Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole
EVALUERING AV BYGGEPROSESSEN VED HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 2-2014 2014-414/RG Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens § 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført høsten 2013 – våren 2014 av oppdragsansvarlig revisor Reidun Grefsrud. Forvaltningsrevisor Tove Grini har også bistått i arbeidet når det gjelder problemstilling 2 om anbudsprosessen. Utkast til rapport er sendt fylkesrådmannen til uttalelse. Svaret fra fylkesrådmannen er vedlagt rapporten. Det er gjort noen mindre språklige rettelser og teksten er litt forkortet enkelte steder i endelig rapport. Rapporten er lang og til dels detaljert. For de som kun ønsker en oversikt over hovedkonklusjonene anbefales å lese «Sammendrag med konklusjoner og anbefalinger». Hver av de fire problemstillingene er beskrevet i hvert sitt kapittel (kapittel 4-7) der det er redegjort for revisjonskriterier, datagrunnlag, revisjonens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Konklusjonene og anbefalingene fra disse kapitlene er kopiert over i sammendraget. Lillehammer, mai 2014 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig revisor Innlandet Revisjon IKS Side 2 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole INNHOLD FORORD ....................................................................................................................................... 2 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER ............................................................. 4 1. INNLEDNING ......................................................................................................................... 9 1.1 1.2 1.3 1.4. 2. METODE OG GJENNOMFØRING ........................................................................................... 11 2.1 2.2 3. REVISJONSKRITERIER ................................................................................................................................. 14 PLANLEGGING OG GJENNOMFØRING AV BYGGEPROSJEKTET HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE. ................................ 18 REVISJONENS VURDERINGER ....................................................................................................................... 25 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 28 PROBLEMSTILLING ..................................................................................................................................... 29 REVISJONSKRITERIER ................................................................................................................................. 29 GJENNOMFØRING AV KONKURRANSEN – HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE.......................................................... 33 REVISJONENS VURDERINGER ....................................................................................................................... 44 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 48 PROBLEMSTILLING 3 – BRUKERMEDVIRKNING ..................................................................... 50 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 7. PROBLEMSTILLING ..................................................................................................................................... 14 PROBLEMSTILLING 2 – ANBUDSPROSESSEN ......................................................................... 29 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6. UTBYGGINGSVEDTAK 2005 ........................................................................................................................ 12 FYLKESTINGET 2007 ................................................................................................................................. 12 FYLKESTINGSVEDTAK 2008 OG 2009 ........................................................................................................... 13 VEDTAK 2012 OG 2013 ............................................................................................................................ 13 PROBLEMSTILLING 1 – KVALITETSSIKRING AV BYGGEPROSESSEN ......................................... 14 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5. AVGRENSINGER ........................................................................................................................................ 11 METODE OG GJENNOMFØRING ................................................................................................................... 11 VEDTAK I FYLKESTING OG FYLKESUTVALG ............................................................................ 12 3.1 3.2 3.3 3.4 4. BAKGRUNN ............................................................................................................................................... 9 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING .................................................................................................................. 9 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER ................................................................................................................... 9 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER .................................................................................................................. 10 PROBLEMSTILLING ..................................................................................................................................... 50 REVISJONSKRITERIER .................................................................................................................................. 50 BRUKERMEDVIRKNINGEN I PRAKSIS............................................................................................................... 52 REVISJONENS VURDERINGER ........................................................................................................................ 66 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 68 PROBLEMSTILLING 4 – PREMISSER FOR UTFORMING AV SKOLEBYGG. .................................. 70 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 PROBLEMSTILLING ..................................................................................................................................... 70 REVISJONSKRITERIER .................................................................................................................................. 70 PREMISSER FOR SKOLEUTBYGGING ............................................................................................................... 71 ANVENDELSE AV PREMISSENE ...................................................................................................................... 72 REVISJONENS VURDERINGER ........................................................................................................................ 75 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 76 REFERANSER .............................................................................................................................. 77 Innlandet Revisjon IKS Side 3 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole VEDLEGG 1 FYLKESRÅDMANNENS UTTALELSE ........................................................................ 79 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER INNLEDNING Hadeland videregående skole er en sammenslåing av Brandbu, Gran og Roa videregående skoler. Skolen er oppført i Gran sentrum og tatt i bruk til skoleåret 2012/13. Skolen er dimensjonert for 850 elever, i tillegg kommer Karrieresenter OPUS Hadeland med inntil 120 elever. Bygget inneholder også eksterne funksjoner som ny Tannklinikk for Hadeland, Folkebibliotek og Storsal i henhold til samarbeidsavtale med Gran kommune, og erstatningslokaler til Gran IL for revet klubbhus på tomta. Kontrollutvalget vedtok i sak 3/13 i møte den 13.02.13 å gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjektet Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole. I forbindelse med fylkestingets behandling av sak 53/13 om forliksavtalen med Veidekke Entreprenør AS i møte 15.10.13 vedtok de også å be kontrollutvalget å ta med denne saken i sitt revisjonsarbeid. PROBLEMSTILLINGER Formålet med prosjektet var å undersøke om det har vært en tilfredsstillende organisering, styring, oppfølging og kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike fasene. Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. 2. 3. 4. Har det vært en tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike faser? Er anbudsprosessen gjennomført i samsvar med prosedyrekravene i lov om offentlige anskaffelser og fylkeskommunens eget kvalitetssystem? Er det lagt til rette for og gjennomført en brukermedvirkning i samsvar med fylkeskommunens intensjoner og med eksisterende regelverk på området? Hvordan er det tatt hensyn til vedtatte premisser for utforming av skolebygg ved planlegging og gjennomføring av utbyggingen? METODE Datagrunnlaget som ligger til grunn for vurderingene er hentet inn ved dokumentanalyse og ved intervjuer. Siden tidshorisonten vår går helt tilbake til høsten 2005 har vi valgt å legge størst vekt på dokumentgjennomgangen. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er i hovedsak hentet fra fylkestingets vedtak og fylkeskommunens kvalitetssystem for byggesaker. Når det gjelder vurderingen av anbudsprosessen i problemstilling 2 har vi i hovedsak tatt utgangspunkt i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS Side 4 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole KONKLUSJONER Problemstilling 1 Problemstillingen var om det har vært tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike faser. Med kvalitet mener vi graden av overensstemmelse mellom spesifikasjoner og oppnådde resultater. Kvalitetssikring er alle systematiske tiltak som er nødvendige for at kvalitet blir planlagt og oppnådd. Etter revisjonens vurdering har prosjektleders og styringsgruppas kontroll med kvalitet, økonomi og framdrift i hovedsak vært i samsvar med forutsetningene. Skolen stod ferdig til skolestart høsten 2012 som planlagt. Det måtte bevilges noe ekstra midler i ettertid for å dekke utgiftene til nytt sportsgolv og enkelte andre forhold, og fylkestinget måtte bevilge 6,8 mill. kroner til å dekke forlik med Veidekke AS. Alt i alt mener revisjonen likevel at en kan konkludere med at det har vært god kostnadsstyring i prosjektet. Revisjonen har ikke foretatt noen systematisk gjennomgang eller vurdering av skolens kvalitet eller av de avvikene fra kravene som ble oppdaget ved skolestart. Etter innflytting ble det oppdaget skader på gulvet i gymsalen og det var problemer med støy. Dette er problemstillinger det fremdeles arbeides med i forhold til entreprenøren. Revisjonen mener at oppfølgingen av totalentreprenøren i hovedsak har vært i samsvar med forutsetningene i prosjekterings- og byggefasen. Prosjektleder har hatt en tett dialog med styringsgruppa og prosjektet synes å være godt forankret i styringsgruppa. Byggeprosjektet er organisert i samsvar med fylkeskommunens retningslinjer og beslutninger ser ut til å være fattet i samsvar med de fullmakter som foreligger. Etter revisjonens vurdering kan et investeringsprosjekt utføres med tilfredsstillende resultat uten at alle de formelle prosedyrene følges. Revisjonen mener imidlertid at etterlevelsen av kvalitetssystemet er viktig for å ha mulighet for en systematisk oppfølging og kvalitetssikring av byggeprosjektene. I den forbindelse er det viktig å ha prosedyrer som bidrar til oversikt, dokumentasjon, etterprøvbarhet og som sikrer enhetlig praksis. Kvalitetssystemet skal også gi prosjektleder, styringsgruppa og fylkesrådmannen trygghet for at prosjektet er gjennomført i samsvar med egne retningslinjer, lovkrav mv og at avvik blir oppdaget i tide. Bruk av maler og prosedyrer vil også sikre at en rekke formalkrav blir ivaretatt. Revisjonen vil påpeke at administrasjonen ikke har fulgt egne retningslinjer og eget kvalitetssystem i dette prosjektet fullt ut, blant annet ved at kvalitetsplanen ikke er ajourført. Styringsgruppa har etter revisjonens vurdering heller ikke fulgt opp bruken av kvalitetssystemet godt nok i dette prosjektet. Problemstilling 2 Problemstillingen var om anbudsprosessen er gjennomført i samsvar med prosedyrekravene i lov om offentlige anskaffelser og fylkeskommunens eget kvalitetssystem. Innlandet Revisjon IKS Side 5 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Vi har først og fremst vurdert praksis opp mot lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Fylkeskommunen har en egen innkjøpshåndbok. Siden første versjon forelå i mars 2009, var ikke denne gjeldende da anbudsprosessen startet i april 2008. Gjennomgangen viser at valg av anskaffelsesmetode og kunngjøring er i samsvar med reglene i forskrift om offentlige anskaffelser. Det er også utarbeidet konkurransegrunnlag og vurderingskriterier og metode for evaluering i tråd med regelverket. En bredt sammensatt jury har vurdert kvaliteten på bidragene. Revisjonen vurderer at dette er gjort på en saklig måte. Anskaffelsesprosessen ble komplisert og for revisjonen ser det ut til at dette dels har sammenheng med at det var vanskelig for leverandørene å tolke kravene til arealoppstilling. Klagerne påpekte også andre forhold der de mente at konkurransegrunnlaget var uklart. Revisjonen har ikke gjort egne vurderinger av alle de forholdene som er tatt opp i klagene, men mener det kan være grunn til å se nærmere på hvordan krav til dokumentasjon mv i konkurransegrunnlaget utformes for å sikre at det forstås likt av alle som deltar i konkurransen. Det er enkelte prosedyrekrav som ikke er etterfulgt i anbudsprosessen. Dette gjelder for det første vedståelsesfristen. Denne fristen angir hvor lenge leverandørens tilbud er bindende. Fylkeskommunen burde ha angitt en vedståelsesfrist i konkurransegrunnlaget, evt forlenget fristen før den gikk ut. Siden kontrakt ble inngått etter vedståelsesfristens utløp, vurderte KOFA at det forelå en ulovlig direkte anskaffelse. Revisjonen viser ellers til grunnleggende prinsipper i regelverket for offentlige anskaffelser om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet der det står at oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Denne bestemmelsen er blant annet grunnlag for bestemmelsen om protokollplikt for anskaffelser over 100.000 kroner. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Fylkeskommunen har ikke ført anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens krav. Det finnes dokumentasjon, men den er ikke systematisert og samlet slik forskriften krever. Revisjonen mener også at fylkeskommunen burde sørget for bedre dokumentasjon av forhandlingene med leverandørene. Dette kunne også ha forebygget senere uenigheter om hva som hadde blitt uttalt av partene. Samlet sett mener revisjonen at de avvikene fra prosedyrene som vi har redegjort for bør være enkle å etterleve med litt bedre kvalitetssikring av prosessen, jfr også vurderingene i tilknytning til problemstilling 1. Innlandet Revisjon IKS Side 6 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Problemstilling 3 Problemstillingen var om det var lagt til rette for og gjennomført en brukermedvirkning i samsvar med fylkeskommunens intensjoner og med eksisterende regelverk på området. Her har vi først og fremst vurdert brukermedvirkningen opp mot fylkesutvalgets vedtak om at brukermedvirkning skal vektlegges i alle faser av byggeprosessen. Det er få konkrete regler for hvordan brukermedvirkningen skal foregå. Vi har lagt til grunn at brukermedvirkningen bør organiseres slik at konkrete løsninger blir drøftet med brukerne gjennom hele planleggings- og byggeprosessen og at brukernes synspunkter skal legges fram og vurderes i beslutningsprosessen. Etter revisjonens vurdering har det vært en omfattende brukermedvirkning gjennom alle faser av investeringsprosjektet i tråd med fylkesutvalgets intensjoner. Revisjonen mener at medvirkningen har vært reell ved at brukernes synspunkter har vært lagt fram og drøftet i styringsgruppa og andre beslutningsorganer. Brukermedvirkningen er rådgivende. Brukernes ønsker må hele tiden veies opp mot rammene for prosjektet når det gjelder kostnader og fremdrift. I dette prosjektet mener revisjonen at brukerne fikk gjennomslag for vesentlige prinsipper når det gjaldt organisering i rom- og funksjonsprogrammet, mens de på den annen side måtte akseptere at skolen måtte forholde seg til fylkestingets rammer for kostnader og areal. Brukermedvirkningen ble opplevd som krevende, men nyttig av brukerne. Revisjonen mener at det er viktig med god forankring av brukermedvirkningen hos skoleledelsen, og særlig rektor og at det muligens kunne vært arbeidet noe mer med å få til dette. Organiseringen av prosessen rundt anskaffelser av inventar og utstyr var ikke god nok. Beslutninger om hva som skulle kjøpes inn dro så langt ut i tid at utstyret ble bestilt for sent til at det forelå før skolestart. Det burde vært vurdert på et mer prinsipielt grunnlag tidligere i prosessen hvilke kriterier som skulle ligge til grunn for valget mellom å kjøpe nytt og gjenbruke utstyr og hvem som skulle ha ansvaret for å gjøre disse vurderingene. Problemstilling 4 Problemstillingen var hvordan det er tatt hensyn til vedtatte premisser for utforming av skolebygg ved planlegging og gjennomføring av utbyggingen. Problemstillingen viser til fylkesutvalgets vedtak i sak 69/05 om «premisser for fysisk tilpasning av eksisterende videregående skoler i Oppland». Disse premissene er revidert i 2010, men det er fylkesutvalgets vedtak fra 2005 som er relevant ved denne utbyggingen. Grunnlaget for premissene er blant annet føringene i «Kunnskapsløftet» som ligger til grunn for arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet. Som vi har kommentert når det gjelder brukermedvirkningen, var ikke brukerne enige i alle de føringene som lå til grunn for kunnskapsløftet. Det endelige rom- og funksjonsprogrammet er så vidt revisjonen kan se et kompromiss mellom brukernes ønsker og fylkesutvalgets føringer på enkelte områder. Innlandet Revisjon IKS Side 7 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Premissene er benyttet aktivt i forbindelse med utlysningen av prosjektkonkurransen, da kvalitetskriteriene som står i konkurransegrunnlaget og som er grunnlaget for juryens vurdering av de innsendte bidragene fra konkurrentene er hentet direkte fra fylkesutvalgets premisser. Som vi har omtalt i kapittel 7 er det noen metodiske utfordringer knyttet til å anvende disse kriteriene i prosjektkonkurransen. ANBEFALINGER Revisjonen har kun undersøkt dette ene investeringsprosjektet som også går noe tilbake i tid. Det kan derfor være at rutiner og praksis er endret etter at vi gjennomførte vårt revisjonsprosjekt. Revisjonen antar at dette særlig gjelder fylkeskommunens kvalitetssystem som er under kontinuerlig utvikling. Anbefalingene gis derfor med forbehold om at fylkeskommunen selv kan ha endret praksis etter at dette byggeprosjektet var gjennomført. Med vår gjennomgang som utgangspunkt vil vi likevel anbefale følgende: Fylkeskommunens kvalitetssystem bør benyttes i alle byggesaker. For å få full nytteverdi av systemet bør styringsgruppa følge opp prosjektlederes anvendelse av systemet på et overordnet nivå gjennom prosjektperioden. Anbudsprosessen bør kvalitetssikres slik at forskriftens krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet overholdes. Dette gjelder konkret krav til anskaffelsesprotokoll og føring av referater fra forhandlingsmøter. Revisjonen anser at fylkeskommunens innkjøpshåndbok er et godt verktøy som bør benyttes aktivt også i forbindelse med investeringsprosjekter. Dette vil også sikre at formelle krav til frister og liknende blir ivaretatt. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan brukermedvirkningen ved skoleutbygginger kan forankres på en best mulig måte hos skoleledelsen og hvilken rolle rektor skal ha i beslutningsprosessen. Fylkeskommunen bør foreta en gjennomgang av prosessen rundt utstyrsanskaffelser for å få en mer prinsipiell avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan prosessen i forbindelse med vurdering av og gjennomføring av utstyrsanskaffelser skal organiseres og eventuelt utarbeide en ny rutine for dette. Revisjonen viser til at det allerede finnes en rutine i kvalitetssystemet som ikke er benyttet ved dette investeringsprosjektet. Fylkeskommunen anbefales å ta en metodisk gjennomgang av hvordan fylkesutvalgets premisser kan brukes som kvalitetskriterier i en prosjektkonkurranse på en best mulig måte. Innlandet Revisjon IKS Side 8 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN Hadeland videregående skole er en sammenslåing av Brandbu, Gran og Roa videregående skoler. Skolen er oppført i Gran sentrum og tatt i bruk til skoleåret 2012/13. Skolen er dimensjonert for 850 elever, i tillegg kommer Karrieresenter OPUS Hadeland med inntil 120 elever. Bygget inneholder også eksterne funksjoner som ny Tannklinikk for Hadeland, Folkebibliotek og Storsal i henhold til samarbeidsavtale med Gran kommune, og erstatningslokaler til Gran IL for revet klubbhus på tomta1. Arealet er ca 19.024 m2 BTA. Inklusive kostnader som påløper i 2014, er totalkostnaden på ca 630 mill. kroner, ekskl. utgifter til forliksoppgjøret med Veidekke. Fylkestinget vedtok i september 2013 å bevilge ca 6,8 mill. kroner til å dekke utgifter til forliksavtale etter rettslig stevning fra Veidekke Entreprenør AS i forbindelse med anbudskonkurransen om skoleutbyggingen. 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget vedtok i sak 3/13 i møte den 13.02.13 å gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjektet Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole. Saken til kontrollutvalget var basert på en foranalyse fra Innlandet Revisjon IKS. I forbindelse med fylkestingets behandling av sak 53/13 om forliksavtalen med Veidekke Entreprenør AS i møte 15.10.13 vedtok de også å be kontrollutvalget å ta med denne saken i sitt revisjonsarbeid. Kontrollutvalget vedtok å tilpasse revisjonsprosjektet til fylkestingets vedtak i møte 2.10.13. Revidert prosjektplan ble referert for kontrollutvalget i møte 20.11.13. 1.3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Utgangspunktet for revisjonsprosjektet var at utbyggingen av Hadeland Videregående skole skulle brukes som case for å undersøke om fylkeskommunen styrer og organiserer byggeprosjekter innen skole på en profesjonell måte. Formålet med prosjektet var å undersøke om det har vært en tilfredsstillende organisering, styring, oppfølging og kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike fasene. Det inngår en del informasjon i rapporten som ikke er brukt direkte i våre vurderinger, men der hensikten har vært å beskrive prosessen. 1 Oppland Fylkeskommune, Sluttrapport – Byggesak Hadeland videregående skole, 200800060-532. Innlandet Revisjon IKS Side 9 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Vi har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Har det vært en tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike faser? 2. Er anbudsprosessen gjennomført i samsvar med prosedyrekravene i lov om offentlige anskaffelser og fylkeskommunens eget kvalitetssystem 3. Er det lagt til rette for og gjennomført en brukermedvirkning i samsvar med fylkeskommunens intensjoner og med eksisterende regelverk på området? 4. Hvordan er det tatt hensyn til vedtatte premisser for utforming av skolebygg ved planlegging og gjennomføring av utbyggingen? Problemstillingene tilsvarer de som var satt opp i prosjektplanen, med unntak av at vi har valgt å skille ut gjennomgangen av anbudsprosessen som en egen problemstilling. Det har vært nødvendig å gjøre en del avgrensinger for at prosjektet skal bli gjennomførbart. Dette er det redegjort nærmere for i kapitlet om metode og i hvert av kapitlene der vi behandler den enkelte problemstilling (kapitlene 4-7). 1.4. KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative ”standarder” som fylkeskommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Revisjonskriteriene i problemstilling 1 er i hovedsak hentet fra fylkestingets vedtak og fylkeskommunens kvalitetssystem for byggesaker. Når det gjelder vurderingen av anbudsprosessen i problemstilling 2 har vi i hovedsak tatt utgangspunkt i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I problemstilling 3 har vi valgt å løfte fram temaet brukermedvirkning spesielt. Her har vi tatt utgangspunkt i fylkesutvalgets vedtak om at brukermedvirkning skal vektlegges i alle faser av byggeprosessen. Vi har også hentet kriterier fra fylkeskommunens kvalitetssystem. I problemstilling 4 er revisjonskriteriene de premissene som er vedtatt av fylkesutvalget for utforming av skolebygg i Oppland fylkeskommune. Vi har redegjort nærmere for revisjonskriteriene i kapitlene 4-7 der hver av problemstillingene er behandlet. Innlandet Revisjon IKS Side 10 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 2. METODE OG GJENNOMFØRING 2.1 AVGRENSINGER Prosjektet er avgrenset i tid ved at vi starter vår gjennomgang med fylkestingsvedtaket i sak 25/05 i møte 25.10.05. I denne saken vedtok fylkestinget å bygge ny Hadeland videregående skole på ny tomt i Gran sentrum. Det ble i denne saken lagt sentrale premisser for byggeprosjektet. Avgrensingen medfører at utredninger mv i forhold til valg av skolested ikke var tema for revisjonen. Revisjonen har ikke knyttet noen vurderinger til evalueringsfasen da denne ikke var avsluttet i perioden revisjonsprosjektet pågikk. Vår gjennomgang avsluttes dermed ved avslutningen av hovedprosjektet, det vil si høsten 2012. Prosjektet er avgrenset tematisk ved at enkelte temaer er holdt utenfor vår gjennomgang. Dette gjelder salg av de gamle skolene, kjøp og makeskifte av tomter, reguleringsplanarbeidet og utbyggingsavtale med Gran kommune. Vi har ikke omtalt eller vurdert etterlevelsen av HMS, plan og bygningsloven, bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår mv. Gjennomgangen er konsentrert rundt det som er skolens primærfunksjoner. Arbeidet med avtaler med eksterne (Gran kommune og Gran idrettslag) er omtalt kort, men vi har ikke gjort vurderinger av dette arbeidet. Dersom kontrollutvalget ønsker å se nærmere på avtaler med eksterne parter i forbindelse med skoleutbygginger, foreslår revisjonen at dette eventuelt følges opp i et eget prosjekt. Prosjektet er avgrenset i dybden ved at vi underveis har tatt stilling hvor dypt ned i materien vi kan gå ut fra de ressurser vi har til rådighet. Vi har forsøkt å holde oss til temaer som kan undersøkes ut fra et prosjektstyringsperspektiv eller brukerperspektiv. Vi har ikke gått inn i problemstillinger som krever spesiell byggfaglig kompetanse. 2.2 METODE OG GJENNOMFØRING Datagrunnlaget som ligger til grunn for vurderingene er hentet inn ved dokumentanalyse og intervjuer. Siden tidshorisonten vår går helt tilbake til høsten 2005, kan en ikke regne med at intervjuobjektene husker detaljert så langt tilbake. Vi har derfor lagt størst vekt på dokumentgjennomgangen. Vi har funnet relevante dokumenter i fylkeskommunens arkivsystem P360 og ved at vi har fått dokumenter fra Fagenhet Eiendom. Det har vært utfordrende og tidkrevende å skaffe oversikt over det skriftlige materialet som har vært svært omfattende. Hvilke dokumenter som er gjennomgått og hvem som er intervjuet er det redegjort for under kapitlene 4-7 for hver problemstilling og i referanselista (når det gjelder dokumenter). Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Samlet sett mener vi at den dokumentasjonen vi har fremskaffet er relevant og pålitelig nok til å svare på problemstillingene. Innlandet Revisjon IKS Side 11 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 3. VEDTAK I FYLKESTING OG FYLKESUTVALG Som vedlegg til fylkeskommunens sluttrapport for «Byggesak Hadeland videregående skole» er det utarbeidet et vedlegg som viser politisk behandling i forbindelse med dette prosjektet. Nedenfor har vi omtalt de vedtakene som er mest relevant i vår gjennomgang. 3.1 UTBYGGINGSVEDTAK 2005 Revisjonsprosjektet starter med Fylkestingets vedtak i sak 25/05 i møte 25.10.05 om å bygge ny Hadeland videregående skole. I tråd med fylkesrådmannens innstilling fattet fylkestinget følgende vedtak: 1. «Hadeland videregående skole samles i en bygningsmasse. 2. Hadeland videregående skole lokaliseres til ny tomt i Gran sentrum 3. Hadeland videregående skole arealdimensjoneres for 950 elever. 