en. Hjelper mot handlingslammelse når problemer oppleves for uoverkommelig i sin helhet. Kan også hindre opprettholdelse av problemer. 4. Støtte klienten i tabuområder. Starter med de nærliggende problemer. Senere når man har opparbeidet tillit i relasjonen kan de snakke om dypere hindringer eller problemer. De er ofte tabubelagte. Særlig kommunikasjonsferdigheter som støtter tabuområder er vesentlige i arbeidet med å myndiggjøre brukerne med tanke på å være i stand til å ta kontroll over sitt eget liv. 2. Ferdigheter for å hjelpe klienten til å mestre sine følelser. 1. Sette ord på følelser Evnen til å sette ord på og vedstå seg sine følelser, og å formulere dem sammen med en omsorgsfull og samtidig krevende sosialarbeider, kan være en begynnelse. Når sosialarbeideren aksepterer klienten og følelsene hans/hennes, kan det bli utgangspunkt for klienten bedre å akseptere seg selv og sin situasjon. 2. Vise at jeg forstår følelsene Man må forsøke å forstå hvordan klienten opplever følelsene, selv når en kanskje ikke mener at realitetene i situasjonen gir grunnlag for reaksjonen. 42 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Alle mennesker behøver å føle at de blir sett og hørt. Dette er en viktig kommunikasjonsform mellom klient og sosialarbeider. 3. Dele mine egne følelser med klienten I følge Shulman kan det å holde tilbake følelser og tanker i arbeidet med klienter resultere i at samarbeidet stagnerer fordi det i enkelte tilfeller brukes så mye energi på å være profesjonell at en i liten grad greier å konsentrere seg om det arbeidet som skal gjøres. 4. Utforske taushet. Å utforske taushet er et forsøk på å forstå hva den betyr, for å forstå bedre hva klienten tenker og føler. Taushet i en samtale kan bety mange forskjellige ting, derfor må sosialarbeiderens respons variere deretter. Samhandlingsprosessen med de nevnte ferdighetene er som sagt et av de mest vesentlige prinsippene i interaksjonsmodellen. Poenget er at de kan brukes slik at et menneske endrer selvoppfatning og handlingsmønster. Når vi så velger å vektlegge kommunikasjonsferdigheter knyttet opp mot samhandling er det fordi disse er så grunnleggende og avgjørende for om relasjonene mellom klient og sosialarbeider, og derav samarbeidet blir vellykket slik at man kan skape en relasjon basert på gjensidig tillit, respekt og anerkjennelse – sentrale sosialfaglige verdimål i arbeidet (Skjefstad 2007, Aamodt 2001, Kokkin 1999, Egelund og Hillgaard 1998). Andre sentrale sosialfaglige verdier er humanisme og helhetssyn (op.cit.). Sentrale verdier i oppfølgingsarbeidet - humanisme og helhetssyn Det er et sentralt mål å arbeide helhetlig med oppfølging i NAV, noe som kommer til uttrykk i selve overskriften tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Vi ønsker derfor å gjøre kort rede for et helhetssyn fra et fagteoretisk ståsted, som et bidrag til diskusjonen om hva et helhetssyn i oppfølgingsarbeid kan og bør handle om. Helhetssyn er en sentral verdi i faget sosialt arbeid, og kobles ofte sammen med humanismen som tradisjonelt har hatt en sentral plass i sosialt arbeid som fag og virksomhet. Humanismen har inspirert sosialarbeidere i mer enn et århundre innenfor vestlige kulturer, og fremhever idealet om menneskeverd og iboende ressurser hos den enkelte, og har menneskekjærlighet og klientvennlighet i høysetet (Kokkin 1999). Et slikt humanistisk perspektiv gjør mennesket og dets velferd (menneskeverd) til det sentrale. At sosialarbeidere skal være menneskevennlige betyr at de skal ha en aksepterende ikke-dømmende holdning til brukerne. De skal verdsette enkeltpersoners iboende ressurser, og de skal være solidariske med de svake og undertrykte i samfunnet (op.cit.). Egelund og Hillgaard (1998) påpeker at sosialarbeidere alltid har tilstrebet seg på å anlegge et helhetssyn på sosiale problemer, og at de har arbeidet ut fra en forståelse av at det ikke er en enkelt identifiserbar årsak som fremkaller en gitt sosial situasjon. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 43 I stedet strever sosialarbeiderne med å finne frem til hvilke sosiale behov som skal oppfylles for at et menneske skal kunne delta i den eksisterende kultur og utfylle deres samfunnsroller. Egelund og Hillgaard(1998) betrakter helhetssynet som et adelsmerke for sosialt arbeid fordi; på tross av vanskelighetene med å arbeide ut fra et helhetssynsprinsipp, har det alltid vært forsøkt. Og de mener det fortsatt skal prioriteres høyt å praktisere dette prinsipp: ”Hvis man ikke har en forestilling om hvilke forhold som spiller sammen og er avgjørende for om mennesker blir til ”dem der har”, ”de fleste”, eller til ”dem der ikke har”, har man heller ingen retning på sine bestrebelser på å oppheve alvorlige innskrænkninger i mulighetene for å leve et alminnelig samfunnsliv”… Det sosiale helhetssyn kan primært brukes som et analyseredskap som kan hjelpe til med å forstå det mennesket som trer inn gjennom døren. Men helhetssynet skal også gjøres til praksis og skape prosesser som skaper forandring av menneskets sosiale situasjon. Det er et kjennetegn ved praksisfag at forståelse i seg selv ikke er tilstrekkelig. Det betyr i vår sammenheng at oppfølgingsarbeidet skal analyseres til det nivå hvorfra vi har den nødvendige bakgrunn for å handle. Vi skal derfor helhetsse til et punkt hvor vi kan helhetshandle. Helhetssynet kan derfor sees på som en kartlegging av: Hvem er du? Hva og hvem kommer du fra? Hva har preget deg? Hvor er du nå? (Egelund og Hillgaard 1998:139). Tiden inngår her på to måter mener forfatterne. Først fordi vi alle bærer fortiden med oss inn i nåtiden, som en del av vår kronologi. Man kan ikke kartlegge et helhetsbilde uten å gjøre seg umaken med å forstå den ”foreldede” del av det gods folk bringer med seg, og dets betydning for situasjonen. Allikevel er sosialt arbeid, først og fremst nåtids – og fremtidsorientert. Det er den aktuelle situasjonen som skal tas utgangspunkt i og forandres, med henblikk på å skape et fremtidig ”bedre” liv. Tidsperspektivet har også betydning på den måte at det er snakk om ”øyeblikksfotografi”. Man feller ikke entydige dommer i en helhetskartlegging. Bildet kan endre seg raskt av så mange grunner, f.eks ved effektiv og relevant innsats. Dermed blir tidsperspektivet en dynamisk faktor i helhetsbildet (op.cit.). Det er ikke enkelt å presisere og fastlegge et helhetssyn innholdsmessig og teoretisk. Når et menneske trer inn gjennom døren, eller man møter noen for første gang på en kafé, og man skal i gang med å kartlegge et helhetssyn i praksis, er det en komplisert sak. Mennesker presenterer seg sjelden så velordnet at de uten videre kan forstås ut fra en teori. De presenterer seg ofte, og særlig når de har problemer, nokså indirekte, kaotisk eller bruddstykkevis. De presenterer også ofte mange forskjellige nivåer samtidig: kjensgjerninger om sin situasjon, følelser knyttet til deres liv, drømmer, håp og behov i forskjellige blandingsforhold (Egelund og Hillgaard 1998). Det er derfor betydelige ferdigheter i å kontakte, lytte til og kommunisere med andre mennesker for å oppfange karakteren i de mange krefter som virker inn på et menneskes sosiale situasjon. Ikke desto mindre er det dette sosialarbeider skal gjøre, mener Egelund og Hillgaard. Forfatterne tar utgangspunkt i Erik Allardts klassifisering av velferdskategoriene Å ha! Å elske! Å være! som en modell eller en tankeramme rundt arbeidet med brukerne. Det er en god modell for analysen av de sosiale behov og dermed et godt verktøy til å praksisgjøre prinsippet om helhetssyn. Innholdet i de godene forfatterne 44 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV anser som sentrale for menneskers sosiale situasjon handler i stor grad om de nødvendige forutsetninger for å kunne delta i samfunnslivet og for samfunnets utvikling. I forbindelse med tett individuelt og helhetlig oppfølgingsarbeid i NAV er det interessant å merke seg Anita Røysums artikkel i Tidskrift for velferdsforskning (2009) som ser nærmere på det sosiale arbeidet i NAV, hvor et helhetlig tjenestetilbud er et uttalt tema – og mål. Røysums utgangspunkt er NAVs målsetting om helhetlig oppfølging av brukere. Denne målsettingen sees videre opp mot målsettingen om helhetlig oppfølgingsarbeid slik dette forstås og praktiseres i sosialt arbeid. Med utgangspunkt i en casestudie av et NAV kontor viser Røysum i sin artikkel at det finnes ulike forståelser av helhetssynet ved NAV-kontoret. Dette kommer til uttrykk gjennom det Røysum omtaler som kontraster mellom det byråkratisk – administrative helhetssynet som ligger til grunn i NAV – reformen, og det profesjonsfaglige helhetssynet i sosialt arbeid. Videre påpekes det at sosialarbeidernes intensjon i det helhetlige arbeidet er knyttet til det å intervenere på ulike nivå og i ulike faser, mens det helhetlige i NAV-reformen i større grad er knyttet til veiledning på tvers av tjenestespekter og dermed et integrert tjenestetilbud (Røysum 2009). Dette innebærer at det kan være en diskrepans mellom NAV – reformen og fagprofesjonen sosialt arbeids intensjoner for hva oppfølgingsarbeid i NAV skal og kan være. Røysum spør innledningsvis i sin artikkel om NAV-reformen hemmer eller fremmer realiseringen av helhetsperspektivet i sosialt arbeid, som en profesjonell norm og tilnærming. Det fremkommer i hennes studie at sosialarbeiderne ved dette kontoret ikke i tilstrekkelig grad opplever muligheten til å anvende sin profesjonelle kompetanse. Dette på grunn av et økt fokus på saksbehandling og byråkrati, og hvor det blir mindre tid til brukeroppfølging. Særlig kan det se ut til at den langsiktige brukeroppfølgingen blir skadelidende: Det ser derfor ut til å være et misforhold mellom NAV – reformens mål om helhetlig oppfølging, og at sosialarbeidere opplever at deres helhetskunnskap – og metodikk ikke i tilstrekkelig grad blir anvendt. Det trass i at de mener at dette er en type spesialkunnskap de innehar, men som altså ikke i særlig grad blir vurdert som viktig kunnskap i systemet (Røysum 2009: 204). Røysum mener dette kan handle om at det finnes ulike måter å forstå hva helhetlig oppfølging handler om i NAV – organisasjonen, og hun mener dette kan tyde på spenninger mellom sosialt arbeids forståelse av helhet og en NAV -reform som er tvetydig. Hun påpeker videre at som ambisjon kan det være at NAV -reformens helhetsintensjon er samsvarende med ideologien i sosialt arbeid, men at det i praksis kan være at det formidles et byråkratisk – administrativt syn på helhet som ikke gir nok rom, tid og ressurser for helhetlig oppfølging ut fra et sosialfaglig perspektiv. Røysum viser også til at det kan være slik at helhetlig oppfølging i NAV kun handler om at politiske eller administrative organer skal få helhetlig oversikt, med muligheter til å koordinere hele spekteret av ytelser og tiltak. Avslutningsvis oppsummerer Røysum at det kan være at helhetlig oppfølging i større grad bør handle om selve innholdet i tjenestene, hvor det altså kan være gode grunner for en oppfølging basert på helhet. Slik kan NAV – systemet også tilpasses de som trenger det mest (Røysum 2009: 204). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 45 3.7. Brukermedvirkning – et begrep med flere dimensjoner. Brukermedvirkning er det mest sentrale begrepet benyttet både i forskning, evaluering og praksiserfaringer som vi har gjennomgått for å forklare viktige forutsetninger for godt tiltaks – og oppfølgingsarbeid. I den forbindelse har vi i tillegg til vårt opprinnelige materiale gjennomgått kjernelitteratur25 i sosialt arbeid, samt to doktorgradsavhandlinger som har fokus på brukermedvirkning i sosialtjenesten (Eriksen 2007 og Jenssen 2009 26 ), for å utforske mulige teoretiske rammeverk for begrepet brukermedvirkning. Vi finner at begrepet brukermedvirkning synes å ha ulike betydninger fordi det består av ulike dimensjoner eller perspektiver. Begrepet dimensjon eller perspektiv kan forklares som ”briller man ser med”- en måte å se ting på. Ordet dimensjon eller perspektiv inneholder dermed en forestilling om at man ikke kan se den hele og fulle sannheten om et fenomen som brukermedvirkning, bare deler av den: ”Et perspektiv er bare en vinkel på virkeligheten, et bestemt sted fra hvor individet står mens det ser og forsøker å forstå virkeligheten. En vinkel vil alltid begrense hva en ser, siden andre vinkler - som også kan være presise - ikke kan bli vurdert på samme tid” (Charon 2001:3, vår oversettelse). Å inneha et brukermedvirkningsperspektiv vil altså være avhengig av hvor i feltet brukeren og ”de andre” opererer. Praksis, utdanning, forskning og politiske felt vil for eksempel by på ulike muligheter og fokus for brukernes roller og muligheter for medvirkning og innflytelse. Brukermedvirkning synes dermed å være et samlebegrep for en rekke former for innflytelse, medvirkning eller deltakelse fra medborgere i velferdsstaten, brukere av offentlige tjenester og hjelpeordninger (Jenssen 2009, Alm Andreassen 2004, 2009). Begrepet brukermedvirkning brukes ofte i sosialpolitiske sammenhenger som stortingsmeldinger og andre offentlige dokumenter. Det trekkes også inn i lovgivningen, og må slik kunne sies å ha en politisk og ideologisk dimensjon. Jenssen (2009) mener brukermedvirkning nå er blitt en del av begrepsbruken i den offentlige velferdspolitikken og at det betraktes som en selvfølge i helse- og sosialfagene og av yrkesutøverne, som en integrert del av faget og fagutøvelsen. Hun påpeker at brukermedvirkning blant annet er nedfelt som et aspekt ved kvalitet i sosialpolitiske føringer, for eksempel som et eget innsatsområde i Nasjonal strategi for kvalitet i sosial og helsetjenestene. I følge denne strategien er det god kvalitet på en tjeneste dersom brukernes erfaringer og synspunkter påvirker tjenestene (Jenssen 2009:5-6). 25 Med kjernelitteratur mener vi litteratur som er kjent eller sett på som grunnleggende i akademisk forstand, for eksempel litteratur knyttet til bachelorgrad i sosialt arbeid (eks. fra HIST). 26 Anne Grete Jenssen (2009) har skrevet en doktorgradsavhandling der hun ser på brukermedvirkning i sosialtjenesten - sett fra sosialarbeideres perspektiv. Rita E. Eriksen (2007) har skrevet en doktorgradsavhandling om hverdagen som langtidts sosialklient, der hun fokuserer på mestring i et (bruker)medvirkningsperspektiv. 46 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Dette er et godt eksempel på et sentralt element i begrepet brukermedvirkning, som kan sies å være forskjellen mellom (skinn)medvirkning, og medvirkning som gir innflytelse. Der er også her kjernen i det teoretiske grunnlaget for mye av begrepsbruken innenfor sosialt arbeids praksis og innenfor faglitteratur på feltet ligger. Teoretiske perspektiver om brukermedvirkning i sosialt arbeid er derfor ofte koblet sammen med begreper som makt og empowerment. Eriksen (2007) hevder begrepet brukermedvirkning og dets innhold trekker på empowermentideologier, der en bred forståelse innebærer å øke brukernes innflytelse på sin egen livssituasjon. Det innebærer også et rettighetsideal der brukerne har rett til å delta og ha innflytelse på hva samarbeidet med velferdsarbeidere skal inneholde. Empowerment i denne sammenheng blir ofte oversatt med myndiggjøring, en prosess hvor man oppnår makt, utvikler makt, eller legger forholdene til rette for å utøve makt. Andre kan bare bistå i denne prosessen gjennom å utøve en medvirkning -og ressursorientering i forhold til brukerne. Dette er et grunnleggende ideologisk prinsipp i sosialt arbeid, og bygger på en inngående tiltro til at mennesker har ressurser til forandring, helbredelse og utvikling (Kokkin 1999,Shulman 2003, Payne 2005). Man skal tro på menneskers styrke og søke etter å finne den. Ved å hjelpe mennesker til å finne sin styrke og til å ta i bruk sine ressurser, kan man oppnå endring og bedre muligheten for å løse problemer og til å ta kontroll over sitt eget liv (op.cit). Et slikt syn på brukerne innebærer å fremme forhold som øker klientenes muligheter til å medvirke og samarbeide om den bistand det offentlige kan gi. Brukermedvirkning kan ofte i slike teoretiske perspektiver graderes ut fra medvirkningens nivå og styrke, og det påpekes at det er snakk om prosesser mellom bruker(ne), de systemene og de ansatte som bruker(ne) interagerer med (Arnstein 1996, Hutchinson og Oltedal 2003 og Jenssen 2009). ”Hvilke konsekvenser og hvor store konsekvenser medvirkningen kan få for brukeren, er avhengig av hvor stor grad av medvirkning det inviteres til og på hvilket tidspunkt brukeren inviteres til å medvirke. Brukermedvirkning kan beskrives med ulike grader av medvirkning. Graden av medvirkning vil være med på å forme innholdet i begrepet og den praksisen som dermed utføres”(Jenssen 2009:7). En mye brukt teoretisk modell for å beskrive medvirkning finner vi hos Arnstein (1996) i hennes klassiske artikkel ”A ladder of citizen Participation27”. Hun synliggjør på en god måte at mye av det som i dag kalles for brukermedvirkning ikke nødvendigvis innebærer reell medvirkning og innflytelse. Arnstein knytter medvirkning til maktforhold, spesifikt i forhold til hvem som har makt når viktige beslutninger skal tas – og da særlig når dette omfatter mennesker som hun betegner som ”have- not citizens”, og dette forholdet plasserer hun innenfor rammene av en stige (Figur 1). 27 Også her henter vi inspirasjon hos Jenssen 2009, men vi har forholdt oss til orginalkilden. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 47 Figur 1. Arnsteins stige for borgerdeltakelse (Ladder of citizen participation) Citizen Control Delegated Power Citizen Power (Borgermakt) Partnership Placation Tokenism Consultation (Symbolsk medvirkning) Informing Therapy Manipulation Nonparticipation (Ikkemedvirkning) Arnstein’s (1996) medvirkningsstige er selvsagt en forenkling, men den kan være til god hjelp for å illustrere at det er signifikante graderinger av borgerdeltakelse og medvirkning i samfunnet generelt, og borgernes forhold til staten og det offentlige velferdsapparat spesielt. Dette begrepet borger ser dog ikke ut til å ha fått fotfeste i norsk litteratur på det feltet vi er opptatt av i denne rapporten. Både i offentlige dokumenter, i faglitteraturen, evalueringer, forskning og praksiserfaringer er begrepet bruker, det begrepet vi oftest har støtt på når medvirkning er tema. Hvis vi tar for oss selve ordet brukermedvirkning, så består det egentlig av to begreper; bruker og medvirkning. Bruker er i utgangspunktet et noe diffust begrep. Dahlberg og Vedung (2001) hevder at termen brukere i forvaltningsprosa anvendes på flere måter, men de definerer brukere ut fra at de er sluttmottakeren av offentlig service eller vare, som ikke er kunde – men henvist til strategien ”stemme”. Det vil se at de kan påvirke tjenesten, men ikke bytte produsent. Dette samsvarer med de definisjoner vi finner i det norske materialet (Alm Andreassen 2009, Eriksen 2007, Jenssen 2009). Hos Jenssen (2009) finner vi at selve begrepet bruker kom inn i norske offentlige dokumenter på slutten av 1970-tallet. 48 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV ”Det skulle erstatte klientbegrepet for å skape avstand til det stigma som var knyttet til dette, og komme vekk fra rollen som passiv mottaker”(Sandbæk 2001: i Jenssen 2009:2). Men det har også vært reist kritikk mot brukerbegrepet. Hovedsynet er at det er vanskelig å sammenligne klienter med vanlige forbrukere av tjenester, der brukeren kan benytte seg av strategien ”bytte tjeneste eller produsent” dersom han ikke er fornøyd med den (Dahlberg og Vedung 2001). Begrepet bruker kritiseres også for å underkommunisere den makt som ligger i forholdet mellom offentlige tjenester, de ansatte og klienter/brukere. I forbindelse med NAV-reformen ble begrepet bruker innført som en felles betegnelse for de som tidligere ble kalt medlemmer (Trygdeetaten), arbeidssøkere (Arbeidsmarkedsetaten) eller klienter (Sosialtjenesten) (Jenssen 2009). Vi vil forholde oss til denne nye praksis, men vi har likevel med oss et syn på brukerbegrepet i NAV; at ulike brukere i NAV har ulike rettigheter, plikter og muligheter, og dermed blir brukerbegrepet i både teoretisk og empirisk forstand nærmest ubrukelig. Det kan illustreres gjennom å se på begrepet borger eller medborgerskap. Medborgerskap er et (ofte) juridisk begrep som innebærer at man fødes som eller blir medborger i en viss stat, og de konsekvenser som følger av dette. Man kan også anvende begrepet som analyseverktøy for de plikter og rettigheter som tilkommer den enkelte i forhold til det offentlige. Marshall (1950) gir en velkjent tredeling av medborgerskapet: et politisk medborgerskap (stemmerett, valgbarhet etc.) et sivilt medborgerskap (religions – og ytringsfrihet, avtalefrihet etc.) et sosialt medborgerskap (trygghet gjennom ulike velferdsordninger) Slik kan individets forhold til staten og det offentlige illustreres, hvor det også innebærer demokratiske prinsipper der hele befolkningen på demokratisk grunnlag kan kreve å påvirke de offentlige tjenestene, slik de politiske argumentene for brukermedvirkning ofte tar utgangspunkt i. Det sivile medborgerskap blir ikke drøftet her ut over ytringsfriheten, som gir medborgere rett til å uttale seg – men ikke en rett til å medvirke eller til å ha innflytelse. Det er borgeres sosiale medborgerskap som i første omgang definerer deres rolle som brukere av ulike offentlige hjelpeordninger. Det innebærer at når vi snakker om brukere i denne rapporten, så er det vår oppmerksomhet spesifikt rettet mot det sosiale medborgerskap for de brukerne som i NAV defineres til: å ha rett på kvalifiseringsprogram eller annen tett, individuell og helhetlig oppfølging etter lov om sosiale tjenester. De er brukere som ofte blir definert til å stå i marginale posisjoner i samfunnet, og som ofte står i et komplekst avhengighetsforhold til de instanser som skal utløse deres rettigheter og behov. Medvirkning er den andre sentrale, den aktive delen av delen av begrepet brukermedvirkning. Begrepet oppfattes i teoretisk forstand som relasjonelt eller som en prosess der makt kommer til syne og avslører symbolsk medvirkning eller ikke-medvirkning, slik vi så hos Arnstein (1996). I den andre enden av skalaen presenteres medvirkning som en forventning om at brukerne skal være aktivt medvirkende i sin egen sak (individnivå), og at kontoret skal lære av brukerne (systemnivå) (Jenssen 2009). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 49 I praksisfeltet synes det nettopp å være vanlig og skille mellom brukermedvirkning langs disse to hoveddimensjoner; medvirkning på individnivå og medvirkning på systemnivå. Brukermedvirkning på systemnivå er brukeres medvirkning opp mot velferdsenhet, kommune, fylke eller stat. Denne foregår ofte med utgangspunkt i brukeres organisasjoner og er dermed kollektiv i sin karakter. Brukermedvirkning på individnivå foregår derimot som en relasjon mellom individuelle brukere og den enkelte tjenesteutøver, og brukere medvirker kun i forhold til tjenester de selv mottar. Brukeres medvirkning både på systemnivå og individnivå hjemles i lover som blant annet plan- og bygningsloven, kommuneloven og opplæringslova, og lover som pasientrettighetsloven, lov om arbeid – og velferdsforvaltningen og lov om sosiale tjenester. Videre er brukeres medvirkning både på systemnivå og individnivå behandlet i en rekke stortingsmeldinger på områdene skole, velferd, helse og rehabilitering, mental helse og i stortingsmeldingen som behandler samordningen av A-etat, trygdeetaten og sosialtjenesten (Alm Andreassen 2009, Jenssen 2009) Jenssen (2009)mener yrkesetikken gir sosialarbeiderne et tydelig ideal og retningslinjer om at brukerne ikke bare skal medvirke, men også være de som styrer sin egen sak. Det legges altså vekt på brukernes innflytelse og eierskap til å styre sitt eget liv. Hun viser også til at brukermedvirkning kan oppfattes som et honnørord som benyttes for å sette et kvalitetsstempel på serviceytende tjenester, og at medvirkning ikke alltid er ønskelig eller mulig. Det samme finner vi igjen hos Eriksen (2007) som tar utgangspunkt i at brukermedvirkning er relasjonell og en prosess; hvor brukeren etter hvert som samarbeidet mellom sosialarbeideren og bruker utvikler seg, vil kunne mestre å delta i høyere grader av brukermedvirkning. Allikevel er det ikke alltid at høy brukerstyring er ønskelig for brukerne, ei heller realistisk. Eriksen påpeker her to viktige poeng. Det ene er at det ikke alltid er mulig for brukerne å medvirke på en slik måte at de til en hver tid påvirker resultatene av de hjelpeprosessene de deltar i. Økonomisk sosialhjelp med vilkårsetting kan være et eksempel på dette. Det andre er at forventninger om høy grad av brukermedvirkning overfor brukere som har stort omsorgsbehov, vil av enkelte kunne oppleves som ansvarsfraskrivelse fra tjenesteytere. Poenget med brukermedvirkning mener Eriksen er at brukerne opplever optimal brukermedvirkning i forhold til deres ønsker og forutsetninger (op.cit.). 3.8. Hva arbeider man egentlig med når mennesker er i trengte posisjoner? I denne rapporten drøftes mulige virksomme elementer i oppfølgingsarbeid. Det handler som vi ser til syvende og sist om spørsmålet om forandring – liv som forsøkes endres. Ikke om plastisk kirurgi men om sosiale innsatser – forholdet mellom mennesket og den Andre, om individ og samfunn. Når NAV opererer med uttalte målsettinger som vi gir mennesker muligheter, sier man egentlig at vi vil hjelpe deg å forandre deg og/eller ditt liv. Retningen er 50 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV også gitt, da NAV opererer med et hierarki av innsats mot inkludering, deltakelse og arbeid, med et uttalt mål om arbeid som det mest ønskelige. Regjeringen (både de som har utgått fra de borgerlige og fra det sittende rød-grønne flertallet28) har valgt å se på arbeid som sin strategi for å motvirke fattigdom. Tiltaksarbeidets langtidseffekter er nylig evaluert av AFI som et ledd i evalueringen av NAV-reformen. Schafft m.fl. (2010) avdekker at av de som er gjenstand for ulike former for tett oppfølging er bare et fåtall i arbeid to år etter at programmet de deltok i var avsluttet. Investeringen fra samfunnets side må derfor ha andre motiveringer enn å få slutt på fattigdom med å få folk i arbeid. Spørsmålet er om denne er rent moralsk og politisk, og ikke har noen forankring i reelle muligheter i dagen arbeidsmarket, står ubesvart. Kvalifiseringsstønaden, som er høyere enn sosialhjelpen, tilsvarer en timelønn på omkring 60 kroner, eller omtrent halv jobb på minstelønn, slik at arbeid fort vil lønne seg om man kan få seg en jobb som er over 50 % stilling. Sett i denne konteksten skal NAV bidra til at flest mulig kommer fra en avhengig posisjon som arbeidssøker eller arbeidsløs til selvhjulpen økonomisk. Dette er den trengte posisjonen den enkelte bruker står i. Når brukeren møter NAV og må gjennomgå en arbeidsevnevurdering, settes det i realiteten i gang et sosialt og eventuelt et sosialmedisinsk rehabiliteringsopplegg. Et opplegg hvor behandlingsprosenten målt i de som får mer varige arbeidsforhold er langt under 20 %. Et forhold som kanskje i for liten grad kommuniseres både til de som arbeider med å gjennomføre NAVs politikk og de som er brukere av disse tiltakene (se boks). Det reises derfor i dag spørsmål om velferdsstaten er moden for at det bør Av de totalt 12.938 personene som ble skrevet inn i satsingen før 2006, var det 38 prosent som kom i jobb innen utgangen 2006. stilles strengere krav til arbeidsmarkedet De fleste av dem som kom i jobb mottok ingen ytelser 3 måneder om å gjøre mer for at marginalisert etter at de var kommet i jobb. Av de 38 prosent som kom i jobb arbeidskraft skal kunne stå i jobb (Leira i var imidlertid 56 prosent uten jobb igjen innen to år. Det er meget Adresseavisen 250210). Det er åpenbart mulig at noen av disse fikk en ny jobb på et senere tidspunkt. en jobb å gjøre i NAV for å få flere til å Likevel indikerer disse tallene at også mange av dem som fikk jobb, fortsatt hadde en noe ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet. være villig til å gi de mest utsatte Rapport 1:2010 AFI, Schaft m.fl. brukerne en sjanse og ha et svært fleksibelt støttesystem både økonomisk og på oppfølgingssiden også etter at folk er kommet i arbeid. Om det ikke foreligger konkrete fysiske eller psykiske diagnostiserte forhold, eller mistanke om slike utfordringer av betydning, står vi overfor personer som ”bare” er i en trengt sosial posisjon – det forventes av dem at de skal klare å benytte det mulighetsrom NAV skaper for å delta i arbeidslivet, fremme en større grad av deltakelse i det sivile samfunn og integreres bedre i det sosiale livet. På ett eller annet nivå forelligger det derfor forestillinger om det gode liv som projiseres inn i borgeres hverdagsliv. 28 Skrevet i 2010 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 51 Disse forestillingene kommuniseres ulikt og som ulike forhold av ulike medarbeidere i NAV, avhengig av deres egen verdensanskuelse og den rollen de påtar seg. Det synes å være en stor kreativitet i NAV på dette området, noe som ble illustrert gjennom de entusiastiske ”Mulighetskonferansene” som direktoratet gjennomførte på tre steder i landet våren 201029. Hvordan får man et medmenneske som kanskje vurderer sin egen situasjon slik at en nå har hatt så mange nederlag at den eneste løsningen de ser for seg er å få uføretrygd, til å se for seg en mulig arbeidskarriere? Om vi ser på setningen overfor ligge det to tidsperspektiv i utsagnet og det inneholder også en klar konflikt knyttet til ulike forestillinger om framtid. Tilbakeskuende antydes det en fortid med mange nederlag, som vedkommende sikkert har sine forklaringer på og forstår på sitt vis i lys av sine erfaringer og forestilling om hva han er kapabel til. Når NAV tilbyr sine tiltak, handler det gjerne om arbeidstrening, kurs, skolegang, behandlingsplasser og motiverende samtaler. Vår kollega i Kristiansund, Per Ola Harstad, har fortalt hvordan han så det for seg:” at mange av oss i NAV har vært gode til å lage medisin, mens vi kanskje ikke alltid har vært like flinke til å få brukerne til å åpne munnen for å ta den – eller sjekke ut om medisinen i det hele tatt har virket”. Dette er et bilde på mange av de utfordringer som NAVs medarbeidere står overfor, å både lage medisin og møte folk slik at de har tro på dens virkning, at den ikke smaker for jævlig og at det de oppnår etterpå er attraktivt. Filosofen Arne Næss (2005) påpeker at veien til det gode liv ikke primært appellerer til fornuften, men til følelsene. Det handler om modning hvor en blir i stand til å bli bevisst sine verdioppfatninger, og at en også klarer å rangere sitt verdihierarki slik at noen grunnleggende verdier får forrang. Taylor (1995) skiller i så måte mellom sterke og svake verdier, hvor de sterke er våre ufravikelige prinsipper og de svake mer er snakk om smak. Folk i tett oppfølging må ofte revidere sine tanker om hva de skal gjøre, bli og være – og at de vil og tør dette nye. Prosesser som ofte er preget av tvil, motgang, anger og nye nederlag hvor man skal ha tålmodighet og være ukuelig optimist for å være medvandrer som Ringsrød og Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) kaller det. Det er også et spørsmål om å klare å vise tillit, respekt og anerkjennelse – å ha et tilnærmet ”rent forhold” slik Nina Skjefstad (2007) skriver om i boka Tiltaksarbeid – Tett på! Da Freud utviklet psykoanalysen kunne han trekke veksler på en rekke arbeider som hadde satt søkelys på menneskets evne til å tenke og forstå verden, og hvordan dette synet var påvirket av kultur og historisk forankrede tradisjoner. Giambattista Vico regnes som en av de første som la vekt på at vår virkelighetsforståelse var sosialt og historisk forankret, men det var kanskje Hegel som gav den mest relevante forklaring på hvordan sinnet (ånden) som sådan kunne forstås. 