4. Hadeland videregående skole tilrettelegges for musikk, dans og drama 5. Hadeland videregående skole skal være et læringssenter med flest mulig fellesløsninger mellom regionen/kommunene og Oppland fylkeskommune 6. Byggesaken løses i en byggesak med start i 2007 og med ferdigstillelse i 2009. 7. Finansiering av byggesaken avklares i RHP for planperioden med vedtak i fylkestinget i desember 2005, jfr anslåtte kostnader, se kapittel 4.4 og vedlegg 9 i innstilling fra arbeidsgruppe. 8. Fylkestinget gir fylkesrådmannen fullmakt til å forberede byggesaken fram mot byggestart og føre nødvendige forhandlinger med berørte parter for å få avklart innholdet i læringssenteret, tomtevalg og avhending av ledig byggemasse, jfr Kapittel 8, 9 og 12 i innstillingen fra arbeidsgruppen. Fylkestinget ber fylkesrådmannen ta saken tilbake til fylkestinget dersom forhandlingene ikke gir ønsket resultat. 9. Fylkesrådmannen bes kontinuerlig å vurdere energiløsninger i samhandling med skolens omgivelser og i samsvar med Oppland fylkeskommunes hovedmål, jfr også regionalt handlingsprogram for Hadeland med biobrensel som eget satsingsområde.» 3.2 FYLKESTINGET 2007 Det ble lagt fram en sak for fylkestinget 19.6.2007, sak 22/07 om status. Det var utarbeidet ny fremdriftsplan der ferdigstillingen ble forlenget fra juni 2009 til august 2012. Dette skyldtes lang prosess med sentrumsplan, reguleringsplan og tomtekjøp. Fylkestinget godkjente kjøp av ny tomt i Gran sentrum. Det går fram av vedtaket at fylkesrådmannen fikk fullmakt til å gjennomføre kjøp og makeskifte av tomter, framforhandle flere fellesløsninger med aktører i regionen, gjennomføre utviklingen av funksjons- og romprogrammet, også i forhold til fellesløsninger med andre, etablere kontrakt med Gran IL om klubbhus og leieavtaler for innendørs og utendørs idrettslokaler og anlegg, Innlandet Revisjon IKS Side 12 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole gjennomføre reguleringsarbeid med bestemmelser og inngå utbyggingsavtale for skoletomta og området rundt med de økonomiske vederlag det vil gi. Fylkestinget ba også fylkesrådmannen vurdere muligheter for å redusere investeringskostnaden. 3.3 FYLKESTINGSVEDTAK 2008 OG 2009 Fylkestinget fikk lagt fram utkast til rom- og funksjonsprogram utarbeidet av SINTEF Byggforsk i møte 24.6.08, sak 19/08. Etter innstilling fra fylkesrådmannen fattet fylkestinget følgende vedtak: 1. «Fylkestinget tar saken til orientering 2. Fylkestinget slutter seg til forslaget om felles bibliotekløsning som beskrevet. 3. Fylkestinget godkjenner ny ramme for elevtall på 850 elever. Fylkestinget forutsetter at utbygginga prosjekteres på en fleksibel måte slik at skolen på en enkel måte kan utvides om det blir nødvendig. 4. Fylkestinget godkjenner at skolen planlegges med eget opplæringstilbud i musikk. 5. Fylkestinget godkjenner ny brutto arealramme på 18.369 m2. 6. Fylkestinget godkjenner nytt kostnadsoverslag på 591 mill. kroner pr juni 2008 7. Investeringskostnadene innarbeides i RHP og tillegges prisstigning for hvert år framover. 8. Fylkestinget anmoder om at det legges vekt på bruk av tre og prinsippet om lavenergibyggløsninger.» Status ble rapportert til fylkestinget 18.6.2009 (sak 65/09). Det går fram av saken at kostnader, fremdrift og kvalitet var fulgt opp i samsvar med fylkestingets vedtak i sak 19/08. 3.4 VEDTAK 2012 OG 2013 Det ble lagt fram statusrapport til fylkesutvalget 26.6.12, sak 123/12 der det fremgår at bygget ble overlevert 3.5.2012 som kontraktsfestet med oppstart av 4 måneders prøveperiode. Fylkesutvalget vedtok å øke kostnadsrammen med 5 mill. kroner som følge av innrapportert behov for ekstra bevilgning til utstyr. I statusrapporten til fylkestinget, sak 45/13, 11. juni 2013, ble det rapportert at byggesaken var gjennomført i henhold til tidsplanen og bygget ble tatt i bruk som forutsatt i august 2012. Fylkestinget vedtok å finansiere ombygging av disponible arealer nord for biblioteket til 3 store, separate undervisningsrom til en kostnad på 2,0 mill. kroner. Fylkestinget vedtok også å øke kostnadsrammen for inndekking av tilleggsbestillinger som anbefalt i saken, herunder utskifting av sportsgolv og diverse tilpasninger etter brukerinnspill, i alt kr 4,7 mill. Det ble også lagt fram en sak for fylkestinget (sak 53/13 i møte 15.10.13) der fylkestinget vedtok å bevilge ca 6,8 mill. kroner til å dekke utgifter til forliksavtale etter rettslig stevning fra Veidekke Entreprenør AS i forbindelse med anbudskonkurranse. Innlandet Revisjon IKS Side 13 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 4. PROBLEMSTILLING 1 – KVALITETSSIKRING AV BYGGEPROSESSEN 4.1 PROBLEMSTILLING Vi har formulert følgende problemstilling: Har det vært en tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike faser? Rolstadås2 definerer kvalitet som «graden av overensstemmelse mellom spesifikasjoner og oppnådde egenskaper». Kvalitetssikring defineres som «alle systematiske tiltak som er nødvendige for at kvalitet blir planlagt og oppnådd.» De sentrale styringsfaktorer i et prosjekt er Egenskaper og kvalitet Tid / framdrift Ressurser/økonomi Vi har lagt hovedvekten på etterlevelsen av fylkeskommunens eget kvalitetssikringssystem for å sikre at det styres mot vedtak og krav knyttet til kostnadsramme, ferdigstillelsesdato og kvalitet. Med kvalitet mener vi kvalitet slik det er vedtatt politisk av fylkesting og fylkesutvalg og gjennom de beslutninger som er tatt i forbindelse med dette byggeprosjektet. Undersøkelsen er gjennomført ved dokumentgjennomgang av styringsgruppereferater, ulike prosjektadministrative dokumenter, dokumenter fra kvalitetssystemet mv. I tillegg har vi hatt flere samtaler med prosjektledelsen. 4.2 REVISJONSKRITERIER 4.2.1 FYLKESTINGETS VEDTAK – PREMISSER OG FULLMAKTER Fylkestingets vedtak i 2005 og 20084 angir sentrale premisser for investeringsprosjektet. Dette gjelder først og fremst dimensjoneringen av skolen med antall elever og arealramme, ferdigstillelsesdato og kostnader. Fylkestingets vedtak gir også fylkesrådmannen fullmakter i forbindelse med å forberede og gjennomføre byggesaken, føre forhandlinger med berørte parter mv. 2 4 Asbjørn Rolstadås (2006). Praktisk prosjektstyring Omtalt i kapittel 3. Innlandet Revisjon IKS Side 14 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 4.2.2 FYLKESKOMMUNENS RETNINGSLINJER – «BYGGEPROSESSEN AV 2004». Prosjektmodellen beskriver de viktigste forholdene ved prosjektgjennomføringen, slik som (Westhagen 20085): Faser i prosjektet Faglige og administrative oppgaver knyttet til oppstart, gjennomføring og avslutning av de enkelte fasene Milepæler, beslutningspunkter og beslutningsprosedyrer Krav til dokumentasjon og beslutningsgrunnlag. Hensikten med prosjektmodellen er i følge Westhagen blant annet å gi veiledning i hvordan prosjekter skal gjennomføres og innarbeide felles terminologi og begrepsbruk. Hensikten er også å sikre at nødvendige beslutninger blir tatt i rett tid og av de riktige organer, samt gi et verktøy for å samle erfaringer til senere prosjekter. Vi beskriver her kort byggeprosessen slik den er beskrevet i «Byggeprosessen av 2004» godkjent i FRsak 176/04 6 . Vi oppfatter denne rutinebeskrivelsen som fylkeskommunens overordnede prosjektmodell. Faseinndeling «Byggeprosessen av 2004» innebærer en oppdeling av byggeprosjekter i følgende 4 faser: Fase 1 Forstudie. Behovsbeskrivelse, drøfting av løsninger mv Fase 2 Skisseog forprosjekt Fase 3 Hovedprosjekt Detaljprosjektering og bygging Fase 4 Evaluering Drift, reklamasjonstid og evaluering Hver fase organiseres som et eget selvstendig prosjekt. Ut fra de avgrensingene vi har gjort, omtaler vi her forprosjekt- og hovedprosjektfasen. Innholdet i forprosjekt- og hovedprosjektfasene Ifølge «Byggeprosessen av 2004» skal det utarbeides prosjektplan for både forprosjektet og hovedprosjektet. Målet med forprosjektet er å utvikle funksjons- og romprogram og vise de beste løsningene med angitt kvalitet, kostnad og framdrift. Målet med hovedprosjektet er å detaljplanlegge og gjennomføre byggearbeidene med angitt kvalitet, kostnad og framdrift. Forprosjektet skal blant annet inneholde valg av entrepriseform, funksjons- og romprogram, tegninger av prosjektet og prosedyre for innkjøp av inventar, utstyr og kunstnerisk utsmykking. 5 6 Harald westhagen, Prosjektarbeid, Utviklings- og endringskompetanse. 2008. Rutinebeskrivelsen er senere revidert 10.5.10. Revisjonen innebærer ikke omfattende endringer. Innlandet Revisjon IKS Side 15 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Hovedprosjektet skal inneholde all detaljprosjektering, gjennomføring av byggearbeidene, oppfølging og kontroll av utførelsen, overtakelsesforretning og sluttrapport med evaluering. Organisering – roller og ansvar ifølge «Byggeprosessen av 2004» Fylkesutvalget og fylkestinget er prosjekteier7. Etter hver fase er det et beslutningspunkt der fylkesrådmannen, fylkesutvalget og/eller fylkestinget gjør vedtak om eventuell videreføring av prosjektet. Det er fylkesrådmannen som avgjør om prosjektet skal fremmes for politisk behandling. Etter fase 2, med utarbeidelse av forprosjekt, fastsettes endelig ramme og godkjenning av igangsetting av byggesaken. Etter fase 3, med gjennomføring av detaljprosjektering og bygging behandles sluttrapport og byggeregnskap med avsetning av beløp til garantiarbeider og avslutning av byggesaken godkjennes. Fylkesrådmannen er prosjektansvarlig, dvs har det overordnede ansvaret for all administrativ behandling av byggesaken. Fylkesrådmannen gir mandat og oppnevner styringsgruppe, prosjektgruppe, prosjektansvarlig og prosjektleder. De berørte virksomheter og fagenheter frigir ressurser til deltakelse i prosjektet. Prosjektorganisasjonen oppnevnes på nytt for hver fase. Ved oppnevning av prosjektorganisasjonen skal hver rolle gis mandat og fullmakt for sitt arbeid. Byggesaken styres av en styringsgruppe ledet av fylkesrådmannen. Styringsgruppa (SG) består ellers av leder for aktuell fagenhet (f.eks videregående opplæring), leder for fagenhet Eiendom og hovedverneombudet. SG har en fast sammensetning og møtes en gang pr måned. SG har ansvar for gjennomføring av byggesaken innenfor de rammer som er satt. I forprosjektfasen skal SG blant annet velge entrepriseform og engasjere aktuelle rådgivere og entreprenører for utarbeidelse av forprosjektet. I hovedprosjektfasen skal SG igangsette byggearbeidene. SG vedtar også sluttrapport etter fase 3. Fylkesrådmannen oppnevner ei prosjektgruppe som minimum består av representant fra aktuell fagenhet, leder av aktuell virksomhet, tillitsvalgt fra virksomheten og prosjektleder8. Prosjektgruppa har det faglige ansvaret for å beskrive funksjoner og behov som underlag for løsninger i forprosjektfasen og i hovedprosjektfasen. Prosjektleder (PL) oppnevnes av fagenhet Eiendom. PL legger fram saker for styringsgruppa og leder og gjennomfører prosessen. PL fører løpende kontroll med kvalitet, økonomi og framdrift og varsler styringsgruppa om eventuelle avvik. PL er saksbehandler for administrativ og/eller politisk behandling. 4.2.3 KVALITETSSIKRING OG -KONTROLL Fylkeskommunalt eiendomsforum (FEF) Fagenhet Eiendom er medlem i Fylkeskommunalt Eiendomsforum (FEF). Dette er et samarbeid mellom landets fylkeskommuner. Gjennom samarbeidet har Eiendom tilgang på en databank med 7 8 I den nyeste versjonen står det at Fylkesrådmannen er prosjekteier. Ifølge «Byggeprosessen av 2010» skal hovedverneombud fra virksomheten også delta Innlandet Revisjon IKS Side 16 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole oppdaterte dokumenter. Dette dreier seg om lover og forskrifter og ulike styringsdokumenter, sjekklister, maler osv. Innholdet i denne databanken er en del av fagenhetens kvalitetssystem. Noen av dokumentene er felles for alle fylkeskommunene, mens andre dokumenter er utarbeidet eller tilpasset spesielt av og for Oppland fylkeskommune. Systemet kan benyttes på ulikt vis i ulike typer prosjekter. I «Byggeprosessen av 2004» er det ikke henvist direkte til dette systemet, det er kommet inn fra endringen i 2010. Siden fagenhetsleder for Eiendom opplyser at systemet i hovedsak er benyttet i forbindelse med byggeprosjektet Hadeland videregående skole mener vi at vi kan legge dette til grunn. Kvalitetsplan (KS-plan) I denne revisjonen har vi ikke undersøkt etterlevelsen av alle enkeltprosedyrer og maler i kvalitetssystemet. Vi mener kvalitetsplanen (KS-planen) er et vesentlig dokument og har derfor beskrevet den nærmere. Fra kvalitetssystemet har vi hentet «Veiledning i bruk av FEF-kvalitetsplan for byggesaker», som er sist revidert 26.2.07 (vei102.doc). Av dette dokumentet går det fram at KS-planen er et dokument som beskriver tiltak, ressurser og rekkefølgen av aktiviteter som gjennomføres av byggherren i en byggesak. KS-planen skal sikre at kvalitet oppnås. Med kvalitet menes overensstemmelse med kravene, dvs at kvalitet er oppnådd når produktet er blitt slik en på forhånd har definert at det skal være. KS-planen skal sikre at fylkeskommunens byggeprosjekter gjennomføres på en enhetlig måte basert på godkjente prosedyrer og maler9. KS-planen er bygget opp med word-dokumenter som skal lastes ned etter hvert som de benyttes i byggesaker. Planen vil gi oversikt over dokumentene tilhørende byggesaken fra og med behovsutredning til og med reklamasjonstid og drift. Det er utarbeidet en mal, dvs en sjekkliste med dokumenter som det kan være aktuelt å laste ned. Malen inneholder linker til dokumenter vedrørende organisering og styring av byggeprosessen, HMS og etisk handel. Det er maler for prosjekteringsanvisninger og arbeidsbeskrivelser for ulike roller. Her ligger det også en mal for prosjekt-administrativ håndbok (PA-bok). Kvalitetskontroll – oppfølging av byggeprosjektet Ifølge «Byggeprosessen av 2004» er det prosjektleder som har ansvaret for å føre løpende kontroll med kvalitet, økonomi og framdrift. Revisjonen legger til grunn at et viktig redskap for denne oppfølgingen er kvalitetsplanen og de dokumenter, sjekklister med videre som er en del av fylkeskommunens kvalitetssystem. Styringsgruppa har det overordnede ansvaret for gjennomføringen av prosjektet. Det står ikke noe konkret i «Byggeprosessen av 2004» hvordan styringsgruppa skal følge opp at prosjektet gjennomføres i tråd med kvalitetssystemet. Revisjonen mener likevel at det er rimelig å forutsette at styringsgruppa har et ansvar for å påse at prosjektleder baserer gjennomføringen av prosjektet på godkjente prosedyrer og maler i tråd med kvalitetssystemet. 9 Videreutvikling og vedlikehold av kvalitetssikringssystem for byggesak basert på www.fef-kvalitetsplan.no. Orgbeskr.doc, datert 10.02.10. Innlandet Revisjon IKS Side 17 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Oppfølging av totalentreprenør Oppdragsgivers kontroll med prosjekteringen og utføringen av byggearbeidene er avhengig av valgt entreprisemodell. Som vi har omtalt i avsnitt 4.3 er det i dette prosjektet valgt en totalentreprisemodell. Ved totalentreprise har totalentreprenøren ansvar for å levere ferdig bygg til avtalt kvalitet, tid og kostnad. Totalentreprenøren har ansvaret for å koordinere og lede prosjekteringsarbeidet og byggearbeidet og har ansvaret for å engasjere og følge opp underleverandørene. Revisjonen legger til grunn at prosjektleder har et ansvar for å kvalitetssikre at funksjonskravene i konkurransegrunnlaget og rom- og funksjonsprogrammet blir ivaretatt i entreprenørens prosjektering i samspillperioden (før endelig entreprisekontrakt er undertegnet). I byggeperioden er prosjektleders rolle først og fremst å følge med på at fremdrift er i henhold til kontrakten. 4.2.4 OPPSUMMERING REVISJONSKRITERIER: Revisjonskriteriene skal være utledet av autoritative kilder og være gyldige for revidert enhet. En utfordring når det gjelder gyldighet er at de interne retningslinjene og kvalitetssystemet har endret seg i den perioden investeringsprosjektet har pågått. Vi har så godt det lar seg gjøre lagt til grunn den versjonen av retningslinjer og kvalitetssystemet som vi har oppfattet var gjeldende mens investeringsprosjektet pågikk. Et annet spørsmål er om vi kan si å ha utledet våre revisjonskriterier fra autoritative kilder siden interne retningslinjer og kvalitetssystemet ikke er vedtatt politisk. Kvalitetssystemet er utviklet i samarbeid med andre fylkeskommuner og kan sies å gi uttrykk for en «beste praksis tilnærming». Revisjonen mener derfor at det gir mening å bruke dette systemet som utgangspunkt for en vurdering av praksis. Oppsummert legger revisjonen følgende til grunn for sine vurderinger: 4.3 Byggeprosjekter skal gjennomføres innenfor de rammer og fullmakter som fylkestinget har gitt når det gjelder framdrift, økonomi og kvalitet. Byggeprosjektet Hadeland Videregående skole skal organiseres og styres i samsvar med «Byggeprosessen av 2004». Gjennomføringen av byggeprosjekter skal baseres på godkjente prosedyrer og maler i henhold til fylkeskommunens kvalitetssystem. PLANLEGGING OG GJENNOMFØRING AV BYGGEPROSJEKTET HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE . 4.3.1 GJENNOMFØRING , KOSTNADER OG KVALITET Gjennomføring Byggeprosjektet ble ferdigstilt til skolestart i august 2012 som planlagt. Endelig rom- og funksjonsprogram var ferdig i juli 2008 etter at fylkestinget hadde hatt sak om rammer for byggeprosjektet opp til ny behandling i sak 19/08. Anbudskonkurransen - fase 2 – var Innlandet Revisjon IKS Side 18 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole ferdig og samspillkontrakt ble underskrevet 25.9.09. På grunn av klagene tok gjennomføring av prosjektkonkurransen lenger tid enn planlagt. Prosjekterings-/samspillfasen foregikk fram til endelig totalentreprisekontrakt ble underskrevet 10.6.10. For å sikre at bygget skulle stå ferdig til skolestart ble det inngått midlertidig avtale med Opplandbygg slik at de kunne starte med grunnarbeidet før prosjekteringen var ferdig. Kostnader I fylkeskommunens sluttrapport for hovedprosjektet 10 er det vedlagt en oversikt som viser at byggeregnskapet pr 31.12.2013 var belastet med 628,2 mill. kroner. Dette er 1,4 mill. kroner utover bevilget ramme. I tillegg påregnes det utgifter for ca 1,6 mill. kroner i 2014. Det er derfor lagt fram en sak for fylkestinget til deres møte 28.4.14 med forslag om en budsjettjustering på 3 mill. kroner til å dekke disse kostnadene. I sluttrapporten vises det til at denne overskridelsen på 3 mill. kroner utgjør 0,5 % av totalbudsjettet. Utgifter til forliket med Veidekke på 6,7 mill. kroner er ikke medregnet i byggeregnskapet. Bevilget kostnadsramme i sak 19/08 var 591 mill. (2008) kroner. Etter dette er det bevilget følgende: FU-sak 123/12 til utstyr 5,0 mill. kroner FT-sak 45/13 til sportsgolv og undervisningsrom mv 6,7 mill. kroner Resten av differansen mellom regnskapet og bevilgning i sak 19/08 skyldes prisstigning og salg tomt til Tema Eiendom AS. Kostnadene til inventar og utstyr er inkludert i byggeregnskapet. Det var opprinnelig lagt inn en kostnadsramme på 32,5 mill. kroner til inventar, utstyr og kunst mens faktiske kostnader ble på 74,6 mill. kroner 11 . Det viste seg vanskelig å holde seg innenfor denne rammen og styringsgruppa/fylkesrådmannen bevilget ytterligere midler ved å ta av reserveposten. Det ble også bevilget 5 mill. kroner til utstyr av fylkesutvalget i deres møte i juni 2012. Kvalitet – samsvar med kravene. Vi har omtalt arbeidet med å implementere fylkesutvalgets vedtatte premisser for skolebygg i byggeprosjektet i kapittel 7. Revisjonen har ikke gjort noe systematisk forsøk på å beskrive skolens «kvalitet» eller eventuelle avvik fra «kvalitetskravene», men har kort omtalt noen av de forholdene som dukket opp ved skolestart i 2012. Ved skolestart viste det seg at elevene kom til mangelfullt innredede lokaler 12 og at det var problemer med støy. Støyproblematikken gjaldt spesielt Musikk, dans og drama (MDD) der det viste seg at det var støysmitte til tannlegene som holder til i etasjen over. Det var også problemer med støy i idrettshallen og verkstedene. Når det gjelder MDD sier prosjektleder til revisjonen at det under prosjekteringen har vært et samarbeid med musikkfaglig rådgiver engasjert fra Hedmark og Oppland 10 Byggesak Hadeland videregående skole – sluttrapport Hovedprosjekt (200800060-532).. Lagt fram for FU 8.4.14 og FT 28.4.14 11 Økonomioversikt som er vedlegg til FT-sak 45/13 i møte 11.6.13. 12 Anskaffelser av inventar og utstyr er omtalt i kapittel 6. Innlandet Revisjon IKS Side 19 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole musikkråd og at prosjekteringen har vært basert på forskrifter. Ifølge prosjektleder var det ingen som hadde forutsett de problemene som oppstod. Støy var også et tema i forbindelse med prosjektering av bibliotekløsningen og det var diskusjoner som gikk på hvilke lydkrav som skulle stilles. Prosjektledelsen jobbet under prosjekteringen sammen med arkitekt og akustiker for å få arealene best mulig lydmessig avskjermet uten å ødelegge åpenheten, lysinnfallet og det arkitektoniske uttrykket. Det ble vist til at et viktig mål fra fylkestinget var bruk av tre og utvikling av innovative løsninger på tre og energi, og det ble lagt vekt på åpen arkitektur med synlige fagverksdragere i limtre/stål og gjennomgående lys fra store glassflater i tverrfasadene14.I en rapport fra akustiker15 ble det vist til at lydisolasjonen mellom rommene på biblioteket ville bli sterkt redusert på grunn av den løsningen som ble valgt og at løsningen satte begrensninger på bruken av lokalene til undervisning. Det går fram av referater16 at styringsgruppa var innforstått med de lempninger på anbefalte lydkrav som ble drøftet med totalentreprenøren. Det er i ettertid lagt lydhimling over møterom og lederkontor på biblioteket. Det ble behov for ekstrabevilgninger fra fylkestinget for å skifte idrettsgulvet på grunn av skader på parketten og til enkelte andre tiltak. I fylkeskommunens sluttrapport står det at erfaringer i første driftsår har gitt utfordringer som har medført finansiering av ekstra tiltak, og det gjenstår enda å fullføre endringer og tilpassinger for tilfredsstillende drift blant annet mht styring av tekniske anlegg. Det vises også til at det foregår vurderinger av akustikk- og lydisolasjonsproblematikk i diskusjon med totalentreprenøren og i samarbeid med bedriftshelsetjenesten som vurderer helse-, miljø og sikkerheten ved skoledriften. 4.3.2 AVTALER MED EKSTERNE Fylkestinget vedtok i sak 25/05 under pkt 5: «Hadeland videregående skole skal være et læringssenter med flest mulig fellesløsninger mellom regionen/kommunen og Oppland fylkeskommune.» I vedtaket fikk fylkesrådmannen også fullmakt til å føre nødvendige forhandlinger med berørte parter for å få avklart innholdet i læringssenteret, tomtevalg og avhending av ledig bygningsmasse. I vedtaket 19.6.07 ga fylkestinget fylkesrådmannen fullmakt til å fremforhandle flere fellesløsninger med aktører i regionen, å gjennomføre utviklingen av rom- og funksjonsprogrammet, også i forhold til fellesløsninger med andre, å etablere kontakt med Gran idrettslag om klubbhus og leieavtaler for innendørs og utendørs idrettslokaler og anlegg. Ifølge fylkeskommunens sluttrapport for hovedprosjektet, er det inngått følgende leieavtaler i Hadeland videregående skole: Oppland fylkeskommune er leietaker i Gran idrettspark, der Gran idrettslag er utleier. Gran idrettslag er leietaker i idrettshallen 14 15 16 Notat for forberedende drøfting til prosjektgruppemøte nr 60. 11.8.11. Akustikk-notat 17.6.2011 fra Berg Knudsen AS. Henholdsvis 21.6.11 og 22.8.11 Innlandet Revisjon IKS Side 20 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Gran kommune er leietaker i henholdsvis biblioteket og kultursalen. Biblioteket (både folkebiblioteket og skolebiblioteket) driftes av Gran kommune. Gran kommune har i den forbindelse overtatt arbeidsgiveransvaret for skolebibliotekets ansatte gjennom en virksomhetsoverdragelse. I tillegg til leieavtalen er det inngått en samarbeidsavtale som regulerer biblioteksamarbeidet. Anleggsbidraget fra Gran kommune var 10 mill. kroner. I tillegg kom anskaffelse av inventar og utstyr. Oppland fylkeskommune betalte et anleggsbidrag til Gran idrettslag (GIL) på 3.875.000 kroner i forbindelse med Gran idrettspark. I forbindelse med anskaffelse av tomt til den nye skolen måtte det eksisterende klubbhuset til GIL rives. Som kompensasjon ble det inngått en intensjonsavtale der GIL skulle gis en eiendomsrett for et areal, GIL skulle betale sin andel av felles drift. I august 2013 er det inngått en avtale mellom Gran idrettslag og Oppland fylkeskommune om leie av GIL’s seksjonerte klubblokale i Hadeland videregående skole17. Vi har ikke gått nærmere inn på disse avtalene. Brukermedvirkningen vedrørende avtalene er omtalt i kapittel 6. 4.3.3 VALG AV ENTREPRISEMODELL Styringsgruppa18 vedtok entrepriseformen «Samspill med avsluttende totalentreprise» som foreslått av prosjektleder. Dette ble begrunnet med følgende: «Denne formen gir best kvalitet gjennom bruk av flere konkurranser. Den vil også gi de beste muligheter for involvering og brukermedvirkning og bredest utnytting av kompetanse i hele plan- og gjennomføringsprosessen.» Grunnlaget for prosjektleders anbefaling var et notat om særtrekk ved ulike gjennomføringsmodeller som ble lagt ved til styringsgruppa. Her ble kombinert entreprisemodell beskrevet som en konkurranseform der en kombinerer samspillmodellens metoder i innledende fase, med totalentreprisemodell som mål for utførelsesfasen. Det opplyses at dette kan skje «gjennom en omfattende konkurranse i to til tre faser blant entreprenørgrupperinger som har med seg prosjekteringskompetanse, basert på et rom- og funksjonsprogram, eventuelt en kravspesifikasjon som definerer funksjonskrav, kvalitetskrav etc. første fase er en prosjektkonkurranse på skisseprosjektnivå, der kun de beste blir honorert, mens de 3-4 beste i første konkurransefase inviteres til en ny og endelig konkurranse til et forprosjektnivå med detaljer og enhetsnivå som grunnlag for en totalentreprisekontrakt.» Den valgte modellen innebærer at det blir inngått en totalentreprisekontrakt. I notatet står det at fordeler for byggherren ved en totalentreprise opplyses å være at det bare er en kontraktspartner, lite ansvar og risiko som skyldes manglende prosjektering eller koordinering. Byggingen kan starte før prosjekteringen er avsluttet. Av ulemper nevnes at byggherren har redusert innsyn i utførelsesfasen, 17 Avtale mellom Gran idrettslag (GIL) og Oppland fylkeskommune (OFK) om leie av GIL’s seksjonerte klubblokale i Hadeland videregående skole, august 2008. 18 Jfr styringsgruppas møter 11.10.06 og 9.1.08. Innlandet Revisjon IKS Side 21 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole og liten påvirkning på valg av underentreprenører. Byggherren har også liten innvirkning på valg av materialer og løsninger så lenge disse er innenfor definert kvalitetsnivå. 4.3.4 ORGANISERING OG STYRING AV BYGGEPROSJEKTET. Oppstart av forprosjektfasen Det første styringsgruppemøtet ble holdt 5.12.2005. I referatet vises til «Byggeprosessen av 2004» og det går frem at byggesaken skulle organiseres etter denne metoden med selvstendige faser for prosjektets fire deler. Det står videre at forstudien ikke er formelt gjennomført og at forprosjektet skulle startes opp «nå» der avslutning av forstudien inngår som første del. Prosjektorganiseringen skulle opprettes med virkning fra dags dato. Organisering Styringsgruppa vedtok å ta egen sammensetning til etterretning og de vedtok å oppnevne prosjektgruppe og forhandlingsutvalg. Forhandlingsutvalget skulle utarbeide kravspesifikasjon og gjennomføre forhandlinger med kommunen om ny tomt. I styringsgruppemøte 04, 24.5.06 ble det lagt fram en forprosjektplan. I denne planen er organiseringen av prosjektet, beslutningspunkter, risikoanalyse, gjennomføring, økonomi, kontrakter og avtaler hovedpunktene19. Forprosjektplanen beskriver sammensetningen av styringsgruppa tilsvarende det som går fram av «Byggeprosessen av 2004» omtalt i forrige kapittel. Det ble opprettet en prosjektgruppe som var ledet av prosjektleder. I prosjektgruppa satt rektor, brukerkoordinator, hovedverneombud ved skolen, elevrepresentant, representanter fra brukerne20, en person fra rådmannsledelsen, rådgiver fra fagenhet videregående opplæring, assisterende prosjektleder fra Innkjøp og eiendom og en representant (assisterende rådmann) fra Gran kommune. Prosjektet har i hovedsak vært organisert på denne måten i hele den perioden vi har sett på, dvs fra 2006 – 2013. Det har vært noe utskifting av personer i de ulike roller underveis og prosjektgruppa har vært reorganisert som følge av endring i organisering av brukermedvirkningen. I løpet av prosjektperioden har det blant annet kommet ny fylkesrådmann, ny fagenhetsleder for videregående opplæring og ny prosjektleder. Det har også vært skifte av rektor i perioden. Forprosjektplanen Hovedaktivitetene i henholdsvis forprosjektet og hovedprosjektet er vist i forprosjektplanen. Aktiviteten i forprosjektet var blant annet avklaring av tomteforhold og fellesfunksjoner med andre, gjennomføring av salg av eksisterende skoler og utredning av entrepriseform, gjennomføring av programmering og utviklingsprosess for ny pedagogikk og bruk av ny skole. Avholdelse av arkitekt/entreprenør-/prosjektkonkurranse var en del av forprosjektet. Til slutt skulle det utarbeides skisseprosjekt og forprosjekt med beskrivelse av kvalitet, fremdrift og økonomi. 19 Vi har i omtalen av forprosjektplanen tatt utgangspunkt i en versjon revidert og datert 15.12.07. Denne versjonen henviser til aktuelle fylkestingsvedtak, det siste er FT-sak 22/07 (jfr oversikt over vedtak i kapittel 3). 20 Nærmere beskrevet i kapittel 6. Innlandet Revisjon IKS Side 22 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole I hovedprosjektet inngår søknad om godkjenning iht plan- og bygningsloven, gjennomføring av detaljprosjektering og utbygging. I begge faser står kommunikasjonsarbeid internt og eksternt. Det er ikke utarbeidet noen prosjektplan for hovedprosjektet. Faseinndeling og beslutninger knyttet til overgangen mellom fasene Styringsgruppa gjorde ved oppstart av forprosjektet høsten 2005 vedtak om organisering av prosjektet og vedtok forprosjektplan. Det er ikke utarbeidet noen forprosjektrapport, lagt fram saker eller fattet noe eget vedtak av fylkesrådmannen eller av styringsgruppa som eksplisitt markerer overgangen fra fase 2 til fase 3. I følge prosjektleder er overgangen fra forprosjektet til hovedprosjektet ved avslutning av konkurransefase 3 i mai/juni 2010. At faseinndelingen ikke ble slik som forutsatt i «Byggeprosessen av 2004» eller i forprosjektplanen forklares av prosjektleder med den spesielle entrepriseformen som ble valgt. Prosjektleder har utarbeidet hovedprosjektrapport som er lagt fram for fylkesutvalg og fylkesting våren 2014. Beslutninger knyttet til planlegging og gjennomføring av prosjektet. Styringsgruppa har blant annet godkjent entreprisemodell, konkurransegrunnlag, premie, honorarstøtte, jurysammensetning og opplegg for prosjektkonkurransen. Styringsgruppa godkjente også prinsippene i rom- og funksjonsprogrammet. I de sakene der fylkesrådmannen eller fylkestinget har fattet vedtak har sakene vært forberedt i styringsgruppemøtene. Fylkesrådmannen har gjort flere administrative vedtak i forbindelse gjennomføringen av investeringsprosjektet. De fleste vedtakene gjelder inngåelse av avtaler21. I tillegg er det fattet FRvedtak om lokalisering av skoletomt (FR-503/06) og godkjenninger av bestillinger vedrørende inventar og utstyr (FR-756/11) og anbefalt tildeling av utstyr (FR-383-12). Vedtak om midlertidig dekke og utskifting av idrettsgulv ble også fattet som FR vedtak (FR-98/13 og FR-247/13). Revisjonen har ikke innhentet en fullstendig oversikt over FR-vedtakene. Fylkestinget har blant annet fått lagt fram utkast til rom- og funksjonsprogram og fattet vedtak der rammene for prosjektet ble endret (FT 19/08). Vi viser for øvrig til kapittel 3 for oversikt over hvilke saker som er lagt fram for FU og FT i prosjektperioden. Styringsgruppas oppfølging På side 2 i prosjektplanen under pkt 4. Beslutningspunkter, oppfølging og milepæler for forprosjektet står: «Prosjektet trenger jevnlig oppfølging». Med overskriften «kvalitetssikring» står det at kvalitet, framdrift og økonomi rapporteres til styringsgruppa jevnlig. 21 Dette gjelder avtaler mellom OFK og Gran idrettslag (FR-xxx/07 og FR-526/10)), utbyggingsavtale med Gran kommune mv (FR-xxx/07 og FR-501/11), inngåelse av kontrakter med Opplandbygg ANS (FR-611/09, 1006/09,FR-396/10, FR-745/10, FR1318/10, FR-757/11, FR-191/12), avtaler om kjøp av grunn (FR-63/12 +++) og avtale med Norske varmeleveranser (FR518/11). Innlandet Revisjon IKS Side 23 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Styringsgruppa har i perioden oktober 2005 til desember 2012 hatt 75 møter. Det har også vært flere møter etter dette, siden prosjektet ikke er avsluttet. Prosjektleder har ført referater fra møtene som er arkivert i P360. Saksframstillinger og referater viser hva som prosjektleder har lagt fram for styringsgruppa. Det er til hvert møte rapportert på status på de ulike temaene som er aktuelle for byggeprosjektet og det går fram hva som har vært diskutert av styringsgruppa. Fra starten av var det ingen systematisk rapportering på framdrift, kvalitet og økonomi. På møte nr 11 – 20.9.07 ber styringsgruppa om at statusrapporteringen fremover også skal omfatte økonomisk rapportering. Fra og med møte nr 12 – 9.1.08 er statusrapporteringen inndelt i kvalitet, økonomi og framdrift. Prosjektleder har jevnlig utarbeidet økonomioversikt til styringsgruppa som viser hvor mye som er belastet prosjektet og hvor mye som ventes påløpt sett i forhold til budsjettet. Fra møte nr 13 – 21.2.08 – er det også listet opp kritiske forhold som kan forsinke/hindre prosjektet. Saker som trenger spesiell oppfølging behandles som egne saker i styringsgruppa. Kostnadene ved byggeprosjektet er nært knyttet til arealene. Som det går fram av gjennomgangen i kapittel 6 har det vært en oppfølging i styringsgruppa av prosessen rundt rom- og funksjonsprogrammet for å holde arealene innenfor fylkestingets ramme. Det ble lagt fram en sak for fylkestinget (Sak 19/08) med tiltak for å redusere kostnadene. 4.3.5 KVALITETSSIKRING - KS-PLANEN – OPPFØLGING AV LEVERANDØR KS-planen Revisjonen har fått tilgang til en kvalitetsplan med nedlastede dokumenter pr 13.10.2009. Vi har fått opplyst at kvalitetsplanen ikke er ajourført senere og at linkene til de nedlastede dokumentene ikke eksisterer lenger. Dette har ifølge prosjektleder sammenheng med at Ikt la om adressene på interne servere, slik at koblinger og synkronisering mot PC ble ødelagt. Kvalitetsplanen fra 13.10.09 inneholder linker til en del dokumenter og rapportering på hva som er gjennomført. Dette gjelder aktiviteter i fase 1 – forstudie, fase 2 – forprosjekt og fase 3 hovedprosjekt. Her ligger linker til FT-vedtak, styringsgruppemøter, konkurransemateriell mv. for hovedprosjektfasen, referater fra avklarende møter med Opplandbygg, referater fra særmøter og andre referater, gjennomgang av anvisninger for prosjektering, dokumenter vedrørende rammetillatelser og arbeidstilsynet, referater fra brukermedvirkningen mv. Det ligger også linker til dokumenter vedr HMS og oppstartmøte og de første byggemøtene. Linkene til dokumentene er, som nevnt over, ødelagt. Det er lastet ned en mal for prosjektadministrativ handbok (PA-bok) i kvalitetsplanen. Det er imidlertid ikke fyllt ut PA-bok i dette prosjektet. Prosjektleder sier til revisjonen at forretningsrutinene går frem av kontraktbestemmelsene som lå til grunn for arkitekt/totalentreprisekonkurransen og er gjort gjeldende for prosjekteringskontrakten og den endelige totalentreprisekontrakten. Siden det ikke er ajourført kvalitetsplan og dokumentene som det er henvist til ikke er nedlastbare er det vanskelig for revisjonen å skaffe en helhetlig oversikt over hvilke dokumenter og prosedyrer som Innlandet Revisjon IKS Side 24 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole er benyttet fra kvalitetssystemet i dette prosjektet. Kvalitetsplanen er ikke lagt fram for eller behandlet av styringsgruppa. Samspillfasen – prosjekteringsfasen Som det går fram av valgt entreprisemodell skulle prosjekteringen gjennomføres som et samspill mellom brukere og entreprenør. Etter at det ble inngått kontrakt med Opplandbygg ANS 25.9.09 startet prosjekteringen. Entreprenøren hadde ansvaret for prosjekteringen og ledet, gjennomførte og skrev referater fra prosjekteringsmøtene. Det ble gjennomført 16 prosjekteringsmøter høsten 2009 og fram til hovedentreprisekontrakt ble undertegnet i juni 2010. På disse møtene var representantene for Opplandbygg ANS, arkitektene og andre underleverandører til stede. Her deltok også prosjektleder og assisterende prosjektleder. I tillegg til disse møtene var det egne brukermøter der ledere og andre ansatte ved Hadeland videregående skole deltok sammen med representanter for Opplandbygg og arkitektene. Disse møtene har vi omtalt nærmere i kapittel 6. Det ble også gjennomført ulike særmøter og det har vært møter for å godkjenne prosjektanvisningene. Byggemøter Prosjekteringen var grunnlaget for inngåelse av endelig totalentreprisekontrakt i juni 2010. Leverandøren hadde ansvaret for oppfølgingen av underleverandørene og for oppfølging av byggingen. Entreprenøren hadde ansvaret for å lede byggemøtene og skrive referater. På disse møtene var foruten representanter fra entreprenøren og prosjektledelsen, også rektor, driftsleder og brukerkoordinator fra skolen med. Entreprenøren har levert månedlige rapporter til prosjektleder som grunnlag for fakturering. Prosjektleder har ikke gjennomført kontroll av entreprenøren utover dette. 4.4 REVISJONENS VURDERINGER 4.4.1 SAMSVAR MED FYLKESTINGETS PREMISSER OG FULLMAKTER Vi har i vår vurdering lagt til grunn at prosjektet skal gjennomføres innenfor de rammer og fullmakter som fylkestinget har gitt når det gjelder framdrift, økonomi og kvalitet. Som det også er vist til i fylkeskommunens rapport for hovedprosjektet er byggeprosjektet i hovedsak gjennomført i samsvar med vedtak og intensjoner når det gjelder framdrift og kostnader. Revisjonen mener også at administrasjonen har gjennomført prosjektet i henhold til de fullmakter som er gitt av fylkestinget. Med kvalitet mener vi overensstemmelse med de kravene som er satt. I kapittel 7 har vi sett nærmere på hvordan det er tatt hensyn til de premissene som fylkesutvalget har vedtatt for skolebygg. I kapittel 6 har vi vurdert brukermedvirkningen. Dette er aspekter ved kvaliteten. Revisjonen har ikke foretatt noen systematisk gjennomgang eller vurdering av skolens kvalitet eller av de avvikene fra kravene som ble oppdaget ved skolestart. Som vi har kommentert ovenfor gjelder dette særlig problemer med parketten i idrettshallen som måtte skiftes og støyproblematikk. Dette Innlandet Revisjon IKS Side 25 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole er forhold som det fremdeles arbeides med, blant annet i forhold til totalentreprenør. Vi har ikke vurdert disse konkrete forholdene nærmere. 4.4.2 SAMSVAR MED FYLKESKOMMUNENS RETNINGSLINJER Vi har lagt til grunn at byggeprosjektet skal organiseres og styres i samsvar med fylkeskommunens retningslinjer for byggeprosjekter; «Byggeprosessen av 2004». I henhold til disse retningslinjene er det styringsgruppa som har det overordnede ansvaret for gjennomføring av byggesaken innenfor de rammer som er satt. Prosjektleder skal føre løpende kontroll med kvalitet, økonomi og framdrift og varsle styringsgruppa ved eventuelle avvik. Revisjonens hovedinntrykk er at prosjektet i hovedsak er fulgt opp og kvalitetssikret på en tilfredsstillende måte. Prosjektet har vært godt forankret i styringsgruppa som har hatt hyppige møter. Styringsgruppa har fått seg forelagt statusrapporter om økonomi, framdrift og kvalitet. Saker som skulle drøftes særskilt er skilt ut i egne saker der styringsgruppa har gjort vedtak om oppfølging. Etter revisjonens vurdering er det holdt god kontroll med framdrift og økonomi i prosjektet. Det er gjort tiltak underveis for å hente inn igjen forsinkelser, f.eks ved at Opplandbygg fikk mulighet til å starte grunnarbeidene før endelig totalentreprisekontrakt ble inngått, gjennom inngåelse av midlertidig kontrakt. Det har vært en god kontroll av kostnadene i planleggingsfasen ved at det ble fokusert på arealer og arealutnyttelse og overholdelse av fylkestingets vedtak om arealrammer, blant annet i forbindelse med programmeringen. I dette prosjektet er det valgt «samspill med avsluttende totalentreprise» som entrepriseform. Argumentene for å velge denne entrepriseformen var at den ble ansett å gi best kvalitet gjennom flere konkurranser og de beste muligheter for involvering av brukerne. Totalentreprisekontrakten innebærer likevel at det er leverandøren som har ansvaret for prosjekteringen. I en totalentreprise der kravene er spesifisert som funksjonskrav er det totalentreprenøren som har ansvaret for å velge tekniske løsninger og materialer som er gode nok til å tilfredsstille funksjonskravene. Det kan bety at byggherren har liten innvirkning på valg av materialer og løsninger så lenge disse er innenfor definert kvalitetsnivå. I byggefasen har totalentreprenøren kontroll med egne underleverandører og det som skjer på byggeplassen. Dette kan medføre at byggherren har redusert innsyn i utførelsesfasen. Etter revisjonens vurdering har prosjektleder fulgt opp kvaliteten i forhold til totalentreprenøren i samsvar med forutsetningene i prosjekteringsfasen og byggefasen. Prosjektleder har deltatt i møter med leverandøren, blant annet leverandørens prosjekterings- og byggemøter og har dessuten fulgt opp framdriften i byggeperioden. Det har vært en løpende oppfølging av leverandørens prosjektering, blant annet for å sikre samsvar med kravene i rom- og funksjonsprogrammet. Her har også brukermedvirkningen vært sentral. Revisjonen har ikke forutsetninger for å vurdere de konkrete forholdene som oppstod, f.eks skadene i parketten eller støyproblemene, i relasjon til kvaliteten på prosjekteringen. Etter revisjonens vurdering er byggeprosjektet organisert i henhold til fylkeskommunens retningslinjer. Fylkesrådmannen og styringsgruppa har etter revisjonens vurdering etterlevd de Innlandet Revisjon IKS Side 26 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole fullmaktene som følger av retningslinjene og de har fattet nødvendige beslutninger om prosjektets framdrift. Så vidt revisjonen kan bedømme har det vært en praksis at fylkesrådmannen har fattet vedtak som gjelder inngåelse av avtaler og andre beslutninger som ikke er tillagt styringsgruppa. Revisjonen har imidlertid ikke undersøkt at det i praksis er fattet FR-vedtak i alle saker der styringsgruppa har anbefalt fylkesrådmannen om å gjøre det. Det er enkelte formelle prosedyrer som revisjonen ikke kan se er fulgt i dette prosjektet. Fylkeskommunens retningslinjer forutsetter en faseinndeling av prosjekter, der hver fase anses som et selvstendig prosjekt og der hver fase skal avsluttes med en beslutning. Etter revisjonens vurdering er det en uklar overgang mellom forprosjektet og hovedprosjektet i dette prosjektet. Revisjonen kan ikke se at det foreligger noen dokumenter, beslutninger eller annet som markerer overgangen fra forprosjektfasen til hovedprosjektfasen. Det er heller ikke utarbeidet prosjektplan for hovedprosjektet som forutsatt i retningslinjene. 4.4.3 ETTERLEVELSE AV KVALITETSSYSTEMET Revisjonen har lagt til grunn at gjennomføringen av investeringsprosjektet skal baseres på godkjente prosedyrer og maler i henhold til fylkeskommunens kvalitetssystem. Etterlevelse av kvalitetssystemet vil sikre at byggeprosjekter gjennomføres på en enhetlig måte av ulike prosjektledere. Prosjektleder skal i denne forbindelse sørge for at det opprettes og ajourføres en kvalitetsplan for prosjektet i samsvar med kvalitetssystemet. Det ble opprettet en kvalitetsplan som er oppdatert med dokumenter og statusrapportering fram til høsten 2009. På grunn av IT-problemer ble systemet ødelagt og kvalitetsplanen ble ikke bygget opp igjen. Dette medførte at det ikke foreligger noen ajourført kvalitetsplan for prosjektet. Etter revisjonens vurdering er dette uheldig da det er vanskelig å få oversikt over hvordan elementene i kvalitetssystemet er benyttet i dette prosjektet. Revisjonen har ikke undersøkt etterlevelsen av alle prosedyrer og maler i kvalitetssystemet, men har sett at det ikke er opprettet og ajourført en prosjektadministrativ håndbok (PA-bok) Revisjonen mener at PA-bok burde vært benyttet i dette prosjektet, da dette er en del av kvalitetssystemet og PA-boken synliggjør forretningsrutinene i prosjektet for alle deltakerne, selv om disse fremgår av kontraktbestemmelsene. Det står ikke noe spesielt i fylkeskommunens retningslinjer hvordan bruken av kvalitetssystemet skal følges opp i det enkelte byggeprosjektet. Det er fagenhet Eiendom som administrerer systemet og som må forventes å ha en intern kvalitetssikring av systemet og etterlevelsen av det. Dette har ikke revisjonen undersøkt nærmere. Det er styringsgruppa som har hovedansvaret for gjennomføring av den enkelte byggesak. Revisjonen mener derfor at det er rimelig å forutsette at styringsgruppa påser på et overordnet nivå at prosjektleder baserer gjennomføringen av prosjektet på godkjente prosedyrer og maler i tråd med kvalitetssystemet. Revisjonen mener at dette er viktig for å sikre enhetlig praksis for gjennomføring av investeringsprosjekter og for å sikre en systematisk tilnærming til kvalitetssikringen. Revisjonen kan ikke se av referatene at bruk eller etterlevelsen av kvalitetssystemet, f.eks kvalitetsplanen har vært diskutert i styringsgruppa i dette prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 27 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 4.5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om det har vært tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike faser. Med kvalitet mener vi graden av overensstemmelse mellom spesifikasjoner og oppnådde resultater. Kvalitetssikring er alle systematiske tiltak som er nødvendige for at kvalitet blir planlagt og oppnådd. Etter revisjonens vurdering har prosjektleders og styringsgruppas kontroll med kvalitet, økonomi og framdrift i hovedsak vært i samsvar med forutsetningene. Skolen stod ferdig til skolestart høsten 2012 som planlagt. Det måtte bevilges noe ekstra midler i ettertid for å dekke utgiftene til nytt sportsgolv og enkelte andre forhold, og fylkestinget måtte bevilge 6,8 mill. kroner til å dekke forlik med Veidekke AS. Alt i alt mener revisjonen likevel at en kan konkludere med at det har vært god kostnadsstyring i prosjektet. Revisjonen har ikke foretatt noen systematisk gjennomgang eller vurdering av skolens kvalitet eller av de avvikene fra kravene som ble oppdaget ved skolestart. Etter innflytting ble det oppdaget skader på gulvet i gymsalen og det var problemer med støy. Dette er problemstillinger det fremdeles arbeides med i forhold til entreprenøren. Revisjonen mener at oppfølgingen av totalentreprenøren i hovedsak har vært i samsvar med forutsetningene i prosjekterings- og byggefasen. Prosjektleder har hatt en tett dialog med styringsgruppa og prosjektet synes å være godt forankret i styringsgruppa. Byggeprosjektet er organisert i samsvar med fylkeskommunens retningslinjer og beslutninger ser ut til å være fattet i samsvar med de fullmakter som foreligger. Etter revisjonens vurdering kan et investeringsprosjekt utføres med tilfredsstillende resultat uten at alle de formelle prosedyrene følges. Revisjonen mener imidlertid at etterlevelsen av kvalitetssystemet er viktig for å ha mulighet for en systematisk oppfølging og kvalitetssikring av byggeprosjektene. I den forbindelse er det viktig å ha prosedyrer som bidrar til oversikt, dokumentasjon, etterprøvbarhet og som sikrer enhetlig praksis. Kvalitetssystemet skal også gi prosjektleder, styringsgruppa og fylkesrådmannen trygghet for at prosjektet er gjennomført i samsvar med egne retningslinjer, lovkrav mv og at avvik blir oppdaget i tide. Bruk av maler og prosedyrer vil også sikre at en rekke formalkrav blir ivaretatt. Revisjonen vil påpeke at administrasjonen ikke har fulgt egne retningslinjer og eget kvalitetssystem i dette prosjektet fullt ut, blant annet ved at kvalitetsplanen ikke er ajourført. Styringsgruppa har etter revisjonens vurdering heller ikke fulgt opp bruken av kvalitetssystemet godt nok i dette prosjektet. Anbefaling: Fylkeskommunens kvalitetssystem bør benyttes i alle byggesaker. For å få full nytteverdi av systemet bør styringsgruppa følge opp prosjektleders anvendelse av systemet på et overordnet nivå gjennom prosjektperioden. Innlandet Revisjon IKS Side 28 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 5. PROBLEMSTILLING 2 – ANBUDSPROSESSEN 5.1 PROBLEMSTILLING Problemstillingen er om anbudsprosessen er gjennomført i samsvar med prosedyrekravene i lov om offentlige anskaffelser og fylkeskommunens eget kvalitetssystem? Bakgrunnen for at kontrollutvalget og fylkestinget ønsket å gå gjennom anbudsprosessen var at Oppland fylkeskommune gjennom et forlik måtte betale nærmere 6,8 mill. kroner til Veidekke entreprenør AS. Disse klagene er nærmere kommentert i kapittel 5.3.10. Denne problemstillingen er i hovedsak undersøkt ved å gå gjennom dokumenter fra anbudsprosessen fra konkurransen ble kunngjort i april 2008 til kontrakt ble tildelt Opplandbygg ANS i september 2009. Vi har også gått gjennom dokumentene i forbindelse med klagene fra leverandørene, klagesaken til KOFA og prosess-skrivene i forbindelse med at fylkeskommunen ble saksøkt av Veidekke entreprenør AS. 5.2 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene for gjennomgangen av anbudsprosessen har vi i hovedsak funnet i Lov om offentlige anskaffelser og i tilhørende Forskrift om offentlige anskaffelser. Vi har der det er aktuelt også benyttet departementets veileder om offentlige anskaffelser22. Vi har ikke tatt en fullstendig gjennomgang av alle sider ved anbudsprosessen, men fokusert på det overordnede og på de temaene som synes særlig relevante i forhold til klagene og søksmålet fra Veidekke. Oppland fylkeskommune har en innkjøpshåndbok som omhandler anbudsprosessen relativt grundig. Den er sist revidert 13.8.13. Første versjon av håndboken forelå i mars 200923. Siden denne anbudsprosessen ble gjennomført i perioden 2008 – 2009 kan vi ikke bruke bestemmelsene i håndboken som revisjonskriterier. Vi har likevel tatt inn noen av bestemmelsene i den siste versjonen som utgangspunkt for noen av våre anbefalinger. Retningslinjene i «Byggeprosessen av 2004» inneholder ikke spesielle bestemmelser om hvordan anbudsprosessen skal gjennomføres. I kvalitetssystemet er det enkelte prosedyrer og maler som er relevante. Vi har imidlertid i hovedsak valgt å holde oss til lov, forskrift og veileder i våre vurderinger. 5.2.1 GRUNNLEGGENDE KRAV TIL ANSKAFFELSESPROSESSEN De grunnleggende prinsippene er nedfelt i lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 5 og forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) § 3 – 1, og gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Prinsippene omhandler blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, 22 23 Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar FR-vedtak 263/09, 24.3.09. Innlandet Revisjon IKS Side 29 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. I vurderingen av denne anbudsprosessen har vi først og fremst lagt vekt på kravene i § 5 i lov om offentlige anskaffelser om at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Med forutberegnelighet menes at konkurransen skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. (FOA § 3-1 (4)). Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet er omtalt i FOA § 3-1 (7) som følger: «Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet». 5.2.2 VALG AV ANSKAFFELSESMETODE, KUNNGJØRING MV . Anskaffelser over EØS-terskelverdier skal gjennomføres i samsvar med FOA del III. Tillatte anskaffelsesprosedyrer er åpen eller begrenset anbudskonkurranse (§ 14-1 (1)). Slike konkurranser skal kunngjøres på Doffin og TED-databasen. Vi har ikke gått nærmere inn på de mer detaljerte reglene for hvordan konkurranser skal kunngjøres. Konkurransegrunnlaget og invitasjon til å sende inn tilbud skal sendes skriftlig og samtidig til de utvalgte leverandørene. (§ 19-2 (6)). 5.2.3 KONKURRANSEGRUNNLAGET Konkurransegrunnlaget er omtalt i FOA del III § 17, der det går fram at oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag som skal inneholde: a) Hvilken ytelse som skal anskaffes og b) hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det går fram av pkt b at det minst skal opplyses om hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt, endelig frist for mottak av tilbud, leveringsadresse, merking av tilbudet, vedståelsesfrist for tilbudene, den relative vektingen av tildelingskriteriene eller tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge, språk og henvisning til kunngjøringen. Det er også listet opp en rekke punkter med forhold som det skal opplyses om hvis det er aktuelt. Disse har vi ikke gått inn på. Oppdragsgiver kan stille minimumskrav til leverandørene, herunder til deres tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling. Krav til leverandørenes kvalifikasjoner skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen. Kunngjøringen skal også angi krav til dokumentasjon av at kravene til leverandøren er oppfylt . Innlandet Revisjon IKS Side 30 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Innen tilbudsfristens utløp har oppdragsgiver rett til å foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige. Rettelser, suppleringer eller endringer skal umiddelbart sendes samtlige som har mottatt konkurransegrunnlaget. Opplysninger som oppdragsgiver gir på forespørsel fra en av leverandørene, skal likeledes meddeles alle. 5.2.4 TILDELINGSKRITERIER , VEKTING OG EVALUERING AV TILBUD I følge FOA del III § 20 -1 skal kontrakt tildeles på grunnlag av kriterier fastlagt etter § 22-2. I § 22-2 (2) står følgende: «Det skal benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Alle kriterier som skal bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene.» Konkurransen må gjennomføres slik at grunnleggende krav til likebehandling og forutberegnelighet sikres. 5.2.5 MEDDELELSE OM TILDELING AV KONTRAKT Tilbudet skal åpnes på den tid og sted som er angitt i kunngjøringen. Åpningen skal foretas av minst to representanter fra oppdragsgiver og det skal skrives åpningsprotokoll. (FOA § 20-7). Oppdragsgiver skal meddele sin beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt til alle deltakerne i rimelig tid før kontrakt inngås. Med tidspunkt for kontraktsinngåelse menes tidspunktet for signering av kontrakt av begge parter. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle deltakerne. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget som skal inneholde tilstrekkelig informasjon om det valgte tilbudet til at leverandørene kan vurdere om oppdragsgivers valg har vært saklig og forsvarlig, i samsvar med angitte tildelingskriterier (FOA § 20-16). Meddelelsen skal også angi frist for leverandører til å klage over beslutningen. (FOA § 22-3 (1)24 ). Anbefalt klagefrist i veilederen er 7-10 dager. Kontrakt kan ikke inngås før klagefristen er utløpt. Arkivforskriften § 2-6 pålegger fylkeskommunen å registrere alle inngående og utgående saksdokumenter i journalen dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Revisjonen legger derfor til grunn at kommunen bør journalføre meddelelse om tildeling av kontrakt. 5.2.6 VEDSTÅELSESFRIST Det går frem av FOA, § 19-6, pkt (1) at oppdragsgiver skal fastsette en vedståelsesfrist, som angir tiden tilbudet er bindende. Fristen skal angis med dato og klokkeslett. Den bør ikke settes lenger enn det som er nødvendig av hensyn til behandlingen av tilbudene. Klagenemnda (KOFA) avgjorde at fylkeskommunen hadde brutt de grunnleggende kravene i lovens § 5 ved ikke å sluttføre konkurransen innen vedståelsesfristens utløp. KOFA viste i sin vurdering til 24 Endring i FOA Innlandet Revisjon IKS Side 31 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole forskriften § 19-6 (2) om at «dersom ikke annet fremgår av konkurransegrunnlaget eller kunngjøring, utløper vedståelsesfristen kl 24.00, 30 dager etter tilbudsfristens utløp.» KOFA viste til tidligere saker der de har lagt til grunn at oppdragsgiver har plikt til å sluttføre konkurransen innen vedståelsesfristens utløp. Dette innebærer at oppdragsgiver, innen fristen, enten må inngå kontrakt, avslutte konkurransen ved avlysning eller totalforkastelse, eller oppfordre tilbyderne til å forlenge fristen. KOFA viste til at de tidligere har lagt til grunn at tilbyder gyldig kan forlenge vedståelsesfristen muntlig, skriftlig eller ved konkludent adferd. Forlengelsen må skje mens tilbudet ennå er bindende. Dersom fristen først er gått ut, står oppdragsgiver uten bindende tilbud i den kunngjorte konkurransen, og dette kan ikke repareres ved at oppdragsgiver etter vedståelsesfristens utløp oppfordrer tilbyderne til å forlenge fristen. Klagenemnda uttalte videre: «Når konkurransen er avsluttet ved at oppdragsgiver står tilbake uten bindende tilbud, kan kontrakt ikke tildeles uten at det gjennomføres ny konkurranse». 