29 Mulighetskonferansene: http://kommune.nav.no/Sentralt/Sosiale+tjenester/Konferanser/Mulighetskonferansen/234069.cms (lastet ned 20.05.10) 52 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV For de som er interessert i filosofi, kan en følge utviklingen av en fenomenologi om sinnet fra Aristoteles via Kant og Hegel, til Husserl og Heidegger, men vi skal her se på hvordan Hannah Arendt har anvendt dette for å forstå det å tenke, det å ville og det å dømme. Mest vil dette handle om hvordan vi kan forstå refleksjon som tankemessig prosjekt. Arendt (1978) trekker veksler på Husserls tidsbegrep og forstår mennesket slik at det utspiller sitt liv i åpningen mellom framtid og fortid. Denne ”åpningen” er samtidig en sinnstilstand hvor ideer om framtid og forestillinger om fortiden legger føringer for meningsdannelsen. Hun sier at denne åpningen skjer bare ved refleksjon. Det som det handler om er egentlig ikke til stede fordi det handler om det som nettopp har blitt borte eller om det som enda ikke har kommet fram. Refleksjon trekker fortid og framtid inn i sinnets tankemessige øyeblikk som om det skulle være en kamp om å bestemme over tiden. Når vi tenker, er vi ikke dratt av gårde i hverdagens kontinuerlige hendelsesforløp, men vi kan se på framtid og fortid som rene forhold. Forhold som på sin måte ikke-lenger trekker en tilbake, men heller ikke-enda har trukket en framover (Arendt 1978:206). Fordommene og ideene spiller således en sentral rolle i hennes fenomenologi. Vi redder hele tiden minner fra glemselen, men omskriver dem og setter dem inn i nye sammenhenger. På samme måte som i Freuds psykoanalyse, ser vi både fortid og framtid med nye øyne. Vi har fått nye perspektiver, og kan vektlegge andre sider av fortiden for å kunne se for oss nye framtider, siden vi kan vektlegge de ulike forhold på en ny måte. Når personer i tett oppfølging får positive tilbakemeldinger på at de kan, at de tør, når de oppmuntres og mestrer – så omskrives deres mulighetsrom – de ser og erfarer nye handlingsalternativer. Som samfunnets representant overfor individet kan NAVs medarbeidere vise at de vil bistå ved å legge arbeid og andre tiltak til rette for å imøtekomme den som vil forsøke å skape seg en ny tilværelse. De må sikre at de nye erfaringene både representerer utfordringer og støtte – at det å strekke seg etter ny mestring blir overkommelig og har noen form for varighet. I fenomenologien legges det vekt på å skille de mer langsiktige perspektiv fra den kortere og mer øyeblikkspregede nåtiden. Det mer langsiktige perspektivet kalles protensjon og innebærer det man strekker seg etter – de forhold som kanskje aldri vil inntreffe, men som skaper forventninger og forestillinger om framtidig lykke. Det finnes også en lykke som er mer umiddelbar, men man skal ikke fornekte de drømmene som også kan skape glød og lengsel. Karen Blixen sier i et dikt at lengselen er en pant på at det vi lenges etter er til. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 53 Arendt hevdet at det sosiale livet oppsto ved at familien og dens problemer trådte ut av hjemmet, og inn i den offentlige politiske sfæren, kjennetegnet av den politiske (sosiale) normdannelse. Arendt sier at alt som ser ut til å være virkelig, verden som framtrer, trenger mitt samtykke for å bli virkelig for meg. ”Og dette kan ingen tvinge på meg…” (Arendt 1978:79). Denne påminnelsen er kanskje ikke så dum å ha med seg når en skal møte andre mennesker og forsøke å forstå verden også med vitenskapens verktøy så vel som praksis. Vi kommer igjen til det ståsted at verden må forstås fra den som vi taler til – det vi sier må overlates til den andres tolkning og gjenkjennelse og anerkjennelse for å erkjennes som gyldig. 3.9. Om språk og selvdannelse30 For å opptre som kyndig i møte med mennesker og forhandle om deres selvdannelse kan det være tjenlig å ha en viss innsikt i kunnskap om språk, selvdannelse og individuering. Foucault hevder: Å tale er å vite i den monn man formår, og i samsvar med de modeller en pålegges av dem som er av samme byrd… Det er gjennom ordene at det vi forestiller oss, blir til det vi vet, og omvendt at det vi vet, blir til det vi daglig representerer for oss selv (Foucault 1996:131-132). En historisk og kulturelt forankret representasjonen gjennom språk og handling skaper således vår oppfatning av verden. Merleau-Ponty forankret persepsjonen (oppfattelsen – hvordan vi tar til oss inntrykk) til den levde kroppens fenomenologi – det er kroppen som erfarer og som er erfaringen. Når en skapning er en bevissthet er den nødvendigvis ikke noe annet enn en vev av intensjoner. Når en skapning ikke lenger defineres av betydningsakten havner den i tingtilstanden, ettersom tingen er bare det som ikke kunnskaper, det som hviler i en total ubevissthet om seg selv og om verden, det som følgelig ikke er et riktig ”seg-selv”, det vil si et ”for-seg”, men bare den rom-tidslige individuasjonen, eksistensen i seg (Merleau-Ponty 1999:80). Merleau-Ponty hevder at eksistensen retter seg mot verden, kroppen vil mot noe, den retter seg til verden. En orienterer seg i rommet ved at man har en persepsjon som peker mot noe som en griper – og distinksjonene gjør seg gjeldende så vel abstrakt som konkret. En handler ikke bare ut fra forestillinger og symboler, men er nærværende i verden som eksistens. Selv om våre handlinger kan intellektualiseres, gir ikke denne analysen noen fullverdig beskrivelse eller forklaring på våre tanker og handlinger. 30 For de som vil lese mer inngående om dette finnes det en mer utførlig drøfting av fenomenologien og den historiske epistemologi anvendt innen sosialt arbeid bl.a. i Marthinsen 2003. 54 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV På samme måte som språket gjør oss fortrolig med den intellektualiserte delen av tilværelsen, har vår kropp blitt fortrolig med våre omgivelser. Wittgensteins påstand om at når jeg handler ut fra en vane tenker jeg ikke, er relevant i forståelsen av Merleau-Pontys fenomenologi. Både språket og kroppen baserer seg på ervervede verdener. Opplevelser skjer alltid i en kontekst, en handler på basis av erfaring som en ikke tenker over. Det er likevel noe man aldri får tak i, siden den tanken som ligger i talen ikke kan gripes, verken hos en selv eller andre (når en leser eller lytter). Når man taler med en annen regner en med at den andre lever i omtrent samme verden som oss, en deler et slags mentalt panorama som skuer inn i både fortiden og framtiden. Kraften i vår bevissthet gjenspeiler i hvert øyeblikk våre tilgjengelige ervervede kunnskaper (op.cit:90). Merleau-Ponty skriver at: ..bevisstheten kaster seg ut i en fysisk verden og har en kropp, akkurat som den kaster seg ut i en kulturell verden og har visse habitus: det (mennesket) kan bare være bevisst gjennom å leke med betydninger som er gitt i naturens absolutte fortid, eller i dets personlige fortid og derfor at vår opplevde form strever mot en viss generalitet, det må være hos våre habitus eller hos våre ”kroppslige funksjoner” (op.cit:98). Gjennom kroppen lærer en seg å kjenne sammenhengen mellom vesen og eksistens, og dette kjennetegner persepsjonen generelt. Det vi kaller kroppsspråk blir således et viktig inntak til å forstå og se mennesker vi møter. Fra Husserl tar Merleau-Ponty med seg kritikken av opplysningsfilosofen Rousseau, og slår fast at bevisstheten ikke er et jeg tenker men et jeg kan. Bevisstheten er relasjonell, en utfører ikke sine handlinger i et tomt rom. Det rom og den tid jeg bebor er alltid overalt omgitt av ubestemte horisonter som inneholder andre synspunkter (op.cit:102). På samme måte som Heidegger, hevder Merleau-Ponty at mennesket ikke kan overskride seg selv. Verken kroppen, som kan forstås som den fysiske tilværelsen, eller eksistensen som en kan oversette med det levde livet kan betraktes som selvstendig – det må oppfattes som en enhet som er kjennetegnet ved at livet skapes hele tiden – det går for seg hele tiden og kan ikke transcenderes. Det ontologiske spørsmål reises så snart en forsøker å forlate det ene til fordel for det andre. På denne måten blir fenomenologien i seg selv ontologi – vår kunnskap om verden skaper vår forestilling om den slik at ny kunnskap i seg selv kan få vidtrekkende betydning for vår forståelse av verden. Alt man opplever blir på en måte tvetydig – det en opplever og kjenner har alltid flere betydninger – på samme måte som en kan forestille seg den andre selv om en ikke på noen måte kan være den andre. Om tanken sier han at den er det mellommenneskelige livet slik det oppfatter og tolker seg selv. Merleau-Pontys utsagn om at: mennesket er en historisk ide, og ikke noen naturlig art (op.cit:142) finner en senere igjen hos Foucault. Mennesket besitter ingenting på en ubetinget måte, og likevel har den ikke noe tilfeldig attributt fordi en hele tiden overtar og gjør verden til sin egen. Man kan forvandle gjennom en såkalt utbrytning, men ikke med en ubetinget frihet. Fenomenologien kan ikke frigjøre seg verken fra den historiske materialismen eller fra psykoanalysen. Den historiske materialismen er et resultat av de mellommenneskelige forhold, av eksistens- og sameksistensmåten. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 55 Det er interessant å se hvordan Merleau-Ponty advarer mot å vektlegge økonomien for sterkt i den historiske materialismen, noe han gjør ved samtidig å kritisere psykoanalysen for å vektlegge seksualiteten for sterkt. Det kan være et poeng å ta med seg hans advarsel fra 1945 mot å legge for mye vekt på én del av forklaringen. På samme måte som kroppsdelene forutsetter hverandre i gestens enhet, eller presis som de ”fysiologiske”, ”psykologiske” og ”moralske” motivene knyttes sammen i en handlingsenhet, er det umulig å redusere det mellommenneskelige livet til de økonomiske forholdene. Livet kan heller ikke reduseres til de juridiske og moralske forhold som menneskene oppfatter, presis som det er umulig å redusere det individuelle livet til kroppsfunksjonene eller til den kunnskap vi har om dem. Men i hvert enkelt tilfelle kan en betydningskategori betraktes som dominerende, den ene gesten ”seksuell”, den andre som ”kjærlig” og den tredje som ”krigersk”, og til og med i sameksistensen kan en historisk periode betraktes foran alt annet som kulturell, som politisk eller som økonomisk… hvilket scenario er det som best dekker beskrivelsen av hendelsene. Filosofien kan bare vise at det er mulig ut fra menneskenes vilkår. Taylor (1995) håndterer begrepene sterke og svake vurderinger som erfaringsrelative egenskaper. Han hevder følelsene spiller stor rolle for vår opplevelse, og de er med på å gi oss forestillinger om det som er godt for mennesket. Skam og ære er betegnelser på slike erfaringsrelative følelser. Det er vår evne til reflekterende selvbedømmelse som gjør oss i stand til å skille mellom sterke og svake vurderinger. Svake vurderinger kan forstås som prioritering mellom ulike muligheter hvor motivene kan være ulike mellom personer som gjør samme valg – for eksempel hvor en skal dra på ferie og hvorfor. Sterke vurderinger finner derimot sted i et språk med kontrasterende evaluative distinksjoner, der ulike typer ønsker og motiv bestemmes som edle eller uedle, modige eller feige. De ønskverdige trekkene står i en kvalitativ kontrast til hverandre, og man kan derfor ikke ønske seg begge (Taylor 1995:26). Sterke vurderinger er knyttet til visjoner om livsstil og hvem man vil være (ibid). Målestokken blir tydeligere ved sterke vurderinger, og likeledes følelsene knyttet til dem. Sinne over å bli påført skam og vanære er kulturrelativt og situasjonsbetinget, og en kan tale om moralens antropologiske plass. De sterke vurderingene er sammenvevd med vår emosjonelle erfaring, og den personlige identitet som vurderingene inngår i, kan ikke skilles fra de moralske bedømmelser som gjøres. Taylor hevder at en ser hvem man er når en artikulerer sine evaluative (verdirangerte) ståsteder – de uttrykkes når en snakker og ellers når en viser hvorfra en ser verden. Taylors skille mellom sterke og svake vurderinger kan belyse både habitus (sosialisert væremåte) og kapitalbegrepet hos Bourdieu. De sterke vurderingene vil i så fall være betegnende for habitus, mens de svake vurderingene vil uttrykke distinksjoner (synbare forskjeller – gjerne også distingvert) relatert til preferanser som også kan være identitetsdannende for den enkelte og derved med på å identifisere felt, men har ikke samme grad av emosjonell forankring. Svake vurderinger vil være mer utsatt for endring innen et felts habitus enn de sterke vurderingene, deres verdi kan fluktuere mens sterke vurderinger vil kreve store omstillinger for å endres – feltet må ta et oppgjør med de bærende verdiene. 56 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Taylors begreper og forståelsen av dem kan således bli et viktig verktøy i møte med brukere i NAV gjennom at en aktivt går inn for å finne ut hvordan verdier rangeres og i hvilken grad man er villig til å rokkere på disse. Dette gjelder like mye uansett kulturell bakgrunn da det ikke er gitt ut fra forestillinger om dannelse. Med hensyn til spørsmålet om hvordan vi tar til oss verdier og hvordan vi plasserer dem, har Habermas (1999) omtalt individuering gjennom sosialisering basert på G. H. Meads sosialpsykologi. Mead var en av de som sto sentralt i Chicago-skolen, et miljø hvor Jane Addams 31 hadde sin tilhørighet (Levin 1997). Mead hevdet at internalisering av atferdskontrollerende instanser vandrer utenfra og innover. Individet utvikler en samvittighetsinstans delvis gjennom å gjøre til sitt eget det som referansepersonene forventer av det. En slik samvittighetsinstans etterlater ikke selv noe individ, men ved at det finnes motstridende forventninger vil individet framtre som autonomt ved samtidig å frigjøre seg fra roller og forventninger. Individueringen av selvet er et resultat av antallet, rekkevidden og mangfoldet av autonome handlinger som vi initierer (Gerth og Mills 1953, sitert av Habermas 1999). Habermas omtaler individuering som den enkeltes selvrealisering – utskillelsen av et eget selv er en prestasjon. Det "verdensåpnende språket" som et medium til gjensidig forståelse, muliggjør individet, men Habermas spør seg samtidig om ikke Odysseen 32 er menneskets lodd, for bare gjennom det andre og de andre kan noen finne seg selv. Det samme relasjonelle aspekt som grunnlag for forståelse av selvet – og som gjør det individuelle avhengig av det sosiale – finner en hos flere (for eksempel Gadamer, Bourdieu og Searle). Individet framstår som en moderne konstruksjon ved at jeg er den jeg gjør meg til (Johann G. Fichte 1796, sitert av Habermas 1999:225). Det moderne mennesket skaper seg selv gjennom konsum, også gjennom å ikle seg et selv, basert på symbolsk kapital. Vi varegjør eller kommodifiserer trekk ved oss selv slik at det skapes et marked av trekk som anses for mer eller mindre attraktive (tillegges ulike grader av symbolsk kapital). Det moderne menneske kan velge seg en "livsbane", og således velge seg et selv (Giddens 1997). Det er flere som stiller seg kritisk til hvor valgbar denne livsbanen er, og enkelte trekker fram de ulike materielle vilkårene som særlig begrensende for individets frihet (O’Brien & Penna 1996, 1997). Andre vurderer livsbanene som begrenset av livsverden eller habitus fordi det er vanskelig å endre innholdet i et liv som i så stor grad er relatert til andre mennesker. Slike ”begrensninger” ser vi godt i vårt møte med andre kulturer som har andre verdivalg og annen smak. De sosiale relasjonene er i stor grad påvirket av posisjonene de ulike agentene har i sosiale felt der de opptrer, og endringer i væremåte tøyer grensene for hvor mye friksjon som tåles før noen utestenges eller utdefineres fra feltet. Dette vil være en aktuell beskrivelse om noen skvises ut av en jobb fordi de ikke etterlever normkrav i miljøet. De som eier eller bestemmer har således større grad av ”frihet”. 31 Jane Addams og Mary Richmond fra USA regnes som foregangsfigurer innen sosialt arbeid på samme måten som Alice Salomon fra Tyskland. De representerer omtrent det samme for sosialt arbeid det som Florence Nightingale gjør for sykepleierne. 32 Odysseen har blitt en metafor for reisen ut i verden som til slutt fører ”hjem” – fra det greske sagnet av Homer. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 57 Særlig de marginaliserte klientene i NAV har gjennomgående mindre muligheter enn andre til å utforme sin livsstil. I sin drøfting av fattigdommens og arbeidsløshetens rolle i det senmoderne samfunn hevder Baumann (1999) at i en tid der mennesker på mange måter ses som konsumenter, så er vår tids fattige ikke-konsumenter. De anses å være til besvær og til sjenanse for samfunnet, og som en belastning for skattebetalerne. Slik har de fattige fått en utesteng posisjon – de henvises til marginalen. Klientskapet er stigmatiserende og de fattiges menneskelighet reduseres ved mangel på anerkjennelse. Menneskets egenverdi og retten til å virkeliggjøre sin livsplan reduseres. Å være en klient er en symbolsk byrde. En illustrasjon på hvordan symbolsk kapital henger sammen med symbolske byrder kan vi få ved å se på den rollen utdanning har i våre dager. Det å ha utdanning er blitt stadig viktigere. Utdanning blir slik symbolsk kapital. Blant annet er det færre jobber man nå vil kunne få med for eksempel kun grunnskole. Selv enkle ufaglærte jobber vil være utilgjengelig for mange uten videre utdanning. Dette er tydelig i sosialtjenesten der vi finner at en stor andel av klientene etter dagens krav har mangelfull skolegang. Har man imidlertid dårlige karakterer kan skolegangen bli en symbolsk byrde33. Man gjenkjenner også dette forholdet hos klientene som ofte har et vitnemål som viser høyt fravær, ofte er det enkelte fag man ikke har bestått i det hele tatt og så videre. Medarbeiderne i dagens velferdssystemer kan se ut til i stadig større grad gå ut på å hjelpe klienten å skaffe seg ulike former for symbolsk kapital. I studie av tiltaksarbeid i sosialtjenesten så vi at det ble arbeidet med å forbedre vitnemål, bidra til videre skolering eller på annen måte kompensere for manglende sosial karakter i form av å bygge den sosiale kompetansen ved å styrke klientens selvbilde, øke selvtilliten; styrke selvet (Marthinsen og Skjefstad 2007:93-94). 3.10. Forestillinger om mennesket og kategoriseringer av det Sen (2006) har i etterkant av 11. september-vendepunktet drøftet problemet med å tilskrive mennesker det han betegner som singulære identiteter. Med det mener han at vi øver vold på mennesket siden det i sin natur har mange identiteter som er avhengig av hvilken sammenheng vi er i. Å henge seg opp i om man er kristen eller muslim, mann eller kvinne, vil bety at vi stenger ute alle de andre framtredelsesformene og livsstilene vi omgir oss med. Faren for å tilskrive singulære identiteter er særlig stor om vi møter mennesker med det formål å kategorisere dem for at de skal passe i forhold til en rettighet eller ytelse, og ikke viser de andre sidene hos mennesket oppmerksomhet. Foucault (1996) har drøftet problemet med kategorien ”mennesket”, ”den Andre” og ”det samme” inngående i boken Tingenes orden. Han drøfter det forhold at hvert folk har sitt eget vokabular som gjenspeiler dets historie og erkjennelser. Det er mye man ikke vet noe om, og mye av det som vites vet man ikke hvor man har fra, eller hvor riktig det måtte være. Begrepet doxa viser til at vi handler ut 33 Marthinsen drøfter begrepet symbolske byrder i et essay i Fontene forskning 01/10 58 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV fra en vane eller en innlært forståelse (jfr. Merleau-Pontys syn på det kroppsliggjorte i kulturen som omtales foran). En kunne kanskje si at det dreier seg om forestillinger det ikke er noen åpenbar grunn til å diskutere – de er gitt. Det er gjennom ordene at verden får sine representasjoner, og Foucault viser hvordan tale, opplysning og viten blir av samme orden. Verbet ”være” har blitt substantivert til ”væren”, og begrepet forbindes følgelig med de fenomen en kan forstå og begrepsfeste. Væren blir en språklig diskurs. Det betyr ikke at fenomenet livet som sådan er forstått. Man kan ikke erkjenne substanser, kun fenomener; ikke essenser, men lover; ikke livsvesenene, men deres regelmessighet (Foucault 1996:326). Ordene blir representasjonens representasjon – han skriver om hvordan ordet blir det punkt som språkets strukturer konvergerer mot. Om en beveger seg bort fra tegnet og mot det ikke-begrepslige nærmer en seg fortsatt livet slik det arter seg. De levende vesenene ”unnslipper” individenes og artenes mangfold, de kan kun klassifiseres i den grad de lever, og med utgangspunkt i det de skjuler (op.cit.:356). Foucault arbeider seg gjennom en lang rekke analyser av tingenes orden, fram til at ”mennesket” er død. Det er ingen som er det moderne mennesket. Bare en ide som skaper forventninger om visse væreformer. Det levendes rasjonalitet erkjenner at man både vet, og at man er, uvitende. Gjennom språket tildeler en kjennemerker, som lar en tro at en vet – en får et begrep om barn, om tigre og om trær, men disse kjennemerkene gir en ikke alene noe mer kjennskap til fenomenene enn det man for øvrig har tilegnet seg. Jeg hørte en gang et barn som entusiastisk uttrykte at ”jeg kan alt”, med særlig trykk på siste ordet, og akkurat da var det sikkert sant for den gutten. Da var han et øyeblikk det ”moderne mennesket”. Foucault betegner mennesket som en empirisk-trancendental dublett34, og gjør forestillingen om mennesket til et sted for miskjennelse – er hver og en menneskets dobbeltgjenger? Han spør: ”Hvordan kan mennesket være et liv hvis indre vev, hvis bankende puls, hvis skjulte krefter, uendelig overstiger den erfaring som umiddelbart er gitt for det? Hvordan kan de tvære dette arbeidet hvis fordringer og lover påtvinger seg det som en fremmed tvang? Hvordan kan det være subjekt for et språk som i tusenvis av år har blitt til uten det, hvis systematikk det ikke begriper, og hvis mening sover en nesten uovervinnelig søvn i de ord det et kort glimt får til å funkle i sin tale og sin tanke, nærmest som om disse ikke gjorde annet enn flyktig å gi liv til et segment av denne veven av talløse muligheter?” (op.cit.:429). Foucault omtaler humanvitenskapene som en opphopning av erkjennelser, eller en diskursiv helhet, som gjør menneskets empiriske eksistens til sin gjenstand. 34 Empirisk-transcendental dublett kan tolkes dit hen at mennesket overskrider det å være kropp og framtoningen som sådan. Vi er også det mennesket som skapes av andres og min egen tolkning. Det som ligger i dette er hvor flyktig vi egentlig blir når vi skal omgjøres til ord. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 59 Mennesket har etablert seg selv som vitensobjekt, men dette ”mennesket” som er ingen, står i fare for å bli identifisert med hver og en av oss. Mennesket er i følge Foucault, en relasjonell, historisk skapt, sosial konstruksjon, og ikke eksistensen av hver og en av oss. Under framveksten av det moderne, sto de utopiske visjoner om mennesket fram som kontraster til den problematiske erkjennelsen av vanskelighetene med å fremme fornuftens seier. De materielle vilkårene mennesket levde under umuliggjorde realiseringen av opplysningens og vitenskapens prosjekt. Under framveksten av velferdsstatene, søkte de ansvarlige politikerne å kombinere opplysningsprosjektet med et levekårsprosjekt for å bøte på disse vanskene. Freud diskuterte på 1930-tallet muligheten for å utvikle en vitenskapelig basert verdensanskuelse (Weltanschauung), og så for seg en framtid hvor intellektet – den vitenskapelige ånd – fornuften – i løpet av tiden ville etablere et diktatur over den menneskelige bevissthet (Freud 1933). Selv synes Freud å være skeptisk til mulighetene for å realisere en slik utopi så lenge mennesket i så stor grad var preget av det han betegnet som psykologiske faktorer, påvirket av svært ulike tradisjoner, oppdragelse og livsvilkår. Hans tvil synes å ha vært relatert til muligheten for en styrt overgang til en ny menneskenatur. Med all denne malurten i begeret skulle vi kunne vokte oss vel for å trå til kjappe konklusjoner om vi ser en ”metode” som vi blir begeistret av, og heller utvise forsiktighet i møtet med den Andre og lytte til hva de vil og tror de kan få til med sitt eget liv. Om vi er optimister på at de kan strekke seg mot nye ”høyder” og ta utfordringer om de motes opp, bør vi også være oppmerksom på at det er ikke den som skal hjelpe som skal gjøre dette, men den Andre selv. Hjelperen må ikke bli opptatt av at den Andre skal imøtekomme organisasjonsframhevete ønsker om å møte visse suksesskriterier, noe slikt må være resultater og ikke mål i seg selv. 60 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 4. Kunnskapsstatus for prosjektsatsing, tiltaksutforming og målgruppe(r) for tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Innledning I dette kapittelet tar vi først for oss utviklingen og resultatene fra den arbeidsretta tiltaksutbyggingen i kommunene frem til 2010. Her har vi fokus på prosjektsatsingen, tiltaksutforming og målgruppen(e) sosialhjelpsmottakere. Vi tar opp tråden fra Husabø og Nerviks (2006) kunnskapsoversikt over forskning om tiltak for mottakere av sosialhjelp i perioden 1991 - 2005. I forlengelsen av deres kunnskapsstatus vil vi kort presentere hovedresultatene fra de mest sentrale statlige prosjektsatsingene på 2000-tallet, som ikke er innlemmet i deres oversikt, samt hovedtrekkene fra forskningen på tiltaks-og oppfølgingsarbeid knyttet til HUSK Midt-Norge og Trondheim kommune i perioden 2006-2009. Denne forskningen har i større grad fokus på innholdet og de mekanismer som er i spill i tiltaks –og oppfølgingsarbeidet, enn det resterende materialet. I tillegg har vi valgt å trekke ut en bestemt studie - Funksjonsevnestudien (Van der Wel 2006) og presentere den som en selvstendig del under overskriften: kunnskap om målgruppen. Dette fordi vi anser kunnskap om målgruppen for tiltaks-og oppfølgingsarbeid som svært vesentlig for å forstå deres utfordringer og muligheter i forhold til arbeids-og hverdagsliv. 4.1. Forskning, evaluering og erfaringer om arbeidsretta tiltak for sosialhjelpsmottakere i Norge. Arbeidsretta tiltak overfor sosialhjelpsmottakere har særlig blitt utviklet de siste to tiårene i norske kommuner, delvis med støtte og finansiering fra staten. Evalueringer synes å vise at oppfølgingsarbeid er et av de mest virksomme elementene for å hjelpe arbeidsløse sosialhjelpsmottakere ut i arbeid eller i aktivitet som kan føre dem nærmere arbeid eller riktige ytelser. Evalueringene og forskningen på tiltaksarbeid har likevel i liten grad hatt fokus på innhold og arbeidsmetoder, ei heller om de som kom ut i arbeid fikk en solid forankring i arbeidslivet. De som har vurdert prosjekter som for eksempel TIO, ser ikke ut til å ha undersøkt eller drøftet innholdet i tiltakene – hvordan de ansatte konkret går frem i sitt arbeid. Evalueringene og mye av forskningen har i større grad hatt fokus på i utfall, og da særlig i forhold til om tiltakene har ført til at deltakerne ble selvhjulpne og selvstendig økonomisk (Husabø og Nervik 2006). Andre har gått inn i dette noe mer deskriptivt (Rytter 2008, Lysø 2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007 og Aasen 2009), mens noen igjen har søkt å teoretisere i større grad (Marthinsen og Skjefstad 2007; Skjefstad 2007 og Gjeitnes 2007). Med teoretisering menes her å forsøke å gå inn i de psykiske og sosiale mekanismene som settes i spill i tiltaksarbeidet. Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007), Ringsrød (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) og Aasen (2009) synes også å legge stor vekt på de fysiske rammer og den atmosfære som tiltakene utspiller seg i. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 61 Ikke alt som tas opp synes å ha empirisk belegg, men det framføres gjerne gode og troverdige argumenter for de tolkninger som gjøres. I 2006 ble det utgitt en rapport av Gunnar Husabø og Jon Arve Nervik under tittelen: ”Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar”. Deres rapport gir en oversikt over forskning om tiltak for mottakere av sosialhjelp, hvor de presenterer 18 norske og 3 andre nordiske studier utgitt i perioden fra 1991 til 2005. I tillegg til en presentasjon av studienes hovedfunn, diskuterer rapporten hva kunnskapsstatusen er på feltet, ut fra spørsmål om hvilke tiltak som kan hjelpe mottakere av sosialhjelp til å komme i arbeid. Vi velger å rekapitulere noen av deres diskusjoner og konklusjoner her fordi vår rapport på mange måter tar opp tråden der Husabø og Nervik avslutter sin rapport. Deres rapport gir et bilde av hvor godt tiltakene har virket, om noen av tiltakene har virket bedre enn andre og om det finnes andre virkninger av tiltakene ut over konkrete virkninger for de deltakerne som har lyktes med å komme seg ut i ordinært arbeid eller utdanning. Deres materiale omhandler både statlige tiltak i regi av Aetat og tiltak i regi av den kommunale sosialtjenesten. En sentral problemstilling de fleste studiene Husabø og Nervik gjennomgår er: Hvor godt virker tiltakene? De har sett på den omfattende litteraturen som finnes om statlige finansierte arbeidsmarkedstiltak for deltakere som har statlige rettigheter, og nytten av disse. Kort sammenfattet tyder studiene de har gjennomgått på at arbeidsmarkedstiltak hjelper deltakerne. Både kvalifiseringstiltak og arbeidsmarkedstiltak har positiv effekt for å få flere personer i arbeid. De positive virkningene synes også å holde seg over tid, særlig når det er mange ledige jobber på arbeidsmarkedet (Husabø og Nervik 2006: 60). Når det gjelder sosialhjelpsmottakere, er det forsket relativt mindre på de statlige tiltakenes effekt. Husabø og Nervik har sett særlig på tre studier (Nervik 1997: I Husabø og Nervik 2006).; Dahl og Lorentzen 2005 og Lorentzen og Dahl 2005), og konkluderer med at resultatene spriker både for kvalifiseringstiltak og sysselsetningstiltak, og at en skal derfor være forsiktig med å trekke entydige konklusjoner om hvor godt de ulike statlige tiltakene fungerer for sosialhjelpsmottakere. Disse studiene baserer seg på datamateriale fra tidlig og midt 1990 – tall, de har ulike utvalg og ulike mål, og dermed vanskelige å sammenligne. En annen sentral problemstilling i flere av studiene er: Hvem virker tiltakene for? Og hvilke tiltak kan hjelpe klientene i arbeid? Dette har vært relevant for å finne ut hvor omfattende hindringer de ulike deltakerne har for å komme seg i ordinært arbeid. Det som har vært mest interessant i studiene Husabø og Nervik har gjennomgått, har vært å avdekke om tiltakene har gjort det lettere for deltakerne å komme inn på arbeidsmarkedet, og man har derfor sett det nødvendig å sammenligne deltakerne med personer som ikke har vært på tiltak. Her spør en blant annet om det har foregått creaming og innlåsnings- effekt, noe som særlig synes å bli bekreftet av Lødemel og Johannessens (2005) evaluering av Tiltaksforsøket. Begrepene innlåsningseffekt og creaming innebærer henholdsvis at personer som er på tiltak, ville kommet seg fortere i jobb om de hadde blitt formidlet i stedet for å bli satt på tiltak, creaming innebærer at man ”skummer fløten” – slik at bare de som står nærmest arbeidsmarkedet får plass i tiltakene. 62 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Dette skyver på resultatene noe som innebærer at suksessen blir større, siden de velger personer med antatt mer ressurser enn dem tiltakene opprinnelig er ment for (op.cit.). Det første og mest relevante spørsmålet når en ser på hvordan tiltakene kan hjelpe deltakerne i jobb, er i følge Husabø og Nervik om de gir deltakerne relevant erfaring og at de er faglig utviklende. Dette er den mest åpenbare funksjonen tiltakene har, mener de. Tiltakene skal øke ”humankapitalen” til deltakerne og gjøre dem mer attraktive på arbeidsmarkedet (Nervik 1997: I Husabø og Nervik 2006).). I tillegg kan tiltakene være med på å øke deltakernes motivasjon til å søke jobb, ved å øke deltakernes selvtillit og tro på sine egne muligheter for å få seg jobb (Skilbrei 2000: I Husabø og Nervik 2006).). Forfatterne påpeker at kravet om bedre tilpasning av tiltakene ut fra brukernes behov har kommet stadig tydeligere fram i føringene fra politiske myndigheter. Særlig har begrepet ”skreddersøm” blitt brukt for å skildre hvordan hjelpeapparatets arbeid bør tilpasses brukernes individuelle behov. De finner at for enkelte er det nok med et tiltak som øker deres kompetanse og arbeidserfaring, mens andre har behov for mer omfattende hjelp for å komme seg i arbeid. Brukerne savner også ofte tettere oppfølging fra både sosialkontor og Aetat etter at de har begynt på tiltak. For de brukerne som har vanskelig for å komme seg inn på arbeidsmarkedet, kan det være nødvendig å få tilgang til flere virkemiddel. Lavterskeltiltak blir gjerne omtalt som et viktig ”første steg” i retning arbeidsmarkedet, og flere av studiene nevner tiltakskjeding som en sentral side ved gjennomføringen av tiltakene. (Melby 1999; Vik – Mo og Nervik 1999; Lødemel og Johannessen 2005). Tiltakskjeding blir gjerne sett på som en måte å sikre brukerne best mulig helhetlig støtte på veien frem mot arbeid, men det advares også mot at tiltakskjeding kan føre til en standardisering av tjenestene som virker mot ”skreddersømmen”, og at brukerne slik møter ferdigsydde tiltakskjeder. Line Melbys studie (1999: I Husabø og Nervik 2006).): Fungerer kommunale arbeidsmarkedstiltak? viser i denne sammenhengen til en modell av en tiltakstrapp, der typer av tiltak blir koblet til prosesser og mål. Hun tydeliggjør hvilke oppgaver og målgrupper som hører til ulike typer tiltak, noe som kan være nyttig særlig i en første avklaringsfase i samarbeidet med brukerne: Rehabiliteringstiltakene er ment å øke brukernes individuelle sosiale ferdigheter. Her er brukerne i sosial aktivitet sammen, med felles måltid, fisketurer eller trening. Dette skal bidra til å øke brukernes selvtillit, gjøre det enklere å være sammen med andre og komme i bedre form. Brukerne i Melbys studie trivdes med tiltakene. De endret hverdagen ved å innføre rutiner og danne sosialt felleskap, noe som gav en følelse av mestring og selvtillit. Kvalifiseringstiltakene er ment å føre til teoretiske og praktiske ferdigheter. Her er bakgrunnen til deltakerne kjennetegnet ved ufullførte utdanninger og ofte sammensatte problemer, selv om de generelt er mer ressurssterke enn deltakerne på HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 63 rehabiliteringstiltakene. Hovedvekten i Melbys studie var lagt på undervisning på grunnskole og videregående nivå. Brukerne følte at de satt igjen med et godt faglig utbytte av kvalifiseringstiltakene, og også de fremhevet sosialt samvær som positivt. Deltakerne på sysselsetningstiltakene er typisk de mest ressurssterke og formidlingsklare, og disse tiltakene har en sterkere arbeidsorientering. En utfordring i Melbys studie var resignasjon hos brukerne etter hvert som de fikk avslag på jobbsøknader. Vurderingen av brukerne varierte mellom tiltaksstedene der oppgavene var ulike. Det synes derfor viktig at arbeidstreningsgruppene er kompetansegivende og har nok arbeid til deltakerne. Det er flere funn på tvers av disse tiltaksstigene. Brukerne setter pris på det sosiale fellesskapet, og er jevnt over positive til tiltakene. Flere mener positivt innhold rettferdiggjør eventuell tvang til deltakelse i form av reduserte ytelser. Melby legger vekt på at det er viktig med individuell tilpasning av tiltakene, og hun mener en utstrakt bruk av skjønn er positivt for å gi et godt tilpasset opplegg for enkeltbrukere. Lorentzen og Dahl (2005) synes å bekrefte at retningen en beveger seg i mellom tiltakene i denne kjeden er viktig. De finner bedre resultater når en begynner med opplæring og etterpå går videre til arbeidspraksis, enn når en starter med arbeidspraksis og siden gått inn i kvalifiseringstiltak. Kartlegging og bruk av handlingsplaner eller individuelle planer synes å være viktig både for tilpasning og kjeding av tiltak, og et viktig område for utvikling av brukermedvirkning. Det er gjennom systematisk kjennskap til brukerne at de ansatte kan få større innsikt i hvilke tiltak brukerne trenger. Husabø og Nervik viser også til at senere studier av sosialhjelpsmottakere, og da særlig langtidsmottakere av sosialhjelp, tyder på at det er økt behov for konkret kunnskap om disse gruppene og deres behov. De påpeker også at en kanskje ikke har lagt nok vekt på deres faktiske situasjon og behov når tiltak har blitt utviklet. Andre ser mer inngående på de organisatoriske rammene for tiltaksarbeidet (Møller, Flermoen og Bergsgaard 2004; Lødemel og Johannessen 2005; Schafft mfl. 2005; Pedersen 1992; 1993; 2002: I Husabø og Nervik 2006). Om tiltakene er organisert av kommune eller arbeidskontor burde i utgangspunktet ikke ha noe å si, mener forfatterne. Flere av studiene i Husabø og Nervik presenterer likevel en skepsis til de kommunalt organiserte tiltakene på 90-tallet, og i denne debatten har vilkåret om arbeid for sosialhjelp stått sentralt. Flere har gjennomført studier omkring vilkårsetting, men samlet sett synes det som arbeid for sosialhjelp aldri ble brukt i særlig stor grad ved sosialkontorene på 90-tallet (Lødemel 1997: I Husabø og Nervik 2006, Vik-Mo og Nervik 1999). Det er innholdet i tiltakene som synes å være det viktigste incentivet for å gjøre deltakerne bedre rustet til å komme i arbeid, eventuelt supplert med motivasjonspenger. Vilkår om aktiveringsplikt kan også ha en positiv virkning, men da må deltakerne være fornøyd med innholdet i tiltakene. Da synes det som om de ser vilkår som en gjensidig avtale mellom seg og tiltaket, og ikke som tvang. 64 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Det siste tema som går igjen i forskninga er: Hvilke andre virkninger har tiltakene? Her blir det blant annet spurt om hvor fornøyde brukerne er med tiltakene (Melby 1999 og Skilbrei 2000: I Husabø og Nervik 2006). Slike spørsmål kan være sentrale for ulike lavterskeltiltak mener forfatterne, foran det å se ordinært lønnet arbeid som et mål i første omgang. Et annet spørsmål er om tiltakene kan senke stønadsutgiftene, eller virke preventivt på brukerne som en ”arbeidstest”. Det kan også være et spørsmål om brukerne ikke egentlig blir flyttet vekk fra offentlige stønadsordninger, men over på statlige ordninger, i stedet for sosialhjelp. Vårt materiale støtter mye av det som kommer frem hos Husabø og Nervik (2006). I forhold til tiltakstrappa som vi har trukket frem her så har Aasen (2009) sett nærmere på et tiltak i Trondheim kommune som hos Melby ville blitt plassert under rehabiliteringstiltak. Aasen benevner dette som prekvalifiseringstiltak. Dette er svært viktige tiltak. De representerer det aller nederste trinnet i tiltakstrappa, og skal sikre de mest sårbare brukerne tiltak som kan hjelpe dem nærmere arbeidsmarkedet. Begrepet prekvalifisering handler om alt det som må gjøres i samarbeid med brukerne og omgivelsene før brukerne er i posisjon til å kunne nyttiggjøre seg av kvalifiserings- og sysselsettingstiltak (Aasen 2009). Dette er viktig kunnskap, og Melbys tiltakstrapp kan slik gi nyttige strukturer å tenke rundt - når en skal avklare hvilke tiltak som kan være riktig for hvilke brukere. 4.2 Kunnskap om langtidsmottakere av sosialhjelp - Funksjonsevnestudien. For å kunne utvikle modeller og metoder for tettere individuell og helhetlig oppfølging i NAV, er det vesentlig å ha kunnskap om målgruppen som innsatsen rettes mot. Dette kommer svært godt til syne i vårt materiale, der samtlige prosjektevalueringer viser at målgruppene for prosjektutviklingen i alle forsøkene viste seg å være dårligere fungerende enn man hadde trodd på forhånd. Dette viser, mener vi, at dersom man skal utvikle konkrete programmer og arbeidsmetoder som er virkningsfulle, så er det helt essensielt å ha inngående kunnskap om innsatsens målgrupper. Vi har derfor valgt å presentere en undersøkelse som ble utført av Van der Wel med flere35 i 2006 på oppdrag av Sosial-og helsedirektoratet. Undersøkelsen hadde tittelen: Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp (Funksjonsevnestudien), og den ble gjennomført som en spørreskjemaundersøkelse som ble koblet sammen med tilgjengelige registerdata. Studien ser på fordelingen av ulike egenskaper hos sosialhjelpsmottakerne i lys av normalbefolkningen36. Formålet var å kartlegge funksjonsevnen til langtidsmottakere av sosialhjelp. 35 Funksjonsevnestudie er et samarbeidsprosjekt mellom GIV- programmet ved avdeling SAM (HiO) og avdelingene SU (HiO), HF (HiO) og UiO 36 Normalbefolkningen viser til representative tall for hele befolkningen i Norge sett under ett, inkludert sosialhjelpsmottakere (Van der Wel, 2006) HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 65 Med ”funksjonsevne” menes; ”… mental og fysisk helse, smerte, sosiale nettverk, psykologiske ressurser og menneskelige og sosioøkonomiske ressurser som er viktige for sosialhjelpsmottakeres muligheter til å forme sine livsprosjekter” (Van der Wel mfl. 2006:1). Studien viser at deres utvalg skiller seg fra normalbefolkningen på flere punkter. Menn er overrepresentert blant langtidsmottakerne, de er gjerne unge, og mange rapporterer å tilhøre en etnisk minoritet. Respondentene i utvalget er sjeldnere gift og oftere skilt og mange bor alene. Svært få har høyere utdanning, bare halvparten av respondentene har fullført grunnskoleutdanning. På dette punktet skiller respondentene seg sterkt fra normalbefolkningen der bare en av ti har grunnskole som høyeste utdanning. En tredjedel av langtidsmottakerne har ikke arbeidserfaring av en viss varighet, og over halvparten har ikke mer enn fem års samlet arbeidserfaring. Disse faktorene - skole og arbeidserfaring - er av stor betydning for tiltaks- og oppfølgingsarbeid, og viser noen utfordringer man må arbeide sammen med brukerne om. Studien viser videre et bilde av omfattende og til dels alvorlige helseproblemer hos en stor andel av langtidsmottakerne sammenlignet med normalbefolkningen. 18 prosent av langtidsmottakerne oppgir at helsen deres er generelt dårlig, mot bare 1 prosent av den samlede yrkesaktive befolkningen. Det er faktisk flere sosialhjelpsmottakere som oppgir å ha dårlig helse enn blant de som er uførepensjonister. Nesten halvparten (44 %) av respondentene svarer at de har ”dårlig” eller ”nokså god” helse, og dersom en slår sammen de som svarer at de er blitt hindret i å utføre (daglige) gjøremål enten på grunn av sin fysiske helse eller på grunn av følelsesmessige problemer, utgjør dette til sammen 67 prosent. Videre vises det til at 27 prosent oppgir at deres fysiske helseproblemer eller følelsesmessige problemer påvirker deres sosiale omgang, og tre ganger så mange av undersøkelsens respondenter i forhold til normalbefolkningen, opplever at smerter hemmer deres vanlige arbeid. 26 prosent av respondentene oppgir at de ”ikke i det hele tatt” har hatt mye overskudd de siste fire ukene, og 36 prosent at de har følt seg nedfor og trist hele eller mye av tiden. Forfatterne påpeker at det kan se ut som forskjellen mellom sosialhjelpsmottakerne og befolkningen generelt er særlig stor på de spørsmålene som fanger opp psykisk helse. 58 prosent av utvalget har psykiske plager, mot færre enn en av ti i den yrkesaktive befolkningen. Vi skal ikke redegjøre for hele tabellen som viser fordelingen av de ulike psykiske plagene blant respondentene, men den viser markant økt forekomst av angstplager og depresjon enn i befolkningen for øvrig. 42 prosent oppgir også å være plaget av søvnproblemer og hele 47 prosent er plaget av håpløshet med henhold til fremtiden. Hvor vidt personene har et rusproblem eller ikke, mer enn noe annet, forklarer forekomsten av psykiske lidelser i undersøkelsen. Hver tredje respondent har et rusproblem. Oftest er dette menn i alderen 30 – 44 år, som regel nordmenn med lav utdanning og som ikke har vært i arbeid de siste fem årene og de har over tre og en halv gang så stor risiko for å ha en psykisk lidelse. 66 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV I oppsummeringen trekker forfatterne frem at det er en tydelig tendens til opphopninger av barrierer i forhold til arbeidslivet blant langtidsmottakere av sosialhjelp, der halvparten har vesentlige hindringer mot å komme i arbeid. I likhet med Lorentzen (2007) konkluderer forfatterne med at det ikke foreligger noen særlig grad av avhengighetsmekanismer i sosialhjelpen. Tvert i mot knyttes langtidsmottak av sosialhjelp til problemer og kjennetegn som personene tar med seg inn i sosialhjelpen. Det stilles spørsmål ved hvorvidt de insentivbaserte virkemidlene som ligger i velferdskontrakter, er det riktige virkemidlet for denne gruppen. Og de påpeker faren ved å skape et hierarkisk skille blant sosialhjelpsmottakerne, der tendensen er at de ”uegnede” faller utenfor hjelpetiltakene. Samtidig, og dette gjelder for hele undersøkelsen, er det mange sosialhjelpsmottakere som ikke rapporterer at de har helseproblemer, rundt 20 prosent sier de har utmerket helse. Dette viser at man skal være forsiktig med å trekke konklusjoner som at alle langtidsmottakere av sosialhjelp har store problemer. Særlig gjelder det for de unge (de under 30 år) som utgjør den største gruppen i utvalget, selv om de rapporterer dårligere helse enn ungdommer flest. Spørsmålet blir heller hvorfor – dersom de ikke har omfattende problemer – har blitt langtidsmottakere av sosialhjelp, da de klart er den gruppen som utgjør kjernemålgruppen for arbeidsrettede tiltak (Aasen 2009). Hovedfunnene i studien impliserer at fremtidig utforming av tjenester og tiltak overfor langtidsmottakere av sosialhjelp bør bygge på følgende elementer: Gode kartleggings- og avklaringsprosesser før tiltak og tjenesteutformingen starter. Individuell tilpasning av helhetlig og langsiktig tiltaks -og tjenesteforløp. Bredt anlagt tiltaksrepertoar som ivaretar individuelle og helhetlige behov, der bestanddelene i sosial inkludering inngår som områder for tjenesteutforming. Tilrettelegge for myndiggjøring for å styrke den enkeltes tillit, mestring og kontroll over eget liv. Disse implikasjonene støttes gjennomgående i vårt samlede materiale og kan representere de overordnede rammene for hva godt tiltaks- og oppfølgingsarbeid innebærer. Dette vil utdypes nærmere i neste kapittel. Vi vil bare påpeke at vi mener Funksjonsevnestudiens resultater og implikasjoner er i særklasse viktig, fordi den tar utgangspunkt i brukernes opplevde situasjon og deres behov. 4.3 Evaluering av Tiltaksforsøket og Arbeidsmarkedssatsingen. Tiltaksforsøket, under overskriften: Tiltaksforsøket: mot en inkluderende arbeidslinje, ble støttet av regjeringen og var forankret i Utjamningsmeldinga (Stortingsmelding nr 50 (199899)). Forsøket fikk form som en fireårig nasjonal satsing på forsøk med kommunalt ansvar for aktive, arbeidsretta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp i perioden 2000-2004. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 67 16 kommuner fikk støtte til å prøve ut nye arbeidsmåter for å hjelpe flere over fra sosialhjelp til å være selvstendige via lønnsarbeid. De viktigste virkemidlene i forsøket var: bedre utnyttelse av Aetats tiltaksapparat, samarbeid med næringslivet og utvikling av nye kommunale tiltak. Utgangspunktet for forsøket lå i Utjamningsmeldingas kapittel 9 som omhandler tiltak for å bedre levekårene for ”vanskeligstilte personer”. ”Med disse forstås personer som har varige og sammensatte levekårsproblemer, liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet, sosiale problemer, helseproblemer, rusproblemer, lav utdanning og problemer på boligmarkedet” (Lødemel og Johannessen 2005:26). Problemenes omfang og sammensetning tilsa at det var behov for et bredt spekter av tiltak, og sentralt sto målet om at forholdene må legges til rette for at disse personene skal få tilgang til arbeidsmarkedet. Tiltaksforsøkets hovedmål var således: ”å få flere sosialhjelpsmottakere ut i arbeidslivet gjennom å utnytte de tjenestene som arbeidsmarkedsetaten kan tilby, aktivt samarbeide med det lokale næringsliv og ved å igangsette egne tiltak” (Op.cit:25). Evalueringen gjort av HiO37 (Lødemel og Johannessen 2005) viser at tiltaksforsøket synes å ha styrket samarbeidet mellom Aetat, trygdekontor og sosialtjeneste, og at forsøket gav deltakerne tilgang til ytelser og tiltak i de statlige kontorene. Undersøkelsen tyder på at økt tverrfaglig samarbeid medvirket til at flere fikk et positivt brudd i en langvarig periode med passiv utbetaling av sosialhjelp. Det ble på den annen side rapportert om problemer i samarbeidet med lokal helsetjeneste og spesielt med psykologitjenestene. Man lyktes heller ikke å opprette sterke samarbeidsformer med det private næringsliv, slik intensjonen med forsøket tilsa, da tiltaksplassene som ble benyttet i hovedsak var i kommunal eller tverretatlig regi. Lødemel og Johannessen påpeker at den største gevinsten etter fire års arbeid var at en hadde oppnådd å rette oppmerksomheten mot langtidsmottakere som gruppe, gjennom prosjektenes avklarings- og kartleggingsarbeid, og at de kommunene som hadde vært mest aktive med kartlegging også arbeidet mest systematisk både med utvelgelsen av deltakere og i å tilpasse tiltakene individuelt. Gevinstene av dette arbeidet var flere: 1. Ny kunnskap om brukerne for de involverte sosialkontor, og en styrking av muligheten til å utvikle et mer individuelt tilrettelagt tjenestetilbud. 37 Høgskolen i Oslo. 68 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 2. En utredning av kontorets klienter kan gi ledelsen bedre styringsredskaper, ved at en systematisk kan innhente opplysninger om brukernes ressurser og problemer, men den kan også gi ny innsikt i saksbehandlernes arbeid med den enkelte klient. 3. Kartlegging blir også fremhevet som et egnet virkemiddel for å fremme tverretatlig samarbeid. Og ved å sette kartlegging på den nasjonale dagsorden har forsøket bidratt i utviklingen av et nasjonalt kartleggingsverktøy, som er elektronisk tilgjengelig38. 4. Systematisk kartlegging av brukerne synes å være en forutsetning for å tilpasse tiltakene til den enkelte og for å oppnå høy grad av brukermedvirking, og også for å kunne avklare hva slags tiltak som kan være riktig for den enkelte, samt avklaring til andre ytelser som for eksempel uføretrygd. Gode resultater kan, i tillegg til godt og systematisk kartleggings-og avklaringsarbeid knyttes til to forhold hos Lødemel og Johannessen. 1. En stor andel (38 %) er ikke langtidsmottakere av sosialhjelp. Avvik fra forsøkets målgruppe gir bedre resultater, målt som overgang til arbeidslivet. Dette avviket har ført til creaming-effekt. 2. De kommunene som har lykkes best i å få langtidsmottakere ut i arbeid, har et lite antall brukere som har gjennomført tiltak. For deltakerne (ca 1400 personer) var ikke forsøket en ubetinget suksess dersom en ser på hvor mange som kom seg ut i ordinært arbeid. Deltakerundersøkelsen viste at bare 23 % av deltakerne lyktes med dette, men at de fleste som kom seg ut i arbeid, var fortsatt i arbeid etter 3 år. Lødemel og Johannessen argumenterer for at de som faktisk kom i og som ble værende i arbeid (rundt hundre personer), representerer deltakelse i prosjektet sannsynligvis en betydningsfull endring i livet. I tillegg til de som kom seg ut i arbeid gikk en større andel over på nye tiltak, andre tiltak eller utdanning, og en del ble avklart – og fikk innvilget uførepensjon. Man så også at gjennom økt tverretatlig samarbeid fikk flere et positivt brudd med langvarig passiv utbetaling av sosialhjelp, og for noen innebar deltakelse i prosjektet avdekking av helseproblemer, noe som utløste statlige rettigheter og ytelser. Mange rapporterte også at de ruset seg mindre, og følte at de ble en del av arbeidsfelleskap som de tidligere ikke hadde opplevd. Ikke overraskende ser det ut til at de som har fått best hjelp, har mottatt langsiktig og ressursintensiv innsats, der man også har tatt hensyn til og arbeidet med andre faktorer i klientenes liv enn kun det som er direkte arbeidsrelatert. Arbeidsmarkedssatsingen 2003-2005. Arbeidsmarkedssatsingen var ett av hovedtiltakene i Tiltaksplan mot fattigdom, som ble lagt frem av regjeringen i 2002. For 2003 ble 31 kommuner med til sammen 1250 tiltaksplasser 38 Kartlegging i sosialtjenesten (KIS). www.shdir.no HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 69 omfattet av tiltakssatsingen i fattigdomsplanen. For 2004 ble satsingen utvidet med ytterligere 14 kommuner, med til sammen 1680 plasser og ved utgangen til 2005 var antall plasser 2380. Evalueringene er utført av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved Schafft, Frøyland og Spjelkavik (2005) og Schafft og Spjelkavik (2006). Hovedmålet med tiltakssatsingen var å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere med særlig vekt på ungdom. Tiltaksplanen mot fattigdom satte klare målgrupper i fokus for denne satsingen. I tillegg til å være langtidsmottakere av sosialhjelp, skulle deltakerne tilhøre minst en av følgende gruppe: unge sosialhjelpsmottakere 20 - 24 år, enslige forsørgere med sosialhjelp som hovedinntektskilde, innvandrere og flyktninger. Fra og med 2004 utvidet man målgruppen til også å omfatte personer som mottok legemiddelassistert rehabilitering (LAR) (Schafft og Spjelkavik 2006). Hovedresultatene fra Arbeidsmarkedssatsingen samsvarer godt med resultatene fra Tiltaksforsøket. Det som skiller de to satsingene er særlig hvordan man har forholdt seg til deltakergruppene, der Arbeidsmarkedssatsingen har hatt en mer differensiert brukergruppe, som beskrevet over. Tiltakssatsingen i arbeidsmarkedssatsingen har nådd samtlige definerte målgrupper i følge evalueringene fra AFI, men andelen enslige forsørgere er svært liten. Det ser også ut til at de aller sterkeste i målgruppene - det vil si de som ble vurdert til å ha relativt gode forutsetninger for å kunne komme raskt i jobb - i større grad har fått tilbud gjennom tiltakssatsingen, enn de svakeste, i hvert fall i begynnelsen. Unntaket er enkelte steder som helt fra starten av har prioritert nettopp de svakeste fra målgruppene. Unge mellom 20-24 år fremstår som den målgruppen saksbehandlerne i arbeidsmarkedssatsingen syntes det var lettest å jobbe med, både i forhold til å finne tiltak som matchet deres behov og for å komme ut i ordinær jobb. Det knyttes usikkert til det å måle satsingens effekt. Evaluatorene har bare fulgt deltakerne fra oppstart i april 2003 og ut 2004. Allikevel presenteres noen resultater: Etter 10 mnd var 25 % av deltakerne i jobb, etter 21 mnd var 36 % i jobb. Dette mener evaluatorene kan henge sammen med at tiltaks-og oppfølgingsarbeid er tidkrevende, særlig i oppstartsfasen. Dermed blir resultatene bedre med tiden. Gjennom arbeidsmarkedssatsingen ble det som i Tiltaksforsøket utviklet nye samarbeidsrelasjoner mellom Aetat og sosialtjenesten. Tidligere hadde saksbehandlere i kommunene liten befatning med Aetats arbeidsmarkedstiltak og deres arrangører. Dette endret seg underveis, ved at sosialtjenesten i større grad ble involvert i dette tiltaksarbeidet. Aetat på sin side ble mer involvert i sosialfaglige vurderinger. Det er et viktig trekk ved satsingen at Aetat har vært villig til å senke terskelen for sine tiltak og slippe flere til, enn sine tradisjonelle målgrupper, ved å godta også de som ennå ikke er definert som ”reelle arbeidssøkere”. Dette kunne man gjøre fordi sosialtjenesten i større grad forpliktet seg til å yte den parallelle bistanden som deltakerne trengte for å kunne fullføre et tiltak. I oppstartsfasen av satsingen hadde Aetat og sosialtjenesten på lokale nivåer noe ulikt syn på hva som var målet for arbeidsmarkedssatsingen og hva som krevdes av deltakerne. 70 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Dette skapte noe uro i samarbeidet mellom dem. I Aetat mente man at sosialtjenesten overvurderte mulighetene for å få mange av målgruppene i ordinært arbeid gjennom satsingen. En viktig årsak for at motsetningene innledningsvis mellom etatene ble bygget ned og den felles forståelsen ble styrket, var at man opplevde at samarbeid og bedre tilgang på tiltaksplasser gav gevinster. Samarbeidet rundt satsingens deltakere kjennetegnes av at man samarbeidet tettere enn man hadde gjort før. Mye foregikk uformelt, og man lat vekt på å være lydhør i forhold til brukerne. Også samarbeidet om oppfølgingen rundt LAR brukere den målgruppen som regnes for å være den ”tyngste” - ser ut til å ha fungert godt, i hvert fall var de involverte parter fornøyd. Tiltakssatsingen i arbeidsmarkedssatsingen har medført en del endringer, hvor utviklingen av det tverretatlige samarbeidet og vektleggingen av individuell oppfølging toppet listen over det som ble oppfattet som positive endringer i begge etater. Gjennom nye samarbeidsformer og relasjoner fikk man et bedre tilbud til grupper sosialhjelpsmottakere som tidligere ikke har fått - eller kunne nyttiggjort seg av - arbeidsretta tiltak. Samarbeidet mellom Aetat og sosialtjenesten, samarbeid med tiltaksarrangører, bruk av tiltak i ordinært arbeidsliv og tett individuell oppfølging er de områdene som ser ut til å ha hatt størst betydning for å oppnå de resultatene som man kan vise til i denne satsingen. Også individuelt tilpasset tiltakskjeding og bruk av arbeidsforberedende trening i skjermede tiltak ser ut til å ha vært viktig for å oppnå målene. En del deltakere har ikke vært i stand til å nyttiggjøre seg tiltakssatsingens tilbud. Både i sosialtjenesten og i Aetat så man etter hvert at deltakere som det ikke var realistisk å få i jobb, heller burde få en trygdeløsning. Men ikke alle som ble regnet som ”for syke” eller for ”svake” til å kunne nyttiggjøre seg tilbud i tiltakssatsingen, ble vurdert som ”syke nok” til å få innvilget uføretrygd. I den forbindelse var det mange som savnet trygdekontoret i det tverretatlige samarbeidet. Det å kunne gi et godt tilbud til mennesker i denne ”gråsonen” synes derfor å være en viktig utfordring i forbindelse med videreføringen av dette samarbeidet under NAV. Arbeidsforskningsinstituttet evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere, samt Høgskolen i Oslos evaluering av Tiltaksforsøket viste at det er behov for en individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere i større grad enn det kommunens tjenester alene har kunnet tilby. Evalueringen av Arbeidsmarkedssatsingen og Tiltaksforsøkene viste også at det også er behov for større grad av samordning av NAVs tilbud overfor langtids sosialhjelpsmottakere. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 71 4.4. Evaluering av Ny sjanse og forsøk med Tettere Individuell oppfølging. Ny sjanse 2005 – 2007 Dette var et forsøk med kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke hadde fast tilknytning til arbeidsmarkedet, og som var sosialhjelpsmottakere. Programmet pågikk mellom april 2005 til desember 2007. Deltakerne fikk et toårig program som kopierte introduksjonsordningen. Tiltakene i Ny sjanseprogrammene var rettet mot språkopplæring, arbeidspraksis og samfunnsorienterende opplæring. Programmene ble prøvd ut i til sammen 25 prosjekter. Tolv bydeler i Oslo og 13 kommuner deltok i forsøkene (IMDI rapport 4-2008). I perioden 2005 – 2007 ble det bevilget til sammen 50 millioner kroner over statsbudsjettet til Ny sjanse. I prosjektperioden har 1491 personer blitt henvist, kartlagt og vurdert med hensyn til deltakelse i Ny sjanse – prosjektene. Det er ikke skilt mellom ulike former for fysisk organisering av Ny sjanse-programmet. Noen kommuner har hatt egne tiltak der deltakerne samles i samme gruppe en eller flere ganger i uken. Andre prosjekter har valgt å basere seg på eksisterende tiltakstilbud og satt sammen programmer med ulike eksterne tilbud, eller en kombinasjon av egne kurs og eksterne tilbud. På bakgrunn av rapportens opplysninger om datagrunnlag og metode bak rapporteringen er vanskelig å vurdere rapportens vitenskapelige innhold og kvalitet. Rapporten bygger i all hovedsak på rapporteringer fra de deltakerbaserte prosjektene og uttrykker IMDI’s vurderinger og konklusjoner av dette materialet, og vi plasserer dette bidraget inn i systematiserte erfaringer fra praksis. Det overordnede målet med Ny sjanse-satsingen var arbeid eller utdanning for deltakerne og å prøve ut introduksjonsordningens metoder på en ny målgruppe. Metodene som prøvdes ut var: Kartlegging. Skriftlig individuell plan. Helårs-og heldagsprogram. Kvalifiseringsstønad. Èn fast kontaktperson. Fraværsreglement Tett oppfølging av deltaker Tett oppfølging av deltakerne ble vurdert av prosjektmedarbeiderne som den aller viktigste faktoren for å lykkes i arbeidet med Ny sjanseprosjektene. Rundt 10 deltakere per prosjektmedarbeider ble vurdert som optimalt for å ha mulighet for svært tett kontakt og aktiv oppfølging av den enkelte deltaker. Det var noen ulikheter mellom prosjektene i forhold til antall deltakere per prosjektmedarbeider, ettersom noen prosjekter har hatt andre til å følge opp deltakerne i praksisperioder. 72 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV I Ny sjanseprosjektene gjorde man seg erfaringer om at deltakerne trengte tettere oppfølging enn hva som var tilfelle ved introduksjonsprogrammet. Særlig kom dette til uttrykk gjennom at motivasjonsarbeidet opplevdes tyngre, man trengte flere innledende samtaler før kontakt/kontrakt kunne oppnås. Mange av deltakerne hadde vært gjennom tiltakskarusellen tidligere, og trodde ikke på at de kunne få hjelp til å komme seg i arbeid. Deltakerne befant seg i ulike løp i sine individuelle planer og prosjektmedarbeiderne opplevde dette utfordrende og at det krevde mer koordineringssans overfor mange ulike samarbeidsaktører. Forhold som påvirker metodenes effekt. Prosjektmedarbeiderne har vurdert nytteverdien av metodene fra introduksjonsordningen til bruk på Ny sjanses målgruppe. Samlet sett er det tydelig at de ansatte har hatt stor tro på nytteverdien av metodene. Det forhold som i størst grad påvirket effekten av metodene fra introduksjonsprogrammet var deltakernes norskkunnskaper, i følge prosjektmedarbeiderne. To tredjedeler av prosjektmedarbeiderne mente at svake norskkunnskaper har vært viktig eller svært viktig for hvor godt utbytte deltakerne har hatt. Av de deltakere som var avsluttet desember 2007 gjelder følgende: - - 453 deltakere avsluttet i programmet april 2005 – desember 2007. 47 % - 214 deltakere maktet ikke å fullføre tiltaket, forvant eller fikk avbrutt sin deltakelse av ulike grunner som det ikke finnes detaljert oversikt over. For høyt ugyldig fravær var den viktigste årsaken til avbrutt program for 52 personer (denne bortfallsgruppen domineres av menn). 41 personer avbrøt p.g.a. sammensatte sosiale og helsemessige årsaker – klarte ikke et heltidsprogram. (Dette var i hovedsak kvinner). 43, 5 % av de som fullførte gikk til arbeid eller arbeid med lønnstilskudd 2,4 % gikk til videregående eller høyere utdanning Gjennomsnittlig programtid for deltakerne var ni måneder, de hadde mulighet for å delta i programmet i to år. 60 % ble fulgt opp etter gjennomført program. IMDI hadde etablert en incentivordning som gjaldt for de deltakerne som hadde kommet ut i jobb. Dokumentasjon på deltakere ute i jobb i seks eller tolv måneder etter avsluttet program gav en økonomisk gevinst som ble utbetalt fra IMDI til kommunen. 22 % av deltakerne ønsket ikke oppfølging etter endt program. 530 personer fikk ikke tilbud om deltakelse etter kartlegging og vurdering. Det er vanskelig å finne systematiske forskjeller mellom de som fikk og de som ikke fikk program. Samtaler med prosjektene viser at det er vurderinger om den enkelte kan stå i et heltidsprogram som ofte er avgjørende. I tillegg var det mange feilhenvisninger – særlig i oppstartsfasen. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 73 TIO-programmet. Et forsøk med utvikling av tettere individuell oppfølging TIO-programmet ble iverksatt i 2005 og ble avsluttet 2008, og var er et statlig initiativ for sikring av tettere individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere, slik at de i større grad enn tidligere skulle kunne nyttiggjøre seg arbeidsrettede tiltak i regi av daværende NAVarbeid. Prosjektet ble plassert under arbeidsmarkedssatsingen i den nasjonale Tiltaksplan mot fattigdom, og ble etablert som et direkte svar på funn i Arbeidsforskningsinstituttets evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere, samt Høgskolen i Oslos evaluering av Tiltaksforsøket. Disse evalueringene viste blant annet at det var behov for individuell oppfølging av langtids sosialhjelpsmottakere i større grad enn det kommunens tjenester alene har kunnet tilby. Evalueringen av Arbeidsmarkedssatsingen og Tiltaksforsøkene viste også at det var behov for større grad av samordning av NAVs tilbud overfor langtids sosialhjelpsmottakere. I 2005 ble 47 kommuner invitert til å søke om midler i TIO-programmet. Dette var kommuner som også tidligere hadde vært involvert i arbeidsmarkedssatsingen i Tiltaksplan mot fattigdom. 39 prosjekter i til sammen 21 kommuner ble inkludert i satsingen. Målgruppen for satsingen var langtids sosialhjelpsmottakere, herunder ungdom fra 20-24 år og enslige forsørgere. De overordnede målsettingene for TIO-programmet var å: Styrke forutsetningene hos personer i målgruppene for å nyttiggjøre seg arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedstiltak Redusere antall personer i målgruppen som står i fare for å falle ut av tiltak i arbeidsmarkedssatsingen Styrke og utvikle modeller for samarbeid mellom involverte instanser Styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging (Rambøll management 2008). Deltakere og resultater i TIO-programmet Til sammen 2297 deltakere deltok i TIO-programmet i perioden 2005-2008. Totalt ble 1158 deltakere skrevet ut av programmet. Dette utgjør til sammen 50,4 prosent av den totale deltakergruppen. Rapporteringen fra kommunene viser at det har vært en jevn stigning i antallet deltakere som ble skrevet ut av programmet. Rapportering fra kommunene viser at 65 % av deltakerne var menn og 35 % var kvinner. 