5.2.7 ENDRING TIL KONKURRANSE MED FORHANDLING Fylkeskommunen endret anskaffelsesmetoden til konkurranse med forhandling i løpet av prosessen. Vi har derfor sett litt nærmere på vilkårene for å gjøre dette. I FOA del III § 14-4 står det at oppdragsgiver kan benytte konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring når tilbudene i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurransepreget dialog er ukorrekte eller uakseptable. Dette forutsetter at det ikke foretas vesentlige endringer i de opprinnelige kontraktsvilkår og at alle leverandørene som oppfyller kravene for deltakelse i konkurransen, og som i den forutgående konkurransen har avgitt tilbud i samsvar med anskaffelsesprosedyrens formelle krav, inviteres til å delta. 5.2.8 GJENNOMFØRING AV FORHANDLINGER Gjennomføring av prosedyren konkurranse med forhandling reguleres i hovedsak av de grunnleggende prinsippene om konkurranse, åpenhet og likebehandling, jf. Veilederen s 182. I veilederen står det at forhandlingene skal gjelde konkurransegrunnlaget og tilbudet og formålet er å tilpasse tilbudene til kravene som er stilt i konkurransegrunnlaget. Det er adgang til å forhandle om endringer eller suppleringer av alle sider ved tilbudene, så som forretningsmessige vilkår, pris og tekniske spesifikasjoner. Det må ikke gjøres så store endringer at det ikke lenger dreier seg om samme ytelsen som i kunngjøringa og konkurransegrunnlaget. Dersom oppdragsgiver sier hvordan han skal gjennomføre forhandlinger i konkurransegrunnlaget, er han bundet av det. Kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet tilsier at oppdragsgiver må føre utfyllende referater fra forhandlingsmøter mv, slik at det i ettertid kan kontrolleres at blant annet likebehandlingsprinsippet er overholdt. Fylkeskommunens nyeste innkjøpshåndbok kapittel 6.1 har en del bestemmelser om gjennomføring av forhandlinger som vi har tatt med fordi vi mener at de er relevante i forhold til revisjonens anbefalinger. Vi viser spesielt til følgende som står under avsnittet om konkurranse med Innlandet Revisjon IKS Side 32 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole forhandlinger: «Skriv referat fra forhandlingsmøtet. Alt som kommer frem av relevante opplysninger og eventuelle endringer skal synliggjøres. Det må fremgå hva leverandørene skal gi tilbakemelding på og hva leverandørene ikke er så gode på, slik at det ikke kommer som noen overraskelse om de ved evalueringen får dårlig score på noen av tildelingskriteriene. Referatet sendes over til tilbyder.» 5.2.9 PROTOKOLLPLIKT. De grunnleggende prinsipper om krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet (FOA § 3-1 (7) er konkretisert i forskriftens § 3-2 der det står at oppdragsgiver skal føre protokoll for alle anskaffelser over kr 100 000 eks. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Det er minimumskrav til hvilke opplysninger som skal medtas. Oppdragsgiver kan benytte andre typer protokoller eller ha vedlegg til protokollen, så lenge samtlige punkter besvares i den protokollen som benyttes. 5.3 GJENNOMFØRING AV KONKURRANSEN – HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE 5.3.1 ANSKAFFELSESPROSESSEN Anskaffelsesprosessen er gjennomført i flere faser. Vi har nedenfor listet opp punktvis hvordan prosessen ble gjennomført. 1. Prekvalifisering. Invitasjon på Doffin/TED til grupper av arkitekter, rådgivere og entreprenører 7.4.08 med frist 11.6.08. 2. Fase 1A – idekonkurransen : Alle de 7 gruppene som leverte inn tilbud ble prekvalifisert og ble invitert til en idekonkurranse, i brev av 21.7.08 med frist 15.11.08. 3. Fase 1B: Alle de 7 gruppene leverte tilbud. Juryen konkluderte med at alle tilbudene viste uakseptable arealavvik i forhold til konkurransegrunnlagets forutsetninger. Styringsgruppa vedtok derfor å endre anskaffelsesmetoden til konkurranse med forhandling. Det ble sendt ut brev 11.12.08 til de prekvalifiserte konkurrentene med mulighet for innlevering av nye løsningsdokumenter. Frist ble satt 2.2.09. 4. Fase 2: Alle 7 konkurrentene leverte nye tilbud i fase 1B. Styringsgruppa vedtok å forhandle med alle konkurrentene. Det ble sendt ut brev 10.3.09 til de prekvalifiserte konkurrentene der det ble redegjort for prosjektkonkurransen fase 2. Forhandlinger pågikk i perioden 19.2.09 – 22.4.09. Frist for levering av tilbud fase 2 ble satt til 15.5.09. 5. Valg av leverandør. 4 av konkurrentene leverte tilbud i fase 2. Styringsgruppa vedtok, i tråd med juryens innstilling, å anbefale rådmannen å inngå kontrakt med Opplandbygg ANS med prosjektet SATS. Innlandet Revisjon IKS Side 33 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 5.3.2 ANSKAFFELSESMETODE OG KUNNGJØRING Kunngjøring av konkurransen Oppland fylkeskommune inviterte i brev av 7.4.08 grupper bestående av arkitekter, rådgivere og entreprenører til å delta i begrenset anbudskonkurranse om planlegging og bygging av ny Hadeland videregående skole i Gran sentrum på Hadeland25. Konkurransen er kunngjort på Doffin (også TED) 10.4.0826. Tilbudsfristen var satt til 28.5.08. I brev av 30.4.2008 til aktuelle tilbydere27 (kunngjort på Doffin) ble fristen forlenget til 11.6.2008. Anskaffelsesmetode Det går fram av konkurransegrunnlaget datert 7.4.08 at valgt anskaffelsesmetode er begrenset anbudskonkurranse med prekvalifisering av inntil 9 grupper med arkitekter, rådgivere og entreprenører i alle fag for videre deltakelse i to faser med konkurranse og en fase med samspill. Prosessen skal ende opp med at det inngås en totalentreprisekontrakt. Tildeling av kontrakt vil bli gjort etter det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på en helhetlig vurdering etter tildelingskriteriene som gjelder for hver fase av konkurranseopplegget. Konkurranseprosedyren er beskrevet slik: Prekvalifisering av inntil 9 grupper Konkurranse 1, idekonkurranse med vekt på arkitektonisk hovedgrep og løsninger på overordnet nivå (iht tildelingskriteriene). Juryering 1, kåre 3 vinnere. Konkurranse 2, de 3 vinnerne leverer forprosjekt med pris for samspill og pris for bygging. Juryering 2, kåre 1 vinner. Inngåelse av samspillkontrakt Konkurranse 3 med vinner om detaljprosjektering gjennom samspill med brukere og eier. Inngåelse med totalentreprisekontrakt, NS 3431. Produksjon Garantitid Konkurransemetoden ble senere forandret til konkurranse med forhandling. Dette er nærmere beskrevet i avsnitt 5.3.5. Konkurransen i fase 1, fase 1 b og fase 2 er kunngjort ved brev til alle de prekvalifiserte gruppene; henholdsvis 21.7.08, 11.12.08 og 10.3.09. 5.3.3 KONKURRANSEGRUNNLAGET Her har vi kort beskrevet innholdet i konkurransegrunnlaget. Siden konkurransen er gjennomført i flere faser, er det også endringer eller tilføyelser i konkurransegrunnlaget underveis i prosessen. 25 Brev til aktuelle tilbydere av 7.4.2008, ref 200800060-6/A40 Doffin: Hadeland videregående skole – nybygg. Ref.nr. 2008-643936 27 Brev til aktuelle tilbydere av 30.4.2008, ref 200800060-9/A40. 26 Innlandet Revisjon IKS Side 34 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Prekvalifiseringen Den første utsendelsen av konkurransegrunnlaget gjelder prekvalifiseringen. Her går det blant annet fram hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt og frister og annen informasjon om innleveringen. Det er videre beskrevet kvalifikasjonskrav og hvordan dette skal dokumenteres, samt kriterier som vil bli lagt til grunn for å vurdere faglig dyktighet ved prekvalifisering. For flere av underpunktene er det vist til at dette vil bli beskrevet i konkurransegrunnlaget for hver fase/konkurranse. Dette gjelder blant annet pkt 10.8 Vedståelsesfrist. Det er fire vedlegg til utlysningen som vi ikke omtaler nærmere. Konkurransegrunnlaget – fase 1 I brev av 21.7.08 inviterte OFK de 7 prekvalifiserte gruppene til konkurranse (idekonkurranse) om utforming av nye Hadeland videregående skole 31 . Det opplyses i konkurransegrunnlaget om juryordningen og utvelgelse av prosjekter for videreføring til fase 2. Under omtalen av anskaffelsesprosedyren vises det til hovedkonkurransegrunnlag av 7.4.pkt 3 og dokumenter for øvrig som er utlagt på Doffin som grunnlag for prekvalifiseringen. Det opplyses at disse gjelder med de endringer som eventuelt fremgår av dokumentet. Tiltaket omtales med henvisning til vedlagte rom- og funksjonsprogram (vedlegg 1-1). Videre omtales fylkestingsvedtak sak 19/08. Det redegjøres videre for tidsplan, krav til materiale i fase 1, mv. Videre er konkurranseforutsetninger omtalt og det vises til vedleggene. Det er i alt fem vedlegg der det blant annet er redegjort for kontraktbestemmelser, OFK’s premisser for skolebygg og vekting ved bedømmelse i fase 1 og 2. Konkurransegrunnlaget – del 1B Som følge av at styringsgruppa vedtok å forkaste alle tilbudene og gå over til konkurranse med forhandling, sendte prosjektleder brev til de prekvalifiserte tilbyderne datert 11.12.0832. I dette brevet redegjorde prosjektleder for bakgrunnen for at styringsgruppa besluttet å endre anskaffelsesprosedyre. Konkurransegrunnlaget oppgis å være uendret. Det er presisert at de nye løsningsdokumentene må leveres inklusive kontrollerbare arealoppstillinger. Ny leveringsfrist ble satt til 2. februar 2009. Konkurransegrunnlaget – del 2 Konkurransegrunnlaget til del 2 av konkurransen ble sendt ut til de prekvalifiserte gruppene 10.3.0933 der det ble redegjort for prosjektkonkurranse i fase 2, konkurranseforutsetninger, løsningsdokumenter og frist for mottak. I brevet vises til tidligere prosess med prekvalifisering og del 1 av konkurransen. Det er satt krav til materiale / løsningsdokumenter for fase 2 og redegjort for merking, frist for mottak og juryering. Det er vist til konkurranseforutsetninger i vedlegg. Det går frem av tidsplanen at det skal gjennomføres forhandlinger i tre «faser». Leveringsfrist for fase 2 – løsningsdokumenter inklusive pristilbud ble satt 31 32 33 Brev av 21.7.08 til Prekvalifiserte tilbydere, ref 200800060-24/ A40 Brev av 11.12.2008 til prekvalifiserte tilbydere, ref: 200800060-xx/A40 Brev av 10.03.09 til prekvalifiserte tilbydere 200800060-xx/A4 Innlandet Revisjon IKS Side 35 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole til 15.5.09, kl. 12.00. I brevet står videre at ønske om deltakelse i fase 2 på de vilkår som brevet inneholder må meldes til oppdragsgiver senest 27.2.09. I tillegg til de 5 vedleggene fra fase 1 omfatter konkurransegrunnlaget to nye vedlegg. Det ene vedlegget inneholder forutsetninger for deltakelse i prosjektkonkurranse fase 2 av 18.2.09, mens det andre vedlegget inneholder oppdragsgivers merknader som grunnlag for fase 2 av 10.3.09 med individuelle juryvurderinger. Rettelser, suppleringer og endringer Det foreligger en del kommunikasjon mellom oppdragsgiver og tilbyderne i løpet av fase 1 og fase 2. Det foreligger referat fra oppstartseminar for Fase 1 som ble holdt 21.8.08. Dette var et seminar som ble varslet i konkurransegrunnlaget. Referatet er sendt til de prekvalifiserte tilbyderne 8.9.08. Av referatet fremgår det at leveringsfristen ble forlenget til 15.11.08. I referatet er det også laget en oversikt over hva som inngår i konkurransegrunnlaget for fase 1. Vi har videre sett at det er sendt en rekke mailer fra prosjektledelsen som gjelder svar på spørsmål fra konkurrentene og supplerende opplysninger i forbindelse med konkurransegrunnlaget og innleveringen for fase 1 g 2, i perioden 24.9.08 – 26.4.09. Mailene er «nummerert» (spørsmål/svar I, spørsmål/svar II etc). Alle mailene vi har funnet er sendt alle de prekvalifiserte tilbyderne. 5.3.4 TILDELINGSKRITERIER OG VEKTING Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier prekvalifiseringen. Det var utarbeidet kvalifikasjonskrav for prekvalifiseringen. Alle de 7 gruppene som meldte sin interesse for å delta oppfylte kvalitetskravene og ble prekvalifisert. Vi har ikke undersøkt eller vurdert kvalifikasjonskravene eller leverandørenes oppfyllelse av disse. Det var også utarbeidet kriterier som skulle legges til grunn dersom det var flere enn 9 grupper som ønsket å bli prekvalifisert. Disse kriteriene kom ikke til anvendelse siden alle de 7 gruppene ble prekvalifisert. Kvalitetskriterier fase 1 og 2 I vedlegg 1-3 til konkurransegrunnlaget sendt ut 21.7.08 i forbindelse med fase 1 av konkurransen er kriteriene, evalueringsmetode og vekting konkretisert. Dette vedlegget gjelder også for fase 2 av konkurransen. I vedlegget vises det til FU-vedtak 69/05 med «Premisser for fysisk tilpasning av videregående skoler i Oppland». Kvalitetskriteriene opplyses å være utledet fra dette FU-vedtaket. Det er i alt 20 kriterier fordelt på 5 temaer, jfr omtale i kapittel 7. Evalueringsmetode I vedlegg 1-3 er det også redegjort for fylkeskommunens evalueringsmetode. Fylkeskommunen har benyttet en matematisk beregningsmetode (T-Onex) for å vekte tilbudenes kvalitet i forhold til pris. Metoden regner om pris og kvalitet til ett sammenlikningstall34. 34 I beregningsmetoden beregnes avstand mellom høyest mulig poengsum og faktisk poengsum for kvalitetskriteriene. Denne avstanden utgjør et tillegg til prisen eller objektgrunnlaget. Det står videre: «Tillegget multipliseres med en regulerbar faktor som regulerer forholdet mellom objekt/pris og kvalitet. I dette tilfellet settes denne faktoren til 0,2 for fase 1 og 1,0 i fase 2 Innlandet Revisjon IKS Side 36 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Vekting De fem kvalitetskriteriene gis poeng 0-10 etter den kvalitet de vurderes å ha i tilbudet. Hvert av kriteriene er vektlagt like mye. I del 1 av konkurransen, som er en ide-konkurranse, oppgis ikke pris. I denne fasen ble derfor fylkestingets brutto arealramme brukt som utgangspunkt for vekting mot kvalitet. Det opplyses i vedlegg 1-3 at eventuelle slike avvik også ville bli tatt hensyn til i fase 2 som et uttrykk for forskjell i driftskostnader. Krav til løsningsdokumentene I pkt 7 i konkurransegrunnlaget til fase 1, datert 21.7.08 er det angitt «Krav til materiale fase 1». Her står det blant annet at det skal leveres arealoppstilling med nettoarealer pr hovedkapittel 5-9 og brutto golvareal (pkt 6) og redegjørelse for utforming og tekniske anlegg mht oppfyllelse av kvalitetskriterier 1-5. (pkt 7). I brevet som ble sendt ut til de prekvalifiserte tilbyderne 11.12.08, etter at alle tilbudene var forkastet (jfr omtale avsnitt 5.3.5), ble det presisert at de nye løsningsdokumentene må leveres inklusive kontrollerbare arealoppstillinger. Det ble videre presisert hva arealoppstillingene skulle vise når det gjaldt bruttoareal (BTA), ytterflater (dvs isolerte ytterflater mot friluft, ikke mot terreng) og Netto programareal. I fase 2 av konkurransen er det et mer omfattende krav til materiale. Her ble det under pkt III bedt om totalentreprisetilbud for energimerke B. Pkt II gjelder totalentreprisetilbud – energimerke A. Her står det at det skal leveres beskrivelse av tiltak for å oppnå kvalitet A i forhold til priset pkt III. Spørsmål, svar og uklarheter vedr tildelingskriteriene I mailkorrespondansen vi har vist til i avsnitt 5.3.2 er det stilt en del spørsmål underveis fra leverandørene om hvordan tildelingskriteriene skal forstås. Det er særlig arealberegninger som det stilles spørsmål ved. Det går fram av referatet fra oppstartseminaret 21.8.08 at konkurrentene har fått tilsendt excel-fila for vekting av prosjektene. I mail av 24.9.08 ble det gitt en klargjøring av hvilket bruttoareal som legges til grunn ved beregning av eventuelle avvik og modellen for beregning av ytterflater (tak+ vegger mot friluft). I spørsmål/svar VII – mail pr 16.12.08 blir det besvart spørsmål om hva som er akseptable arealavvik i forhold til oppdragsgivers uttrykte styringsmål. Her svarer OFK på hva som er styringsmålene. I tillegg sies følgende: «I utgangspunktet er ingen arealavvik akseptable. Imidlertid er vektingsmodellen basert på en skjønnsmessig vurdering av kvalitet i forhold til treff mht de styringsmålene for areal som kan måles objektivt. God kvalitet kan veie opp for avvik ift areal forutsatt at prosjektet vurderes å kunne endres i retning av styringsmålene. Faktorene i vektingsprogrammet som fastlegger forholdet mellom arealavvik i fase 1 (02) og arealavvik + pris i fase 2 (10,0) er satt slik at vektingen vil fungere hensiktsmessig innenfor rimelige arealavvik og prisvariasjoner i forhold til kvalitet. Når alle prosjektene viser uakseptable arealavvik i fase 1 vil arealforskjellene være helt avgjørende og dominere over kvalitetsvurderingen, samtidig som det reiser tvil om prosjektet kan utvikles i tråd med styringsmålene. Dette er det opp til forfatterne selv å vise!» Innlandet Revisjon IKS Side 37 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Det ble også stilt spørsmål om beregning av ytterflater. Her var svaret (i samme mail som over): «Ytterflater som måles er isolerte yttervegger, dekker og tak mot friluft. Det skilles ikke mellom vinduer/glass og isolerte flater for øvrig.» 5.3.5 ENDRING AV ANSKAFFELSESMETODE TIL KONKURRANSE MED FORHANDLING Det ble utarbeidet en juryprotokoll datert 3.12.08 etter konkurransens del 1. Det går fram av protokollen at juryen har foretatt en kontrollmåling av de innsendte tilbudene, datert 11.12.2008. Kontrollmålingen viste sum avvik fra styringsmålet (som gjaldt areal) og dessuten forskjell mellom oppgitt areal og kontrollmålt areal. Det står at konkurrentenes egne arealoppstillinger er gjennomgående mangelfulle. Samtlige prosjekter viste uakseptable arealavvik i forhold til konkurransegrunnlagets forutsetninger. Juryen skrev at de store og uakseptable arealavvikene forskyver resultatet uforholdsmessig mye og at konkurrentene selv må gis anledning til å vise hvordan deres konsept kan bringes innenfor styringsmålenes rammer. Det står at arealavvikene får vesentlig betydning i forhold mellom vektingsmodellens kvalitetskriterier og de objektive arealkriteriene. Juryen sier i sin innstilling at de primært går inn for at samtlige konkurrenter gis en ny frist for å levere løsningsdokumenter for fase 1 der de bearbeider sitt prosjekt for å bringe arealavvikene innenfor akseptable rammer og at ny vekting skjer på det grunnlaget. På grunnlag av juryens innstilling og råd fra advokat vedtok styringsgruppa å forkaste samtlige tilbud og gjennomføre videre konkurranse i henhold til LOA § 14.335, konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring med henvisning til pkt (1)a. (§20-3). Ny frist skulle settes til 2. februar 2010. Konkurransen ble vedtatt videreført med de 7 prekvalifiserte og samme konkurransegrunnlag skulle benyttes. De prekvalifiserte gruppene ble informert om dette i brev av 11.12.08 (omtalt ovenfor). 5.3.6 GJENNOMFØRING AV FORHANDLINGENE Alle de 7 konkurrentene leverte nye løsningsdokumenter i fase 1B. Juryprotokollen viste at det bare var to av tilbyderne som hadde akseptable arealavvik. Styringsgruppa gjorde i møte nr 25, 6.2 – 10.2.09 vedtak om at disse to prosjektene skulle tildeles premie for fase 1B på 300.000 kroner hver og kvalifiseres til honorering for deltakelse i fase 2. Styringsgruppa besluttet dessuten å forhandle med forfatterne av de øvrige prosjektene om videre deltakelse i fase 2 og kvalifisering for honorering forutsatt at prosjektene justeres til totalt arealavvik lavere enn tidligere signalisert uakseptable størrelse og at kvalitetsforbedringer kan sannsynliggjøres for prosjektene med lavest kvalitetsscore. Beslutningen ble begrunnet med at de to «vinnerprosjektene» var de eneste tilbudene som kvalifiserte for vinnerpremie. Av konkurransehensyn måtte fase 2 ha flere enn 2 deltakere. Det var derfor ønskelig at forfatterne av de øvrige prosjektene ble invitert til forhandlinger om deltakelse i fase 2. 35 Det ble senere presisert at riktig lovparagraf var FOA § 14-4. Innlandet Revisjon IKS Side 38 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole I vedlegg 2-7 i konkurransegrunnlaget vises det til at fylkeskommunens forhandlingsgruppe består av juridisk rådgiver, leder Eiendom og innkjøp og prosjektleder. Dette er i tråd med styringsgruppas vedtak i møte nr 26, 18.2.09. Det går frem av tidsplanen at det skulle gjennomføres forhandlinger i tre «faser» i perioden 19.2.09 – 22.04.09.: Forhandlinger 2-1 (invitasjon/forutsetninger for deltakelse i fase 2) Forhandlinger 2-2 (drøfting av prosjektjusteringer) Forhandlinger 2-3 (oppfylling av forutsetninger for øvrig) Gjennomføringen av forhandlingene er referert i styringsgruppemøtene nr 27 og 28 i mars og april 2009. Vi har fått opplyst fra prosjektleder at det ble ført notater under forhandlingene, men at referatene er renskrevet en stund i ettertid og at referatene ikke er sendt forhandlingsparten for gjennomsyn eller verifisering. Det foreligger referater fra forhandlingene våren 2009 som er registrert i P360. Det er skrevet ett referat pr prosjekt. Hvert referat omfatter tre runder/møter med forhandlinger. Vi har funnet referater fra prosjektene «Touch», «Sats», «III-Tre», «Livsrom». De to andre leverandørene trakk seg etter 1. orienteringsmøte. 5.3.7 EVALUERING AV TILBUDENE Jury Styringsgruppa oppnevnte jury for konkurransen. Her satt rektor, brukerkoordinator, ansattes representant, elevrepresentant, en av de pedagogiske lederne ved HVGS, en representant for Gran kommune og leder for regionrådet for Hadeland. I tillegg satt prosjektleder, assisterende prosjektleder, programmeringsarkitekten, en eksternt oppnevnt arkitekt og en representant for fagenhet videregående opplæring. Konsultative medlemmer var lederne for fagenhetene eiendom og Fagenhet opplæring. Det var samme jurysammensetning gjennom alle fasene av konkurransen. Juryens arbeid Det går fram av juryprotokollene at juryen har satt karakter på hvert av kvalitetskriteriene. Deretter er data for score på kvalitetskriteriene, arealavvik og pris lagt inn i beregningsmodellen. På grunnlag av de forutsetningene som er lagt inn om vekting beregner modellen et sammenlikningstall som viser hvordan tilbudene rangeres i forhold til hverandre. Resultatet av evalueringen fase 2 Juryen viser i protokollen fra 2.6.09 at juryen har vurdert og karaktersatt prosjektene med hensyn til kvalitet i henhold til tildelingskriteriene i vedlegg 1-3 Vekting ved bedømmelse fase 1 og 2 av 21. juli 2008. Juryen uttaler at endelig sammenlikning er basert på konkurrentenes egne arealoppgaver for BTA, ytterflater og romprogramarealer, men prosjektleder har justert arealavvik for BTA, slik at alle belastes likt areal for tekniske rom. Det opplyses i protokollen at alle prosjektene oppfyller i stor grad de oppsatte styringsmål mht BTA, ytterflater og programareal avdelingsvis. Det opplyses at juryens kvalitetsbedømming og Innlandet Revisjon IKS Side 39 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole prosjektenes sammenliknbare, objektive tildelingskriterier mht arealavvik og pris fremgår av vedlagte vektingsskjemaer for pristilbud med energimerkekrav hhv B og A datert 1.6.09. 5.3.8 TILDELING AV KONTRAKT , MEDDELELSE OM UTFALL AV KONKURRANSEN Åpningsprotokoller og juryprotokoller Det foreligger åpningsprotokoller for prekvalifiseringen 28.5.08, fra konkurranse fase 1A datert 15.11.08 og fra fase 1B datert 15.5.09. Det går frem av åpningsprotokollene hvem som har deltatt i åpningen. I protokollen fra prekvalifiseringen går det fram hvordan hver av gruppene oppfyller kvalifikasjonskravene. Det foreligger juryprotokoller fra fase 1a datert 2.12.2008, fra fase 1b datert 5.2.09 og fra fase 2 datert 2.6.09. Juryen la fram sin protokoll for fase 2 av konkurransen 2.6.09 der de innstilte på prosjektet SATS som vinner av konkurransen og at vinnergruppa ved Opplandbygg ANS og Arkitektgruppen Lille Frøen AS tilbys å videreføre prosjektet i fase 3 basert på sitt totalentreprisetilbud. Styringsgruppa godkjente juryens vurdering i møte nr 29, 29/5-2/6-09 og anbefalte rådmannen å inngå kontrakt med SATS (Opplandbygg). Det foreligger et FR-vedtak 611/09. Meddelelse om tildeling av kontrakt og klagefrist Det ble sendt ut mail 3.6.09 til leverandørene med kopi av rådmannens vedtak (FR-611/09) og fylkestingssak. Det vises i mailen til at vedlegg med juryprotokoll, vekting, vinnerprosjektet og økonomioversikt er tilgjengelig på Fronter. Som vedlegg til juryprotokollen ligger vektingsskjemaet som viser hvordan juryen har karaktersatt/bedømt kvaliteten på hvert prosjekt og hvordan prosjektene kommer ut i sammenlikningen etter vekting med hensyn på arealavvik og pris. Det er laget vektingsskjema for pristilbud etter henholdsvis energimerkekrav A og B. Veidekke og Skanska sendte brev med kommentarer og spørsmål til tildelingen. Veidekke ba om protokollen for gjennomføringen av konkurransen. Skanska ba om mer informasjon om evalueringsprosessen. I mail av 9.6.09 fra prosjektleder ble deltakerne orientert om innkomne spørsmål fra Skanska og Veidekke. Fylkeskommunen sa at det innleverte materialet fra konkurrentene i fase 2 ville bli lagt ut på Fronter. Det ville da bli satt en 10-dagers klagefrist. Løsningsdokumentene for fase 1B fra de 4 konkurrentene skulle også gjøres tilgjengelige der, sammen med oppdragsgivers merknader som grunnlag for fase 2. I mail til deltakerne den 23.6.09 ble det satt en klagefrist på 10 dager, til 3.7.09. Innlandet Revisjon IKS Side 40 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 5.3.9 VEDSTÅELSESFRIST Revisjonen har ikke funnet at det er fastsatt noen vedståelsesfrist i konkurransegrunnlaget. Fylkeskommunens advokat viste i sitt prosess-skriv i forbindelse med klagen til Veidekke at de var uenige i KOFA sin avgjørelse. OFK anså at vedståelsesfristen fulgte av konkurransegrunnlaget, vedlegg 1-4 s. 4, hvor det fremgikk at entreprenøren må vedstå seg tilbudet i 5 år etter igangsetting. Prosjektleder sier til revisjonen at i og med entreprenøren skulle ha krav på å få entreprisen dersom prosjektet igangsettes innen 5 år, fant han det irrelevant å opplyse om en annen vedståelsesfrist i konkurransegrunnlaget. Har han krav på å få prosjektet, må det også forventes at han står ved tilbudet. Prosjektleder mente også at klagerne ved å kreve å få tildelt kontrakten måtte forutsettes å stå ved tilbudet sitt, og derfor ble også Opplandbygg ANS bedt om dette i august, da advokaten mente at bestemmelsen i LOA’s 30-dagers frist sannsynligvis ville slå inn. 5.3.10 KLAGENE To av konkurrentene, Veidekke Entreprenør AS og Skanska Norge AS, sendte inn klager i kjølvannet av at Oppland fylkeskommune hadde besluttet å tildele Opplandbygg ANS kontrakt i juni 2009.36 Fylkeskommunen svarte på klagene i brev av 18.7.0937. Etter en gjennomgåelse og vurdering av klagene fant ikke fylkeskommunen grunnlag for å omgjøre beslutningen om tildeling. Fylkeskommunen varslet at de ville gå i kontraktsforhandlinger med Opplandbygg. Begge konkurrentene varslet etter dette at de opprettholdt sine klager38. Vi har gått gjennom noen av de forholdene som det ble klaget på etter tildeling av kontrakt. Klagene gjelder flere forhold, men det er særlig arealberegningene og arealavvikene som er tema. Veidekke mente at dette samlet utgjorde vesentlige avvik som ville endre rangeringen mellom SATS (vinnerprosjektet) og Livsrom (Veidekkes prosjekt). Avvik mellom oppgitt areal og virkelig areal Veidekke hevdet i sin klage at det var avvik mellom oppgitt areal og virkelig areal i vinnerprosjektet. Oppdragsgiver (OFK) viser i sitt svarbrev til Veidekke til at det i fase 2 ble gjort uttrykkelig oppmerksom på at deltakerne selv skulle ta ansvaret for arealberegningene og måtte innestå for disse. Her viser OFK til mail av 15.1.09 (Spørsmål/svar VIII) der det står: «Nettopp usikkerheten og arbeidsmengden ved vår manuelle beregning er årsaken til at vi har skjerpet kravet til at forslagsstiller selv foretar beregningen og at denne skal være etterprøvbar på elektroniske media, dvs enten dwg-filer av planer, snitt og fasader eller detaljoppstilling av utregningene ved innlegging av mål/utregninger i xls-fil (med matematiske formler i cellene).» 