34 % av deltakerne var mellom 20 og 24 år. Omtrent 25 % av deltakerne hadde minoritetsbakgrunn og 61 % av deltakerne hadde mottatt sosialhjelp i 1-3 år eller mer. Noen prosjekter har tatt inn deltakere som hadde mottatt sosialhjelp i under 6 måneder, og dette skyldes i hovedsak at programmets målgruppe også har vært deltakere mellom 20 og 24 år. Omfanget av arbeidserfaring blant deltakergruppen var varierende, og omkring 60 % av deltakerne har deltatt i ett eller flere arbeidsmarkedstiltak tidligere. Årsaken til at det ikke var flere som hadde erfaring med deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, ligger trolig også i at målgruppen for programmet var unge mennesker mellom 20 og 24 år. 74 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Evalueringen av TIO viser at utdanningsnivået blant deltakergruppen var markant lavere enn gjennomsnittet for gruppen langtidsmottakere av sosialhjelp som helhet. De fleste deltakerne hadde kun gjennomført grunnskole. Når det gjelder de kommunalt ansattes vurdering av deltakernes barrierer for deltakelse i arbeidslivet, fremkom psykisk helse som den største barrieren hos deltakerne. I tillegg utpekte motivasjonsproblemer og manglende kompetanse i form av utdanning og arbeidserfaring seg som viktige barrierer. Videre anså man rus i økende grad som en sentral barriere, noe som ble satt i sammenheng med en økende andel utskrivninger til behandlingstiltak. Rambøll Management (2008) vurderer at programmet i stor grad har lykkes med å inndra målgruppen(e) for programmet. Etter deres vurdering vil det være av avgjørende betydning at NAV etablerer tilstrekkelig ledelsesfokus på lokalt nivå i implementeringen av Kvalifiseringsprogrammet, slik at de nødvendige rammebetingelser sikres. Bak TIOsuksessen skjuler seg et betydelig endringsarbeid i kommunene. Avgjørende for denne suksessen har vært en god forankring på lokalt og sentralt nivå, og etablering av nødvendige rammebetingelser innen kompetansetilførsel og personalressurser. Til sammen 49 % av de utskrevne deltakerne ble skrevet ut til en eller annen form for arbeidsrelatert aktivitet (ordinært arbeid heltid/deltid eller arbeidsmarkedstiltak). 6 % ble skrevet ut til skolegang/utdanning. Utviklingen over tid viser at det var stadig flere som ble skrevet ut til behandlingstiltak. Dette inkluderer både behandling for rus, for psykiske og somatiske behandlingstiltak. Resultatene fra kommunenes rapportering viser at antallet utskrevne deltakere økte med tiden. Dette underbygger Rambølls (2008) antagelse om at det tar tid å nå frem til målet (arbeid eller aktivitet) med denne deltakergruppen. Rambøll har ikke informasjon om deltakerne etter at de ble skrevet ut av prosjektet og ikke lenger var under oppfølging. De vet således ikke nøyaktig hvor lenge deltakerne ble i jobb etter at de var skrevet ut av TIO, eller om de ble tilbakeført til det offentlige hjelpeapparat etter en viss periode. I tillegg kan man heller ikke kunnet kontrollere for andre kontekstuelle faktorer som kan tenkes å påvirke resultatene, som for eksempel arbeidsmarkedsforhold eller andre lokale forhold. I Rambølls sluttevaluering av TIO-programmet fremheves det at eksterne rammebetingelser, herunder deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering i liten grad kan forklare de ulike prosjekters resultater. De interne rammebetingelsene, herunder arbeid med brukermedvirkning, kartlegging og oppfølging av deltakerne har hatt større betydning for positiv resultatoppnåelse, og i særdeleshet gjelder dette for utvikling av tiltak for brukermedvirkning. Andre innsatser som har skilt seg positivt ut for måloppnåelse var samarbeid med andre kommunale aktører, opplærings og kvalifiseringstiltak som: avklarings-og motivasjonskurs, jobbsøkerkurs, norskopplæring, datakurs og opplæring i skolefag. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 75 Ansvarsgruppe og tverrfaglig team, kartlegging med KIS og utplassering hos ordinære arbeidsgivere har også slått meget positivt ut på graden av måloppnåelse. Avklaring og kartlegging var to sentrale elementer i TIO programmet. Grundig kartlegging av deltakerne har virket positivt inn på prosjektresultatene. Prosjektene kartla imidlertid deltakerne på ulike måter, og det var variasjon i grad av formalisering. KIS som kartleggingsverktøy ble mest brukt. Arbeidet i møte med deltakerne beskrives som å ha hatt sterk rot i sosialfaglig arbeid med muligheter for bygge videre på egne erfaringer. I tillegg har det gitt muligheter til å utvikle nye metoder og arbeide etter de retningslinjer som nå legges i NAV. Denne måten å arbeide på har krevd betydelige økonomiske ressurser i form av lønnsmidler, prosjektlederne i TIO anslo at det ikke er hensiktsmessig for hver konsulent å ha ansvar for mer enn 10-15 deltakere. Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har også vært et helt sentralt element i TIO programmet. Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i grupper og individuelt har fungert godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og forutsetninger og at deltakerne hadde vært delaktige i utformingen av dem. Samarbeid med en rekke instanser synes å ha vært av avgjørende betydning for deltakerne, også i forhold til utvikling av tiltak. Klarer ikke hjelpeapparatet å samordne og koordinere sine tjenester, vil ikke brukerne motta det skreddersydde tiltaket og oppfølgingen de har behov for. Tiltakene måtte ofte utvikles fra grunnen av, fordi det ikke eksisterte egnede aktivitetstilbud i regi av NAV. Utvikling eller tilpasning av tiltak krever et utstrakt samarbeid med næringsliv og øvrig lokalmiljø. Deltakernes behov for bistand er også så vidt grunnleggende at det er nødvendig å etablere et godt samarbeid med helsevesenet. Kvalitative undersøkelser fra evalueringene viser at de fleste kommuner ikke skrev ut deltakerne før omentrent 6 mnd etter at vedkommende hadde kommet i jobb eller annen relevant aktivitet, og når prosjektmedarbeiderne følte seg trygge på at deltakeren var i en stabil situasjon. 4.5. Studier som søker å avdekke mekanismer som er i spill i tiltaksarbeid. I perioden 2005-2010 har HUSK Midt-Norge i samarbeid med tiltaksenheten i Trondheim kommune: Arbeid og kompetanse (AK), gjennomført flere forskningsprosjekter med relevans til tiltaks-og oppfølgingsarbeid. I forbindelse med et forskningsprosjekt: AK05, ble det produsert en lærebok i tiltaksarbeid (Marthinsen og Skjefstad 2007). Det har også blitt produsert tre masteroppgaver tilknyttet HUSK Midt-Norge og Arbeid og kompetanse (Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007 og Aasen 2009). 76 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 1. ”Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV-tett på” I 2007 kom det en lærebok om tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV, av Edgar Marthinsen og Nina Skjefstad (red). Denne boken bygger på et konkret forskningsprosjekt AK05, på teoretiske sosialfaglige perspektiver samt ledere og ansattes erfaringer fra tiltaksenheten Arbeid og kompetanse (AK) i Trondheim kommune39. Prosjektet AK05 la opp til en følgeevaluering av personer som var henvist til den kommunale tiltaksenheten Arbeid og kompetanse. Målsettingen med evalueringen var å kartlegge det sosiale arbeidet som ble utøvd av Arbeid og kompetanse. Prosjektet søkte også å påvise virksomme elementer i sosialt arbeids praksis og finne ut under hvilke vilkår en kan si å lykkes med virksomhetens innsats. Evalueringen skulle også foreta en kritisk vurdering av virksomheten med tanke på å tilbakeføre kunnskap som kunne bidra til å videreutvikle arbeidet. Prosjektet skulle munne ut i en lærebok for tiltaksarbeid hvor en forsøkte å operasjonalisere arbeidslinja i sosialtjenesten. Målgruppen for prosjektet AK05 var unge voksne langtidsmottakere av sosialhjelp eller andre offentlige ytelser, som hadde problemer med å nyttiggjøre seg ordinære tilbud i tiltaks -og hjelpeapparatet. Studien AK05 støtter i stor grad det som er fremkommet foran med henhold til deltakernes bakgrunn, men i tillegg har deres prosjekt hatt et større fokus på tiltaksarbeid som en arena for mestringsopplevelser, og som oppfølgingsarbeid og samfunnsinkludering for mennesker i marginale posisjoner. Forskningsperioden pågikk fra høst 2005 til vår 2007. 90 deltakere ble intervjuet ved hjelp av spørreskjema. Et titalls deltakere ble fulgt opp med flere kvalitative dybdeintervjuer. Alle deltakere ble kontaktet på nytt ved prosjektslutt for info om hvordan det gikk med dem. Gjennomgang av deltakeres journaler var også en del av datamaterialet. I tillegg hadde forskerne flere møter med de ansatte hvor det i hovedsak ble diskusjoner omkring resultater og teorier. Gruppeintervjuer ble også gjennomført med ansatte om bestemte tema. Respondentene for undersøkelsen var 37 kvinner og 53 menn mellom 18 og 57 år. Halvparten av respondentene var under 25 år, og 8 av 10 under 35 år. Deltakerne som ble intervjuet har fått mellom en måned og nesten ti års oppfølging, hvorav en tredjedel hadde hatt oppfølging lenger enn tre år. Flere av dem som har fått langvarig oppfølging var på undersøkelsestidspunktet i ferd med å ta fagbrev eller fullføre læretid, og bare noen få antok at de ville bli uføretrygdet på grunn av for dårlig helse. Når det gjelder arbeidserfaring, helsesituasjon, belastninger og byrder, tilgang til sosial og kulturell kapital og utdanningsnivå sammenfaller utvalget her godt med TIO og Funksjonsevnestudien, skjønt forfatterne fremhever at deres utvalg syntes å være noe mindre belastet i forhold til rus enn det som de andre nevnte studiene fant. 39 Kommunal tiltaksenhet i Trondheim kommune i perioden 2004 – 2010. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 77 Mellom en fjerdedel og en femtedel av deltakerne kom ut i ordinært arbeid. I tillegg var det mange som kom seg ut i tiltak, på skole og i praksis. 8 av 10 deltakere i AK05 mente de var på riktig sted i hjelpeapparatet, men det var en tendens til at oppholdet ble lenger enn deltakerne hadde regnet med, og bare halvparten sier de fikk den hjelpen de hadde håpet på da de kom dit. Utgangspunktet synes å være at de opplevde at de var henvist dit for å få hjelp til arbeid, og dette preger deres forventinger ved inntak. Når de ikke fikk arbeid ble det en skuffelse, men de fleste synes å erkjenne at de trengte den bistand de fikk underveis for å hjelpe dem til å opparbeide seg kompetanse og til å mestre livet sitt bedre. Alle deltakere i AK05 kartlagt med KIS. Deltakerne gikk selv gjennom sine egne ressurser og behov og gjorde en såkalt egenkartlegging. Deltakerne omtalte det som et godt egnet verktøy til å få bedre oversikt over hvor de sto i forhold til arbeid og utdanning. Det var viktig at utfyllingen av KIS kom tidlig, og at den ble gjennomgått med sosialarbeider eller NAVmedarbeider. Den gav dem også mer ansvar for å ta tak i seg selv, og utredningen ble i noen grad brukt til å legge planer for oppfølging. Mange brukere opplevde at de hadde en plan i overensstemmelse med AK/NAV, men forskningsprosjektet AK 05 viser at den sjelden forelå skriftlig. Forfatterne søker gjennom boka ”Tiltaksarbeid i Sosialtjeneste og NAV” å løfte frem og beskrive innholdet i, og det sosialfaglige bidraget innenfor tiltaksarbeidet i sosialtjenesten. Til forskjell fra de andre studiene, sjeler denne studien mer til hva som kan tenkes å virke, enn mot det som ikke ser ut til å virke innenfor tiltaksarbeidet med langtidsmottakere av sosialhjelp. De viser gjennom ulike blikk, fra brukerne, ansatte, forskere og ledere; til at tiltaksarbeid handler om mer enn kvalifisering til arbeid. Det handler om møtet mellom klientene og systemene, hvor man argumenterer viktigheten av å møte klientene med anerkjennelse og respekt. Det handler om å skape en arena for mestring sammen med brukerne og slik inkorporere reell brukermedvirkning i virksomheten. Relasjonsarbeid fremheves som det mest sentrale virkemidlet for å lykkes med oppfølgingsarbeid, og sist men ikke minst om sosialarbeiderens rolle som ”medvandrer” i stedet for kontrollør. Begrepet ”medvandrer” er et begrep utviklet internt innenfor enheten Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune. Begrepet henspeiler på sosialarbeiderrollen som et medmenneske som vandrer sammen med sine deltakere en tid i deres liv, det er det medmenneskelige som er i fokus, man må være autentisk, og kunne by på seg selv uten å miste sin faglige profesjonalitet. Begrepet ”deltaker ”henspeiler på klientrollen, der man har valgt å benevne dem som deltakere, ut fra et menneskesyn som ønsker å ivareta den enkeltes integritet, og med et syn på mennesket som aktive og deltakende individer. 78 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 2. ”Praksis og teori - En analyse av tiltaksarbeideres fortellinger”. Kirsti Gjeitnes skrev en masteroppgave i 2007 knyttet til tiltaksarbeid i Trondheim kommunes tiltaksenhet Arbeid og kompetanse (AK). Hennes studie er et godt eksempel på hvordan det er mulig å knytte sammen praksis og teori. Gjeitnes forsket på sin egen arbeidsplass og utvalget var hennes egne arbeidskollegaer som arbeider som tiltakskoordinatorer i AK. I sin masteroppgave analyserer Gjeitnes tiltaksarbeideres praksisfortellinger ut fra grunnleggende sosialarbeiderlitteratur - og da særlig opp mot Lawrence Shulmans interaksjonsmodell (Shulman 2003). Studien hennes viser hvordan tiltaksarbeidernes praksisfortellinger, knyttet sammen med interaksjonsmodellen, gir et godt grunnlag for å teorisere ut fra praksis og praktisere ut fra teori i et vekselvirkende samspill. Gjeitnes viser gjennom analyser av tiltaksarbeideres fortellinger hvordan de har brukt relasjonen som arbeidsredskap for å oppnå resultater som også er preget av klientens innflytelse på samarbeidet. Det er måten det arbeides på som fremheves som viktig, særlig i forhold til å håndtere både en kontroll- og hjelpefunksjon, og i forhold til krav om klienters medbestemmelse. Studien viser også til de utfordringer tiltaksarbeidere møter i arbeidet, og da særlig i forhold til arbeidet med å bestemme innhold og mål for samarbeidet – eller kontrakten – når både klienters ønsker og systemverdenens krav skal imøtekommes på samme tid. Gjeitnes påpeker at tiltaksarbeidet i AK er av den typen andre definerer som lavterskel. Det kan derfor innebære at elementer fra åpningsfasen, og begynnelsen på arbeidet i arbeidsfasen kan vært særlig fremtredende i tiltaksenheten AK (jfr. Shulmans interaksjonsmodell i kapittel 3). Elementer som kom særlig tydelig frem i Gjeitnes praksisfortellinger og som trekkes frem i oppsummeringen var: forståelsen av å komme i dialog med klient og å identifisere hindringer for direkte kommunikasjon slik at en samarbeidsrelasjon kan etableres. Dernest fremstår betydningen av ferdigheter som er knyttet til åpningsfasen og kontraktsarbeidet også tydelig. Gjeitnes fant også at det er et gjennomgående trekk at elementer fra arbeidsfasen går igjen; og da særlig balansen mellom empati og krav til egeninnsats samt å forstå sammenhengen mellom prosess og innhold. Det er ut fra dette at Gjeitnes organiserer innholdet i praksisbeskrivelsene omkring samlebetegnelsene: ferdigheter i kontraktsarbeidet og ferdigheter som kan skape fremdrift og utvikling. Viktige ferdigheter her er å stille krav til egeninnsats og å vise empati. Å forstå sammenhengen mellom disse ferdighetene beskrives som effektivt. Gjeitnes sier dette handler om å bygge en samarbeidsrelasjon som bygger på respekt for både klienten og for tiltaksarbeidets funksjon. Dette krever en relasjon som tåler at begge parter stiller krav til hverandre. Tiltaksarbeidere gjør stadig viktige avveininger når det gjelder kommunikasjon med klienter. Å være lydhør, samtidig som man skal lede samtalen i henhold til funksjon og faglig hensikt er et tema som berøres i samtlige av praksisfortellingene i oppgaven. Å balansere mellom å være en ”medvandrer” samtidig som man står under et visst tidspress i forhold til å oppnå resultater opplevdes av tiltaksarbeiderne som utfordrende. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 79 Vilkårsetting og arbeidsplikt drøftes også i oppgaven. Når klienter er uenig i selve samarbeidet, eller i måten å gå frem på er det vanskelig å få gode effekter ut av vilkåret. Sentrale ferdigheter her går ut på å utfordre klienten eller en illusjon om samarbeid. Et gjennomgående trekk har vært at det ble stilt vilkår som en del av en prosess ved at man gjerne begynte med å inngå frivillige avtaler, for å stille betingelser i neste omgang. Stans i pengeutbetalinger ved brudd på vilkår ble anvendt. Da var det viktig med en kombinasjon av støtte og anerkjennelse når klienten kommer/møter opp, slik at kontakten ikke preges av ensidige konfrontasjoner, men at det skapes rom for å utvikle samarbeidsrelasjonen positivt. 3. ”Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe”. Tiltaksarbeid i sosialtjenesten. Nina Skjefstad skrev også en masteroppgave i sosialt arbeid i 2007 om tiltaksarbeid i sosialtjenesten. I likhet med Gjeitnes (2007) var dette et forskningsprosjekt på egen arbeidsplass og med tilknytning til HUSK Midt-Norge. Skjefstad hadde fokus på brukerne i AK og i tillegg til data produsert gjennom forskningsprosjektet AK05 gjennomførte hun en intervjuundersøkelse med 10 informanter ut fra et strategisk utvalg. I tillegg var hennes design preget av deltakende observasjon og dagbok fra en av informantene. Skjefstad finner at deltakernes situasjon var preget lavt utdanningsnivå og lite arbeidserfaring samt at de hadde opphopning av konkrete problemer og det som betegnes som ”symbolske byrder” (Marthinsen 2003), og at de hadde behov for langvarig og tett oppfølging. Deltakerne ble henvist fra forvaltningsenheten i kommunen40, gjerne med konkrete vilkår om oppmøte ved AK og dette opplevdes som nyttig dersom det ble gjort på riktig vis. Skjefstad fant også at deltakerne i liten grad hadde fått med seg informasjon eller oppfattet hva de skulle være med på eller hvem som var ansvarlig for tiltakene. Deltakerne i Skjefstads studie la stor vekt på betydningen av å bli møtt med anerkjennelse og respekt – tema som drøftes inngående i hennes arbeid. Ak hadde egne tiltak og lokaler med ulike former for kvalifisering, opplæring og aktivitet/trening. Tiltaket var således organisert utenfor forvaltningsenhetene og deltakerne opplevde AK som en viktig buffersone mellom deltakeren og det offentlige, og de opplevde det betydningsfullt med fellesskap og trygghet. Gjennom tett kontakt med tiltakskoordinator og andre som også kunne være tett på (som arbeidsleder for interne tiltak) opplevde deltakerne at de kunne få tid til å bygge selvtillit på en trygg og inkluderende arena. Skjefstad mener kartlegging og planarbeid kunne vært brukt mer aktivt i samarbeid med deltakerne. Et viktig moment ser ut til å ha vært at det å bryte ned målsetting om arbeid ned i 40 På den tiden var sosialtjenesten i Trondheim kommune inndelt i tre enheter: forvaltning, tiltak og oppfølging rus - psykiatri. 80 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV mindre oppnåelige delmål, gav deltakerne mestringsopplevelser som de kunne vokse på. Et annet sentralt moment for deltakerne var opplevelsen av å få være på like fot med både andre deltakere, men også de ansatte, i et arbeidsfellesskap. Deltakerne i Skjefstads studie påpekte at for deres del så handlet tiltaks-og oppfølgingsarbeid om å bli hørt og om å bli sett. Og det handlet om å få rammer og mennesker rundt seg som bidro til å fremme mestring, tro og håp, personlig utvikling og et bedret forhold til andre mennesker. Dette hang sammen med deres tidligere erfaringer med hjelpeapparatet hvor de fortalte om opplevelser av: - mangel på respekt og anerkjennelse maktmisbruk og ydmykelser vanskelig å orientere seg dårlig informasjon om rettigheter og tiltak lite tilgjengelighet aldri samme person å forholde seg til Virkningsfulle elementer som fremkommer i Skjefstads studie handler derfor om brukernes uttalte behov for å bli møtt med anerkjennelse og respekt. Om opplevelser av myndiggjøring gjennom ”pure relations” – å bli møtt slik at en kan våge å gjøre noe en er usikker på uten å frykte for sitt selvbilde – for slik å kunne prøve muligheter som igjen styrker selvtillit og selvrespekt. Fokus på ressurser synes derfor å ha vært viktig, og at deltakerne har opplevd selve tiltaket som meningsfullt og nyttig. Gjennom å ha fått tid og rom til å arbeide seg gjennom umodenhet (særlig de unge) og fått veiledning mot et voksenliv synes det som deltakerne i Skjefstads studie endret sine verdier i positiv retning. Personlig utvikling gjennom mestringsopplevelser har gitt deltakerne både selvtillit og motivasjon. Alt dette gir grunnlag for reell brukermedvirkning, mener Skjefstad. 4. Prosjekt 16-30. En arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring Kristin Aasen (2009) står for det siste bidraget her som omhandler forskningsprosjekter knyttet til samarbeid med både HUSK Midt-Norge og Trondheim kommune. Hennes masteroppgave er avgrenset til å gjelde for en avgrenset del av tiltaksenheten Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune, et prekvalifiseringstiltak for unge sosialhjelpsmottakere med særlige utfordringer i forhold til psykisk helse – Prosjekt 16-30. Studien baserer seg på en kvalitativ intervjuundersøkelse, der fem deltakere og tre ansatte har blitt intervjuet. Den har et fenomenologisk preg, da den tar sikte på å beskrive både ansattes og deltakeres opplevelser av å lykkes med prekvalifisering. Også Aasens arbeid er en studie på egen arbeidsplass. Prosjektet hadde en lang oppstartsfase der teamet utviklet det metodiske grunnlaget for arbeidet med deltakerne, og mye tid gikk med til å utvikle en felles faglig forståelse i teamet. Deltakerne ble henvist fra forvaltningstjenesten i kommunen, det ble også foretatt egne inntak HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 81 internt i Arbeid og kompetanse. Det var de prosjektansatte som avgjorde om deltakere fikk plass i prosjektet ut fra en eller flere inntakssamtaler. KIS kartlegging og ukeplaner ble brukt overfor alle deltakerne. Det skulle være maks 10 deltakere per ansatt for at det skulle være tid til å kunne gå tett på deltakerne, og et viktig og virkningsfullt prinsipp var å bruke mest mulig tid sammen med deltakerne for å kunne utarbeide reell skreddersøm. En fast kontaktperson var regelen i prosjektet, men det var også fokus på utvikling av teamarbeid, hvor de ansatte ble godt kjent med hverandres deltakere. Dette gjorde at oppfølgingsarbeidet ble mindre sårbart. De ansatte hadde også faglige refleksjoner ukentlig, noe de har opplevd som viktig, trygghetsskapende og faglig utviklende. Prosjektet var i stor grad organisert slik at møtene og samarbeidet med deltakerne foregikk utenfor kontorene og delvis løsrevet fra forvaltning ellers. De ansatte og brukerne utviklet i stor grad sitt eget tiltak, basert på fysisk aktivitet og sosial trening. I tillegg til den individuelle oppfølgingen og tiltakstilpasningen opplevdes disse gruppetiltakene virkningsfulle for deltakerne. Det var særlig fellesskap og felles mestringsopplevelser deltakerne fremhevet for å forklare hvorfor det hadde vært virkningsfullt. Deltakerne hadde også tilgang til de interne tiltaksplassene i kommunen, og NAV-arbeids tiltak når deltakerne var modne for slike overganger. Denne tilgjengeligheten til alle former for tiltak har vært viktig for å kunne skreddersy lange oppfølgingsløp for denne gruppen deltakere, med de riktige innsatser til riktig tidspunkt. Det fremheves av de ansatte at uansett hvilke tiltak som utvikles eller settes inn, så opplevde de at de er avhengig av at resten av tiltaks- og hjelpeapparatet fungerer. Deltakerne i prosjektet hadde typisk omfattende og sammensatt problembelastning og mye av innsatsen fra de ansatte handlet om å opprette og få samarbeid med andre aktører til å fungere. For deltakerne har det vært av avgjørende betydning at de ansatte i perioder fungerte som en buffer og som koordinator og pådriver i samarbeidet mellom deltakerne og det offentlige hjelpeapparatet. Prekvalifiseringsarbeidet slik det utøvdes i Prosjekt 16-30 har, først og fremst vært basert langvarig og tett oppfølgingsarbeid av unge deltakere som så ut til å være i nokså fastlåste posisjoner i forhold til arbeid og samfunnsliv. Personer med omfattende bistandsbehov, men som ønsket å komme seg i utdanning eller arbeid. Arbeidets fokus var preget av prosjektets særlige hierarkiske plassering, der målet var å ”løfte” deltakerne opp på et funksjonsnivå der de maktet å nyttiggjøre seg av det ordinære hjelpeapparatet. Dette illustreres godt i selve begrepet prekvalifisering slik som Aasen har forsøkt å definere det, det handlet først og fremst om alt som måtte gjøres før deltakerne kom i en posisjon der de aktivt, og med utbytte, kunne gå inn i et kvalifiseringsløp som ledet mot utdanning eller arbeid. Relasjonen mellom den faste kontaktpersonen og deltaker fremstår som det mest virkningsfulle elementet for å lykkes med prekvalifiseringsarbeid, og for progresjon i tiltaksløpet. Fleksible, tilgjengelige og troverdige/ekte kontaktpersoner har vært viktig for deltakerne. Kontinuitet, god tid og hjelp med ting i hverdagen som døgnrytme, kosthold, 82 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV aktivitet og sosiale settinger med fokus på sosial mestring og medvirkning synes også å ha vært særlig virkningsfulle elementer. 4.6 Avslutning Forskningen er ganske entydig på at sosialhjelpsmottakere har varierte behov for type tiltak og oppfølging. Særlig gruppen langtidsmottakere har behov for andre tilbud enn tradisjonelle arbeidsretta tiltak, og i de senere år har tiltaks og oppfølgingsfeltet da også vektlagt aktivitet og sosial deltakelse som mål i seg selv, og ikke kun å føre folk ut i arbeidslivet. Meningsfulle aktiviteter som har elementer av sosial inklusjon og som kan gi bedre livskvalitet vektlegges, og innenfor sosialt arbeid og arbeidsmarkedspolitikken generelt, fokuseres det nå på både kvalifisering, mestring og inkludering. Et grunnleggende element i oppfølgingen synes å være måten å møte brukerne av tiltak på, at man er åpen for endring, viser respekt og anerkjennelse på tross av deres marginaliserte posisjoner i samfunnslivet, og møter dem med tillit og tiltro og optimisme. Det betyr at å opptre med mistanke eller strenge kontrollregimer som bygger på mistillit i seg selv kan virke negativt og demotiverende. Likevel må det stilles krav og menneskene må utfordres ellers vil en ikke oppnå noen endring. Det betyr at de som arbeider med oppfølging i tiltak med disse målgruppene må utvise særlig god kompetanse på menneskelige og sosiale vurderinger samtidig som de kan motivere dem til å våge å ta nye skritt i ønsket retning. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 83 84 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 5. Sammenfatning av mulige virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Innledning I forrige kapittel så vi nærmere på hovedtrekkene i de mest sentrale delene av vårt materiale. I dette kapittelet oppsummerer og sammenfatter vi mulige virksomme elementer for tiltaks-og oppfølgingsarbeid. Her går vi også mer konkret inn i praksiserfaringer og de kvalitative delene av vårt materiale. Som et bidrag inn i fag og metodeutviklingen vil vi på basis av vårt materiale også presentere en mulig modell for en empirisk og faglig forankring av tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode i NAV. Videre vil vi presentere kunnskap og erfaringer knyttet til tre særlige kjerneområder for konkret arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV, og disse er som følger: • • • Møte med bruker Systemorientert innsats Koordinering, forvaltning og administrasjon Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode. Når det gjelder tiltaks – og oppfølgingsarbeid viser hele vårt materiale til at tett, individuell og helhetlig oppfølging er en arbeidsmetode som er utviklet særlig i det kommunale arbeidsretta tiltaksfeltet de siste tjue årene. Tett individuell og helhetlig oppfølging som begrep i dette kapitlet viser dermed til en form for oppfølging som kjennetegner vellykket arbeidsretta tiltaksarbeid. Det er en arbeidsform som i utgangspunktet kan forankres i sosialt arbeids faglige metoder og teoretiske modeller. Det ble påpekt i kapittel 3 at tett individuell og helhetlig oppfølging, både som arbeidsmetode og som arbeidsretta tiltaksprogram (TIO), er utviklet i tilknytning til sosialtjenesten, og at sosialarbeidere er særskilt utdannet til å arbeide slik. I utgangspunktet samsvarer derfor sosialt arbeids faglige plattform på individnivå godt med de behov som kommuniseres i forhold til kompetanse i oppfølgingsarbeid i NAV. Tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode består av mange ulike fokus, mange ulike arbeidsoppgaver og mange ulike roller som veiledere i NAV nå må håndtere i en hektisk hverdag. I tillegg til den direkte kontakten med brukerne og samarbeidspartnere skal veiledere i NAV holde orden på formelle forhold som dokumentasjon av arbeidet, rapportering av brukerprogresjon og resultater av arbeidet som er blitt utført. I tillegg skal de være pådrivere i det tverretatlige arbeidet. Det er disse ulike nivåene av oppgaver og kontakt, i tillegg til sentrale verdier i sosialt arbeid som fagdisiplin som danner vårt utgangspunkt når vi forsøker å skape en teoretisk og empirisk forankring for tiltaks -og oppfølgingsarbeid i NAV. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 85 Vi har med dette som utgangspunkt -i tillegg til de mest sentrale tendensene i materialet vi har gjennomgått - konstruert en visuell modell for å vise hva tett individuell og helhetlig oppfølging som arbeidsmetode i NAV kan bestå av. Figur 2: Modellen ble konstruert for å vise hvor vår teoretiske og empiriske forankringen for tett individuell og helhetlig oppfølging er hentet fra, og hva som kan være innholdet i tett oppfølging i NAV. Oppfølgingen er avgrenset til å gjelde NAV, og da med et særlig fokus på det kommunale ansvaret overfor de brukerne som har rett til KVP, eller annen tett oppfølging etter lov om sosiale tjenester. Vår modell er et forsøk på å favne over den komplekse virkeligheten som en metode for oppfølgingsarbeid i NAV innebærer. I noen prosjektevalueringer, for eksempel TIO og Ny Sjanse, og i det materialet som er hentet fra miljøet i HUSK Midt-Norge, kommer det til syne noen konkrete teoretiske rammeverk som kan være nyttige å forholde seg til, dersom en har som ambisjon å utvikle en faglig gjennomtenkt metode for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Den første boksen (lys blå) viser derfor en forankring for en arbeidsmetode for tett individuell og helhetlig oppfølging, i faglitteratur fra sosialt arbeid gjennom teoretiske modeller og empirisk kunnskap som kommer til uttrykk i vårt materiale. 86 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Videre presenterer modellen tre innsatsområder for helhetlig oppfølgingsarbeid (oransje). Disse kjernekomponentene er utarbeidet av arbeidsgruppe FMK, og vi har valgt å bygge videre på deres forslag om å strukturere metodeutviklingen rundt disse hovedstrukturene. De danner etter vår mening et naturlig skille mellom så vidt ulike former for arbeidsoppgaver og ulike systematiske og metodiske tilnærminger -og dermed ulike konkrete rammebetingelser og ferdigheter eller kompetansekrav til de ansatte. De nederste boksene i modellen representerer områder for tiltaks – og oppfølgingsarbeid som enten er knyttet direkte eller indirekte til innsatsområder. Boksen mørk oransje er knyttet direkte til komponenten møte med bruker. At vi har valgt å skille dette ut som eget område, henger sammen med tydelige tendenser i vårt materiale som tilsier at avklarings – og oppstartsfasen i et kvalifiseringsløp er en meget viktig og sårbar fase i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet. Dette er typisk tidligere lavterskeltiltak som tidligere har vært en sentral del av tiltaksutviklingen i kommunal regi. Dette området er også knyttet indirekte til komponenten systemorientert innsats og koordinering, forvaltning og administrasjon, henholdsvis i forhold til intern og eksternt samarbeid med andre aktører og arenaer, og i forhold til kunnskapsutvikling. Den hvite boksen representerer fag og metodeutvikling, et sentralt område fremover i den nye NAV organisasjonen. Dette området er indirekte knyttet til alle de andre områdene for tiltaks – og oppfølgingsarbeid fordi hovedtendensen i materialet viser at det er en sammenheng mellom metodeutvikling i tiltakene og positiv effekter for deltakerne. Fagutvikling poengteres også fordi NAV organisasjonen har klare mål om å utvikle fellese tilnærminger til brukerne, på tvers av ”gamle” fagdomener som trygde – arbeids og sosial – fag. En slik målsetting må det arbeides aktivt og systematisk med. Det stilles også stadig økende krav til velferdsorganisasjonene om å dokumentere metoder og effekt av disse. Den grønne boksen representerer noen av de viktigste eksterne samarbeidspartnere for tiltaks – og oppfølgingsarbeid i NAV. Disse samarbeidspartnerne er på ulike vis direkte eller indirekte knyttet til de andre komponentene. Dette fordi tiltaks – og oppfølgingsarbeid ofte er helt avhengig av at andre deler av velferdsapparatet og brukers omgivelser fungerer godt. Denne rapporten omhandler, slik modellen over viser noe av, mange ulike elementer som i vårt materiale beskrives som virksomme og viktige for å lykkes med tiltaks -og oppfølgingsarbeidsarbeid. Disse elementer er sammenved i til dels komplekse prosesser, prosesser vi i liten grad har belegg for å gå inn på her. Det er vanskelig å si ut fra vårt materiale hvordan disse elementene virker sammen i ulike sammensetninger og grader, ettersom det ikke er gjort konkret effektforsking på en klart definert metode for denne formen for oppfølgingsarbeid41. 41 Et slikt metodeutviklings – og forskningsprosjekt pågår i skrivende stund, et samarbeid mellom Arbeid og velferdsdirektoratets avdeling levekår og sosiale tjenester og forsker Ira Malmberg -Heimonen ved Høgskolen i Oslo: Ira Malmberg-Heimonen: http://www.hio.no/Enheter/Avdeling-for-samfunnsfag-SAM/FoU-vedSAM/Forskning-og-utvikling/GIV-Gruppe-for-inkluderende-velferd/Ansatte/Ira-Malmberg-Heimonen/IraMalmberg-Heimonen. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 87 Dersom NAV har ambisjoner om å skape en slik arbeidsmetode, må først en slik klart definert metode utvikles og så testes for effekt. Det vi kan presentere her, vil derfor i et slikt perspektiv ha preg av å være virksomme elementer i arbeid med tiltaks -og oppfølgingsarbeid, og det er viktig å understreke at dette kapittelet ikke skal leses som en presentasjon av en ferdig utviklet metode eller tilnærming for tiltaks-og oppfølgingsarbeid i NAV. Ett av hovedfunnene i vår gjennomgang var nettopp at i den grad vi kan snakke om arbeidsmetoder for tiltaks -og oppfølgingsarbeid overfor sosialhjelpsmottakere, har de på 90 – og 2000 tallet vært preget av langt mer enn prosedyrer og rutiner som raskt kan læres av alle. Slike arbeidsmetoder er som regel forankret i bestemte faglige utdanningsfelt og fagtradisjoner, og er således bare en del av et faglig repertoar av tilnærminger i forhold til brukere, egen organisasjon og samarbeidspartnere som tiltaksarbeidere benytter seg av i tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Tett individuell og helhetlig oppfølging er skreddersydd og relasjonell oppfølging. I Tiltaksforsøkene (Lødemel og Johannessen 2005) kom det frem at to av suksessfaktorene for å lykkes med kommunalt arbeidsretta tiltak var grundig kartleggingsarbeid og muligheter for skreddersøm. Skreddersøm betyr at hjelp og tiltak settes sammen i samarbeid med den enkelte, ut fra hans eller hennes individuelle behov og ønsker, samtidig som man må ta hensyn til målsettinger, regler og lovverk på ens egen arbeidsplass. En slik forståelse av skreddersøm inneholder en vektlegging av at arbeidet skal ta utgangspunkt i deltakerens behov, og har et fokus på helhet og brukermedvirkning. I evalueringen av TIO – programmet påpekes det at behovet for økt treffsikkerhet med tiltak blant annet har utløst behovet for bedre kartleggingsrutiner for å finne ut hvem som trenger hva. I tillegg til god kartlegging og tilpasning i tiltakene, synliggjøres også et behov for å skreddersy oppfølgingen av brukerne. ”Tettere individuell oppfølging kan dermed sies å være nært forbundet med en skreddersydd oppfølging. Ved bruk av tettere individuell oppfølging, tilpasses nettopp oppfølgingen av den enkelte brukers individuelle behov, forutsetninger, kvalifikasjoner, ønsker m.v. (Rambøll management 2008:81). I vårt kvalitative materiale dannes det i tillegg en tydelig tendens til at virksom tett og individuell oppfølging overfor sosialhjelpsmottakere krever langsiktige perspektiver og god tid (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Rytter 2008 og Aasen 2009). Forfatterne (op.cit.) trekker frem at oppfølging av sosialhjelpsmottakere ofte innebærer en nokså lang oppstartsfase, som i stor grad handler om å skape en god relasjon til bruker for å muliggjøre skreddersøm. Hos Aasen (2009) kommer det frem at å kunne fange 88 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV opp behov og variere mellom ulike tilnærminger og tilbud krever at en har god kjennskap til deltakerne, og at det krever tiltaksarbeidere med erfaring og som har tid til å følge deltakere tett. Dette er en forutsetning for å kunne skreddersy hjelp og tiltak, slik det også er en forutsetning at tiltaksarbeidere har inngående kjennskap til, og oversikt over, hjelpetilbud og tiltak i andre organisasjoner og enheter enn bare ens egen. Det er også avgjørende at tiltaksarbeidere er så tett på deltakerne at de registrerer endringer og slik kan justere innsatser når det er behov for å avslutte noe, eller når det er behov for å sette inn nye innsatser. Dette innebærer at tiltaksarbeidere må være villige til å gå inn i langvarige og til tider dype relasjoner med deltakerne for å lykkes med å skape et individuelt tilrettelagt kvalifiseringsløp i samarbeid med den enkelte deltaker (Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007 og Aasen 2009: 82). 5.1 Koordinering, forvaltning og administrasjon Her vil vi gi en oversikt over elementer som synes virksomme eller på annet vis er særlig relevante i forhold til koordinering, forvaltning og administrasjon for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Vi tar utgangspunkt i konkrete metodiske elementer fra Introduksjonsprogrammet som ble overført og videreutviklet i Ny sjanseprosjektene. Disse elementene går også igjen som virksomme elementer både i forhold til utprøving av metodiske elementer i TIO - programmet, i Arbeidsmarkedsforskningen og i det mer kvalitative materialet vi har gjennomgått. Rammebetingelser og ledelsesforankring Når det gjelder rammebetingelser for organisering av tiltak finner vi her noen skillelinjer i vårt materiale. Evalueringer av tiltaksorganisering og rammebetingelser/kontekst i de mer kvantitative delene av vårt materiale viser at dette ikke synes å ha hatt særlig stor betydning for tiltaksenes suksess om de er organisert i statlig eller i kommunal regi. I evalueringen av TIO fremkommer det for eksempel at eksterne rammebetingelser (deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering) i liten grad kan forklare de ulike prosjekters resultater (Rambøll 2007c). De interne rammebetingelsene (arbeid med brukermedvirkning, kartlegging, oppfølging av deltakerne, metode og tiltaksutvikling) har hatt større betydning for resultatoppnåelse, og i særdeleshet tiltak for brukermedvirkning. I praksiserfaringene og i de mer kvalitative delene av vårt materiale møter vi et noe annerledes bilde. Ringsrød (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007), Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007), Skjefstad (2007) og Aasen (2009) er alle opptatt av tiltaks – og oppfølgingsarbeidets organisering og rammebetingelser/kontekst. De beskriver blant annet viktigheten av å ha mulighet for å utøve tiltaks – og oppfølgingsarbeid på en arena utenfor en kontorkontekst. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 89 Ofte settes dette i sammenheng med et faglig opplevd behov for å rette mer fokus mot aktivitet og endring, og mindre fokus og tid på å diskutere deltakernes økonomi, og at tiltakene har fungert som en buffer mellom deltakerne og velferdsforvaltningen. Deres tiltak som beskrives er organisert utenfor sosialtjenestens forvaltning som en selvstendig avklarings – tiltaks og oppfølgingsenhet, og forfatterne er opptatt av at kontekst og organisering kan være avgjørende for å utvikle tiltak som er preget av samvær og samhandling, og slik skape en arena for mestringsopplevelser og inkludering for deltakerne. Særlig overfor de svakest stilte deltakerne synes dette å være av avgjørende betydning. Vi oppsummerte i forrige kapittel med at forskningen er ganske entydig på at sosialhjelpsmottakere har varierte behov for type tiltak og oppfølging. I tillegg varierer deres tilknytning til arbeidslivet relativt mye. Særlig gruppen langtidsmottakere har behov for andre tilbud enn tradisjonelle arbeidsretta tiltak, og i de senere år har tiltaks og oppfølgingsfeltet og velferdspolitikken også vektlagt aktivitet og sosial deltakelse som mål i seg selv, og ikke kun å føre folk ut i arbeidslivet. Særlig TIO – programmet og Ny sjanse prosjektene har basert seg på en erkjennelse av at det ordinære tiltaksapparatet ikke greier å fange opp alle som trenger et tilbud om aktivisering og kvalifisering for arbeidslivet. Samtlige prosjekter har derfor hatt som hovedutfordring å utvikle en tiltaksmeny som i større grad spenner vidt, og gir variert arbeidsretta og sosial trening. Prosjektene i TIO har hatt et klart fokus på å øke deltakergruppas følelse av sosial mestring. De individuelt tilrettelagte løpene inkluderer enkelttiltak så vel som gruppebaserte tiltak, gjerne med lav terskel for oppstart. Disse tiltakene skal nå i stor grad erstattes av Kvalifiseringsprogrammet. Dette reiser spørsmål om hvordan NAV – kontorene ser for seg at de skal kunne utøve tett individuell og helhetlig oppfølging overfor de svakest stilte brukerne som tidligere har blitt fanget opp av de kommunale arbeidsretta lavterskeltiltakene, og da særlig kanskje i forhold til de større byene i Norge. I Trondheim kommune ble for eksempel tiltaksenheten Arbeid og kompetanse gradvis bygd ned i forbindelse med NAV – reformen og Kvalifiseringsprogrammet. Noen av de interne tiltakene enheten hadde utviklet – som f.eks skomakerverksted – ble samlokalisert og sammenslått med Stavne Gård 42 , og den (nye) enheten ble omdøpt til Stavne Arbeid og Kompetanse. Vi vil likevel hevde at det forsvant flere både større og mindre lavterskelarenaer for avklaring, tiltaks - og oppfølgingsarbeid for sosialhjelpsmottakere i Trondheim kommune i denne perioden. I 2010 ble det iverksatt et prosjekt som et samarbeid mellom stat og kommune i Trondheim kommune, hvor man har opprettet en felles lavterskel avklaringsenhet for de brukerne som har behov for mer omfattende avklaring og oppfølging før de er i posisjon til å nyttiggjøre seg Kvalifiseringsprogrammet. God dokumentasjon av dette prosjektet vil kanskje gi svar på noe av de tendenser vi finner i praksiserfaringene i vårt materiale som tyder på at terskelen for tiltaks – og oppfølgingsarbeid er i ferd med å høynes. Samlet sett gir materialet et bilde av at tiltaks – og oppfølgingsarbeid er økonomisk og faglig ressurskrevende. 42 Stavne gård: www.stavne.no (lastet ned 10.06.10). 90 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Økonomiske midler fra de statlige programmene har i høy grad blitt brukt til tiltaksutbygging og lønnsutgifter (IMDI-2007, Rambøll 2008, Marthinsen og Skjefstad 2007). Dette har muliggjort høy ansattedekning i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet som ble utviklet på 90 - og 2000 tallet. For å ha mulighet for svært tett kontakt og aktiv oppfølging av den enkelte deltaker har rundt 10 – 15 deltakere per tiltaksarbeider blitt vurdert som optimalt. De ulikheter som kommer til syne i forhold til antall deltakere per tiltaksarbeiderarbeider handler i stor grad om at noen prosjekter har hatt andre til å følge opp deltakerne i praksisperioder. Det vises også til høye kompetansekrav og faglig modenhet som avgjørende for å lykkes med tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Aasen (2009) og Rytter (2008) peker i den forbindelse på at de mest utsatte brukerne har mye avklaring å gjøre før de er i posisjon til å nyttiggjøre seg ordinære arbeidsmarkedstiltak. Dette er ofte knyttet til helseavklaringer, rus og psykisk helse. Kartlegging og avklaring av de mest utsatte brukerne innebærer også et omfattende samarbeid med andre velferdsaktører, og det kreves en faglig stødig hånd, ofte over lang tid for å koordinere ulike former for innsats, sett at målet er riktig hjelp til riktig tid for deltakeren. Dette synet støttes og utdypes av Lysø (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) og Ringsrød (2007: I Marthinsen og Skjefstad 2007) i deres beskrivelser av tiltaksutforming og fagutvikling siden 90 tallet i Trondheim kommune. Bak suksessen med tiltaksprogrammene ut over 2000 tallet skjuler det seg helt klart et betydelig endringsarbeid i kommunene. Avgjørende for denne suksessen har vært en god forankring på lokalt og sentralt nivå, og etablering av nødvendige rammebetingelser innen kompetansetilførsel og personalressurser. Etter Rambølls (2008) vurdering vil det være av avgjørende betydning at NAV etablerer tilstrekkelig ledelsesfokus på lokalt nivå i implementeringen av Kvalifiseringsprogrammet, slik at de nødvendige rammebetingelser sikres. Vårt samlede materiale støtter denne vurderingen. I tillegg bør høy ansattedekning opprettholdes for å sikre tett og helhetlig oppfølging, samt at det sikres at oppfølgingen starter på lav nok terskel til å inkludere også de svakest stilte brukerne i NAV. Helårs-og heldagsprogram Flere av prosjektevalueringene i vårt materiale har vurdert nytten av heldags-og helårsprogram som relativt god, men dette har tidvis vært vanskelig å implementere. I Ny sjanseprosjektene ble den største utfordringen knyttet til kvalitet og til individuell tilpasning (IMDI 2008). Tilrettelegging av et godt heldagsprogram forutsetter etablert og velfungerende samarbeid med andre aktører og kjeding av tiltak. Prosjektene meldte at dette ikke alltid fungerte smidig og dermed vanskeliggjort implementeringen. Dette er et av de metodiske verktøyene (fra Introduksjonsprogrammet) som skårte dårligst for nytteverdi hos prosjektmedarbeiderne i Ny sjanseprosjektene og representere slik IMDI ser det en utfordring for Kvalifiseringsprogrammet (op.cit.). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 91 For noen av deltakerne benyttet noen av prosjektene I Ny sjanse en kort opptrappingsplan frem mot heldagsprogram. Dette ser vi igjen i andre deler av vårt materiale. I tiltaksenheten Arbeid og kompetanse i Trondheim kommune 2004-2010, opererte man med flere rehabiliteringstiltak eller prekvalifisering for å sette de svakeste deltakerne i posisjon til å kunne nyttiggjøre seg heldagsprogrammer på sikt. Det er lett og forstå at det kan være utfordrende for enkelte deltakere å bevege seg fra passivitet og nærmest isolasjon, til et heldagsprogram fra første dag i tiltak (Aasen 2009). I Ny sjanseprosjektene handlet dette også om familielogistikk, noe vi også ser har vært et tema i forhold til Arbeidsmarkedssatsingens målgruppe enslige forsørgere med sosialhjelp som hovedinntekt og deres muligheter for å stå i arbeidsretta tiltak. Erfaringer med vilkårsetting, fraværsreglement og kvalifiseringsstønad Gjennomgående viser materialet til at det er innholdet i tiltakene som synes å være det viktigste incentivet for å gjøre deltakerne bedre rustet til å komme i arbeid. Vilkår om aktiveringsplikt kan ha en positiv virkning, men da må deltakerne være fornøyd med innholdet i tiltakene. Da synes det som om de ser vilkår som en gjensidig avtale mellom seg og tiltaket, og ikke som tvang (Lødemel 1997: I Husabø og Nervik 2006, Melby 1999: I Husabø og Nervik 2006)., Skjefstad 2007). Fraværsreglement ble vurdert som meget nyttig i Ny sjanseprosjektene. Det gav forutsigbarhet for deltakerne, og opplevdes som et nyttig og konkret hjelpemiddel for å forklare og for å gi deltakerne erfaringer med arbeidslivets regler i forhold til egen sykdom, barns sykdom, helligdager, permisjoner etc. Denne vurderingen styrkes av de mer kvalitative delene av vårt materiale. Når deltakerne er uenig i selve samarbeidet, eller i måten å gå frem på kan det være vanskelig å få gode effekter ut av vilkåret (Gjeitnes 2007). Et gjennomgående trekk i Gjeitnes studie er at det ble stilt vilkår som en del av en prosess, ved at man gjerne begynte med å inngå frivillige avtaler for å stille betingelser i neste omgang. Stans i pengeutbetalinger ved brudd på vilkår ble anvendt særlig i forhold til oppmøte. Da var det viktig med en kombinasjon av støtte og anerkjennelse når deltaker kom/møtte opp. Dette for at kontakten ikke skulle preges av ensidige konfrontasjoner, men at det skaptes rom for å utvikle samarbeidsrelasjonen positivt I Ny sjanseprosjektene gjorde man forsøk med kvalifiseringsstønad i stedet for sosialhjelp for prosjektets deltakere. Det er vanskelig å trekke noe konkret ut av IMDI’s egne evalueringer. Det har vært ført svært ulik praksis i de ulike kommuner i forhold til hvor mye som ble utbetalt, hvor det ble utbetalt, og hva man har trukket for. Arbeidsinntekt på si og bostøtteordningen har vært mest ulikt og mest utsatt for skjønnsutøvelse. Heller ikke de andre delene av vårt materiale gir konkrete nok svar på om dette er – og eventuelt hvordan - et virksomt element i oppfølgingsarbeidet. Vi antar at fremtidige evalueringer av Kvalifiseringsprogrammet i NAV vil gi bedre svar på dette. 92 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Èn fast kontaktperson gir god oppfølging og koordinering Et gjennomgående trekk i vårt materiale er at èn fast kontaktperson gir god oppfølging og koordinering av tiltak og innsatser. Å ha en fast kontaktperson ble av prosjektmedarbeiderne i Ny sjanseprosjektene vurdert som nummer to på listen over de mest nyttige metodiske virkemidler. Kontaktpersonen hadde både en oppfølgingsfunksjon og en koordineringsfunksjon mellom de ulike aktørene som tilbød kvalifiseringstiltak. Oppfølgingen og koordineringen har handlet om å iverksette riktig tiltak til riktig tid, tilpasset den enkeltes ståsted og progresjon. Korrekt kravstilling til den enkelte deltaker forutsatte god kunnskap om deltakeren, og det ble understreket av tiltaksarbeiderne viktigheten av å ha en fast kontaktperson for å unngå at deltakeren fikk ulike eller tvetydige signaler om forventninger og krav til deltakelse i prosjektet. En fast kontaktperson gav på den andre siden et sårbart system ved sykdom, permisjoner, ferier osv hos kontaktpersonen (IMDI 2007). Erfaringene fra Ny sjanseprosjektene viser derfor at det kan være lurt å være to medarbeidere som følger de samme brukerne, særlig i oppstartsfasen når det skal forhandles om hva samarbeidet mellom individet og systemet skal handle om. Det kan gi tiltaksarbeidere mulighet for å utfylle hverandres kompetanse, være tilgjengelig og på banen på kort varsel. Det kan også gi mindre mulighet for deltakere å sette de ansatte opp mot hverandre og slik skape konflikt (op.cit.). Gruppebaserte eller teambaserte tjenester kan også trekke på slike fordeler og motvirke denne formen for sårbarhet i brukeroppfølgingen (Aasen 2009). Egen og lokal metodeutvikling for oppfølging gir resultater Å styrke og utvikle metoder for individuell oppfølging av sosialhjelpsmottakere har vært ett av TIO - programmets fire hovedmålsettinger. Det heter der at: ”Det anses som vesentlig at metodikken som er tatt i bruk synliggjøres og konkretiseres, slik at det er mulig å tilføre fagfeltet og myndighetene kunnskap om hvilke metoder som fungerer overfor målgruppen” (Rambøll management 2007b). I delrapport 1 (2007b) pekte Rambøll på at mange prosjekter prøvde ut ulike metoder i sin arbeidshverdag, men at de hadde utfordringer med å tenke overordnet om metodeutvikling. Dette ble pekt på som et risikomoment med tanke på å skulle spre erfaringene av forsøket. Rambøll har derfor sett nærmere på hvordan prosjektene arbeidet med metodeutvikling, og mer bestemt tatt for seg metodeutvikling innen kartleggingsarbeid, individuell oppfølging av deltaker og brukermedvirkning. Evalueringen viser at de som har utviklet metoder innenfor brukermedvirkning, individuell oppfølging og samarbeid har høyere suksess og supersuksessrater enn de som ikke har det (Rambøll 2007b og 2008). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 93 Metodeutvikling og dokumentasjon på denne har dog vært det klart mest utfordrende i TIO – programmet. Hva er metode, og hvordan dokumentere metoden? Dette har prosjektene ikke funnet gode svar på, og dette vil nok være et sentralt element også i den videre fag og metodeutviklingen i NAV. Det har samlet sett likevel vært avgjørende for suksessen at det ble utviklet metoder for TIOinnsatsen i prosjektene. Det er særlig utvikling av arbeidsmetoder innen individuell oppfølging som har gitt gode resultater. Bruk og utvikling av KIS-kartlegging og brukermedvirkning har særlig hatt en klar positiv påvirkning i tiltakene og har vært sentralt for metodeutviklingen. Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har også vært et helt sentralt element i TIO programmet. Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i grupper og individuelt har fungert godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og forutsetninger og at deltakerne hadde vært delaktige i utformingen av dem (Rambøll 2008). Å ikke ha utarbeidet rutiner for brukermedvirkning, har gitt svært negativt utslag på suksessen. Det er imidlertid få prosjekter som ikke har utviklet noen rutiner for brukermedvirkning, noe som kan komme av at det har vært stilt store krav til at brukerne skal være delaktige i det de tilbys, og at prosjektene har erfart at brukermedvirkning er viktig for motivasjonen til den enkelte (Rambøll 2008). Metodeutvikling i TIO – prosjektene I siste prosjektrapportering (juni 2007), ble prosjektene selv bedt om å vurdere hvorvidt de hadde utviklet metoder innenfor en rekke områder. Rapporten viser at det i følge kommunene har vært arbeidet med metodeutvikling innen en rekke områder, og særskilt innen individuell oppfølging. Det er videre stilt spørsmål i rapporteringen om hva som var grunnlag for metoden, og her oppgav i overkant av 40 % at metoden var basert på egne erfaringer. I underkant av 30 % oppgav at metoden var bygd på både forskningsbasert kunnskap og egne erfaringer, mens noe over 20 % svarte at metoden var basert på forskning. Omentrent 30 % svarte at metoden ble prøvd ut i 7-12 måneder og like mange svarte at metoden ble prøvd i lenger enn 12 måneder. I underkant av 30 % svarte 3-6 måneder, mens ca 7 % svarte 0-2 måneder. Det er med andre ord relativt mange som har prøvd ut metoder i et halvt år eller lengre. Fra casestudiene vurderer Rambøll det mer som unntak enn trend at prosjekter har jobbet systematisk med metode på et overordnet nivå. Kongsberg og Grünerløkka er imidlertid prosjekter hvor metodeutvikling på et strategisk nivå og dokumentasjon av dette arbeidet, har hatt stort fokus. 94 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Kartlegging og avklaring av deltakere som virkningsfulle elementer for tiltakstilpasning. Evalueringen av TIO og Tiltaksforsøkene viser at det er en sammenheng mellom god kartlegging og godt resultat (arbeid, praksis, skole, riktig ytelse/behandling). Lødemel og Johannessen (2005) påpeker at den største gevinsten etter fire års arbeid med Tiltaksforsøkene var at en hadde oppnådd å rette oppmerksomheten mot langtidsmottakere som gruppe, gjennom prosjektenes avklarings- og kartleggingsarbeid, og at de kommunene som hadde vært mest aktive med kartlegging også arbeidet mest systematisk både med utvelgelsen av deltakere og i å tilpasse tiltakene individuelt. Gevinstene av dette arbeidet var først og fremst ny kunnskap om brukerne, og en styrking av muligheten til å utvikle et mer individuelt tilrettelagt tjenestetilbud. Videre påpekes det at en utredning av kontorets klienter kan gi ledelsen bedre styringsredskaper, ved at en systematisk kan innhente opplysninger om brukernes ressurser og problemer, men den kan også gi ny innsikt i saksbehandlernes arbeid med den enkelte klient. Kartlegging blir også fremhevet som et egnet virkemiddel for å fremme tverretatlig samarbeid. Systematisk kartlegging av brukerne synes å være en forutsetning for å tilpasse tiltakene til den enkelte og for å oppnå høy grad av brukermedvirking, og også for å kunne avklare hva slags tiltak som kan være riktig for den enkelte, samt avklaring til andre ytelser. Kartlegging ble også ansett som grunnleggende for å kunne utarbeide individuell plan og et tilpasset program for den enkelte deltaker i Ny – sjanse prosjektene. De fleste prosjektene har brukt mye tid og omtanke på selve kartleggingsprosessen og på å få frem en god oversikt over deltakernes ressurser. Prosjektene brukte ulike fremgangsmåter og metodikk, men generelt vektlegges det å bruke god tid på kartlegging og avklaring av den enkeltes kompetanse og fremtidige mål. Selve kartleggingsprosessen synes også å ha vært bevisstgjørende for den enkelte deltaker om hans eller hennes kompetanse, og i forhold til hvilke supplerende tiltak som måtte gjennomføres for å komme i arbeid. KIS har gitt suksess. I forbindelse med Tiltaksforsøket og TIO ble det igangsatt et forsøk i Kristiansund kommune med utvikling og implementering av et nasjonalt kartleggingsverktøy for vurdering av arbeidsevne hos brukere av sosialtjenestens førstelinje (KIS). Målsettingen med KIS bunnet ut i et ønske om å jobbe mindre tilfeldig og mer metodisk i forhold til brukerne, med hovedvekt på å: Styrke brukerens forutsetninger for å vurdere egen arbeidsevne Myndiggjøre brukeren gjennom aktiv brukermedvirkning Styrke relasjonsarbeidet mellom bruker og ansatt i sosialtjenesten. Forbedre prioriteringen og formidlingen av innsatsområder i sosialtjenesten. Styrke samordning og koordinering av innsatsen overfor brukerne. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 95 Evalueringen av KIS ble gjennomført av Rambøll management (Rambøll 2007d). Det er en klar tendens i evalueringen at det er kommuner med mange brukere av sosialtjenesten som har anvendt KIS. De har i større grad enn mindre kommune brukt KIS i deler av sosialtjenesten, og disse kommunene har høy grad av spesialisering. Eksterne rammebetingelser (deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering) kan i liten grad forklare de ulike prosjekters resultater. Slike kommuner oppgav indre drivkrefter til å være hovedmotivasjonen for å ta i bruk KIS. De har hatt høyt målfokus, og samarbeidet med NAV-arbeid synes velutviklet (Rambøll 2007d). De interne rammebetingelsene (arbeid med brukermedvirkning, kartlegging, oppfølging av deltakerne, metode og tiltaksutvikling) har hatt større betydning for resultatoppnåelse, og i særdeleshet tiltak for brukermedvirkning. For små kommuner vises nærmest et motsatt bilde. De har hatt lavere grad av spesialisering, og var mindre målrettet i bruken av KIS, samt at de hadde et mindre velutviklet samarbeid med NAV-arbeid (op.cit). disse kommunene var hovedsakelig påvirket av eksterne krefter som deltakerbelastning, stillingsressurser og prosjektorganisering. Det innebærer så vidt vi kan se at større og mindre kommuner har ulike utfordringer for utvikling av tiltaks – og oppfølgingsarbeid i NAV. KIS bidrar ikke direkte til at brukerne som blir kartlagt kommer i arbeid. Men det er et verktøy som styrker forutsetningene for brukerne til å komme i jobb, og kan således sies å være et virkemiddel for å få brukerne i sosialtjenesten nærmere arbeidsmarkedet. KIS er også et prosessverktøy, og kommunene fremhever at bruken av KIS har bidratt til en prosessforbedring hvor sosialtjenesten har styrket sitt arbeid i forhold til brukerne på en rekke områder. Samtidig bidrar KIS til at brukerne blir mer bevisste på sin egen situasjon. Det skal imidlertid bemerkes at dersom kartleggingen skal bidra til å få brukeren nærmere arbeidsmarkedet, kreves oppfølging i etterkant. Det vil si at kartleggingen i seg selv ikke er tilstrekkelig, men oppfattes som et første steg på veien i en lengre prosess (Rambøll 2007d). Hvilke brukere anvendes KIS overfor? De fleste kommunene var selektive i anvendelsen, og har ofte hatt en første sortering (screening) av brukerne der det ble avgjort hvor vidt KIS skulle brukes. I de fleste tilfeller anvendes KIS etter andre samtale med bruker. Evalueringen viser at det i de fleste tilfeller ble foretatt konsekvente vurderinger fra sosialtjenestens side om det skulle anvendes en KIS kartlegging eller ikke i forhold til den enkelte bruker (Rambøll 2007d). Kommunene vurderte at KIS var spesielt godt egnet i forhold til unge brukere, langtidsmottakere av sosialhjelp og brukere med mer sammensatte behov. I de tilfeller hvor veileder vurderte at bruker enkelt vil kunne komme i arbeid eller utdanning, foretok man ikke en KIS kartlegging. Men i tvilstilfeller og uklare tilfeller var en kartlegging hensiktsmessig i den forstand at man ville få kartlagt brukers evner, forutsetninger, kvalifikasjoner, styrker og eventuelle svakheter. 96 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Veilederne vurderte videre at en KIS kartlegging i høy grad ville kunne bidra til at unge brukere kommer ut av ledighet og sosialtjenesten. Dette gjelder også for langtidsmottakere av sosialhjelp og andre brukere med sammensatte behov. Disse brukerne har som regel stått i en rekke tiltak tidligere, men falt ut igjen. KIS kartlegging vil således kunne bidra til å finne det riktige tiltaket/arbeidet, og tilrettelegge for den riktige oppfølgingen (op.cit.). KIS synes å ha vært mindre egnet til brukere med store rus og/eller helseproblemer. Dette vurderes av veiledere å henge sammen med at selvinnsikten hos slike brukere ofte vil være begrenset, og at egen-kartleggingen derfor kan få karakter av å være relativt urealistisk. KIS ble ellers oppfattet som et godt redskap for å avdekke brukers egen oppfatning av mulighetene for å finne og beholde jobb. En hvilken som helst egenkartlegging forutsetter at brukeren har et noenlunde realistisk bilde av egne muligheter og begrensninger. Også her opplevde veilederne at relasjonsbyggende kompetanse ble viktig i samtalen omkring KISkartleggingen. Ved slik kompetanse kan veilederen på en anerkjennende og respektfull måte spørre nærmere om brukerens egne vurderinger, som veilederen vurderer å være urealistiske. I de tilfellene hvor man ikke anvendte KIS, er årsaken at bruker tydelig ikke har hatt behov for en kartlegging. Det kan f.eks være en bruker som for en kort periode hadde mistet arbeidet, men som var kvalifisert for arbeidsmarkedet og hvor NAV-arbeid på kort tid vil kunne finne arbeid til brukeren. På den andre side kunne det omfatte personer som ikke skulle inn i arbeidslinjen som følge av nedsatt arbeidsevne, sykdom eller liknende (også her er det skjønn som avgjør). Rambøll (2008) og Aasen (2009) viser at noen av brukerne har problemer med å nyttiggjøre seg det ordinære hjelpeapparatet og at de har behov for lavterskeltiltak. De reelle hindringene disse brukerne hadde med å nyttiggjøre seg hjelpeapparatet kommer ofte ikke til syne gjennom kartlegging i en kontorkontekst. Det kommer gjerne til syne gjennom andre ting, som gjennom problemer med oppmøte, eller i det sosiale rundt aktiviteter eller arbeidspraksis. Det var med andre ord i den daglige samhandlingen mye av den reelle kartleggingen egentlig har foregått. Det kunne ta måneder før de ansatte opplevde å komme i posisjon overfor brukerne, der de opplevde at de ble kjent med personen brukeren og dermed kunne samarbeide om reelle mål (Gjeitnes 2007, Rytter 2008 og Aasen 2009). Kartlegging og planarbeid er ut fra en slik forståelse ikke bare ment til å benyttes for å innhente informasjon om den enkelte klient, men også for å danne et grunnlag for at det dannes en felles forståelse mellom klient og ansatt om hva det er de skal samarbeide om (Marthinsen og Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007 og Aasen 2009). Slik kan kartlegging og planarbeid sees på som en del av prosess heller enn kun et arbeidsverktøy. Ut fra et brukermedvirkningsperspektiv vil dette være en fruktbar tilnærming (op.cit.). Kartlegging er i vårt samlede materiale er åpenbart en prosess som varer over tid. Det skjer både ved inntak og i løpet av aktivitets – og tiltaksdeltakelsen. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 97 Systematisk kartleggingsarbeid synes å være er en forutsetning for individuell tilpasning av tiltak og for å oppnå en høy grad av brukermedvirkning. Kartlegging kan også gir kontoret oversikt over brukernes problemer og ressurser. Dette igjen kan gi bedre mulighet til å skreddersy tiltak og tjenester og å legge til rette for brukermedvirkning. Skriftlig individuell plan Skriftlig individuell plan er det verktøyet som ble vurdert som minst nyttig og vanskeligst å implementere i Ny sjanseprosjektene. Medarbeiderne opplevde det unyttig fordi det krevde gode språklige evner hos deltakerne. Marthinsen og Skjefstads undersøkelse (2007) viste at mange brukere opplevde at de hadde en plan i samarbeidet med AK/NAV - arbeid, men de var sjelden i skriftlig form. Det var mer en opplevelse av at det var inngått kontrakter som var viktig for brukerne, og for dem var en muntlig overenskomst en fullgod plan. I undersøkelsen av AK05 gikk medarbeiderne gjennom deltakeres KIS – kartlegginger og journaler, men dette gav lite dokumentasjon på det faglige arbeidet med tanke på hva som hadde vært utført, hvorfor og hvordan, evalueringer og resultater. Fokus i det skriftlige materialet var på å dokumentere forvaltning av ressurser, økonomi og klientstrøm. Dette samsvarer godt med undersøkelsens som HUSK Midt-Norge har gjort i Fagtekstprosjektet med tanke på rutiner for dokumentasjon og skriving om faglig innsats 43 . Målet for Fagtekstprosjektet er å utvikle en dokumentasjonsstruktur som alternativ til den tradisjonelle journalen. Prosjektet søker å utvikle en mer faglig fokusert tekst som gir bedre oversikt, mer informasjon om arbeidet med den enkelte klient og gjennom dette utgjøre en kvalitetssikring for klientene. Et annet mål er at strukturen som utvikles skal kunne generere dokumentert informasjon om enheters aktivitetsområde og gi bedre evalueringsdata for enhetene. Brukerinnflytelse gir suksess. Bruk av tiltak og tiltaksutvikling har vært et helt sentralt element for å lykkes med tiltaks og oppfølgingsarbeid i vårt materiale. Skreddersydde tiltak basert på brukermedvirkning, både i grupper og individuelt har fungert godt, så lenge de ble tilpasset deltakeres behov og forutsetninger og at deltakerne hadde vært delaktige i utformingen av dem (Marthinsen og Sjefstad 2007, Rambøll 2008). Å ikke ha utarbeidet rutiner for brukermedvirkning, har gitt svært negativt utslag på suksess, viser evalueringen av TIO - programmet. Det er imidlertid få prosjekter innenfor TIO som ikke har utviklet noen rutiner for brukermedvirkning, noe som kan komme av at det har vært stilt store krav til at brukerne skal være delaktige i det de tilbys, 43 Fagtekstprosjektet: http://husk-midtnorge.no/prosjekter/praksisperspektivet/114-fagtekst 98 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV og at prosjektene har erfart at brukermedvirkning er viktig for motivasjonen til den enkelte (Rambøll 2008). I sluttrapporten fra tiltaksforsøkene gjøres det rede for to hovedbegrunnelser for brukermedvirkning (Lødemel og Johannessen 2005). Det ene knyttes til et deltakerdemokratisk perspektiv hvor brukermedvirkning er et mål og et gode i seg selv. Det er en rettighet for den meningsberettigede samfunnsborger. Den andre begrunnelsen for brukermedvirkning er en forståelse av at det kan være et middel for å oppnå brukerrettede tjenester. Her skal medvirkningen bidra til å kvalitetssikre tjenesten og det ble sett på som et viktig virkemiddel for kvalitetsforbedring og effektivisering av tiltakene i det nasjonale forsøket. Det skilles i rapporten mellom brukermedvirkning på system – og individnivå (Lødemel og Johannessen 2005). Det førstnevnte dreide seg for eksempel om brukerne var representert i de formelle organer, mens individnivået for eksempel handlet seg om hvorvidt deltakerne hadde mulighet til å påvirke sin deltakelse. Intervjuer med 19 deltakere i fire prosjekter tilhørende Tiltaksforsøket, bekreftet en antatt variasjon i reell brukermedvirking (Lødemel og Johannessen 2005). Individuell tilrettelegging, og en god samhandling med de ansatte, har gitt deltakerne opplevelser av brukermedvirkning. Mye tyder på at bruk av vilkår som arbeidsplikt/aktivitetsplikt ikke nødvendigvis står i motsetning til praktisering av brukermedvirkning. Deltakere som opplevde tiltakene som meningsfylte og kvalifiserende, og som hadde en god dialog med ansatte, opplevde bruken av vilkår som en gjensidig kontrakt mellom seg og prosjektet. For disse deltakerne ser det ut til at bruk av vilkår har skjedd i samsvar med formålet om rehabilitering. Hvis vilkår ble brukt for å beholde deltakerne i prosjektene mot deres vilje, opplevdes vilkår som tvang. Bruk av individuelle planer, hvor både bruker og ansatt er aktivt involvert, er en måte å praktisere brukermedvirkning på. Systematisk kartlegging synes å ha bidratt til selvrefleksjon, bevisstgjøring og utprøving av arbeidsevne. Deltakerne var fornøyd med kvalifiserende og kompetansehevende tiltak. De ønsket at aktiviteten skulle være meningsfull og de ønsket å ha innflytelse på valg av tiltak. De fleste brukerne uttrykte behov for tidsrammer, evalueringer og framdriftplaner. Alle ønsket å se tiltaket i en større sammenheng, altså som et middel til å nå et mål, hovedsakelig som kvalifisering mot arbeid, men enkelte var også opptatt av avklaring i forhold til trygdeytelser. Ingen trivdes i tiltak som ikke ble opplevd som kompetansegivende eller kvalifiserende. Erfaringene fra tiltaksforsøket støttes gjennomgående i vårt samlede materiale. Kunnskaps – og kompetanseutvikling. Den overordnede rammen for kunnskap – og kompetanseutvikling i tiltaks og oppfølgingsfeltet har vært preget av programspesifikke samlinger hvor ulike prosjekter har hatt anledning til å utveksle erfaringer og kunnskap. Det har også vært arrangert ”Tiltakskonferanser” de senere årene i statlig regi, hvor store deler av tiltaksfeltet har deltatt, herunder både forskere, politikere, tiltaksledere/arbeidere og brukere. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 99 Disse tiltakkonferansene arrangeres ut fra erkjennelsen av at arbeidet må bygge på kunnskap om hva som virker og erfaringer fra de som er kommet lengst og har høstet erfaringer over lang tid, og det trengs ofte systematisk arbeid over lang tid for å lykkes. Ikke minst er det mange som må involveres og samarbeide godt for å få utsatte grupper i arbeid44. Store konferanser og samlinger i statlig regi, kjenner vi igjen fra de statlige satsingsprogrammene i sosialtjenesten på 90-tallet slik vi gjennomgikk i kapittel tre. Den konkrete og mer lokale kompetanseutviklingen på tiltaks-og oppfølgingsfeltet, særlig slik det kommer til syne i NAV, synes i vårt materiale også å følge kjente strukturer fra 90-tallets satsinger. Dette innebærer en forståelse av at gode tjenester best kan nås gjennom trygge og kompetente yrkesutøvere. Noe av intensjonen med eksempelvis handlingsplanens virkemidler på 90-tallet var derfor å understøtte utviklingen av varige strukturer for refleksjon og kompetanseutvikling i sosialtjenestens førstelinje: ”Gjennom utviklingen av slike strukturer for kompetanseheving skulle forholdene legges til rette for at forskjellige praksisnære problemstillinger kunne være gjenstand for refleksjon og drøfting, noe som igjen skulle bidra til å utvikle trygge og kompetente yrkesutøvere i førstelinjen” (Stolanowski 2005:52: I Ljunggren 2005). Det ble derfor iverksatt en rekke kompetansehevende tiltak i denne perioden i form av opplæringsprogrammer: som faglige fora og veiledning på arbeidsplassen. I denne satsingen fikk fylkesmannen en mer sentral rolle enn i de to forrige programmene, og det ble fylkesvis utarbeidet handlingsplaner for innsatsområder. Erfaringer fra arbeidsmarkedssatsingen viser at kompetanseutviklingen i forbindelse med denne satsingen var noe sårbart. Mye av arbeidet som har vært gjort og kompetansen som ble bygd i forbindelse med arbeidsmarkedssatsingen kunne bli personavhengig, og dermed blir systemet sårbart for eventuelle fravær eller sykdom (Schafft, Frøyland og Spjelkavik 2005). Alternativ som ble drøftet i rapporten handlet om å lage en koordineringsfunksjon på et overordnet nivå, og la den prinsipielle saksbehandlingen foregå som vanlig. Et annet grep kunne være å lage detaljerte lokale samarbeidsavtaler med rutiner som sikrer medvirkning, evaluering og vedlikehold av avtalen, uavhengig av enkeltpersoner og ildsjeler (op.cit.). 44 Fra åpningsinnlegg tiltakskonferanse i Bergen, september 2003, av statssekretær Lars Arne Ryssdal : http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-BondevikII/aad/Taler_og_artikler_arkivert_individuelt/2003/Tiltakskonferansene-2003.html?id=423619. (Lastet ned 4.juni 2010). 100 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 5.2 Systemorientert innsats Her vil vi gi en oversikt over elementer i vårt materiale som fremstår som virksomme, eller på annet vis er særlig relevante i forhold til systemorientert innsats for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Systemorientert innsats handler om både intern og eksternt samarbeid for å avklare, koordinere og følge opp tiltak og innsatser i forhold til målgruppen omtalt i denne rapporten. Samordning og koordinering – et klart utviklingspotensial Samlet sett er i vårt materiale er samarbeid med en rekke instanser og god koordinering av ulike tiltak av avgjørende betydning for denne rapportens målgruppe. Klarer ikke hjelpe - og tjenesteapparatet å samordne og koordinere sine tjenester, vil ikke brukerne motta det skreddersydde tiltaket og oppfølgingen de har behov for. Nettverksarbeid, flerfaglig og tverretatlig samarbeid, mobilisering av relevante partnere, oppfølging og samarbeid med arbeidsgivere synes derfor å være viktige former for samarbeid. Det er videre få konkrete funn i vårt materiale om hvordan lykkes med metodisk og systemorientert innsats. Det rapporteres gjennomgående i vårt samlede materiale om problemer i samarbeidet med lokal helsetjeneste og spesielt med psykologitjenestene. Man lykkes heller ikke å opprette sterke samarbeidsformer med det private næringsliv, slik intensjonen med de fleste større satsingene på tiltas – og oppfølgingsarbeid har vært. Aasen (2009) påpeker i den forbindelse at det her er mange ubrukte lokale ressurser og muligheter for tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Ett av kjerneelementene i Prosjektet som studien hennes undersøker, var arbeidet for å skape en arena med aktiviteter og møtepunkter utenfor selve kontoret, der målet var å gi deltakerne opplevelser av mestring og inkludering i vid forstand. De ansatte i prosjektet inngikk avtaler med andre eksterne aktører, som for eksempel idrettskretsen og det lokale næringsliv, for å finne lokaler og ressurspersoner som kunne bidra til å skape en naturlig arena for prosjektaktiviteter. Det ble for eksempel forhandlet frem en avtale med en svømmehall i forhold til tidsbruk og overkommelige priser. Prosjekt 16-30 fikk også avtale med en idrettshall og en klatrehall slik at de kunne gjennomføre fotballtrening og klatring ukentlig, til faste steder, og til faste tider. Gjennom ett av Arbeid og kompetanses interne tiltak, som var en kafé, kom det i stand felles lunsj for deltakerne og tiltakskoordinatorene hver fredag. Det var tiltakskoordinatorene som driftet alle de fysiske og sosiale aktivitetene - sammen med deltakerne. Internt i egen enhet hadde de også tilgang til Arbeid og kompetanses egne kvalifiseringstiltak 45 , hvor de kunne komme i gang med arbeidstrening, når deltakerne var klare for det. Senere i prekvalifiseringsprosessen ble fokuset rettet mot ordinære offentlige og private kvalifiseringsløp, 45 Det kunne være snekkerverksted, skomaker, transport, maleverksted, data-gjenbruk, kommunal gjenbrukssentral, bistand av psykisk utviklingshemmede med rengjøring av gater i nærmiljøet og systue. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 101 som utdanning, attføringstiltak, arbeidspraksis i ordinær bedrift eller ordinært arbeid. For prosjektets deltakere, var de gjennomsnittlig innenfor prosjektets rammer, i ca ett år. Da var de enten ute i arbeidspraksis gjennom NAV, de tok utdanning eller hadde skaffet seg arbeid (op.cit:105). Deltakerne og tiltakskoordinatorene i prosjekt 16-30 legger stor vekt på hvor betydningsfullt det har vært å operere sammen på en arena som i praksis omfatter hele Trondheim by (Aasen 2009). Det handler om praktisk tilrettelegging av muligheter for deltakernes inkludering i samfunnet, etter å ha stått på ”utsiden” i lengre tid. Kontorsamtaler kan i noen tilfeller ikke tilby dette. Reell inkludering kan kun skje i det virkelige samfunnet, i nærmiljøet, på skolen eller på arbeidsplassen, på treningsstudioet og alle steder der en ferdes sammen med andre. For å hjelpe noen som trenger bistand til komme seg inn i, eller tilbake til det sosiale samfunnet, har prosjekt 16-30 valgt å bevege seg ut i ”byen” for å skape en arena der deltakerne vil være (op.cit.). Tjenesteutøverne i casekommunene i Ny sjanse prosjektene beskrev stor grad av ansvarsfraskrivelse overfor deres brukere i det ordinære tjenesteapparatet. Dette finner vi gjennomgående i vårt samlede materiale. Samarbeid med frivillige organisasjoner har vært inngått i noen kommuner som en del av en kjede av tjenester og tilbud, men det advares også mot at samarbeid med frivillige også kan føre til manglende forankring i og utvikling av de kommunale tjenestene (IMDI 2008). Tiltaks -og oppfølgingssatsingen har ført til et styrket samarbeid mellom Sosialtjeneste og Aetat Evalueringen gjort av HiO og AFI (Lødemel og Johannessen 2005, Schafft m.fl. 2005) viser at Tiltaksforsøket og arbeidsmarkedssatsingen synes å ha styrket samarbeidet mellom Aetat, trygdekontor og sosialtjeneste, og at forsøkene har gitt deltakerne tilgang til ytelser og tiltak i de statlige kontorene. Undersøkelsene tyder også på at økt tverrfaglig samarbeid medvirket til at flere fikk et positivt brudd i en langvarig periode med passiv utbetaling av sosialhjelp. I forbindelse med utviklingen av KIS er det særlig tre kjennetegn som har synes å ha fremmet god samordning i forbindelse med KIS; involvering i implementeringsfasen, kjennskap til KIS og gode institusjonelle rammer (Rambøll 2007d). Bruken av KIS har bidratt til å styrke samarbeidet med NAV-arbeid både i oppfølgingen av den enkelte bruker, men også med tanke på utviklingen av det institusjonelle samarbeidet (op.cit.). Også TIO prosjektene anså utviklingen av et godt samarbeid med relevante aktører som utfordrende. Prosjektenes samarbeid med andre aktører synes å ha vært basert på samarbeid om enkeltsaker, eller personlige kontakter. Kun i enkelttilfeller var samarbeid med aktører ut over NAV arbeid formalisert og institusjonalisert. En hovedutfordring for TIO prosjektene var, og er fortsatt for NAV, å etablere og utvikle et mer systematisk samarbeid med relevante 102 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV aktører (Rambøll 2007d). Vårt samlede materiale er meget entydig på at et godt resultat for brukerne er avhengig av at et samlet velferdsapparat fungerer. De barrierene for samarbeid som oftest blir nevnt i vårt samlede materiale var kulturforskjeller, og ulik arbeidsmetodikk i etatene. For eksempel synes det som NAV-arbeid har vært mer fokusert på resultatene av arbeidsmarkedspolitikken, mens sosialtjenesten tradisjonelt sett har hatt større fokus på sosialfaglig prosessarbeid. Det kommer godt frem i vårt materiale at satsingene på tiltaks – og oppfølgingsarbeid, særlig på 2000-tallet har ført den tidligere Sosialtjeneste og Aetat nærmere hverandre, og da særlig i forhold til forståelse av tiltaksutforming, kartlegging og avklaring av brukere, noe vi håper skal komme brukerne til gode i NAV, nå som alle i langt større grad enn tidligere må jobbe sammen på tvers av tidligere etats – og profesjonsdomener. Systemorientert kartlegging gir retning for samarbeid og ansvar Systematikk og samarbeid om god kartlegging har betydning for hvordan prosjekter/tiltak samarbeidet med andre instanser. Kartlegging i samarbeid med andre synes å gi flere mer kunnskap om målgruppen. Fordeling av ansvar synes også å bli tydeligere, og det blir dermed enklere å forstå hverandres arbeid. Felles utgangspunkt og felles forståelse av brukerens behov gir i et slikt perspektiv bedre grunnlag for videre arbeid. Grunnpilaren for et godt samarbeid, er jo at man har noe å samarbeide om (Lødemel og Johannessen 2005). Dette utdraget fra evalueringen av Tiltaksforsøket (op.cit) er godt forankret i vårt samlede materiale. Erfaringer med ansvarsgruppe og tverretatlig samarbeid Bruk av ansvarsgruppe settes i vårt materiale i sammenheng med gode resultater for bruker. En ansvarsgruppe er en tverrfaglig gruppe som setter fokus på brukers situasjon og koordinerer tiltakene, og synes å være virksomt når bruker opplever at tjenesten han mottar er helhetlig koordinert og tilrettelagt. Individuell plan (IP) har i den sammenheng blitt utviklet som et rettighetsbasert og konkret arbeidsverktøy for å bistå ansatte til å koordinere flerfaglig og tverretatlig samarbeid rundt brukere med sammensatte behov. Virksomme elementer i en ansvarsgruppe i vårt materiale er først og fremst at det legges til rette for brukermedvirkning. Aasen (2009) drøfter i den forbindelse at flerfaglig og tverretatlig samarbeid krever at de profesjonelle utvikler en felles forståelse og felles definisjoner på hva som skal gjøres, og av hvem. Og at de klarer å utvikle en kultur som muliggjør virkelig samarbeid, der man unngår profesjonskamp og for store interne stridigheter. Man må også vokte seg for å bli for ensrettet og for lite fleksibel, slik at man i felleskap overkjører klienten. Da vil det tverrfaglige samarbeidet ikke fungere godt, og man står i fare for at klienten ikke får samlet hjelp. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 103 Tverretatlig og flerfaglig samarbeid medfører også, eller burde medføre en diskusjon om hvordan arbeide for å styrke klientens muligheter til selv å mestre, og til å få kontroll over sitt eget liv. Den største utfordringen med tverretatlig og flerfaglig samarbeid, slik Aasen (2009) ser det, er at det kan blir for mange profesjonelle samlet rundt den enkelte klient. Dersom man ikke er varsomme kan de profesjonelle bidra til å utvikle klientens hjelpebehov, heller enn å stimulere til at klienten har styring over samarbeidet, og således styring over sitt eget liv og hva det skal inneholde. Det krever at de profesjonelle setter myndiggjøringsprinsipper i hovedfokus når de samarbeider, der de fremstiller seg selv og handler ut fra at de er hjelpere og ikke styrende. Dersom de ikke evner å gjøre dette, kan det tverrfaglige samarbeidet kan bidra til å opprettholde undertrykkende mekanismer rundt klientene. Om de profesjonelle klarer å ivareta myndiggjøringsprinsipper kan de derimot kunne bidra til at klienten får bedre koordinerte tjenester og ytelser. Og at klienten får hjelp til å mestre hverdagen der han/hun har fått muligheter til selv å ta kontroll over sitt liv. Vi må huske på at tverrfaglig samarbeid ikke er et mål i seg selv. Målet er et bedre resultat for klienten, ikke nødvendigvis bedre resultater for de profesjonelle (op.cit:48-50). Systemorientert innsats gir utfordrende oppfølgerroller Det fremgår at tjenesteyter har hatt en viktig rolle i samordning av tjenester til brukerne (IMDI 2008). I vårt materiale er det svært tydelig at oppfølgere har mange roller de skal håndtere. I forhold til systemorientert innsats er det særlig to ulike roller som kommer til syne. Den ene rollen handler om brukeres behov for å ha en fast kontaktperson å forholde seg til i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet. Hos Gjeitnes (2007) omtales denne rollen som en funksjon – der kontaktpersonen fungerer som en mekler eller buffer mellom individ og system. Brukerne oppgir gjennomgående i hele vårt materiale at dette har vært viktig for dem. En annen sentral rolle for brukers kontaktperson handler om å koordinere all innsats i forhold til bruker og å være en pådriver i forhold til andre samarbeidspartnere. 5.3 Møte med bruker Her vil vi gi en oversikt over elementer som synes virksomme eller på annet vis er særlig relevante i forhold til møte med bruker for arbeid med tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. Møte med bruker handler om virksomme elementer den direkte kontakten med brukere som har behov for tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV. I denne delen av oppsummeringen har vi særlig lagt vekt på de delene av vårt materiale hvor brukernes opplevelser og meninger blir presentert. Mange av brukerne i vårt materiale har rapportert om mistillit til og misnøye med det offentlige hjelpeapparatet. 104 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Det har i stor grad handlet om dårlige opplevelser med hjelpeapparatet tidligere, og mange nederlag, noe som ofte har ført til at de har mistet troen på at de kan få reell hjelp. Når brukere ikke møter til avtaler eller ikke gjennomfører tiltak blir dette ofte forklart med manglende motivasjon hos brukerne, men deler av vårt materiale tyder på at det for brukerne i vårt materiale har det handlete mer om tap av tillit til det offentlige, om tap av tro på seg selv og at det har handlet om sykdom og vanskelige livssituasjoner (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Aasen 2009). Brukerne i vårt materiale var i ansikt- til -ansikt -møter med representanter fra velferdsapparatet først og fremst opptatt av hvordan de ble møtt som mennesker – av mennesker. Særlig kom det frem mye kritikk mot forvaltningstjenestene i kommunen og gamle NAV arbeid. Mye av dette har handlet om brukere i opplevde fastlåste posisjoner der de som individer ikke har hatt så mange valg for å utløse hjelp, og hvor de opplevde at de blir møtt med negativitet, mistenksomhet og disrespekt. At de ikke ble sett og hørt, eller tatt alvorlig (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Aasen 2009.). Det samme gjaldt for informasjon. Mange brukere i vårt materiale rapporterer at de har mottar dårlig og/eller mangelfull og noen ganger til og med feil informasjon. Mange som kom til Arbeid og kompetanse for eksempel, ante ikke hva de kom til, eller hva som ble forventet av dem (Op.cit.). Å arbeide med tett individuell oppfølging gir resultater for brukerne. Fra sluttevalueringen av TIO-programmet konkluderes det med at å arbeide med tettere individuell oppfølging gir resultater (Rambøll 2008). Dette støttes gjennomgående i vårt samlede materiale. Analysen til Rambøll viser at prosjektene har lykkes svært godt på en rekke områder de anser som viktige forutsetninger for målgruppens yrkesdeltakelse. I særlig grad gjelder dette deltakernes opplevelse av egen relasjon til prosjektene og til den praktiske nytten av prosjektene. Videre viser Rambølls analyse brukerne i TIO-prosjektenes vurdering av de elementer TIO – prosjektene har opplevd som viktige. De finner at: - Relasjonen mellom ansatt og deltaker har blitt vurdert som svært god av de fleste av deltakerne, og deltakerne har utviklet tillit, ikke bare til de ansatte, men til det offentlige som tjenesteyter. Dette har vært betydningsfullt for at brukerne både komme i gang med tiltakene, og at de fullførte. Dette støttes av praksiserfaringer og de kvalitative delene av vårt materiale, særlig i forhold til prekvalifiseringsarbeid. Aasen (2009) fant i sin studie at selve prosjektet, særlig i brukeres oppstartsfase, hadde fungert som en buffer mellom deltakere og resten av hjelpeapparatet, og at mye av arbeidet til de ansatte dreide seg om å restituere tilliten mellom de to partene. Dette ble sett i sammenheng med enkelte brukeres lange stønadsmottak og mange runder i tiltakssystemet uten å lykkes. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 105 Dette førte til at både brukere og ansatte tapte tillit til både seg selv og til hverandre, og de hadde begge behov for en buffer de kunne stole på i en periode slik at ny tillit kunne opparbeides(op.cit.). - Prosjektene har i tillegg hatt en svært praktisk funksjon. Deltakerne fra TIO – prosjektene rapporterer at prosjektansatte har tatt tak i og ordnet en rekke forhold som deltakerne oppgir at tidligere tok mye tid, oppmerksomhet og krefter. Dette støttes gjennomgående i vårt materiale. Rytter (2008) benevner dette som arenarydding. Andre steder blir dette kalt prekvalifiseringsarbeid (Rambøll 2007c, Aasen 2009). Tendensene i vårt materiale peker på at dette er avgjørende for store deler av målgruppen. Det handler om alt det som må gjøres før bruker er i posisjon til å nyttiggjøre seg arbeidsretta tiltak, og er etter vår mening ett av de mest sentrale elementene innenfor tiltaks – og oppfølgingsarbeidet som har blitt utviklet i det kommunale tiltaksapparatet på 90 – og 2000 tallet. - Deltakerne i TIO – prosjektene rapporterte en gjennomgående sterk positiv opplevelse av å ha medvirket i prosjektene, og det fremgår at det er reell brukermedvirkning det er snakk om (Rambøll 2008). Dette opplevde deltakerne som noe av det mest betydningsfulle og positive ved TIO-prosjektene. Deltakerne opplevde mulighetene til selv å være med å bestemme egne aktiviteter som svært gode og Rambøll management (2008) synes i denne sammenheng at det er reell brukermedvirkning det har vært snakk om, ved at det resulterte i faktiske aktivitetsløp/tiltaksløp for deltakerne. Det samlede materialet vårt gir et bilde av at av de brukere som har vært intervjuet eller svart på spørreskjema i evalueringene av arbeidsretta tiltaks - og oppfølgingsarbeid i eller i samarbeid med den kommunale sosialtjenesten, rapporterer at de i høy grad har opplevd å få medvirke i å bestemme egne aktiviteter og tiltak, (Lødemel og Johannessen 2005, Marthinsen og Skjefstad 2007, IMDI 2007, Rambøll 2008). Når det gjelder deltakernes opplevelser av å medvirke i andre deler av velferdsapparatet viser særlig det kvalitative materialet vårt et noe annet bilde. Særlig forvaltningsenheter i sosialtjenesten og gamle NAV-arbeid utpekes som arenaer hvor brukere ofte opplevde at de ikke fikk mulighet til å medvirke (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Aasen 2009). Måten deltakerne i TIO - prosjektene opplevde at mulighetene til medvirking var til stede var ved at deltakerne kunne sette frem egne ønsker, at de ble tatt med på råd og diskusjoner, at de ble spurt om og kunne si sin mening, at de fikk være med når avgjørelser ble tatt, at prosjektansatte faktisk lyttet til dem, og at de i større grad selv var med på å få velge aktivitet. Dette settes i sammenheng med at mange deltakere har oppgitt at det å ikke ble presset inn i aktiviteter de ikke selv hadde lyst til, som særlig positivt. Rambøll (2008) mener dette kan ha betydning for deltakernes opplevelse av styring av sin egen hverdag og dermed sitt eget liv. Dette støttes inngående og utdypes i det kvalitative materialet vårt, og settes i nær sammenheng med empowermentstrategier og brukermedvirkning på individnivå (Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Aasen 2009). 106 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV - Muligheten for sosial kontakt har hatt stor betydning for deltakerne i TIO – prosjektene. Det har hatt en viss nettverksskapende effekt mot andre deltakere og prosjektansatte - men ikke nødvendigvis overfor arbeidsgivere. En effekt av mulighetene for sosialisering har vært at enkelte opplevde at de også hadde utviklet bedre samarbeidsevner. Dette støttes gjennomgående i vårt samlede materiale. Hos Aasen (2009) er mulighetene for sosialisering som virksomt element i prekvalifiseringsarbeid en vesentlig dimensjon. Samspillet og miljøet blant deltakerne var ett av de viktige elementene for at deltakerne opplevde aktivitetene i Prosjekt 16-30 som meningsfulle. De knyttet deltakerne nærmere hverandre gjennom at de utviklet tillitsforhold til hverandre, og at de var til hjelp for hverandre. Dette har vært viktig for samtlige deltakere; fellesskapet og tilknytningen til hverandre og ikke bare i forhold til de ansatte. Det var også flere av deltakerne som fortalte at de hadde fått venner i Prosjekt 16-30, som de fortsatte å møte etter at de hadde fullført prosjektet (Aasen 2009:112). - Flere deltakere uttrykker at TIO har vært et vendepunkt. Det har for mange endret deres hverdagssituasjon, mens enkelte andre fremfører at TIO har vært et vendepunkt i livet som sådan (Rambøll 2008). Dette uttrykkes også (delvis) av Lødemel og Johannessen (2005) som også påpeker at selv om forsøket som helhet ikke oppnådde å få mange langtidsmottakere over i arbeid, så representerte forsøket et vendepunkt i livet for de som faktisk kom i jobb. Forfatterne påpeker at dersom oppdragsgiver hadde tatt med andre resultatmål i tillegg til arbeidsintegrering, ville vurderingen av måloppnåelsen derimot vært mer positiv. Deltakerne deler i stor grad ønsket om en mer aktiv og forpliktende hverdag. Den økte livskvaliteten knyttet til meningsfulle tiltak vitner om det. De deler også i stor grad samfunnets norm om selvforsørgelse, om arbeidslivet som en viktig arena og forholdet mellom retter og plikter. For mange langtidsmottakere har derfor deltakelsen bidratt til «å hindre marginalisering», slik det ble uttrykt i Utjamningsmeldinga (Lødemel og Johannessen 2005:206). Å jobbe med å øke deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i arbeidslivet gir resultater Prosjektmedarbeiderne i Ny sjanseprosjektene har hatt gode erfaringer med å jobbe for å øke deltakernes forståelse for formelle og uformelle krav i arbeidslivet (IMDI 2007). Deres erfaringer viser at det ofte er bagateller, som hvis de ikke løses tidlig, kan føre til at deltakerne faller ut. En stor del av oppfølgingen i Ny sjanseprosjektene handlet derfor om å styrke deltakernes evne til oppmøte, til å ta i mot instruksjoner, trene opp selvstendighet og initiativ. Det handlet også om hygiene, språkbruk, forståelse av normer, tilpasning, fleksibilitet, forhold til kollegaer osv. På grunn av det tillitsforholdet som oppstod mellom deltaker og prosjektmedarbeider har de ansatte fått muligheter til å bevege seg inn i deltakerens private sfære. Deres erfaringer fra Ny sjanseprosjektene viser at for å ta opp slike private emner er tett oppfølging der respekt, HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 107 realistiske krav, nærhet og utholdenhet en nødvendighet. Praksiserfaringer og det mer kvalitative materialet vi har gjennomgått, støtter inngående denne beskrivelsen fra IMDI (2007). Hva vektlegges i godt oppfølgingsarbeid i møte med bruker? Her tar vi utgangspunkt Rytter (2008) og Utviklingssenterets arbeidsmodell. To hovedelementer i utviklingssenterets arbeidsmodell innebærer individuell utredning av sosialhjelpssøkeres muligheter og forpliktelser, og konkrete og tilpassede tilbud om kvalifisering. Arbeidsmodellen hviler på en lovforståelse der lovgivningens inntektsaspekt er nøye forbundet med attførings, rehabiliterings og selvhjelpsaspektet (Rytter 2008). I modellen legges det vekt på informasjon, råd og veiledning, utredning av kvalifikasjoner og kvalifiseringsbehov. Informasjonen fokuserer på de fordeler yrkesdeltakelse gir i forhold til trygderettigheter og boliglån. Bruker får bistand til å løse praktiske, kognitive og psykologiske hindringer for kvalifisering og rehabilitering. Erfaringen fra Sagene utviklingssenter tilsier at folk trenger praktisk hjelp til å legge til rette for tiltak og annen bistand. Alt som må gjøres, bistås og hjelpes med før tiltak kan realiseres, kaller de derfor for arenarydding. Dersom bruker har en yrkeshemming, gis det bistand til å avklare eventuelle behov for helsetiltak samt eventuelle rettigheter til trygd. I denne prosessen avklares forventningene til bruker ved at det etableres handlingsplaner og arbeidsavtaler, og ved at det i vedtak om økonomisk sosialhjelp fastsettes nærmere vilkår for sosialhjelpen med utgangspunkt i handlingsplanen. Individuell utredning av hjelpebehov følges opp med konkrete tilbud om arbeidspraksis der bruker kan få arbeidserfaring og opparbeide faglige og sosiale ferdigheter. Denne arbeidspraksisen bidrar også til utredningen av den enkeltes kvalifikasjoner og kvalifiseringsbehov. Det er ofte uklart hvilke tiltak som kan være aktuelle underveis når en arbeidsledig sosialhjelpsmottaker kommer til Sagene utviklingssenter. Dette er derfor prosesser av kortere eller lengre varighet, hvor prosessen fra sosialhjelp til arbeid ikke er lineær. Muligheter og ressursfokus, kunnskapsformidling og arenarydding er også viktige prinsipper i arbeidet, samt en fast kontaktperson. Disse prinsippene fra Utviklingssenterets arbeidsmodell kan stå som en oppsummering av de elementer som i det samlede materialet synes å representere relevante arbeidsoppgaver og ulike prosesser for oppfølging i møte med bruker når det kommer til tiltaks – og oppfølgingsarbeid i møte med bruker. Brukernes perspektiver på virksomme elementer i tiltaks – og oppfølgingsarbeid Å bli møtt med anerkjennelse og respekt står sentralt i Nina Skjefstads masteroppgave om tiltaksarbeid i sosialtjenesten både som teori og praksisgrunnlag (Skjefstad 2007). Hun søker etter virksomme elementer i tiltaksarbeid med sosialhjelpsmottakere, og konkluderer på et 108 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV overordnet nivå at virksomt tiltaksarbeid overfor sosialhjelpsmottakere inneholder elementer av både kvalifisering, mestring og inkludering. Noen av de mest sentrale virksomme elementer som fremtrer i møte med bruker – fra et brukerperspektiv - synes å ha vært: Å bli møtt med anerkjennelse og respekt – å bli tatt på alvor Myndiggjøring gjennom ”pure relations” Mulighet for å styrke selvtillit og selvrespekt Ressursfokus Umodenhet-tid og veiledning mot voksenliv i arbeid med unge sosialhjelpsmottakere har vært viktig for deltakerne. Dette setter Skjefstad i sammenheng med endringsarbeid, der det sentrale synes å være endring av verdier. Dette arbeidet har tatt tid Personlig utvikling der mestringsopplevelser og opparbeidelse av (ny)selvtillit synes å ha vært grunnlaget for utvikling av egenmotivasjon hos deltakerne Til sammen utgjør dette et grunnlag for reell brukermedvirkning i individorientert brukermedvirkning (Skjefstad 2007). Skjefstad oppsummerer viktige elementer som brukerne oppgir innenfor tett oppfølging som de 5 T-er: - Tid, til å bygge seg opp fysisk og psykisk. En personlig utviklingsprosess tar tid. Trygghet er viktig, både i en relasjon og på en arena. Tro på folk. Der er virksomt og nødvendig for å bygge mestringsopplevelser. Det kan også gi deltakerne håp og motivasjon. Tillit. For å skape tillitsforhold kreves en arena hvor folk kan være seg selv uten å bli ydmyket. Relasjonell tillit er essensielt og avgjørende. Tilgjengelighet. Det må være lett å ta og få kontakt. Det er lurt å tenke variasjon; mobil/sms, hjemmebesøk, vekking, følge til fastlege, psykolog, bank osv. For brukerne er det viktig å vite hvem de kontakter Å være ekte, engasjert, lojal og til å stole på var de viktigste egenskapene hos tiltakskoordinator, sett fra brukernes ståsted, og en personlig relasjon basert på gjensidighet til tiltakskoordinator har vært betydningsfullt for deltakerne (Skjefstad 2007). Relasjonsbygging som vikemiddel i møte med bruker At relasjonsbygging mellom deltaker og tiltaksarbeider synes å ha vært avgjørende for å lykkes med tiltaks – og oppfølgingsarbeid er et gjennomgående trekk i vårt samlede materiale. Arbeidet i møte med deltakerne beskrives i TIO - evalueringen som å ha hatt sterk rot i sosialfaglig arbeid med muligheter for bygge videre på egne erfaringer I tillegg har det gitt muligheter til å utvikle nye metoder og arbeide etter de retningslinjer som nå legges i NAV(Rambøll 2008). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 109 Tiltaksprogramevalueringer (Rambøll 2008, IMDI 2007), Forskningen i Arbeid og kompetanse (Marthinsen og Skjefstad 2007, Skjefstad 2007, Gjeitnes 2007, Aasen 2009) og erfaringer fra Kirsten Rytter (2008), viser at relasjonsbygging er et krevende virkemiddel som forutsetter bred relasjonell kompetanse og erfaring hos de ansatte som skal arbeide med tett individuell og helhetlig oppfølging. De må ha kompetanse som gjør dem i stand til å skape arbeidsallianser med brukerne som er basert på tid til brukeren, tilgjengelighet og fleksibilitet, trygghet og tillit, anerkjennelse og respekt (Marthinsen og Skjefstad 2007, Rytter 2008, Aasen 2009). 5.4 Et eksempel på en konkret arbeidsmetode for lavterskel tiltaks – og oppfølgingsarbeid For de brukerne som har vanskelig for å komme seg inn på arbeidsmarkedet, kan det være nødvendig å få tilgang til flere virkemiddel. Da blir det viktig å sette inn riktig virkemiddel til riktig tid. Lavterskeltiltak blir i den forbindelse gjerne omtalt som et viktig ”første steg” i retning arbeidsmarkedet og dette støttes meget tydelig i vårt materiale (Melby 1999: I Husabø og Nervik 2006).; Vik – Mo og Nervik 1999; Lødemel og Johannessen 2005). Dette er typisk lavterskeltiltak som tidligere har vært en sentral del av tiltaksutviklingen i kommunal regi. Dette området er også knyttet indirekte til kjernekomponenten systemorientert innsats og koordinering, forvaltning og administrasjon, henholdsvis i forhold til internt og eksternt samarbeid med andre aktører og arenaer, og i forhold til kunnskapsutvikling. Denne typen tiltak er ofte preget av fokus på ”rehabilitering”, jfr. Melbys (1999: I Husabø og Nervik 2006) modell av tiltakstrappa. Det er klare tendenser til at avklarings – og oppstartsfasen i et kvalifiseringsløp er en meget viktig og sårbar fase i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet (Gjeitnes 2007 og Aasen 2009). I denne sammenhengen påpeker Gjeitnes (2007) at mange av de sentrale ferdighetene til tiltaksarbeidere er knyttet sammen med ferdigheter i avklarings og oppstartsfasen. Aasen (2009) benevner dette arbeidet som prekvalifisering. Begrepet prekvalifisering innebærer arbeid med de brukerne som står lengst fra arbeidsmarkedet og som har omfattende og sammensatte hjelpebehov. Denne gruppen brukere har behov for særlige tilrettelagte oppfølgingstiltak for å komme seg opp på et funksjonsnivå der de er i stand til å nyttiggjøre seg tiltak fra det ordinære hjelpe- og tiltaksapparatet (Aasen 2009). Dette henger sammen med at det overfor denne gruppen ofte er flere ulike prosesser i forhold til bolig, inntekt, familie og sykdom osv som pågår samtidig som man arbeider for å komme seg i bedre posisjon overfor arbeids – og utdanningsmarkedet. Gjennom prekvalifisering søker en derfor ikke å gjøre den samme jobben som andre tiltaksarrangører, eller andre instanser gjør, men heller å fokusere på å legge til rette for at de allerede eksisterende tiltakene blir tilgjengelige for de gruppene av brukere som er vanskeligst å nå. 110 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV kontekst på flere nivåer, hvor utvikling av systematikk og rutiner, former for relasjonsarbeid og verdigrunnlag i tiltaks – og oppfølgingsarbeidet. Tiltaks – og oppfølgingsarbeid på flere nivåer (Figur 3). Individuelt relasjons- og oppfølgingssamarbeid Arena for mestring og inkludering ”Prekvalifisering” Brukermedvirkning Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid Kvalifiseringsprogram Arbeid Skole Praksis Det første nivået i modellen (GRÅ) e r de t i ndividuelle oppf ølgingsarbeidet, de t konkr ete samarbeidet me llom d en e nkelte b ruker o g h ans f aste/nærmeste v eileder. V iktige me todiske grep og verdigrunnlag her er: • Systematikk o g r utiner i f orhold t il he nvisning, i nntak, k artlegging, pl an o g evalueringsarbeid. Dette gir forutsigbarhet og oversikt over arbeidsprosessen. Viktige metodiske verktøy her innledningsvis er å avklare behov – screening – mottak, slik at brukerne blir henvist til riktig tiltak og ytelse til riktig tid. Systematikk og rutiner her skal da nne gr unnlag f or f elles a rbeidsmetoder f or de a nsatte, o g e n god kont akt og kontrakt mellom veileder og bruker. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 111 Systematikk og rutiner i forhold til henvisning, inntak, kartlegging, plan og evalueringsarbeid. Dette gir forutsigbarhet og oversikt over arbeidsprosessen. Viktige metodiske verktøy her innledningsvis er å avklare behov – screening – mottak, slik at brukerne blir henvist til riktig tiltak og ytelse til riktig tid. Systematikk og rutiner her skal danne grunnlag for felles arbeidsmetoder for de ansatte, og en god kontakt og kontrakt mellom veileder og bruker. Relasjonsarbeid som skal fremme økt trygghet og motivasjon hos bruker og danne grunnlag for positiv endring i brukerens situasjon. Denne relasjonen kan betraktes som personlig og nær, men uten at veileder mister sin faglige og profesjonelle rolle. Veileder følger bruker gjennom hele tiltaks -og oppfølgingsperioden, og har ansvar for tiltakskjeding og gode overganger til nye tiltak. Viktige verdigrunnlag er brukermedvirkning og myndiggjøring av brukerne, som ses på som aktive og kompetente aktører i eget liv. Det er brukeren som skal ha styringen og veilederes jobb er å forsterke denne styringen. Ved å gjøre valg for mennesker blir de ikke mer selvstendige, men ved å støtte og stimulere dem, blir de bedre rustet til å møte de krav samfunnet stiller. Det første nivået tilsvarer det vi kan kalle oppstartsfasen i oppfølgingsarbeidet46. Denne fasen er preget av mye individuelt oppfølgingsarbeid og ofte mange møter i flere ulike fora. Det handler om å bli kjent med brukeren, om å avklare ressurser, utfordringer og behov, og om å forhandle frem en gjensidig forpliktende samarbeidskontrakt mellom brukeren og veilederen. Det andre nivået i modellen (KLAR GRØNN) er den fysiske arena hvor både individuelt og felles oppfølgingsarbeid har sitt utgangspunkt. Denne arenaen er ofte egne lokaler, hvor brukerne kan samhandle med ansatte og hverandre. Det er en alternativ arena forskjellig fra den tradisjonelle kontorkontekst. Det har ofte et trivelig samtalerom med sofa og gode stoler, eget kjøkken m. m som gjør det mulig å samhandle med brukerne om hverdagslige gjøremål som f.eks matlaging. Særlig i forhold til brukere med behov for prekvalifisering synes en slik arena å være avgjørende for deres muligheter til å lykkes med sine endrings -og kvalifiseringsprosjekter. Lokalene fungerer som et felles rom for de ansatte og brukerne, og som et naturlig utgangspunkt for felles aktiviteter. En slik kontekst muliggjør det å være ”tett på” brukerne, der samvær rundt felles gjøremål og aktiviteter bidrar til at man ser ”hele mennesket”, ikke bare ”brukeren” (Marthinsen og Skjefstad 2007). 46 Disse tre fasene kan settes i forbindelse med Gjeitnes 2007 og gangen i Shulmans interaksjonsmodell (2003). 112 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV God personlig kjennskap til egne og andres brukere innebærer også at det blir enklere å sette i verk riktige tiltak og innsatser til riktig tid. Det blir også mindre sårbart i forhold til sykdom i ansattegruppen. En liten, lokal og trygg arena gir brukeren muligheter til å trene på sosiale ferdigheter og andre konkrete faktorer som er avgjørende for å kunne komme i posisjon i forhold til å mestre et arbeid eller en utdanningssituasjon. Viktige metodiske grep og verdigrunnlag her er: Systematikk og metodisk arbeid i det uforpliktende landskap. De fem Tèr: Tid – endringsarbeid tar tid. Tillit til hverandre og Tro på at brukerne kan og vil endre sin situasjon. Trygghet, både i en relasjon og på en arena. Tilgjengelighet, lett å ta og få kontakt, bruk av mobil/sms, viktig for deltakerne å vite hvem de kontakter (Skjefstad 2007). Utvikling av veilederrollen i skjæringspunktet mellom faglig profesjonell og personlig egenutvikling av felles rutiner og arbeidsmetoder bør pågå kontinuerlig som et ledd i eget ønske om kompetanseheving og kunnskapsutvikling på eget arbeidsfelt Brukermedvirkning og myndiggjøring. Det andre nivået er hva vi kan definere som arbeidsfasen eller veivalgsfasen i oppfølgingsarbeidet. Denne fasen er preget av arbeid for å fremme økt motivasjon og lyst, kvalifiserings og mestringsarbeid for økt sosial og arbeidsretta deltakelse. Å avklare arbeidsevne og å gjennomføre helsemessige avklaringer er vesentlig for å gjøre de riktige veivalgene i den neste fasen. I denne fasen inngår både individuelt og felles oppfølgingsarbeid i samarbeid med brukerne på en felles, lokal og trygg arena. På det andre nivået er Brukermedvirkning plassert i egen boks mellom ulike innhold og nivåer i arbeidet. Denne plasseringen skal illustrere at brukernes medvirkning gjennomsyrer den metodiske og verdimessige utviklingen av oppfølgingsarbeidet på alle nivå. Erfaringer fra HUSK viser gode resultater dersom man ønsker å fremme myndiggjøring gjennom at brukere blir dratt aktivt med som aktør både i planlegging, etablering, drift og utvikling av tiltaket de er en del av. Dette stiller nye krav til de ansatte, både i forhold til å operere på en ny og mer åpen arena – men også i forhold til å ”gi fra seg makt”. Det stiller også nye krav til brukerne om å ta større del i sine ”prosjekter”. Et viktig moment for å fremme reel brukermedvirkning ligger i rollen som veileder på en mindre uformell arena som for eksempel i prekvalifiseringstiltak. Brukermedvirkning og myndiggjøring innebærer at de ansatte har mulighet til å avgi makt til brukerne. Et viktig paradoks her er at oppfølgingsarbeid som har målsettinger om å kvalifisere brukene til arbeid og aktivitet ofte innehar klare disiplinerende aspekter. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 113 Dersom dette underkommuniseres skapes det en usikkerhet i forhold til roller og til innhold i tiltakene. Dersom deltakerne tror de skal arbeide, mens veilederne mener det handler om disiplinering og oppdragelse blir det her en skjult makt som rår i møtene mellom veilederne og brukerne. De ansatte på bør derfor arbeide for at man fra første dag har et åpent fokus på de oppdragende aspekter, som livsstil, døgnrytme, matvaner osv. Slik kan man unngå en slik skjult og disiplinerende makt. Det handler heller om å starte der klienten er og jobbe med de reelle hindringene som står i veien for kvalifisering og (sosial) trening for å komme i jobb. Disse målene må det være gjensidig enighet om (Nanna-Mik Meyer 2002). Det vil kunne danne grunnlag for reell myndiggjøring og brukermedvirkning. Det tredje nivået i modellen (LYS GRØNN) handler om oppfølgingsarbeid overfor den enkelte i forhold til resten av tiltaks- og hjelpeapparatet. For mennesker med omfattende og sammensatte hjelpebehov innebærer det ofte mange kontaktpersoner i det offentlige hjelpeapparatet. Det blir raskt oversiktelig: mange bytter av hjelpere, skifter jobb og omorganiseringer osv. Mange av brukerne har behov for hjelp til å orientere seg i dette landskapet. En fast kontaktperson blir da viktig, en som kan fungere som en ”buffer” inn mot resten av hjelpeapparatet, og som sørger for at det blir sammenheng og systematikk rund det flerfaglige og tverretatlige arbeidet med brukeren, samt at brukeren får reell medvirkning i planlegging og utforming av det videre kvalifiseringsløpet. Det tredje nivået kan defineres som overgang og videreføringsfasen i oppfølgingsarbeidet. Dette nivået er plassert i en større kontekst, hvor brukeren har kommet seg videre og er klar for å gå inn i behandling (helse), skole, arbeid eller arbeidspraksis. Her vil veileder få stor betydning i forhold til god og virksom tiltaks og behandlingskjeding, gjennom forhandlinger i flerfaglige og tverretatlige miljøer. Metodiske grep her kan være kjeding av ulike former for: Komme i gang med aktiviteter som fremmer økt velvære og sosial deltakelse utenfor det offentlige – lokal forankring – med hele byen som oppfølgingsarena Nettverksarbeid Ordinære arbeidsmarkedstiltak Kontakt med ordinære arbeidsgivere og tilpasset oppfølging i en overgangsfase. Tilrettelagt skolegang Boveiledning Økonomisk bistand Denne presentasjonen viser hvordan Kristiansund kommune i samarbeid med HUSK MidtNorge har samarbeidet for å utvikle en systematisk arbeidsmetode for tiltaks – og oppfølgingsarbeid. Presentasjonen viser at det er mange ulike oppgaver på ulike nivå, og det tydeliggjør nødvendigheten av systematisk evaluering og dokumentasjon i egen enhet, for å muliggjøre egen fag – og metodeutvikling. Og for å ha redskaper som kan hjelpe enheten med å evaluere hva det er de gjør som virker, eventuelt ikke virker. 114 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Denne fremstillingen gir også et bilde av at oppfølging ikke bare handler om å føre brukere ut i arbeid, for en del av brukerne handler det først og fremst om å fremme bedre livskvalitet og økt samfunnsdeltakelse. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 115 116 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 6. Et kritisk forhold til kunnskaping og tiltaksarbeid. I det følgende drøftes en del nyere teori om hva som er kunnskap og hvordan kunnskap kan utvikles. Vi tar også opp i hvilken grad en innenfor sosialt arbeid og samfunnsvitenskap kan snakke om teori som grunnlag for forutsigelse, det som i vitenskapen kalles prediksjon. Dette anser vi som relevant å ha med her fordi en skal være forsiktige med å tro at man er i stand til å utrede og vurdere risiko og muligheter for medmennesker i trengte eller utsatte livssituasjoner. Likeså er det problematisk å iverksette arbeid for å få til målrettet endring av menneskers liv, da vi står i en svært vanskelig situasjon hvor det er kort vei fra manipulering og forførelse til frigjørende terapi hvor folk får tatt ut mer av sin kapasitet som medmennesker i et samfunn som viser vilje til å gi mennesker muligheter. Det har ikke vært tradisjon for å anse forsøk innen sosialt arbeid eller attføringsarbeid som behandling som skal søke godkjenning fra regional etisk komité og overvåkes med henhold til hvordan de virker på mennesker. Dette forholdet bør sannsynligvis skjerpes slik vi ser det. Mange av de prosesser som settes i gang innen både kvalifiseringsprogram og arbeidsavklaring, griper inn i menneskers frihet, og burde i større grad hatt vitenskapelig dekning i den monn det er mulig. Det vil også kreve større formalkompetanse innen forskning og fagutvikling enn det som er tilfelle med de som har bachelorutdanning eller lavere utdanninger. Innsikten i forskningen kommer tradisjonelt ikke før på masternivå, og det kan være grunn til å mane til forsiktighet med utprøving av metoder som ikke har den nødvendige vitenskapelige fundering. Vi gjennomgår derfor her kort noe om kunnskapsforståelse og praksisutvikling, hva som kreves av vitenskapelig grunnlag for å kunne forutsi, og vi ser på Dreyfus og Dreyfus sin modell for kunnskapsforståelse og anvendelse. Til slutt gjennomgås noen utdrag om den kompliserte selvdannelsen, og hvordan den kan håndteres i en slik sammenheng som sosialtjenestearbeid og oppfølging i NAV. HUSK Midt-Norge drøftet i sin plan for prosjektperioden utfordringer knyttet til kunnskapsforståelse, og har tatt stilling til et kunnskapssyn som nedenfor er framstilt i en modell hvor fire elementer må være til stede: Vi må ha et reflektert forhold til erfaringen til den enkelte medarbeider, egen erfaring må håndteres systematisk, den kunnskap som utvikles ut fra erfaringen må ses i lys av tilgjengelig forskning, og den må ses i lys av brukernes ståsted og meninger. I HUSK Midt-Norges prosjektplan omtales HUSK som en samarbeidsarena for å utvikle mer lærende organisasjoner med et sinn for læring og at det skal kunne drives langtidsstudier på samhandlingsprosesser knyttet til sosialt arbeids praksis. Den nye ”ånden” har også vært omtalt med begrep som et sinn for forskning (research-mindedness - SCIE47) og som praksisforsknings - fokusert (practice-research-mindedness (Karvinen-Niinikoski 2005). 47 Social Care Institute of Excellence scie.org.uk HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 117 Sosialt arbeid har tradisjonelt vært opptatt av den praksisorienterte kunnskapen, men i dag kan en nærmest snakke om en politisk vending hvor dette synet ser ut til å slå gjennom på den måten at tjenester generelt forventes å ta tak i kunnskapsbehovet og bidra til en vitenskapeliggjøring av praksis i samarbeid med utdanning og forskning (Taylor & White 2000, Marthinsen 2004). Den finske professoren i sosialt arbeid, Synnøve KarvinenNiinikoski (2005) drøfter en overgang fra der en har forestilt seg at tilegnelse og overføring har vært egnede beskrivelser av kunnskapsprosessene til de nye begreper som støtter opp om kunnskapskonstruksjon/bygging og det framvoksende kunnskapssynet – innovasjon/oppfinnelse av kunnskap. Kort sagt betyr det at man lærer ikke alene ved å dra på kurs eller sitte på skolebenken, men ved å systematisere og utforske egen praksis og se denne i lys av annen anerkjent kunnskap. Dette kunnskapssynet bygger også på erkjennelsen av at teoridannelsen i de fleste vitenskapelige områdene er svært begrenset i den betydning at man evner å avdekke fenomenenes mekanismer slik at man kan anvende kunnskapen til for eksempel god risikovurdering og forutsigelse av resultater med noen grad av sikkerhet. Språket vi bruker anerkjennes som representasjon eller speiling av fenomener og mekanismer som foregår i verden, og ikke som en korrekt gjengivelse av hvordan verden fungerer eller er konstruert. Handlingen ikke kan representeres fullt ut med språklige gester, og fokus flyttes til tolkningen som foregår hos både sender og mottaker. Hva forstår jeg, og hva var det egentlig den ande mente? Hver og en av oss har sin bakgrunn og dannelse, og forstår verden på sin måte (epistemologi – kunnskapsgrunnlag) og har sine ideer om hvorfor den er som den er (ontologi). Hver og en av oss har således en verdensanskuelse som kanskje sakte endres og utvikles i lys av våre erfaringer og nylæring. En må også i anvendelsesaspektet av ulike tanker om hva som kan være lurt/rett/godt å gjøre, være særlig opptatt av sammenhengen, siden tidligere representasjoner (tekst) ikke nødvendigvis vil sammenfalle med nye hendelser eller passe helt på disse. Når en skal arbeide med mennesker og det sosiale livet, må en derfor være særlig oppmerksom på de ulike aktører/agenters ulike subjektive ståsted og ulike verdensanskuelser. Med denne innfallsvinkelen kan det fokuseres på kunnskap som finnes hos kyndige praktikere og som kommer til uttrykk i deres faglige virksomhet. I denne tradisjonen legges det også vekt på at praktikere trenger kunnskap som angir retningen for arbeidet, ikke bare antatt faktakunnskap om mennesker, samfunn og saksbehandling. Slik retningskunnskap omfatter etiske prinsipper og annen filosofisk kunnskap som kan hjelpe oss å gjøre valg i usikre og komplekse situasjoner der en møter dilemmaer, og det ikke er gitt hva som er riktig løsning. Slike situasjoner møter sosialarbeidere ofte, og valgene er av moralsk art (og ofte også politisk) der teknisk rasjonalitet og utvalgte prosedyrer ikke kan bidra med å finne et riktig svar. Det er en løpende diskusjon om menneskets vilkår i det sivile samfunn, om rettferdighet, respekt og anstendighet, som er av stor betydning for sosialt arbeid og arbeid med oppfølging av mennesker i endringssituasjoner (Rawls, Habermas, Taylor, Margalit m.fl.). 118 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Høilund og Juul (2005) påpekte i en undersøkelse fra Danmark hvordan avhengige av sosialhjelp opplevde seg krenket 48 . Sennett (2003) og Åkerstrøm Andersen (2003) drøfter også utfordringene knyttet til å utvikle anstendig og respektabelt sosialt arbeid, og ikke minst problemet knyttet til å påvirke og manipulere selvet. Sosialt arbeid, herunder tiltaks – og oppfølgingsarbeid, handler ikke bare om å skape anstendige materielle livsvilkår, men først og fremst bidra til at alle får en sjanse til å virkeliggjøre seg selv. Anerkjennelse av det enkelte menneskets behov for etisk autonomi er sentralt for sosialt arbeid og det er en fin balansegang mellom anerkjennelse og fordømmelse når den Andre vil være ”annerledes”. Den offisielle politikken i Norge (uttalt blant annet i Sem-erklæringen og Stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse) er at enkeltmennesket har rett til å være annerledes, velge levemåte fritt og til å tenke annerledes enn flertallet. Også innen NAV er et av formålene å fremme sosial inkludering gjennom tilgang til, og muligheter for, deltakelse i arbeidslivet. Samtidig gjøres det eksplisitt at de som ikke har muligheten til å jobbe, skal ha muligheten til å delta på andre samfunnsarenaer samtidig som de har en trygg og sikker livssituasjon (NAVISEN juni 2006). Den nye NAV- reformen stiller krav om at Arbeids- og velferdsforvaltningen skal ha ansatte som til enhver tid innehar den kompetansen som er nødvendig for å utføre arbeidsoppgaver og møte utfordringer på en effektiv og hensiktsmessig måte. NAV ønsker også en mer kunnskaps- og forskningsbasert kompetanse, og viser til den måten som HUSK skal jobbe med dette på. Dette innebærer at en stor del av prosjektene innen HUSK skal ha stort fokus på å øke kompetansen til de ansatte, herunder å påvirke opplæringsprogrammet innen videre- og grunnutdanningen. Fook (2002) er en av flere som argumenterer for å gi praktisk erfaring og praktisk kunnskap større tyngde i utviklingen av kunnskap i sosialt arbeid spesielt, og i forskning generelt. Hun hevder at denne formen for kunnskap vil være mer relevant og overførbar for praksis enn tradisjonell kunnskap som har generaliserbarhet som mål. Denne form for kunnskaping stiller nye krav til de involverte partene fra forskning, administrasjon og klientarbeid. Organisasjonens medarbeidere må utvikle et sinn for læring (Marthinsen 2004). Praksis forventes å ta tak i utfordringer og oppgaver der de opplever å ha kunnskapsbehov i tjenestene, og å bidra til vitenskapliggjøring i samarbeid med forskningen og utdanning (Fook 2000 og 2002, Karvinen 2001, Marthinsen 2004). Fook (2001) og Karvinen (2001)hevder at praktikere må skoleres til å tenke forskning. Forskningen må utvikle seg fra en posisjon som kunnskapsleverandør til å arbeide for å støtte og forsterke praktikernes kunnskapende kapasitet. Dette gjøres blant annet ved å sikre bedre journaler i arbeidet med brukere (større validitet og reliabilitet i egne data) og støtte analysen og tolkningen av disse i lys av tilgjengelig forskning. 48 Også det motsatte er tilfelle, da praksis kan bidra til anerkjennelse og respekt som grunnlag for selvutvikling. Dette synes å forutsette gode steder å være på for å lære, og mange av disse tiltakene er derfor plassert utenfor de vanlige forvaltningskontorene (Marthinsen og Skjefstad (red.) 2007). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 119 Det må derfor være tid på jobben til å skrive mer gjennomtenkte notater i arbeidet, legge disse fram for brukeren og drøfte utviklingen som man kan se i lys av teori, gjerne også i møter med kollegaer. Dette kaller vi læringsrom i praksis. De må bli en naturlig del av arbeidet og ikke noe man gjør i tillegg til arbeidet. Motivet om å endre praksis samtidig som vi skal bidra til vitenskapliggjøring av prosessene i praksis, kan gjøre fagutviklingsprosjekter til aksjonsforskningsprosjekt (Sjøvold og Skogen 2008). Aksjonsforskning har gjennom inndragelse av mange aktører både demokratiske og prosessorienterte aspekt (Coghlan og Brannick 2005, Kildedal 2006). Aksjonsforskningsprosjekters situering i praksis gir på denne måten forskning og kunnskapsutvikling i praksis framfor forskning på praksis, noe som igjen er sammenfallende med HUSKs forståelse av kunnskapsutvikling. Selve begrepet, praksisbasert forskning, kan forstås som et felt med en spesiell kunnskapsmessig og metodisk tilnærming og en spesifikk og innovativ kultur for kunnskaping som følger idealene for en åpen nettverkorientert ekspertise med tett praksiskontakt. Den inkluderer også praktikere som (med)forskere og kunnskapsprodusenter på sin egen praksis, og bidrar til at de får et kritisk forhold til kunnskapen (KarvinenNiinikoski 2005). De nye kravene til sosialt arbeid har også omtalt den nye retningen som en endring fra “street-level-bureaucrat” til “street-level-intellectual” (Satka 1999). Til denne forståelsen kan man også tilføye at momentet med brukerdeltakelse og brukermedvirkning reiser spørsmålet om ikke forståelsen må utvides – en må spørre seg om brukeren også skal utfordres intellektuelt. De senere årene har mange også vendt blikket mer og mer mot brukersiden, og i dag er det mulig for oss å si at både praksis og forskning går nye veier for å trekke inn brukernes perspektiv og gi dem muligheter for påvirkning på tross av ulike maktposisjoner. Ikke minst er etableringen av allmøter og brukerutvalg i noen av tiltakene nye veier å gå, men også å ha en åpen dialog om forskningen fra planleggingsstadiet og fram mot publisering. Slike strategier har vært, og er, under utprøving. Det er en utfordring for den praksisbaserte forskningen å utvikle bedre vitenskapelige metoder for å redusere effekten av nærhet, medvirkning og interesser i å argumentere for visse resultater og utfall (metodisk bias). Den må være kritisk og reflekterende og inndra ulike interesser i design, gjennomføring og tolkning. Det uttales i prosjektplanen til HUSK MidtNorge at HUSK- prosjektet forsøker å bygge inn kvalitetssikring ved å ha tre ulike perspektiv: Å se det fra tjenesten, fra brukeren generelt og fra de som måtte være i særlig utsatte posisjoner. HUSK-prosjektets forskning skal ikke bare være praksisbasert i betydningen å se det fra feltet sosialt arbeid, men også fra brukersiden. Med både universitet og høgskole på lag, kan en trekke veksler på mange ulike virksomheter ut over sosialt arbeid49. Som nevnt ovenfor har HUSK Midt-Norge utviklet en modell for kunnskap hvor en rekke elementer forutsettes å bidra til forståelsen av kunnskap. 49 Teksten over i er hovedsak hentet fra HUSKs program for forsøksperioden. 120 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Medarbeidernes bakgrunn, kompetanse og deres egen verdensanskuelse må vises oppmerksomhet. Det er gjennom denne at utgangspunktet for læring skjer. Sett fra medarbeideren må det arbeides slik at brukerens stemme og verdensanskuelse tas hensyn til og lyttes til. Brukerens synspunkter på utredning, plan, oppfølging og evaluering må også nedtegnes slik at andre kan se hva slags posisjon de inntar i arbeidet. Det innebærer at det må være gode spor etter praksis – heri ligger prosjekter som 50 Fagtekst . Gjennom et målrettet og systematisk arbeid kan en bli i stand til å vurdere/evaluere eget arbeid, og når en har flere brukere som inngår i den samme virksomheten, kan en systematisere informasjonen slik at et mer vitenskapelig blikk blir mulig. Dette vitenskapelige perspektivet styrkes ved at en trekker inn kunnskap som er produsert på kvalitetssikret vis når en skal tolke og søke å forstå de forholdene en synes å observere. Her kommer også dialogen med forskere og andre som kan bidra til en mer kritisk tolkning av det som skjer. For ledelsen blir det da mulig å bidra til mer systematikk i overvåkningen (her i betydningen monitoring – å følge nøye med) av tjenestene som ytes på en mer faglig basis. Heri ligger selve hovedgevinsten på sikt. Fagopplæring og kurs kan innrettes mot de områder hvor det viser seg at man mangler kunnskap eller kompetanse. På områder der en ser at medarbeidere har blitt særlig dyktige, kan man bidra til kunnskapsspredning i egen organisasjon og til omverden ellers. 6.1. Vitenskapsteoretiske betraktninger Vitenskapeliggjøringen av det sosiale livet har vært en utfordring som mennesket har stått overfor like lenge som vi har forsøkt å begripe naturen omkring oss. Aristoteles bruk av uttrykket polis – som går igjen i vårt begrep politikk – baserte seg på en forestilling om det nakne livet (zen), det vil si det å leve i betydningen overleve, og det å leve vel (eu zen). Begrepet polis ble av romerne erstattet av civitas som igjen ligger til grunn for ideen om det sivile samfunn, hvor også ordet sosial har sin opprinnelse; det å leve med medborgere hvor regelen og retten skal dominere, og ikke den fysiske volden. 50 www.husk-midtnorge.no/praksisperspektivet (lastet ned 04. 06.10). HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 121 Ordene politikk, sivil og sosial hører slik sammen i etymologisk 51 forstand, og bærer med seg en historisk forankret diskusjon om hva som vil føre til det gode liv. Det sentrale her er ikke at det gode liv er utviklet, men at det er et pågående kulturelt, historisk og politisk prosjekt som blir underlagt de maktkamper og den dominans som ulike ideologier og maktkonstellasjoner fører med seg. Det sivile samfunn er således et rettssamfunn hvor lovene endres i tråd med resultatene av de maktkamper som føres. Agamben (2010) viser til det forhold at skylden ikke henviser til overtredelsen, det vil si til en bestemmelse av det tillatte og det forbudte, men til lovens rene gyldighet; til det enkle faktum at den refererer til noe. Retten benytter seg av språk som har sterke ambisjoner om å være entydig, men som vi alle vet må de bevisene som framlegges vurderes i forhold til hvor troverdig de er før de kan gjelde som bevis. Slik er det også med vitenskap og den vitenskapelige metode; vitenskapsprodusenter må føre beviser for hvordan deres resultater kan betraktes som gyldige. Dette fører oss til et kjent vitenskapsteoretisk spenningsfelt som preger mange av disiplinene innenfor samfunnsvitenskapen og mellom samfunnsvitenskap og naturvitenskap. I hjertet av dette spenningsfeltet ligger kjernespørsmålene: Hvordan kommer vi til å kjenne vår verden? Hvordan finner vi frem til kunnskap om vår verden? Men det er også et spenningsfelt mellom kunnskapsproduksjon og kunnskapsmottakere. Hvordan skal og kan forskningen formidle kunnskap til og i praksisfeltet? Og hva med all kunnskapen som har opphopet seg gjennom tiår i praksisfeltet? Er den en del av det som kan anses for å være gangbar kunnskapsproduksjon i et felt- som vårt felt - hvor en ønsker å styrke det teoretiske kunnskapsgrunnlaget? Og hvordan skal i så fall denne kunnskapen håndteres og videreformidles? I forhold til profesjonspraksis og kunnskapsorientering har vi i de siste tiårene hatt gående en diskurs om muligheten for vitenskapelig forankring av praksis. Denne har delvis utspilt seg omkring diskusjonen av begrepet evidence based research and practice (Marthinsen 2004, Månsson 2003, Grimen og Terum 2009). Kjernen i diskusjonen dreier seg om i hvilken grad fagutøvelse innen fag som medisin, psykologi, sosialt arbeid og sykepleie kan basere seg på vitenskapelig forankret praksis i den grad at feil forebygges, altså muligheten for å sikre handlinger basert på prediksjon mot feiltakelse. På engelsk har vi begrepet evidens som må rettferdiggjøres som proof eller overbevise som proof for å få gyldighet. I diskusjonen om såkalt evidensbasert praksis bortfaller gjerne denne nyansen i oversettelsen til skandinaviske språk (Marthinsen 2004). Et språklig uttrykk er en referanse til et meningsinnhold som forsøker å fange noe i virkeligheten, men det betyr ikke at referansen er fullstendig eller i det hele tatt en god beskrivelse av de forhold eller fenomen det forsøker å fange. Derfor er det riktig å si om ordet at ”for å snakke sant må man lyve litt”– man må late som om det er greit at ordet brukes om det refererte, uten å gå inn i en begrepsmessig bakevje. Unntaket ligger hele tiden der som en mulighet, at det ikke stemmer helt, slik at språklig kyndighet også innebærer å leve med usikkerhet knyttet til uttrykkenes gyldighet. 