36 Brev av 3.7.09 fra Skanska Norge AS og brev av 2.7.09 fra Veidekke Entreprenør AS. Brev av 18.7.09 til Skanska Norge AS, ref 200800060-75 / A40 og Brev av 18.7.09 til Veidekke entreprenør AS, ref 200800060-74 / A40. 37 38 Brev fra Skanska Norge AS 5.8.09 og brev fra Veidekke Entreprenør ANS 6.8.09. Innlandet Revisjon IKS Side 41 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Yttertak over idrettshallen Veidekke mente dessuten at yttertak over idrettshallen burde bli medregnet som ytterflate i arealberegningen. Her viser OFK til brev av 11.12.08 ved oppstart av fase 1B hvor det bes om at arealoppstillingene skal vise «(…)2. Ytterflater (dvs isolerte ytterflater mot friluft, ikke mot terreng).» OFK mente at takflaten på idrettshallen ikke måtte medregnes siden hele takflaten gir utvendig bruksareal. Uavhengig kontrollregning areal Styringsgruppa vedtok å engasjere advokat til å vurdere alle juridiske eventualiteter i saken og ta korrespondansen overfor klagerne på vegne av OFK som oppdragsgiver. Advokaten rådet fylkeskommunen til å gjennomføre en uavhengig arealberegning og fylkeskommunen engasjerte arkitektkontoret VisaVis til å gjennomføre kontroll av de tre prosjektene SATS, LIVSROM og III-TRE. Advokatkontoret utarbeidet et notat, datert 23.9.2009 der klagene er kommentert på grunnlag av de nye arealopplysningene. Den reviderte vektingsmatrisen viste fortsatt at Opplandbygg/SATS rangeres som nr 1 av tilbyderne, dersom energiklasse B legges til grunn for evalueringen, slik OFK hadde besluttet. Beregninger av ytterflater ble kommentert og advokaten viste til at den eksterne kontrolløren av arealene også hadde bekreftet at dette arealet (taket over idrettshallen) ikke skulle regnes med i vurderingen av arealavviket. Advokatfirmaet konkluderte med at siden kontrollberegningen av arealene og avviksjusteringer fortsatt innebar at tilbudet til Opplandbygg var det mest økonomisk fordelaktige i henhold til tildelingskriteriene, hadde Opplandbygg i utgangspunktet krav på å få tildelt kontrakten. De anbefalte på denne bakgrunn OFK om å inngå kontrakt med Opplandbygg. Fylkesrådmannen vedtok etter dette å opprettholde sitt vedtak om å tildele Opplandbygg kontrakten (FR-sak 1006/09) og at klagene ikke skulle tas til følge. Kontrakten med Opplandbygg ANS ble signert 25.9.09. Klage til KOFA I januar 2010 sendte Veidekke klage til KOFA. Klagen gjaldt flere forhold. KOFA behandlet imidlertid bare den delen av klagen som gjaldt at kontrakt var inngått etter vedståelsesfristens utløp og uttalte følgende (sak 2010/1739): «Klagenemnda fant at innklagede har brutt de grunnleggende kravene i loven § 5 ved ikke å sluttføre konkurranse innen vedståelsesfristens utløp. Nemnda kom videre til at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å inngå kontrakt etter vedståelsesfristens utløp. Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.» Klagenemnda kom til at det ikke burde ilegges gebyr i denne saken begrunnet med at det hadde vært reell konkurranse om oppdraget og prosessen hadde foregått i åpenhet. Skanska sendte også inn klage til KOFA40. Klagenemnda avviste klagen41 som «uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda» med henvisning til klagen fra Veidekke som ble behandlet i sak 2010/17. 39 Klage til klagenemnda for offentlige anskaffelser sendt 22.1.2010 fra advokatfirmaet Schjødt DA (Prosessfullmektig) på vegne av Veidekke entreprenør AS (Klager) 40 Prosess-skriv til klagenemnda for offentlige anskaffelser, datert 9.6.10 fra Skanska Norge AS. Innlandet Revisjon IKS Side 42 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Søksmålet fra Veidekke I september 2012 ble Oppland fylkeskommune saksøkt av Veidekke Entreprenør42 og i forbindelse med stevningen satte Veidekke fram et krav om erstatning på inntil 38,5 mill. kroner. Forliksavtale mellom OFK og Veidekke entreprenør AS ble inngått 16.8.13. Avtalen medførte at OFK betalte 6.772.377 kroner til Veidekke. Veidekke hevdet i søksmålet at Opplandbygg skulle vært avvist på grunn av større arealavvik enn tillatt på programareal. I svarbrevet fra OFK hevdes det imidlertid at det ikke ble stilt minimumskrav til arealavvik. I prosess-skrivet uttaler fylkeskommunens advokat følgende: «Derimot ble avvik i areal i det enkelte prosjekt ut i fra den beskrevne modellen vektet og gitt et tillegg i prisen. Dette har fylkeskommunen presisert flere ganger til tilbyderne skriftlig ved å besvare spørsmål.» Vi viser til sitat fra spørsmål/svar VII – 16.12.08, avsnitt 5.3.3. Veidekke hevdet også fremdeles at det var større arealavvik enn tillatt på ytterflate og at Oppland byggs tak over idrettshallen var å anse som ytterflate. Her dreier uenigheten seg dels om forståelsen av begrepet ytterflater og dels om hva som ble uttalt i forhandlingsmøter. Det går fram av prosessskrivene at Veidekke viser til at fylkeskommunen ikke sendte ut referater i etterkant av forhandlingsmøtet. Veidekke viste til egne håndskrevne notater og hevdet at de i forhandlingene hadde vist til et mulig forslag der deler av bygget ble dreid under bakken som ville skape 1500 m2 ekstra overflateareal. Veidekke hevdet at prosjektleder da hadde svart at dersom løsningen innebar en slik arealøkning, så kunne ikke løsningen brukes. Fylkeskommunen bestred at dette hadde vært tema i forhandlingene med Veidekke43. Klager i forhold til miljø/energiklasse Fylkeskommunen etterspurte underveis i prosessen to ulike priser, hhv for energiklasse A og B. Dette går fram av krav til innsending av materialet til fase 2 i konkurransen. Juryens innstilling er gjort på bakgrunn av en evaluering av tilbudene basert på den laveste energiklassen(B). Veidekke mente at fylkeskommunen skapte usikkerhet rundt konkurransegrunnlaget ved å be om angivelse av tiltak for å nå opp i energiklasse A uten at de hadde angitt om og hvordan dette ville slå ut i evalueringen av tilbudene. Veidekke mente at det normale ved bruk av opsjoner, er at opsjonen prises med utgangspunkt i hvor sannsynlig det er at den kommer til anvendelse. Veidekke mente at OFK hadde brutt kravet til likebehandling og forutberegnelighet. OFK anførte sitt prosess-skriv at alle tilbudene ble evaluert på bakgrunn av energimerke B i samsvar med likebehandlingsprinsippet. Det ble besluttet ikke å benytte opsjonen som lå i å benytte energimerke A. Revisjonen har spurt om hvor det eventuelt står i konkurransegrunnlaget at det er tilbud om energimerke B som vil bli vurdert. Prosjektleder svarer: «Hovedtilbudet som skulle oppfylle energimerke B og prosjektet inklusive tillegget for energimerke A ble vektet hver for seg for alle 41 42 43 Brev av 20.12.2010 fra klagenemnda til Skanska Norge AS Stevning til Sør-Gudbrandsdal Tingrett, datert 24.9.2012. Tilsvar til Sør-Gudbrandsdal tingrett 7.12.12. Føyen advokatfirma DA. Innlandet Revisjon IKS Side 43 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole prosjektene i juni og for vinneren og de to klagernes prosjekter i september etter arealkontrollen. Styringsgruppa vurderte etter konferanse med bl.a. juridisk rådgiver at man stod fritt til å velge enten gunstigste tilbud i energiklasse B eller gunstigste i energiklasse A. Det var valgt SATS med energiklasse B i juni da dette prosjektet kom best ut i begge energiklasser, og SATS var fortsatt gunstigst i B.» Kontraktsvilkårene Veidekke hevdet at tilbudet fra Opplandbygg skulle vært avvist som følge av forbehold mot kontraktsvilkårene. De viste til at Opplandbygg i sitt tilbud hadde skrevet «Eventuell kontrakt inngås på grunnlag av NS3431» De mente at denne formuleringen var å anse som et forbehold om at de spesielle kontraktsvilkårene som fylkeskommunen hadde med i konkurransegrunnlaget ikke skal gjelde. OFK bestred denne tolkningen og mente at hverken Opplandbygg eller OFK hadde ansett dette som et forbehold mot de generelle kontraktsvilkårene som er oppgitt. 5.3.11 PROTOKOLLPLIKT Prosjektleder sier i mail til revisjonen (3.3.14) at han ikke kan finne noe utfylt anskaffelsesprotokollskjema i forbindelse med arkitekt/prosjektkonkurransen. Han sier videre: «Denne ble lyst ut på DOFFIN med omfattende forutsetninger og konkurranseregler, og den ble avgjort etter flere konkurranserunder, der deltakerne ble orientert om juryvurderinger og oppdragsgivers avgjørelser etter hver fase. Konkurransen er grundig dokumentert, men det er ikke nyttet noe standardskjema som samler opp utviklingen i prosjektet.» Revisjonen har fått anskaffelsesprotokoller fra utstyrsanskaffelser som gikk utenom den store totalentreprisekontrakten. Disse anskaffelsene har vi imidlertid ikke vurdert i denne revisjonen. 5.4 REVISJONENS VURDERINGER 5.4.1 VALG AV ANSKAFFELSESMETODE, KUNNGJØRING MV . Vi har undersøkt om fylkeskommunen har benyttet riktig anskaffelsesmetode og om kunngjøringen har skjedd i samsvar med regelverket. Oppland fylkeskommune har valgt å gjennomføre anskaffelsen som en begrenset anbudskonkurranse og konkurransen ble kunngjort på Doffin og TED-databasen 7.4.08 i tråd med reglene i FOA del III. Konkurransen er gjennomført i flere faser og konkurransegrunnlaget for fase 1 og 2 er sendt samtidig og skriftlig til alle de prekvalifiserte tilbyderne i samsvar med reglene i forskriften (FOA). 5.4.2 KONKURRANSEGRUNNLAGET Vi har gått gjennom konkurransegrunnlaget slik det forelå ved kunngjøringene 7.4.08, 21.7.08 og 10.3.09. Konkurransegrunnlaget inneholder etter revisjonens vurdering de elementene som er beskrevet i FOA del III, med unntak av opplysninger om vedståelsesfrist. Innlandet Revisjon IKS Side 44 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Underveis i prosessen har prosjektledelsen svart på spørsmål fra tilbyderne og foretatt rettelser og suppleringer i konkurransegrunnlaget. Revisjonen forutsetter at det ikke er gjennomført vesentlige endringer. Revisjonen har gått gjennom mailer som viser at prosjektledelsen har hatt en rutine på å samle opp spørsmål fra de prekvalifiserte tilbyderne og sende jevnlige svar på disse i mailer til alle tilbyderne samtidig. Revisjonen tolker denne rutinen slik at det har vært lagt vekt på å gi alle leverandørene lik og samtidig informasjon i samsvar med FOA § 17-2. 5.4.3 ENDRING TIL KONKURRANSE MED FORHANDLINGER Juryen og styringsgruppa vurderte at tilbudene som kom inn i fase 1 av konkurransen viste uakseptable arealavvik i forhold til konkurransegrunnlagets forutsetninger. Avvikene mellom oppgitt areal i tilbudene og kontrollmålt var så store at juryen mente at de fikk vesentlig betydning i forholdet mellom vektingsmodellens kvalitetskriterier og de objektive arealkriteriene. Styringsgruppa vedtok derfor i samråd med sin advokat å endre anskaffelsesprosedyre til konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring i henhold til FOA § 14-4. Oppdragsgiver kan benytte konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring når tilbudene i en forutgående åpen eller begrenset anbudskonkurranse er ukorrekte eller uakseptable. Etter revisjonens vurdering synes fylkeskommunens begrunnelse for å endre anskaffelsesmetode å være i samsvar med FOA del III. Det er videre en forutsetning i FOA § 14-4 at det ikke foretas vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget og at alle leverandørene som har avgitt tilbud i den forutgående konkurransen inviteres til å delta. Disse kravene er oppfylt i denne konkurransen. 5.4.4 GJENNOMFØRING AV FORHANDLINGENE Vi har undersøkt om forhandlingene er gjennomført i samsvar med regelverket. Formålet med forhandlingene er å tilpasse tilbudene til kravene som er stilt i konkurransegrunnlaget. Det er adgang til å forhandle om endringer eller suppleringer av alle sidene ved tilbudene, men det må ikke gjøres så store endringer at det ikke lenger dreier seg om samme ytelsen som i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. Opplegget for og gjennomføringene av forhandlingene tyder på at temaene for forhandlingene lå innenfor hva det kan forhandles om. Forhandlinger skal gjennomføres slik at de grunnleggende prinsippene overholdes. Kravene til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet tilsier at oppdragsgiver må føre utfyllende referater fra forhandlingsmøter slik at det i ettertid kan kontrolleres at likebehandlingsprinsippet er overholdt. Oppdragsgiver må gi leverandørene konkret tilbakemelding på tilbudene og de må få lov til å levere reviderte tilbud. Det ble tatt notater fra forhandlingsmøtene som ble renskrevet i ettertid, men referatene er ikke forelagt forhandlingsmotparten for verifisering. Etter revisjonens vurdering ville det styrket etterprøvbarheten om referatene hadde blitt oversendt den enkelte forhandlingsmotpart i etterkant. Dette kunne ha bidratt til å unngå diskusjoner om hvilke forhold som var tatt opp under forhandlingene, jfr diskusjonen med Veidekke i prosess-skrivene om arealberegning av yttertak Innlandet Revisjon IKS Side 45 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Alle leverandørene fikk anledning til å levere reviderte tilbud i samsvar med prinsippet om likebehandling. 5.4.5 TILDELINGSKRITERIER , VEKTING OG EVALUERING AV TILBUD . Kontrakt skal tildeles på grunnlag av kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Alle kriterier som skal bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Oppdragsgiver skal angi den relative vektingen som gis hvert av kriteriene ( § 22-2). Revisjonen viser også til de grunnleggende kravene, blant annet om forutberegnelighet som betyr at leverandørene skal ha mulighet til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved tildeling av kontrakt. Fylkeskommunen har utarbeidet et sett med kvalitetskriterier som skal karaktersettes og en vektingsmodell der kvalitetskriteriene vektes sammen med et arealstyringsmål og med pris (del 2 av konkurransen). Dette er en matematisk modell som er redegjort for i konkurransegrunnlaget, på informasjonsmøtet og i senere spørsmål og svar. Etter revisjonens vurdering er denne modellen i samsvar med kravene i den forstand at leverandørene er gjort kjent med hvilke kriterier som inngår i modellen, hvilken vekt det enkelte kriterium har og hvordan poengene for den enkelte leverandør beregnes. Tilbudenes kvalitet er vurdert av en bredt sammensatt jury, der hvert jurymedlem har vurdert hvert enkelt tilbud opp mot kvalitetskriteriene. Det er deretter foretatt en samlet vurdering som er lagt inn i modellen og som er vektet opp mot arealstyringsmålet og prisen. Etter revisjonens vurdering sikrer juryordningen og den matematiske modellen at det er foretatt en saklig vurdering av tilbudene. I følge FOA § 3-1 skal oppdragsgiver fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjonen som har betydning for gjennomføringen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Det foreligger juryprotokoller som viser hvordan hver enkelt leverandør er vurdert i forhold til det enkelte kvalitetskriterium og etter vekting mot areal og pris. Etter revisjonens vurdering er dette tilfredsstillende dokumentasjon. De etterfølgende klagene dreier seg i stor grad om avvik fra arealstyringsmålet og da særlig om hvordan leverandørene skulle beregne og oppgi arealer og hva beregningene skulle omfatte (jfr diskusjonen om hva som er en ytterflate). Dette er blant annet et spørsmål om forutberegnelighet, det vil si om alle leverandørene beregner areal på samme måte i sine tilbud. Arealene inngår i beregningsmodellen og har dermed betydning for oppdragsgivers rangering av tilbudene. Revisjonen har ikke oppfattet at det foreligger noen «standard» for hvordan slike areal skal beregnes. Det er derfor i stor grad opp til oppdragsgiver å definere beregningsmetoden. Det ble stilt mange spørsmål fra leverandørene underveis knyttet til beregningen av dette målet og til forståelsen av modellen, noe som tyder på at leverandørene var usikre på hvordan de skulle beregne arealene. Revisjonen har ikke vurdert de konkrete kravene til arealoppstilling nærmere, men mener at fylkeskommunen har forsøkt å klargjøre hva som menes i konkurransegrunnlaget og i spørsmål og svar (som også er en del av konkurransegrunnlaget). Fylkeskommunen fikk også gjennomført en uavhengig arealberegning av Innlandet Revisjon IKS Side 46 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole leverandørenes bidrag som følge av klagene. Etter revisjonens mening er det likevel trolig at måten kravene til arealoppstillinger ble formulert på bidro til å komplisere anbudsprosessen. Revisjonen viser til nærmere beskrivelse av klageprosessen i kapittel 5.3. Flere av de problemstillingene som ble reist er kompliserte og de har vært vurdert av advokater på både fylkeskommunens side og motpartens side. Revisjonen har ikke grunnlag for å overprøve disse vurderingene. Vi har derfor nøyd oss med å beskrive forholdene. 5.4.6 TILDELING AV KONTRAKT , MEDDELELSE OG INNSYN Tilbudene skal åpnes på den tid og sted som er angitt i kunngjøringen av minst to representanter fra oppdragsgiver og det skal skrives åpningsprotokoll. Det foreligger åpningsprotokoller fra prekvalifiseringen og fra åpningen av fase 1 A, 1B og 2 som viser når åpningen skjedde. Det går fram av protokollene hvem som deltok i åpningen. I henhold til FOA § 22-3 første ledd skal oppdragsgiver meddele sin beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt til alle deltakerne i rimelig tid før kontrakt inngås. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle deltakerne. Meldingen skal inneholde en begrunnelse for valget i samsvar med FOA § 20-16 og skal angi frist for leverandører til å klage over beslutningen. Meddelelsen bør journalføres. Meddelelse ble gitt alle leverandørene på mail umiddelbart etter at beslutning om tildeling ble tatt, men det ble ikke sagt noe om klagefrist eller begrunnelse i denne mailen. Det ble imidlertid gitt beskjed om at opplysninger var å finne på Fronter. I mail av 23.6.09 ble det satt en klagefrist på 10 dager. Etter revisjonens vurdering har leverandørene fått tilfredsstillende opplysninger om tildelingen. Revisjonen mener imidlertid at det kunne vært en fordel å sende meddelelsen mer formelt som et brev vedlagt alle relevante opplysninger og opplysninger om klagefrist. Meddelelsen burde også vært journalført. 5.4.7 VEDSTÅELSESFRIST I denne saken viser vi til klagenemndas vurdering. Klagenemnda vurderte at fylkeskommunens manglende oppfordring til å forlenge fristen før den opprinnelige fristen gikk ut, utgjorde et brudd på kravet til forutberegnelighet i lovens § 5. Klagenemnda konkluderte i sak av 22.11.10 med at kontrakten ble inngått etter vedståelsesfristens utløp og at det på denne bakgrunn foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, jf. Lovens § 7b. OFK ble likevel ikke ilagt gebyr da KOFA kom til at det hadde vært konkurranse. Fylkeskommunens advokat viste i sitt prosess-skriv til at de var uenige i KOFA sin avgjørelse. OFK anså at vedståelsesfristen følger av konkurransegrunnlaget, vedlegg 1-4 s. 4, hvor det fremgår at entreprenøren må vedstå seg tilbudet i 5 år etter igangsetting. Etter revisjonens vurdering henviser fylkeskommunen til en frist som sier hvor lenge den som har inngått kontrakt vil vedstå seg tilbudet, dersom gjennomføringen eventuelt blir forsinket. Dette er ikke det samme som vedståelsesfristen som angir hvor lenge de leverandørene som leverer inn tilbud, vedstår seg tilbudet sitt. Innlandet Revisjon IKS Side 47 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 5.4.8 PROTOKOLLPLIKT Oppdragsgiver skal føre protokoll for alle anskaffelser over 100.000 kroner ekskl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen (FOA § 3-2). Det er minimumskrav til hvilke opplysninger som skal gå fram av protokollen. Revisjonen kan ikke se at fylkeskommunen har ført protokoll i samsvar med forskriftens krav. Selv om det ikke er ført protokoll, er likevel anskaffelsen dokumentert gjennom kunngjøringer, åpningsprotokoller, juryprotokoller og vedtak i styringsgruppa. Revisjonen anser imidlertid ikke denne dokumentasjonen som tilfredsstillende i henhold til forskriftens krav. 5.5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om anbudsprosessen er gjennomført i samsvar med prosedyrekravene i lov om offentlige anskaffelser og fylkeskommunens eget kvalitetssystem. Vi har først og fremst vurdert praksis opp mot lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Fylkeskommunen har en egen innkjøpshåndbok. Siden første versjon forelå i mars 2009, var ikke denne gjeldende da anbudsprosessen startet i april 2008. Gjennomgangen viser at valg av anskaffelsesmetode og kunngjøring er i samsvar med reglene i forskrift om offentlige anskaffelser. Det er også utarbeidet konkurransegrunnlag og vurderingskriterier og metode for evaluering i tråd med regelverket. En bredt sammensatt jury har vurdert kvaliteten på bidragene og det er foretatt en samlet vurdering og rangering i tråd med regelverket. Anskaffelsesprosessen ble komplisert og for revisjonen ser det ut til at dette dels har sammenheng med at det var vanskelig for leverandørene å tolke kravene til arealoppstillinger. Klagerne påpekte også andre forhold der de mente at konkurransegrunnlaget var uklart. Revisjonen har ikke gjort egne vurderinger av alle de forholdene som er tatt opp i klagene, men mener at det kan være grunn til å se nærmere på hvordan krav til dokumentasjon mv i konkurransegrunnlaget utformes for å sikre at det forstås likt av de som skal delta i konkurransen. Det er enkelte prosedyrekrav som ikke er etterfulgt i anbudsprosessen. Dette gjelder for det første vedståelsesfristen som angir hvor lenge leverandørens tilbud er bindende. Fylkeskommunen burde ha angitt en vedståelsesfrist i konkurransegrunnlaget, evt forlenget fristen før den gikk ut. Siden kontrakt ble inngått etter vedståelsesfristens utløp, vurderte KOFA at det forelå en ulovlig direkte anskaffelse. Revisjonen viser ellers til grunnleggende prinsipper i regelverket for offentlige anskaffelser om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet der det står at oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Innlandet Revisjon IKS Side 48 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Denne bestemmelsen er blant annet grunnlag for bestemmelsen om protokollplikt for anskaffelser over 100.000 kroner. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Fylkeskommunen har ikke ført anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens krav. Det finnes dokumentasjon, men den er ikke systematisert og samlet slik forskriften krever. Revisjonen mener også at fylkeskommunen burde sørget for bedre dokumentasjon av forhandlingene med leverandørene. Dette kunne ha forebygget senere uenigheter med klager om hva som hadde blitt uttalt av partene. Samlet sett mener revisjonen at de avvikene fra prosedyrene som vi har redegjort for bør være enkle å etterleve med bedre kvalitetssikring av prosessen. Anbefalinger Anbudsprosessen bør kvalitetssikres slik at forskriftens krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet overholdes. Dette gjelder konkret krav til anskaffelsesprotokoll og føring av referater fra forhandlingsmøter. Revisjonen anser at fylkeskommunens innkjøpshåndbok er et godt verktøy som bør benyttes aktivt også i forbindelse med investeringsprosjekter. Dette vil også sikre at formelle krav til frister og liknende blir ivaretatt. Innlandet Revisjon IKS Side 49 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 6. PROBLEMSTILLING 3 – BRUKERMEDVIRKNING 6.1 PROBLEMSTILLING Problemstillingen var om det var lagt til rette for og gjennomført en brukermedvirkning i samsvar med fylkeskommunens intensjoner og i samsvar med eksisterende regelverk på området. Hva er brukermedvirkning? En kan skille mellom individuell og representativ medvirkning. Den individuelle medvirkningen innebærer at den enkelte elev, bruker eller ansatt deltar i tilretteleggelsen av sin egen opplæring, tjeneste eller arbeidssituasjon. Representativ medvirkning innebærer at representanter for brukerne informeres og deltar i drøftinger på vegne av den gruppen de tilhører. I dette revisjonsprosjektet er det den representative brukermedvirkningen det har vært aktuelt å undersøke. Gjennomføring av revisjonen Vi har undersøkt hvordan brukermedvirkningen har foregått og forsøkt å finne ut hvordan medvirkningen har blitt hensyntatt i beslutningene gjennom intervjuer og dokumentanalyse. Vi har fokusert på brukermedvirkningen for skolens ansatte og elever. Vi har også undersøkt hvordan representanter for avtalepartnerne har deltatt i medvirkningsprosessen, men har ikke gått nærmere inn på kvaliteten av dette arbeidet. Vi har intervjuet rektor, en tidligere rektor, brukerkoordinator, flere avdelingsledere som har deltatt i brukermedvirkningen, teknisk leder, økonomileder og en lærer som også har rollen som hovedverneombud ved skolen. Vi har også snakket med hun som har fulgt prosjektet på fagenhet for videregående opplæring. Utfordringene ved intervjuer er at brukermedvirkningen har pågått over lang tid og det er vanskelig for de involverte å huske detaljert fra hva de var med på for flere år siden. Vi har ikke intervjuet elever som har deltatt i medvirkningen. Dokumentanalysen er basert på referater og notater fra brukermedvirkningsmøter. I tillegg har vi gått gjennom dokumenter som viser organisering og deltakelse i brukermedvirkningen gjennom de ulike faser og referater fra prosjektgruppemøter mv. Vi har også sett på resultatene fra fylkeskommunens egen evaluering – fase 4, der de etter ferdigstillelsen har hatt en gjennomgang av prosjektet ute på skolen. I denne forbindelse ble skoleledelsen bedt om å evaluere ulike sider ved utbyggingsprosessen og medvirkningen. 6.2 REVISJONSKRITERIER 6.2.1 FYLKESUTVALGETS PREMISSER Vi har ved vurderingen av brukermedvirkningen tatt utgangspunkt i fylkesutvalgets vedtak om rammeverket for skolebygg 15.9.05 som inneholder «Premisser for fysisk tilpassing av eksisterende videregående skoler i Oppland». I innledningen til premissene står det følgende: Innlandet Revisjon IKS Side 50 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole «Brukermedvirkning må være sentralt i forbindelse med en ombygging. Konkrete løsninger må drøftes med brukerne for å få frem alle muligheter, og for å skape et eierforhold til sluttproduktet.» Premissene ble revidert av fylkesutvalget i møte 5.10.2010: Innledningsvis står det følgende: «Ved gjennomføring av byggesaker i Oppland fylkeskommune vektlegges brukermedvirkning i alle faser av byggeprosessen.» 6.2.2 LOVVERKET Lov om grunnskolen og videregående skole44 og arbeidsmiljøloven45 inneholder bestemmelser om elevers og ansattes rett og plikt til å medvirke i saker som vedrører henholdsvis skolemiljøet og arbeidsmiljøet. Prinsippet om universell utforming er nedfelt i formålsparagrafen i plan- og bygningsloven.46 I tillegg kommer bestemmelser i Hovedavtalen om samarbeid medbestemmelse og medinnflytelse. Lov- og avtalebestemmelsene hjemler at det skal være brukermedvirkning, men bestemmelsene er til liten hjelp for å vurdere hvordan brukermedvirkningen burde foregå i praksis i forbindelse med skoleutbygging. Vi har ikke undersøkt etterlevelsen av lovbestemte rettigheter når det gjelder medvirkning for elever og ansatte utover å sjekke ut at det har vært en medvirkning. 6.2.3 BYGGEPROSESSEN AV 2004 I fylkeskommunens retningslinjer for gjennomføring av byggesaker fra 2004; «Byggeprosessen av 2004» går det fram at fylkeskommunens hovedverneombud skal være med i styringsgruppa. I prosjektgruppa skal leder og tillitsvalgt for den aktuelle virksomheten (skolen) sitte. Brukermedvirkning for øvrig er ikke omtalt særskilt. I de reviderte retningslinjene fra 2010; «Byggeprosessen av 2010» er det tatt inn at hovedverneombud fra virksomheten (skolen) også skal sitte i prosjektgruppa. For øvrig er det ingen endringer når det gjelder omtale av brukermedvirkningen. 6.2.4 FYLKESKOMMUNENS RETNINGSLINJER - KVALITETSSYSTEMET Arbeidsbeskrivelse brukerkoordinator I kvalitetssystemet47 finnes enkelte dokumenter som sier noe om brukermedvirkningen. Her ligger en arbeidsbeskrivelse for brukerkoordinator (BRK). Denne er datert 1.6.02. Arbeidsoppgavene er følgende (noe forkortet i forhold til beskrivelsen): 1. BRK sørger for å organisere hensiktsmessige brukergrupper og sørger for at krav fra brukerne innarbeides i funksjonsbeskrivelsen. 44 LOV 1998-07-17 nr 61: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringsloven). LOV 2005-06-17 nr 62: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern (Arbeidsmiljøloven). 