51 Etymologi = læren om ords opphav. 122 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV I en dialog må man derfor være innstilt på å møte spørsmål og kritikk som bygger på en annen tolkning av det refererte og/eller det intenderte med utsagnet. På denne måten kan man unngå unødig krangel med andre, og vise respekt også i stunder hvor ydmykelse ligger nært opp i dagen. Hegel og senere Arendt (1978) skiller mellom umiddelbar nåtid som framtrer i refleksjon avhengig av et pågående tankespor som ser tilbake like mye som det ser framover mot hva en ønsker og forestiller seg som framtid. Denne forestillingen om framtid betegner Hegel som protensjon – at vi strekker oss mot framtiden med forestillinger om væren (Marthinsen, 2003: 101)52. Dette ligger innebygget i begreper som ideologi, politikk og forestillinger om det gode liv (velferd). Disse intensjonale meningene kan dominere allerede i det utkastet som kommer til oss i det umiddelbare øyeblikk at vi hører et ord, ofte uten å tenke går vi videre, men uten å være klar over hvordan begrepet da virker styrende på det øvrige vi hører etterpå. Her ligger kimen til misforståelse, fornærmelse og manglende sosial teft. Antropologien Marianne Gullestad brukte begrepet sosial musikalitet for å betegne det fenomen som kunne beskrive evnen til å forstå hvor en hadde den Andre i en dialog, ikke minst slik at en viste vilje til å tolke i den meningsretningen vedkommende intenderte med sine utsagn53. Når vi skal anvende samfunnsvitenskap, for eksempel om hva som kan være effektive måter å arbeide med personer som er under arbeidsavklaring, må denne formen for sosial musikalitet utvises; en kyndig håndhevelse av språk og meningsdannelse som kan åpne for en dialog om forståelse av situasjoner, bakgrunn og forestillinger om egen framtid. Det samfunnsvitenskapen kan avdekke er forekomst av sammenhenger basert på historisk gyldige analyser, men den kan ikke brukes til å utvikle en naturlov om årsak og virkning innen det sosiale liv. Derfor vil mange personer med en rekke risikovariabler til stede i sine liv, ikke nødvendigvis utvikle den livssituasjon som samfunnsvitenskapen kan finne er sannsynlig i stor grad med slike identifiserbare trekk. For eksempel er det en rekke fattige som er syke eller har store psykososiale belastninger, men det finnes mange med store psykososiale belastninger som ikke er fattige, og fattige uten psykososiale belastninger av særlig målbar grad. I studier av langtidsbrukere av sosialhjelp er det flere ganger påpekt at mange av dem har avbrutt skolegang, oftere har vært borti kriminalitet og rus og har større psykososiale belastninger enn gjennomsnittet (Marthinsen 1998, Lorentzen og Nilsen 2008,Van der Wel 2006, Marthinsen og Skjefstad 2007). Det er imidlertid et viktig poeng at en stor andel i disse undersøkelsene ikke har noen av disse trekkene. 52 I Heideggers fenomenologi er grunntanken at vi som mennesker er i verden, vi er vår ”væren-i-verden”. Bindestrekene mellom ordene antyder menneskenes grunnleggende tilhørighet til verden; vi er en del av verden. Heidegger mente at å forstå mennesket, bygger på en forståelse av menneskelige strukturer. Disse strukturene tar utgangspunkt i at mennesket samtidig lever i historiske, kulturelle og relasjonelle sammenhenger. Å forstå menneskets relasjon til omverdenen er derfor av grunnleggende betydning for vår livsverdensforståelse. 53 Se b. bl.a begrepet brukt i Gullestad, Marianne: Faglig autoritet og sosial musikalitet i Erik Rudeng, red. Kunnskapsregimer: Om Rune Slagtads «De nasjonale strateger… Pax forlag. Oslo: (1999) HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 123 Tvert imot har mange høy utdanning, er friske, har ingen kriminell fortid og har ikke et rusproblem, men likevel er de fattige og uten arbeid over lang tid. Vi vil først presisere at de problematiske forholdene som drøftes her ikke er en generell avstandstaken fra sosialvitenskapens vitenskapelige prosjekt, men en diskusjon om begrensninger i lys av de mål som naturvitenskapen har hatt for sin teoriutvikling. Både kvantitativt orienterte design så vel som kvalitative, bidrar til å avdekke forhold som kan lære oss mye om tilværelsen og menneskets sosiale og sjelelige liv, meningsdannelse og politikk. Det forhold vi reiser spørsmål ved er de samme vitenskapelige prosjekters mulighet for å si noe sikkert om framtid, altså teoridannelse i streng forstand. Dette setter også klare begrensninger for vitenskapeliggjøring av praksis i den betydning at forutsigelse skulle være mulig med noen særlig grad av presisjon. Giddens (1984 i Flyvbjerg 2009) uttaler at det ikke er rimelig å snakke om ”lover” i sosialvitenskapene, men at det mer er snakk om en praktisk fornuft. En praktisk fornuft vokser fram gjennom dannelsen og sosialiseringen som er tids- og kulturbestemt. Vi lærer hva en tallerken og kniv brukes til og når, og hvordan vi skal spise slik at det oppfattes som akseptabelt i de kretser hvor vi omgås. Den praktiske fornuften vokser fram slik at vi ikke alltid vet hvorfor vi gjør det vi gjør, men vi vet når vi gjør det rett. Det er kanskje grunner til at vi kjører på høyre side, men disse er for de fleste ukjent. Det samme gjelder mange andre områder i livet. Dette uutsagte og gitte spiller en sentral rolle i den praktiske fornuften. Dette begrepet anses som sammenfallende med Aristoteles begrep fronesis (å ville og gjøre det gode eller rette kan vi si, selv om begrepet mangler oversettelse i dag). Fronesis eller det fronetiske står i motsetning til episteme og techne, begreper som vi har beholdt i språket i betydningen kunnskaping og teknologi (Marthinsen 1997). Det fronetiske eller søken etter det gode eller det som er godt, kan stå som en alternativ forståelse til søken etter vitenskapelig, fornuftsbaserte løsninger som tar hensyn til alle momenter slik at de blir riktige. Innen den vitenskapelige diskusjonen strides det om hvilke av disse synene som bør være dominerende i samfunnsvitenskapene. Noe vi for eksempel ser i debatten om arv og miljø som synes revitalisert av Eias TV-program, Hjernevask, i 2010. For at vi skulle regne noe som en vitenskapelig teori viser Flyvbjerg (2009) til at følgende krav må kunne innfris: Teorien må være eksplisitt. Det innebærer at den må være klar, detaljert og omfattende i slik grad at et fornuftig menneske vil forstå den. Den må ikke stå og falle på tolkning og intuisjon. Den må være universell. Den må gjelde hvor som helst og til all tid. Den må være abstrakt i den betydning at den må ikke måtte ty til eksempler for å forstås. Teorien må være diskret i den betydning at den ikke er kontekstavhengig slik at den må referere til menneskers interesser, tradisjoner, institusjoner eller lignende. Den må være systematisk i den betydning at den må konstituere et hele, og hvor kontekstuavhengige elementer (egenskaper, faktorer) er relatert til hverandre regeleller lovmessig. 124 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Den må være komplett og forutsiende i det domene den dekker. Den må være komplett i den betydningen at den spesifiserer hva som er innen rekkevidde for teorien og hvordan den redegjør for variasjon i ulike elementer som kan påvirke domenet, og effektene må kunne spesifiseres. Presis prediksjon er en forutsetning. De tre første punktene ble utviklet av Sokrates, de to neste av Kant og Rousseau, mens det siste er føyd til av moderne vitenskap. Flyvbjerg (2009) hevder i sin bok ”Samfunnsvidenskab der virker” at fronesis går ut over både analytisk og vitenskapelig kunnskap (episteme), og teknisk kunnskap eller kunnen/know-how (techne) og involverer en mer virtuos/levende sosial og politisk dømmekraft og avgjørelse. Naturvitenskap og samfunnsvitenskap har sin styrke på ulike områder. Naturvitenskapen evner til dels å forklare og forutsi, mens samfunnsvitenskapene kan utvikle refleksiv analyse og verdidiskusjoner som er en forutsetning for politisk, økonomisk og kulturell utvikling av et samfunn – forhold som hører til kjernen i begrepet fronesis. Flyvbjerg bygger opp sin teori omkring det forhold at konflikt og makt konstituerer det moderne samfunns utforskning av det sosiale og det politiske. Han vektlegger det han betegner som fronetisk tilnærming hvor poenget er å foreta analyser og fortolkninger av den posisjon som ulike verdier og interesser har som er i omløp i det sosiale liv og i sosial handling – praxis. Utgangspunktet for fronetisk orientert forskning oppsummerer han i følgende verdiladede spørsmål: Hvor skal vi? Er det ønskelig? Hva skulle vært gjort? Hvem tjener og hvem taper; med hvilke maktmekanismer? (op.cit.) Som nevnt foran har vi i sosialvitenskapene opplevd en vending mot nye epistemologiske ståsteder hvor forestillinger om tilegnelse og overføring av kunnskap erstattes av kunnskapskonstruksjon og kunnskapsutvikling (Karvinen-Niinikoski 2005). Denne vendingen har fått særlig betydning for profesjoner innen velferdsstatens hjelpeapparat, og har bidratt til økt fokus på vitenskapelig skolering som skal gjøre organisasjonene i stand til å strekke seg mot ideen om lærende organisasjoner, og hvor ledelse forstås mer og mer som kunnskapsledelse. Dette krever nye former for kompetanse til å systematisere erfaringer, utvikle en mer artikulert praktisk sans, se systematiserte erfaringer i lys av tilgjengelig kunnskap, og ikke minst lytte til brukernes stemme slik at kunnskapen settes på prøve på det moralske og etiske område, så vel som i forhold til økonomisk effektivitetstankegang. Folketrygden har basert seg på at folk følger reglene, at de arbeider først, betaler sin skatt og senere får del i de rettighetene som er utarbeidet. Trygden har derfor ikke primært forholdt seg til unntak fra reglene: Bare unntaksvis må det utøves større grad av skjønn, men målet er hele tiden minst mulig skjønn og mest mulig regelanvendelse. Også i arbeidslivet er regelen styrende på den måten at folk må innretter seg etter arbeidslivets krav. For å kunne forhandle om utformingen av arbeid må spesielle regler komme til anvendelse. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 125 Innen sosialsektoren har forhandlingene i hovedsak dreid seg om å få unntakene på plass i den betydning at folk i utgangspunktet ikke passer inn i regelen – sosialkontoret har således i hovedsak forholdt seg til de som ikke var sosiale i tilstrekkelig grad, det har derfor mer vært et ”usosialkontor” hvor målet har vært å endre personene under mer legitime flagg som ”selvstendig” og ”selvhjulpen”. Sosialarbeiderne har således hatt i oppdrag å løse sosiale problemer i den betydning at dette ikke er det sivile samfunns ønskelige uttrykk, men noe som må reduseres. De metoder som er utviklet for å drive sosialt arbeid handler derfor om hvordan man arbeider med mennesker i risiko- og marginale posisjoner for å øke deres selvinnsikt til å gjøre nye valg, se nye mulighetsrom i mer anerkjente posisjoner og så endre sine intensjoner med tilværelsen mer i tråd med det sosialt anerkjente. Nå når NAV skal ta opp i seg denne endringspolitikken får NAVs medarbeidere behov for å operere i en mer usikker situasjon i møte med andre mennesker som er i klientposisjon, i og med at de nå ikke kan henvise dem videre. Det betyr at de må øke sin kompetanse på menneskebehandling i usikre situasjoner hvor risikodiskursen har dominert; dette uten at vi har klart å utvikle en mer vitenskapelig holdbar metode hvor resultat kan forutsis (prediksjon) med stor grad av sikkerhet. Historisk sett har ideologi og moral blitt ikledd vitenskapelige argumenter som etter kritisk granskning har vist seg å mangle gyldighet (Habermas 1968, Villadsen 2004). Det er mulig at det samme gjelder for fagutvikling i NAV. 6.2. Spørsmålene om kunnskapsanvendelse, prosedyrer og dømmekraft. Byråkratiet har tradisjonelt hatt et sterkt fokus på regelorientering og prosedyrer. Når det kommer til kunnskapsanvendelse i mer streng vitenskapelig forstand, dukker spørsmålet opp om i hvilken grad en kan læres opp til å følge prosedyrer for å få handlinger gode. Foran har vi drøftet noen problemer med teoretisering i betydningen å få grunnlag for holdbare forutsigelser ut fra undersøkelse, diagnostisering og prosedyreorientert handling. Når det gjelder regelanvendelse og prosedyrer har flere sett på i hvilke situasjoner og under hvilke vilkår det er egnet framgangsmåte, og når det ikke er det. Dreyfus og Dreyfus (1988) opererer med en femdelt kunnskapsnivåmodell hvor hvert nivå representerer kvalitativt ulike måter å te seg og handle med tanke på læreprosesser knyttet til gitte ferdigheter. NOVISE Det laveste nivået er novisen hvor det handler om den individuelle erfaringen med å gjøre noe for første gang. Novisen lærer gjennom instruksjon å gjenkjenne fakta og karakteristika som er relevante i en gitt situasjon, og lærer reglene for å handle overfor den aktuelle situasjon. På novise er nivået fakta, karakteristika og regler uavhengige av kontekst. Novisen må klare å sette til side fokuset på regler for å komme videre i læringen. Å lære å kjøre bil er et godt eksempel på dette nivået. 126 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV AVANSERT NYBEGYNNER Det andre nivået er den avanserte nybegynner som lærer å se de rette elementer i relevante situasjoner. Ved å samle erfaring har denne lært å gjenkjenne konkrete elementer i gitte kontekster. Normal atferd på dette nivået er at en vet litt om at regelen kan tøyes om en mener det er behov for det. For eksempel ved å kjøre litt for fort ved forbikjøring eller å vite at når en lukter kaffe så er det ingen grunn til å undersøke om det er kaffe. KOMPETENT UTØVER Den kompetente utøver opererer på det tredje nivået hvor det blir nødvendig å lære av det en gjør selv ved å anvende hierarkisk, prioriterende prosedyrer. Informasjonen i den aktuelle situasjonen må organiseres i henhold til mål og en plan for håndtering av den aktuelle situasjon, og så velge ut de forhold som er nødvendige for å fortsette for å realisere mål og planer. Her vil det være mulig å lære seg å forenkle prosedyren for å oppnå bedre resultater. Her brukes det som et eksempel at en kompetent sykepleier vil kunne velge ut hvilke barn på kuvøseavdelingen hun skal vise oppmerksomhet, fordi at å følge en prosedyre som er lik for alle vil føre til at arbeidet går i stå i mangel på tid. Det oppstår gjerne en ”flyt” i handlingsmønsteret som gjør det hele mer uanstrengt. Den kompetente utøver vil oppleve ansvar for handlingene sine, siden de baserer seg på valg som gir mulige konsekvenser som ikke alltid kan forutsies riktig. Tolkning og dømmekraft har blitt kjennetegn ved disse situasjonene. Vi kan her snakke om kognitive evner og analytisk rasjonalitet. Så langt kan man snakke om at en kan lage forskrifter og veiledninger. HABIL UTØVER Når en går over til det fjerde nivået forlater en denne formen for analytisk rasjonalitet. Dette betegnes som den habile utøver og kjennetegnes ved at denne personen forstår og organiserer sine oppgaver intuitivt og innimellom fortsetter å reflektere analytisk over hva som vil skje. Den habile utøver vil se mulighetsrommet som begynner å åpne seg og kan handle aktivt på grunnlag av forventninger. Dette vil også innebære at en tar sjanser. EKSPERT På det femte nivå finner vi eksperten. Denne kjennetegnes av at en i større grad blir i stand til å overskue situasjonen, foreta taktiske avgjørelser og handle uten å anstrenge seg – dette er virtuosens nivå. Man ser hva som må gjøres i et gitt øyeblikk. Dette er lett gjenkjennelig i ikke-vitenskapelige sammenhenger som innen kunst, sport og musikk. Flyvbjerg (2009) viser til Freud som hevder forfattere skriver om fenomen som vitenskapen ennå ikke har forklaring på fordi de ikke har lært seg å forstå menneskets sinn. Vi kan observere dette nivået i sosiale sammenhenger hvor noen behersker samtalen med andre elegant og uanstrengt, og om de skulle skrive en bok om hvordan omgås mennesker med stil og kløkt, så ville en novise aldri kunne håndtere en slik veileder fordi vedkommende ikke har den nødvendige innøvde teften for samspillet. Eksperten håndterer alle fasene i en handling intuitivt og kan også improvisere. Dreyfus og Dreyfus konkluderer derfor med at den analytiske rasjonaliteten som kan basere seg på rutiner og kontroll bare begrenses til de tre laveste nivåene, men ikke til ekspertatferd. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 127 Flyvbjerg anvender seg i diskusjonen om anvendelse av vitenskap og forståelse av kunnskap, bare av én egenskap ved Dreyfus og Dreyfus sin modell, og det er det kvalitative spranget fra nivå tre til nivå fire og fem. I bruken av kunnskap faller regelorienteringen og prosedyrefokus bort som avgjørende ved denne overgangen og erstattes av evne til mer intuitive beslutninger basert på en indre trygghet og/eller vilje og mot til å foreta valg en mener kan være gode. Det som betegnes som fronetisk – å ville det gode med veloverveielse. En kan her se overganger mot visse tolkninger av begrepet evidensbasert praksis forstått som avgjørelser basert på beste mulige tilgjengelige viten basert på både vitenskap, systematisert erfaring og brukerperspektiv. 128 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Litteratur: Agamben, Giorgio 2010: Homo sacer. Daidalos Alm Andreassen, Tone 2004: Brukermedvirkning, politikk og velferdsstat. Dr. polit avhandling ved Inst. for sosiologi og samfunnsgeografi, UIO. Alm Andreassen, Tone 2009: Brukermedvirkning i NAV – når velferdsforvaltningen og brukerorganisasjonene skal jobbe sammen. Gyldendal Arbeid og velferdsdirektoratet 2009: Årsplan. Arendt, Hannah 1978: The life of the mind. Harcourt Arnstein, Sherry R 1996: A Ladder of Citizen Participation: in The City Reader (second edition) edited by Richard T. Gates and Frederic Stout, Routledge Press. Bauman, Zygmunt 1999: Arbete, konsumption och den nya fattigdomen. Daidalos Charon, Joel 2001: Symbolic interactionism. Prentice Hall. Coghlan, David & Teresa Brannick 2005: Doing Research in your own Organization. Sage Dahl og Lorentzen 2005:What works for whom? Inetrnational Journal of Social Welfare nr.14.2005. Dahlberg, Magnus og Vedung Evert 2001: Demokrati och brukarutvärdering. Studentlitteratur AB, Svenska. Dreyfus H L and Dreyfus S E 1998: I Flyvbjerg, Bent 2009 :Samfundsvidenskab som virker : hvorfor samfundsforskningen fejler, og hvordan man får den til at lykkes igjen. Akademisk Forlag Egelund, Tine og Hillgaard, Lis 1998: Social rådgivning og social behandling. Socialpædagogisk bibliotek. Eriksen, Rita Elisabeth 2007: Hverdagen som langtids sosialklient: mestring i et (bruker)medvirkningsperspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU. Eskelinen, Leena, Olesen, Søren Peter og Caswell, Dorte 2008: Potentialer i socialt arbejde – et konstruktivt blikk på faglig praksis. Hans Reitzels forlag Ferguson, Iain 2007: Reclaiming social work: Challenging Neo-liberalism and Promoting Social Justice. Sage Flyvbjerg, Bent 2009: Samfundsvidenskab som virker: hvorfor samfundsforskningen fejler, og hvordan man får den til at lykkes igjen. Akademisk Forlag Fook, Jan, Martin Ryan and Linette Hawkins 2000: Professional expertice: Practice, theory and education for working in uncertainty. London: Whiting and Birch. Fook, Jan 2002: Social Work: critical theory and practice. London: Sage. Foucault, Michel 1996: Tingenes orden. Aventura Freud, Sigmund 1933: A philosophy of life. I New Introductory lectures on Psycho-analysis. Hogarth Press Giddens, Anthony 1984: Beyond Left and Right. I Flyvbjerg, Bent 2009 :Samfundsvidenskab som virker : hvorfor samfundsforskningen fejler, og hvordan man får den til at lykkes igjen. Akademisk Forlag Giddens, Anthony 1997:Modernitetens konsekvenser. Pax Forlag AS. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 129 Giorgi, Amedo 1985: Sketch of a psychological phenomenological method. I Malterud, Kirsti: Kvalitative metoder i medisinsk forskning. Universitetsforlaget 2003. Gjeitnes, Kirsti 2007: Praksis og teori - en analyse av tiltaksarbeideres fortellinger. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU. Grimen, Harald og Terum, Lars Inge (red) 2009: Evidensbasert profesjonsutøvelse. Abstrakt Forlag. Habermas, Jürgen, 1968: Vitenskap som ideologi. Fakkel. Habermas, Jürgen 1999: Kraften i de bedre argumenter. Ad notam, Gyldendal. Hansen, Inger Lise Skog mfl 2007: Ikke bare bare å bo. Sluttrapport fra evaluering av statlig tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig for bostedsløse og rusmisbrukere. Faforapport 2007:38. Havnen, Karen og Sayer, Gry 2003: En interaksjonell tilnærming i sosialt arbeid: med vekt på sosialarbeiderens ferdigheter, I: Marianne Zahl (red): Sosialt arbeid: refleksjon og handling. Fagbokforlaget. Hutchinson, Gunn S og Oltedal, Siv 2003: Modeller i sosialt arbeid. Universitetsforlaget. Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Høilund, Peter og Søren Juul (2005): Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbeide. Hans Reitzels Forlag. IMDI - rapport 7 - 2007 Ny sjanse. Deltakelse og prosjektsystem i 2005 og 2006 IMDI - rapport 4 – 2008 Fra sosialhjelp til arbeid. Resultater fra 25 Ny sjanse-prosjekter. Jenssen, Anne Grete: Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av sosialarbeiderens perspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU, 2009. Johansson, Håkan og Hornemann Møller, Iver 2009: Aktivering – arbetsmarknadspolitik och socialt arbete i förändring. Liber Jordan, Bill with Charlie Jordan 2000: Social work and the third way. Tough love as social policy. Sage Järvinen, Margaretha, Elm Larsen, Jørgen og Mortensen, Nils 2005: Det magtfulde møde mellem system og klient. Aarhus universitetsforlag. Karvinen, Synnöve 2001: Socialt arbete på väg till reflexiv expertis. I Tronvoll, Inger Marii og Marthinsen, Edgar (red.) 2001: Sosialt arbeid - Refleksjoner og nyere forskning. Tapir Akademiske forlag s.117-128 Karvinen-Niinikoski, Synnöve 2005: Research orientation and expertise in social work challenges for social work education. European Journal of Social Work. Vol. 8, No. 3, September 2005, pp. 259-271. Kildedal, Karin 2006: Aktionsforskning som alternativ til evaluering : Et eksempel på anvendelse af aktionsforskning som strategi til at udvikle det sociale og pædagogiske arbejde. Nordisk børneforsorgskonference: Nye tider - nye børn. Praksis, uddannelse og forskning, Kjøbenhavn 26.08.06. Kokkin, Judy 1999 Profesjonelt sosialt arbeid. Tano Aschehoug. Leonard, Peter 1997: Postmodern Welfare, reconstructing an emancipatory project. Sage Levin, Irene. 1997: I begynnelsen var Jane og Mary…: I Marthinsen og Ekberg 1997: Nordisk symposium om forskning i sosialt arbeid. NOSEB 130 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Ljunggren, Synnöve (red) 2005: Empiri, evidens, empati - Nordiska röster om kunskapsutveckling i socialt arbete. Nordiska ministerrådet och Nopus, Nord 2005:5. Lotentzen, Thomas og Dahl, Espen 2005: Active Labour market programmes in Norway. Journal of European Social Policy nr.15, 2005. Lorentzen, Thomas 2007: Kunnskapsstatus for sosialhjelpsforskningen. Fafo-rapport 2007:33. Lorenzen, Thomas og Roy A. Nielsen 2008: Går fattigdom i arv. Fafo-rapport 2008:14 Lysø, Karin 2007: Tiltaksarbeid – en ny sjanse. I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på”. Universitetsforlaget. Lødemel, Ivar og Johannessen, Asbjørn (red) 2005: Tiltaksforsøket: mot en inkluderende arbeidslinje? Sluttrapport fra evaluering av Forsøk med kommunalt ansvar for aktive, arbeidsetta tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp 2002-2004. HiO – rapport nr 1, 2005. Lødemel, Ivar 1997: Pisken i arbeidslinja: I Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. McDonald, Caroline 2006: Challenging Social Work: The Institutional Context of Practice. Palgrave Macmillan Malterud, Kirsti 2003: Kvalitative metoder i medisinsk forskning. Universitetsforlaget. Marshall, T. H. 1950: Citizenship and social class and other essays. Cambridge: CUP. Marthinsen, Edgar 1991: Fra ide til reform: reformer som reetablering av makt og tilpasning til ideologiske føringer. Sosialt arbeids rapportserie; 3. Universitetet i Trondheim, Institutt for sosialt arbeid Marthinsen, Edgar 1997: The challenge of re-interpreting modernity. I E. Marthinsen, T. Tjelflaat og B. O. Utgaard, red 1997. Sosialt arbeid - praksis fag og politikk. BUS. Marthinsen, Edgar og Clifford, Graham 1998: Mellom forsorg og sosialt arbeid - en studie av to sosialtjenester i Sør-Trøndelag. NTNU Samfunnsforskning AS rapportserie. Marthinsen, E., 2003. Sosialt arbeid og symbolsk kapital i et senmoderne barnevern. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU Marthinsen, Edgar 2004: A mind for learning - merging education, practice and research. Social Work & Social Sciences Review 112 2004 pp. 54-67. Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på. Universitetsforlaget. Marthinsen, Edgar 2007: Tiltaksarbeid og sosialt arbeid: I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina(red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på. Universitetsforlaget. Matthies, Aila-Leena, Nähri, Kati and Ward, Dave 2001: The eco-social approach in social work. SoPhi. Melby, Line 1999: Fungerer kommunale arbeidsmarkedstiltak?: I: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Merleau-Ponty, Maurice 1999: Kroppens fenomenologi. Daidalos. Mik-Meyer, Nanna 2002: I Järvinen, Margaretha, Elm Larsen, Jørgen og Mortensen, Nils 2005: Det magtfulde møde mellem system og klient. Aarhus universitetsforlag. HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 131 Miller, William L. og Crabtree, Benjamin F 1999: Doing Qualitative Research (2nd edition): I Malterud, Kirsti 2003: Kvalitative metoder i medisinsk forskning. Universitetsforlaget. Møller, Flermoen og Bergsgård (2004): Evaluering av samordningsforsøkene mellom Aetat, Sosialtjenesten og Trygdeetaten I: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Månsson, Sven-Axel, 2003: Att förstå sociala innsatsers värde. I Nordisk Sosialt Arbeid 2003 s. 73-80, nr 2. Nasjonal strategiplan for kvalitetsforbedring i sosial-og helsetjenesten: og bedre skal det bli. Sosial og helsedirektoratet (2005-2015). Nervik Jon Arve 1997: Offentlig politikk og klientløpebaner: I Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Næss Arne og Per Ivar Haukeland 2005: Livsfilosofi - et personlig bidrag om følelser og fornuft. Universitetsforlaget. O’Brien, Martin & Penna, Sue 1996: Postmodern Theory and Politics: Perspectives on Citizenship and Social Justice. Innovation, Vol. 9, No. 2, 1996. O’Brien, Martin & Penna, Sue 1997: Inequality, Transformation, and Political Agency: Reflections on Teresa Ebert’s red Feminism. I Rethinking Marxism Volume 9, No. 3 1996/97. Payne, Malcolm 2005: Modern social work theory. Palgrave Macmillian Ltd. Pedersen, Jan – Tore 1992: Vanntette skott eller åpne dører i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Pedersen, Jan – Tore 1993: Arbeid eller tvangsarbeid, i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Pedersen, Jan – Tore 2002: Rehabilitering av velferdsforvaltningen, i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Rambøll management 2007a: Evaluering av etablering av lokal kommunal enhet med fokus på aktivt, arbeidsrettet rehabilitering i Kristiansund kommune. Sluttrapport. Rambøll management 2007b Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO), Delrapport I. Rambøll management 2007c Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO), Delrapport II. Rambøll management 2007d: Evaluering av arbeidet med implementering av et nasjonalt kartleggingsverktøy KIS, Sluttrapport. Rambøll management 2008: Evaluering av programmet tettere individuell oppfølging (TIO), Sluttrapport. Ringsrød, Gjermund 2007: Å lede en tiltaksenhet. I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina: (red) 2007: Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og NAV – tett på. Universitetsforlaget. 132 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Rytter, Kirsten 2008: Oppfølgings- og tiltaksarbeid i NAV. Med case fra sosialtjenesten i NAV Sagene. Kommuneforlaget. Røysum, Anita 2009: Ulike forståelser av helhetlig oppfølging i NAV? Tidsskrift for velferdsforskning 2009, nr 3, 192-206. Satka, Mirja 1999: Research Practices in the Era of Reflexive Expertise. IFSW European Seminar Helsinki June 1999. Sanbæk, Mona 2001: I Jenssen, Anne Grete 2009: Brukermedvirkning i sosialtjenesten. En studie av sosialarbeiderens perspektiv. Doktoravhandling institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, NTNU. Schafft, Angelica, Frøyland, Kjetil og Spjelkavik, Øystein 2005: Evaluering av arbeidsmarkedssatsningen for sosialhjelpsmottakere. Delrapport 2, 2005. Arbeidsforskningsinstituttets notatserie nr1. Schafft, Angelica og Spjelkavik, Øystein 2006 På vei til jobb? Evaluering av arbeidsmarkedssatsingen for sosialhjelpsmottakere AFI – rapport nr 7, 2006. Schafft, Angelica, Skardhamar, Torbjørn og Tao, Chang 2010: Ny evaluering av tiltakssatsingen for sosialhjelpsmottakere. Rapport 1:2010 AFI, Schaft m.fl. Sen, Amartya 2006: Identitet och våld. Daidalos Sennett, R., 2003: Respekt i en verden af ulighed. Hovedland. Shulman, Lawrence 2003: Kunsten å hjelpe individer og familier. Gyldendal Norsk Forlag AS. Sjøvoll, J. og Skogen, K. (red) 2008: Aksjonsforskning – forsker og praktiker i samarbeid om forbedringer. Profesjonshøgskolen. Høgskolen i Bodø. Skilbrei, Birger 2003: Fra mottaker til deltaker, i: Husabø, Gunnar og Nervik, Jon Arve 2006: Kampen mot fattigdommen: Forskning om tiltak for sosialhjelpsmottakarar. NTNU Samfunnsforskning. Skjefstad, Nina 2007: Du kommer ikke for å få noe, men for å finne noe. Tiltaksarbeid i sosialtjenesten. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU. Stolanowski, Per Arne 1994: Tilstrekkelig til livets opphold. Bedriftsøkonomenes forlag. Stolanowski, Per Arne 2005: Kunnskapsutvikling innen sosialtjenesten i Norge i: Ljunggren, Synnöve (red): Empiri Evidens og Empati. Nordiska röster om kunskapsutveckling i sosialt arbeid. Nordiska ministerrådet och Nopus, Nord 2005:5. Stortingsmelding nr. 39: Attføringsmeldinga. Sosial og helsedepartementet, 1991 -1992. Stortingsmelding.nr.50: Utjamningsmeldinga. Om fordeling av inntekt og levekår i Noreg. Sosial og helsedepartementet, 1998-1999 Stortingsmelding nr 6: Tiltaksplanen mot fattigdom. Sosialdepartementet, 2002-2003. Stortingsmelding nr.14: Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Arbeid og inkluderingsdepartementet, 2002-2003. Stortingsmelding nr.49: Breiband for kunnskap og vekst. Næring og handelsdepartmentet, 2002-2003. Stortingsproposjon nr 46: Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeid og inkluderingsdepartmentet, 2004–2005 Taylor, Charles 1995: Identitet, frihet och gemenskap. Daidalos Taylor, Carol & Sue White. 2000: Practising Reflexivity in Health and Welfare – making HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV 133 knowledge. UK: Open University Press. Van der Wel, Kjetil (red) 2006: Funksjonsevne blant langtidsmottakere av sosialhjelp. HiO rapport nr.29, 2006. Villadsen, Kaspar 2004. Det sociale arbejdes genealogi: Om kampen for at gøre fattige og udstødte til frie mennesker. København: Reitzel. Vik-Mo, Bjørn og Jon Arve Nervik 1999: Arbeidsplikten i arbeidslinjen. Rapport fra delprosjekt Samordnet innsats for arbeidsledige: Kommunale arbeidsmarkedstiltak og tverretatlig samarbeid. ISS – rapport nr. 57, Norsk forskningsråd. Zahl, Marianne (red) 2003: Sosialt arbeid: refleksjon og handling. Fagbokforlaget. Åkerstrøm Andersen, N., 2003. Borgerens kontraktliggørelse. København: Reitzel. Aamodt, Laila G 2001: Den gode relasjonen. Gyldendal Norsk Forlag AS. Aasen, Kristin 2009: Prosjekt 16-30, en arena for mestring, medvirkning og myndiggjøring. Masteroppgave i sosialt arbeid. Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap NTNU. 134 HUSK MN 2010 – Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist ISBN 978-82-7570-224-9 Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV Tel: 73 59 63 00 Fax: 73 59 66 24 Tett individuell og helhetlig oppfølging i NAV En systematisk gjennomgang av erfaringer, forskning og evalueringer rettet mot kunnskap om innsatser for brukere med redusert arbeidsevne og behov for tett individuell oppfølging Rapport 2010 Dragvoll Allé 38 B 7491 Trondheim Norge Kristin Aasen, Edgar Marthinsen og Gunnhild Vist Rapport 2010 Høgskole- og universitetssosialkontor Midt-Norge
© Copyright 2024