46 LOV 2008-06-27-71: Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan og bygningsloven). 45 47 Omtalt i kapittel 4. Innlandet Revisjon IKS Side 51 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 2. BRK sørger for brukerbehandling av presenterte løsninger fra arkitekt og rådgivende ingeniører, anbuds- og tilbudsbeskrivelser og innkomne anbud for systemer, innretninger, utstyr og inventar. 3. BRK formidler informasjon mellom brukerne og bidrar til at kommunikasjonsproblemer ikke oppstår 4. BRK har ansvaret for at nødvendige tiltak iverksettes internt i virksomheten. Utstyrsanskaffelser Vi har behandlet anskaffelser av utstyr og inventar som en del av brukermedvirkningen. I kvalitetssystemet ligger det retningslinjer og maler for slike anskaffelser. Prosedyren «Vurdering av utstyrsbehov i detaljfasen48» skal sikre at inventar og utstyrsbehovet blir registrert og bearbeidet parallelt med byggesaken for øvrig både av hensyn til at de økonomiske forhold blir ivaretatt, og for etter hvert å fremskaffe prosjekteringsunderlag for tilknytning til de tekniske installasjoner. Det er også en arbeidsbeskrivelse for utstyrsplanlegger49 som har ansvaret for organisering, planlegging, gjennomføring og kontroll av alle anskaffelser av inventar og utstyr. På grunnlaget av det totale utstyrsbehov, og under hensyntagen til eventuelt eksisterende brukbart utstyr, skal utstyrsplanlegger beskrive omfanget av utstyrsbehovet for prosjektet. I tillegg skal utstyrsplanlegger sørge for utarbeidelse av tekniske og bruksmessige spesifikasjoner for anskaffelsene. Oppsummering revisjonskriterier Vi har etter det vi har sagt over lagt følgende til grunn ved vurderingen av brukermedvirkningen: 1. Fylkeskommunen bør organisere en medvirkningsprosess som bidrar til at konkrete løsninger for utforming av skolebygget blir drøftet med brukerne gjennom hele planleggings- og byggeprosessen. 2. Brukernes synspunkter skal legges fram og vurderes i beslutningsprosessen 3. Før prosessen med anskaffelser av inventar og utstyr startes bør det foreligge en beslutning der det går fram hvilke kriterier som skal legges til grunn i valget mellom å kjøpe nytt eller gjenbruke utstyr. Det må være klart hvem som har ansvaret for å vurdere dette og hvilke fakta vurderingene skal bygge på. Videre må det være klart hvem som har ansvaret for å gjennomføre selve anskaffelsene. 6.3 BRUKERMEDVIRKNINGEN I PRAKSIS 6.3.1 ORGANISERING AV BRUKERMEDVIRKNINGEN. Organiseringen av investeringsprosjektet er omtalt i kapittel 4. Her utdyper vi det som gjelder brukermedvirkningen. Vi har sett på brukermedvirkningen som pågikk i perioden fra ca 1.1.2006 til 1.8.2012, dvs fra arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet pågikk og til skolebygget var ferdig sommeren 2012. 48 49 Pro105.Doc, datert 25.11.08 Pro150.doc, datert 01.06.02 Innlandet Revisjon IKS Side 52 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole En sentral person i brukermedvirkningen er brukerkoordinator som er oppnevnt av rektor ved Hadeland videregående skole. Han ble frikjøpt med omtrent 50 % stilling i prosjektperioden finansiert ved midler fra byggeprosjektet. Det har vært samme person som har hatt denne rollen hele tiden. Ved siden av oppgaven som brukerkoordinator har han vært (og er fremdeles) pedagogisk leder ved skolen. I forbindelse med utarbeiding av rom- og funksjonsprogrammet ble også lederne av de ulike brukergruppene frikjøpt med midler fra byggeprosjektet, tilsvarende 10 % stiling (til sammen 50 %). Fagenhet for videregående skole har en rådgiver med ansvar for å følge opp byggeprosjekter. I perioden da Hadeland videregående skole ble planlagt og bygget var denne representanten Else Marie Bjørnstad Bergum. Hun sier til revisjonen at fagenhetens rolle i byggesaken blant annet har vært å avklare problemstillinger på overordnet nivå. Dette kan f.eks være å sikre at de samme prinsipper gjelder for byggeprosjekter ved de ulike skolene og bistå når det gjelder tall for utviklingen i elevtall og sammenlikninger mellom skolene. Fylkeskommunens hovedverneombud sitter i styringsgruppa for prosjektet. For øvrig er ikke representanter for brukerne med her. Prosjektgruppa er det sentrale organet for brukermedvirkningen. I denne gruppa satt fra starten av prosjektleder (som leder av gruppa), assisterende prosjektleder, en representant for rådmannsledelsen og en representant for fagenheten. Videre deltok rektor, brukerkoordinator, brukergruppelederne, elevrepresentanten, skolens hovedverneombud og en representant for Gran kommune. Sammensetningen av brukerrepresentantene endret seg noe i løpet av prosjektperioden. Etter at arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet var ferdig ble brukergruppelederne byttet ut med de tre skolestedsansvarlige, driftsleder og ledende vaktmester. De pedagogiske lederne fungerte som referansegruppe med ansvar for sine brukerrepresentanter for hver avdeling50. Brukerne var også representert i juryen for konkurransen. Sammensetningen av juryen er omtalt i kapittel 5. 6.3.2 BRUKERMEDVIRKNING I FORBINDELSE MED ROM - OG FUNKSJONSPROGRAMMET Rom- og funksjonsprogrammet er en viktig premiss for skoleutbyggingen. Det er gjennom arbeidet med dette at brukerne har størst påvirkningsmulighet på det ferdige skolebygget. Rom- og funksjonsprogrammet omtaler dimensjoneringsgrunnlaget for skolen, forutsetninger for det nye bygget med hensyn på pedagogikk og arbeidsformer, helhetlig grep for skolens fysiske organisering, omtale av hvert studietilbud og hver funksjon, og har til slutt en sammenstilling av arealbehovene.51 Programmet er en del av konkurransegrunnlaget for anbudskonkurransen som er omtalt i forrige kapittel. 50 51 Iflg SG-40 28.1.10. Fra kap 1.1 i Rom- og funksjonsprogrammet pr juli 2008.. Innlandet Revisjon IKS Side 53 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Oppstart og premisser for arbeidet Brukermedvirkningen startet i mai 2006 med et personalmøte der de ansatte ved Hadeland videregående skole deltok og to ledermøter der rektor og andre ledere deltok52 53 . På møtene deltok dessuten prosjektleder og representanter fra fagenhet videregående opplæring I tillegg deltok sivilarkitekt og forsker Sidsel Jerkø fra Sintef/Byggforsk som var engasjert fra OFK som programmeringsarkitekt for å bistå faglig i prosessen med rom- og funksjonsprogrammet. Programmeringsarkitektenes ansvar var å sy sammen skolens forutsetninger og ønsker til et grunnlag for arkitektens arbeid. Det ble informert om at en viktig oppgave i arbeidet var å beskrive elevenes og personalets arbeidsdag, typiske arbeidsmåter, grupperinger, samspill med omverdenen – og kunne vise alternativer til dagens pedagogiske praksis. I tillegg ble det vist til at rom- og funksjonsprogrammet var viktig ift politiske vedtak og økonomi, samt et interndokument for implementering i skolen. Et notat om status for Hadeland vgs pr 18.5.0654 ble delt ut til alle ansatte ved skolen. Det ble også orientert om samarbeidet med de tre hadelandskommunene, salg av skoler, prosjektorganisering og prosess. Det ble videre informert om den kommende brukermedvirkningen. Av referatet fra møtet 18.5 er brukerkoordinators rolle omtalt. Her står det at brukerkoordinator bør forankres opp mot ledergruppa på skolen. Vedkommende må kjenne skolens opplegg og ta organisatoriske grep for å motvirke «slitasje» i systemet. Vedkommende skulle koordinere prosessene ved skolen. Brukerkoordinator skulle ha ansvar å formidle kontakt og informasjon mellom alle ansatte og prosjektorganisasjonen. Brukergrupper Brukergruppene var «innspill-grupper» som ikke skulle ta beslutninger, men som skulle gi grunnlag for vedtak som fattes. I et notat om organisering/mandater som ble delt ut til medlemmene står det om mandatet: «Rådgivende grupper uten beslutningsmandat. Skal ivareta sektorinteresser.» På oppstartmøtet ble det orientert om hvordan arbeidet skulle organiseres og det ble poengtert at det var viktig med et stort engasjement fra skolens side. Programmeringsarkitekten anbefalte både å ha brukergrupper som går i dybden/spesialisering, grupper som ser på forhold på tvers av organisasjonen og grupper som tar for seg helheten. Det ble laget et forslag til inndeling i grupper referert fra ledermøtet 8.6.06. Denne inndelingen tilsvarer i hovedsak den faktiske inndelingen. Gruppene D-1 og D-2 ble imidlertid slått sammen senere og det ble opprettet en såkalt helhetsgruppe for å ta vare på forhold som måtte sees i sammenheng. Det ble etablert følgende 10 brukergrupper: 52 Møtereferater fra personalmøte ved HVGS 18.5.06 og referat fra ledermøte vedr byggesaken 18.5.06. Møtereferat Ledermøte HVS, 8.6.2006. 54 Hadeland vgs Status 18.05.06, skrevet av prosjektleder Jan-Erik Langen. 53 Innlandet Revisjon IKS Side 54 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Gruppe 1 (B-1) Gruppe 2 (B-2) Gruppe 3 (B-3) Gruppe 4 (A-1) Gruppe 5 (A-2) Gruppe 6 (A-3) Gruppe 7 (A-4) Gruppe 8 (A-5) Gruppe 9 (D-1) Gruppe 10 (D-2) Ansatte Elever Hjelpefunksjoner Fellesfag, Studiespesialiserende Musikk, dans og drama, idrettsfag og studiespesialisering med formgivning Design og håndverksfag + medier og kommunikasjon Helse- og sosialfag + restaurant og matfag + service og samferdsel Teknikk og industriell prod, bygg og anlegg, elektro Undervisningsarealer Ikke undervisningsarealer Styringsgruppa diskuterte organiseringen og brukermedvirkningen i møte 20.3.06. Det går fram av referatet at det var nødvendig å avklare et viktig forhold når det gjelder organiseringen av programmeringsprosessen og utviklingen av brukerne iht «kunnskapsløftet» og ny pedagogisk plattform. De uttalte at det var viktig å programmere et riktig skolebygg ut fra dagens krav til pedagogikk, men like viktig å gjennomføre en prosess hos alle brukerne slik at bygget vil bli brukt etter intensjonene og derved utnyttet på den beste måten. For å sikre en grundig pedagogisk vurdering og et tilstrekkelig engasjement hos brukerne vedtok styringsgruppa å opprette en egen pedagogisk utviklingsgruppe som skulle ha som mandat å utvikle en pedagogisk plattform basert på sentrale føringer og en grunnleggende diskusjon blant skolens pedagoger. Oddbjørn Snøfugl ved fagenhet for videregående opplæring skulle lede dette arbeidet. Denne gruppa ble ikke opprettet. Revisjonen har ikke undersøkt nærmere hvorfor dette ikke ble gjennomført. Oppnevning, sammensetning og deltakelse i gruppene Programmeringsarkitekten ga noen føringer for inndeling i og sammensetning av brukergrupper. Hvem som skulle delta ble tatt opp med avdelingene. De som ønsket å være med ble oppfordret til å melde seg og representantene ble plukket ut fra de som meldte seg. Vi har ikke undersøkt representativiteten nærmere. Totalt sett deltok det ca 80 ansatte og 35 elever55 i denne fasen av brukermedvirkningen. Ansattgruppa (B-1) skulle ivareta alt som hadde med ansattes arbeidsmiljø å gjøre. Vaktmester var leder. I de første møtene omfattet denne gruppa bare de ikke-pedagogisk ansatte. Dette ble senere utvidet til å omfatte også de pedagogisk-ansatte. I denne gruppa satt dessuten rektor, de tre skolestedsansvarlige for Roa, Brandbu og Gran og de tre verneombudene for skolestedene. I tillegg var det representanter for ansatte fra de tre skolestedene. Det var også en representant for OPUS med her. Leder av Elevgruppa (B-2) var en av elevrådslederne, mens de to andre deltok. For øvrig var det medlemmer fra de ulike studieretningene ved de tre skolene. Det går fram at det dels har vært holdt separate møter ved de tre skolestedene. Det har også vært et møte med Ungdomsrådet. Fagenhetens representant sier at det har vært en utfordring at prosessen har gått over lang tid og at det ikke har vært kontinuitet i elevmedvirkningen. 55 I følge Rom- og funksjonsprogrammet… Innlandet Revisjon IKS Side 55 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Gruppa for hjelpefunksjoner (B-3) omfattet de ulike rådgivertjenestene ved skolen og den tilrettelagte undervisningen for elever med spesielle behov. Det var fra starten av ikke tatt høyde for at de pedagogiske lederne (avdelingslederne for hvert fag) skulle være med i spesialiseringsgruppene (A-1 til A-5). Gruppesammensetningen ble endret noe i løpet av 2007 da man så at det var viktig å forankre prosessen blant de pedagogiske lederne og sikre at disse fikk et eierforhold til rom- og funksjonsprogrammet. Hadeland videregående skole hadde ikke studieretningen musikk, dans og drama fra før. Det ble derfor innhentet råd og veiledning fra de videregående skolene Gjøvik og Vinstra i brukermedvirkningen i gruppe A-2. I gruppe A-2 trakk representantene fra idrettsfag (ID) seg fra deltakelse i prosessen etter først møte høsten 2006 fordi de mente at deres interesser i tomtedebatten ikke var ivaretatt. I gruppe A-1 trakk leder for gruppa seg i løpet av prosessen fordi hun ikke følte at hun ble hørt. Gruppene undervisningsarealer og ikke- undervisningsarealer (D-1 og D2) omfattet blant annet biblioteket, IKT, OPUS og vaktmestertjeneste, drift og renhold, kantine mv. I denne gruppa satt også representanter fra de eksterne brukerne. I Helhetsgruppa satt brukergruppelederne, skoleledelsen, (resten av) prosjektgruppa og programmeringsarkitekten. Møter i brukergruppene Selve arbeidet i brukergruppene startet med flere møterunder høsten 2006 og gjennom hele året 2007 og fram til vinteren 2008. Det var både møter i brukergruppene og ulike «særmøter». Programmeringsarkitekten ledet prosessen, deltok i alle møtene56 og skrev referater. Hun skrev også innimellom statusnotater stilet til prosjektleder og andre «innspill»- eller grunnlagsnotater til arbeidet i gruppene som vi har hatt tilgang til og brukt i denne gjennomgangen. Det går fram av referatene fra møtene at brukerkoordinator deltok i de fleste møtene. Fagenhetens representant deltok også i mange av brukermøtene. Referater fra møtene ble lagt ut i Fronter og det var flere allmøter underveis der det ble informert om prosessen57. Brukerkoordinator hadde ansvaret for den praktiske tilretteleggingen av brukermedvirkningen. Dette innebar å sørge for innkalling og det praktiske opplegget rundt møtene. Han kan ikke huske å ha sett noen skriftlige retningslinjer for dette arbeidet. Rollen ble utviklet i samarbeid med programmeringsarkitekten og senere i samarbeid med prosjektledelsen. Hva arbeidet i brukergruppene gikk ut på Arbeidet i brukergruppene gikk for det første ut på å utarbeide et dimensjoneringsgrunnlag, det vil si å lage oversikter over antall elever på ulike fag/studieretninger. Det ble også arbeidet mye med å kartlegge hvilke studieretninger/fag som samarbeidet mest med hverandre og hvordan dette samarbeidet foregikk. Dette var viktig for å sikre arealeffektivitet gjennom sambruk av arealer og funksjonalitet ved at arealene for de som samarbeidet mest burde ligge i nærheten av hverandre. 56 57 Det har vært arbeidsmøter innimellom på skolene som vi ikke har oversikt over I følge intervju med brukerkoordinator. Innlandet Revisjon IKS Side 56 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Gjennom arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet ble arbeidsmåtene kartlagt og behovene til de ulike fag/studieretningene beskrevet når det gjaldt de fysiske omgivelsene. Rombehov, både arealmessig og krav til rommenes utforming ble ut fra dette kartlagt. Til slutt ble det satt konkrete arealer på de enkelte rom og dette ble summert for å sikre at rom- og funksjonsprogrammet lå innenfor fylkestingets arealramme. Forholdet til de eksterne funksjonene Fylkestinget hadde bestemt at skolen også skulle ha et felles folke- og skolebibliotek og en felles kultursal i samarbeid med Gran kommune. Skolen skulle også samarbeide med Gran idrettslag. I tillegg skulle fylkeskommunens tannhelsetjeneste og OPUS for Hadelandsregionen ha kontor på skolen. Ved starten av brukermedvirkningen om rom- og funksjonsprogrammet var en representant fra OPUS med i ansattgruppa (B-1) og i gruppa hjelpefunksjoner (B-3). Det går fram av dokumentasjonen at det har vært ulike særmøter der representanter for Gran idrettslag og Gran kommune har deltatt sammen med representanter for prosjektledelsen og Hadeland videregående skole. Hensikten med disse møtene har blant annet vært å avklare behovene for henholdsvis skolen og de eksterne og dimensjoneringsgrunnlaget for funksjoner hvor det skal være sambruk.59 De eksterne funksjonene er dessuten diskutert på brukergruppemøtene der skolens representanter deltok. Vi ser at konserthallen har vært et tema for diskusjonen i gruppe A-2 musikk, dans og drama (MDD)60. I premissene for den nye skolen var det gitt føringer på at det skulle etableres en storsal med ca 400 publikumsplasser og en scene for det lokale kulturlivet. Tanken var at disse lokalene skulle benyttes på dagtid – primært av skolen/MDD. Fra brukermedvirkningen kom det imidlertid innspill om at skolen i utgangspunktet ikke hadde behov for storsalen ut fra pedagogiske hensyn. De mente at salen var for stor. De ønsket at arealene til storsalen ikke måtte gå på bekostning av arealer til MDD. På brukermøtet 16.10.07 der rektor, brukerkoordinator og programmeringsarkitekt var til stede, ble det imidlertid konkludert med at programmering og utforming av skolen må imøtekomme lokalsamfunnets behov for en storsal, også om dette innebærer at skolen ikke blir helt ideell sett fra et pedagogisk ståsted for MDD. Framdrift I følge opprinnelig framdriftsplan skulle brukermedvirkningen på rom- og funksjonsprogrammet være ferdig til påsken 2007, dvs at prosessen skulle ta omtrent ¾ år. Prosessen tok imidlertid nesten ett år ekstra og var ikke ferdig før våren 2008. I et notat til prosjektleder 27.5.07 beskriver prosjekteringsarkitekten hvorfor prosessen er forsinket. Hun sier dette har flere årsaker. Den ene er at dimensjoneringsgrunnlaget (antall elever på de ulike studieretningene) har vært gjenstand for diskusjon helt fram til 25.5.07. Dette skulle normalt foreligge ved oppstart av programmeringsprosessen. For det andre viser hun til at Hadeland videregående skole ikke hadde rukket å gjennomføre noen prosess med hensyn til ønsker for den nye 59 Særmøte om biblioteket 9.5.07, møte 11.5.07 og 3.12.07 med Gran idrettslag, 6.12.07, 11.02.08 og 22.2.08 om bibliotek og storsal. 60 Møte i A-2 gruppa 16.10.07 og 15.11.07. Innlandet Revisjon IKS Side 57 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole skolen før programmeringsprosessen startet opp. Dette hadde sammenheng med at Hadeland videregående skole var delt på tre skolesteder som nettopp hadde blitt samorganisert. Hun viser også til at det hadde kommet til flere eksterne funksjoner i prosessen som har medført merarbeid. Felles plattform Det går fram av kapittel 4.2 – Pedagogisk grunnlag i «Premisser for fysisk tilpasning av eksisterende videregående skoler i Oppland»61 at hver skole skal utforme sin pedagogiske plattform tilpasset lokale forhold, ut fra gjeldende lover, forskrifter og læreplanverk. Det vises spesielt til Læringsplakaten som et forpliktende grunnlag for arbeidet med opplæringen62. I et notat skrevet av programmeringsarkitekten i februar 200763 viser hun til at det er en rekke forutsetninger som ikke var som forventet. En av disse forutsetningene var at skolen selv skulle ha jobbet med sine pedagogiske forutsetninger i den nye og samlede skolen, noe som ikke var tilfelle. Hun mente at dette burde drøftes nøyere. Klasseromstrukturen En prinsipiell diskusjon på brukermøtene, særlig i gruppe Fellesfag og studiespesialiserende (A-1) var en tolkning av føringer i «Kunnskapsløftet». Programmeringsarkitekten viser i et notat til brukergruppene mv64 til at hun hadde blitt gitt oppdraget på bakgrunn av programmeringsoppdrag i Vestfold som var basert på det som ble oppfattet som føringer i Kunnskapsløftet. Grunnprinsippene i dette arbeidet, er i følge notatet, at undervisningsarealene ble inndelt i «soner for formidling» og «soner for elevstyrt» aktivitet. Kunnskapsløftet forutsetter at den elevstyrte aktiviteten skal øke. Programmeringsarkitekten viser til at disse grunnprinsippene ble støttet at Oppland fylkeskommune, men at de ikke var drøftet internt på skolen i særlig grad og ikke hadde full tilslutning der. Prinsippene ble drøftet på brukermøte i gruppe A-1 og medlemmene var helt entydige på at de ønsket en klasseromstruktur fordi de mente at dette var best for elevenes lærings-utbytte. De viste til undersøkelser som viste at læreren var viktigst for elevenes læring og at dette støtter tanken om klasserom. De viste også til undersøkelser der det ble hevdet at fleksible romsoner og åpne rom ga dårligere læringsutbytte enn tradisjonell klassestruktur. Lærerne hadde sjekket erfaringer fra andre skoler og mente at de var i forkant av utviklingen. De vi har intervjuet viser til at erfaringene fra åpningen og første driftsfase ved Hamar katedralskole som skjedde samtidig med planleggingen av Hadeland videregående skole var viktig som erfaringsgrunnlag. Ved Hamar katedralskole viste det seg blant annet at de åpne løsningene førte til for mye støy og det var derfor nødvendig med omfattende ombygginger etter pålegg fra Arbeidstilsynet. Diskusjonene på brukermøtene ved Hadeland videregående skole resulterte i gjennomslag for brukernes krav om klasseromstruktur. I rom- og funksjonsprogrammet står det følgende: «De bygningsmessige konsekvensene av Kunnskapsløftet vil kunne innebære et økt behov for arbeidssoner 61 FU 15.9.2005 Nye opplæringsformer og bygningsmassen i videregående skoler. Innstilling fra arbeidsgruppen. Jfr Administrativt vedtak sak nr 82/06, 9.2.06; Kunnskapsløftet i Oppland fylkeskommune – føringer fra fylkesopplæringssjefen. 63 Notat 19.01.07 (revidert 2.2.07). Hadeland videregående skole. Oversikt over programmeringsprosessen. 64 Notat 10.10.07. Om brukergruppemøter oktober-november 2007. 62 Innlandet Revisjon IKS Side 58 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole hvor det kan foregå elevstyrt aktivitet. Skolen har imidlertid prioritert en bygningsmessig struktur som i større grad legger vekt på at ulike undervisningsformer skal foregå i samme rom med stor grad av frihet til å endre mellom arbeidsformer uten fysisk forflytning – dette innebærer en hovedstruktur basert på klasserom, men med at større innslag av grupperom, varierte romstørrelser og noen frie plasser for elevstyrt aktivitet.» Resultatet av prosessen ble likevel en åpen skole, men der klasseromstrukturen er beholdt. Klasserommene har vegger mot fellesrom med glass som gjør at det virker åpent, selv om klasserommene er lukket. Dimensjonering av skolen Fylkestinget vedtok i sak 25/05 å dimensjonere skolen for 950 elever og et areal på 15.200 m2, dvs 16 m2 pr elev. Dette var utgangspunktet for arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet. Skolen arbeidet høsten 2006 og våren 2007 med dimensjonering av elevtall for videre programmering av funksjoner og rom. Med utgangspunkt i dimensjoneringen av elevtall og brukermedvirkning i mai 2007 utarbeidet programmeringsarkitekten et anslag på 18.015 m2 til læringssenter (dvs 18,9 m2 pr elev). Dette var inkludert to idrettshaller. I tillegg kom arealer til OPUS, og tillegg for folkebibliotek, storsal, klubbhus for Gran IL og tannklinikker. Totalt areal ble anslått til 19.875 m2. I fylkestingsvedtaket 19.6.07 ba fylkestinget fylkesrådmannen vurdere muligheter for å redusere investeringskostnaden. Dette ble diskutert i styringsgruppas møte 20.9.07. Siden investeringskostnaden først og fremst knytter seg til bruttoarealet for skolen, kom styringsgruppa til at en reduksjon i kostnader måtte bety en reduksjon i bruttoarealet. Styringsgruppa vedtok derfor å sette en arealgrense på 17.000 m2 inkl 2 idrettshaller. I tillegg kom arealer for de eksterne funksjonene på 1,860 m2, til sammen 18.860 m2. Styringsgruppa ba prosjektleder om, i samarbeid med rektor, å planlegge prosessen framover for å få gjennomført styringsgruppas vedtak på en god måte. Det går fram av brukergruppereferatene fra høsten 2007 at det var mye fokus på å finne muligheter for arealreduksjoner for å oppfylle styringsgruppas vedtak. I et notat fra programmeringsarkitekten til prosjektleder 10.1.08 står det likevel at brukerprosessen ikke har medført særlige arealreduksjoner på tross av klare målsettinger for hvert møte. Arealet lå minst 730 m2 for høyt til at det kunne legges fram for politisk behandling, I notatet diskuteres forskjellige prinsipielle holdninger til arealreduksjoner. Arealreduksjonene ble videre diskutert på helhetsgruppemøte og programmeringsarkitekten la etter dette fram et forslag til reduksjoner for å komme ned på styringsgruppas vedtak. Som sluttkommentar i notatet av 28.1.08 sier hun at Hadeland videregående skole, i tråd med fylkestingets forutsetninger, har valgt et svært bredt studietilbud med alle de mest arealkrevende fordypningene representert. Dette gir særlig store utslag når det er få elever på hvert av tilbudene, mens mange spesialrom har faste størrelser i forhold til gitte funksjoner. Utkast til rom- og funksjonsprogram ble lagt fram for prosjektgruppa 14.2.08 som ikke ville godkjenne forslaget. Rom- og funksjonsprogrammet ble lagt fram for styringsgruppa 26.3.08 som Innlandet Revisjon IKS Side 59 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole godkjente prinsippene, men ikke kunne godkjenne totalarealet. Styringsgruppa ba om videre vurderinger av en rekke forhold. I styringsgruppemøte 29.4.08 ble rom- og funksjonsprogrammet diskutert igjen. Styringsgruppa vurderte at utbygging av 2 idrettshaller, aerobic-rom, styrketreningsrom og stort utendørsanlegg i regi av GIL vil gi overkapasitet i rom og anlegg for skolens elever. Styringsgruppa ønsket en vurdering av mulige reduksjoner. De viste til at prognosen for elevtall var fallende og ønsket å se på reduksjon av elevgrunnlaget. De ønsket også å se på ytterligere samordning med Gran kommune om bibliotekfunksjonen. Dette var forhold som betinget vedtak i fylkestinget. Prosjektleder fikk derfor i oppgave å legge fram en konsekvensvurdering av å redusere arealet fra 19.119 til 18.015 m2 bruttoareal, redusere fra 2 til 1 idrettshall, redusere elevtallet fra 950 til 850 og forhandle med Gran kommune om drift av biblioteket. Fylkestinget vedtok i sak 19/08 en brutto arealramme på 18.369 m2 som omfattet all bygningsmasse. De vedtok også en reduksjon fra 950 til 850 elever, en reduksjon på ½ idrettshall og en arealreduksjon på 77 m2 i det felles biblioteket. Etter fylkestingsvedtaket laget programmeringsarkitekten et notat om arealkonsekvensene for å se hvor arealreduksjonene kunne tas inn på en forsvarlig måte. Det kom reaksjoner fra rektor på reduksjonene i fylkestinget og den prosessen styringsgruppa og prosjektleder la opp til for å gjennomføre arealreduksjonen65. Rektor mente at det ble lagt opp til en uakseptabel prosess sommeren 2008 som viste liten respekt for det arbeidet de tilsatte hadde lagt ned i prosessen. Han viste til at programmeringsarkitekten skulle utarbeide nytt programmeringsgrunnlag i løpet av 1,5 uke midt i ferietida uten at brukergruppemedlemmer kunne bli orientert og at det skulle være et orienteringsmøte i prosjektgruppa på sommeren, da ingen fra prosjektgruppa eller ledergruppa kunne delta. Rektor avsluttet med å si følgende: «Vi reagerer meget sterkt på den prosessen det her er lagt opp til, og meiner det er helt uakseptabelt at ny romprogrammering og arealreduksjonene Fylkestingsvedtaket krever, blir gjennomført i løpet av tre ferieuker og uten brukermedvirkning og drøfting med skolen.» Prosjektleder sendte svar på rektors brev66 der han påpekte at respekten for brukergruppenes arbeid er grunnen til at reduksjonen i arealene i hovedsak ble gjort ved reduksjonen på ½ idrettshall. I tillegg mente prosjektleder at reduksjonen i programmet som følge av redusert elevtall i hovedsak var en teknisk operasjon. Prosjektleder opplyste at denne oppgaven skulle gjøres av programmeringsarkitekten i samråd med fylkesopplæringssjefens representanter, brukerkoordinator og prosjektleder. Prosjektleder viste også til den pågående anbudskonkurransen og at en utsettelse ville ha konsekvenser for gjennomføring og ferdigstilling av byggeprosessen. Revidert romprogram pr juli 2008 ble referert for styringsgruppa i møte 14.8.08. Det var ikke noen flere prosjektgruppemøter som behandlet romprogrammet etter møtet 14.2.08. 65 66 Brev av 9.7.08 fra rektor Arnfinn Nilsen. Brev av 14.7.08 Innlandet Revisjon IKS Side 60 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Erfaringer med brukerprosessen – rom- og funksjonsprogrammet Vi har intervjuet brukerkoordinator, representanten for fagenhet videregående opplæring, representanter fra skolens ledelse og en representant fra de ansatte (hovedverneombud). Det er disses erfaringer vi viser til her. Representanten fra fagenheten sier at hennes erfaring var at prosessen var komplisert og at det var vanskelig å drive brukermedvirkning det første året. Etter sommeren 2007 endret imidlertid stemningen seg og brukerne ble mer løsningsorienterte. Hun sier at erfaringen er at ting må få ta tid i en slik prosess. Tilbakemeldingene fra de andre vi har snakket med var at det var en krevende, men nyttig prosess. Programmeringsarkitekten ble oppfattet som faglig dyktig og ledet arbeidet på en god måte. Det var bred brukermedvirkning og mange diskusjoner med programmeringsarkitekten. De fleste av dem vi snakket med opplevde å bli hørt på og tatt på alvor, men en av representantene valgte å gå ut av brukergruppen hun ledet, da hun følte at hun ikke ble hørt eller fikk gjennomslag. Prosessen ble oppfattet som omfattende og ressurskrevende. En av dem vi intervjuet sier at det ble et stort press på de skolestedsansvarlige i prosjektperioden. Det var ingen økte lederressurser i denne perioden til å ivareta prosessen. De vi har intervjuet ga uttrykk for at de etter hvert fikk gjennomslag for sitt syn. Dette gjaldt særlig når det gjaldt diskusjonen om klasserom og åpenhet. Åpenheten var en stor overgang for brukerne og det var et viktig tiltak at de fikk til en løsning med frostet glass mellom klasserom og fellesareal. 6.3.5 ANBUDSPROSESSEN – MEDVIRKNING I JURYEN Som omtalt i kapittel 5 pågikk prosjektkonkurransen omtrent et år fra sommeren 2008 til sommeren 2009. I denne perioden var det ingen ordinær brukermedvirkning, men representanter fra brukerne satt i juryen som bedømte de innkomne bidragene fra prosjektkonkurransen. 6.3.6 BRUKERMEDVIRKNING - PROSJEKTERING Det ble inngått kontrakt med Opplandbygg ANS 25.9.2014. Kontrakten gjaldt prosjekteringsfasen med sikte på inngåelse av endelig totalentreprisekontrakt før byggestart. Byggestart var planlagt til februar 2010. Endelig totalentreprisekontrakt ble inngått i juni 2010. Oppstart brukermedvirkning Brukermedvirkningen startet opp igjen høsten 2009 og det ble holdt oppstartmøte 5.10.09. På dette møtet deltok representanter for Opplandbygg og deres arkitekter (Lille Frøen AS), prosjektledelsen, skolens ledelse (rektor, ass. rektor og ped.ledere), driftsansvarlig, rådgiver fra fagenhet opplæring, representanter fra Gran kommune, mfl. Denne brukermedvirkningen var en del av samspillet med entreprenøren og grunnlaget for inngåelse av endelig totalentreprisekontrakt. Det ble opplyst på oppstartmøte at brukerkvalitetssikringen skulle foregå parallelt med entreprenørens prosjektering fram til byggestart. Innlandet Revisjon IKS Side 61 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Brukermøter høsten 2009 – vår 2010 Det ble gjennomført tre møterunder i perioden oktober - desember 200967 i brukergruppene der prosjektledelsen ved Opplandbygg og arkitektene deltok. Brukerkoordinator, prosjektledelsen og rådgiver fra fagenheten deltok også på alle møtene. Møtene ble ledet av prosjektledelsen mens rådgiver fra fagenheten skrev referater. Av adresselistene til den første møterunden gikk det fram at det var en inndeling i 10 brukergrupper68: Rektor og assisterende rektor satt i flere av brukergruppene. For øvrig var det en sammensetning med både pedagogiske ledere og andre ansatte. Fylkesbibliotekar, fagenhetsleder kultur og idrett og Hedmark og Oppland musikkråd var også invitert med. De eksterne brukerne var også representert i gruppene med ansatte fra Karrieresenteret/Opus, Gran kommune og Gran turngruppe. Rådet for funksjonshemmede i Oppland var også invitert med. Vi har også referater fra møter i januar og februar 2010 med gjennomgang av brukerinnspill. Referatene fra disse møtene er ført av assisterende prosjektleder. Det ble holdt egne brukermøter med tannlegene og diverse særmøter, blant annet for Musikk, dans og drama og Storsal. Hva foregikk i prosjekteringsfasen? Det går fram av referatene fra brukermøtene at det foregikk en gjennomgang og korrigering av tegninger. Tegningene ble kontrollert mot romprogrammet og det ble laget detaljerte tegninger basert på brukerinnspillene. Det kom inn en rekke innspill fra brukergruppene. I løpet av høsten 2009 fikk skolens ledergruppe i oppdrag å se på utstyr og inventar som skulle tas med til nye lokaler, hva som skulle skiftes ut mv. Viktige elementer som måtte fram tidlig i planleggingsprosessen fra hver avdeling var plassering av div. sentralavsug, tunge tekniske installasjoner, golvfaste elementer etc som ville «låse» bygget. Prosjektgruppemøter Det var ikke prosjektgruppemøter mellom 14.2.08 og 26.1.10. I deler av denne perioden pågikk prosjektkonkurransen og brukermedvirkningen var konsentrert om juryeringen. På møtet 26.1.10 ble prosjektgruppa foreslått reorganisert siden den tidligere organiseringen var tilpasset arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet. Dette har vi kommentert innledningsvis. Etter omorganiseringen fungerte de pedagogiske lederne som referansegruppe med ansvar for sine brukerrepresentanter fra hver avdeling. Det var i alt 6 møter i prosjektgruppa våren 2010. Det siste møtet var 2.6.10. Referatene fra prosjektgruppemøtene og tegninger ble lagt på Fronter for skolens personale. Av prosjektgruppemøtene i perioden januar – juni 201069 går det fram at arbeidet med å gjøre ferdig tegningene fortsatte og de ble justert etter brukerinnspill. Prosjektgruppa skulle vurdere om tegningene var tilfredsstillende iht brukerinnspill og areal. Det går frem av møtet 27.4 at det har vært en høringsrunde blant brukerne ute på avdelingene om tegningene. Vi har også fått tilgang til en del mailer som viser at avdelingene har gitt innspill til prosjekteringsprosessen. 67 14 og 16 oktober, 10 og 11 november, 8 og 9 desember. 68 Av innkallingen til andre og tredje møterunde høsten 2009 ser det ut til at inndelingen i og sammensetningen av gruppene er noe endret. 69 26.1, 15.3, 19.3, 27.4, 11.5, 1.6. Innlandet Revisjon IKS Side 62 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Etter at tegningene var ferdige ble det utarbeidet romlister som skulle brukes av avdelingene til å plassere utstyr og tekniske installasjoner. Styringsgruppa Det er ingen vedtak i styringsgruppa denne perioden som går direkte på detaljprosjekteringen, men prosessen er statusrapportert til styringsgruppa på deres møter i perioden desember 2009 – mai 2010. Det går fram av rapportene at det har vært møter med representanten for Hedmark og Oppland musikkråd og Musikk, dans, drama (MDD) ledelsen ved Gjøvik vgs angående utformingen av musikkavdelingen og storsalen. Det vises til egne møter med tannklinikken om kvalitetssikring av planløsning og arealer og til særmøter for konsertsal/MDD, Bibliotek, Tannklinikk og TIP for å få konsensus om planløsningene. Det går fram av møtereferat at plantegningene er behandlet i prosjektgruppa og at tegningene er lagt fram for brukerne for merknader før tegningene justeres som grunnlag for inngåelse av byggekontrakten med Opplandbygg. Det kom inn merknader fra OPUS og flere av avdelingene etter siste høringsrunde som ble gjennomgått med skolens ledelse v/ rektor, brukerkoordinator og berørte mellomledere og dette medførte mindre justeringer på plantegningene som skulle tas inn i totalentreprisekontrakten. 6.3.6 BRUKERMEDVIRKNING I BYGGEFASEN Etter at totalentreprisekontrakt med Opplandbygg ble inngått våren 2010 deltok brukerkoordinator, vaktmester og rektor sammen med OFK’s prosjektleder(e) i totalentreprenørens faste byggemøter (Ca hver 14. dag). Disse møtene har pågått siden 8.6.10. Det har dessuten vært 4 prosjektgruppemøter i perioden 23.11.10 – 14.12.1170. På disse møtene har det særlig vært inventar og utstyr som har vært tema. 6.3.7 ARBEIDET MED INVENTAR OG UTSTYR Det skilles mellom byggutstyr, spesialinnredninger og generelt brukerutstyr71. I forbindelse med kontraktsmøte 11.6.10 gikk Opplandbygg og prosjektledelsen gjennom disse retningslinjene i forhold til inngått kontrakt. I løpet av høsten 2010 ble det jobbet på skolen med å utarbeide romlister for hvert rom fordelt avdelingsvis. På disse romlistene skulle det fylles ut med utstyr og inventar. Romlistene var blant annet utgangspunktet for brukerutstyret. Dette utstyret var finansiert over en egen utstyrsbevilgning, jfr omtale kapittel 4. Fylkeskommunen ved prosjektleder og styringsgruppe hadde ansvaret for innkjøp og plassering av dette utstyret. Det var en omfattende brukermedvirkning knyttet til disse inventar og utstyrsanskaffelsene som vi omtaler nedenfor. Prosessbeskrivelse, kostnadsramme, prioriteringer og beslutningspunkter – inventar og utstyr. I møte nr 58 - 17.6.11 vedtok styringsgruppa prosessbeskrivelse, kostnadsramme, prioriteringer og beslutningspunkter for inventar og utstyr. Av denne beskrivelsen går det fram at brukerkoordinator/avdelingsledere er ansvarlige for å gjennomgå romlister med hensyn til forutsatt 70 71 23.11.10, 7.9.11, 15.9.11, 14.12.11. Hovedretningslinje vedrørende skille byggutstyr og brukerutstyr. Statsbygg. PA8001 byggutstyr/brukerutstyr. Innlandet Revisjon IKS Side 63 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole utstyr. Det er videre angitt hvem som er ansvarlig for innhenting av pristilbud/anbud for ulike typer inventar og utstyr. Prosjektledelsen hadde ansvaret for prisinnhenting og utlysing av anbud på utstyr. Interiørarkitektene forberedte innhenting av anbud på inventar mens prisinnhenting og innkjøp av mindre utstyr skulle foretas av skolen selv ved rektor, brukerkoordinator og avdelingsledere. Det var laget en tidsplan som viste når utsjekking av romlister, utlysning av inventar på Doffin, prioritering av gjenbruk/nyinnkjøp maskiner og prioritering av gjenbruk/ny innkjøp løst utstyr skulle være ferdig. Gjenbruk og nytt utstyr Romlistene skulle fylles ut med nødvendig inventar og utstyr og det skulle skilles på hva som skulle tas med fra de gamle skolene og hva som skulle kjøpes nytt. Prosjektleder sier at skolene førte opp lite inventar og utstyr som kunne gjenbrukes. I et referat fra et møte 7.6.11 går det fram at prosjektleder foreslår at de kan ta bilder av alle rom med innhold (møbler og utstyr) for å få en dokumentasjon på hva de hadde og hva som kunne gjenbrukes. Rektor svarer da at det nesten ikke finnes noe utstyr som er så nytt at det kan være aktuelt å flytte med seg inn i nyskolen. Brukerkoordinator sa til revisjonen at det ikke forelå noe skriftlig som definerte hva som var innenfor og utenfor utstyrsbudsjettet. Brukerne fikk beskjed om at det var viktig å få med alt på listene så ikke noe ble glemt. De andre vi har intervjuet ga også inntrykk av at det ikke var klart hva som skulle være med og hvilke rammer de skulle forholde seg til når inventar og utstyr ble satt opp på listene. Arbeidet med listene Referatene fra styringsgruppemøtene våren 2011 viser at det fra prosjektledelsens side ble arbeidet med å avdekke alle kostnadene som følge av de utarbeidede romlistene fra brukerne. Det ble også utarbeidet lister over inventar og utstyr fordelt på 1., 2. og 3. prioritet. Summen av inventar og utstyr på listene oversteg resterende reserver og det var derfor nødvendig med prioriteringer. I prosjektgruppemøtene høsten 2011 er ulike problemstillinger knyttet til utstyr og inventar diskutert. På møtet 15.9.2011 går det fram at det er satt ned en «Tavlegruppe» og en «Interiørgruppe». Interiørgruppa bestod av avdelingslederne og brukerkoordinator. Under sak nr 5 står det: «Hver avdeling skal lage en oversikt over eget utstyr: lager en sjekkliste over utstyrsbehov, og krysser av hva som tas med – avklare teknisk utstyr, stort utstyr/småutstyr som skal være med over i ny skole. Dette vil gi en oversikt over hva som trengs av nyanskaffelser. Det bør kunne gis et grovt økonomisk estimat som grunnlag for videre innhenting av priser på dette». Det går fram av referat fra prosjektgruppa høsten 2011 at utstyrsbehovet er større enn den økonomiske ramma og at den endelige prioriteringen av utstyr innenfor ramma bør følges av en oversikt over hva konsekvensene av manglende utstyr blir. I referatet fra styringsgruppemøte 20.1./17.2.12 står det at det gjenstår avklaringer med hensyn til vurderinger av utstyr på Teknisk industriell produksjon (TIP). Det går videre fram av referatet at det er gått befaringer på de tre skolestedene for registrering av anvendbare møbler og utstyr som kan redusere nyinnkjøpet. Det går fram av referatet fra styringsgruppe 69 – 12.6.12, at bestillinger av utstyr gjøres etter avtaler med de enkelte avdelingsledere innenfor vedtatt budsjett iflg vedtak i styremøte 68. Det opplyses at prioriteringene er gjennomgått med rektor, økonomiansvarlig og avdelingslederne. Utfordringene Innlandet Revisjon IKS Side 64 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole rapporteres fortsatt å være manglende finansiering av utstyrsbehov på TIP, MK, ID samt multikopimaskiner. I tillegg er det avdekket ytterligere behov på Elektro, blant annet i forbindelse med inngått avtale med leverandør på tilbudte elektrobord, som var beskrevet uten el-installasjoner. Styringsgruppa anbefalte fylkesrådmannen å legge fram statusrapport til fylkesutvalget med forslag om å disponere reserveposten og foreslå at Gran kommunes anleggsbidrag kan benyttes til å fullfinansiere utstyr. Fylkesutvalget bevilget 5 mill. kroner til dette. Bestillinger av inventar og utstyr Etter innflyttingen ved skolen viste det seg at det manglet noe inventar og utstyr. De vi har intervjuet mener at det var en del inventar og utstyr som de hadde ført opp på romlistene som ikke hadde kommet med og de hadde ikke fått tilbakemelding om at det var strøket fra listene. I tillegg var det maskiner og utstyr til TIP og elektro som ikke var på plass da skolen startet. Dette førte til at noe av den praktiske undervisningen måtte foregå på Raufoss for elektro og ved gamle skolen for TIP. De vi har intervjuet mener at dette skyldtes at det var mye diskusjon på forhånd om hva som skulle bestilles og at bestillingen derfor ble sendt for sent. At elektrobordene ble forsinket hadde sammenheng med at det ved anbudsutlysningen viste seg at de ved en feiltakelse ble bestilt uten utstyr. Dette måtte bestilles ekstra. I tillegg var det feil med de bordene som ble levert slik at leverandøren sendte de tilbake. 6.3.8 KOMMUNIKASJON MELLOM SKOLEN OG PROSJEKTLEDELSEN Det går fram av referat fra møte og mail72 i forbindelse med utstyrsanskaffelsene at rektor ønsket å bli spurt når det skulle spares. Han ønsket da å kunne uttale seg om hvilke prioriteringer som skulle gjøres. Det går også fram av tilbakemeldingene fra evalueringene og våre intervjuer at skolen hadde ønsket å delta mer i prioriteringene rundt utstyrsanskaffelsene. Daværende rektor ønsket også å delta i styringsgruppemøtene. Han var av den oppfatning at brukerens innspill ikke kom fram til styringsgruppen, og han var bekymret for at beslutninger skulle tas uten at brukerperspektivet er blitt tatt hensyn til. Mailen fra rektor ble lagt ved sakspapirene til styringsgruppas møte 24.8.11 og rektor ble invitert til møtet. Styringsgruppas møter er unntatt offentlighet. Tidligere ble ikke referatene sendt til rektor. Nå er det rutine at de sendes til rektor og brukerkoordinator. I fylkeskommunens evaluering kom det også fram at skolen mente at bruker ikke hadde medbestemmelse / medvirkning i styringsgruppa siden det kun var prosjektleder som la fram synspunkter. I fylkeskommunens evaluering av byggeprosjektet ble det påpekt fra skolens side at nødvendig kommunikasjon mellom de ulike aktørene i OFK, innad i skolen, mellom skolen og Eiendom og mellom skolen og styringsgruppa var en utfordring. Revisjonen har forstått det slik at det først og fremst var i siste fase av byggeprosjektet at det var problemer med kommunikasjonen. 72 Møte mellom rektor, prosjektleder og brukerkoordinator 7.6.11 og mail fra rektor 3.8.11 s Innlandet Revisjon IKS Side 65 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole I følge evalueringsrapporten og våre intervjuer savnet skolen tilstrekkelig informasjon om status på bestillinger av utstyr. De savnet tilbakemelding på henvendelser og lurer på om dette hadde sammenheng med sykdom i prosjektledelsen en periode. Prosjektleder sier det nok har vært dårlig kapasitet en periode på grunn av sykdom. Det ble vurdert å sette inn forsterkning, men det ble vurdert som vanskelig så sent i prosjektet. 6.4 REVISJONENS VURDERINGER 6.4.1 OMFANGET AV BRUKERMEDVIRKNINGEN Vi har lagt til grunn at fylkeskommunen skal organisere en medvirkningsprosess som bidrar til at konkrete løsninger for utforming av skolebygget blir drøftet med brukerne gjennom hele planleggings- og byggeprosessen. Etter revisjonens vurdering var det en omfattende brukermedvirkning i tråd med fylkesutvalgets intensjoner i forbindelse med bygging av Hadland videregående skole. Brukermedvirkningen var særlig omfattende i forbindelse med utarbeidelsen av rom- og funksjonsprogrammet. Dette er også den viktigste delen av brukermedvirkningen, der påvirkningsmuligheten er størst. Prosessen med rom- og funksjonsprogrammet ble ledet av en dyktig programmeringsarkitekt. Tilbakemeldingene fra våre intervjuer var at det var en nyttig, men krevende prosess. Det var krevende blant annet fordi de tre skolene på Hadeland ved starten på brukerprosessen nylig var slått sammen til en skole administrativt sett. Det var tre skoler med ulik kultur og den sammenslåtte skolen hadde fra starten av ikke rukket å utvikle en felles pedagogisk plattform» som grunnlag for utbyggingsprosessen. Det var også brukermedvirkning i prosjekteringsfasen i samspill med leverandør. Denne brukermedvirkningen var i større grad organisert avdelingsvis. Brukermedvirkningen var også mer detaljorientert og rettet mot kvalitetssikring og ferdigstilling av arkitektenes tegninger. Revisjonen mener at dette også var en relativt omfattende medvirkning der brukerne hadde anledning til å delta i hvordan avdelingene og rommene konkret skulle utformes. Det var en bred brukermedvirkning i den forstand at mange deltok og det var både ledere, ansatte og elever med, samt representanter fra de eksterne brukerne. Så vidt revisjonen kan se ivaretok organiseringen deltakelse fra verneombud og ansattes organisasjoner. Fra starten av var det ikke fokusert nok på medvirkning fra skolens ledelse, det vil si de pedagogiske lederne. Dette ble imidlertid rettet opp mot slutten av arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet. 6.4.2 BRUKERMEDVIRKNINGEN I BESLUTNINGSPROSESSEN Vi har lagt til grunn at brukernes synspunkter skal legges fram og vurderes i beslutningsprosessene. Innlandet Revisjon IKS Side 66 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Etter revisjonens vurdering viser vår gjennomgang at brukerne har blitt hørt av beslutningstakerne og at deres meninger er blitt vurdert før beslutninger fattes. Brukerne har ikke beslutningsmyndighet, den ligger til styringsgruppa, fylkesrådmannen og politikerne. Utgangspunktet for programmeringsprosessen var tolkningen av kunnskapsløftet med blant annet ideal om fleksible romsoner og åpne rom. Dette gikk brukerne sterkt i mot gjennom brukermedvirkningen og de fikk gjennomslag for å beholde større grad av klasseromstruktur. Brukerne var skeptiske til for mye åpenhet fordi de fryktet støy og at for mye åpenhet distraherte elever og lærere. De fikk også gjennomslag for frosting av glassvegger for å oppnå skjerming. Av fylkeskommunens evalueringsrapport går det fram at brukerne ennå mener at det er for mye åpenhet i tilknytning til undervisningsrom. Av evalueringen fra fylkeskommunen og våre intervjuer går det fram at brukerne mener at klasserommene er trange. Gjennomgangen av brukermedvirkningen viser at det var mye fokus på arealeffektivitet og å holde arealene innunder fylkestingets ramme. Etter det revisjonen kan se er utformingen av klasserommene en konsekvens av de beslutningene som er tatt. Styringsgruppa og fylkestingets beslutninger er basert på informasjon fra brukermedvirkningen. Dette vises av ulike dokumenter vi har funnet som grunnlag for beslutningsprosessene. Revisjonen mener også at det har vært en reell medvirkning i forbindelse med prosjekteringen – samspillprosessen. I denne fasen hadde brukerne, sammen med prosjektledelsen, en rolle som kvalitetsikrere ved at sammenhengen mellom tegningene og romprogrammet ble gått gjennom og ved at brukerne kunne bidra til å sikre at tegningene ivaretok nødvendige funksjonelle krav. Innenfor de rammene som var satt, hadde brukerne dessuten mulighet til å foreslå og ønske endringer. Brukerne har deltatt på samme møter som arkitektene og arkitektene har kunnet ta innspillene fra brukerne direkte inn i tegningene. Som det går fram av fylkeskommunens evaluering og innspillene fra tidligere rektor ønsket rektor å delta mer på styringsmøtene, blant annet fordi han ikke var sikker på at prosjektleder formidlet brukernes syn godt nok til styringsgruppa. Møtene er unntatt offentlighet. Revisjonens dokumentgjennomgang tyder imidlertid på at prosjektleder har gitt balansert informasjon til styringsgruppa som grunnlag for deres beslutninger. Revisjonen mener at det kunne vært klarere definert fra starten av medvirkningsprosessen hvordan prosessen skulle forankres i solens ledelse og særlig hos rektor. 6.4.3 INVENTAR OG UTSTYR Vi har lagt til grunn at før prosessen med anskaffelser av inventar og utstyr startes bør det foreligge en beslutning der det går fram hvilke kriterier som skal legges til grunn i valget mellom å kjøpe nytt eller gjenbruke utstyr. Det må være klart hvem som har ansvaret for å vurdere dette og hvilke fakta vurderingene skal bygge på. Videre må det være klart hvem som har ansvaret for å gjennomføre selve anskaffelsene. I fylkeskommunens kvalitetssystem ligger det en prosedyre for vurdering av utstyrsbehov og en arbeidsbeskrivelse for utstyrsplanlegger. Så vidt revisjonen kan se er ikke denne prosedyren eller rollen som utstyrsplanlegger tatt i bruk i forbindelse med dette prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 67 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole De faktiske utgiftene til kjøp av inventar og utstyr ble omtrent dobbelt så høye som det som var lagt til grunn i det opprinnelige utstyrsbudsjettet. Revisjonen har ikke vurdert om utstyrsbudsjettet var reelt eller om det ble kjøpt inn «for mye» utstyr, men har sett på prosessen rundt utstyrsanskaffelsene. Det var prosjektledelsen som hadde ansvaret for å organisere prosessen i forbindelse med inventar og utstyr i samarbeid med avdelingslederne og brukerkoordinator ved skolen. Det var meningen at det skulle tas med brukbart utstyr fra de gamle skolene. Avdelingslederne skulle fylle ut lister for hvert enkelt rom med oversikt over behov for utstyr, herunder hva som skulle tas med fra gammel skole. Det viste seg imidlertid at det ble ført opp lite inventar og utstyr som kunne gjenbrukes. Etter revisjonens vurdering manglet det klare føringer på hvilke kriterier som skulle ligge til grunn for valget mellom å flytte med seg gammelt utstyr eller kjøpe nytt og hvem som skulle ta de konkrete beslutningene om dette. Det ble utarbeidet en prosessbeskrivelse for anskaffelser av utstyr som ble lagt fram for styringsgruppa. Gjennomgangen vår tyder imidlertid ikke på at denne beskrivelsen var tilstrekkelig for å sørge for en god prosess i forbindelse med utstyrsanskaffelsene. Etter revisjonens vurdering burde det også vært foretatt en bedre sondering mellom hva som ligger til skolens/fylkeskommunens ordinære budsjett for anskaffelse av inventar og utstyr og hva som skal høre inn under investeringsprosjektets utstyrsbudsjett. Etter revisjonens vurdering kunne klarere kriterier for hva som skulle dekkes av budsjettet for investeringsprosjektet og prinsipielle beslutninger om dette på forhånd bidratt til færre diskusjoner og forhandlinger mellom prosjektledelsen og skolen om utstyret. Det burde også vært en bedre registrering og vurdering av eksisterende utstyr på skolene på et tidligere tidspunkt. Dette kunne ha avdekket om det opprinnelige budsjettet var reelt eller ikke. Etter revisjonens syn dro disse diskusjonene så ut i tid at det førte til at utstyr ble bestilt for sent til at de var på plass ved skolestart. Dette førte til at elevenes undervisning ble skadelidende det første halvåret. Uheldige omstendigheter rundt innhenting av et anbud bidro også til at utstyr ikke var på plass ved skolestart. I forbindelse med planlegging og gjennomføring av utstyrsanskaffelsene ble det også klaget over manglende kommunikasjon med prosjektledelsen fra brukernes side. Det viste seg blant annet at brukerne ikke hadde fått tilbakemelding om hva som faktisk ble bestilt og ikke av mindre utstyr. Revisjonen har ikke full oversikt over kommunikasjonsproblemene, men forstår det slik at dette i alle fall delvis hadde sammenheng med manglende kapasitet på grunn av sykdom i prosjektledelsen i en periode mot slutten av prosjektet. Det var vanskelig å sette inn nye personer så sent i prosessen. Revisjonen antar at dette var en situasjon det var vanskelig å unngå. 6.5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om det var lagt til rette for og gjennomført en brukermedvirkning i samsvar med fylkeskommunens intensjoner og med eksisterende regelverk på området. Her har vi først og fremst vurdert brukermedvirkningen opp mot fylkesutvalgets vedtak om at brukermedvirkning skal vektlegges i alle faser av byggeprosessen. Det er få konkrete regler for hvordan brukermedvirkningen skal foregå. Vi har lagt til grunn at brukermedvirkningen bør Innlandet Revisjon IKS Side 68 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole organiseres slik at konkrete løsninger blir drøftet med brukerne gjennom hele planleggings- og byggeprosessen og at brukernes synspunkter skal legges fram og vurderes i beslutningsprosessen. Etter revisjonens vurdering har det vært en omfattende brukermedvirkning gjennom alle faser av investeringsprosjektet i tråd med fylkesutvalgets intensjoner. Revisjonen mener at medvirkningen har vært reell ved at brukernes synspunkter har vært lagt fram og drøftet i styringsgruppa og andre beslutningsorganer. Brukermedvirkningen er rådgivende. Brukernes ønsker må hele tiden veies opp mot rammene for prosjektet når det gjelder kostnader og fremdrift. I dette prosjektet mener revisjonen at brukerne fikk gjennomslag for vesentlige prinsipper når det gjaldt organisering i rom- og funksjonsprogrammet, mens de på den annen side måtte akseptere at skolen måtte forholde seg til fylkestingets rammer for kostnader og areal. Brukermedvirkningen ble opplevd som krevende, men nyttig av brukerne. Revisjonen mener at det er viktig med god forankring av brukermedvirkningen hos skoleledelsen, og særlig rektor og at det muligens kunne vært arbeidet noe mer med å få til dette. Organiseringen av prosessen rundt anskaffelser av inventar og utstyr var ikke god nok. Beslutninger om hva som skulle kjøpes inn dro så langt ut i tid at utstyret ble bestilt for sent til at det forelå før skolestart. Det burde vært vurdert på et mer prinsipielt grunnlag tidligere i prosessen hvilke kriterier som skulle ligge til grunn for valget mellom å kjøpe nytt og gjenbruke utstyr og hvem som skulle ha ansvaret for å gjøre disse vurderingene. Anbefalinger Fylkeskommunen bør vurdere hvordan brukermedvirkningen ved skoleutbygginger kan forankres på en best mulig måte hos skoleledelsen og hvilken rolle rektor skal ha i beslutningsprosessen. Fylkeskommunen bør foreta en gjennomgang av prosessen rundt utstyrsanskaffelser for å få en mer prinsipiell avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan prosessen i forbindelse med vurdering av og gjennomføring av utstyrsanskaffelser skal organiseres og eventuelt utarbeide en ny rutine for dette. Revisjonen viser til at det allerede finnes en rutine i kvalitetssystemet som ikke er benyttet ved dette investeringsprosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 69 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 7. PROBLEMSTILLING 4 – PREMISSER FOR UTFORMING AV SKOLEBYGG. 7.1 PROBLEMSTILLING Problemstillingen var: «Hvordan er det tatt hensyn til vedtatte premisser for utforming av skolebygg ved planlegging og gjennomføring av utbyggingen?» En av hensiktene med evalueringsfasen73 er i følge fylkeskommunens kvalitetssystem å sjekke ut at målene i «Kriterier for utforming av skolebygg» er oppnådd. I forbindelse med problemstilling 4 har vi derfor gått gjennom det materialet som foreligger fra fylkeskommunens egen evaluering. Vi har også undersøkt hvordan premisser for utforming av skolebygg er hensyntatt ved utformingen av rom- og funksjonsprogrammet og ved anbudsprosessen. 7.2 REVISJONSKRITERIER Premisser for skolebygg Fylkesutvalget vedtok i sak 69/05, i møte 15.9.2005 «Premisser for fysisk tilpasning av eksisterende videregående skoler i Oppland». Det står ikke henvisning til dette vedtaket i FT-vedtak 25/05 om utbygging av Hadeland videregående skole, men i rapporten fra arbeidsgruppen, som utredet skoleutbyggingen på Hadeland (datert 20.9.05) er det vist til FU-vedtaket i sak 69/05 «Nye opplæringsformer/bygningsmasse». FU-vedtak 69/05 ligger ved konkurransegrunnlaget sendt til prekvalifiserte leverandører 21.8.08. Revisjonen anser således at disse premissene var gjeldende for planleggingen av Hadeland videregående skole. Fylkestingsvedtak knyttet til Hadeland videregående skole I FT-vedtak 25/05 var det også med et punkt 9 om energiløsninger: «Fylkesrådmannen bes kontinuerlig å vurdere energiløsninger i samhandling med skolens omgivelser og i samsvar med OFK’s hovedmål, jf. Også RHP for Hadeland med biobrensel som eget satsingsområde.» I FT-vedtak 19/08 anmodet fylkestinget i pkt 8 om at det legges utstrakt bruk av tre og prinsippet om lavenergibyggløsninger. Som revisjonskriterier har vi lagt til grunn at disse kriteriene og fylkestingets vedtak om bruk av tre og miljø skal legges til grunn ved planlegging av skoleutbyggingen, herunder ved utvikling av rom- og funksjonsprogrammet og ved utlysning av prosjektkonkurransen. Vi har ikke vurdert etterlevelsen av de enkelte prinsipper, men velger likevel å gjengi de nedenfor. 73 Fase 4 i «Byggeprosessen av 2004», jfr omtale kapittel 4.2. Innlandet Revisjon IKS Side 70 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 7.3 PREMISSER FOR SKOLEUTBYGGING Premissene er delt i tre deler; arkitektoniske forutsetninger, pedagogisk grunnlag og funksjonelle forutsetninger. Under de arkitektoniske forutsetningene står det følgende: a) Bygningene skal identifisere skolen og fremstå utad som et samlet anlegg b) Skoleanlegget skal ha en klar hovedatkomst c) Det må tilstrebes å etablere et sentralt møtested ved plassering av kantine, bibliotek (læringssenter), auditorium og elevtjenester som rådgivere, administrasjon og ekspedisjon. d) Estetiske og rommessige kvaliteter skal vektlegges; visuell åpenhet, dagslys og varierte romhøyder, visuell og fysisk kontakt til omgivende natur/uterom e) Kroppsøvingslokalene skal ha flerbruksmuligheter; utforming og plassering er viktig for integrering av faget i skolen og for skoleanleggets betydning som «kulturbygg» i nærmiljøet. Under pedagogisk grunnlag står det blant annet; Hver skole skal utforme sin pedagogiske plattform tilpasset lokale forhold, ut fra gjeldende lover, forskrifter og læreplanverk. Det vises spesielt til Læringsplakaten som et forpliktende grunnlag for arbeidet med opplæringen. Det skal legges opp til en tett oppfølging og fysisk nærhet mellom lærere og elever, gjennom basisgrupper og kontaktlærere. Det skal legges til rette for tilpasset opplæring gjennom variert bruk av ulike undervisningsmetoder og læringsstrategier. Fokus i opplæringen endres: o Fra ren klasseromsundervisning til skiftende elevgrupper o Fra lærerstyrt undervisning til større individorientert læring o Fra fagsentrert opplæring til økt bruk av tverrfaglige oppgaver og faglige samarbeidsprosjekter o Fra tradisjonell informasjonsbehandling til utstrakt bruk av IT o Fra enelærer til lærerteam Opplæringen skal søkes gjennomført i nært samarbeid med lokalt og regionalt arbeidsliv. Spesialisert læringsareal (realfag, verksteder, studio mv) identifiseres og holdes på et minimum. Det står videre at «disse pedagogiske utfordringene krever tilgang på et fleksibelt læringsareal med mulighet for etablering av ulike studiesituasjoner og med lærerarbeidsplasser nær elevene.» Som eksempel på studiesituasjoner nevnes: Formidling/forelesning for grupper av ulik størrelse (15-90 personer) Lærer og elevgrupper (10-30 personer) med f.eks mobil tavle/whiteboard. Veiledning med IT-hjelpemidler, 30-60 personer Elevgrupper 2-6 elever med ambulerende lærer(e) Individuelle arbeidsplasser, med IT-tilgang. Innlandet Revisjon IKS Side 71 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Mulighet for skjermet areal for 1-6 personer for individuell opplæring, gruppearbeid, fortrolige samtaler mv. Under funksjonelle forutsetninger står det følgende (litt forkortet): skoleanlegget skal utformes etter prinsippet «universell utforming». Skoleanlegget skal være så fleksibelt og funksjonelt at det over tid kan tilpasses nye organisasjonsformer, nye læringsformer, skiftende elevtall og sammensetning av elevgrupper. o Hovedkonstruksjon og planstruktur skal ha maksimal generalitet og fleksibilitet mht ev. skifte i fagmodul og endring for ulike studieopplegg. o Avgrensing for de enkelte fagmoduler må være fleksibelt mht avgivelse / tillegg mot tilgrensende arealer. o Undervisningslokalene skal i minst mulig grad deles opp med faste skillevegger, avgrensing av trafikkarealer (korridor) og konstruktive elementer (søyler, bærevegger, våtrom, tekniske føringer). o Tekniske anlegg må utformes og dimensjoneres for maksimal fleksibilitet og mulighet for endret bruk av lokalene. Premissene ble revidert i 201074. En del av premissene er uendret, noen er omformulert og det kom til noen nye premisser. De nye premissene, eller kriteriene som de er omdøpt til, omhandler stikkordsmessig blant annet arealnorm (m2 pr elev), arealeffektivitet og fleksibilitet, bruk av tre, vannbasert oppvarmingsanlegg, energibehov 7.4 ANVENDELSE AV PREMISSENE 7.4.1 ROM- OG FUNKSJONSPROGRAMMET Vi har omtalt programmeringsprosessen i kapittel 6. Ved oppstart av denne prosessen ble fylkesutvalgets vedtak vedrørende arkitektoniske, pedagogiske og funksjonelle forutsetninger delt ut til alle ansatte. Det står ikke noe eksplisitt i rom- og funksjonsprogrammet om henvisning til fylkesutvalgets premisser. Programmeringsarkitekten var engasjert av fylkeskommunen og oppfattet at hennes oppdrag var basert på føringer fra kunnskapsløftet. Det er også kunnskapsløftet og tolkning av det som er basis for fylkesutvalgets vedtak. Et av grunnprinsippene i kunnskapsløftet var inndeling i soner for elevstyrt aktivitet og soner for formidling. Som omtalt i kapittel 6 fikk lærerne ved Hadeland videregående gjennom sine ønsker om klasseromstruktur. I rom- og funksjonsprogrammet står det at «De bygningsmessige konsekvensene av Kunnskapsløftet vil kunne innebære et økt behov for arbeidssoner hvor det kan foregå elevstyrt 74 Fylkesutvalget 95/10 i møte 5.10.10. Innlandet Revisjon IKS Side 72 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole aktivitet. Skolen har imidlertid prioritert en bygningsmessig struktur som i større grad legger vekt på at ulike undervisningsformer skal foregå i samme rom med en stor grad av frihet til å endre arbeidsformer uten fysisk forflytning – dette innebærer en hovedstruktur basert på klasserom, men med et større innslag av grupperom, varierte romstørrelser og noen «frie» plasser for elevstyrt aktivitet». Vi har ikke gått nærmere inn på de ulike kravene sett i forhold til rom- og funksjonsprogrammet. 7.4.2 KONKURRANSEN Fylkesutvalgets vedtak om premisser er en del av konkurransegrunnlaget ved utlysning av konkurransen. I tillegg er kravene brukt direkte som kriterier for å vurdere kvaliteten ved tilbudene. Hver premiss er operasjonalisert i fire underkriterier som er karaktersatt av jurymedlemmene. Det er i alt 20 kriterier som skulle vurderes. Kriteriene er fordelt på fem temaer, henholdsvis Arkitektur, Pedagogikk og funksjonalitet hentet fra fylkesutvalgets premisser og Miljø og bruk av tre hentet fra fylkestingets vedtak. Kriteriene under arkitektur er nesten ordrett de samme kriteriene som er nevnt i premissene. De fire kriteriene under henholdsvis pedagogikk og funksjonalitet er også en omskriving og forenkling av premissene. Under Miljø og Bruk av tre er følgende kriterier lagt til grunn: Miljø 1. Utformingen av bygget for passiv utnytting av solenergi / skjerming av uønsket soloppvarming 2. Prinsipp for luftbehandling, varme / kjøle-magasinering og energigjenvinning – energiforbruk på drift av luftbehandlingsanlegg. 3. Tiltak for synliggjøring av bygget som pedagogisk modell for miljø- og energibevissthet. 4. Beskrivelse av materialvalg og system for dokumentasjon av byggematerialer mht livsløpskostnader / CO2-regnskap. Bruk av tre 1. Beskrivelse av prosjektet mht bruk av tre i hovedkonklusjoner, interiører og fasader 2. Intensjoner mht leverandørutvikling med sikte på at bygget skal fungere som pilotbygg i anvendelse av norsk trevirke 3. Beskrivelse av byggeprosessen for forsvarlig gjennomføring for å unngå følgeskader av fukt ved utstrakt bruk av tre (HMS) 4. Beskrivelse av uteanlegg mht anvendelse av klimariktig beplantning og valg av vegetasjon. I forbindelse med juryeringen av konkurransen hadde programmeringsarkitekten som satt i juryen noen kommentarer knyttet til kriteriene og sammenhengen mellom kriteriene (dvs fylkesutvalgets premisser) og rom- og funksjonsprogrammet. Innledningsvis nevnte hun at evalueringsskjemaet i liten grad tok hensyn til det som var spesielt for Hadeland videregående skole. Hun påpekte også at det i kriteriene stod at skolen skulle ha en klar hovedatkomst, mens det i rom- og Innlandet Revisjon IKS Side 73 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole funksjonsprogrammet ble lagt vekt på at det skulle være to likeverdige hovedatkomster til anlegget; en klar hovedatkomst for skolen og en likeverdig atkomst for lokalsamfunnets funksjoner i bygget. Kriteriet som gikk ut på å etablere et sentralt møtested ved plassering av kantine, bibliotek, auditorium, elevtjenester, administrasjon / ekspedisjon var etter hennes mening heller ikke helt i tråd med rom- og funksjonsprogrammet. Her nevner hun flere forhold, blant annet at det etter brukerinnspill ble bestemt at biblioteket skulle ligge på et annet nivå enn hovedplan for vestibyle. Dette var blant annet fordi det ble ansett som viktig at lokalsamfunnet hadde egen inngang. I premissene er et av kravene differensierte romtyper fordelt på ulik størrelse. Programmeringsarkitekten påpeker at etter grundige diskusjoner som endte med at skolen ble programmert med noe mindre variasjoner i romtyper enn det fylkeskommunen hadde lagt opp til på forhånd. Skolen hadde et klart ønske om å kunne legge større vekt på fleksibel undervisning i 30grupper (klasserom), noe som romprogrammet avspeiler. I notatet «Oppdragsgivers merknader som grunnlag for fase 2» som er en del av konkurransegrunnlaget er det knyttet kommentarer til evalueringskriteriene vs. Rom- og funksjonsprogrammet som bygger på det notatet vi har referert til ovenfor. Programmeringsarkitekten har også kommentarer som går på at noen av evalueringskriteriene er overlappende og at det mangler noen kriterier i forhold til de krav som er satt i romprogrammet. 7.4.3 FYLKESKOMMUNENS EVALUERING Fylkeskommunen har gjennomført en evaluering av byggesaken. Denne er gjennomført på skolen 4.4.2013 med representanter for skolens ledelse og tillitsvalgte og representanter fra Eiendom. I den forbindelse fylte skolen ut et evalueringsskjema formulert som et spørreskjema. Noen av spørsmålene er knyttet til fylkesutvalgets premisser og det er de vi kommenterer her. For øvrig viser vi til kapittel 6 der vi også har kommentert evalueringen. Det første spørsmålet er formulert som en påstand knyttet til premisset om at estetiske og rommessige kvaliteter skal vektlegges mm. Påstanden var: «Skolen er utviklet med god estetikk og visuell åpenhet. Bruk av glass i vegger mellom undervisningsarealer og trafikk/arbeidsarealer fungerer godt». I forhold til glassfasaden i undervisningsarealer har skolen kommentert at så mye åpenhet distraherer elever og lærere, særlig undervisningsrom og arbeidsrom ut mot atriet. Når det gjelder fellesarealet er de enig og sier at de får en god følelse av lys og åpenhet. I noen av de elevaktive sonene tar møbleringen for mye plass og ødelegger romfølelsen. Når det gjelder påstanden om at «undervisningslokalene legger til rette for variert bruk, med stor grad av fleksibilitet i undervisningsopplegget» har skolen kommentert at de opplever å ha for få store rom. De reagerer også på formen på rommene og at trangheten fører til større slitasje på rommet. Det er videre framsatt et spørsmål/påstand om at «undervisningslokaler uten skjerming fungerer godt. Visuell og lydmessig forstyrrelser er ikke et problem.» Her kommenteres at idrettshallen Innlandet Revisjon IKS Side 74 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole oppleves som støyfylt og belastende å jobbe i. På biblioteket fungerer formidlingsrom ikke som undervisningsrom og manglende frosting ut mot atriet oppleves som visuell støy. Skolen er delvis enige i at «bruk av trafikkarealer til møteplasser, arbeidssoner med bord og stoler, der skillet mellom tradisjonelt undervisningsareal og trafikkareal i noen grad viskes ut, fungerer godt». 7.5 REVISJONENS VURDERINGER Revisjonen har undersøkt om og hvordan fylkesutvalgets og fylkestingets premisser for utforming av skolebygg er fulgt opp, men ikke tatt stilling til oppfølgingen av enkeltpremissene. Etter revisjonens vurdering er fylkesutvalgets premisser fulgt opp i forbindelse med rom- og funksjonsprogrammet og særlig i forbindelse med prosjektkonkurransen. Ved igangsettingen av arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet fikk brukerne utdelt fylkesutvalgets premisser. Så vidt revisjonen kan se ligger disse som en forutsetning for arbeidet, selv om det i selve rom- og funksjonsprogrammet ikke er direkte henvisninger til disse. Både fylkesutvalgets premisser og rom- og funksjonsprogrammet bygger, så vidt revisjonen kan se, på tolkninger av føringer fra Kunnskapsløftet (jfr omtale i kapittel 6). Som vi har omtalt i kapittel 6 var ikke brukerne enige i de føringene som blant annet ligger i kunnskapsløftet om arealer for elevstyrt og lærerstyrt aktivitet. Lærerne ønsket og fikk gjennomslag for større grad av klasseromstruktur i rom- og funksjonsprogrammet. Lærerne var også skeptiske til for stor grad av åpenhet. Dette kommer også tydelig fram i evalueringen som ble gjort i ettertid. Det var også andre forhold, som omtalt ovenfor, som avvek noe fra fylkesutvalgets premisser, f.eks hovedatkomsten. Siden rom- og funksjonsprogrammet er en del av konkurransegrunnlaget, har dette vært bestemmende for utformingen av skolen. Så vidt revisjonen kan bedømme har brukernes medvirkning og motstand mot noen av de «idealene» som ligger til grunn for fylkesutvalgets premisser ført til at rom- og funksjonsprogrammet på noen områder er et kompromiss mellom fylkesutvalgets føringer og brukernes ønsker. Dette tyder, etter revisjons vurdering, på at premissene ikke var tilstrekkelig forankret hos brukerne før medvirkningsprosessen startet. Revisjonen har ikke gjort noen egne vurderinger av de kommentarene som programmeringsarkitekten hadde i forbindelse med juryeringen, men mener at hennes faglige bakgrunn tilsier at en kan legge vekt på disse kommentarene. Revisjonen oppfatter at hun blant annet stiller spørsmål ved fylkeskommunens metode for å operasjonalisere fylkesutvalgets premisser til evalueringskriterier i prosjektkonkurransen. Etter revisjonens vurdering kunne det muligens ha vært arbeidet mer med å få evalueringskriteriene i prosjektkonkurransen til å gjenspeile fylkesutvalgets premisser, hensyntatt de spesielle kravene for Hadeland videregående skole som ble inntatt i rom- og funksjonsprogrammet. I konkurransegrunnlaget for del 2 ble imidlertid dette i alle fall delvis ivaretatt ved et notat der forskjellene er kommentert. Innlandet Revisjon IKS Side 75 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole 7.6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillingen var hvordan det er tatt hensyn til vedtatte premisser for utforming av skolebygg ved planlegging og gjennomføring av utbyggingen. Problemstillingen viser til fylkesutvalgets vedtak i sak 69/05 om «premisser for fysisk tilpasning av eksisterende videregående skoler i Oppland». Disse premissene er revidert i 2010, men det er fylkesutvalgets vedtak fra 2005 som er relevant ved denne utbyggingen. Grunnlaget for premissene er blant annet føringene i «Kunnskapsløftet» som ligger til grunn for arbeidet med rom- og funksjonsprogrammet. Som vi har kommentert når det gjelder brukermedvirkningen, var ikke brukerne enige i alle de føringene som lå til grunn for kunnskapsløftet. Det endelige rom- og funksjonsprogrammet er så vidt revisjonen kan se et kompromiss mellom brukernes ønsker og fylkesutvalgets føringer på enkelte områder. Premissene er benyttet aktivt i forbindelse med utlysningen av prosjektkonkurransen, da kvalitetskriteriene som står i konkurransegrunnlaget og som er grunnlaget for juryens vurdering av de innsendte bidragene fra konkurrentene er hentet direkte fra fylkesutvalgets premisser. Som vi har omtalt i kapittel 7 er det noen metodiske utfordringer knyttet til å anvende disse kriteriene i prosjektkonkurransen. Anbefalinger Fylkeskommunen anbefales å ta en metodisk gjennomgang av hvordan fylkesutvalgets premisser kan brukes som kvalitetskriterier i en prosjektkonkurranse på en best mulig måte. Innlandet Revisjon IKS Side 76 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole REFERANSER Eksterne dokumenter og litteratur Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006: Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar. Andersen, Erling S., K.V. Grude og T. Haug (2012): Målrettet prosjektstyring. NKI-forlaget 6. utgave 2012. Rolstadås, Asbjørn (2006): Praktisk prosjektstyring. Tapir akademisk forlag. 4.utgave 2006. Westhagen, Harald (2008): Prosjektarbeid, Utviklings- og endringskompetanse. Gyldendal, 5.utgave 2008. Kommunale dokumenter: Politiske saker og FR-vedtak: FT-sak 25/05 i møte 25.10.2005: Utbygging av Hadeland videregående skole. FT-sak 22/07 i møte 19.6.2007: Hadeland videregående skole – nybygg, status. FT-sak 19/08 i møte 24.6.2008: Hadeland videregående skole – nybygg, statusrapport og spørsmål om endringer. FT-sak 65/09 i møte 18.6.2009: Byggesak Hadeland videregående skole – statusrapport juni 09. FU-sak 123/12 i møte 26.6.2012: Byggesak Hadeland videregående skole – Status. FT-sak 45/13 i møte 11.6.2013: Byggesak Hadeland videregående skole – status. FT-sak 53/13 i møte 15.10.2013: Forliksavtale etter rettslig stevning fra Veidekke Entreprenør AS i forbindelse med anbudskonkurranse om bygging av Hadeland videregående skole. FU-sak 94/10 i møte 5.10.2010: Kriterier for utforming av skolebygg i Oppland fylkeskommune. FU-sak Diverse FR-vedtak (se fotnoter i rapporten). Kvalitetssystemet, retningslinjer mv Fylkesrådmannen 2004; Kvalitetssikring byggesaker. Byggeprosessen av 2004. FR-sak 176/04, 17.11.2004. Fylkesrådmannen 2010; Kvalitetssikring byggesaker. Byggeprosessen av 2010. Godkjent i styringsgruppen 18.5.10. Fagenhet Eiendom 2009: Kvalitetsplan for Hadeland videregående skole generert med dokumenter pr 13.10.2009. Prosjektplan forprosjekt Hadeland videregående skole, datert 23.9.06 / 15.12.2007. Diverse maler, sjekklister mv tilgjengelig på http://www.fef-kvalitetsplan.no/ Oppland fylkeskommune. Innkjøpshåndbok med rutinebeskrivelser for anskaffelsesvirksomheten ved oppland fylkeskommune. FR-sak 263/09, 24.3.09. Oppland fylkeskommune. Innkjøpshåndbok for anskaffelsesvirksomheten ved Oppland fylkeskommune . Revidert 13.8.13. Innlandet Revisjon IKS Side 77 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Referater mv Innkallinger og referater m/vedlegg fra styringsgruppemøter nr 01 – 75, perioden 5.12.05 – 20.12.12 Innkallinger og referater fra prosjektgruppemøter nr 01 – 15, perioden 8.11.06 til 27.3.12. Ledermøter Hadeland videregående skole 18.5.06 og 8.6.006. Personalmøte Hadeland videregående skole 18.5.06 Referater fra brukergruppemøter i 10 brukergrupper høsten 2006 – våren 2008. Diverse notater fra programmeringsarkitekten høsten 2006- sommeren 2008. Referater fra brukergruppemøter oktober 2009 – februar 2010. Referater fra byggemøter fra 8.6.10 (Ikke innhentet referater fra alle byggemøtene). Referater fra prosjekteringsmøter nr 1 – 16, perioden 15.10.09 til 25.5.10 Diverse referater fra særmøter, mailer etc – se fotnoter i teksten. Anbudsprosessen Brev av 7.4.08 til Aktuelle tilbydere. Hadeland videregående skole – nybygg. Begrenset anbudskonkurranse – konkurransegrunnlag. Ref: 200800060-6/A40 Brev av 21.7.08 til Prekvalifiserte tilbydere. Byggesak Hadeland videregående skole – prosjektkonkurranse – spesielt konkurransegrunnlag for Fase 1. ref. 200800060-24/A40 Brev av 10.3.09 til Prekvalifiserte tilbydere. Byggesak Hadeland videregående skole – prosjektkonkurranse Fase 2 – konkurranseforutsetninger / løsningsdokumenter / frist for mottak. Kontrakt om prosjekteringsoppdrag mellom Oppland fylkeskommune og Opplandbygg ANS 25.9.09. Totalentreprisekontrakt mellom Oppland fylkeskommune og Opplandbygg ANS 2010. Åpningsprotokoller og juryprotokoller Diverse mailer og notater, se fotnoter i teksten. Korrespondanse mellom Oppland fylkeskommune og klagerne Veidekke og Skanska og deres advokater, se fotnoter i teksten. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) 22.11.2010. Vedtak om brudd på regelverket. Sak 2010-17. Diverse prosess-skriv mv vedrørende stevningen til Sør-Gudbrandsdal tingrett 24.9.12, se fotnoter i teksten. Mailer fra prosjektleder til leverandørene om meddelelse av tildeling av kontrakt; 3.6.09, 9.6.09 og 23.06.09. Andre dokumenter Oppland fylkeskommune 2014: Sluttrapport – Byggesak Hadeland videregående skole, ref 200800060-532. Jerkø, Sidsel: Rom- og funksjonsprogram. Hadeland videregående skole. Sintef Byggforsk, prosjektrapport juli 2008. Evaluering av byggesak – Hadeland videregående skole. Utfyllt spørreskjema og notat med oppsummering fra evalueringsmøte med skolens ledelse/prosjektdeltakere. 4.4.13. Innlandet Revisjon IKS Side 78 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole VEDLEGG 1 FYLKESRÅDMANNENS UTTALELSE FYLKESRÅDMANNENS UTTALELSE Fylkesrådmannen finner den gjennomgangen revisjonen har foretatt av byggesaken Hadeland videregående skole som svært nyttig. Den gir oss et godt grunnlag for utvikling og forbedring av våre styringssystem og kvalitetssystem for byggesaker. Fylkesrådmannen har hatt fokus på forbedringer av byggeprosessen, og rutiner og kvalitetssikringssystem har vært i kontinuerlig utvikling de siste årene. Fylkesrådmannen har merket seg revisjonens bemerkninger og anbefalinger. Mange av anbefalingene er allerede gjennomført etter egne evalueringer av våre byggesaker. Anbefalingene og merknadene fra revisor vil bli grundig gjennomgått, og være utgangspunkt for videre forbedring av gjennomføring av byggesaker. Fylkesrådmannen har følgende kommentarer til anbefalingene: Anbefaling 1. Fylkeskommunens kvalitetssystem bør benyttes i alle byggesaker. For å få full nytteverdi av systemet bør styringsgruppa følge opp prosjektlederes anvendelse av systemet på et overordnet nivå gjennom prosjektperioden. Innlandet Revisjon IKS Side 79 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Det er nå etablert obligatorisk bruk av kvalitetssystemet i alle byggeprosjekter basert på en komplett kvalitetssikringsplan(KS-plan). Videre er det utarbeidet sjekkliste for prosjektleder som presenteres for styringsgruppen ved statusrapporteringer. Denne følger fasene i byggesaken, viser viktige aktiviteter som følger av KS-planen, og derved at denne er fulgt. Anbefaling 2. Anbudsprosessen bør kvalitetssikres slik at forskriftenes krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet overholdes. Dette gjelder konkret krav til anskaffelsesprotokoll og føring av referater fra forhandlingsmøter. Revisjonen anser at fylkeskommunens innkjøpshåndbok er et godt verktøy som bør benyttes aktivt også i forbindelse med investeringsprosjekter. Dette vil også sikre at formelle krav til frister og liknende blir ivaretatt. Gjennom dagens bruk av oppdatert KS-plan og sjekkliste for prosjektledere vil denne anbefalingen i stor grad være ivaretatt. Fylkeskommunens innkjøpshåndbok vil bli lagt til grunn og innarbeidet i styrings- og kvalitetssikringsarbeidet i alle forhold som er relevant for byggesakene. Anbefaling 3. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan brukermedvirkningen ved skoleutbygginger kan forankres på en best mulig måte hos skoleledelsen og hvilken rolle rektor skal ha i beslutningsprosessen. Fylkesrådmannen har i den den seinere tid revidert prosedyrene for brukermedvirkning. Etter forslag fra skoleledelsen skal det utnevnes en brukerkoordinator ved den berørte skolen. Brukerkoordinator frikjøpes i en viss stillingsandel og skal, sammen med prosjektleder og rektor, organisere og administrere hensiktsmessige brukergrupper. Disse er rådgivende og skal bidra med fyllestgjørende funksjonsbeskrivelser og spesifikasjoner for de ulike rom, utstyr og inventar samt kvalitetssikre leveransene i gjennomføringsfasen. Brukerkoordinator skal sørge for brukerbehandling av presenterte løsninger fra de prosjekterende, tilbudsbeskrivelser for innredninger, utstyr og inventar og informere om innhentede tilbud. Brukerkoordinator skal i samråd med rektor formidle all relevant informasjon mellom brukerne og prosjektet. Rektor er medlem av prosjektgruppen. Han målbærer sine avgjørelser i spørsmål om skolens/brukernes interesser og skal sørge for å gjennomføre de vedtak som er fattet av politisk og administrativt nivå i byggesaken. Fylkesrådmannen vil videre gå nærmere inn på rektors rolle i byggesaker for å søke avklaringer som tydeliggjør rektors ansvar i byggeprosessen. Anbefaling 4. Fylkeskommunen bør foreta en gjennomgang av prosessen rundt utstyrsanskaffelser for å få en mer prinsipiell avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger. Innlandet Revisjon IKS Side 80 Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole Fylkesrådmannen vil foreta en prinsipiell avklaring av prosess og forutsetninger for utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger, herunder kriterier for hva som skal gjenbrukes og hva som må nyanskaffes. Fylkeskommunens kvalitetssystem har allerede innarbeidet rutiner for å skille mellom inventar og utstyr som følger byggesakens entrepriser og hva som skal anskaffes utenom entreprisekontraktene. Anbefaling 5. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan prosessen i forbindelse med vurdering av og gjennomføring av utstyrsanskaffelser skal organiseres og eventuelt utarbeide en ny rutine for dette. Revisjonen viser til at det allerede finnes en rutine i kvalitetssystemet som ikke er benyttet ved dette investeringsprosjektet. Fylkeskommunens kvalitetssystem har allerede etablert rutine for egen utstyrsplanlegger. Denne rutinen er nå tatt i bruk ved alle større byggesaker. Utstyrsplanlegger utpekes av rektor ved berørt skole, samarbeider med brukerkoordinator og rapporterer til prosjektleder. Utstyrsplanlegger skal bl.a. utarbeide detaljert romfunksjonsskjema og fastslå utstyrsbehov, utarbeide komplett inventar- og utstyrsprogram og sammen med brukerne kartlegge inventar, utstyr og maskiner for gjenbruk. Utstyrsplanlegger skal, sammen med brukerkoordinator, sørge for at skolens brukere er involvert i utstyrsspesifikasjoner og prioriteringer innenfor fastsatte økonomiske rammer for inventar og utstyr. Utstyrsplanlegger er også ansvarlig for utarbeidelse av konkurransegrunnlag, og gjennomføring av anbudskonkurranse for og mottak av inventar og utstyr. Anbefaling 6. Fylkeskommunen anbefales å ta en metodisk gjennomgang av hvordan fylkesutvalgets kriterier kan brukes som kvalitetskriterier i en prosjektkonkurranse på en best mulig måte. Fylkesrådmannen vil, slik revisjonen anbefaler, gjennomføre en metodisk gjennomgang av hvordan kvalitetskriteriene kan brukes på en best mulig måte i konkurranseformer der dette er aktuelt. Innlandet Revisjon IKS Side 81
© Copyright 2024